Paginador

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 19
18/12/2021 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.676 RIO DE JANEIRO
RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

REQTE.(S) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA
INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

DIREITO CONSTITUCIONAL AMBIENTAL. REDUÇÃO DO
TERRITÓRIO DA ÁREA DA PROTEÇÃO AMBIENTAL DE TAMOIOS
POR MEIO DE DECRETO ESTADUAL. ART. 1º DO DECRETO
44.175/2013 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. INOBSERVÂNCIA DO
PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL. ART. 225, § 1º, III, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES. AFRONTA AO DEVER DE
PRESERVAÇÃO E AOS POSTULADOS DA VEDAÇÃO DO
RETROCESSO E DA PROIBIÇÃO DA PROTEÇÃO INSUFICIENTE. ART.
225, CAPUT, DA LEI MAIOR. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE.
I – A Área de Proteção Ambiental de Tamoios foi reduzida por meio
de Decreto estadual, em violação ao princípio da reserva legal (art. 225, §
1°, III, da CF).
II – A supressão de extenso espaço territorial especialmente
protegido vulnera o dever de proteção e preservação do meio ambiente
(art. 225, caput, CF) e ofende os princípios da vedação do retrocesso e da
proibição da proteção insuficiente.
III - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para
declarar a inconstitucionalidade da expressão “com área total
aproximada de 7.173,27 hectares", contida no artigo 1º do Decreto
44.175/2013 do Estado do Rio de Janeiro.
AC ÓRDÃ O
Acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em sessão

virtual do Plenário, na conformidade da ata de julgamentos, por
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código A179-286D-670E-2F53 e senha 096E-E351-E7FB-8E52
Ementa e Acórdão
ADI 5676 / RJ
unanimidade, julgar procedente o pedido formulado na ação direta para

declarar a inconstitucionalidade da expressão "com área total aproximada
de 7.173,27 hectares", contida no artigo 1º do Decreto 44.175/2013 do
Governador do Estado do Rio de Janeiro, nos termos do voto do Relator.
Brasília, 18 de dezembro de 2021.
RICARDO LEWANDOWSKI – RELATOR
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código A179-286D-670E-2F53 e senha 096E-E351-E7FB-8E52
Relatório

PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO
RE LAT Ó RI O
O Senhor Ministro Ricardo Lewandowski (Relator): Trata-se de ação

direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada
pela Procuradoria-Geral da República contra a expressão “com área total
aproximada de 7.173,27 hectares”, contida no art. 1º do Decreto 44.175, de
25 de abril de 2013, do Estado do Rio de Janeiro, o qual aprova plano de
manejo da Área de Proteção Ambiental (APA) de Tamoios, estabelece seu
zoneamento e dá outras providências.
Eis o teor do dispositivo ora impugnado:
“Art. 1º Fica aprovado o Plano de Manejo da Área de

Proteção Ambiental de Tamoios (APA Tamoios), unidade de
conservação de uso sustentável, localizada no município de
Angra dos Reis, criada pelo Decreto Estadual n° 9.452, de 5 de
dezembro de 1986, e administrada pelo Instituto Estadual do
Ambiente, com área total aproximada de 7.173,27 hectares,
cujos documentos originais se acham arquivados no Instituto
Estadual do Ambiente e deverão ser disponibilizados na página
do órgão na internet”.
O requerente narra, em suma, que,
“[a] Área de Proteção Ambiental (APA) de Tamoios,

localizada no Município de Angra dos Reis (RJ), foi criada pelo
Decreto 9.452, de 5 de dezembro de 1986, que lhe fixou o
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código F458-5C18-977F-E479 e senha 34E6-71F1-0F5C-C94D
Relatório
ADI 5676 / RJ
território em 22.530 hectares. O Plano Diretor da APA de

Tamoios foi instituído pelo Decreto 20.172, de 1° de julho de
1994.
Com a edição da Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, que
instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação
(SNUC), a APA de Tamoios foi recepcionada como unidade de
conservação (UC) do grupo de uso sustentável.
[…]” (pág. 2 do documento eletrônico 1).
Informa, mais, que,
“[o] Decreto 44.175, de 25 de abril de 2013, do Estado do

Rio de Janeiro, aprova o plano de manejo da Área de Proteção
Ambiental (APA) denominada Tamoios. Seu art. 1° fixa a área
da unidade de conservação em 7.173,27 hectares.
[…]” (pág. 2 do documento eletrônico 1).
Afirma, contudo, que
“[e]m total descompasso com o art. 225, § 1°, III, da

Constituição da República, a norma estadual promoveu
drástica supressão da área submetida a regime de proteção
ambiental. O Decreto 9.452, de 5 de dezembro de 1986, fixara
com muito maior amplitude o território da APA de Tamoios, em
22.530 ha. A norma questionada promoveu subtração de
aproximadamente 15.356,73ha, ou seja, 68% da área original.
Alteração desse teor apenas poderia realizar-se, se fosse o caso,
por lei em sentido formal, o que não foi observado pelo Estado
do Rio de Janeiro.
[…]” (págs. 2-3 do documento eletrônico 1).
Alega, nesse sentido, que o
“[...] Decreto regulamentar, qualificado como ato

normativo secundário, possui aptidão para ser atacado por
ações de controle concentrado de constitucionalidade, no que
Relatório
ADI 5676 / RJ
diz respeito à observância do princípio da reserva legal. 2 Não

cabe ao Chefe do Poder Executivo valer-se de regulamento
(inclusive o delegado ou autorizado) para disciplinar temas
sujeitos a reserva constitucional de lei em sentido estrito” (pág.
3 do documento eletrônico 1).
Prossegue, acrescentando que
“[...] Não se trata de ato regulamentar que ultrapasse

conteúdo da lei, mas de decreto que invade matéria reservada
pela Constituição da República à lei em sentido estrito” (pág. 4
do documento eletrônico 1).
Aduz, ademais, que,
“A supressão da extensa área pelo decreto foi reconhecida

pelo Presidente do Instituto Estadual do Ambiente do Estado
do Rio de Janeiro (INEA), que afirmou ter ocorrido equívoco no
conteúdo do decreto, razão pela qual foi criado grupo de
trabalho para revisão do ato normativo. Ocorre que, após vários
meses de a Procuradoria-Geral da República haver requisitado
informações, não se deu previsão para o advento do novo
decreto com as correções necessárias” (pág. 7 do documento
eletrônico 1).
Argumenta, também, que,
“[a]lém de vulnerar o dever de proteção e preservação do

ambiente (Constituição da República, art. 225, caput), a norma
estadual afronta regra constitucional do art. 225, § 1°, III, que
exige lei em sentido formal para alteração e supressão de
espaços territoriais especialmente protegidos” (pág. 8 do
documento eletrônico 1).
Ressalta, ainda, a ocorrência de violação dos princípios da vedação
Relatório
ADI 5676 / RJ
ao retrocesso e da proibição de proteção deficiente.
Sustenta, por fim, a presença dos requisitos para a concessão de

medida cautelar requerendo, no mérito, a declaração de
inconstitucionalidade do ato normativo ora combatido.
Adotei o rito do art. 10 da Lei 9.868/1999 e solicitei informações aos

interessados (doc. eletrônico 16).
O Presidente do Instituto Estadual do Ambiente - INEA afirmou que

o decreto impugnado não reduziu o tamanho da Área de Proteção
Ambiental de Tamoios, apenas fixou a abrangência do plano de manejo
da referida área (doc. eletrônico 20).
A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo deferimento da

medida cautelar (doc. eletrônico 24).
O Governador do Estado do Rio de Janeiro pronunciou-se pelo não

cabimento de ação direta para impugnar ato infralegal e, no mérito, pela
improcedência do pedido (doc. eletrônico 26).
A Procuradoria-Geral da República ofertou parecer no sentido de

deferir a medida cautelar (doc. eletrônico 28).
É o relatório.
Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
VOTO
O Senhor Ministro Ricardo Lewandowski (Relator): Inicialmente,

considerando que a presente ação direta encontra-se devidamente
instruída, e tendo em vista os princípios da economia e da eficiência
processual, proponho a conversão da análise da medida cautelar em
julgamento definitivo de mérito. Isso em conformidade com reiterado
entendimento desta Suprema Corte, observado no julgamento das
seguintes ações: ADI 5.628/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes; ADI
6.083/RJ, Rel. Min. Rosa Weber; ADI 5.949/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia;
ADI 5.393/RN, Rel. Min. Roberto Barroso; ADI 5.396/PI, Rel. Min. Celso
de Mello; e ADI 5.327/PR, Rel. Min. Dias Toffoli.
E, assim, bem examinados os autos, entendo que o caso é de

conhecer desta ação. É que o decreto aqui combatido, embora editado a
pretexto de regulamentar a abrangência do plano de manejo da Área de
Proteção Ambiental de Tamoios, na verdade, acabou disciplinando tema
que, segundo o texto magno, está sujeito à reserva de lei em sentido
estrito, sendo, pois, passível de ataque por meio deste instrumento de
controle concentrado de constitucionalidade.
No mérito, verifico que se busca, em síntese, a declaração de

inconstitucionalidade da expressão “com área total aproximada de
7.173,27 hectares", contida no artigo 1º do Decreto 44.175/2013 do
Governador do Estado do Rio de Janeiro, ao fundamento de que a norma
ofende os princípios da reserva legal (art. 225, § 1°, III, CF), da vedação ao
retrocesso socioambiental e da proibição de proteção insuficiente.
Conforme relatado, o Instituto Estadual do Ambiente - INEA

sustentou que a alteração promovida e ora impugnada em nada afeta
qualquer porção territorial da Unidade de Conservação de Tamoios.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código C695-696D-2C86-FA66 e senha 6C93-0704-39C8-231A
ADI 5676 / RJ
Segundo ele,
“[a] APA Tamoios foi criada pelo Decreto Estadual n.º

9.452/82, com uma área de 22.530 hectares, dentre as quais
parte se sobrepunha às áreas já inseridas nos limites do
Parque Estadual da Ilha Grande (PEIG), criado por meio do
Decreto Estadual nº 15.273/71, e parte se sobrepunha às
áreas da Reserva Biológica da Praia do Sul, criada por meio
Decreto Estadual nº 4.972/81, cuja área da Praia do
Aventureiro foi posteriormente recategorizada pela Lei
Estadual nº 6.793/2014 como Reserva de Desenvolvimento
Sustentável do Aventureiro (apenas 2,7% da área da Reserva
Biológica), que são Unidades de Conservação instituídas
pelo Estado do Rio de Janeiro.
No intuito de evitar conflitos de zoneamento entre essas
Unidades de Conservação, dadas as sobreposições das áreas, o
INEA elaborou um novo Plano de Manejo para a APA Tamoios,
abrangendo apenas as áreas que não eram sobrepostas às
demais Unidades de Conservação Estaduais, haja vista
possuírem regramento mais restritivo do que o de uma Área de
Proteção Ambiental, nos termos previstos na Lei Federal n.º
9.985/00, por serem do Grupo de Proteção Integral.
Ou seja, embora no Decreto Estadual nº 44.175/2013
conste a descrição de uma área menor que a estabelecida no
Decreto Estadual n.º 9.452/82, tal definição se refere à área de
abrangência do Plano de Manejo da APA Tamoios, e não uma
redução no tamanho da referida APA, como se observa no
parecer técnico e mapas anexos.
Desta forma, importante destacar que o zoneamento da
APA Tamoios foi realizado considerando toda a área desta
Unidade de Observação no continente, bem como a parte
localizada na Ilha Grande, que não era sobreposta a outras
Unidades de Conservação Estaduais de proteção integral.
Sendo assim tal delimitação não altera de forma alguma os
limites da APA, nem significa que as demais áreas tenham
ADI 5676 / RJ
deixado de integrar a APA Tamoios, mas tão somente que

nessas áreas de interseção serão aplicadas o zoneamento e
regramentos mais restritivos.
Ademais, importante ressaltar que nos termos do inciso
XVII, do art. 2º, da Lei Federal 9.985/00, que criou o Sistema
Nacional de Unidades de Conservação, o plano de manejo é o
‘documento técnico mediante o qual, com fundamento nos
objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece
o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da
área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação
das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade’. Assim, o
estabelecimento de um plano de manejo, s.m.j. jamais terá o
condão de desafetar áreas de uma Unidade de Conservação.
Além disso, o Decreto Estadual nº 44.175/2013 não
revogou, nem mesmo tacitamente, o Decreto Estadual n.º
9.452/82 - que delimitou a APA Tamoios, e por isso
permanecem em vigor os limites nele definidos.
Portanto, a parte ‘(...) com área total aproximada de
7.173,27 hectares (...)’, do art. 1º, do Decreto Estadual nº
44.175/2013, não se refere à área da APA Tamoios, mas à área de
abrangência do Plano de Manejo e do zoneamento aprovados
pelo decreto, permanecendo o restante da área da APA Tamoios
protegida e regida pelo regramento e zoneamento do Parque
Estadual da Ilha Grande, da Reserva Biológica da Praia do Sul e
da Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Aventureiro.
[…]” (págs. 1-3 do doc. eletrônico 22).
O que se tem, na espécie, portanto, é a sobreposição de parte da

APA Tamoios a áreas inseridas nos limites do Parque Estadual da Ilha
Grande e da Reserva Biológica da Praia do Sul. Conforme sustenta o
INEA, o objetivo de delimitar área contida no artigo impugnado no
Decreto de 7.173,27 hectares é o de evitar conflitos de zoneamento entre
aquelas unidades de conservação.
Ocorre que, na linha da argumentação apresentada pela Advocacia-

Geral da União,
ADI 5676 / RJ
“[...] a circunstância de a área de proteção ambiental se

sobrepor a outros espaços especialmente protegidos não afasta
a incidência do disposto no artigo 225, § 1°, inciso III, da
Constituição. Em outros termos, a proximidade, justaposição ou
sobreposição entre unidades de conservação não autoriza que
qualquer delas seja suprimida ou restringida mediante ato
infralegal”.
Com efeito, a Área de Proteção de Tamoios foi criada pelo Decreto

9.452, de 1982, com a extensão de aproximadamente 22.530 hectares. Com
a superveniência do Decreto 44.175, de 2013, seu artigo primeiro
estabelece que
“[...] fica aprovado o Plano de Manejo da Área de Proteção

Ambiental de Tamoios (APA Tamoios), unidade de conservação
de uso sustentável, localizada no município de Angra dos Reis,
criada pelo Decreto Estadual nº 9.452, de 5 de dezembro de
1986, e administrada pelo Instituto Estadual do Ambiente, com
área total aproximada de 7.173,27 hectares”.
A partir da leitura do dispositivo acima, verifica-se que duas são as

interpretações possíveis: a primeira é a de que houve diminuição da área
da APA Tamoios; e a segunda é a de que o Plano de Manejo seria apenas
para a extensão de 7.173,27 hectares.
Pois bem. De plano, cumpre assentar que o parâmetro de controle

constitucional para o exame da questão encontra-se consubstanciado no
artigo 225, § 1º, III, da Constituição Federal, assim redigido:
“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as
presentes e futuras gerações.
ADI 5676 / RJ
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao

Poder Público:
(...)
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços
territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas
somente através de lei, vedada qualquer utilização que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua
proteção” (negritei).
Convém observar, ademais, que a Lei 9.985/2000, regulamentadora

desse comando constitucional, dispõe, em seu art. 27, que “as unidades
de conservação devem dispor de um Plano de Manejo” e, ainda, que “o
Plano de Manejo deve abranger a área da unidade de conservação, sua
zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo medidas
com o fim de promover sua integração à vida econômica e social das
comunidades vizinhas” (§ 1º).
Portanto, qualquer dos dois entendimentos acima explicitados

afrontam o texto constitucional e sua respectiva norma regulamentadora,
que representa a sua interpretação autêntica, mesmo porque realizada
diretamente pelo legislador.
Sim porque, em conformidade com o dispositivo constitucional em

tela, quaisquer alterações ou supressões de espaços territoriais
protegidos, incluindo tudo aquilo que neles se contém, só podem ser
levados a efeito por meio de lei em sentido estrito.
Esse foi o entendimento desta Suprema Corte por ocasião do recente

julgamento da ADI 4.717/DF, de relatoria da Ministra Cármen Lúcia, cuja
ementa vai transcrita abaixo:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

MEDIDA PROVISÓRIA N. 558/2012. CONVERSÃO NA LEI N.
ADI 5676 / RJ
12.678/2012. INÉPCIA DA INICIAL E PREJUÍZO DA AÇÃO

QUANTO AOS ARTS. 6º E 11 DA MEDIDA PROVISÓRIA N.
558/2012 E AO ART. 20 DA LEI N. 12.678/2012.
POSSIBILIDADE DE EXAME DOS REQUISITOS
CONSTITUCIONAIS PARA O EXERCÍCIO DA
COMPETÊNCIA EXTRAORDINÁRIA NORMATIVA DO
CHEFE DO EXECUTIVO. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS
DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. ALTERAÇÃO DA ÁREA
DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO POR MEDIDA
PROVISÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. CONFIGURADA
OFENSA AO PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DE
RETROCESSO SOCIOAMBIENTAL. AÇÃO
PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESSA PARTE, JULGADA
PROCEDENTE, SEM PRONÚNCIA DE NULIDADE.
1. Este Supremo Tribunal manifestou-se pela possibilidade
e análise dos requisitos constitucionais para a edição de medida
provisória após a sua conversão em lei.
2. A jurisprudência deste Supremo Tribunal admite, em
caráter excepcional, a declaração de inconstitucionalidade de
medida provisória quando se comprove abuso da competência
normativa do Chefe do Executivo, pela ausência dos requisitos
constitucionais de relevância e urgência. Na espécie, na
exposição de motivos da medida provisória não se demonstrou,
de forma suficiente, os requisitos constitucionais de urgência do
caso.
3. As medidas provisórias não podem veicular norma
que altere espaços territoriais especialmente protegidos, sob
pena de ofensa ao art. 225, inc. III, da Constituição da
República.
4. As alterações promovidas pela Lei n. 12.678/2012
importaram diminuição da proteção dos ecossistemas
abrangidos pelas unidades de conservação por ela atingidas,
acarretando ofensa ao princípio da proibição de retrocesso
socioambiental, pois atingiram o núcleo essencial do direito
fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
previsto no art. 225 da Constituição da República.
ADI 5676 / RJ
5. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente

conhecida e, nessa parte, julgada procedente, sem pronúncia de
nulidade” (destaquei).
Ora, não resta dúvida que o Governador do Estado do Rio de

Janeiro, em exercício à época, reduziu a Área de Proteção Ambiental de
Tamoios por meio de um Decreto estadual, em afronta à reserva legal,
abrigado no artigo 225, § 1°, III, da CF. Nessa linha de raciocínio, cito, por
oportuno, trecho do voto proferido pela Ministra Cármen Lúcia no
julgamento da ADI 4.717/DF supramencionada:
“[...] A melhor exegese do art. 225, § 1º, inc. III, da

Constituição da República, portanto, impõe que a alteração ou
supressão de espaços territoriais especialmente protegidos
somente pode ser feita por lei formal, com amplo debate
parlamentar e participação da sociedade civil e dos órgãos e
instituições de proteção ao meio ambiente, em observância à
finalidade do dispositivo constitucional, que é assegurar o
direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
[…]”.
Em idêntica direção, transcrevo parte do voto do Ministro Roberto

Barroso no julgamento do agravo regimental no recurso extraordinário
519.778/RN:
“[...]15. A Constituição, portanto, permite a alteração e até

mesmo a supressão de espaços territoriais especialmente
protegidos, desde que por meio de lei formal, ainda que a
referida proteção tenha sido conferida por ato infralegal.
Trata-se de um mecanismo de reforço institucional da proteção
ao meio ambiente, já que retira da discricionariedade do Poder
Executivo a redução dos espaços ambientalmente protegidos,
exigindo-se para tanto deliberação parlamentar, sujeita a maior
controle social.
16. Tal arranjo se justifica em face da absoluta relevância
ADI 5676 / RJ
do direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. A

dicção constitucional, que o considera um ‘bem de uso comum
do povo e essencial à sadia qualidade de vida’ (art. 225, caput),
reforça o entendimento doutrinário de que se trata de um
direito fundamental, vinculado a um dever de solidariedade de
amplitude inclusive intergeracional, […]” - negritei.
Conforme corretamente destacou a AGU, o parecer técnico 276/2014,

elaborado pela 4ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério
Público Federal, dá conta de que
“a produção dos mapas apensados é suficiente para

comprovar que o Plano de Manejo da APA de Tamoios
configurou alteração nos limites da Ue.
Para elaboração dos mapas foram utilizados dados do
Ministério do Meio Ambiente (limites originais da APA de
Tamoios), abrangência das unidades do MPF, zoneamento da
APA de Tamoios conforme Dec. 44.175/2013 (disponível em
portal da Prefeitura Municipal de Angra dos Reis/R] na rede
mundial de computadores) e coordenadas obtidas nos Dec.
44.175/2013 e 20.17211994.
Como se observa nos mapas dos Apêndices 1 a 3 a este PT,
houve uma redução de elevada magnitude na área da APA de
Tamoios na Ilha Grande, enquanto houve um pequeno
acréscimo na área continental da APA. A área da APA de
Tamoios pelo Dec. 9.45211986 era de 20.632 ha e passou para
uma extensão de 7.173 ha, com uma subtração de
aproximadamente 13.459 ha de área protegida.
A maior perda de proteção jurídica ambiental ocorreu na
Ilha Grande.
Nesse sentido importa verificar que significativa área
suprimida da APA de Tamoios não está protegida na área do
Parque Estadual da Ilha Grande” (pág. 6 do doc. eletrônico 24).
Em resposta ao fiscal da lei, o INEA admitiu que a área

alegadamente reduzida compõe a Zona Especial de Sobreposição (ZES) e
ADI 5676 / RJ
que, por equívoco, não foi contemplada no conteúdo do decreto (pág. 1

do doc. eletrônico 12).
Por outro lado, em consulta ao sítio eletrônico do INEA, consta a
informação segundo a qual
“[d]e acordo com o Plano de Manejo, aprovado pelo

Decreto nº 44.175, de 25 de abril de 2013, foram zoneados
7.173,27 hectares da APA que não se sobrepunham a UCs de
Proteção Integral.
Sua criação objetivou a proteção do ambiente natural, das
paisagens de grande beleza cênica e dos sistemas geo-
hidrológicos da região, que abrigam espécies biológicas raras e
ameaçadas de extinção, bem como as comunidades caiçaras
integradas naqueles ecossistemas”.
Assim, não pairam maiores dúvidas de que houve, efetivamente,

supressão de extenso espaço territorial especialmente protegido, o que
vulnera o dever de proteção e preservação do ambiente, de que trata o
artigo 225, caput, CF, além de ofender os postulados da vedação do
retrocesso e da proibição da proteção insuficiente.
O princípio da vedação de retrocesso socioambiental implica o dever

de progressividade em “matéria de realização (eficácia social) dos direitos
socioambientais”, de forma que eventuais medidas legislativas e
administrativas relativas ao tema devem sempre buscar melhorias ou
aprimoramentos dos direitos fundamentais socioambientais 1.
Segundo Canotilho:
“a liberdade de conformação política do legislador no

âmbito das políticas ambientais tem menos folga no que
respeita à reversibilidade político-juridica da proteção
ambiental, sendo-lhe vedado adoptar novas políticas que
1 SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito Constitucional Ambiental. 4
ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 75.
ADI 5676 / RJ
traduzam em retrocesso retroactivo de posições jurídico-

ambientais fortemente enraizadas na cultura dos povos e na
consciência jurídica geral”.2
Nesse sentido, trago à baila a seguinte ementa do julgamento da ADI

5.016/BA, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes:
“CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS

REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA.
VIOLAÇÃO À COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA
EXCLUSIVA DA UNIÃO (CF, ART. 21, XIX). AFRONTA AO
ART. 225, §1º, V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E AO
PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. CONFIRMAÇÃO DA MEDIDA
CAUTELAR. PROCEDÊNCIA.
1. As regras de distribuição de competências legislativas
são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão
de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da
predominância do interesse.
2. Ao disciplinar regra de dispensa de outorga de direito
de uso de recursos hídricos, o art. 18, § 5º, da Lei 11.612/2009 do
Estado da Bahia, com a redação dada pela Lei 12.377/2011,
usurpa a competência da União, prevista no art. 21, XIX, da
Constituição Federal, para definir critérios na matéria.
3. A dispensa de outorga de direito de uso de recursos
hídricos para perfuração de poços tubulares afronta a
incumbência do poder público de controlar o emprego de
técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a
vida, a qualidade de vida e o meio ambiente (CF, art. 225, § 1º,
V).
4. Os arts. 19, VI, e 46, XI, XVIII e XXI, da lei atacada
dispensam a manifestação prévia dos Comitês de Bacia
Hidrográfica para a atuação do Conselho Estadual de
Recursos Hídricos - CONERH, o que reduz a participação da
2 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional ambiental português e da

União Europeia. In: CANOTILHO, José Joaquim Gomes; MORATO LEITE, José Rubens
(Orgs,). Direito Constitucional ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 5.
10
ADI 5676 / RJ
coletividade na gestão dos recursos hídricos, contrariando o

princípio democrático (CF, art. 1º). Da mesma maneira, o art.
21 da lei impugnada suprime condicionantes à outorga
preventiva de uso de recursos hídricos, resultantes de
participação popular. Ferimento ao princípio democrático e ao
princípio da vedação do retrocesso social.
5. Medida Cautelar confirmada. Ação Direta de
Inconstitucionalidade julgada procedente” (negritei).
Outrossim, a subtração da APA de Tamoios transgrediu a vedação à

proteção insuficiente. O Estado, por imposição constitucional, possui o
dever geral de proteção ambiental. Com efeito, a inação dos entes estatais
tem o condão de malferir o regime jurídico de defesa do meio ambiente,
configurando violação ao princípio da proibição de proteção insuficiente
ou deficiente3.
Nas palavras de Sarlet,
“[a] insuficiência manifesta de proteção estatal – por

exemplo, ausência ou insuficiência da legislação em dada
matéria, conforme já se pronunciou o STF – caracteriza violação
ao dever ou imperativo de tutela imputada ao Estado pela
Constituição, e, consequentemente, a inconstitucionalidade da
medida, tenha ela natureza omissiva ou comissiva. Isso, por
certo, torna possível o controle judicial de tal déficit de agir do
ente estatal, por força, inclusive da própria vinculação do Poder
Judiciário (no sentido de um poder-dever) aos deveres de
proteção, de modo que se lhe impõe o dever de rechaço da
legislação e dos atos administrativos inconstitucionais, ou a
depender das circunstâncias, o dever de correção de tais atos
mediante uma interpretação conforme a Constituição e de
acordo com as exigências dos deveres de proteção e da
3 SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito constitucional ecológico:

constituição, direitos fundamentais e proteção da natureza. 6. ed. rev., atul. e ampl. São
Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 392.
11
ADI 5676 / RJ
proporcionalidade. […]”4
Isso posto, julgo procedente a presente ação direta para declarar a

inconstitucionalidade da expressão “com área total aproximada de
Governador do Estado do Rio de Janeiro.
4 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos
direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 12. ed. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2015, p. 389 e ss.
12
Extrato de Ata - 18/12/2021
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.676

PROCED. : RIO DE JANEIRO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Decisão: O Tribunal, por unanimidade, julgou procedente o

pedido formulado na ação direta para declarar a
inconstitucionalidade da expressão "com área total aproximada de
Governador do Estado do Rio de Janeiro, nos termos do voto do
Relator. Plenário, Sessão Virtual de 10.12.2021 a 17.12.2021.
Composição: Ministros Luiz Fux (Presidente), Gilmar Mendes,

Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber,
Roberto Barroso, Edson Fachin, Alexandre de Moraes e Nunes
Marques.
Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código F694-3F42-9A0D-44FF e senha F0ED-9782-4484-E49B

Paginador

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Paginador

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Paginador

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Supremo Tribunal Federal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 19

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.676 RIO DE JANEIRO

RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

Acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em sessão

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 19

unanimidade, julgar procedente o pedido formulado na ação direta para

Brasília, 18 de dezembro de 2021.

RICARDO LEWANDOWSKI – RELATOR

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 19

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.676 RIO DE JANEIRO

RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

O Senhor Ministro Ricardo Lewandowski (Relator): Trata-se de ação

Eis o teor do dispositivo ora impugnado:

“Art. 1º Fica aprovado o Plano de Manejo da Área de

O requerente narra, em suma, que,

“[a] Área de Proteção Ambiental (APA) de Tamoios,

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 19

território em 22.530 hectares. O Plano Diretor da APA de

Informa, mais, que,

“[o] Decreto 44.175, de 25 de abril de 2013, do Estado do

Afirma, contudo, que

“[e]m total descompasso com o art. 225, § 1°, III, da

Alega, nesse sentido, que o

“[...] Decreto regulamentar, qualificado como ato

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 19

diz respeito à observância do princípio da reserva legal. 2 Não

Prossegue, acrescentando que

“[...] Não se trata de ato regulamentar que ultrapasse

Aduz, ademais, que,

“A supressão da extensa área pelo decreto foi reconhecida

Argumenta, também, que,

“[a]lém de vulnerar o dever de proteção e preservação do

Ressalta, ainda, a ocorrência de violação dos princípios da vedação

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 19

ao retrocesso e da proibição de proteção deficiente.

Sustenta, por fim, a presença dos requisitos para a concessão de

Adotei o rito do art. 10 da Lei 9.868/1999 e solicitei informações aos

O Presidente do Instituto Estadual do Ambiente - INEA afirmou que

A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo deferimento da

O Governador do Estado do Rio de Janeiro pronunciou-se pelo não

A Procuradoria-Geral da República ofertou parecer no sentido de

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 19

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.676 RIO DE JANEIRO

O Senhor Ministro Ricardo Lewandowski (Relator): Inicialmente,

E, assim, bem examinados os autos, entendo que o caso é de

No mérito, verifico que se busca, em síntese, a declaração de

Conforme relatado, o Instituto Estadual do Ambiente - INEA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 19

“[a] APA Tamoios foi criada pelo Decreto Estadual n.º

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 19

deixado de integrar a APA Tamoios, mas tão somente que

O que se tem, na espécie, portanto, é a sobreposição de parte da

Ocorre que, na linha da argumentação apresentada pela Advocacia-

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 19

“[...] a circunstância de a área de proteção ambiental se

Com efeito, a Área de Proteção de Tamoios foi criada pelo Decreto

“[...] fica aprovado o Plano de Manejo da Área de Proteção