Repercusão Geral

Supremo Tribunal Federal
Decisão sobre Repercussão Geral
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 32
24/02/2022 PLENÁRIO
REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO

843.989 P ARANÁ
RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

RECTE.(S) : ROSMERY TEREZINHA CORDOVA
ADV.(A/S) : FRANCISCO AUGUSTO ZARDO GUEDES
RECDO.(A/S) : INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL FEDERAL
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEI

14.230/2021. APLICAÇÃO RETROATIVA DAS DISPOSIÇÕES SOBRE O
DOLO E A PRESCRIÇÃO NA AÇÃO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA.
1. Revela especial relevância, na forma do art. 102, § 3º, da
Constituição, a definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das
disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade
da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de
improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A
aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.
2. Repercussão geral da matéria reconhecida, nos termos do art.
1.035 do CPC.
Decisão: O Tribunal, por unanimidade, reputou constitucional a

questão. O Tribunal, por unanimidade, reconheceu a existência de
repercussão geral da questão constitucional suscitada.
Ministro ALEXANDRE DE MORAES

Relator
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
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Decisão sobre Repercussão Geral
ARE 843989 RG / PR
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Manifestação sobre a Repercussão Geral
REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO

843.989 P ARANÁ
MANIFESTAÇÃO
Título do tema: Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das

disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade
da presença do elemento subjetivo – dolo – para a configuração do ato
de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A
aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (Relator):
Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de

acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região (Vol. 7, fl.
68).
Na origem, o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS ajuizou ação

civil pública, com o objetivo de condenar a ré, ROSMERY TEREZINHA
CORDOVA, ao ressarcimento dos prejuízos sofridos em razão da
autuação como procuradora contratada para defender em juízo os
interesses do INSS.
Narra que, em 21 de março de 1994, a requerida celebrou contrato de

prestação de serviços advocatícios com a Autarquia previdenciária para a
defesa dos interesses do Instituto nas causas que lhe forem
encaminhadas, incluindo, a propositura, o acompanhamento de ações e a
interposição de recursos cabíveis, salvo orientação expressa em contrário
da respectiva Procuradoria.
Aduz o INSS que (Vol. 1, fls. 5-6):
“a requerida descumpriu o contrato ajustado, adotando

uma conduta negligente em várias atuações processuais na
condição de representante do requerente causando, destarte
prejuízo ao erário, conforme demonstrativo a seguir.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 5730-D4EF-626D-5AA7 e senha 0A21-237A-1B07-2035
ARE 843989 RG / PR
A conduta lesiva praticada pela requerida, decorreu da

perda de prazos para contestar, embargar, apelar e promover
andamento de execuções fiscais e etc., tudo isto conforme se vê
no MEMORANDO Nº 04/98, de autoria do Dr. Wanderley do
Carmo (fls. 98/99).
[…]
Na sequência, far-se-á um breve relato das ações em que

houve atuação negligente da requerida, sendo que serão
indicadas nas folhas do Processo Administrativo (PA) cuja
cópia segue anexa a presente, em que constam as informações
de forma mais completa, inclusive com a indicação de
documentos comprobatórios dos fatos alegados: (...)”
Ressalta que, dos fatos narrados acima, foram apurados, mediante o

processo administrativo instaurado no âmbito do INSS, prejuízos ao INSS
no valor de R$ 391.458,69, atualizados até maio de 1999, e que a defesa
apresentada pela requerida não logrou excluir a responsabilidade da
contratada. Mencionou que no parecer final da Procuradoria ficou clara a
incúria da requerida no desempenho de sua atividade contratual,
contudo, concluiu-se por atribuir à requerida a responsabilidade pelo
ressarcimento à Autarquia do montante de R$ 123.2777,00, até maio de
1999, haja vista a recuperação de parte das perdas por meio da atuação da
Procuradoria local, que interpôs os recursos ainda viáveis nos processos,
e a dedução dos honorários que a requerida tinha por receber.
Por fim, pleiteia a condenação da ré ao ressarcimento do prejuízo

causado ao INSS “em face de sua conduta omissiva”, pois “deixou de
observar suas obrigações contratuais, com atuação relapsa, descumprindo
seus deveres no desempenho da função pública, e com isso causando
prejuízos ao erário” (Vol. 1, fl. 17).
A sentença julgou improcedente o pedido, por considerar não ter

havido ato de improbidade administrativa. Condenou, assim, o INSS ao
ARE 843989 RG / PR
pagamento de multa por litigância de má-fé, custas processuais e

honorários advocatícios.
Vejamos os trechos da sentença de interesse para o presente (Vol. 3,

fls. 24-33):
“O INSS imputou à ré a prática de atos de improbidade
previstos no art. 10, caput e incisos I, X e XII da Lei de
Improbidade Administrativa, enumerando 15 (quinze)
processos nos quais, segundo a tese inicial, a ré, na qualidade
de advogada credenciada do INSS, teria atuado
negligentemente , deixando de promover de modo regular a
defesa da autarquia e causando prejuízo ao erário. Ao final,
esclareceu que apenas de quatro ações decorreram efetivamente
condenações em desfavor do INSS .
[…]
De início, tenho que a conduta imputada à requerida não

se enquadra nos incisos I e XII do art. 10 da LIA, pois não se
pode desconsiderar que a condenação do INSS proveio de
decisões judiciais em que se reconheceu o direito dos
particulares em face do INSS. Friso que contra a autarquia não
ocorrem os efeitos da revelia, e por isso as condenações foram
objeto de prévia análise de provas produzidas pelas partes
litigantes, de modo que não se pode concluir, de foma alguma,
que houve enriquecimento ilícito dos segurados/beneficiários
da Previdência Social, por culpa da requerida.
Poder-se-ia dizer que a conduta se amolda ao disposto no

art. 10, inciso X da LIA. Contudo, como se verá a seguir, nem
mesmo este ato de improbidade a requerida cometeu.
A lei n° 8.429/92 contém três espécies de atos de

improbidade administrativa: os que importam em
enriquecimento ilícito do agente público (art. 9º), os que
importam em lesão ao erário (art. 10) e os que ferem os
ARE 843989 RG / PR
princípios da administração pública (art. 11).
O art. 11 da LIA prevê expressamente a modalidade

culposa:
[...]
Portanto para a responsabilização da ré, deve estar

presente o elemento subjetivo (dolo ou culpa) e o elemento
objetivo (prejuízo ao erário).
A autarquia autora atribuiu (…) ato de improbidade em

razão da negligência na atuação como advogada credenciada
do INSS. De plano, exclui-se o dolo (direto ou eventual), porque
a negligência provém do elemento subjetivo culpa:
[…]
A requerida informou que teve sob sua responsabilidade

entre os anos de 1994 a 1999 cerca de 6.000 (seis mil) processos
judiciais nos quais trabalhou. O autor aponta na petição inicial
15 (quinze) processos em que houve perda de prazo para a
prática de ato processual que competia à requerida.
É notória a situação de precariedade de recursos, tanto

humanos quanto de material e de equipamentos que as
procuradorias federais enfrentam nos dias atuais. Tal situação
era ainda mais grave na época em que ocorreram os fatos
mencionados na petição inicial. Na época, tal como noticiou a
requerida não havia qualquer meio eletrônico de controle dos
prazos processuais a ela submetidos. Não havia um procurador
autárquico em Guarapuava até a chegada do Dr. Wanderley do
Carmo, daí a necessidade de contratação de advogados
autônomos (f. 02 do apenso I ).
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Não há notícias de que houvesse assessores aos advogadas

credenciados, mas apenas um funcionário responsável por
extrair os dados do Diário de Justiça. A requerida atendia as
comarcas de Guarapuava, Laranjeiras do Sul e Quedas do
Iguaçu e, posteriormente, também as comarcas de Francisco
Beltrão, Dois Vizinhos, Capanema, Realeza, Barracão, Salto do
Lontra e Santo Antônio do Sudoeste, conforme f. 38 e 60 do
apenso I.
Não descuido que o fato de não lhe serem fornecidos os

cálculos dos julgados que demandavam a apresentação de
embargos não impediria a requerida de apresentar em juízo as
petições cabíveis, mesmo não instruídas. Porém, o número de
atos processuais não praticados em razão da suposta
negligência da ré (em quinze processos) é um número
absolutamente aceitável ao se considerar que a requerida
atuava em cerca de 6.000 processos.
Se por um lado, tem-se que a requerida é responsável pelos

atos que, no exercício profissional, praticar com dolo ou culpa (art. 32
da Lei nº 8.906/94), por outro, não se pode alçar à categoria de
ato de improbidade os deslizes que, no exercício da profissão
de advogada de autarquia previdenciária, com acúmulo de
serviço, a requerida cometeu.
Outrossim, as declarações da ré no sentido de que se

dedicava integralmente à advocacia em prol do INSS são
comprovadas pelos documentos das f. 134-159 do apenso I, que
demonstram que a ré se fez presente na Procuradoria do INSS
em várias oportunidades durante a noite ou mesmo de
madrugada.
Somem-se a isso os documentos juntados às f. 99-103, que

demonstram que a ré não teve qualquer oportunidade de
defesa no ato de descredenciamento. É certo que a Ordem de
Serviço/INSS/PG/N° 14, de 03 de novembro de 1993, no item 28
ARE 843989 RG / PR
(f. 09 do apenso 1) prevê a possibilidade de rescisão do contrato

de prestação de serviços a qualquer tempo no caso de prática de
atos ou omissão, lesivos aos interesses da instituição, na
condução da defesa judicial ou conduta contrária à ética
profissional (letra c). Tal regramento não previu expressamente
a possibilidade de apresentação de defesa pelos advogados
credenciados.
Contudo, a Constituição Federal assegura a ampla defesa

e o contraditório no art. 5°, inciso LV. Não se olvide que a
rescisão do contrato de prestação de serviços da requerida (f.
102-103 do apenso 1) constitui-se em ato administrativo
resultante de um procedimento em que a requerida não teve
qualquer direito a apresentar defesa ou especificar provas, o
que se revela em flagrante ofensa ao texto constitucional e à lei
nº 9.784/99, que dispõe:
[...]
E, se não fosse isso, houve autorização ara compensação

de prejuízos com os honorários advocatícios, medida que está
prevista na Ordem de Serviço acima citada apenas para os casos
de rescisão com fundamento nas alíneas c e d do item 28.
Destarte, estas circunstâncias revelam, cada vez mais

nitidamente, que a requerida foi alvo de decisão sumária e
arbitrária, sem apuração dos fatos, em razão da imputação à
requerida dos fatos mencionados no memorando das f. 99-100
do apenso 1.
Tolerar a tramitação destes autos, até a presente data, é

prestigiar a inquisição, a tomada de decisões arbitrárias e a
violação de direitos fundamentais consagrados
constitucionalmente.
Por essas razões, invoco o disposto no art. 17, § 8° da Lei
ARE 843989 RG / PR
n° 8.429/92, que dispõe que, recebida a manifestação, o juiz, no

prazo de trinta dias, em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se
convencido da inexistência do ato de improbidade, da
improcedência da ação ou da inadequação da via eleita e, por
estar convencido da improcedência dos pedidos contidos nesta
ação de improbidade e da ausência de dolo ou culpa da
requerida, julgo-os improcedentes.” (destaques no original;
grifos nossos).
Irresignado, apelou o INSS, requerendo, em preliminar, a declaração

de nulidade da sentença em face da ausência da adequada instrução
probatória, uma vez que o Juízo a quo não teria valorado as provas
testemunhais carreadas aos autos, que demostram a conduta ímproba da
parte ré.
O TRF 4ª Região deu provimento à apelação do INSS, determinando

a devolução dos autos ao Juízo de origem para que proceda à devida
instrução processual. Eis a ementa do acordão (Vol. 5, fl. 85):
“PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

INSTRUÇÃO INSUFICIENTE. NULIDADE.
Considerando a insuficiência da instrução probatória
carreada aos autos, nula a sentença que extinguiu processo com
resolução de mérito.”
Opostos Embargos de Declaração pela ora recorrente, foram

parcialmente acolhidos, nos termos da seguinte ementa (Vol. 6, fl. 70):
“ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.

AÇÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO PÚBLICO.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO:
INSUFICIÊNCIA DA PROVA PRODUZIDA PARA JUÍZO DE
MÉRITO. CERCEAMENTO DE DEFESA CONFIGURADO
A jurisprudência do STJ firmou-se no sentido da
imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento de danos
ARE 843989 RG / PR
causados ao erário por atos de improbidade administrativa. A

tese de imprescritibilidade consagrada com fundamento no art.
37, § 5°, só é rechaçada para fatos ocorridos antes da
Constituição Federal de 1988, ante a irretroatividade do texto
constitucional.
Ao apreciar o recurso interposto pelo INSS, esta Corte
acolheu a alegação de cerceamento de defesa, por ausência de
adequada instrução probatória, e anulou a sentença, com o que
restou prejudicada a análise dos demais itens da apelação
(notadamente os que dizem respeito ao mérito da insurgência),
inclusive a ocorrência ou não de inovação recursal. Isso porque,
mais do que a produção das provas que foram preteridas, a
oportunidade para contrapor, em razões finais, o depoimento
pessoal da ré, que embasou o convencimento do juízo a quo, era
fundamental para o julgamento da lide, tal como delineada na
inicial.
O cerceamento de defesa não se configura apenas pela não
produção de provas requerida, mas também pela falta de
oportunidade da parte de contraditar aquelas existentes nos
autos, afora a insuficiente análise da documentação apresentada
pelo juízo a quo .
Inconclusas as fases probatória e de razões finais,
prejudicada a apreciação da alegação de manifesta
improcedência da ação ou, ainda, do próprio mérito da lide,
com base nas provas já produzidas (por se tratar de "má
apreciação das provas", e não hipótese de nulidade da
sentença), sob pena de afronta ao devido processo legal. A
prerrogativa reconhecida ao juiz de livre apreciação das provas
e a exigência de que o tribunal aprecie toda a matéria devolvida
ao seu conhecimento (arts. 131 e 515, § 1°. do CPC) não
autorizam o imediato enfrentamento do mérito da lide, se não
restou assegurado às partes o devido processo legal e existe a
possibilidade de supressão das irregularidades detectadas na
tramitação do feito, com o seu retorno à origem.”
No Recurso Extraordinário (Vol. 7, fl. 14), interposto com amparo no
ARE 843989 RG / PR
art. 102, III, a, da Constituição Federal, a parte ré sustenta que houve

violação ao artigo 37, § 5º, da CF/1988.
Alega a prescritibilidade da ação de ressarcimento ao erário, em
conformidade com o Decreto-Lei 20.910/1992, pois a presente ação foi
proposta em 2006, quando já havia transcorrido mais de 5 anos da
ocorrência dos fatos que constituem o seu objeto e do próprio
descredenciamento da recorrida do INSS, que ocorreu em 27/01/1999
(Vol. 7, fl. 27).
Aduz que a imprescritibilidade prevista no artigo 37, § 5º, da

CF/1988 refere-se a danos decorrentes de atos de improbidade
administrativa, e não a ilícito civil.
Sem contrarrazões.
O Tribunal de origem negou seguimento ao RE, ao fundamento de

que incidem as Súmulas 279, 283 e 286 do STF (Vol. 7, fl. 39).
No Agravo, a parte refuta a aplicação dos referidos óbices sumulares

(Vol. 7, fl. 68).
Ato contínuo, o processo foi remetido ao Superior Tribunal de

Justiça para análise do Agravo em Recurso Especial interposto
conjuntamente com o presente Recurso Extraordinário (Vol. 7, fl. 93).
No STJ, após sucessivos recursos, a Segunda Turma, em sede de
Embargos de Declaração no AgRg nos EDcl no AGRAVO EM RECURSO
ESPECIAL, acolheu os declaratórios, sem efeitos infringentes, para sanar
a omissão apontada, mantendo, entretanto, o acórdão proferido na
origem. Eis a ementa do aresto do STJ (Vol. 8, fl. 35):
“RESSARCIMENTO AO ERÁRIO PÚBLICO.

PRETENSÃO DE REPARAÇÃO DE DANOS.
IMPRESCRITÍVEL. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC.
OMISSÃO RECONHECIDA SEM EFEITOS INFRINGENTES.
ARE 843989 RG / PR
Não merece censura o entendimento fixado na origem,

porquanto tornou-se pacífico o entendimento do Superior
Tribunal de Justiça no sentido de que a pretensão de
ressarcimento ao erário é imprescritível, em razão do que
dispõe o art. 37, § 5º, da Constituição da República. Embargos
acolhidos, sem efeitos infringentes, para sanar a omissão
apontada. “
A decisão acima transitou em julgado em 29/8/2014, e os autos foram

remetidos ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (Vol. 8, fl. 48).
Recebidos o processo nesta CORTE, o saudoso Ministro TEORI

ZAVASCKI determinou o retorno dos autos ao Tribunal de origem para
observação do Tema 666 (RE 669.069-RG) da repercussão geral (Vol. 11).
Assim, em nova análise da matéria, o Tribunal de origem negou

seguimento ao apelo extremo, ao entendimento de que o acórdão
recorrido está em conformidade com o Tema 666 da repercussão geral
(Vol. 15, fl. 2).
Interposto Agravo Interno (Vol. 15, fl. 6), o Tribunal acolheu o

recurso e determinou a remessa dos autos a esta SUPREMA CORTE, ao
fundamento de que (Vol. 15, fl. 23):
“Trata-se de agravo interno (…) interposto por Rosmery

Terezinha Cordova em face da decisão que negou seguimento
ao seu Recurso Extraordinário (…)
Alega a agravante, em síntese, que não se aplica à hipótese
em exame o Tema 666/STF, em razão de o caso em tela versar
sobre ressarcimento ao erário decorrente de suposto ato de
improbidade administrativa, então o Recurso Extraordinário
deverá ficar sobrestado até que o STF julgue o mérito do RE n.
852.475/SP.
É o relatório.
Trata-se de recurso extraordinário interposto com
10
ARE 843989 RG / PR
fundamento no art. 102, inciso III, alínea a , da Constituição

Federal, contra acórdão de Órgão Colegiado desta Corte, cuja
ementa foi lavrada nestes termos:
“PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

INSTRUÇÃO INSUFICIENTE. NULIDADE.
Considerando a insuficiência da instrução probatória
carreada aos autos, nula a sentença que extinguiu processo
com resolução de mérito.”
Determinada a retenção do recurso extraordinário, na

forma do art. 542, § 3º, do CPC (…), a parte ré interpôs agravo
(…) dirigido ao Supremo Tribunal Federal, que devolveu os
autos a esta Corte, conforme o decidido no ARE n. 843.989/PR,
para aplicação da sistemática da repercussão geral,
considerando o decidido no RE n. 669.069/MG, recurso
paradigma n. 666.
O recurso extraordinário da ré teve seu seguimento
negado (…), considerando que o entendimento do caso em
pauta se subsumiria à orientação estabelecida pelo Pretório
Excelso no julgamento do RE n. 669.069/MG.
Ocorre que, conforme ressaltado pela parte ré, o
precedente fixado pelo STF no julgamento do RE n°
669.069/MG (Tema STF n° 666) diz respeito à prescritibilidade
das ações de indenização pela prática de ilícito civil. A matéria
de fundo discutida no precedente vinculativo refere-se a
pretensão do INSS de condenação da ré ao ressarcimento de
alegados prejuízos causados "em face de sua conduta omissiva",
conforme alegado na inicial, quando de sua atuação como
advogada da autarquia, no exercício dos correlatos serviços.
Deste modo, a hipótese dos presentes autos é diversa da
que trata o RE n° 669.069/MG, já que o ressarcimento ao erário
decorrente de ato de improbidade administrativa restou não
abrangido pelo precedente vinculativo do Tema STF n° 666, a
caracterizar razão bastante para que se efetue o necessário
distinguishing e subsequente devolução dos autos ao Supremo
11
ARE 843989 RG / PR
Tribunal Federal para análise do agravo interposto contra

decisão que não admitiu o recurso extraordinário.”
Irresignada, a ora recorrente opôs Embargos de Declaração (Vol. 15,

fl. 27), o qual foi rejeitado pela Vice-Presidência do TRF 4ª Região, ao
argumento de que não há omissão quanto ao pleito formulado em sede
de agravo interno, no sentido de que caberia a remessa do processo à
Turma Julgadora, para juízo de retratação, quanto à alegação de
“prescritibilidade dos ilícito civis contra a Fazenda Pública”, diante da
divergência entre o acórdão recorrido e a tese fixada no RE 669.069, isso
porque a Vice-Presidência, na admissão do apelo extremo, decidiu que o
caso sob exame é distinto da hipótese tratada no Tema 666, uma vez que
“a Turma julgou o caso como se tratando de atos de improbidade e
consequências, quando a ora embargante, já em sede de recurso
extraordinário, sustenta a inexistência de ato de improbidade”.
Assim, a origem considerou não ser o caso de observância do art.
543-b, § 3º do CPC/1973 ou 1.040, II do CPC/2015, e, por isso, determinou
o cumprimento da decisão embargada (Vol. 15, fl. 34).
Em petição dirigida ao Relator do processo no STF na ocasião, o

saudoso Ministro TEORI ZAVASCKI, a recorrente requereu o provimento
do Agravo em Recurso Extraordinário para que fosse determinado o
destrancamento do apelo extremo, com a aplicação do Tema 666 e
remessa dos autos à Turma julgadora do TRF da 4ª Região para retratação
e reconhecimento da prescrição (Vol. 16).
Por suceder o Min. TEORI ZAVASCKI, o processo foi a mim

redistribuído. Assim, em 14/11/2018, na análise do presente Agravo,
determinei a devolução dos autos ao Juízo de origem para que
aguardasse a decisão do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no Tema 897
da repercussão geral (Vol. 19).
Retornando o processo ao TRF 4ª Região, o Tribunal de origem, após

fazer breve relato sobre os trâmites processuais ocorridos nas instâncias
12
ARE 843989 RG / PR
originárias e superiores, entendeu pela impossibilidade de aplicação da

tese fixada no Tema 897.
Pela clareza do relato, vale conferir os termos do despacho (Vol. 22,
fl. 21):
“Primeiramente, necessário um breve relato sobre o
andamento do feito.
Trata-se de ação ajuizada pelo INSS em face de ROSMÊRY

TEREZINHA CÓRDOVA objetivando a condenação da ré aos
prejuízos causados na atuação como procuradora contratada,
em decorrência da perda de uma série de prazos processuais e
falhas nas conduções de processos judiciais, causando prejuízos
à autarquia.
Foram imputados atos de improbidade administrativa.
Sobreveio sentença julgando integralmente improcedente

o pedido (evento 2 - SENT57, da origem).
A apelação do INSS foi provida para anulação da sentença

com retorno do processo para a devida reabertura da instrução
processual, ante a insuficiência da prova colacionada nos autos
(evento 2 - RELVOTO73, da origem).
Improvidos os embargos de declaração.
A parte ré interpôs recurso especial que foi admitido,

tendo o STJ anulado o julgamento dos embargos de declaração
por violação ao art. 535 do CPC/1973 (evento 2 –
DECSTJSTF91).
Em novo julgamento dos embargos de declaração, o

resultado foi mantido (anulação da sentença e reabertura da
instrução), tendo a Turma consignado a imprescritibilidade dos
atos de improbidade administrativa investigados nos autos
(evento 2 - RELVOTO94).
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ARE 843989 RG / PR
O recurso especial interposto foi retido nos autos, nos

termos do art. 542, §3º, do CPC/1973, eis que não se vislumbrou
perigo de dano decorrente do cumprimento da decisão que
determinou a reabertura da instrução processual (evento 2 -
DFESPADEC102, da origem).
O agravo em recurso especial foi improvido pelo STJ,

sendo posteriormente a decisão reconsiderada para negar
seguimento ao recurso especial, ante o óbice da Súmula 7
(evento 2 - DECSTJSTF112 e DECSTJSTF116 e seguintes, da
origem).
Por sua vez, o recurso extraordinário interposto pela parte

retornou inicialmente do STF para aplicação do Tema STF 666,
tendo o seguimento negado nesta Corte (evento 2 -
DECSTJSTF134 e DEC137, da origem).
Porém, o agravo interno foi acolhido para anulação da

decisão, determinando-se o retorno dos autos ao STF, ante a
distinção com o Tema STF 666, pois se trata de ato de
improbidade administrativa (evento 2 - DEC142, da origem)
Remetidos os autos ao STF, estes retornaram novamente,

agora para aplicação do Tema STF 897: São imprescritíveis as
ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato
doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa (evento
2 - DECSTJSTF150, da origem).
A parte alega que não se trata de ato doloso e requer a

remessa do processo para retratação (evento 7, segundo grau).
Diante de todo o relatado, verifica-se a impossibilidade de

aplicação do Tema 897 do STF na atual fase processual,
enquanto pendente a ordem de reabertura da instrução
processual.
14
ARE 843989 RG / PR
Isso porque a devida produção de provas é elemento

essencial para a definição da conta ímproba como dolosa ou
culposa.
Até o momento, o julgamento ocorrido nos autos não

examinou o mérito da questão, de modo que descabida a
remessa para retratação, eis que o julgamento apenas
reconheceu, provisoriamente, a imprescritibilidade da ação de
improbidade administrativa, dependendo a aplicação do tema
da conclusão da instrução processual.
Desse modo, devem os autos retornar ao STF, para que,

assim entendendo pertinente, possa deliberar acerca da
apreciação do recurso.
Ante o exposto, com as homenagens de estilo, determino a

remessa dos autos, independentemente de intimação, ao Eg.
Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 1.041 do CPC. “
Julgado o mérito do Tema 897, a ora recorrente juntou petição em

que requer (i) a devolução dos autos ao Tribunal de origem para que
observe à tese fixada pelo STF naquele recurso paradigma, a fim de
reconhecer a ocorrência de prescrição, ou, (ii) alternativamente, seja
cassado o acórdão recorrido (Vol. 25).
É o relatório.
Como relatado, trata-se de ação civil pública ajuizada pelo INSS,

com base na Lei de Improbidade Administrativa, em face de ROSMERY
TEREZINHA CORDOVA, com objetivo de condená-la ao ressarcimento
dos alegados prejuízos sofridos em razão da atuação da requerida como
procuradora contratada para defender em juízo os interesses do INSS.
A sentença julgou improcedente o pedido, ao entendimento de que
15
ARE 843989 RG / PR
não houve ato de improbidade, nem prejuízos causados ao erário em

decorrência da atuação da ré como procuradora contratada pela
Autarquia previdenciária.
Todavia, o acórdão recorrido deu provimento à apelação do INSS,

por considerar que não foi obedecido o devido processo legal, uma vez
que a instrução probatória foi insuficiente. Assim, anulou a sentença e
determinou que outra fosse proferida com a reabertura da fase de
produção de provas.
Ainda, no julgamento dos Embargos de Declaração opostos pela ré,

o Tribunal a quo aduziu que “A jurisprudência do STJ firmou-se no sentido da
imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento de danos causados ao erário por
atos de improbidade administrativa. A tese de imprescritibilidade consagrada
com fundamento no art. 37, § 5°, só é rechaçada para fatos ocorridos antes da
Constituição Federal de 1988, ante a irretroatividade do texto constitucional.”
Manteve, porém, a nulidade da sentença ratificando o entendimento de
que “inclonclusas as fases probatória e de razões finais, prejudicada a apreciação
da alegação de manifesta improcedência da ação ou, ainda, do próprio mérito da
lide, com base nas provas já produzidas (por se tratar de "má apreciação das
provas", e não hipótese de nulidade da sentença), sob pena de afronta ao devido
processo legal.”
Esse também foi o motivo pelo qual não houve nova remessa dos
autos à Turma Julgadora no TRF 4ª Região para eventual retratação ante a
tese fixada no Tema 897 da repercussão geral.
A recorrente defende que a sentença reconheceu que não houve ato

de improbidade, e que a imprescritibilidade prevista no artigo 37, § 5º, da
CF/1988 refere-se a danos decorrentes de atos de improbidade
administrativa, e não de ilícito civil. Realça que, no caso, ação de
ressarcimento ao erário foi proposta em 2006, ou seja, mais de 5 anos da
ocorrência dos fatos e do seu descredenciamento como procuradora
16
ARE 843989 RG / PR
contratada pelo INSS, que ocorreu em 27/01/1999; assim a pretensão da

Autarquia já estava prescrita.
ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO: A IMPRESCRITIBILIDADE

DA AÇÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO
Pois bem. Acerca da matéria, trago breve exposição do

posicionamento desta CORTE SUPREMA em relação à
imprescritibilidade ou não das ações de ressarcimento ao erário,
decorrentes de ilícitos civis, inclusive os atentatórios à probidade da
administração, em conformidade com o mandamento constitucional do §
4º do art. 37 da CF.
O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL já teve oportunidade de fixar as

seguintes TESES:
(a) TEMA 666, decidido em Repercussão Geral no RE

669.069 (Rel. Min. TEORI ZAVASCKI), com a seguinte TESE: É
prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente
de ilícito civil;
(b) TEMA 897, decidido na Repercussão Geral no RE

852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN, com a
seguinte TESE: São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao
erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de
Improbidade Administrativa; e
(c) TEMA 899, decidido na Repercussão Geral no RE

636.886, de minha relatoria, com a seguinte TESE: É prescritível a
pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal
de Contas.
A excepcional hipótese de imprescritibilidade proclamada pelo

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL exige três requisitos:
17
ARE 843989 RG / PR
(1) prática de ato de improbidade administrativa devidamente tipificado na

Lei 8.429/92; (2) presença do elemento subjetivo do tipo DOLO; conforme
TESE, com a qual guardo reservas, que estabeleceu: São imprescritíveis as
ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na
Lei de Improbidade Administrativa (TEMA 897 RE-RG 852475, Red.
p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN); e (3) decisão judicial caracterizando a
existência de ato ilícito doloso de improbidade administrativa, conforme TESE,
a contrario sensu: É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada
em decisão de Tribunal de Contas (TEMA 899 - RE-RG 636886, de minha
relatoria).
Nesse último precedente (Tema 899), no que fui acompanhado pela
unanimidade do Plenário desta CORTE, consignei que as decisões do
Tribunal de Contas que resultem imputação de débito ou multa, e, que,
nos termos do §3º, do artigo 71 da CF, tem eficácia de título executivo;
sendo, portanto, prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário
fundada nessas decisões; uma vez que, (a) a Corte de Contas, em
momento algum, analisa a existência ou não de ato doloso de
improbidade administrativa; (b) no processo de tomada de contas, o TCU
não perquire nem culpa, nem dolo decorrentes de ato de improbidade
administrativa, mas, simplesmente realiza o julgamento das contas à
partir da reunião dos elementos objetos da fiscalização e apurada a
ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o
acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o
respectivo ressarcimento; e (c) não há decisão judicial caracterizando a
existência de ato ilícito doloso, inexistindo contraditório e ampla defesa
plenos, pois não é possível ao imputado defender-se no sentido da
ausência de elemento subjetivo.
Ressaltei, ainda, que, com base nas decisões do Tribunal de Contas,

paralelamente à ação de execução, será possível o ajuizamento de ação
civil de improbidade administrativa para, garantido o devido processo
legal, ampla defesa e contraditório, eventualmente, condenar-se o
imputado, inclusive a ressarcimento ao erário, que, nos termos da tese
18
ARE 843989 RG / PR
fixada no TEMA 897, será imprescritível.
Nesse Tema 897, como mencionei acima, o TRIBUNAL PLENO,

considerou essencial o elemento subjetivo do dolo para a
imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário fundadas na
prática de ato tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.
Em relação a todos os demais atos ilícitos não caracterizados, por

decisão judicial, como atos de improbidade ou atentatórios à probidade
na administração praticados sem dolo, ou ainda, pretéritos à edição da
Lei 8.429/1992, manteve-se a ampla possibilidade de ajuizamento de ações
de ressarcimento, dentro do respectivo prazo prescricional, aplicando-se
o TEMA 666, como decidido em Repercussão Geral no RE 669.069 (Rel.
Min. TEORI ZAVASCKI), com a seguinte TESE:
É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública

decorrente de ilícito civil.
Em conclusão, nos termos das fundamentações e decisões Plenárias

do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, somente são imprescritíveis as
ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de
improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade
Administrativa Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais
atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração
não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA
666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.
A LEI 14.230/2021 E A RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS

BENÉFICA NO DIREITO ADMINISTRATIVO
Cumpre esclarecer que, no caso sob exame, os fatos e a ação de

improbidade são muito anteriores à recentíssima Lei 14.230/2021, de 25 de
outubro passado, que trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade
Administrativa, para dispor que a configuração da responsabilidade civil
19
ARE 843989 RG / PR
por ato de improbidade administrativa sempre exige a plena

comprovação da responsabilidade subjetiva dolosa. Assim, os
dispositivos da LIA passaram a exibir a seguinte redação:
“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de

improbidade administrativa tutelará a probidade na
organização do Estado e no exercício de suas funções, como
forma de assegurar a integridade do patrimônio público e
social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230,
de 2021)
Parágrafo único (Revogado). (Redação dada pela Lei nº

14.230, de 2021)
§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as

condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei,
ressalvados tipos previstos em leis especiais. (Incluído pela Lei
nº 14.230, de 2021)
§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de

alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta
Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela
Lei nº 14.230, de 2021)
§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de

competências públicas, sem comprovação de ato doloso com
fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade
administrativa. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
(...)
Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa

importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a
prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial
indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de
função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no
20
ARE 843989 RG / PR
art. 1º desta Lei, e notadamente: omissis
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que

causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que
enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio,
apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou
haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e
notadamente: omissis
§ 2º A mera perda patrimonial decorrente da atividade

econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se
comprovado ato doloso praticado com essa finalidade.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que

atenta contra os princípios da administração pública a ação ou
omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de
imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das
seguintes condutas: omissis
§ 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou

indicação política por parte dos detentores de mandatos
eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade
ilícita por parte do agente.
(...)
Art. 17.
(...)
§ 6º A petição inicial observará o seguinte: (Redação dada

pela Lei nº 14.230, de 2021)
I - deverá individualizar a conduta do réu e apontar os

elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência
das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria,
21
ARE 843989 RG / PR
salvo impossibilidade devidamente fundamentada; (Incluído

pela Lei nº 14.230, de 2021)
II - será instruída com documentos ou justificação que

contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do
dolo imputado ou com razões fundamentadas da
impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas,
observada a legislação vigente, inclusive as disposições
constantes dos arts. 77 e 80 da Lei nº 13.105, de 16 de março de
2015 (Código de Processo Civil). (Incluído pela Lei nº 14.230, de
2021)
Art. 17-C.
§ 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique
não configura ato de improbidade. “
A Lei 14.230/2021 também passou a estabelecer o prazo de prescrição

em 8 anos contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações
permanentes, do dia em que cessou a permanência (art. 23). Traz também
marcos interruptivos da prescrição (artigo 23, §4º), bem como prevê, a
prescrição intercorrente; assim verificada uma das causas interruptivas,
"o prazo recomeça a correr do dia da interrupção", mas "pela metade do
prazo previsto no caput deste artigo" (artigo 23, § 5º).
Como se vê, as novas disposições normativas são mais benéficas aos

agentes públicos e aos que concorrem para o ato de improbidade.
A doutrina brasileira se divide quanto à retroatividade da lei mais

benéfica no Direito administrativo sancionador.
Os que defendem a retroatividade invocam, em geral, a norma do

art. 5º, XL, da Constituição Federal que dispõe: “a lei penal não
retroagirá, salvo para beneficiar o réu.”
Essa é a posição, por exemplo, de HERALDO GARCIA VITTA, que
22
ARE 843989 RG / PR
propugna que o princípio da retroatividade de lei mais benéfica impõe-se

"a fim de prestigiar a nova realidade imposta pelo legislador; o qual tem a
incumbência de acolher os anseios da sociedade num dado tempo e
lugar"; e assim seria injustificável a punição "quando o legislador valora a
conduta (antes ilícita ou pressuposto de pena mais grave), segundo as
novas concepções sociais, e entende já não ser ilícita, ou pressuposto de
sanção menos grave" (A Sanção no Direito Administrativo, Malheiros: 2003,
p. 113).
Em outra obra, o mesmo autor defende que os princípios
estabelecidos para o Direito Penal, em especial no art. 5º, XL, da CF,
"consubstanciam ‘regramentos’ absolutos, não relativizáveis; e devidos
aos valores, ou princípios constitucionais, aplicam-se na na seara das
sanções administrativas. Decorrem do Regime Democrático de Direito, e
se legitimam na dignidade da pessoa humana, fundamento da
República” (A atividade administrativa sancionadora e o princípio da segurança
jurídica, in Rafael Valim, José Roberto Pimenta Oliveira, Augsto Neves Dal
Pozzo (org.), Tratado sobre o Princípio da Segurança Jurídica no Direito
Administrativo, Belo Horizonte, Fórum, 2013, 2013, p. 678).
No âmbito do Superior Tribunal de Justiça, essa posição foi adotada no

REsp 1.153.083, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, Primeira Turma, Dje de
19/11/2014, no qual a redatora para o acórdão, a Ilustre Min. REGINA
HELENA COSTA, inaugurando a divergência, defendeu a existência no
Direito Administrativo Sancionador de um princípio implícito da
retroatividade da lei mais benéfica, extraído do art. 5º, XL, da CF.
Eis a ementa do acórdão:
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PODER DE

POLÍCIA. SUNAB. MULTA ADMINISTRATIVA.
RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA.
POSSIBILIDADE. ART. 5º, XL, DA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA. PRINCÍPIO DO DIREITO SANCIONATÓRIO.
AFASTADA A APLICAÇÃO DA MULTA DO ART. 538,
PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC.
23
ARE 843989 RG / PR
I. O art. 5º, XL, da Constituição da República prevê a

possibilidade de retroatividade da lei penal, sendo cabível
extrair-se do dispositivo constitucional princípio implícito do
Direito Sancionatório, segundo o qual a lei mais benéfica
retroage. Precedente.
II. Afastado o fundamento da aplicação analógica do art.
106 do Código Tributário Nacional, bem como a multa aplicada
com base no art. 538, parágrafo único, do Código de Processo
Civil. III. Recurso especial parcialmente provido.
Na mesma linha, EDILSON PEREIRA NOBRE JÚNIOR indaga se

“sobrevindo à imposição de penalidade administrativa lei mais benéfica,
ora por deixar de considerar o fato perpetrado como infração, ora por
amenizar as conseqüências do ilícito, haverá de lograr incidência
retrooperante?” A esse questionamento, responde afirmativamente,
argumentando que “a Constituição em vigor não deixa dúvida a respeito.
O seu art. 5º, XL, é expresso em proclamar que a lei penal não retroagirá,
salvo se para beneficiar o réu. Implica dizer, em outras palavras, ser a
retroatividade um mandamento quando houver benefício para o acusado,
franquia que o legislador não poderá coartar, pena de incidir em
inconstitucionalidade. Complementa asseverando que o” dispositivo
sobranceiro, com carradas de razão frisara Régis Fernandes de Oliveira,
quando ainda vigente o art. 153, § 16, da Constituição pretérita, não tem o
seu conteúdo limitado a albergar o fato criminal, abrangendo também o
administrativo (Sanções Administrativas e Princípios de Direito Penal. In:
Revista Trimestral de Jurisprudência dos Estados. Ano 24 – Mar/Abr-2000 –
Vol. 175 . São Paulo: Jurid Vellenich Ltda. p. 69)
Nesta CORTE, no MS 23.262/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de

30/10/2014, o PLENO do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL admitiu a
aplicação de um preceito de Direito penal na seara administrativa,
assentando que o princípio da presunção de inocência (art. 5º, LVII, CF “
ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal
condenatória”) tem vez, igualmente, no processo administrativo
24
ARE 843989 RG / PR
disciplinar. Vejamos a ementa do acórdão:
EMENTA Constitucional e Administrativo. Poder

disciplinar. Prescrição. Anotação de fatos desabonadores nos
assentamentos funcionais. Declaração incidental de
inconstitucionalidade do art. 170 da Lei nº 8.112/90. Violação do
princípio da presunção de inocência. Segurança concedida.
1. A instauração do processo disciplinar interrompe o
curso do prazo prescricional da infração, que volta a correr
depois de ultrapassados 140 (cento e quarenta) dias sem que
haja decisão definitiva.
2. O princípio da presunção de inocência consiste em
pressuposto negativo, o qual refuta a incidência dos efeitos
próprios de ato sancionador, administrativo ou judicial, antes
do perfazimento ou da conclusão do processo respectivo, com
vistas à apuração profunda dos fatos levantados e à realização
de juízo certo sobre a ocorrência e a autoria do ilícito
imputado ao acusado.
3. É inconstitucional, por afronta ao art. 5º, LVII, da CF/88,
o art. 170 da Lei nº 8.112/90, o qual é compreendido como
projeção da prática administrativa fundada, em especial, na
Formulação nº 36 do antigo DASP, que tinha como finalidade
legitimar a utilização dos apontamentos para desabonar a
conduta do servidor, a título de maus antecedentes, sem a
formação definitiva da culpa.
4. Reconhecida a prescrição da pretensão punitiva, há
impedimento absoluto de ato decisório condenatório ou de
formação de culpa definitiva por atos imputados ao investigado
no período abrangido pelo PAD.
5. O status de inocência deixa de ser presumido somente
após decisão definitiva na seara administrativa, ou seja, não é
possível que qualquer consequência desabonadora da conduta
do servidor decorra tão só da instauração de procedimento
apuratório ou de decisão que reconheça a incidência da
prescrição antes de deliberação definitiva de culpabilidade.
6. Segurança concedida, com a declaração de
25
ARE 843989 RG / PR
inconstitucionalidade incidental do art. 170 da Lei nº 8.112/1990.

(grifo nosso)
Aqueles que advogam a irretroativadade da lei mais benéfica no

direito administrativo sancionador pautam-se no argumento de que a
norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais
benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual
está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis),
fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo,
portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente,
prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação
dos atos jurídicos perfeitos. Realçam que, no âmbito da jurisdição civil,
impera o princípio tempus regit actum.
Adotando essa posição, RAFAEL MUNHOZ DE MELLO (Princípios

constitucionais de direito administrativo sancionador: as sanções
administrativas à luz da Constituição federal de 1988. São Paulo,
Malheiros, 2007, p. 154-155) afirma que “não se pode transportar para o
Direito Administrativo Sancionador a norma penal da retroatividade da
lei que extingue a infração ou torna mais amena a sanção punitiva", pois
"não há no Direito Administrativo sancionador o princípio da
retroatividade da lei benéfica ao infrator”. É que o dispositivo
constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica
"funda-se em peculiaridades únicas do Direito Penal, inexistentes no
Direito Administrativo Sancionador".
Argumenta o autor que, por um lado, a retroatividade da lei penal

tem por fundamento razões humanitárias associadas à liberdade do
criminoso (princípio do favor libertatis), por outro, a pena criminal é
acompanhada de um juízo de desvalor ético-jurídico que torna intolerável
a ideia de continuar a punir quando o fato não mais atingir a consciência
do povo. Fundamentos esses que não estão presentes no Direito
Administrativo Sancionador.
“No direito administrativo sancionador ocorre algo diferente, as
26
ARE 843989 RG / PR
normas jurídicas disciplinam o exercício da função administrativa,

estabelecendo, em alguns casos, deveres e obrigações aos particulares. As
infrações administrativas, em regra, consistem em condutas que
representam a inobservância de tais deveres e obrigações, razão pela qual
Alejandro Nieto entende que "los tipos sancionadores administrativos no
son autónomos sino que se remiten a atra norma en la que se formula una
orden o una prohibición" (CARLO ENRICO PALIERO e ALDO TRAVI.
La sanzione amministratira: profili sistematici, p. 181). Portanto, não há
que se falar em juízo de desvalor ético no direito administrativo
sancionador — argumento que justifica também a retroatividade da lei
penal mais benigna” (idem, ibem, p. 155).
Esse também é o entendimento de FÁBIO MEDINA OSÓRIO, para
quem, no tocante ao princípio da retroatividade da norma mais benéfica,
"o direito administrativo sancionador não se equipara ao direito criminal,
dado seu maior dinamismo”. É que, em regra, a lei que extingue a figura
do ilícito administrativo ou toma a sanção administrativa mais branda
não retroage para beneficiar quem praticou a infração administrativa sob
a égide da lei anterior (Direito Administrativo Sancionador, 5ª ed., São Paulo:
RT, 2015. p. 201).
Nessa linha, a Segunda Segunda Turma desta CORTE já decidiu no

ARE 1019161 AgR, Rel. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma,
DJe de 12/5/2017, no qual o Relator consignou que “Verifica-se, portanto,
que a retroatividade da norma mais benéfica em favor do réu é um
princípio exclusivo do Direito Penal, onde está em jogo a liberdade da
pessoa, admitindo, até mesmo, o ajuizamento de revisão criminal após o
trânsito em julgado da sentença condenatória, há qualquer tempo.”
Confira-se a ementa do acórdão:
“Ementa: ELEITORAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS

PARTIDÁRIAS DO EXERCÍCIO DE 2009. AGRAVO
REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA (LEI
13.165/2015) NA IMPOSIÇÃO DE MULTA POR CONTAS
27
ARE 843989 RG / PR
REJEITADAS. IMPOSSIBILIDADE. INTERPRETAÇÃO DAS

REGRAS DE APLICAÇÃO DA NORMA CONSTANTES NA
LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS DO DIREITO
BRASILEIRO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DIRETA AO TEXTO
CONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. AGRAVO
REGIMENTAL IMPROVIDO. I – O processo de análise de
contas partidárias está contido no conjunto da jurisdição cível,
na qual impera o princípio do tempus regit actum. Ou seja, na
análise de um fato determinado, deve ser aplicada a lei vigente
à sua época. II - O caráter jurisdicional do julgamento da
prestação de contas não atrai, por si só, princípios específicos
do Direito Penal para a aplicação das sanções, tais como o da
retroatividade da lei penal mais benéfica. III - Questão que se
interpreta com base na Lei de Introdução às Normas do Direito
Brasileiro (Decreto-Lei 4.657/1942), sendo esta a norma que trata
da aplicação e da vigência das leis, uma vez que não há violação
frontal e direta a nenhum princípio constitucional, notadamente
ao princípio da não retroatividade da lei penal (art. 5°, XL, da
CF/1988). IV - Eventual violação ao texto constitucional, que no
presente caso entendo inexistente, se daria de forma meramente
reflexa, circunstância que torna inviável o recurso
extraordinário. V - Agravo regimental a que se nega
provimento.”
A DELIMITAÇÃO DO TEMA COM REPERCUSSÃO GERAL
Na hipótese vertente, não obstante o Tribunal de origem ainda não

tenha definido se a ré atuou com dolo ou culpa, já antecipou, no
julgamento dos embargos de declaração, o entendimento no sentido da
imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento de danos causados ao
erário por atos de improbidade administrativa ocorridos após
Constituição Federal de 1988, ante a irretroatividade do art. 37, § 5°, da
CF, sem fazer qualquer distinção quanto ao elemento subjetivo subjacente
à conduta do agente ao qual o fato é imputado.
28
ARE 843989 RG / PR
A isso, acresce que o INSS, na petição inicial, embasa seu pleito de

ressarcimento ao erário imputando à requerida conduta negligente na
condução dos processos judiciais na condição de representante do INSS,
com realce ao parecer final da Procuradoria da Autarquia no qual
consignado a incúria da requerida no desempenho de sua atividade
contratual.
Ou seja, exsurge dos autos não haver qualquer menção a eventual

conduta dolosa, pelo que a assunção feita pelo Tribunal de origem acerca
da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento de danos causados
ao erário por atos de improbidade administrativa ocorridos após
Constituição Federal de 1988, sem qualquer consideração ao elemento
subjetivo dolo, e ante o advento da Lei 14.230/2021, que tornou o dolo
imprescindível para a configuração do ato de improbidade
administrativa, coloca-se para exame do SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL definir se as novidades inseridas na LIA devem retroagir para
beneficiar aqueles que porventura tenham cometido atos de improbidade
administrativa na modalidade culposa, inclusive quanto ao prazo de
prescrição para as ações de ressarcimento.
É superlativa a relevância do tema constitucional discutido.
Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados,

quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem
analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de
interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão
geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a
existência de acentuado interesse geral na solução das questões
constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa
puramente de interesses subjetivos e particulares.
Foi cumprida, no caso, obrigação da recorrente de apresentar, formal

e motivadamente, a repercussão geral, demonstrando a relevância da
questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da
29
ARE 843989 RG / PR
causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º,

da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015 e art.
327, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
Com efeito, (a) o tema controvertido é portador de ampla

repercussão e de suma importância para o cenário político, social e
jurídico e (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes
envolvidas na lide.
Por essas razões, manifesto-me pelo reconhecimento da repercussão

geral da matéria constitucional, para definição de eventual
(IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em
especial, em relação:
(I) A necessidade da presença do elemento subjetivo –

dolo – para a configuração do ato de improbidade
administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e
(II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e
intercorrente.
É como voto.
30

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Supremo Tribunal Federal

Decisão sobre Repercussão Geral

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 32

REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO

RELATOR : MIN. ALEXANDRE DE MORAES

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEI

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, reputou constitucional a

Ministro ALEXANDRE DE MORAES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 32

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 32

REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO

Título do tema: Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (Relator):

Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de

Na origem, o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS ajuizou ação

Narra que, em 21 de março de 1994, a requerida celebrou contrato de

“a requerida descumpriu o contrato ajustado, adotando

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 32

A conduta lesiva praticada pela requerida, decorreu da

Na sequência, far-se-á um breve relato das ações em que

Ressalta que, dos fatos narrados acima, foram apurados, mediante o

Por fim, pleiteia a condenação da ré ao ressarcimento do prejuízo

A sentença julgou improcedente o pedido, por considerar não ter

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 32

pagamento de multa por litigância de má-fé, custas processuais e

Vejamos os trechos da sentença de interesse para o presente (Vol. 3,

De início, tenho que a conduta imputada à requerida não

Poder-se-ia dizer que a conduta se amolda ao disposto no

A lei n° 8.429/92 contém três espécies de atos de

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princípios da administração pública (art. 11).

O art. 11 da LIA prevê expressamente a modalidade

Portanto para a responsabilização da ré, deve estar

A autarquia autora atribuiu (…) ato de improbidade em

A requerida informou que teve sob sua responsabilidade

É notória a situação de precariedade de recursos, tanto

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 32

Não há notícias de que houvesse assessores aos advogadas

Não descuido que o fato de não lhe serem fornecidos os

Se por um lado, tem-se que a requerida é responsável pelos

Outrossim, as declarações da ré no sentido de que se

Somem-se a isso os documentos juntados às f. 99-103, que

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 32

(f. 09 do apenso 1) prevê a possibilidade de rescisão do contrato

Contudo, a Constituição Federal assegura a ampla defesa

E, se não fosse isso, houve autorização ara compensação

Destarte, estas circunstâncias revelam, cada vez mais

Tolerar a tramitação destes autos, até a presente data, é

Por essas razões, invoco o disposto no art. 17, § 8° da Lei

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 32

n° 8.429/92, que dispõe que, recebida a manifestação, o juiz, no

Irresignado, apelou o INSS, requerendo, em preliminar, a declaração

O TRF 4ª Região deu provimento à apelação do INSS, determinando

“PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

Opostos Embargos de Declaração pela ora recorrente, foram

“ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 32

causados ao erário por atos de improbidade administrativa. A

No Recurso Extraordinário (Vol. 7, fl. 14), interposto com amparo no

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