La hechura de las políticas

Luis Aguilar Villanueva

(compilador)

Miguel Ángel Porrúa

Grupo Editorial

México, 1996

Este material se utiliza con fines

exclusivamente didácticos
1. POLÍTICAS PÚBLICAS, ESTUDIOS DE CASO Y TEORÍA POLÍTICA ∗

THEODORE J. LOWI

Los estudios de caso sobre el proceso de elaboración de las políticas son uno de los métodos más
importantes de análisis de la ciencia política. Comenzando con Schattschneider, Herring, y otros en los años
treinta, los estudios de caso han estudiado una gran variedad de decisiones. Son diversos en tema y formato,
en la perspectiva y el rigor, sin embargo, forman un inconfundible cuerpo literario que continúa
desarrollándose año con año. El libro más reciente es un estudio de Raymond A. Bauer, Ithiel de Sola Pool y
Lewis A. Dexter, American Business and Public Policy: The Politics of Foreign Trade, (Nueva York,
Atherton Press, 1963, 499 pp.), comparable a la obra premiada de Robert A. Dahl, Who Goberns? (New
Haven, 1961). Con su publicación se ha alcanzado un grado de sofisticación mayor. Será difícil superar en el
futuro los niveles de investigación que han establecido sus autores. Su obra es un análisis de las relaciones
políticas en un área de política bien definida, el comercio exterior. Es un análisis de las actitudes, las
estrategias y la comunicación de las empresas y, a través de éstas, de las relaciones empresariales en política.
El análisis hace uso de las mejores técnicas de investigación conductual sin descuidar el contexto más amplio
de las políticas, las tradiciones y las instituciones. No sacrifica el rigor por la relevancia sino que prueba de
manera sobresaliente que relevancia y rigor no son objetivos mutuamente excluyentes. 1
Pero, ¿en qué consiste la contribución de todos estos estudios de caso? Como resultado de sus
materiales, ¿qué tanto más se ha avanzado por el camino de la teoría política?, ¿qué preguntas importantes
han planteado los autores de estos estudios y qué hipótesis y generalizaciones no obvias han ofrecido acerca
de “quién gobierna y por qué”? En virtud de lo que hace, lo que implica y lo que deja de hacer, American
Business and Public Policy es una buena ocasión para hacerse estas preguntas y para intentar una vez más
formular teorías que conviertan los simples hechos concretos de los estudios de caso en elementos
susceptibles de juicio, comparación y acumulación. Pero, primero, preguntémonos: ¿qué teorías tenemos
actualmente y cómo se relaciona este nuevo y significativo estudio con ellas?

I. La inexistencia de una teoría del poder en la ciencia política norteamericana

Era inevitable que algunas nociones generales acerca del poder y de las políticas públicas se desarrollaran a
partir de la literatura de los estudios de caso. En su conjunto estas nociones integran indistintamente la teoría
de grupos, llamada también de los grupos de presión o el modelo pluralista del sistema político democrático
(un modelo que recientemente se ha aplicado también a los sistemas no democráticos). Ninguna teoría o
enfoque se ha acercado tanto a definir y unificar el campo de la ciencia política como el pluralismo, quizá
porque se ajusta muy bien a la visión del “Federalist 10” y a los resultados del New Deal. La teoría de grupos
ofrece no sólo una explicación de las debilidades de los partidos y del proceso electoral. Permite también
defender apropiadamente los programas desarrollados por el New Deal y las administraciones posteriores. Y,
aún más importante, proporciona una explicación inmediata, en términos más o menos generalizables, de la
política dominante en cada decisión. El análisis requiere simplemente un inventario de los grupos
participantes y de sus estrategias, generalmente en forma cronológica, ya que la política es vista como un
proceso. Cada grupo participante es un dato, y el poder se atribuye según las ventajas logradas en la decisión
final. Los extremistas han tratado al gobierno (“instituciones formales”) como una tabula rasa y a la política
como el residuo de un “interjuego de fuerzas”, mensurable como un “paralelogramo”. En contraste, los

∗
Este capítulo contiene una versión reducida de la cuidadosa reseña que Th. J. Loti, (1964) dedicó a la obra de R. A.
Bauer, I. de Sola Pool y L. A. Dexter. A partir de una reflexión general sobre el alcance teórico de los estudios de caso
en ciencia política, esta reseña constituye, en verdad, una aguda evaluación de la teoría política y de los modelos
disponibles frente a la elaboración y los efectos de las políticas públicas. Particularmente, se ha convertido en referencia
obligada para examinar la artculación entre la elaboración de las políticas y las arenas de poder donde se libran los
enfrentamientos políticos subyacentes. La supresiones efectuadas del muy largo artículo se indican con puntos
suspensivos entre corchetes […]. (N. del E.) Publicado originalmente con el título “American Business, Public Policy,
Case-Studies, and Political Theory”, en World Politics, XVI, 1964, pp. 677-715. Traducción al español de María del
Carmen Roqueñi
1
Para algunas otras preguntas similares y una crítica, véase Herbert Kaufman, “The Next Step in Case Studies”, Public
Administration Review, XVIII (Winter, 1958), pp. 52-59

2
analistas más finos no entienden al gobierno como una hoja en blanco y a los gobernantes simplemente como
otros componentes más de la interacción grupal, donde los congresistas y los burócratas serían agentes
intermediarios, aunque con sus propios intereses y recursos.
En la teoría de grupos, todos los recursos se manejan de manera equivalente e intercambiable. Y
todas las variedades de interacción entre los grupos y entre los grupos y las autoridades son también
fundamentalmente equivalentes, a tal grado que sólo se emplea un único término para definir todas las
formas de interacción política: la coalición. Las coaliciones se forman alrededor de “actitudes compartidas” y
se expanden según la magnitud de los intereses en juego. La dinámica del proceso abarca dos tipos de
estrategias: internas y externas. La primera se refiere al problema de la cohesión de los muchos miembros del
grupo, condición determinante para el aprovechamiento cabal de los recursos grupales. La segunda se refiere
a la expansión de la coalición y de sus estrategias. Las coaliciones mayores derrotan obviamente a las
pequeñas. El equilibrio del sistema, de indiscutible valor prioritario entre los pluralistas, se mantiene gracias
a las grandes coaliciones mayoritarias; éstas son extremadamente difíciles de crear, pero imprescindibles en
cada cuestión y asunto públicos. En conclusión, el poder está altamente descentralizado, es fluido y
situacional. No hay una sola élite, sino un sistema “multicéntrico”, en el cual los muchos centros viven en
constante y mutua relación de conflicto y negociación. Es difícil impugnar el argumento pluralista de que el
grupo debe ser la unidad básica del análisis. Pero la controversia es inevitable toda vez que el modelo
implica una teoría del poder o de la distribución del poder. El modelo pluralista no suele tomar en cuenta la
estructura económica y política general dentro de la cual el proceso intergrupal tiene lugar. 2 Por
consiguiente, la crítica más recurrente al modelo pluralista se basa en un conjunto de proposiciones acerca de
la estructura del poder y de las élites. La respuesta típica al pluralismo proviene de un supuesto marxista, que
conjetura que en las decisiones públicas existe una relación directa entre el estatus socioeconómico y el
poder. Quizá la versión más elaborada sea combinar los enfoques de Marx y Weber, especificando las bases
de los estamentos particulares más íntimamente vinculados con el poder; por ejemplo, los estamentos
superiores de la sociedad actual son el militar, el industrial y las jerarquías políticas.
No es aquí el lugar para desarrollar una crítica elaborada de estos enfoques. Baste con decir que el
modelo pluralista no ha logrado otorgar suficiente importancia a los factores institucionales y que las
escuelas de la “estratificación social” y de las “élites de poder” presuponen equivocadamente una relación
simple entre e estatus social y el poder. Ambas escuelas confunden los recursos del poder con el poder
mismo y evaden los problemas analíticos y empíricos por la vía de la definición.3 Es innegable empero que
los enfoques de la estratificación social y de las élites de poder pueden explicar ciertos resultados
importantes de manera más satisfactoria que el modelo pluralista, precisamente porque destacan que la
formación de coaliciones puede ser universal, pero que, no todas las coaliciones son equivalentes. Para cierto
tipo de asuntos (sin aceptar el argumento de Mills de que éstos sean siempre los asuntos “clave”), parece
claro que las decisiones son tomadas por los altos “funcionarios” públicos y privados sin la participación de
la opinión pública y de los grupos de interés. Uno no tiene porqué seguir todos los pasos de Mills e insistir
que detrás de todo conflicto hay una élite cuyos miembros acuerdan sobre las metas más importantes de una
política y sobre sus objetivos de largo plazo. Sin embargo, el pluralista está igualmente equivocado al
desconocer que las “posiciones de mando” en todos los órdenes de la sociedad son altamente legítimas y que
el reclutamiento y apadrinamiento de estos líderes institucionales hace posible que disminuyan los conflictos
básicos entre ellos, y que también:

1) se produzcan acuerdos estables y duraderos sobre políticas:

2) se ajusten los conflictos por medios jerárquicos más formales (“a través de canales”) y no sólo por
política de coalición:
3) se desahogue el conflicto por medios más informales (es decir, entre caballeros, sin debates ni
votos), que preservan el mantenimiento de la legitimidad y la estabilidad de los líderes.

Existe un tercer enfoque sobre el poder y el proceso de elaboración de políticas tan importante como
los otros, pero que no se le ha empleado sistemáticamente desde su aparición en 1935, debido a que se le

2
El concepto “grupo de interés potencial” de David Truman, bastante débil y difuso, es un intento en este sentido, pero
carece de dirección y de posibilidades de observación, por lo que ha sido desechado por su autor.
3
Las mejores críticas y análisis de las diferentes corrientes de pensamiento se encuentran en Nelson W. Polsby,
Community Power and Political Theory (New Haven 1963); Daniel Beil, “The Power Elite Revísate”, American
Journal of Sociology, LXIV (noviembre, 1958), 238-59; Robert A. Dah, “Critique of the Ruling Elite Model”,
American Political Science Review, LII (junio, 1958), pp. 463-69; y Raymond Woltinger, “Reputation and Reality in
the Study of Community Power”, American Sociological Review, XXV (octubre, 1960), pp. 636-44.

3
consideró equivocadamente como un caso de pluralismo. Me refiero a las conclusiones de E. E.
Schattschneider en Politics, Pressure and the Tariff (Nueva York, 1935). Schattschneider observó la
actuación de varios grupos en una manera descentralizada y de negociación, pero advirtió que la naturaleza
de sus relaciones no era pluralista en un sentido estricto. El modelo pluralista destaca el conflicto y afirma
que su resolución ocurre a través de la negociación entre grupos y coaliciones organizados alrededor de
intereses compartidos. Los elitistas destacan que la reducción del conflicto ocurre entre las altas autoridades
formales en una arena mucho más restringida, centralizada y estable. Schattschneider observó una
combinación de elementos de los dos enfoques. Su investigación mostraba una arena política descentralizada
y multicentrada, en la que las relaciones entre los participantes seguían el principio de “no interferencia
mutua” para el caso de intereses no compartidos y asuntos no comunes. La “estructura de poder” logra su
estabilización en los “puestos de mando” (en este caso, el Comité de Medios y Procedimientos del
Congreso), pero no porque las autoridades estén por encima de los grupos de presión, sino porque el acceso a
los cargos termina por crear relaciones de apoyo mutuo entre los grupos de presión y las autoridades. Esta
situación, que podría aparecer aun observador como evidencia de una élite de poder, sería a los ojos de otro
un pluralismo descentralizado. No es casual que se haya considerado a Schattschneider como uno de los
fundadores del análisis político pluralista. El excelente estudio de caso de Schattschneider no ofrece
evidencia en favor de ninguno de los dos enfoques. En cierto momento concluye: “Una política, tan
hospitalaria y universal como el proteccionismo, desorganiza a la oposición.” 4 Para apoyar este tercer
enfoque de una “teoría” del poder y de la hechura de las políticas podemos encontrar mucha evidencia en
casos de políticas más recientes y en políticas no arancelarias e impositivas. De todos modos, las
conclusiones de Schattschneider como teoría general son tan insatisfactorias como las de los otros enfoques
considerados.
El problema principal de todos estos enfoques es que no generan proposiciones comprobables
mediante investigación y experiencia. Más aún, los descubrimientos de sus estudios no logran ser
acumulativos. Por último, dada la ausencia de relaciones lógicas entre la “teoría” y las proposiciones, la
“teoría” se concentra y se fundamenta en sí misma. Es por eso que he empleado el término “teoría” sólo con
seria reserva y entrecomillado.
El enfoque pluralista ha generado una multitud de estudios de caso que “demuestran” y
“comprueban” el modelo con descubrimientos predeterminados por el enfoque mismo. Se escogen ciertos
asuntos de investigación, porque, el conflicto los ha hecho públicos. Se descubre la influencia de los grupos
porque en los conflictos públicos participan los grupos sean influyentes o no. Se atribuye influencia a los
grupos porque los grupos comparten frecuentemente la definición del asunto en cuestión y han asumido
posiciones congruentes en forma más o menos directa con los resultados. Se afirma que el grupo favorecido
fue el que influyó efectivamente, mientras el desfavorecido no tuvo influencia. Es obvio que con este
procedimiento no hay forma de saber si los grupos son irrelevantes o no en la elaboración de la política.
El enfoque elitista es igualmente autoafirmativo. 5 Si la distribución del poder se define como
“inherentemente jerárquica”, 6 el caso de una coalición política no puede ser sino síntoma de una
investigación no exhaustiva o bien concierne a asuntos no fundamentales que involucran solamente a los
“niveles de poder medio. 7 No es necesario buscar las debilidades teóricas del enfoque de Schattschneider
porque su interpretación fue equivocadamente colocada entre los pluralistas. Si se hubieran reconocido las
diferencias entre los descubrimientos de Schattschneider (especialmente sus observaciones sobre un tipo
distinto de coalición) y los de los escritores de casos posteriores, podría haber surgido una clase más
elaborada de pluralismo. Éste es el enfoque más cercano al que aquí presento.
Las controversias entre los enfoques del análisis de políticas, así como sus debilidades lógicas y
empíricas, han generado algunos de los mejores trabajos empíricos que puedan encontrarse en la literatura.

4
Politics, Pressures and the Tariff, 88. El hecho de que Schattschneider sostenga sus generalizaciones sólo con respecto
a la política particular en cuestión será un punto central en mi argumentación posterior.
5
Existen cuatro enfoques de la escuela de “estratificación social” si la mantenemos separada de la escuela de la “élite
del poder”. Aunque ambas cometen los mismos errores, cada una conduce a distintas clases de proposiciones. En
algunos casos son inconfundibles y, por alguna razón de peso, Polsby en Community Power and Political Theory las
trata como si fueran una. En virtud de que la distinción, una vez hecha, no resulta de importancia para nuestros fines,
me dejaré guiar por la clasificación de Polsby.
6
Milton Gordon, citado en Polsby, op. cit., p. 103.
7
Cf. C. Wright Mills, The Power Elite (Nueva, York 1956), p. 245: “... el analista político pertenece él mismo a las
clases medias. Sabe del tema sólo por los rumores; en el fondo, si acaso, sólo por la ‘investigación’.” En consecuencia,
continúa Mills, el profesor y el intelectual independiente se encuentran como “en casa con los líderes de nivel medio y...
perciben las cosas y sus conclusiones como clasemedieros porque se encuentran más cerca de ellos”

4
El de Dahl es ejemplar. Sin embargo, en virtud de que estos trabajos se basan en la comunidad local, sus
descubrimientos sólo colateralmente pueden ser útiles para evaluar los supuestos y las proposiciones que
conciernen al poder en el nivel nacional. Asimismo sólo estudios igualmente cuidadosos y sistemáticos de
los procesos políticos nacionales nos proporcionarán un acercamiento equilibrado y bien fundamentado a la
teoría. Un primer paso es, ciertamente, American Business and Public Policy. Aunque los autores no nos
ofrezcan una alternativa teórica adecuada respecto de los enfoques establecidos, sus descubrimientos, ya sea
explícita o implícitamente, merecen ser revisados, en cualquier esfuerzo por construir dicha teoría. […]
Los elitistas podrían coincidir con el análisis cuidadoso y los impecables descubrimientos del libro,
pero añadiendo que todos los asuntos de comercio del periodo de posguerra eran de “nivel medio”. Con este
supuesto dejarían de lado las preguntas interesantes y caerían en varias peticiones de principio. Fueron
indudablemente los industriales y los miembros de la dirección política quienes definieron el asunto como
fundamental, particularmente en el último lapso de los años cincuenta, después de que el Mercomún era una
realidad inmediata y no futura. Ellos fueron también los que mantuvieron el tema del comercio dentro de la
agenda de gobierno por más de diez años. Pero no hay nada en la política comercial que apoye la noción de
que el poder sigue directamente los mandatos de determinadas posiciones institucionales de mando en la
industria, la administración militar y la administración pública.
Bauer, Pool y Dexter descubrieron que el modelo pluralista era de poca utilidad en su estudio.
También les resultaba claro que el modelo elitista lo era aún menos. Ninguno de los enfoques tiene las
características de un modelo. Cada uno es, si acaso, un punto de partida que se valida en sí mismo: el
enfoque pluralista plantea qué hay que buscar y el elitista qué no hay que buscar. Debido a que ninguno es
una teoría, tampoco ninguno es idóneo para el estudio de casos específicos. Al final de un estudio empírico,
ningún enfoque aporta elementos suficientes para acumular datos y descubrimientos con abstracciones
coherentes y contrastables respecto de otros descubrimientos; proporcionan sólo una base para repetir los
supuestos del principio. El siguiente ejemplo se ha tomado de uno de los mejores estudios de caso:

El funcionamiento de la política nacional en los Estados Unidos depende de la formación y el mantenimiento

de coaliciones (generalmente de naturaleza temporal). Éstas se sobreponen a la separación de poderes, a la
fragmentación del poder dentro de las ramas legislativa y ejecutiva del gobierno y a su débil cohesión,
reuniendo miembros de los dos partidos políticos y de muchos grupos de interés, con el fin de lograr un
objetivo deseado. Cualquier grupo pequeño de hombres, si logra acuerdos con otros grupos, puede asegurarse
decisiones favorables en todas o en la mayoría de las políticas nacionales importantes. El poder en el Congreso
es fragmentado y disperso. La influencia se encuentra repartida de manera desigual en partes y pedazos entre
los jefes de comités, los líderes de partido y muchos otros... La política nacional se aprueba o se rechaza
mediante la construcción de una coalición mayoritaria que se arma a través de negociaciones y con objetivos
que resulten atractivos a una gran variedad de intereses...” 8

El comentario: “Hasta aquí hemos llegado” sería apropiado no sólo para estas afirmaciones del
estudio de Wildavsky, sino también, virtualmente, para todos los estudios de caso y sus generalizaciones
desde Bentley, aunque en este caso tengan mucho más significado. De los pluralistas y de los elitistas se
puede decir como de Debussy, pero con mucho más significado: abrieron nuevas calles que resultaron ser
callejones sin salida.

II. Arenas de poder: un esquema interpretativo para los estudios de caso

En mi opinión, la razón por la cual los estudios de caso y otros estudios empíricos específicos no
aportan generalizaciones interesantes es porque no existe vinculación entre las vagas teorías políticas
(posiblemente no vinculables) y los casos observables. En general, la ciencia política norteamericana parece
estar condenada a una permanente separación entre la teoría y la investigación. Los empiristas no se
preocupan por construir sistemas teóricos y los teóricos no se ocupan suficientemente (si es que acaso lo
hacen) de la función de la teoría. Se requiere una base para acumular, comparar y contrastar los diversos
descubrimientos. Este marco de referencia podría vincular los diferentes casos y descubrimientos con mayor
coherencia y podría sugerir generalizaciones suficientemente cercanas a los datos para ser relevantes y
suficientemente abstractas para ser objeto de un tratamiento teórico más amplio. [...]
A continuación se intenta desarrollar un marco de referencia de tal naturaleza. He estado trabajando
en un esquema interpretativo general por más de dos años y con anterioridad a la publicación del libro de

8
Aaron Wildavsky, DixonYates: A Study in Power Politics (New Haven, 1962) p. 311.

5
Bauer y asociados. 9 Las hipótesis que se derivan del esquema han anticipado la mayoría de los patrones
descritos en los estudios de caso y los pocos que no han sido anticipados han mostrado la extensión lógica
del esquema.
El esquema se basa en el siguiente argumento:

1) El tipo de relaciones entre la gente está determinado por sus expectativas, por lo que cada actor
espera obtener de la relación con los demás;
2) en política, (politics), las expectativas están determinadas por los productos gubernamentales o
políticas (policies);
3) en consecuencia, la relación política está determinada por el tipo de política en juego, de manera que
para cada tipo de política es posible encontrar un tipo específico de relación política. Si el poder se
define como la posibilidad de participar en la elaboración de una política o asignación con autoridad,
la relación política en cuestión es una relación de poder y, con el tiempo, una estructura de poder.
Como diría Dahl, hay que preguntarse, “poder ¿para que?”

Uno debe identificar el ámbito del poder e identificar las élites, las estructuras de poder y realidades
similares dentro de cada uno de los ámbitos predefinidos o “áreas de cuestiones” (issue areas). 10 Mi análisis
se mueve en esa dirección, pero busca ir más allá. Las cuestiones o asuntos como tales son tan efímeros que
las expectativas establecidas y la historia de las decisiones gubernamentales anteriores conforman la base
para enfrentar las diversas cuestiones particulares. El estudio de estas cuestiones particulares es una buena
posibilidad para probar las hipótesis acerca de las estructuras de poder, pero se debe llegar a las hipótesis de
una manera independiente.
Obviamente, el problema analítico más importante es identificar los tipos de productos o políticas.
He decidido definir las políticas en términos de su impacto o de su impacto esperado en la sociedad. Cuando
las políticas se definen de esta forma, sólo hay un número reducido de tipos; una vez que todo se ha dicho y
hecho, se descubre que es mínimo el número de funciones que el gobierno puede llevar a cabo. Este enfoque
descalifica la clasificación de las políticas según el esquema de “políticas de agricultura”, “políticas de
educación”, “políticas de salud” o, más restringidamente, “la política de la ley ARA” o la "política de la ley
de ayuda a la educación en 1956”. En esta clasificación temática, la composición y las estrategias de los
participantes son de sobra conocidas aun antes de iniciar el estudio, pues se mantiene el supuesto pluralista
de que existe una sola estructura de poder en cada sistema político. Mi enfoque reemplaza las categorías
temáticas descriptivas de los pluralistas por categorías funcionales. No hay necesidad de demostrar que este
esquema de clasificación cubre todas las posibilidades de clasificación de las políticas domésticas y que es
suficiente para categorizar la mayoría de las políticas y de las instancias que las llevan a cabo sin importar
los matices. Existen tres categorías fundamentales de políticas públicas en el esquema: distribución,
regulación y redistribución. Estas clases son diferentes tanto histórica como funcionalmente. La distribución
fue la categoría casi exclusiva de política interna desde 1789 hasta 1890. U demanda de políticas regulativas
y redistributivas surgió casi al mismo tiempo, pero la regulación se convirtió en un hecho establecido antes
de cualquier intento de carácter redistributivo.11 Estas categorías no son invenciones. Pretenden corresponder
a fenómenos reales toda vez que las hipótesis más importantes del esquema se derivan directamente de
categorías y definiciones. En consecuencia, las áreas de política o de actividad gubernamental constituyen
arenas reales de poder. Cada arena tiende a desarrollar su propia a estructura política, su proceso político, sus
élites y sus relaciones de grupo. Es necesario, entonces, identificar estas arenas, formular hipótesis acerca de
sus atributos y comprobar dentro del esquema las relaciones empíricas que pueda anticipar y explicar.

9
El primer planteamiento, desarrollado para la política urbana, aparece en mi estudio At the Pleasure of the Mayor
(Nueva York 1964), caps. 6 y 7. El esquema para las políticas nacionales que se presenta en este artículo es una
adaptación de las “arenas de poder” nacionales, que se discute en un libro en proceso de elaboración.
10
Dahl, ¿Who Governs?, Polsby, op. cit, especialmente cap. 6.
11
La política exterior, que no cuadra en los tipos mencionados, es una cuarta categoría. No se incluye en nuestro estudio
por dos razones. Porque rebasa nuestra capacidad del artículo y, de manera más importante, porque no forma parte del
mismo universo. En efecto, Norteamérica representa sólo un subsistema en la elaboración de la política exterior.
Winston Churchill, entre otros, ha participado constantemente en las decisiones de nuestra política exterior. Por
supuesto, los aspectos de la política exterior y militar que tienen implicaciones domésticas directas sí caben en mi
esquema.

6
DEFINICIÓN DE ARENAS DE POLÍTICA

1) A largo plazo, todas las políticas gubernamentales pueden ser consideradas redistributivas, porque
a lo largo del tiempo algunas personas pagan más impuestos que lo que reciben en servicios. También todas
pueden considerarse regulatorias porque, a largo plazo, una decisión gubernamental sobre la utilización de
recursos termina por sustituir o reducir las posibles opciones de decisión privada sobre los recursos. Sin
embargo, las políticas operan a corto plazo y en ese período se toman ciertas clases de decisiones
gubernamentales sin considerar la limitación de recursos. Las políticas de esta clase se denominan
distributivas, término acuñado por primera vez para las políticas agrarias del siglo XIX, pero que se extendió
rápidamente hasta incluir la mayoría de las políticas sobre la tierra y las propiedades públicas, los programas
de ríos y puertos, de defensa, de investigación y desarrollo, los servicios en favor de las “clientelas” de
“trabajadores, agricultores y empresarios, los impuestos y aranceles tradicionales. Las políticas distributivas
se caracterizan por la facilidad con que pueden desagregarse los recursos y repartirse en pequeñas unidades
independientes las unas de las otras y libres de toda regla general. El “patronazgo” en su máxima expresión
puede ser sinónimo de “distributivo”. Las políticas distributivas podrían no ser políticas, pues son decisiones
altamente individualizadas y quizá sólo en su conjunto pueden dar forma a una política. Son políticas en las
que el favorecido y el desfavorecido, el perdedor y el beneficiario, no necesitan enfrentarse directamente. De
hecho, en muchos casos de política distributiva, los desfavorecidos no pueden ni siquiera identificarse como
una clase, porque siempre se, puede satisfacer los reclamos de los grupos más activos y organizados con una
mayor desagregación de los-beneficios.
2) Las políticas regulatorias causan también impactos específicos e individuales, pero no pueden
desagregarse casi al infinito como las políticas distributivas. Aunque las leyes son elaboradas en términos
generales (“Arregle el sistema de transporte estéticamente”; “No debe haber favoritismos en los precios”), el
impacto de las decisiones regulatorias se refleja directamente en la elevación de las costos y/o en la
reducción o aumento de las opciones individuales (“¡No pise el césped!”). Las políticas regulatorias se
distinguen de las distributivas porque la decisión regulatoria involucra una elección directa sobre quién se
verá afectado y quién beneficiado en el corto plazo. No es posible otorgar un canal televisión y una ruta
aérea a todos los solicitantes. Obligar a una práctica laboral injusta por parte de los empresarios debilita la
relación de las autoridades con el movimiento obrero. En tal sentido, aunque la implementación se lleve a
cabo organización por organización y caso por caso, las políticas regulatorias no pueden desagregarse a la
medida de cada organización específica o individual (como en el caso de las políticas distributivas), porque
las decisiones particulares deben ser una aplicación de la regla general y, por tanto, caen dentro de la
normatividad universal de la ley. Las decisiones se reparten, prácticamente en la misma forma, entre todos
los individuos sujetos a la ley. En virtud de que los impactos más duraderos se perciben en los sectores
básicos de la economía, las decisiones regulatorias se acumulan fundamentalmente en las ramas sectoriales;
por consiguiente, las políticas regulatorias sólo pueden desagregarse por sectores. 12
3) Las políticas redistributivas son similares a las políticas regulatorias, en el sentido de que incluyen
las relaciones entre amplias categorías sociales de individuos y, por consiguiente, las decisiones individuales
deben estar interrelacionadas. Sin embargo, existen grandes diferencias respecto a la naturaleza de su
impacto. Las categorías afectadas por su impacto son cercanas a las clases sociales. Son, burdamente
hablando, los propietarios si los desposeídos, los que tienen y los que no tienen, la burguesía y el
proletariado. El objetivo que persigue la política redistributiva no es el uso de la propiedad sino la propiedad
misma, no un trato igual sino igual propiedad, no el comportamiento sino la existencia misma. El hecho de
que nuestro impuesto el ingreso sea sólo medianamente redistributivo no altera los objetivos y los beneficios
que persigue la política fiscal. Lo mismo vale para los diversos programas de bienestar social,
indudablemente redistributivos para quienes reciban la jubilación o seguro de desempleo sin que hayan
aportado contribución alguna. La naturaleza de una política redistributiva no se determina por el resultado de
la discusión acerca de si y qué tanto fue redistributiva una política. El factor determinante son las
expectativas sobre la redistribución posible y lo amenazante que puede llegar a ser.

12
Un “sector” es cualquier conjunto de bienes o servicios comunes o sustituibles, o cualquier otra forma de interacción
económica establecida. En consecuencia, los sectores varían en tamaño según las fuerzas económicas naturales y los
diferentes modos en que son identificados por los economistas y los empresarios. Varían, asimismo, en tamaño porque
son definidos a priori por el observador, que establece qué es común a un producto, y porqué, en otras ocasiones, es
definido a posteriori por las asociaciones mercantiles que representan la identificación de un sector por los mismos
actores económicos.

7
ARENAS DE PODER

Una vez descrita la manera en que estas áreas de política de actividad gubernamental tienden a
desarrollar ciertas estructuras políticas características, es necesario pasar a la formulación de hipótesis. Ahora
bien, una vez que las diversas hipótesis se expongan y acumulen, los contornos generales de cada una de las
tres arenas comenzarán a asemejarse respectivamente a las tres teorías “generales” del proceso político,
anteriormente consideradas. La arena que se desarrolla alrededor de las políticas distributivas se caracteriza
mejor en los, términos de los resultados de investigación de Schattschneider. La arena regulatoria
corresponde a la escuela pluralista y sus nociones generales se encuentran limitadas a esta sola arena. La
arena redistributiva es bastante parecida, con algunas adaptaciones, al punto de vista elitista del proceso
político.
1) La arena distributiva puede ser identificada a partir del estudió de caso de Schattschneider. Él y
sus sucesores pluralistas no observaron que la estructura tradicional de las políticas arancelarias corresponde
en gran medida a la estructura política de todas las políticas clasificadas anteriormente como distributivas. La
arena es “pluralista” sólo en el sentido de que en ella opera un gran número de pequeños intereses
perfectamente organizados. De hecho, actúa un número de participantes muy superior al que puede explicar
el modelo de “grupos de presión”, pues esencialmente es una política en la que cada individuo cuenta por sí
mismo. Las personas y, las empresas son, individualmente, los principales activistas. Bauer, Pool y Dexter,
por ejemplo, llegan a dudar seriamente del “modelo de grupos de presión” en virtud de la nula incidencia que
tuvieron en la política comercial todos los grupos que supuestamente tendrían que haber jugado una parte
activa y efectiva.
A pesar de haber pasado una generación, las conclusiones de Schattschneider acerca de la política
arancelaria Smoot-Hawley pueden aplicarse a todas y cada una de las políticas sobre ríos y puertos, a las
políticas de desarrollo rural, a los “servicios” públicos. Puesto que no existe una base real para discriminar
entre los que deben ser protegidos (favorecidos) y aquéllos a los que no debe protegerse, afirma
Schattschneider, el Congreso busca apoyarse políticamente “otorgando protección (beneficio) limitada a
todos los intereses suficientemente fuertes como para organizar una resistencia considerable”. Los decisores
adquieren “sensibilidad con respecto a las cuestiones de igualdad, congruencia, imparcialidad, uniformidad y
moderación, independientemente de lo formal e insubstancial que esto pueda ser”. 13 Incluso, una “política
que resulta tan hospitalaria y universal... desorganiza a la oposición”. 14
Cuando un asunto de miles de millones de dólares puede desagregarse a su vez en millones y
millones de diez centavos y cada asunto puede ser tratado al margen de los otros, la multiplicación de los
intereses y de los canales de acceso es inevitable y, en consecuencia, es fácil reducir el conflicto. Todo esto
es de la mayor importancia para las relaciones entre los participantes y, por ende, para la configuración de la
“estructura de poder”. Ciertamente se deben formar coaliciones a fin de que se acepte cierta legislación y se
logre una cierta decisión política, pero ¿cuál es la naturaleza y la base de las coaliciones? En la arena
distributiva, las relaciones políticas se aproximan a lo que Schattschneider llamó la “no-interferencia mutua”,
“una relación mutua en la cual es correcto que cada uno busque aranceles favorables [beneficios]”. 15 En el
área de ríos y puertos, dichas coaliciones se han comparado a un “barril sin fondo” y a un intercambio de
votos para apoyo recíproco, logrolling, aunque esta forma coloquial de denominación no se haya tomado
suficientemente en serio. Una coalición basada en el intercambio de votos para apoyo recíproco no se
caracteriza por el conflicto, el compromiso o por intereses tangenciales sino, al contrario, se compone por
miembros que no tienen absolutamente nada en común; y esto es posible porque la política de “barril sin
fondo” es un recipiente que abarca asuntos de muy diverso orden, misceláneo, sin vinculación entre ellos.
Ésta es la forma de relación política típica de la arena distributiva.
La estructura de estas relaciones conduce generalmente, aunque no siempre, al Congreso. Es una
estructura relativamente estable porque, en términos generales, todos los que tienen capacidad de acceso
apoyan a quienes quiera que sea el líder. En este sentido, existe una tendencia a la aparición de “élites” en los
comités del Congreso; cuya jurisdicción incluye asuntos de índole distributiva. Hasta épocas recientes, por
ejemplo, el Comité de Medios y Procedimientos era prácticamente el gobierno en materia de tarifas. Lo
mismo se puede decir del Comité de Obras Públicas en materia de ríos y puertos. 16 Se trata entonces de un
13
Politics, Pressures, p. 85
14
Ibid., p. 88
15
Ibid., pp. 135-36.
16
La forma íntima y estable de vinculación entre los hombres que forman la comisión del Congreso y el Cuerpo de
Ingenieros se ha hecho famosa por el trabajo de Arthur Maass; véase Muddy Waters: The Army Engineers and the
Nation's Rivers (Cambridge, Mass., 1951), especialmente “Congress and Water Resources”, American Political Science

8
liderazgo de intermediación y gestoría (a broker leadership) y la “política” distributiva es mejor entendida
como caooptación que cómo conflicto o compromiso.
Bauer, Pool y Dexter se sorprendieron al descubrir que las asociaciones comerciales y otros grupos
carecían de fondos y de apoyo. Les resultaba paradójico el hecho de que la política de “proteccionismo”
triunfara siempre con facilidad aun cuando la mayoría de los empresarios y los congresistas parecían estar en
principio en favor de la liberalización del mercado (existen casos que se remontan hasta al año de 1890).
Creían que era intencional que el Congreso “cediera” en la tarifa arancelaria porque la “capacidad de repartir
favores no tenía porqué derrotar e inhibir las demandas insistentes de los solicitantes” (p. 37). El asombro, el
descubrimiento de paradojas y la “mentalidad de grupo del Congreso” son evidencias de un enfoque que no
era suficientemente amplio. Existen razones buenas y teóricamente interesantes para cada uno de estos
fenómenos. Las cuestiones distributivas individualizan el conflicto y proporcionan las bases para coaliciones
estables, que son irrelevantes respecto de los resultados de las políticas más amplias; miles de decisiones
obscuras simplemente se acumulan en una “política” de protección o desarrollo de recursos naturales o de
subcontratación de actividades de defensa. En este sentido, no es que el Congreso no haya “cedido” en el
asunto del arancel; en la medida en que el arancel se convierte en un asunto de regulación, las élites del
Comité pierden su poder para contener a los participantes puesto que las decisiones obscuras se relacionan
unas con otras, por tanto, se hacen más s claras y la controversia crece de manera inevitable. 17
2) La arena regulatoria difícilmente puede ser mejor identificada que en las miles de páginas escritas
por los pluralistas sobre la política. Desafortunadamente, se necesita hacer algunas traducciones para ajustar
el pluralismo a un universo más limitado. La arena regulatoria aparece compuesta por una multiplicidad de
grupos organizados alrededor de relaciones tangenciales o, en palabras de Truman, de “actitudes
compartidas”. Dentro de este contexto más reducido de decisiones regulatorias es posible llegar a aceptar el
planteamiento pluralista más extremo, según el cual la política tiende a ser el resultado de la interacción
conflictiva entre los grupos. En efecto, el planteamiento pluralista es vulnerable y puede ser criticado
aportando ejemplos de decisiones no regulatorias.
Como señalé anteriormente, no hay forma de desagregar las políticas regulatorias en numerosos
asuntos desvinculados. Dado que las decisiones regulatorias individuales implican confrontaciones directas
entre los que saldrán favorecidos y los perjudicados, la típica coalición política nace del conflicto y del
compromiso entre los intereses tangenciales que generalmente involucran a todo un sector de la economía.
En consecuencia, mientras que la base típica de la coalición en las políticas distributivas son intereses no
comunes (y, por tanto, intercambios de mutuo apoyo), en las políticas regulatorias existe una base
completamente diferente. El error de los pluralistas consiste en haber asumido que el tipo de coalición
regulatoria es la coalición sin más. 18
Una de las diferencias más significativas entre los pluralistas y Bauer, Pool y Dexter -la forma de
abordar el fenómeno y los efectos de la sobreposición de membresías- adquiere consistencia y firmeza en
este esquema. De hecho, ayuda a esclarecer las distinciones que trato de describir en este trabajo. Truman,
por ejemplo, subraya que la membresía múltiple es una fuente de conflicto y disminuye la cohesión de los
grupos. Bauer, Pool y Dexter, por el contrario, encontraron que en el caso de la política arancelaria, la
sobreposición de membresías fue una condición para la cohesión: “... la unanimidad (o cohesión) se mantuvo
debido a la utilización de una gran cantidad de membresías de grupo con propósitos que muy probablemente
originaban conflictos dentro de cada uno de los grupos” (p. 332s.). Reconocieron inteligentemente que las

Review, XLIV (septiembre, 1959), pp. 579-92, reimpreso en mi documento Legislative Politics U.S.A (Boston, 1962).
Citado continuamente como un ejemplo de la estrategia y el acceso de los grupos de interés, solamente se le ha dado su
correcto significado hasta ahora, que yo sepa. Este significado se esclarece dentro de mi esquema. El patrón se acerca al
de los aranceles, pero no a las situaciones de regulación.
17
Schattschneider, en su libro más reciente The Semi Sovereign People (Nueva York, 1960), ofrece una serie de
propuestas fascinantes acerca del “escenario del conflicto” que pueden ser fácilmente subsumidas dentro del esquema
que aquí se ofrece.
18
Fue para mí una sorpresa y un gusto releer el trabajo de Truman, The Governmental Process (Nueva York, 1951),
después de haber terminado el primer borrador de este artículo y encontrar que él identifica dos tipos de “asistencia
mutua”, las alianzas y el manejo de votos (pp. 362-68). En mi esquema, como se aclarará adelante, existen dos tipos de
“alianzas”, las de intereses tangenciales y las ideológicas. Lo que resulta interesante en este caso es que Truman
sostiene su distinción con ejemplos perfectamente congruentes con mi teoría. Su caso de la alianza es la suma de
intereses respecto al Decreto de Empleo de 1946 (de redistribución, aun cuando se trate de una “ley” peculiar). La típica
situación de manejo de votos es para él la apropiación de los ríos y los puertos (distribución). La diferencia entre
nosotros es que mi esquema considera estos patrones de coalición como una revelación fundamental de relaciones
políticas limitadas a cierto tipo de asuntos, mientras que Truman da a entender que existen dos estrategias dentro de un
inventario de estrategias más o menos apropiado a todo tipo de asuntos.

9
sobreposiciones de membresías son una forma de especialización que permite a las empresas individuales o a
los grupos particulares integrados en asociaciones más grandes tener mayor libertad para perseguir fuera del
grupo sus propias metas, que podrían ser contrarias a los intereses de los grupos asociados. Al mismo
tiempo, la cohesión del grupo mayor se conserva en razón de las metas que comparten los grupos
particulares que lo constituyen. En realidad, ambas posiciones son correctas. Debido a la desvinculación que
existe en los asuntos de políticas distributivas, no es necesario que se enlacen las actividades de los
participantes individuales. Es más importante que los participantes, a medida que la situación lo requiera,
sean específicos. En cambio, la vinculación que caracteriza a los asuntos de las políticas regulatorias (al
menos en el sector de las asociaciones comerciales) obliga a contener la participación de los miembros de la
asociación y, por tanto, a frenar la dinámica que equivocadamente Truman creyó era característica de todas
las interacciones grupales en cualquier asunto de políticas. Cuando todos los intereses se incluyen dentro de
una sola asociación, los miembros no tienen otra alternativa que luchar entre ellos para conformar la política
de su organización o bien abandonarla.
Esto sugiere que la estructura de poder característica de las políticas regulatorias es mucho menos
estable que en la arena distributiva. Debido a que las coaliciones se forman alrededor de intereses
compartidos; las coaliciones se modifican a medida que cambian los intereses o emergen los conflictos de
interés. Con estos patrones tan variables de conflicto grupal, inherentes a todos los asuntos regulatorios,
resulta imposible a cualquier comisión del Congreso, a una dependencia administrativa, a la mesa directiva
de una asociación o una élite social contener a todos los participantes el tiempo suficiente para crear una élite
de poder estable. Las políticas parecen ser inevitablemente un resultado residual que toma forma una vez que
todos los participantes han recortado sus demandas y así han podido conseguir el apoyo mayoritario. Sin
embargo, una coalición mayoritaria de intereses compartidos en determinado asunto podría no ser
enteramente adecuada para algún otro tipo de asunto. En la toma de decisiones regulatorias, las relaciones
entre los líderes de grupos en uno o más de los puntos del proceso gubernamental son demasiado inestables
para formar una sola élite que decida las políticas. Como consecuencia, la toma de decisiones tiende a pasar
de las dependencias administrativas y de las Comisiones al pleno del Congreso, el lugar donde la
incertidumbre del proceso político termina siempre por resolverse. El Congreso es la institución donde se
discuten y resuelven todas las políticas, a la manera como sucede con las elecciones primarias de los partidos
políticos que ponen fin a las negociaciones acerca de las nominaciones. Ningún grupo dominante puede
contener el conflicto partiendo, subdividiendo y distribuyendo casi al infinito los intereses y beneficios en
juego. En el proceso político de carácter regulativo, el Congreso y el llamado “balance de poder” parecen
jugar el papel clásico que le han atribuido los pluralistas, mismo que fue atacado como teoría por C. Wright
Mills y seriamente cuestionado por Bauer, Pool y Dexter. [...]
3 Si estos últimos hubieran escogido una línea de casos de la arena redistributiva para su análisis,
hubieran encontrado casi seguramente un universo completamente diferente. Habrían hecho entonces otras
generalizaciones y expresado otra clase de dudas. Lo mismo hubiera sucedido a Schattschneider y a los
investigadores pluralistas, si hubieran estudiado la arena regulatoria. A diferencia de la arena regulatoria, son
pocas las publicaciones de estudios de caso sobre decisiones redistributivas. Esto en sí ya es un dato
revelador. Según Mills, se debe al carácter adocenado que suelen tener las cuestiones que llaman la atención
del público. Pero, cualesquiera sean las causas, la escasez de estudios de caso reduce las oportunidades de
elaborar y probar el modelo. La mayoría de los estudios se concentran en un solo caso, la batalla por el
“estado de bienestar” de los años treintas. Este caso es en realidad un conjunto complejo de muchas
decisiones y constituye indudablemente la política más importante de los Estados Unidos en el siglo. Una
breve revisión de los hechos podría resultar útil. 19 Ocasionalmente, se hará somera referencia a otros casos.
Al aproximarse las elecciones de 1934, comenzaron a crecer las presiones en demanda de un sistema
de seguridad social federal. El Plan Townsend y el Decreto Lundeen habían adquirido relevancia nacional y
contaban con amplio apoyo. Ambos proyectos eran radicalmente redistributivos, ya que otorgaban como
derecho el acceso de todos los ciudadanos a un seguro social de responsabilidad gubernamental. En
respuesta, el Presidente creó el Comité de Seguridad Económica CES en junio de 1934, compuesto por los
titulares de su gabinete bajo la dirección del Secretario de Trabajo, Perkins. Ellos, a su vez, instalaron un
Consejo de Asesores y una Comisión Técnica, que después de estudios y audiencias, presentó una iniciativa
de ley en enero 17 de 1935. El CES estaba integrado por representantes de las grandes industrias, las
organizaciones empresariales, los sindicatos y casi toda la burocracia gubernamental. Las minutas

19
Los hechos y eventos se toman de Paul H. Douglas, Social Security in the United States (Nueva York 1936); Edwin
F. Witte, The Development of the Social Security Act (Madison, Wis., 1962); Committee on Economic Security, Report
to the Presiden (Washington, GPO, 1935); and Frances Perkins, The Roosevelt I Knew (Nueva York, 1946).

10
legislativas revelan que se debatieron muchos y muy diversos asuntos dentro del CES así como en sus
comités, lo que dio como resultado una iniciativa de ley muy acabada. Aunque no hubo acuerdos en muchos
asuntos importantes los miembros del CES llegaron al Congreso formando un frente común. Sin embargo, el
papel del Congreso fue inesperado. Salvo una pequeña discusión acerca de la jurisdicción del comité (ganada
por los comités más conservadores, el de Financiamiento y el de Medios y Procedimientos), el proceso
legislativo se desarrolló de manera extraordinariamente tranquila, a pesar de la importancia de los asuntos en
consideración. Los debates en ambas cámaras no atrajeron atención y los pocos asistentes eran en su mayoría
miembros del CES que apoyaban la iniciativa y funcionarios del Tesoro, dirigidos por Morgenthau, que se
oponían a la legislación con “crítica constructiva”.
El debate en el Congreso transcurrió sin problemas porque la verdadera batalla se libraba en otra
parte, esencialmente entre la burocracia-Hopkins-Perkins y el Tesoro. Los cambios en la propuesta del CES
fueron aportados en su totalidad por Morgenthau (el más importante fue la supresión del principio de
contribución, que eliminaba su carácter redistributivo). A la tibieza redistributiva hay que agregar la
eliminación tanto de las organizaciones laborales como del FERA de Hopkins de toda responsabilidad
administrativa. La victoria del Departamento del Tesoro fue total. Durante todo el proceso, se pudieron
escuchar en la opinión pública las voces de las asociaciones más poderosas, aunque su esfuerzo principal se
concentraba en sus calladas negociaciones con la burocracia. El papel del Congreso se limitó a ratificar los
acuerdos logrados entre la burocracia y los representantes de las clases. Las modificaciones de las propuestas
de ley atribuidas al Congreso se limitaron a introducir excepciones en la cobertura del seguro, un típico juego
distributivo que el Congreso sabe jugar muy bien en toda ocasión. Los principios de la ley fueron el resultado
de la interacción (oculta) entre los principales directivos del poder ejecutivo y los líderes empresariales y
sindicales. Salvo algunas pequeñas modificaciones en las posiciones de los representantes de la derecha y de
la izquierda, se ha observado el mismo patrón de comportamiento en las decisiones de política fiscal. 20 Los
asuntos que implican 21 redistribución inciden más profundamente que cualquier otro en la división de clases
sociales y activan los intereses en términos netamente clasistas. Si en algún momento existe cohesión dentro
de las asociaciones hegemónicas, ésta ocurre en los asuntos redistributivos; de ahi, la retórica de las
asociaciones. 22 [...]
Cómo dirían los pluralistas, existe una amplia gama de intereses organizados en cualquier asunto de
la agenda política. Pero las relaciones entre los intereses y entre los intereses y el gobierno varía. La
naturaleza y las condiciones de estas variaciones son precisamente el interés del análisis político. Digamos, a
manera de ejemplo, que el lunes por la noche las grandes asociaciones se ponen de acuerdo y están
firmemente unidas frente a cuestiones tales como los impuestos y el estado de bienestar. El martes, frente a
asuntos regulatorios, las grandes asociaciones se dividen entre los comerciantes y otros grupos
especializados, y cada uno se prepara para arreglárselas con sus problemas específicos, generalmente en
áreas y materias de su interés. El miércoles por la noche se da otro enfrentamiento al examinar las políticas
de “barril sin fondo” y otras formas de subsidio y de financiamiento. Puede ser que los grupos y los “grupos
catalizadores” todavía existan, pero para el miércoles en la noche ya habrá muy poca identificación entre
ellos. Como dirían Bauer, Pool y Dexter, han conservado su unanimidad mediante membresías múltiples. La
identidad del grupo se mantiene en tanto se puedan definir los asuntos en términos distributivos. Pero cuando
los intereses en ciertos temas toman un tono sectorial o geográfico o individual exclusivo, el factor común o
general del grupo se pierde en la abstracción o se dispersa. Esto sucedió con los grupos de libre comercio en
las batallas arancelarias de los años cincuenta, cuando “la posición proteccionista se encontraba fuertemente
arraigada en consideraciones de los hombres de negocios y... la posición de libre comercio se ajustaba mejor
a la ideología de los tiempos...” (p. 150).
Si las asociaciones hegemónicas, dirigidas por elementos de la élite de poder de Mills cobran
presencia, sus recursos y acceso afectarían inevitablemente las relaciones de poder. Debido a la estabilidad y
al impasse (o equilibrio) de las relaciones entre las clases fundamentales la sociedad, la estructura política de

20
Stanley S. Surrey, “The Congress and the Tax Lobbyist: How Special Tax Provisions Get Enacted”, Harvard Law
Review, LXX (mayo, 1957), pp. 1145-82.
21
“Implican” puede parecer sólo un término pero lo utilizo deliberadamente. Como señalé anteriormente cuando definí
redistribución, no son los productos efectivos sino las expectativas sobre lo que se puede obtener lo que conforman los
asuntos y determinan las políticas. Una de las estrategias principales en cualquier asunto controversial es el intentar
definirlo en términos redistributivos a efecto de ampliar las bases de oposición o apoyo.
22
En conversaciones personales, Andrew Biemiller de la AFL-CIO ha aceptado que esto es cierto incluso en su grupo.
Estima que aproximadamente entre 80 y 90 por ciento de sus expresiones políticas formales tienen que ver con el
bienestar, los derechos generales y la negociación colectiva, y que la junta directiva sólo ocasionalmente toca puntos
reglamentarios específicos.

11
la arena redistributiva parece estabilizarse, virtualmente institucionalizarse. A diferencia de la arena
distributiva, su estabilidad deriva de intereses compartidos. Pero en contraste con la arena regulatoria, estos
intereses compartidos son tan estables, claros y consistentes, que generan y fundamentan ideologías. El
cuadro de la siguiente página resume las hipótesis sobre las diferencias en las relaciones políticas señaladas.
Muchas de las otras características distintivas de la arena redistributiva se relacionan con (quizá se
derivan de) el papel específico de las asociaciones hegemónicas. La cohesión de las asociaciones
hegemónicas significa que las eventuales diferencias entre grupos relacionados pero competitivos pueden ser
dirimidas antes de que las políticas lleguen a la agenda gubernamental.
En muchos aspectos las funciones que los altos directivos llevan a cabo en la arena redistributiva son
funciones parecidas a las que desempeñan en la arena distributiva los comités del Congreso y el Congreso en
la arena regulatoria. Pero las diferencias son cruciales. En las políticas, distributivas existen tantos “lados”
como asuntos arancelarios, puentes y presas por construir, parcelas o tierras por repartir; etcétera. Y existen
probablemente tantas élites como comités del Congreso y subcomités con jurisdicción sobre políticas
distributivas. En las políticas redistributivas nunca habrá más de dos lados y éstos son claros y precisos,
estables y consistentes.

Cuadro 1.
ARENAS Y RELACIONES POLÍTICAS: UN RESUMEN

Arena Unidad Relación entre Estructura de Estabilidad Lugar Implementación

política unidades poder de la principal de
primaria estructura decisión
Distribución Intereses no Elites no Estable Comité del Instancia
Individuos, compartidos, conflictivas, Congreso y/o centralizada en
empresa, no con grupo de Agencia de una unidad
corporación interferencia apoyo gobierno* administrativa
mutua, con funciones
intercambio precisas a
de favores y cumplir
apoyos
Regulación** Grupo Coaliciones, Pluralista, Inestable Congreso en Instancia
interese multipolar, su función descentralizada
compartidos, “teoría del clásica por
negociaciones balance” “delegación”,
con control
mixto
Redistribución Asociación “Asociaciones Elites en Estable Ejecutivo y Instancia
cúpula”, conflicto organizaciones centralizada en
afinidades cúpula las cúpulas
ideológicas y directivas, con
de clase normas
determinadas

* La política distributiva tiende a institucionalizarse alrededor de una unidad institucional. Con frecuencia es el comité del congreso,
pero en otros muchos casos, como en la política agrícola, es la agencia de gobierno o la agencia y el comité.
** Debido a que son muchos los intereses organizados presentes en la arena regulatoria, son también muchos los casos de coaliciones
exitosas en el intercambio de apoyos, las cuales en mucho se asemejan a las coaliciones propias de la arena distributiva. En efecto, es
de grado la diferencia entre la arena regulatoria y la distributiva, aunque la forma predominante de coalición en las política
regulatoria obedezca a interese comunes a tangenciales. De todos modos, aun si la diferencia es de grado, no deja de ser importante,
pues es este tipo predominante de coalición el que ocasiona que la arena regulatoria sea más inestable, impredecible y no elitista
(“balance de poderes”). En cambio, si se observa la arena redistributiva, se encontrarán diferencia de principio entre los grupos en
cuestión.
La negociación es posible, pero sólo para reforzar o suavizar el impacto de la redistribución. Probablemente
sólo haya una élite por lado. Las élites no tienen una correspondencia directa con la burguesía y el
proletariado; se entienden mejor bajo la designación de Wallace Sayre de grupos “aportadores de dinero” y
“demandantes de servicios”. No obstante, la base de la coalición es amplia y se centra alrededor de aquellos
individuos más respetados y conocidos por su valor y su riqueza. Si los líderes no se conocen entre sí y no
desarrollan perspectivas comunes como resultado de una escolaridad común, como diría Mills, es muy
probable que encuentren posteriormente coincidencias porque la clase de intereses en juego en los asuntos
redistributivos es siempre la misma. El conflicto se institucionaliza de tal forma que la misma burocracia
gubernamental, así como los líderes del partido y las administraciones, empiezan a reflejarlos en sus actos.

12
 Por último, así como la naturaleza de las políticas redistributivas influye políticamente en la
centralización y la estabilización del conflicto, así también influye para que la toma de decisiones se desplace
fuera del Congreso. Un Congreso descentralizado y negociador puede asignar pero no equilibrar y las
políticas redistributivas, requieren un equilibrio complejo a gran escala. [...] El Congreso puede hacer
excepciones a los principios y puede fijar estándares específicos de implementación para condicionar las
concesiones que hagan los grupos que financien la redistribución. Pero los que elaboran los principios de la
redistribución suelen ser los que sustentan las “posiciones de autoridad”. Nada de lo anterior se asemeja a
una élite de poder tal y como la planteó Mills, pero sí sugiere un tipo de conflicto estable y continuo que sólo
puede ser entendido en términos de clase. El fundamento en el cual descansan las teorías de la estratificación
social y la élite de poder, especialmente cuando se trata del poder nacional, es conceptualmente débil y sin
sostén empírico. Fue por ello que sus críticos se orientaron equivocadamente en la dirección contraria, al
negar importancia directa a las posiciones sociales e institucionales y al descalificar la probabilidad de una
élite decisora estable. Pero la relevancia de ese enfoque se fortalece a medida que se reduce su campo de
aplicación y se definen con mayor claridad los estándares para identificar dicho campo de aplicación. Es
también el caso de la escuela pluralista y de sus enfoques basados en la idea de la “política de las políticas
particulares” (the politics of this-or-that policy).
Hasta la fecha, ningún estudio sobre políticas puede igualar a American Business and Public Policy
en cuidado, rigor y exhaustividad. Pero su superioridad empírica termina por mostrar su debilidad teórica. La
considerable cantidad y calidad de los datos se enriquece al comprender mejor el contexto de los datos. Mi
propósito en este trabajo ha sido delinear dicho contexto.

13