Année universitaire 2024-2025

SUPPORT DE COURS : MANAGEMENT

NOM DE L’ENCADREUR : Dr GNOLEBA MARTIN MUSTAPHA

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TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION GENERALE……………………………………………………………………………………………………1
CHAPITRE 1 : APPROCHE CONCEPTUELLE ET TYPOLOGIQUE ........................................ 6
SECTION 1 : APPROCHE CONCEPTUELLE ............................................................................ 6
1.1. L’origine du management .................................................................................................. 6
1.2. Étymologie du management ............................................................................................... 8
1.3. Quelques définitions du management ............................................................................... 8
SECTION 2 : APPROCHE TYPOLOGIQUE ............................................................................. 10
2.1. Présentation des différentes approches du management public ...................................... 11
2.2. Portée conceptuelle de la typologie proposée ....................................................................... 17
CHAPITRE 2 : LES ENJEUX DU MANAGEMENT EN THERMES DE PILOTAGE DES
ORGANISATIONS PUBLIQUES ..................................................................................................... 18
SECTION 1 : LA RECHERCHE D’UN EQUILIBRE DANS LES DIFFERENTES
CONCEPTIONS DE MANAGEMENT PUBLIC ........................................................................ 18
SECTION 2 : LA PRISE EN COMPTE DE L’INSTRUMENTATION DE GESTION .......... 20
2.1. Une approche traditionnellement juridique et technique de la gestion publique ............... 20
CHAPITRE 3 : L’APPORT DU MANAGEMENT PUBLIC DANS LA GESTION DES
ENTREPRISES PRIVEES ............................................................................................................. 25
SECTION 1 : LE MANAGEMENT PUBLIC : UNE AUTONOMIE AFFIRMEE .............. 26
SECTION 2 : LE MANAGEMENT PUBLIC SOURCE D’ENRICHISSEMENT DE LA
GESTION DES ENTREPRISE PRIVEES ................................................................................... 32
CONCLUSION .................................................................................................................................... 59

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INTRODUCTION GENERALE

Le nouvel ordre économique mondial entraîne une profonde transformation des

environnements économiques, des stratégies de développement et des organisations
d’entreprises. Les environnements deviennent de plus en plus concurrentiels ; les stratégies
s’orientent de plus en plus vers l’innovation et la différenciation tandis que les organisations
sont dans la nécessité d’être plus flexibles, plus agiles, exigences souvent synthétisées sous le
vocable de performance.

Pour atteindre les objectifs de performance, les entreprises, privées ou publiques,

mettent en œuvre différents outils. L’ensemble de ces outils, évoluent sans cesse et génèrent
des interactions sociales au sein de l’organisation. Ainsi, les outils de gestion sont une
formalisation de l’action organisée (Moisdon, 1997) qui a pour objectif de transformer le
comportement des acteurs impliqués dans cette action organisée (Reynaud, 1997).

Selon Gilbert (1998), le terme d’instrumentation désigne à la fois un contenu et un

processus. En tant que contenu, il désigne un ensemble d’instruments couvrant le même champ
fonctionnel et permettant la conduite des pratiques de gestion sur ce champ. En tant que
processus, il rejoint le thème du changement organisationnel, désignant une création formée
d’une succession d’activités qui aboutissent à l’application d’un ou plusieurs instruments à des
pratiques de gestion. En conséquence, le concept de dispositifs de gestion est plus large que le
concept d’outil et spécifie quel type d’arrangement des hommes, des objets, des règles et des
outils paraît opportun à un instant donné. Cependant, on retiendra la terminologie plus
commune d’outils de gestion qui a plus de sens auprès des praticiens.

Les organisations du service public sont également concernées par cette logique
d’introduction intensive d’outils. Dans ce cadre, le management public concerne aussi bien
les processus de finalisation, d’organisation, d’animation et de contrôle, et s’appuie sur des
pratiques et techniques gestionnaires, dans un cadre d’orientations politiques spécifiques
(Bartoli, 2009).

Le terme de « management public » se diffuse depuis maintenant plusieurs années dans

le langage courant. Il est à première vue possible de faire émerger un corpus théorique du
management public. Cependant, une analyse des différents travaux de recherche qui traitent du
sujet laisse entrevoir une pluralité d’approches en la matière. On peut alors s’interroger afin de

3
déterminer s’il est pertinent de parler de management public ou de management(s) public(s)
tant les concepts en présence apparaissent différents. Cette question a priori anodine est
cependant lourde de conséquences. En effet, chaque approche du management public renvoie à
une conception bien particulière des organisations publiques, de leur finalité et par voie de
conséquence de la manière de les gouverner.

Une présentation schématique des différentes approches en présence apparaît comme

un préalable nécessaire permettant d’identifier leurs principales caractéristiques et points
d’opposition. Dans un second temps, cette réflexion permettra de dégager des enjeux pour le
pilotage des organisations publiques parmi lesquels figure la recherche d’un équilibre entre les
différentes dimensions mises en perspectives. Nous montrerons ensuite que la recherche d’un
tel équilibre peut trouver une traduction concrète dans les réflexions sur la place et le rôle de
l’instrumentation de gestion (et plus particulièrement du contrôle de gestion) au sein des
organisations publiques.

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PREMIERE PARTIE : APPROCHE DEFINITIONNELLE ET PILOTAGE DU
MANAGEMENT

CMS GREFFE

5
CHAPITRE 1 : APPROCHE CONCEPTUELLE ET TYPOLOGIQUE

Les développements qui suivent s’intéressent essentiellement aux approches conceptuelles du

management public qui ont été développées dans un cadre hexagonal. L’objectif de ce support
de cours n’est pas tant de fournir une vision exhaustive des références internationales en la
matière mais, plus modestement, de donner en lecture les références qui structurent le champ
du management public.

SECTION 1 : APPROCHE CONCEPTUELLE

1.1. L’origine du management

Source : élaboré par l’auteur

Le management a une longue histoire, et sa pratique est bien plus ancienne que sa
formalisation académique et son enseignement en écoles ou à l’université. Pensez-vous que
pour construire des pyramides, les Égyptiens avaient quelques menues compétences en
management ! Les entreprises ont besoin du management pour organiser et utiliser les
ressources, il en va de même pour les nations. Les empires et les nations se sont construits grâce
au management des ressources afin de protéger les civilisations et de les faire évoluer.

Les révolutions industrielles, les grands défis économiques et la diffusion de technologies

de rupture ont profondément modifié l’organisation des sociétés. Le management a aussi
évolué. De l’économie vivrière aux multinationales, les pratiques de management se sont
développées, enrichies et sans doute professionnalisées. Frederick Taylor a introduit le
management scientifique à la fin du XIXe siècle. Nous reviendrons ses travaux au fil de ce
support. Il convient de retenir simplement, et ce de manière caricaturale, qu’il (Frederick
Taylor) partait du principe que les ouvriers n’étaient motivés que par leur salaire. Sur la base
6
de ce principe, il a mis au point un système qui permettait de mesurer, avec un niveau de détail
élevé, la quantité de travail (l’effort) que chacun était en mesure de fournir en une journée. Cette
approche était inscrite dans les valeurs et la culture de cette époque.

Les règles étaient dures, la discipline était une valeur fondamentale et les sociétés étaient
structurées en classes. Il n’est pas étonnant que, lorsque les sociétés évoluent, les pratiques
managériales s’adaptent et, parfois même, les devancent afin de répondre aux nouveaux défis,
à des attentes et ambitions sans cesse renouvelées. Ainsi, lorsque, après l’agitation des deux
guerres mondiales, les ouvriers œuvraient en Europe pour mettre en place une nouvelle structure
sociale, les pratiques managériales inspirées par ce mouvement ont été prises en compte.
L’école dite des « relations humaines » était née. L’évolution du management a eu lieu à
chaque époque et ne s’est jamais arrêtée. La philosophie derrière ces changements a également
évolué, passant du stade de « pousser les individus à faire » à « aider les individus à faire »,
puis à « bien faire » et à « mieux faire ». De nouvelles pratiques émergent continuellement et
Internet, par le biais de la digitalisation des organisations et des transactions, n’est pas sans faire
changer les pratiques. Les connaissances et les compétences nécessaires pour manager
s’enrichissent et se diversifient. L’ensemble de ces connaissances et compétences seront
abordées tout au long de ce support de cours.

Schéma 1: Un aperçu du management

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 Source : Anthony R. N. (1988)

Globalement, ce premier chapitre offre une description du management. Il existe un grand

nombre de définitions mais nous nous concentrerons sur celles avancées par les théoriciens et
praticiens qui font autorité dans le domaine ou qui ont davantage marqué une époque. Puis, un
survol des rôles et des fonctions des managers nous permettra de décrire leurs multiples activités
et responsabilités. Comme le management ne se limite pas aux entreprises, nous évoquerons le
management dans les associations et nous dresserons la liste des défis qui guettent les managers
en devenir.

1.2. Étymologie du management

Le terme management est tiré de la langue anglaise mais il provient à l’origine du vieux français
ménagement qui signifie « responsabilité de quelque chose dont on n’est pas propriétaire ».
Toutefois, pour prendre la mesure de ce terme, il est nécessaire de partir du verbe anglais
« manage » dont on peut donner différentes traductions :
– gérer, diriger, administrer ;
– réussir ;
– manier, savoir s’y prendre avec ;
– faire face.
Ainsi, la polysémie du terme le rend difficile à définir, tant il ne peut être réduit au simple fait
de gérer et de commander. Le terme management renvoie en effet à trois dimensions :
– une dimension dynamique, qui le voit constituer la clé de voûte de la prise en compte du
changement et de l’environnement ;
– une dimension humaine, qui impose à la pratique de ne pas se limiter à la simple application
de techniques (nécessaire prise en compte de la complexité de la nature humaine) ;
– une dimension dialectique qui fait du management une relation entre deux acteurs ou plus.

1.3. Quelques définitions du management

Par nature, le management est difficile à circonscrire ; ainsi, ce n’est pas à une mais à plusieurs
définitions du management qu’il faut se référer, sans que celles présentées ci-dessous
constituent une liste exhaustive.

– H. Fayol (1918)

8
Manager, c’est « prévoir, organiser, commander, contrôler ».

– M. Crener et B. Monteil (1979) « À partir d’une connaissance rigoureuse des faits

économiques, sociaux, humains et des opportunités offertes par l’environnement, le
management est une façon de diriger et de gérer rationnellement une organisation, d’organiser
les activités, de fixer les buts et les objectifs, de bâtir des stratégies […] en utilisant au mieux
les hommes, les ressources matérielles, les machines, la technologie, dans le but d’accroître la
rentabilité et l’efficacité de l’entreprise. »

– P. Drucker (1999)

« Activité visant à obtenir des hommes un résultat collectif en leur donnant un but commun,
des valeurs communes, une organisation convenable et la formation nécessaire pour qu’ils
soient performants et puissent s’adapter au changement. »

– R.-A. Thiétart (2003)

« Le management, action ou art ou manière de conduire une organisation, de la diriger, de

planifier son développement, de la contrôler, s’applique à tous les domaines d’activités de
l’entreprise. »

– A. Dayan (2004)

« Le management rassemble tous les concepts, techniques, outils, recettes ou expériences qui
permettent de gérer au quotidien le fonctionnement effectif d’une organisation. »

9
Source : élaboré par l’auteur.

SECTION 2 : APPROCHE TYPOLOGIQUE

Alors que le terme de management soulève des difficultés, le fait de lui adjoindre l’adjectif
« public » augmente considérablement la dose d’ambiguïté liée au concept. En effet, il semble
difficile de donner un contenu précis au concept de « management public » et ce tant au niveau
local que national (Huron et Spindler, 1998). Cette expression date du tout début des années
1970 (Gibert, 2004). Cette relative ancienneté n’a, toutefois, pas encore permis de stabiliser
véritablement son contenu et, paradoxalement, ce terme semble être devenu aujourd’hui
d’utilisation courante.

Force est de constater que les définitions du management public varient sensiblement en
fonction des auteurs et que les ouvrages de langue française qui abordent exclusivement ce sujet
sont rares. Ce n’est pas, pour autant, que les problèmes de management au sein des
organisations publiques ne sont pas abordés. On rencontre, ainsi, des ouvrages qui traitent de la
gestion publique, du New Public Management, du management des services publics, de la
modernisation des administrations, etc.

10
 On distinguera ainsi, quatre idéaux types au sein desquels le management public peut être
entendu comme le management des organisations publiques, le management face à l’opinion,
le management du pouvoir politique et, enfin, celui de la puissance publique.

Schéma 2: Une typologie des conceptions du management public

Source : Chevallier (1997)

2.1. Présentation des différentes approches du management public.

2.1.1. Le New Public Management comme management des organisations publiques

Cette conception du management public se caractérise par une prise en compte très
limitée, voire même dans les cas les plus extrêmes, une non prise en compte de la dimension
publique de l’organisation. Le management public vise la recherche de gains de productivité au
sein d’organisations considérées comme des organisations classiques, si ce n’est qu’elles
seraient soumises à des modes de fonctionnement bureaucratiques générateurs d’inefficacité et
de coûts. Le management public apparaît comme le management d’organisations « imparfaites
» dans lesquelles il convient d’utiliser les outils qui ont fait leurs preuves dans le secteur privé,
moyennant une adaptation à la marge, voire sans adaptation. Ces divers modèles supposent tous

11
que l’on puisse transposer les concepts du secteur privé au secteur public comme le relève
Pettigrew (1997). Cette conception du management public se matérialise par une logique
d’action sous-jacente forte, par une dynamique visant la transformation des organisations
chargées de mettre en œuvre les politiques.

Dans les faits, les idées du New Public Management se sont concrétisées par un
ensemble d’expériences de réformes de l’administration qui ont été menées, dans les différentes
régions du monde, avec toujours la même thématique : réduction des coûts, identification claire
des tâches, autonomie contre responsabilisation (Gouiffès et Carmona, 1999). Aux Etats-Unis
: le « Initiative National Performance Review » du Vice-président Gore (1993). En Irlande, la
définition d’un document de stratégie pour l’administration en général : le « strategic
management initiative ». Au Royaume-Uni, la réforme des « Next Steps » de 1988 (passage au
modèle de l’agence) puis la réforme « Citizen’s Charter » de 1991 (charte du citoyen). Ou
encore, en Suède, la refonte intégrale en 1994 du système d’allocation budgétaire (fongibilité
intégrale des budgets).

Les lignes directrices des principales réformes marquées par le New Public Management
sont reprises, par la plupart des auteurs qui décrivent ce phénomène autour de thématiques
récurrentes. Un mouvement de privatisation et d’externalisation des activités exercées
auparavant directement par les organisations publiques avec une exigence accrue de « compte-
rendu » (accountability) aux autorités centrales et aux clients des services publics. Ceci dans la
sphère économique mais aussi administrative avec, par exemple, la dévolution de fonctions
administratives à des agences non gouvernementales ou semi-publiques (Perret, 2001). De la
même manière, on assiste au développement de « mécanismes de marché » au sein des
organisations publiques. Ce phénomène se double de la volonté d’améliorer la finalisation des
organisations publiques par la formalisation de leurs objectifs, le recours à la contractualisation,
le raccourcissement des lignes hiérarchiques, la frénésie de la mesure pour concrétiser les
objectifs, pouvoir cerner la performance publique ainsi que les comparer (Gibert, 2002). On
soulignera aussi une évolution sémantique qui vise à parler de « client » et à vouloir positionner
l’usager, citoyen, contribuable dans un rapport de prestataire à client.

Ainsi, Pettigrew (1997) distingue différents mouvements qui se réclament ou qui

peuvent être rattachés au New Public Management. Un modèle à la recherche de l’efficacité.
Modèle le plus ancien, issu du diagnostic thatchérien d’un secteur public jugé hypertrophié
et dispendieux. Il représente une tentative de rendre le secteur public similaire au secteur privé
12
en utilisant la simple notion d’efficacité. Un modèle visant la réduction de la taille des
organisations et la décentralisation. Il résulte de la prise en compte d’un retournement de
tendance par rapport au mouvement historique d’accroissement et d’intégration verticale des
organisations publiques et privées depuis le début du XXème siècle.

Un modèle à la recherche de l’excellence, inspiré de l’école des relations humaines, qui

met en lumière l’importance de la culture organisationnelle et insiste notamment sur le rôle joué
par les valeurs, la culture, les rites et les symboles qui façonnent les comportements des agents
au travail. Enfin, un dernier modèle, orienté service public, qui est le moins développé mais est,
selon, l’auteur, en train de conquérir une certaine légitimité. Il est fondé sur la prise en
considération simultanée d’idées de gestion provenant, à la fois, des secteurs privés et publics.

Le New Public Management et ses déclinaisons font, par ailleurs, l’objet de critiques et
de remises en cause. Un des points d’achoppement est la remise en cause de l’idée selon laquelle
l’introduction de méthodes et d’outils de gestion modernes, leur multiplication et leur
développement constitueraient la solution permettant de résoudre tous les problèmes que
rencontrent les organisations publiques. Comme le précise Gibert (2002) « chez les Anglo-
saxons, certains auteurs soulignent volontiers une dérive de la modernisation de la gestion
publique vers ce qu’ils appellent le « managérialisme » » qui sous-tend à la fois l’hypothèse
que la multiplication et le développement des outils de gestion « modernes » constitueraient la
solution aux carences de la gestion publique et celle que le bon dirigeant serait celui orienté
vers l’efficacité.

Le managérialisme repose, ainsi, sur la conviction que l’administration publique est

tenue de s’inspirer du modèle de gestion de l’entreprise privée censé être plus efficace et plus
performant. La gestion publique serait alors appelée à se banaliser en perdant ce qui faisait son
particularisme (Chevallier, 1997). Les expériences menées au cours des années quatre-vingts,
en France, d’importation plus ou moins naïve de modes managériales du secteur privé auraient
ainsi contribué à un déficit conceptuel caractérisé par l’uniformité et l’insuffisance de la
réflexion sur l’articulation entre les politiques publiques, les structures administratives et
l’orientation du comportement des agents (Nioche, 1991).

13
 2.1.2. Le management face à l’opinion

Cette approche du management public qui a été développée, en France, par Laufer et
Burlaud au début des années 1980, revisite le concept même de management public en faisant
de ce dernier non plus le management d’organisations publiques opposées aux organisations
privées telles que juridiquement définies mais le management d’organisations face au public.
Dans cette conception, le terme « public » a une acception différente et le « management public
» apparaît comme le management de la relation entre l’organisation et le public. Pour Laufer et
Burlaud (1980), le management public au sens large est ce que devient le management lorsque
le public prend conscience de l’effet de l’action de l’organisation sur son environnement
économique et social. Dès lors, les entreprises privées et publiques peuvent faire du
management public « Le management public (…) concerne aussi bien le secteur privé que le
secteur public » (1980). Pour ces auteurs (1997), cette conception du management public issue
de l’histoire de l’entreprise privée s’applique facilement au secteur public. Le management
public est alors ce que devient la gestion de l’organisation publique lorsque celle-ci connaît une
crise de légitimité, c’est-à-dire, lorsque les normes juridiques du critère du service public (et les
normes scientifiques positivistes correspondantes) ne suffisent plus à assurer la légitimité du
secteur public.

Le management public n’est donc pas le management du secteur public mais le

management face à l’opinion publique qui, dans une démocratie, représente l’instance ultime
de légitimation. Ainsi, il ne s’agit pas tant de développer une dynamique visant la
transformation de l’organisation mais plutôt de trouver des objectifs légitimes et de produire un
modèle de management qui puisse être accepté par l’opinion publique.

Le management public peut ainsi être défini comme le management du pouvoir visible.
Il implique une politique de communication (1980). Pour Laufer (1991), cela signifie que ce
n’est plus la main invisible du marché qui détermine les produits et les prix mais la main
invisible des managers qui manipule les marchés. Cette définition qui semble abstraite s’offre
pourtant, selon l’auteur, à l’analyse empirique grâce à une opérationnalisation particulièrement
simple : « on dira que le management devient visible lorsque la grande presse (qui symbolise
la circulation des opinions dans l’espace public) parle de ce management ». Il n’y aurait qu’à
observer l’évolution des rubriques de la presse quotidienne consacrée à l’entreprise depuis vingt
ans pour mesurer la montée du management public.

14
 Cette approche du management de l’opinion ne s’intéresse donc pas aux organisations
publiques en particulier. Elle porte sur l’ensemble des organisations et il ne semble pas possible
d’affirmer qu’elle ait été relayée, en France, de manière aussi importante que l’approche
précédente, tant d’un point de vue théorique que pratique. Des conceptions similaires ont été
développées outre-Atlantique. Ainsi, par exemple, selon Bozeman, toutes les organisations sont
publiques qu’elles soient gouvernementales, privées ou à but non lucratif car elles sont toutes
affectées, au moins à un certain degré, par l’autorité politique : « All Organization are public
(…) public managers Can be found in most every type of organization (…) in any sector »
(Bozeman, 1987).

2.1.3. Le management du pouvoir politique

Cette conception du management public se caractérise par la prise en compte de la

dimension politique de l’organisation publique. Pour Huron et Spindler (1998), il est préférable
de définir le management public comme « le management du pouvoir politique » dans la mesure
où toute activité publique tend, en s’interposant arbitrairement entre les particuliers, à la
réalisation d’objectifs communs ou à la satisfaction d’intérêts collectifs. De la même manière,
Auby (1996) souligne qu’il existe un ensemble de principes, de normes et d’attentes qui
distinguent les organisations publiques des organisations privées.

Ainsi, le management public est spécifique notamment parce que les organisations
publiques sont placées sous le contrôle d’institutions politiques et trouvent leur vocation dans
la notion de service public. Les spécificités du secteur public local obligent à concevoir des
outils « sur mesure » et soulignent, parfois, les limites de la notion. Ainsi, comme le relève
Drucker (1973), il ne faudra pas perdre de vue qu’« être simplement d’esprit privé est la
mauvaise prescription pour les maux dont souffrent les organisations publiques. Ces
organisations ont des problèmes de performance précisément parce qu’elles ne sont pas des
entreprises ».

Le management public, au sein de cet idéal type, se caractérise par une prise en compte
limitée d’une logique d’action, d’une dynamique visant la transformation de l’organisation. Il
s’agit plutôt de réaliser, à travers un processus budgétaire et/ou des politiques tarifaires, soit
une production de biens ou de services collectifs grâce à une affectation de ressources, soit une
certaine redistribution des richesses aboutissant à des transferts entre individus ou groupes
sociaux.
15
 2.1.3. Le management de la puissance publique

Cette conception du management public, développée et formalisée notamment par les

travaux de Gibert, se caractérise par une prise en compte importante, pour ne pas dire centrale,
de la dimension publique de l’organisation. Pour Gibert (1986), la réalité première n’est pas le
management des organisations non marchandes ou sans but lucratif dont le management public
ne serait qu’un sous-ensemble mais bien le management de la puissance publique qui s’applique
aux organisations se situant sur la même finalité que l’Etat : la finalité externe. Alors que
l’entreprise est finalisée sur elle-même, l’organisation publique cherche à modifier un état de
l’environnement ou de le préserver lorsqu’il est menacé.

Le management public serait alors le management de deux fonctions de production : la

transformation des moyens en réalisations et la transformation des réalisations en impacts
(Gibert, 1986). Il comporterait ainsi deux facettes assez différentes au premier abord mais
finalement parentes et complémentaires : le management des organisations publiques ou encore
le management public stricto sensu d’une part, le management des politiques publiques, d’autre
part (Gibert, 2002). Dès lors, les finalités ne sont pas les mêmes entre les organisations privées
(introverties) et publiques (extraverties). Les organisations publiques seraient caractérisées par
l’existence d’une double fonction de production. La première, commune avec les organisations

16
privées consiste à produire des réalisations (outputs) à partir de moyens (inputs). La seconde,
spécifique au secteur public, vise la recherche d’impacts (outcomes) par la mise en place de ces
réalisations.

Le management public se caractériserait par la prise en compte d’une logique d’action,

d’une dynamique visant la transformation d’un système. Gibert (2002) le définit comme «
l’utilisation professionnalisée des acquis des sciences sociales, politiques et économiques –
médiatisées ou non par des méthodes de gestion – en vue d’améliorer la performance des
politiques publiques et, pour cela, celle des organisations publiques ». Une telle réflexion
s’inscrit, par ailleurs, en contrepoint avec certaines des approches précédentes car elle cherche
à inverser la tendance du « managérialisme » et permet de limiter le risque consistant à vouloir
dépubliciser la gestion publique (Gibert, 1994).

Ces réflexions sont aussi reprises, formalisées et/ou partagées par d’autres auteurs.
Ainsi, pour Santo et Verrier (1993), les instruments de gestion doivent être adaptés aux
contraintes et aux spécificités des administrations. Ou encore, comme le souligne Bartoli, les
spécificités du management public interdisent toute transposition directe et sans adaptation des
théories et méthodes « venues d’ailleurs ». Elle définit ainsi le management public comme
l’ensemble des processus de finalisation, d’organisation, d’animation et de contrôle des
organisations publiques, visant à développer leur performance générale et à piloter leur
évolution dans le respect de leur vocation (Bartoli, 1997).

2.2. Portée conceptuelle de la typologie proposée

Les différentes approches du management public ont été plus ou moins relayées, reprises,
développées par un ensemble d’auteurs. Ainsi, l’approche dite du « New public management »
qui constitue, semble-t-il, l’approche dominante, a fait couler beaucoup d’encre, en partie parce
qu’elle reposait sur des présupposés idéologiques en vogue depuis le milieu des années quatre-
vingts. Les autres approches se positionnent, au mieux, comme des alternatives et apparaissent
plus comme les fruits de réflexions d’individus ou de groupes qui restent, de ce fait,
minoritaires. Chacune de ces conceptions renvoie à un appareillage méthodologique spécifique
voire à des postures épistémologiques particulières. Par exemple, le management des
organisations publiques mobilise essentiellement les sciences économiques. Le management de
l’opinion ou le management du pouvoir politique s’inscrivent plutôt dans le champ des sciences
sociales.

17
 Le management de la puissance publique se fonde à la fois sur les sciences économiques
et sociales. Au-delà, ces approches renvoient à différentes manières de faire de la recherche en
management public et ces différentes conceptions à différents modes de production des
connaissances. Au-delà, la mise en perspective de ces différentes approches met en exergue la
difficile émergence d’un paradigme commun du management public comme discipline
autonome et cadre unificateur.

CHAPITRE 2 : LES ENJEUX DU MANAGEMENT EN THERMES DE PILOTAGE

DES ORGANISATIONS PUBLIQUES

Traditionnellement, les enjeux et méthodes de décision et d’action ont été abordés de façon
distincte et séquentielle : la première relèverait du politique qui fixe le cap, donne la vision
de ce qui doit être fait, la seconde relèverait de sa mise en œuvre opérationnelle, souvent
ramenée à une affaire "d’intendance". Le management se situerait alors à l’intersection de
ces deux sphères : sa dimension stratégique permettrait de traduire la vision politique,
portée par des discours et codifiée par des règles, en un langage pragmatique permettant sa
bonne exécution sur le terrain, via des techniques et méthodes pragmatiques relevant de la
gestion administrative. Pouvoir et responsabilité sont alors formellement concentrés sur
l’échelon décisionnel qui confie à des échelons intermédiaires le soin de traduire fidèlement
ses décisions sous la forme de règles générales et opératoires, puis de les transmettre à
l’échelon opérationnel pour exécution.

SECTION 1 : LA RECHERCHE D’UN EQUILIBRE DANS LES DIFFERENTES

CONCEPTIONS DE MANAGEMENT PUBLIC

La présentation schématique de chaque approche permet de donner en lecture leurs

principales caractéristiques et points d’opposition. Au-delà, le développement d’une réflexion
en terme de complémentarité et non de mise en concurrence permet de dégager des enjeux pour
le pilotage des organisations publiques. La mise en perspective de ces différentes
caractéristiques nous conduit à proposer une définition « managériale » d’une organisation
publique. Ainsi, une organisation publique doit être entendue à la fois comme une organisation
(management des organisations publiques) et une institution (management du pouvoir
politique) qui trouve sa vocation dans la mise en place de politiques publiques (management
de la puissance publique) dans le cadre d’une action légitime (management de l’opinion).

18
 Les éléments de pilotage de ces organisations sont donc à rechercher dans les quatre
composantes que sont l’organisation, les politiques publiques, le processus de prise de décisions
entre les élus et l’administration et, enfin, les interactions avec les parties prenantes. Le pilotage
des organisations publiques doit alors rechercher un « équilibre » dans la prise en compte ces
différentes composantes. Les facteurs clés de réussite d’un bon pilotage de ces organisations
résideraient dans la recherche de l’amélioration de :

• La productivité des organisations publiques ;

• Le pilotage de la performance publique entendue comme la performance des
organisations et des politiques publiques ;
• Le processus de prise de décision des élus ;
• L’information en direction de l’opinion publique.

Le schéma suivant présente une vision synoptique de l’articulation entre ces différentes
dimensions.

Schéma 3: Une typologie des différentes dimensions du pilotage des organisations publiques

19
 Source : AKTOUF O. (1989)

SECTION 2 : LA PRISE EN COMPTE DE L’INSTRUMENTATION DE GESTION

Les différentes approches du management public renvoient chacune à une conception

particulière de l’instrumentation de gestion. Dès lors, les réflexions sur l’instrumentation de
gestion au sein des organisations publiques nécessitent d’avoir à l’esprit les réflexions que nous
avons précédemment exposées sur la nature du management public. En effet, la manière de
traiter (voire même simplement de classifier, étiqueter ou catégoriser) les problèmes rencontrés
par l’instrumentation de gestion au sein de ces organisations dépendent étroitement de la
conception que l’on peut avoir du management public. Les approches du management public
présentées dans les développements précédents accordent ainsi une place et attribuent un rôle
particulier aux systèmes formels de contrôle de gestion.

2.1. Une approche traditionnellement juridique et technique de la gestion publique

Dans ce cadre, le management consiste alors en une séquence, avant tout technique,
d’activités de planification, d’organisation, de direction et de contrôle de l’effectivité de la mise
en œuvre des décisions et de leur conformité aux règles impersonnelles de
fonctionnement de l’organisation. Les humains composants les échelons opérationnels sont
alors au service de la bonne application d’instructions et de consignes élaborées à des
échelons supérieurs qui doivent s’assurer de leur loyauté et de leur aptitude à réaliser les
activités qui leurs sont confiées.

Le gouvernement par les lois comme la gouvernance par les nombres qui "vise la
réalisation efficace d’objectifs mesurables plutôt que l’obéissance à des lois justes" (Supiot,
2015) mettent tous deux en exergue une approche impersonnelle de l’exercice du pouvoir. La
règle ou l’indicateur en sont les principaux moyens pour guider l’action collective et finalisée
en tant que fidèles déclinaisons de projets politiques traduits en stratégies puis en plans
d’actions, procédures et modes opératoires. L’autonomie formelle des échelons opérationnels
est alors très faible, le pouvoir de décision et la responsabilité quant aux effets produits sont
concentrés dans les échelons supérieurs qui conçoivent et traduisent les projets politiques.

20
 2.1.1. D’une autonomie clandestine à une autonomie institutionnalisée

Cependant, l’incomplétude des règles engendre des situations de tensions et de

contradictions, sources de dysfonctionnements. Dans ce contexte, l’autonomie des agents
est clandestine, construite par des acteurs qui font acte de résistance ou de pragmatisme
face au carcan que représentent certaines prescriptions peu opérantes ou certains
indicateurs à atteindre impérativement. Des travaux majeurs en sociologie du travail et des
organisations (Crozier & Friedberg, 1977 ; de Terssac, 1992 ; Alter, 2000) ont mis en
évidence ces capacités que développent des acteurs, formellement peu autonomes, à créer
des zones d’autonomie informelles grâce à leur capacité à "jouer avec les règles" et à créer
leurs propres "règles autonomes". Il s’agit aussi pour l’encadrement de proximité de négocier
une "régulation conjointe" permettant d’élaborer des "règles du jeu" offrant des solutions
pragmatiques à des problèmes quotidiens (Reynaud, 1993).

En définitive, le développement ces dernières décennies du management par objectif,

participatif, par la qualité ou même bienveillant constitue des formes d’institutionnalisation,
tout autant que d’instrumentalisation, d’une reconnaissance de la réflexivité des humains en
situation de travail et de la nécessité pour l’encadrement de susciter l’active coopération des
agents dans des situations où cette dernière est nécessaire à la réalisation de leurs missions de
service public.

Ainsi, le management public consistera à s’assurer, lors de l’élaboration d’une politique

publique, de la cohérence entre ses finalités et les moyens mobilisés pour sa réalisation
effective, efficace et efficiente dans le respect du principe de subsidiarité. Il s’agira
conjointement d’anticiper ses conséquences prévisibles sur les parties prenantes,
directement ou indirectement concernées, depuis l’annonce du projet jusqu’à sa mise en
œuvre.

2.1.2. Articuler logiques rationnelles-légales et managériales

La règle de droit demeure alors un instrument de régulation nécessaire mais considéré

comme non suffisant pour assurer la légitimité de l’action publique, celle-ci passant aussi par
son efficacité et ses impacts perçus ainsi que par son acceptabilité sociale. S’il apparaît
nécessaire pour les organisations publiques de mobiliser des méthodes et des pratiques
combinant pilotage gestionnaire et management humain, leur cohabitation avec des

21
méthodes et structures d’inspiration bureaucratique et des cultures professionnelles peu
enclines à être "managées" selon des logiques exogènes à leurs propres référentiels, ne va
pas sans présenter des difficultés. Le déploiement de ces méthodes et outils dans les
organisations publiques ne devrait donc se faire qu’avec discernement, en prenant
impérativement en compte le contexte, notamment les différentes manifestations de la
"culture de service public", des cultures professionnelles concernées ainsi que leur finalité de
création de "valeur publique" (Lorino, 1999).

Cette cohabitation durable entre une gestion par les règles, toujours nécessaire à garantir
l’État de droit, avec un management orienté par une recherche de performance de l’action
publique où se combinent besoins de pilotage et de prise en compte de l’humain comme "un
Sujet, une intelligence à mobiliser, à stimuler et à respecter" (Taskin & Dietrich, 2020, p. 248)
constitue, selon nous, l’enjeu majeur du management public contemporain. En effet, les
agents publics se trouvent, aux différents échelons de responsabilité, dans la nécessité d’agir
à la fois de façon conforme aux cadres réglementaires, en utilisant au plus juste les
ressources qui leurs sont confiées, en rendant des comptes sur l’efficacité de leurs actions et
en tenant compte de leurs impacts sur leurs parties prenantes. Cette conception globale et
systémique de la performance publique reflète la complexité de l’action publique, accentuée
par la nature floue, ambiguë voire contradictoire des objectifs propres à la rationalité
politique qui ne facilite pas leur prise en charge managériale (Chatelain-Ponroy & al., 2021, p.
15)

2.1.3. Le management des organisations publiques

Le management des organisations publiques avec la prise en compte des questions concernant
le système productif de l’organisation a conduit à des expériences de duplication des outils du secteur
privé pour améliorer la productivité des organisations publiques. L’introduction du contrôle de gestion
permet alors de pallier l’insuffisance d’outillage de ces organisations. Cette conception conduit à
développer des outils centrés sur les coûts, sur la définition d’objectifs et la mesure de leur atteinte en
faisant porter la réflexion sur les notions traditionnelles du contrôle de gestion (« effectivité », efficacité,
efficience et pertinence). Ceci, par exemple, à partir d’une segmentation stratégique centrée sur les
réalisations.

Selon cette approche, les outils de contrôle de gestion du secteur privé peuvent s’appliquer aux
organisations publiques moyennant quelques adaptations. Ainsi, pour Kaplan et Norton (2002), la
plupart des organisations à but non lucratif et des administrations ont rencontré des difficultés avec la

22
structure initiale du tableau de bord prospectif où l’axe financier était placé tout en haut. Etant donné
que le succès financier n’est pas l’objectif principal de la plupart de ces organisations, la structure peut
être modifiée de façon à placer les clients ou les bénéficiaires en haut du tableau de bord. Pour ces
auteurs, il suffit alors de simplement renverser les axes de la carte stratégique et d’inverser les axes
clients et financiers sans fondamentalement modifier le processus de mise en place du tableau de bord
prospectif. Cette approche se fonde ainsi sur une orientation « client ».

Les organisations publiques doivent répondre à la satisfaction des clients. Dès lors, les politiques
publiques ne visent pas tant à modifier un environnement ou maintenir une situation mais à apporter une
prestation de service.

2.1.4. Le management public : un triptyque associant régularité, performance politico-

gestionnaire et management humain : un triptyque

La définition que nous avons proposée dans une contribution précédente donne un
premier aperçu de la nature de cette hybridation : "le management stratégique des organisations
publiques peut être défini comme la conception et la mise en œuvre de processus de finalisation,
d’organisation, d’animation et d’évaluation visant à assurer le pilotage des organisations
publiques et la gestion des relations entre les acteurs "parties prenantes" de l’action publique,
dans le cadre des orientations des politiques publiques et de la loi" (Bartoli & Chomienne, 2011,
p. 26). En partant des missions traditionnelles du management, formalisées initialement par H.
Fayol (1917), il s’agit d’articuler d’une part les dimensions politiques et juridiques de l’action
publique avec l’échelon organisationnel où elle se déploie, d’autre part de mettre l’accent sur
la nécessité pour le management des organisations publiques de se préoccuper conjointement
de leur pilotage gestionnaire et du management humain de leurs parties prenantes.

Le management du pouvoir politique qui accorde une place centrale à la question du

pilotage politico-administratif et à la zone grise existant entre les élus et l’administration
conduit à faire émerger un contrôle de gestion qui apparaît comme un outil d’aide au choix pour
les élus. Le pilotage des collectivités territoriales, par exemple, est particulièrement marqué par
la nature de la relation particulière qui existe entre les élus, d’une part, et l’administration,
d’autre part. Le management territorial est, en effet, basé sur deux acteurs aux logiques
différentes mais non nécessairement contradictoires « l’élu exerce une mission, le fonctionnaire
exerce un métier » (Lamarzelle (1996).

23
 L’organisation d’une collectivité territoriale se caractérise par une dualité hiérarchique
qui est produite par l’existence parallèle de deux filières de remontée des affaires, l’une
politique, l’autre administrative. Dès lors, les interférences entre les deux filières, sources de
conflits de pouvoir, sont difficiles à éviter (Dion, 1984). Cela conduit à une mise sous tension
de la relation entre l’administration et l’exécutif. Il s’agit alors d’assurer le contrôle de la
délégation par la mise en place, par exemple, de documents et de temps de rencontres permettant
des échanges entre le ou les élu(s) concerné(s) et les services qui mettent en œuvre les politiques
publiques.

2.1.5. Le management face à l’opinion

Le management face à l’opinion avec la prise en compte du système de gouvernance et

l’interaction avec les tiers tend à considérer le contrôle de gestion comme un outil de
légitimation de l’action publique. Le contrôle de gestion peut être mobilisé pour informer
l’opinion publique et communiquer sur les actions menées par l’organisation. Une telle
approche génère le besoin d’une instrumentation permettant de rendre des comptes aux tiers,
de produire des documents d’information et de communication.

On assiste, par exemple, dans les collectivités territoriales, au développement de

supports de présentation informelle destinés aux élus à côté des documents officiels prévus par
les instructions comptables. En effet, comme le soulignent Laufer et Burlaud (1997) « D’un
point de vue pratique, cela se traduit, d’une part, par le développement de l’usage de l’analyse
de systèmes dans la gestion des organisations publiques et, d’autre part, par la nécessité de
légitimer auprès de l’opinion publique (à travers la médiation privilégiée de la grande presse)
ses propres modes de management ».

24
CHAPITRE 3 : L’APPORT DU MANAGEMENT PUBLIC DANS LA GESTION DES
ENTREPRISES PRIVEES

Souvent qualifiées d’inefficaces et moins rentables, les organisations publiques font preuve
pendant des années d’énormes dysfonctionnements et de déficiences en raison de leur nature
organisationnelle et de la finalité de leur institution (Charreaux, 2006, Grout et Stevens, 2003).
Plusieurs pays optent pour les privatisations de leurs entreprises publiques, ce qui mène à
s’interroger d’une part sur le rôle de l’État dans l’économie (en raison de son échec dans divers
domaines) et d’autres parts si les entreprises privatisées sont toujours plus performantes que les
entreprises d’État dans des secteurs stratégiques et des environnements concurrentiels
spécifiques. Même si les réponses à ces questions favorisent la propriété privée, la question doit
encore être posée.

La littérature théorique et empirique révèle une plus grande ambiguïté sur les mérites de
la privatisation et de la propriété privée. « Cette réalité paradoxale est encore accentuée
lorsqu’on établit un parallèle entre, d’une part, le secteur privé rendu efficient et compétitif
grâce à un modèle de gestion organisé autour des notions de suivi, de contrôle et d’incitation,
et, d’autre part, le secteur public, en particulier l’Administration publique, qui souffre d’une
faible gouvernance et d’une productivité insuffisante ».

Les organisations publiques doivent changer pour s'adapter à un environnement

commercial en constante évolution, elles doivent « accepter qu'elles doivent faire face à la
réalité du changement pour réussir » (Karp 2005, p. 88). Un intérêt croissant a été accordé à
l’administration publique pour accompagner les évolutions de l'environnement et contribuer à
améliorer le travail et la performance de ces organisations.

Dans les économies émergentes et en transition, le Nouveau Management Public a été

fortement préconisé par la plupart des institutions financières internationales, y compris la
Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI) comme moyen de mettre l'accent
sur la bonne gouvernance, de lutter contre la corruption et d'établir une fonction publique
méritocratique (Simonet, 2011).

Néanmoins, ces dernières années, les idées de gestion du secteur privé ont été introduites
de manière jusqu'alors inconnue dans la sphère publique, et dans tous les domaines des
politiques publiques : de santé, d’éducation, aux transports, à la sécurité, et aussi aux services

25
gouvernementaux. L’hypothèse centrale était que les pratiques de type commercial
amélioreraient à la fois l’efficience et l’efficacité des organisations publiques (Alford et
Hughes, 2008).

SECTION 1 : LE MANAGEMENT PUBLIC : UNE AUTONOMIE AFFIRMEE

Cette réflexion conduit à considérer que le management public n’est pas sous-management «
imparfait » face à un management privé « parfait ». Cette conception du management public
comme discipline autonome, considère les organisations publiques comme des organisations
particulières différentes des organisations privées et va plutôt rechercher les limites de
l’instrumentation de gestion dans son incapacité à s’adapter à un milieu différent de celui au
sein duquel il a été développé : la grande entreprise industrielle privée. Une telle approche peut
même conduire à considérer que les réflexions sur la mise en place de systèmes formels de
contrôle de gestion au sein des organisations publiques permettent d’enrichir les réflexions sur
le contrôle de gestion privé.

L’étude des organisations publiques pourrait ainsi permettre d’enrichir, à plusieurs égards,
certains axes de réflexion développés par les chercheurs en sciences de gestion. Ainsi, la
confrontation d’une technique de management à un environnement différent peut permettre un
renouveau de la réflexion sur celle-ci (Pariente, 1998). Pour Burlaud et Gibert (1984), c’est en
cela même que le management public qui s’enrichit de nombreuses disciplines est, en retour, à
même de leur apporter beaucoup. L’expérience acquise dans la conduite du changement dans
un environnement complexe pourrait ainsi bénéficier, sous l’angle méthodologique, au secteur
privé (Guyon, 1997).

Les réflexions sur l’introduction des systèmes formels de contrôle de gestion au sein des
organisations publiques pourraient, par exemple, constituer des sources d’inspiration pour les
entreprises du secteur privé. Comme le soulignent Burlaud et al (2004) « En s’intéressant à la
sphère publique, le contrôle de gestion met en exergue des phénomènes qui valent aussi -et de
plus en plus- dans le secteur privé et dont la prise en considération irrigue les réflexions sur le
contrôle de gestion traditionnel : finalités multiples d’une organisation, définition de la
performance et de ses multiples composantes, etc. ». Ainsi, les organisations publiques qui ont
une relation particulière à leur environnement sont-elles été des précurseurs, des terrains
d’expérimentation riches pour les dirigeants des entreprises privées (Burlaud, 1990).

26
 1.1. Convergence du Management public/privé

Alain Thiétart en 1999 définit le concept du management comme étant une action, un art ou
une manière de conduire une organisation, de la diriger, de planifier son développement, de la
contrôler, pouvant être appliqués à une entreprise publique, ainsi qu’à une entreprise privée, à
but lucratif ou non (cité par Zampiccoli, 2011). La gestion correspond, à l'origine, à
l’administration des organisations, « notre société est celle des organisations, pas des marchés,
les organisations constituent des moteurs de la richesse et de l’ordre social qui doivent être
gérées » (Spender, 2007). La gestion, qu’elle soit publique ou privée, a un rôle important à jouer
dans notre bien-être économique, social et politique et les conséquences de la gestion sont
considérables (Ghoshal 2005 ; Khurana 2007). La gestion implique la coordination de l’effort
humain et des ressources matérielles pour atteindre les objectifs organisationnels (l’objectif de
toute entreprise est atteint grâce à l'utilisation des ressources avec la manière la meilleure et la
moins chère).

Or, la notion du management public a fait l’objet de plusieurs controverses, elle associe deux
contextes contradictoires, elle confronte à la fois le secteur privé et le secteur public soit le
libéralisme et le socialisme. Sur cette base, une délimitation entre secteur public et privé doit
s’imposer pour permettre de rapprocher deux idéologies opposées. « Il implique d’expliciter les
fondements et les finalités de l’action publique, tout autant que ses conditions et ses enjeux. »
(Bartoli et Trosa, 2016).

« Le management public n’est pas l’application du management au secteur public, il est le

résultat de la crise que connaît la délimitation entre secteur public et secteur privé. En cela il
dénote un phénomène social qui concerne la société tout entière » (Laufer et Burlaud, 1980).
Dans toutes les politiques anglo-américaines la gestion publique se présente comme étant
l'exercice responsable et légal du pouvoir discrétionnaire par les administrateurs publics. La
gestion publique constitue une structure de gouvernance, c’est-à-dire qu’il s’agit d’une
formalisation constitutionnellement appropriée du pouvoir discrétionnaire des gestionnaires
destinés à permettre au gouvernement d'exercer la volonté des citoyens.

En revanche, la littérature récente a eu tendance à considérer la gestion publique comme une

profession, c'est-à-dire comme une pratique qualifiée par des individus exerçant des rôles de
gestion (Scott 1998). Le secteur public, sa direction et ses employés sont responsables de la
fourniture de produits et de services aux citoyens (Hagen et Liddle 2007 ; Pollitt et Bouckaert

27
2011) et, en fait, sont chargés de soutenir le fonctionnement continu de la démocratie, au sens
constitutionnel. Comme l'a fait valoir l'ancien Premier ministre australien Hawke :« Notre bien-
être économique, politique et social dépend du secteur public et de ses pratiques de gestion.
Ainsi, le secteur public à travers sa direction et ses employés touche toute notre vie de manière
directe et indirecte. ».

1.2. Évolution des réformes de gestion : de la bureaucratie du 20e siècle à la

modernisation administrative
1.2.1. Modèle wébérien de bureaucratie classique

Max Weber au XIXème siècle, s'intéressait déjà à « l’État moderne » en développant

son modèle de bureaucratie classique relative à la structure organisationnelle sous forme de
principes de fonctionnement des organisations bureaucratiques qui s'imposeront au XXème
siècle dans les systèmes administratifs occidentaux (Thom et Ritz, 2017). En tant que
sociologue, Weber était particulièrement intéressé par les conséquences sociales de la
prolifération de la bureaucratie et s'inquiétait de l'effet qu'elle aurait sur la société. La définition
originale de la bureaucratie présentée par Weber était plutôt compliquée et complexe, il
présentait le type idéal d’organisation rationnelle et efficace.

Selon lui, il semble nécessaire d'établir une base rationnelle pour l’organisation et la
gestion des grandes entreprises, qu'elles soient publiques ou privées. L’un des problèmes les
plus critiques était de savoir comment une grande organisation pourrait fonctionner de manière
plus systématique et efficace. Weber percevait que la bureaucratie, c'est-à-dire la gestion par
fonction ou par poste plutôt que par personne, répondait aux besoins de la société. Pour lui, la
bureaucratie était une organisation idéale, pas la plus souhaitable, mais en fait la forme pure
d'organisation. Weber a cherché à définir la bureaucratie comme une organisation qui serait
parfaitement rationnelle qui offrirait une efficacité maximale en termes de fonctionnement
(Weber, 1978).

Son modèle représentait une hypothèse plutôt qu'une description factuelle de la manière
dont la plupart des organisations étaient structurées. Par conséquent, il est également vrai que
des combinaisons de divers arrangements organisationnels peuvent apparaître dans la pratique.
Mais ce que Weber a tenté de décrire était un type d'organisation idéale pour des fins d’analyse
théorique. Essentiellement, la construction bureaucratique devait servir de modèle normatif
pour faciliter la transition de la petite entreprise à la grande entreprise. D’après l’idée de Weber,

28
il existe trois types d’autorité légitime : l’autorité traditionnelle, l’autorité charismatique et
l’autorité rationnelle-légale.

1.2.2. Transition de l’administration publique traditionnelle au nouveau management

public

Les contre-performances enregistrées dans le secteur public étaient dues à une

bureaucratie centralisée, à une inefficacité des mécanismes de contrôle ainsi qu'au gaspillage
dans l'utilisation de ressources disponibles. Ce sont donc là, les problèmes auxquels la nouvelle
gestion publique ou New management public tente de s'attaquer. Le New management public
marque de ce fait le passage d’une administration publique traditionnelle à une nouvelle gestion
publique.

Les organisations publiques semblent évoluer à un rythme de plus en plus rapide dans
le monde entier. Des changements majeurs ont concerné des réformes organisationnelles,
économiques et politiques qui ont affecté l'appareil politico-administratif des organisations
publiques (Pollitt et Bouckaert, 2004 ; Streeck et Thelen, 2005).

1.2.2.1. Fondements théoriques de la nouvelle gestion publique

Le NMP a été influencé d’une part par les théories classiques de l’organisation (Udehn 1996,
p. 1) et d’autre part par « la nouvelle économie institutionnelle » qui puise son fondement
théorique dans les théories de l'agence, des droits de propriété, des coûts de transaction et des
théories des choix publics qui ont exercé une forte « influence normative » sur les réformes du
secteur public (Hood, 1991, Nigro et Kellough 2008). La théorie microéconomique et celle du
choix public sont ancrées dans un modèle basé sur « le marché » et la concurrence. Ce modèle
prône la réduction de l’intervention publique par la séparation de l’élaboration des politiques et
leurs mises en oeuvre en considérant le gouvernement comme une entreprise dans le secteur
public : en se servant des principes du secteur privé et en considérant les citoyens comme des
clients (Box et al. 2001, p. 611 ; Kettl 1997). Il s’agit d’un moyen de donner plus de « choix »
et de « voix » aux utilisateurs de services et de promouvoir l'efficacité dans la prestation des
services publics (George A. Larbi, 1999).

29
 Théorie de l'agence : Les fondements théoriques de la relation d’agence remontent aux
travaux de Jensen et Meckling (1976) qui définissent cette relation comme « un contrat par
lequel une ou plusieurs personnes (le principal) engage une autre personne (l’agent), pour
exécuter en son nom une tâche quelconque qui implique une délégation d’un certain pouvoir de
décision à l’agent ». Quand une firme est dirigée par un propriétaire-manager, il n’y a pas a
priori de conflit d’intérêts entre le dirigeant et l’actionnaire. Un problème d’agence apparait là
où est instauré une séparation du contrôle et de la propriété et où il y a

Information imparfaite et asymétrie d’information entre les parties. Suivant cette

théorie, dans le cas des organisations publiques, la relation d’agence entre les propriétaires (les
citoyens dans les entreprises publiques) et les gestionnaires publics est beaucoup plus complexe
que celle qui prévaut entre les actionnaires de la firme privée et ses dirigeants(Albouy,
2002).Cette théorie suppose que les citoyens élisent démocratiquement leurs représentants et le
gouvernement qui à son tour nomme les gestionnaires publics(jouant un rôle qui leur a été
mandaté par l’État).

La relation d’agence se joue ici entre trois acteurs citoyen(s)/Gouvernement/dirigeants

au lieu de la relation actionnaire/dirigeant. Chaque acteur présente une fonction d’utilité
différente de l’autre et chacun agit de manière à maximiser sa propre fonction d’utilité, d’où
peuvent surgir des coûts d’agence élevés. Dans ce sens, la théorie de l’agence vise à définir
d’une part des mécanismes de contrôle et d’incitation qui permettent de converger les intérêts
de l’ensemble des acteurs, et d’autre part la minimisation des coûts d’agence ce qui conduit
ainsi à l’efficience de gestion organisationnelle des organisations publiques (Albouy, 2002 ;
Begne, 2012).

Théorie des droits de propriété : Cette théorie se place au cœur de l’approche néo-
classique des institutions. Elle démontre comment la forme de la propriété agit sur l’efficience
organisationnelle. Pour les théoriciens de ce courant (Furubotn et Pejovich 1972, Amann 1999),
l’efficacité d’une entreprise sera plus ou moins grande selon le type de propriété qui la
caractérise (propriété privée, propriété publique…). Dans ce cas, les organisations publiques se
caractérisent par une forme de droits de propriété particulière par rapport aux actionnaires des
entreprises privées.

Il faut souligner que les droits des citoyens sur les entreprises publiques sont fortement
réduits, de sorte qu'ils ne peuvent pas vendre leurs actifs qui sont en réalité virtuels (Albouy et

30
Obeid, 2007). La multitude des intervenants du secteur public (ministères de tutelle, État et
parlement, dirigeants, conseil d’administration, actionnaires) rendra la chaîne de délégation des
pouvoirs complexe. Ici l’identification des mandataires réels est difficilement identifiable
donnant naissance à des conflits d'intérêts internes parfois entre les parties prenantes, qui
peuvent être amenées à prendre des décisions sur la base de critères autres que ceux qui servent
l’intérêt général (Bozec, 2004 ; Albouy et Obeid, 2007).

Les partisans de ce courant soutiennent la thèse de la supériorité de la structure de

propriété privée sur toute autre forme publique dû d’une part à l’affaiblissement des droits de
propriété et d’autre part à l’absence du risque de faillite ce qui affaiblit la motivation des
dirigeants des entreprises publiques.

Théorie des coûts de transactions : Développée par Williamson (1985), elle traite
principalement la question de savoir quand les marchés ou les hiérarchies sont utilisés comme
des dispositions efficaces pour l'organisation de la production (Williamson, 1975). Elle est
également mobilisable dans cette perspective. En effet, elle se préoccupe des structures
optimales de gouvernance pour différents cas de figure d’une transaction. L’État délègue
certaines de ces missions à des agents habilités, se rendant ainsi principal selon la théorie de
l’agence. Il existe certains secteurs de transactions, comme celui construction de routes et
d'autoroutes, les transports, etc., qui seraient moins coûteux s'ils étaient sous-traités ou opérés
dans le cadre des partenariats public-privé, pour réduire les coûts administratifs et assurer une
certaine concurrence (Islam, 2015).

Lorsque l’État ne peut pas déléguer certaines de ses activités, il peut modifier ses
structures de gouvernance en tenant compte des formes optimales de rendement (Germain,
2001). La réciprocité des relations contractuelles dans l’organisation engendrera des coûts de
transaction, qui s’expliquent principalement par l’opportunisme des acteurs et la particularité
des actifs (Begne, 2012). La production de biens et services finaux implique une succession
d'étapes, chacune comportant des éléments de coût. Si le gouvernement réduit son implication
économique, il y a une probabilité d'économies d'efficacité : des gains d'efficacité seront réalisés
par l’économie des coûts de transaction (Coase, 1988).

Théorie des choix publics : L'essor de la théorie du choix public a véritablement

commencé vers la fin des années 60, elle remonte aux travaux de Buchanan et Tollison (1972).
Cette analyse économique est considérée comme l’une des théories ayant le plus contribué à

31
faire appuyer les idées libérales et néolibérales des récentes décennies sur le plan économique.
Cette théorie suppose que l’inefficience budgétaire des organisations publiques en général et la
faiblesse de leur productivité en particulier est due aux groupes d’intérêts et aux jeux politiques.
Selon l'école du « Public Choice », les dirigeants des organisations publiques ou toute autre
personne impliqués (en l’occurrence les administrateurs, les politiciens et les bureaucrates),
censés prendre des décisions en faveur du bien général de la société s’orientent plutôt vers
l’accomplissement de leur propre intérêt (Tullock, 1965, 1976 ; Tullock et al., 2000 ; Maclean,
2011).

Comme stipulé par Gruening (2001, p12), les individus représentent des « short-term
material self interest maximisers ». À cela, s’ajoute la critique des problèmes identifiés dans un
secteur public bureaucratique où des bureaucrates maximisent les dépenses gouvernementales
et exigent des réglementations alourdies afin de légitimer leur rôle ; La théorie des choix publics
constitue un cadre théorique principal qui a influencé la vague de nouvelles réformes de gestion
dans le secteur public (Harris et Seldon, 1987 ; Lane, 2000 ; van den Berg, 2004 ; Adu Boahen,
2016).L'objectif global de cette théorie était de réduire la taille de l'État, qui était supposée trop
grande, et de permettre au secteur privé (marché) d’avoir plus de contrôle sur l'économie
(Niskanen, 1973 ; Lane, 1997 ).

De surcroit, la théorie des choix publics sous-tend l'hypothèse que les systèmes
d'administration publique sont démodés, n'offrent pas beaucoup de choix et de flexibilité aux
consommateurs (utilisateurs), et contribuent par conséquent aux problèmes de performance du
secteur public (Perlman, 1976, cité par Adu Boahen 2016). Pour pallier les déficiences de la
gestion publique, les théoriciens des choix publics ont plaidé pour l'introduction de mécanismes
de marché dans les systèmes de gestion publique (Friedman, 1962 ; Tullock et al., 2000 ;
Jackson, 2003 ; Pesqueux, 2020).

SECTION 2 : LE MANAGEMENT PUBLIC SOURCE D’ENRICHISSEMENT DE LA

GESTION DES ENTREPRISE PRIVEES

2.1. Facteurs d’émergence

Les causes de l'émergence du NMP sont très variées selon les pays. La politique
stratégique de la Grande Bretagne avait comme but la baisse des impôts et la démobilisation de
l’état (Pesqueux, 2006). Pour le Japon, le but était de gérer le secteur public d’une façon plus

32
homogène, pour résorber la contrainte de l’inefficacité (Amar & Berthier, 2007). D’après les
réformes mises en place, il est possible de classer les pays en trois catégories. La première
englobe les pays anglo-saxons à savoir : l’Australie, la Nouvelle Zélande, la Grande- Bretagne
et les Etats Unis. Leurs finalités étaient de changer radicalement les modes de gestion du secteur
public en s’appuyant sur des régimes qui se basent sur le principe du marché et mettent les
prestations au premier rang.

Les pays du nord de l’Europe constituent la deuxième catégorie ; elle comporte les pays
suivants : la Norvège, la Finlande, la Suède et les Pays-Bas qui se sont délimités par une
coopération massive entre l’état et les communes, en se focalisant sur le consentement dans la
phase d’exécution. Finalement, La Suisse l’Allemagne et l’Autriche forment la troisième
catégorie. Leurs objectifs étaient de passer de la comptabilité publique vers la comptabilité
double, de gérer les ressources humaines d’une autre façon ainsi que de fortifier la stratégie
axée sur le résultat et le client. C’est la modernisation interne du secteur public (Thom & Ritz,
2013).

Selon Merrien (1999, p. 95), la « vogue » du NPM découle des faits suivants : des soucis
réels et concrets en relation avec des situations graves (dette publique, déficit commercial,
délocalisation de la production), domination successive des idées néo-libérales et managériales,
des chaînes de génies donnant des solutions toutes prêtes à vendre, et enfin des pouvoirs
politiques qui éprouvent là une occasion à saisir. Tous ces facteurs ont rendu clair le
développement de ce courant du NMP qui permettrait de résoudre les différents
dysfonctionnements à l’aide de nouvelles méthodes du management que nous exposerons ci-
après mais après la définition du management public.

2.2. Objectifs et actions :

Il y’a trois modèles distincts du NMP ayant des objectifs différents (Emery & Giauque, 2008)
: Le modèle de l’efficience ou modèle de marché : sa finalité est l’efficience du secteur public
en le rapprochant au secteur privé.

- Le modèle du « downsizing », de la décentralisation et de la flexibilité : son objectif est la

souplesse de la gestion des services publics. C’est un modèle qui s’appuie sur la séparation des
actions opérationnelles du management stratégique. En conséquence, les décisions sont à la

33
portée aux gestionnaires qui sont proches des clients et du terrain. Ceci provoque une
décentralisation des processus de décision.

- Le modèle de la qualité ou de la recherche de l’excellence : son but est de reformuler la

manière de travailler, c’est-à-dire que ce modèle se base sur la transformation des processus
organisationnels afin de susciter des conduites menant à l’amélioration continue. En outre, il
considère les usagers des services publics comme des « clients » qu’il est nécessaire de les
satisfaire à travers un service de qualité. D’où l’importance des certifications et les enquêtes de
satisfaction.

PARTIE DEUX : MANAGEMENT STRATEGIQUE

CS GREFFE

34
INTRODUCTION

Selon Poister (2010), le besoin de stratégie et de management stratégique dans le secteur

public n’a jamais été aussi pressant et légitime qu’au cours de ces dernières années. Les
pressions financières et sociales croissantes poussent les organisations publiques à repenser leur
mode de fonctionnement et à structurer leurs actions selon des objectifs et des priorités
clairement définis. Néanmoins, et si le management stratégique apparait aujourd’hui comme
une pratique largement institutionnalisée au sein d’un grand nombre d’organisations publiques
(Williams et Lewis, 2008), celle-ci suscite toujours un certain de nombre de d’interrogations
sur sa capacité à améliorer la performance publique (Andrews et al., 2009) et à générer des
changements (Pina et al, 2011).

Poister et al. (2010) notent ainsi l’absence d’études démontrant de manière claire une
influence positive de la planification stratégique sur la performance des organisations
publiques. En outre, force est de constater le découplage entre d’un côté la planification
stratégique et de l’autre la gestion opérationnelle et budgétaire. Ce constat pousse à s’interroger
sur la légitimité même de la stratégie en milieu public et sur le type d’approche qui lui est
applicable.

Ce manque de résultat relève-t-il comme l’affirment certains d’une focalisation

excessive sur les phases de planification au détriment des actions en matière de suivi et
d’accompagnement du changement (Boyne et al, 2004) ? De manière plus fondamentale, l’on
peut se demander si un changement de type planifié, formalisé et anticipatif est réellement
compatible avec les caractéristiques des organisations publiques, de leur environnement et des
processus de décision qui les caractérisent. Enfin, et sans remettre en cause la notion de
stratégie, celle-ci ne devrait-elle pas évoluer vers de nouveaux cadres stratégiques (Williams et
Lewis, 2008), des modèles hybrides combinant changement planifié et émergent et capables
d’intégrer une multiplicité de partie prenantes dans la co-construction de stratégies publiques ?

Ces questionnements nous poussent à nous interroger (1) sur les processus de formation
et d’implémentation de la stratégie en milieu public, (2) sur la nature de celle-ci qui demeure,
selon Johanson (2009), un sujet faiblement exploré, (3) ainsi que sur les liens et les
interdépendances existant entre les différentes phases du processus de management stratégique.
La formation de la stratégie relève-t-elle en milieu public de processus formels, rationnels et
déductifs ou à l’inverse d’approches politiques faites de compromis, de négociation, de jeux de

35
pouvoirs conduisant à des changements incrémentaux de faible portée ou bien encore d’une
conception mixte mêlant intention stratégique de long terme et construction de la stratégie
« chemin faisant » ?

36
 CHAPITRE 1 : APPROCHE DEFINITIONNELLE ET THEORIE DU
MANAGEMENT DES ORGANISATIONS.

INTRODUCTION PARTIELLE.
Cette sous partie traitera essentiellement comme l’indique le titre, des réflexions sur le
management et son évolution à travers le monde et à travers l’histoire.

37
38
39
SECTION 1 : CONCEPTS ET DEFINITIONS DE LA STRATEGIE

1.1. Les concepts de stratégie

• Au sens militaire : " Art d’employer les forces militaires pour atteindre les résultats fixés
par la politique " (Fiévet, 1992)
• Au sens économique, plusieurs définitions font référence : " Domaine des sciences de
gestion qui traite de la conduite de l’entreprise dans son ensemble. La stratégie s'exerce
typiquement dans des situations complexes et incertaines, marquées par les jeux
d'acteurs qui s’affrontent, s’évitent ou coopèrent" (Koenig, 1996) ; "L'art de construire
des avantages concurrentiels durablement défendables" (Porter, 1980) ; « La stratégie
est l’orientation des activités d’une organisation à long terme. Elle consiste à obtenir un
avantage concurrentiel grâce à la reconfiguration des ressources de l’organisation dans
un environnement changeant, afin de répondre aux besoins du marché et aux attentes
des différentes parties prenantes (propriétaires, employés, financiers). » (Frery, Johnson
et Scholes, 2000).

1.2. Definition de la stratégie

Se déterminer une stratégie, c’est se fixer des objectifs et les moyens pour les atteindre,
sur un horizon de temps donné, compte tenu des contraintes internes et externes pour chacun
des segments stratégiques.

1.2.1. La définition de la tactique

La tactique est une opération qui vise à « exploiter les liaisons établies entre l’entreprise
et le milieu environnant sans les modifier profondément (Gervais, 2003). La tactique peut être
perçue également comme l’art de déployer et manœuvrer les forces au combat (issu du verbe
tassein qui signifie en grec, placer).

1.2.2. La définition du management stratégique

Le management stratégique concerne la délibération stratégique et la formulation des

choix, mais s’efforce aussi d’intégrer les phénomènes émergents aux projets délibérés et se
préoccupe de la mise en œuvre des intentions (Koenig, 2004).

40
 1.3. Les caractéristiques des décisions stratégiques

✓ Elles traduisent les orientations à long terme. Elles engagent l’avenir des entreprises et
les enjeux sont importants (internationalisation…)
✓ Elles sont destinées à développer un avantage concurrentiel, quelque chose de différent
des concurrents, perçu et valorisé par les clients (en 1986, l’Espace était le seul
monospace sur le marché français de l’automobile)
✓ Une décision stratégique implique des changements en termes de répartition de
ressources et de compétences
✓ Elles influencent les décisions opérationnelles
✓ Une décision stratégique concerne l’entreprise dans son ensemble et toutes ses fonctions
✓ C’est une décision à traiter dans la complexité de l’organisation et de son
environnement
✓ Ce sont des décisions risquées, prises dans un contexte marqué par l’incertitude. Ansolf
(1965) considère les décisions stratégiques comme des décisions essentiellement
externes, « traitant des relations de la firme avec son environnement ». A l’inverse des
décisions opérationnelles qui sont plutôt de nature interne et qui ont pour objet « de
maximiser l’efficacité du processus de conversion des ressources de la firme » (Ansolf,
1965).

41
42
43
1.4. Le processus stratégique

44
45
46
 L’analyse de la stratégie d’entreprise comporte deux grandes phases : celle de l’analyse
externe, où sont explorés les facteurs environnementaux structurels, et l’analyse interne où
les ressources propres à la firme sont évaluées et comparées à celles des principaux
concurrents. Cette seconde partie de l’analyse stratégique a connu de grands
développements. Pour les théoriciens de la ressource, chaque firme dispose d’un
portefeuille spécifique de ressources qui lui fournit des avantages dans la mise en oeuvre de
certaines stratégies. Si pour les théoriciens de la concurrence, l’ensemble des firmes
présentes dans une industrie (ou dans un groupe stratégique) était considéré comme

47
 homogène car soumis aux mêmes facteurs structurels, ceux-ci dictant les mêmes
comportements, les théoriciens de la ressource considèrent les industries comme
hétérogènes car composées de firmes possédant des combinaisons de ressources et
compétences spécifiques.

Dans ce contexte, développer une stratégie consiste, pour une firme donnée, à choisir un
ensemble d’actions qui exploite le mieux les spécificités de son portefeuille de ressources et
compétences, pour autant que ce portefeuille soit valorisé sur le marché donné. La concurrence
entre firmes de l’industrie s’exerce dans la mise en œuvre des ressources et compétences
communes ou accessibles à l’ensemble des firmes. Mais chaque firme est protégée de la
concurrence par l’originalité de son portefeuille de ressources et par sa capacité à la préserver
au cours du temps.

Pour aboutir à des décisions, le processus d’analyse stratégique consiste à identifier, évaluer
et comparer ses forces et ses faiblesses (analyse interne) par rapport à celles des concurrents ; à
analyser les évolutions probables de l’environnement (analyse externe) pour y déceler des
conditions propices ou défavorables à l’action. Les actifs stratégiques dont la firme doit
s’assurer la maîtrise sont ceux qui se situent à l’intersection de ces deux ensembles (Amit et
Schoemaker, 1993).

- Déduire une stratégie consiste à identifier dans l’environnement les opportunités

existantes et d’adapter les ressources de l’organisation afin de transformer ces opportunités en
avantages concurrentiels. L’environnement est le point de départ auquel les managers
s’adaptent ou réagissent ; ils mettent en place une stratégie pull.

- Construire une stratégie, c’est identifier dans l’entreprise les ressources et compétences
à partir desquelles on va créer des opportunités nouvelles et des avantages concurrentiels. Une
ressource a de la valeur lorsqu’elle permet à la firme d’exploiter une opportunité, de résister à
une menace, ou de neutraliser les forces des concurrents. L’on fait preuve de proactivité en
déployant une stratégie push. La logique de l’analyse stratégique ne part plus de
l’environnement et des opportunités qu’il recèle pour aboutir à l’identification des ressources à
acquérir, développer et exploiter. Ce sont les ressources, les savoirs tout particulièrement, qui
recèlent les opportunités de développement et de rentabilité pour la firme.

48
 Une seule entreprise peut s’appuyer à la fois sur une stratégie construite et une stratégie
déduite. La stratégie construite (de l’idée au marché) est plus risquée mais les gains potentiels
plus importants.

Planification de la stratégie

Analyse Réflexion Decision, choix stratégique Action Résultats

La stratégie élaborée selon ce processus sert de guide mais elle est susceptible d’inflexion
(remise en cause, abandon). La stratégie, c’est d’abord de la décision humaine, donc de la
subjectivité d’une part, de l’intuition et de l’expérience d’autre part. Des outils servent d’aide à
la décision dans la détermination de la stratégie de l’entreprise.

SECTION 2 : THEORIE DU MANAGEMENT DES ORGANISATIONS

2.1. L’école classique

Le contexte : la révolution industrielle amorcée au 19 ° siècle engendre une nouvelle forme de

travail : le travail en usine. Le secteur industriel attire une main d’œuvre agricole peut adaptée
à la production et qu’il va falloir intégrer.

2.1.1. L’organisation scientifique du travail :(1856 – 1915)

D’abord apprenti dans un petit atelier de mécanique de Philadelphie puis ouvrier, contremaître,
ingénieur en chef à la Midvale Steel Co. et enfin consultant en organisation industrielle, F.W.
Taylor est le fondateur de l’OST.

Pour Taylor (Shop Management 1903, Principles of Scientific Management 1909) on peut
augmenter la (faible) productivité de l’ouvrier sans augmenter sa fatigue et en le gratifiant de
meilleurs salaires. Selon lui, il n’existe qu’une façon d’exécuter rationnellement et efficacement
une tâche (the one best way) et chaque ouvrier peut être formé pour devenir « excellent » à un
poste donné. C’est à la direction qu’il incombe de découvrir ces méthodes et de fournir les
possibilités de perfectionnement.

Les principes :

49
 - Division verticale du travail (séparation des tâches) : les tâches de conception,
d’organisation, de contrôle et d’exécution sont confiées à des personnes différentes.
- Division horizontale du travail (parcellisation) : le processus de production est
divisé en tâches élémentaires confiées à des ouvriers spécialisés.
- Etude scientifique du travail : les méthodes de travail sont analysées, décomposées,
chronométrées puis rationalisées afin de réaliser des gains de temps et des économies
de gestes.
- Sélection scientifique des ouvriers et entraînement de la main d’œuvre.
- Adaptation des outils aux tâches à réaliser…
- Salaire au rendement.

Quelques disciples de Taylor : Gantt H. (planning) et Gilbreth F. (simplification et

chronométrage des mouvements).

Les limites de l’OST : les dysfonctionnements sociaux.

Les cadences imposées à l’homme par la machine ou par le chronométrage, la monotonie du

travail, la négation de l’initiative individuelle, engendrent à terme des dysfonctionnements
sociaux (turn over, absentéisme, accidents du travail…) traduisant la démotivation des salariés.

2.1.2. L’organisation administrative du travail :(1841 – 1925)

Fayol complète l’approche Taylorienne en analysant le travail des dirigeants. Il est à la direction
ce qu’est Taylor à l’atelier. Il est le premier à définir ce que nous appelons aujourd’hui «
management » : « Administrer c’est à la fois prévoir, organiser, commander, coordonner
et contrôler ».

2.1.3. La bureaucratie : Max Weber (1864 – 1920)

Il dégage une typologie des organisations fondée sur l’origine de l’autorité (aptitude à faire
observer volontairement des ordres) qu’il distingue du pouvoir (aptitude à forcer l’obéissance).
Le pouvoir appartient aux propriétaires, l’autorité quant à elle, légitime les dirigeants.

L’autorité charismatique repose sur la personnalité du leader (H. Ford, A. Citroën, M .

Boussac, M. Dassault…).

50
L’autorité traditionnelle est fondée sur les précédents et les usages. « Le leader tient son
autorité de son statut social dont il a hérité, et l’extension de cette autorité est fixée par la
coutume ». C’est le cas par exemple des entreprises familiales qui se transmettent sur plusieurs
générations.

L’autorité bureaucratique (autorité rationnelle et légale.) repose sur des protections

juridiques formalisées. Le terme de bureaucratie n’est pas péjoratif pour M. Weber au contraire
la bureaucratie est pour lui la forme la plus efficace d’organisation.

La bureaucratie suppose :

- Une stricte définition des objectifs, des tâches et des responsabilités de chacun.

- Une structure pyramidale (hiérarchique) qui contrôle tout et un système cohérent de règles
et de procédures.

- Un emploi qui dépend des qualifications.

Ce modèle est rationnel et sécurisant puisqu’il permet de protéger les salariés contre l’arbitraire
du chef. Mais un formalisme excessif est source de dysfonctionnements (bureaucratie dans son
acception péjorative) :

- Insatisfaction du personnel

- Rejet de la nouveauté, de l’innovation

- Forte résistance au changement et rigidité des réponses de l’entreprise face aux sollicitations
de l’environnement.

Ce modèle fut un temps celui des grandes entreprises. Aujourd’hui le meilleur exemple
d’organisation bureaucratique est certainement celui de la fonction publique

Malgré leurs limites et les critiques qu’elles ont soulevés, ces doctrines classiques étaient
relativement bien adaptées à l’esprit et aux conditions de l’époque. Par ailleurs le taylorisme
même existe toujours et le fayolisme demeure un cadre de référence en matière de management
auquel se réfèrent de nombreuses écoles modernes.

Quelques liens :
51
- Max Weber et la rationalisation des activités sociales

- Le phénomène bureaucratique Michel Crozier (fiche de lecture CNAM)

2.2. L’école des relations humaines (1930)

Le contexte : cette approche rompt avec l’analyse Taylorienne qui considère l’individu comme
uniquement motivé par l’argent. Sont ainsi pris en compte les besoins psychologiques
(influence de S. Freud) de l’homme au travail et les changements de mentalité sociale
(contestation de l’OST, élévation des qualifications, crise de 1929…).

2.2.1. Elton Mayo (1880 – 1950) : l’expérience de Hawthorn

A partir d’expériences réalisées à la Western Electric (1927-1932), E. Mayo a démontré

l’importance de l’homogénéité d’un groupe de travail (objectifs propres, solidarité) et de
la participation (discussion, coopération) dans l’efficacité du travail. (Voir encadré pour plus
d’information).

2.2.2. Abraham Maslow (1908 – 1970) : étude des motivations

Il met en évidence les différents besoins de l’homme au travail. Répondre à ces besoins
permettra à l’entreprise de motiver son personnel.

2.2.3. F. Herzberg (né en 1923) : étude des motivations

Ses travaux le conduisirent à conclure que l’homme connaît deux catégories de besoins :

Les besoins d’entretien (besoins d’Adam) : Rémunération, conditions de travail, sécurité de

l’emploi…

La non satisfaction de ces besoins engendre des conflits, mais leur satisfaction ne suffit pas à
motiver.

Les besoins de réalisation (besoins d’Abraham) : Avancement, nature du travail,

responsabilité…

52
La réponse à ces besoins est source de motivation. La rationalisation et la simplification du
travail en ont appauvri le contenu, il faut donner au salarié des tâches plus complexes, plus de
liberté et de responsabilité.

L’organisation du travail doit permettre d’éviter le mécontentement et provoquer la satisfaction.

Il préconise :

- l’élargissement des tâches : rassemblement sur un même poste de travail de tâches

élémentaires précédemment réparties entre plusieurs opérateurs.

- l’enrichissement des tâches : consiste à donner un contenu plus qualifié et plus

responsable à un poste de travail.

2.2.4. Kurt Lewin (1890 – 1947) : la dynamique de groupe

La dynamique de groupe étudie la manière dont le groupe (simple collection d’individus au

départ va se constituer en milieu d’action.

Exemple : USA 1943, les autorités cherchent à inciter les ménagères à consommer des abats
(mets méprisés et difficiles à conserver) afin d’éviter le rationnement des autres morceaux de
viande.

Comment influencer le comportement d’un groupe, les ménagères américaines, et le convaincre

de modifier ses habitudes de consommation ? Deux méthodes vont être utilisées auprès de
clubs et associations féminines :

• 1° méthode : des conférences vantant les mérites nutritifs des abats…

• 2° méthode : après une brève information les femmes sont invitées à discuter du problème
en groupe sous la conduite d’un animateur…

Résultat : la consommation d’abats sera 10 fois plus importante avec la deuxième méthode.

Analyse du résultat :

53
- l’entretien individuel ou la propagande de masse laissent l’individu dans une situation
solitaire or, l’une des principales résistances au changement est la crainte de l’individu de
s’écarter des normes du groupe.

- La discussion en groupe et la prise de décision collective en améliorant le degré

d’implication des individus peut susciter un mouvement collectif d’évolution des
comportements.

Il est donc plus facile de modifier les habitudes d’un groupe que celles d’un individu pris
isolément.

La dynamique de groupe trouve de nombreuses applications, notamment :

- Dans la décision et la mise en œuvre du changement : mieux vaut chercher à amener le

groupe à admettre la remise en question de ses normes de comportement plutôt que
d’exercer des pressions dans le sens du changement (source de résistances, de tensions et
de conflits).
- Dans les styles de management et leur influence sur le climat et le fonctionnement d’un
groupe (supériorité du leadership démocratique).

2.3. Le courant mathématique (1945)

Le contexte : Courant né aux USA, au cours de la deuxième guerre mondiale, du besoin ressenti
par les autorités militaires de préparer scientifiquement leurs décisions urgentes. Ce courant a
été favorisé par le développement de l’informatique qui offrait de puissants moyens de calculs
nécessaires à la résolution de certains problèmes. Le courant mathématique se situe dans le
prolongement de la rationalité Taylorienne. Ce mouvement se distingue par une approche
purement quantitative et une polarisation sur les techniques et les outils (PERT, programmation
linéaire…).

2.4. L’école des systèmes sociaux

Le contexte : les insuffisances de l’école des relations humaines et les critiques à l’encontre du
courant mathématique vont conduire au développement de nouvelles théories. Cette école se
propose d’étudier les facteurs psychosociologiques et décisionnels influençant l’efficacité de
l’entreprise.

54
La Psychologie « Post-Hawthornienne »

D. Mac Gregor (1906 – 1964) : Les théories X et Y : deux conceptions opposées de

l’homme au travail.

• Les principes de la théorie X :

- l’homme a une aversion innée pour le travail, il cherche donc à l’éviter.

- il faut le contraindre, le diriger, le contrôler, le menacer de sanctions.

- l’individu ordinaire aime se sentir dirigé, il fuit les responsabilités, il a peu d’ambition et
recherche avant tout la sécurité.

• Les principes de la théorie Y :

- le travail n’est ni agréable ni déplaisant en soi : si l’homme n’aime pas son travail c’est parce
qu’il a été conduit à ne pas l’aimer.

- l’homme est capable de déterminer des objectifs et de les réaliser.

- il ne craint pas les responsabilités, c’est pour lui un moyen d’enrichissement et d’intérêt
au travail.

La théorie y et son style de direction démocratique est la plus efficace car elle repose sur des
motivations profondes et permet d’intégrer les buts individuels et ceux de l’organisation.

Le modèle de Rensis Likert (né en 1903)

Les travaux de ce professeur de psychologie industrielle prolongent ceux de E. Mayo et de K.

Lewin sur les relations de l’homme au travail, il s’intéresse plus particulièrement aux styles de
leadership et à leurs influences sur l’efficacité de l’entreprise.

Il met ainsi en évidence quatre grands styles de direction :

• Le style autoritaire exploiteur : Le chef impose ses décisions. Les subordonnés sont
contraints par un système de sanctions. C’est le management par la peur

55
 • Le style autoritaire paternaliste repose quant à lui sur le désir qu’ont les subordonnés
de plaire au chef (recherche de la récompense). Ainsi ne remonterons principalement de
la base que les informations susceptibles de convenir au patron. Il s’agit d’un
management par la carotte plutôt que par le bâton.
• Le style consultatif : les subordonnés sont consultés mais n’ont pas de véritable
influence sur la décision.
• Le style participatif : il s’appuie sur :

- des rapports de coopération entre les membres de l’organisation

- une prise de décision participative

- un contrôle des objectifs et non des méthodes

Selon Likert les services faiblement efficaces ont tendance à dépendre de cadres tayloristes (les
trois premiers styles) « orientés emploi », les services efficaces seraient dirigés par des cadres «
orientés employés » pour lesquels le rôle de chef consiste à gérer des gens et non des fonctions.

• La théorie de la décision : H. A. Simon (prix Nobel d’économie en 1978)

Simon s’intéresse au processus de décision. Il remet en cause la valeur opératoire des modèles
mathématiques et approfondit le concept de rationalité limitée.

• Les limites de la rationalité : l’étude du processus de décision montre que la

rationalité des décisions (c’est à dire leur adéquation au but) est limitée, en effet :

- l’environnement est trop complexe pour être appréhendé dans sa totalité.

- la connaissance des conséquences de la décision est toujours fragmentaire.

- il est courant en pratique de n’examiner qu’un nombre restreint de choix possibles.

Ainsi, dans la plupart des cas, l’individu confronté à un choix construit un modèle simplifié
de la réalité en se référant à sa propre expérience (le comportement est donc plus habituel que
raisonné). S’il ne peut se référer à son expérience l’individu va chercher une solution qui lui
apporte un niveau de satisfaction minimum, en effet sa rationalité limitée (faute de temps,
d’information ou de capacité) ne lui permet pas de trouver une solution optimale (il est par

56
exemple fréquent que trois devis soient suffisants en entreprise pour prendre une décision
d’équipement).

2.5. L’école socio-technique

Ce mouvement est issu des travaux menés par le Tavistock Institute de Londres dans les années
1970 sur le concept d’intégration sociale et technique du travail. L’école socio technique
envisage l’entreprise comme un système (un ensemble d’éléments en interrelations) et analyse
les conséquences de l’introduction de nouvelles techniques de production.

Exemple : étude des conséquences de l’introduction d’une nouvelle technique d’extraction du

charbon.

AVANT APRES
Condition de travail très difficile Mécanisation, travail moins pénible
Les mineurs sont polyvalents et travaillent en Travail spécialisé
équipe autonome
Solidarité face aux difficultés Regroupement des petites équipes

Conséquences : la productivité n’a pas augmenté dans les proportions espérées et

parallèlement l’absentéisme et la démotivation ont crût.

✓ Conclusions : les mauvais résultats proviennent de …

- la déqualification du travail (perte de la polyvalence)

- la disparition de la solidarité (suppression des petits groupes)

Il existe une forte interdépendance entre les composantes psychologiques et sociales d’un
système organisationnel et ses composantes techniques. Pour obtenir une organisation efficace
il faut optimiser conjointement ces différentes composantes.

La mise en place de groupes autonomes s’inspire de cette analyse ; ce type d’organisation

consiste à confier la totalité d’un processus technique ou administratif à un groupe d’ouvriers
ou d’employés, sans responsable hiérarchique désigné, le groupe est dès lors responsable de
sa production et doit s’organiser seul.

57
 2.6. L’ère des Gourous

Depuis les années 1970 des auteurs prolifiques souvent américains et issus des milieux
industriels tentent de développer des modèles de gestion efficace des entreprises :
Bibliographie :

- Les théories de l’organisation et de l’entreprise, Ellipses

- Organisation et gestion de l’entreprise, Vuibert tome 1

CHAPITRE 2 : GESTION DES CONFLITS, LEADERSHIP ET MANAGEMENT

SECTION 1 : GESTION DES CONFLITS

SECTION 2 : LEADERSHIP ET MANAGEMENT

CHAPITRE 3 : COMMUNICATION, STRATEGIES ET OUTILS DE GESTIONS DES

ORGANISATIONS PUBLIQUES

SECTION 3 : COMMUNICATION

SECTION 2 : STRATEGIES ET OUTILS DE GESTION

CHAPITRE 4 : SUIVI ET EVALUATION DES PERFORMANCES DES ORGANISATIONS

PUBLIQUES

SECTION 1 : LE SUIVI

SECTION 2 : L’EVALUATION

58
CONCLUSION

Chaque approche du management public porte, plus particulièrement, sur un aspect du pilotage
des organisations publiques : la prise en compte des questions concernant le système productif
de l’organisation (management des organisations publiques), la prise en compte de l’interaction
avec les tiers (management face à l’opinion), le pilotage politico-administratif de ces
organisations (management du pouvoir politique), ou encore, l’amélioration de la performance
publique entendue comme la performance des organisations et des politiques publiques
(management de la puissance publique). Il s’agit alors de s’intéresser à la complémentarité de
ces approches et à leur mise en perspective. Au-delà, ces réflexions seraient susceptibles de
faire progresser les réflexions les plus récentes sur le management des organisations publiques
mais aussi privées.

59
Bibliographie
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Morin éditeur

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n°2, Printemps, pp. 3-24

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Politiques et Management Public, Volume 4, n°2

60
GIBERT P. (1994), « Ménager la publicitude », communication du 27 avril 1994 à l’École de
Paris du management

61