Gestión Integral del Riesgo

6 bimestre

Sesión 1 / Presentación

Bienvenido a la asignatura Gestión Integral del Riesgo.

Aquí conocerás qué es la gestión integral del riesgo, las etapas que la conforman y su relevancia en la
prevención de desastres.

Debes tener presente que el crecimiento de la población mundial y de las economías ha aumentado
gradualmente la exposición de las personas a las amenazas naturales. Al mismo tiempo, el manejo
inadecuado de los recursos naturales y el crecimiento de las ciudades generan tensiones ambientales que
aumentan el impacto de fenómenos de origen natural, resultando en la pérdida de vidas humanas y sus
medios de vida. Aunado a ello, se presentan nuevos desafíos conforme se modifican los patrones climáticos.

Cuando ocurren desastres asociados a fenómenos de origen natural, los sectores sociales con mayor
vulnerabilidad económica resultan ser los más afectados. Por ello, las estrategias adecuadas para la
prevención de los desastres conllevan acciones dirigidas a mejorar las condiciones de vida, la infraestructura
de los servicios y el entorno económico de las comunidades.

Ante este contexto, la comunidad internacional ha creado iniciativas para promover el desarrollo de la
gestión de riesgo de desastres, siendo uno de los principales desafíos y objetivos prevenir el riesgo de
desastre.

Sesión 1 / Tema 1. Panorama de la gestión integral del riesgo

Logotipo de la conferencia sobre el cambio climático.

(s. a.). (s. f.). Conferencia sobre el cambio climático [imagen]. Tomada

de http://almomento.net/CVStore/Articulos/

Imgs/S2D2F52G17cambio_climatico_durban.jpg

Habrás escuchado que en las últimas décadas en el mundo se han realizado esfuerzos por mitigar el riesgo
de desastres. Al respecto, en 1990 se declaró el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres
Naturales, y una de las primeras iniciativas en la que participaron distintos actores internacionales para
impulsar que los países integren la gestión de riesgos de desastres fue la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático, documento que en 1992 dio reconocimiento a la importancia de adoptar
medidas para estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que
impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático, para que la producción alimentaria
no se vea amenazada y se logre un desarrollo económico sostenible. Dos años más tarde se adoptó la
Estrategia y el Plan de Acción de Yokohama para un Mundo más Seguro en la Conferencia Mundial sobre
Reducción de los Desastres Naturales.
En 1999, la asamblea de Naciones Unidas estableció la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres
(EIRD), cuyo objetivo es lograr una reducción considerable de las pérdidas que ocasionan los desastres, al
igual que la construcción de comunidades y naciones resistentes como condición fundamental para el
desarrollo sostenible.

La referencia internacional de mayor importancia para la gestión de riesgos de desastre es el Marco de

Acción de Hyogo de 2005, el cual se creó con el fin de reducir sustancialmente la pérdida de vidas y activos
sociales, económicos y ambientales de los peligros. Dicha iniciativa reúne actores internaciones entorno a un
sistema común y coordinado, fue adoptada por 168 países, entre ellos México. La conferencia sobre
reducción de riesgos en Hyogo, Japón, tiene vigencia hasta el 2015. Conocer el Marco es muy útil si estás
interesado en participar activamente en el tema o conocer la forma en que se establece una estrategia
articulada.

Por lo anterior, cinco acciones prioritarias son definidas como punto de referencia para establecer una
estrategia para la reducción de los riesgos desastres naturales, las cuales te presentamos a continuación:

Con la instrumentación de estas acciones se espera que haya una reducción sustancial de las pérdidas
humanas, sociales, económicas y medioambientales causadas por los desastres.
En la Cumbre de Copenhague de 2009 se incluyó el trabajo sobre las medidas para apoyar a los grupos
vulnerables en el proceso de adaptación a las variaciones del clima así como para impulsar un aumento en
los recursos financieros y tecnológicos que favorezcan la reducción de emisiones de carbono.

Por otro lado, el diálogo de Sendai, organizado por el gobierno de Japón y el Banco Mundial, celebrado en
2012, reunió a representantes de gobierno, instituciones multilaterales y de la sociedad civil para
intercambiar conocimientos y promover la incorporación de la gestión de riesgos en la planificación del
desarrollo.

Como podrás notar, es importante reconocer la estrecha relación entre el cambio climático y la gestión de
riesgos de desastre. Por ello, la comunidad internacional ha impulsado a los gobiernos para trabajar en
ambos temas, de manera que se reduzcan los impactos en la población.

Antecedentes en México

Después de revisar los antecedentes en el contexto internacional, ahora te mostramos cómo se ha

posicionado la gestión integral de riesgos en México gracias a las voluntades y esfuerzos de distintas
instituciones y actores, así como a iniciativas que han buscado proteger a la población del impacto de
fenómenos naturales.

En 1966 la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) emprendió el Plan de Auxilio a la Población Civil en
Casos de Desastre. El contexto de esta decisión de gobierno fue el desbordamiento del río Panuco.

Edificio dañado por el sismo de 1985.

(s. a.). (s. f.). Sismo de 1985 [imagen]. Tomada de

http://imagenpoliticadotcom.files.wordpress.com/2011/09/402908.jpg

Tiempo después, ocurrido el sismo de 1985, se creó la Comisión Nacional de Reconstrucción con el objetivo
de dirigir adecuadamente las acciones de auxilio de la población damnificada y sentar las bases para
establecer los mecanismos, sistemas y organismos para atender mejor a la población en la eventualidad de
otros desastres, incorporando las experiencias de instituciones públicas, sociales y privadas, de la comunidad
científica y de la población en general.

En 1986 se desarrolló el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), el cual está definido en el artículo
14 de la Ley General de Protección Civil de la siguiente forma:
El SINAPROC es un conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas,
instancias, principios, instrumentos, políticas, procedimientos, servicios y acciones que establecen
corresponsablemente las dependencias y entidades del sector público entre sí con las organizaciones de los
diversos grupos voluntarios, sociales, privados y con los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, de los
organismos constitucionales autónomos, de las entidades federativas, de los municipios y las delegaciones, a
fin de efectuar acciones coordinadas en materia de protección civil.

Para 1988 se estableció el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) y en la década de los
noventa del siglo pasado se expidieron las primeras leyes en materia de protección civil. En 2012 se actualizó
la Ley General de Protección Civil, en la que se adopta el concepto de gestión integral de riesgos.

Como podrás notar, en México se han llevado a cabo acciones para cumplir con los compromisos señalados
en los acuerdos internacionales en materia de gestión de riesgos.

México ha trabajado para cumplir con los acuerdos del Marco de Acción de Hyogo, y ha convertido la gestión
de riesgos de desastres en una prioridad nacional, además de impulsar el desarrollo de un sistema nacional
de alertas y la cultura de la prevención.

Sesión 1 / Tema 2. Nociones de la gestión integral del riesgo de desastre

Conceptos básicos de la gestión integral del riesgo

En este apartado conocerás la definición de la gestión integral del riesgo, así como los principales
componentes y conceptos que la integran. Una vez que hayas identificado estos elementos podrás entender
con mayor claridad su función y aplicación.

En América Latina, un número importante de asentamientos humanos se encuentran establecidos en zonas

propensas a la ocurrencia de diversos fenómenos naturales como las inundaciones, deslizamientos, sismos,
tormentas tropicales y huracanes; fenómenos que pueden impactar en el desarrollo de las comunidades, la
vida de las personas y la infraestructura de las ciudades.

Al respecto, hay una preocupación generalizada sobre la influencia del hombre en la recurrencia y magnitud
de estos fenómenos, ya que gran parte de los procesos de crecimiento territorial y desarrollo urbano han
sido establecidos sin planeación y sin una visión de sustentabilidad de largo plazo, los cuales pueden derivar
en desastres.

El incremento en la recurrencia de las amenazas ha venido acompañado de un aumento significativo de las

vulnerabilidades (PNUD, 2012, p. 17). Éstas se han hecho notar en los procesos de urbanización y mayor
concentración de personas en las ciudades, quienes se han establecido en territorio que no cumple con las
garantías de seguridad suficientes.
Puntos clave La vulnerabilidad se define como la susceptibilidad o propensión de los sistemas expuestos a
ser afectados o dañados por el efecto de un fenómeno perturbador, es decir el grado de pérdidas esperadas.

Por otro lado, debes saber que el tema de los riesgos de desastre ha sido abordado de manera
interdisciplinaria. Este abordaje ha conceptualizado los componentes del riesgo de manera heterogénea, sin
embargo, hay puntos de coincidencia respecto a la construcción social del riesgo. Es muy importante que
consideres que el riesgo es construido socialmente.

El acuerdo básico entre los expertos es que la existencia de un riesgo implica la presencia de un agente
perturbador (fenómeno natural o antrópico) que tenga la probabilidad de ocasionar daño a un sistema
expuesto y susceptible de ser afectado (asentamiento humano, infraestructura, etcétera).

Como puedes observar, el riesgo implica la combinación de dos factores; el fenómeno natural o antrópico
que representa la amenaza y el sistema expuesto que puede ser afectado.

Si no hay elementos que puedan ser afectados en un lugar donde tenga efecto un fenómeno, no hay riesgo
de desastre.

Además de la ocurrencia de las amenazas, un gran número de asentamientos humanos, en su mayoría

correspondientes a los sectores con mayor pobreza, se enfrentan a la deficiencia de infraestructura
adecuada y dotación de servicios básicos como salud, vivienda, educación y transporte, lo que conlleva
mayor vulnerabilidad frente al riesgo de desastres.

Puntos clave La probabilidad de ocurrencia de tales eventos en un espacio determinado constituye una
amenaza, entendida como una condición latente de posible generación de eventos perturbadores.

Todos estos elementos muestran la relación insostenible que hemos tenido con nuestro entorno, la cual ha
hecho que los fenómenos naturales (que han ocurrido sobre el planeta durante los últimos miles de años)
hayan dejado de ser sólo fenómenos para transformarse en amenazas; y cada vez que ocurren, traen
consigo daños y pérdidas cuantiosas en vidas humanas y económicas (PNUD, 2012, p. 17).

Por ello, es indispensable disminuir el impacto negativo de los desastres mediante el conocimiento de los
instrumentos de prevención y mitigación disponibles.

Con el fin de disminuir la vulnerabilidad hacia las amenazas y reducir el riesgo de desastre, surge el enfoque
de la gestión integral del riesgo. Éste es un concepto utilizado para agrupar el conjunto de políticas y
acciones para el control y reducción del riesgo en todos los ámbitos de la vida social (PNUD, 2012, p. 18).

Según la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), la gestión del riesgo se define
como el conjunto de decisiones administrativas, de organización y conocimientos operacionales desarrollados
por sociedades y comunidades para implementar políticas, estrategias y fortalecer sus capacidades con el fin
de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnológicos consecuentes.

De acuerdo con el documento La gestión local del riesgo: concepto y prácticas (PNUD, CEDEPREDENAC,
2005):

La gestión del riesgo de desastre definida en forma genérica, se refiere a un proceso social complejo cuyo fin
último es la reducción o previsión y control permanente del riesgo de desastre en la sociedad, en
consonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial,
sostenibles. Admite, en principio, distintos niveles de coordinación e intervención que van desde lo global,
integral, lo sectorial y lo macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar.

Como podrás ver, el conocimiento y la investigación sobre el origen y ocurrencia de los fenómenos naturales
y antrópicos, su distribución espacial y temporal, su impacto sobre las personas, los bienes y los elementos
expuestos, la identificación de los procesos territoriales y sectoriales que contribuyen a la generación del
riesgo, y las consecuencias sociales y económicas son aspectos relevantes que debes considerar a través de
los estudios específicos de amenaza, vulnerabilidad y riesgo como base para la toma de decisiones en el
ordenamiento del territorio y la planificación del desarrollo (PNUD, 2012, p. 18).

Sesión 2 / Tema 2. Nociones de la gestión integral del riesgo de desastre

Tipología de la gestión de riesgos de desastre

En términos generales, la gestión integral del riesgo de desastres se clasifica en tres tipos; correctiva,
prospectiva y reactiva.

Gestión correctiva

La gestión correctiva busca llevar a cabo acciones integrales que permitan disminuir los riesgos existentes
producto de la inadecuada intervención en el territorio. Dentro de estas acciones es posible encontrar la
realización de obras de mitigación, la reubicación de familias en alto riesgo no mitigable y reforzamiento
sísmico (PNUD, CEDEPREDENAC, 2005).

Gestión prospectiva

La gestión prospectiva pretende evitar la generación de nuevos riesgos, busca realizar acciones que impidan
la creación de nuevas vulnerabilidades a través de la intervención en los procesos de ordenamiento territorial
y planificación del desarrollo. La planificación, la cultura y la educación forman parte de estas acciones
(PNUD, CEDEPREDENAC, 2005).

Gestión reactiva

La gestión reactiva busca planificar y ejecutar acciones para la atención de emergencias y desastres. Parte
de las acciones más importantes en esta etapa de la gestión son los planes de contingencia y emergencia,
así como planes de rehabilitación y reconstrucción (PNUD, CEDEPREDENAC, 2005).

En el siguiente esquema las puedes identificar de forma gráfica para una mejor comprensión. (PNUD, 2012)
En México, la Ley General de Protección Civil (LGPC) de 2012 define a la gestión integral de riesgos como:

El conjunto de acciones encaminadas a la identificación, análisis, evaluación, control y reducción de los

riesgos, considerándolos por su origen multifactorial y en un proceso permanente de construcción, que
involucra a los tres niveles de gobierno, así como a los sectores de la sociedad, lo que facilita la realización
de acciones dirigidas a la creación e implementación de políticas públicas, estrategias y procedimientos
integrados al logro de pautas de desarrollo sostenible, que combatan las causas estructurales de los
desastres y fortalezcan las capacidades de resiliencia o resistencia de la sociedad. Involucra las etapas de:
identificación de los riesgos y/o su proceso de formación, previsión, prevención, mitigación, preparación,
auxilio, recuperación y reconstrucción.

También otorga una definición a cada una de las etapas:

Identificación de riesgos: Reconocer y valorar las pérdidas o daños probables sobre los agentes afectables y
su distribución geográfica a través del análisis de los peligros y la vulnerabilidad.

Previsión: Tomar conciencia de los riesgos que pueden causarse y las necesidades para enfrentarlos a través
de las etapas de identificación de riesgos, prevención, mitigación, preparación, atención de emergencias,
recuperación y reconstrucción.

Prevención: Conjunto de acciones y mecanismos implementados con antelación a la ocurrencia de los

agentes perturbadores con la finalidad de conocer los peligros o los riesgos, identificarlos, eliminarlos o
reducirlos; evitar o mitigar su impacto destructivo sobre las personas, bienes, infraestructura, así como
anticiparse a los procesos sociales de construcción de los mismos.

Mitigación: Es toda acción orientada a disminuir el impacto o daños ante la presencia de un agente
perturbador sobre un agente afectable.

Preparación: Actividades y medidas tomadas anticipadamente para asegurar una respuesta eficaz ante el
impacto de un fenómeno perturbador en el corto, mediano y largo plazo.

Auxilio: Respuesta de ayuda a las personas en riesgo o las víctimas de un siniestro, emergencia o desastre
por parte de grupos especializados públicos o privados, o por las unidades internas de protección civil, así
como las acciones para salvaguardar los demás agentes afectables.
Recuperación: Proceso que inicia durante la emergencia, consistente en acciones encaminadas al retorno a
la normalidad de la comunidad afectada.

Reconstrucción: La acción transitoria orientada a alcanzar el entorno de normalidad social y económica que
prevalecía entre la población, antes de sufrir los efectos producidos por un agente perturbador en un
determinado espacio o jurisdicción. Este proceso debe buscar, en la medida de lo posible, la reducción de los
riesgos existentes, asegurando la no generación de nuevos riesgos y mejorando para ello las condiciones
preexistentes.

Una definición más de la Gestión Integral del Riesgo de Desastres (GIRD) de acuerdo a los autores Gabriel
Restrepo y Óscar Guevara Alvarado (2011,16):

Un proceso social y político, sistemático y continuo, a través del cual se busca controlar los procesos de
creación o construcción de riesgo o disminuir el riesgo existente con el fin de reducir el impacto adverso de
las amenazas naturales y la posibilidad de que ocurra un desastre, con la intención de fortalecer los procesos
de desarrollo sostenible y la seguridad integral de la población.

En la siguiente tabla podrás identificar las principales acciones que pueden llevarse a cabo en materia de gestión
integral del riesgo de desastres (PNUD, 2012: 21).

Líneas de acción e instrumentos para la gestión del riesgo

Líneas de acción Instrumentos
Se pueden realizar estudios, inventarios, modelos, encuestas de percepción
Identificación y
individuales y colectivas, sistemas de información geográfica y monitoreo
valoración del
para identificar y valorar los tipos de riesgos a los que está expuesta una
riesgo
población.
Para reducir los riesgos se requiere planificación y concientización sobre
ordenamiento territorial, planificación sectorial, códigos, normas,
Reducción del
información pública y educación; así como la intervención física en el
riesgo
territorio que contemple obras correctivas, reforzamiento estructural,
mejoramiento de viviendas o reubicación de casas-habitación, entre otras.
Utilizar mecanismos financieros de retención (créditos contingentes, fondos
Protección
de reserva, impuestos, etcétera) o mecanismos financieros de transferencia
financiera
(seguros, BONCAT, etcétera).
Preparativos y Diseñar sistemas de alerta temprana, planes de emergencia y contingencia,
respuesta a entrenamiento para respuesta, infraestructura tecnológica, comunicaciones y
desastres logística.
Recuperación pos Generar o atender la normativa específica e implementar estrategias y planes
desastre de reconstrucción.
Ahora bien, algunos factores que contribuyen al aumento de las vulnerabilidades son la construcción
inadecuada de infraestructura, destrucción del medio ambiente, contaminación y deforestación,
asentamientos humanos en zonas de peligro, crecimiento urbano no planificado y sobreexplotación de los
recursos naturales.

Un ejemplo útil de América Latina que te servirá como referencia para visualizar el impacto de los desastres
y la importancia de las políticas de prevención de desastres son los terremotos en Haití y Chile. Ambos países
sufrieron el impacto de un sismo con característica similares, sin embargo, los daños y pérdidas fueron
mayores en Haití debido a la vulnerabilidad y ausencia de políticas de gestión integral del riesgo.

Otras referencias ilustrativas son las afectaciones de terremoto-tsunami-desastre nuclear en Japón, las
cuales pusieron de manifiesto cómo un país con una larga tradición en gestión del riesgo de desastres tiene
que ser más riguroso en la formulación de escenarios negativos y minimizar los riesgos altamente
improbables, pero muy peligrosos, como el de desastre nuclear (Orozco Restrepo, 2011, p. 12).
Asimismo, la hambruna por sequía en gran parte de África evidencia las dificultades de atención a las
poblaciones afectadas en países con niveles incipientes de gobernanza (Orozco Restrepo, 2011, 12).

Como puedes observar, la protección civil tiene un papel fundamental en la gestión integral del riesgo, ya
que aunque ésta requiere que todas las áreas del gobierno intervengan, la protección civil tiene la
responsabilidad de actuar en cada una de las etapas.

Componentes de la gestión integral del riesgo de desastres

Dos de los componentes de mayor importancia en la GIR, por la relación que guardan en la prevención de
desastres, son el riesgo y la vulnerabilidad.

El riesgo

El primer componente de la GIR es el riesgo, y para entenderlo es necesario conocer los principales
enfoques.

De acuerdo con Narváez, Lavell y Ortega (2000, p. 9), un primer enfoque derivado de las ciencias de la
tierra, define el riesgo como la “probabilidad de la ocurrencia de un evento físico dañino”.

El segundo enfoque del riesgo propone que “el riesgo de desastre comprende la probabilidad de daños y
pérdidas futuras asociadas con la ocurrencia de un evento físico dañino”. Este enfoque pone mayor
importancia en los impactos más que en el evento físico como tal. Sin embargo, los dos enfoques son
importantes para la tarea de planificar y diseñar políticas públicas de prevención de desastres

El riesgo se establece a partir de los procesos dinámicos del territorio debido a la presencia de eventos
físicos potencialmente dañinos, la vulnerabilidad de la población y de la infraestructura, así como la
capacidad para afrontar las amenazas. En ese sentido, el alcance de las políticas, planes, programas y
proyectos para la GIR obligan a integrar estos factores en una perspectiva social, territorial y de desarrollo
(Orozco Restrepo, 2011, p. 17).

No olvides que sin exposición no hay posibilidad de amenaza o riesgo (Narváez, Lavell y Ortega, 2009).

En los siguientes cuadros podrás ver una clasificación hecha por la Oficina de las Naciones Unidas para la
Reducción del Riesgo de Desastre (UNISDR) sobre los diferentes tipos de amenazas.
La vulnerabilidad

El segundo componente de la GIR es la vulnerabilidad. De acuerdo a la Guía básica para la elaboración de

atlas estatales y municipales de peligros y riesgos 2004, la vulnerabilidad se define como la susceptibilidad o
propensión de los sistemas expuestos a ser afectados o dañados por el efecto de un fenómeno perturbador,
es decir, el grado de pérdidas esperadas.

En términos generales la vulnerabilidad puede clasificarse en dos: vulnerabilidad física y vulnerabilidad social.

En otras palabras, evaluar la vulnerabilidad es “evaluar la capacidad de elementos o sistemas de resistir o

absorber el impacto de un suceso que caracteriza una amenaza” (Cardona, 2001, p. 20).

Algunos autores consideraron útil reducir la complejidad de la vulnerabilidad a partir de los múltiples
aspectos y condiciones asociadas a ella, por lo que Wilches-Chaux (1998) propone once tipos de
vulnerabilidades: natural, física, económica, social, política, técnica, ideológica, cultural, educativa, ecológica
e institucional.

Según Cardona (citado en Orozco, 2011, p. 20) la vulnerabilidad puede entenderse como la suma de los
factores que correlacionados y subyacentes a la exposición a los eventos físicos potencialmente peligrosos
hacen que un elemento (personas, infraestructura, ambiente y medios de vida) sea propenso a daño o
pérdida.
Oliver-Smith (citado en Orozco, 2011, p. 20), por su parte, define la vulnerabilidad como un concepto
político-ecológico que hace referencia a la relación de los individuos con la naturaleza, con especial atención
en las fuerzas políticas y económicas características de la sociedad, teniendo en cuenta las instituciones y los
valores socioculturales que la conforman.

Como complemento a estas definiciones, para efectos de aplicación de metodologías para la identificación y
minimización de vulnerabilidades, las cuatro propiedades de la vulnerabilidad utilizadas por la Agencia de
Protección Ambiental de Estados Unidos (US EPA) y tomadas del Consejo Asesor Nacional sobre Justicia
Ambiental (US NEJAC 2004) son susceptibilidad, exposición, preparación y capacidad de respuesta.

Narváez, Lavell y Ortega sugieren que vulnerabilidad es el resultado de condiciones sociales, políticas y
económicas que asignan diferentes niveles de debilidad o falta de resistencia a determinados grupos
sociales. Para ello se apoyan en Cannon quien identifica una serie de precondiciones y circunstancias como
causas de la vulnerabilidad (Cannon, 2007 citado en Narváez, 2009, p. 17), a saber:

Con el fin de promover un lenguaje común, en el año 2004 la Organización de Naciones Unidas (ONU)
definió la vulnerabilidad como el “conjunto de condiciones determinadas por factores o procesos físicos,
sociales, económicos y ambientales que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de las
amenazas”.

Puntos clave Según la terminología empleada por Naciones Unidas, resiliencia es la capacidad de un sistema,
comunidad o sociedad expuestos a una amenaza para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus
efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye la preservación y la restauración dsus estructuras y
funciones básicas.

Sesión 4 / Tema 3. Etapas preventivas de la gestión integral del riesgo

En este momento de la gestión integral del riesgo ubicamos tres etapas: la identificación, prevención y
previsión; las cuales a continuación te presentamos.

Identificación
En este apartado reconocerás los principales conceptos y elementos asociados a la etapa de identificación,
así como las instancias involucradas.

La identificación es la primera de las etapas de la GIR. De acuerdo con la Ley General de Protección Civil
(LGPC) se define como “reconocer y valorar las pérdidas o daños probables sobre los agentes afectables y su
distribución geográfica, a través del análisis de los peligros y la vulnerabilidad”. En otras palabras, es actuar
para reducir las posibles afectaciones de los desastres al señalar oportunamente los factores de riesgo que
las componen y los actores que participan en su construcción.

Cuando hablamos de factores de riesgos nos referimos a las características específicas de los fenómenos, del
territorio y de la población que puede ser afectada. Existen dos principales factores de riesgo: los fenómenos
físicos potencialmente peligrosos y la vulnerabilidad.

Los fenómenos incluyen una amplia gama de agentes que pueden ser de origen natural o antrópico, de
manera general nos referiremos a ellos como agentes perturbadores. La vulnerabilidad, como lo pudiste
revisar anteriormente, se refiere a las características de los sistemas afectables (la sociedad, sus medios de
subsistencia y la infraestructura). Recuerda a la vulnerabilidad como la tendencia de estos a sufrir daños o
pérdidas por el impacto de los agentes perturbadores (Narvaéz, 2005, p. 10).

Un punto importante acerca del agente perturbador y la vulnerabilidad es que se relacionan a través de la
exposición del sistema a los efectos del agente, es decir, que para que se construya un riesgo deben
coincidir ambos factores en un mismo territorio; de ser así se genera un sistema expuesto. Debes poner
especial atención a la relación que hay entre los factores, los agentes perturbadores sólo se consideran un
riesgo si existe vulnerabilidad en los sistemas afectables y siempre que estos se encuentren expuestos a
ellos.

Diagnóstico del riesgo

El diagnóstico de riesgos es una herramienta que se usa para medir la amenaza, es decir, la posibilidad de
daño de un fenómeno sobre un sistema (comunidad, población o bien afectable).

La amenaza depende del tamaño del sistema expuesto, por lo que a la población, los bienes e
infraestructura que lo conforman se les otorga una misma escala de valor. Esta escala se denomina grado de
exposición (CENAPRED, 2001, p. 8).

Inspección a tanque de gas en mal estado.

(s. a.). (s. f.). Tanques de gas en mal estado [imagen]. Tomada de
http://sipse.com/imgs/102013/2510132a66c2f2emed.jpg

Otro elemento a considerar es la vulnerabilidad del sistema, la cual puede medirse a partir de la existencia
de medidas de seguridad en el sector de la construcción así como la respuesta de las instituciones en caso
de que se presente un agente perturbador.
En ese sentido, para diagnosticar un riesgo se deben conjuntar esas dos variables, ello se realiza mediante
una ecuación:

Riesgo = Peligro × Exposición × Vulnerabilidad

R=P×E×V

Se denomina peligro (P) a la probabilidad de que se presente un evento de cierta intensidad que pueda
ocasionar daños en un sitio dado. Grado de exposición (E) a la cantidad de personas, bienes y sistemas que
se encuentran en el sitio considerado y que es factible sean dañados por el evento. Finalmente,
vulnerabilidad (V), definida como la tendencia del sistema de ser afectado y que se expresa como una
probabilidad de daño (CENAPRED, 2001, p. 20).

Identificación de peligros

La identificación de peligros es un conjunto de acciones y procedimientos que se realizan en un determinado

centro poblado o área geográfica para obtener información acerca de peligros naturales o tecnológicos y las
condiciones de vulnerabilidad.

La identificación de peligros es parte importante de la estimación del riesgo, y nos permite recomendar las
medidas de prevención (de carácter estructural y no estructural) adecuadas para mitigar o reducir los efectos
de los desastres. Beneficios (Instituto Nacional de Defensa Civil, 2009, p. 51):

Características de los agentes perturbadores

Dependiendo del tipo de fenómeno perturbador pueden distinguirse dos medidas, la magnitud (referida al
fenómeno) y la intensidad (referida a su efecto sobre un sistema).
El CENAPRED lo expresa de la siguiente manera: “la magnitud es una medida del tamaño del fenómeno, de
su potencial destructivo y de la energía que libera. La intensidad es una medida de la fuerza con que se
manifiesta el fenómeno en un sitio dado. Por ello, un fenómeno tiene una sola magnitud, pero tantas
intensidades como son los sitios en que interese determinar sus efectos” (CENAPRED, 2001, p. 8). Es la
intensidad y no la magnitud la variable más precisa para determinar el peligro, ya que varía según el lugar
en específico que se desea investigar.

La magnitud es una medida más fácil de definir, pues depende del fenómeno, pero la intensidad depende de
muchos factores que se relacionan con condiciones locales.

Clasificación de los desastres

Los desastres se clasifican en función de su origen (tipo de amenaza) en dos grandes grupos (Vargas, 2002,
p. 13):

Desastres naturales o socio-naturales: donde la energía amenazante proviene de un fenómeno natural

desencadenado por las dinámicas de la naturaleza o por la intervención humana.

No obstante, esta primera clasificación resulta insuficiente para el análisis. En México, el Sistema Nacional de
Protección Civil ha adoptado la clasificación basada en el tipo de agente perturbador que los produce y los
divide en cinco grupos:

Sesión 4 / Tema 3. Etapas preventivas de la gestión integral del riesgo

Identificación de la vulnerabilidad

Como podrás recordar, la vulnerabilidad es un concepto que describe ciertas condiciones de debilidad o
indefensión de la población, sus bienes y la infraestructura ante determinados peligros o amenazas. Este
concepto se refiere a aquellas condiciones construidas, procesos físicos, ambientales, sociales, económicos y
culturales que afectan la capacidad de una comunidad para reducir sus riesgos de desastre o responder ante
un evento que los hace susceptibles a ser afectados.
Ahora bien, es necesario indagar en los componentes que hacen de un determinado territorio o población un
sistema afectable; para ello recurriremos a la clasificación que Enrique Vargas hace de estos. Este autor
divide a la vulnerabilidad en tres categorías: la exposición destructiva ante una determinada amenaza, la
incapacidad de reaccionar adecuadamente cuando la amenaza se presenta, y la incompetencia para lograr la
recuperación de las condiciones normales de vida (2002, p. 16). Plantea cinco componentes de los que
depende:

Grado de exposición

Se refiere a las condiciones particulares en las que el sistema (o sus componentes) están bajo los efectos del
agente perturbador. Incluye como variables el lapso de tiempo; el modo de exposición, es decir, cuánta
energía destructiva o daño es recibido; y por cuánto tiempo.

Protección

Son aquellas defensas de las que el sistema dispone para reducir o eliminar el daño que le puede infringir la
amenaza en cuestión. Estos son de diversos tipos y pueden ser permanentes, habituales, estables u
ocasionales; pero con la condición de estar presentes durante el periodo de contingencia.

Reacción inmediata

Es la capacidad del sistema y sus elementos para reaccionar, protegerse y evitar el daño en el momento en
que comienza a experimentar el daño del agente perturbador. Esto incluye la activación de los elementos de
protección con los que cuenta.

Recuperación básica

Es el restablecimiento de las condiciones esenciales de subsistencia de todos los componentes del sistema,
evitando así la pérdida de población, bienes e infraestructura o bien el incremento en los daños sobre los
mismos que pudieran ocurrir una vez que la amenaza ha terminado.

Reconstrucción

Se diferencia de la recuperación básica y constituye el restablecimiento de las condiciones normales de vida

del sistema antes de la alteración, o más frecuentemente, por el establecimiento de nuevas condiciones que
coadyuvan a disminuir su vulnerabilidad ante el mismo fenómeno.

La protección y la facultad de reacción inmediata constituyen la homeostasis, que es la capacidad del

sistema para preservar sus características básicas, mientras que la capacidad de recuperación básica y de
reconstrucción constituyen lo que se denomina resiliencia, definida como la capacidad del sistema para
reponerse después de haber sido alterado por una actividad destructiva o desestabilizadora.

Hombres reconstruyendo el mundo.

(s. a.). (s. f.). Reconstrucción [imagen]. Tomada de

http://4.bp.blogspot.com/-AJa4YTBluu8/Td4A068I2KI/AAAAAAAAB-A/mcsqPuhgNq0/s200/reconstruccion.jpg

La gestión integral de riesgo actúa principalmente sobre estos componentes de la vulnerabilidad mediante la
generación de protección y la mejora de las condiciones de respuesta y resiliencia. El grado de exposición, a
pesar de ser considerado como un componente clave dentro de la vulnerabilidad, tiende a considerarse como
una variable independiente debido a la escasa posibilidad que se tiene de alterarla. Sin embargo, debes
tener en cuenta que el grado de exposición toma un papel relevante dentro de la planificación de nuevos
desarrollos de vivienda e infraestructura.

El Atlas de riesgos
Para la identificación de riesgos mediante la georreferenciación, el Atlas de riesgos es una de las
herramientas más efectivas en la que se integra la información y se pone a disposición de un gran número
de personas e instituciones. Gracias al uso de cartografía digital y los sistemas informáticos, la
representación de peligros y riesgos en diferentes escalas ha potenciado la construcción de escenarios para
la planeación estratégica y la reducción del riesgo. En México, de acuerdo a lo establecido por la Ley General
de Protección Civil, el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED), en colaboración con el
Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC), son los encargados de la estructuración de un sistema de
información sobre riesgos de desastres.

El Atlas Nacional de Riesgos (ANR) está dirigido a autoridades y dependencias de los niveles de gobierno;
autoridades de protección civil; diversas instituciones relacionadas con la planeación territorial, desarrollo
social, ambiental; instituciones académicas y de investigación, así como población en general. Tiene como
objetivos fortalecer al Sistema Nacional de Protección Civil a través de un esquema homogéneo de
valoración del riesgo y la aplicación de una política preventiva desde lo local.

De acuerdo al CENAPRED (2006, p. 22), el ANR debe de cumplir con los siguientes objetivos específicos:
El Atlas Nacional es un componente fundamental en las políticas de Gestión Integral de Riesgo del país, y
uno de los instrumentos más completos para la creación de políticas preventivas.

Actores en la identificación

Como habrás notado, la identificación es el primer eslabón de la cadena de la gestión integral de riesgo, en
la que distintos actores son los encargados de actuar, principalmente se reconoce la labor de instituciones
dedicadas al monitoreo de fenómenos y, en menor medida, de organizaciones de atención a comunidades
vulnerables a ellos. En México existen diversas instituciones de monitoreo a fenómenos, las más importantes
son:
Cada una de estas dependencias se especializa en la detección de fenómenos físicos que pueden
transformarse en un riesgo. Asimismo, en la identificación participan organismos que localizan grupos de
población vulnerable. A nivel federal se destacan la Secretaria de Desarrollo Social (Sedesol) y la Secretaria
de desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu), que son una fuente de información en materia
poblacional y de territorio.

La característica más importante de los actores involucrados en esta etapa es la detección de factores de
riesgo y la producción de información referente a ellos; sin embargo, tienen un papel relevante en el resto
de las etapas, ya sea dando seguimiento a la actividad del agente perturbador o colaborando en la
evaluación de sus efectos una vez finalizado.

Sesión 5 / Tema 3. Etapas preventivas de la gestión integral del riesgo

Como puedes apreciar, la previsión tiene un carácter prospectivo que recorre todas las demás etapas de la
GIR. Pero quizá su contribución más significativa sea la sensibilización de las autoridades sobre la necesidad
de hacer frente a los riesgos potenciales. La toma de conciencia expuesta en la ley va más allá de la
intención de dar solución al problema, implica la movilización de las autoridades y la generación de canales
para la cooperación entre ellas con la sociedad organizada.

Actores en la previsión

Una vez que se ha detectado una amenaza es tarea de las autoridades comenzar con los preparativos para
hacer frente a dicha situación. El primer paso para lograrlo es dimensionar la magnitud del problema de
acuerdo con las competencias del área de gobierno involucrada. Dependiendo el tipo de amenaza los actores
involucrados pueden ser distintos, algunos ejemplos son:
Puntos clave Los actores en la previsión corresponden a dependencias de gobierno (en sus tres niveles).
Dependiendo de las características específicas de la amenaza, puede haber otras instancias involucradas. Los
ejemplos sugeridos contemplan algunas de las más básicas

Así pues, la previsión consistiría en plantear las medidas más pertinentes según el campo del que se trate.
Por ejemplo, en caso de un huracán, corresponde al sistema de salud plantear escenarios para evitar los
focos de infección y la propagación de enfermedades; pero es tarea de la secretaria de comunicaciones del
estado garantizar el acceso de suministros y de ayuda humanitaria a las zonas afectadas.

En este ejemplo puedes observar que, a pesar de tratarse de un mismo fenómeno, de él se derivan muchos
requerimientos. Estos pueden ser más o menos importantes según el caso y determinar prioridades hace que
las acciones para prevenir o mitigar sean mucho más efectivas.

En este aparatado abordamos la prevención y su vínculo con las etapas de la identificación y la prevención.
Asimismo, aprendimos sobre los diversos actores que pueden intervenir en ella y las tareas que realizan.

Prevención de riesgos

La siguiente fase en la gestión integral del riesgo corresponde a la Prevención. De conformidad con lo
establecido en la Ley General de Protección Civil definiremos a la prevención como el:

Conjunto de acciones y mecanismos implementados con antelación a la ocurrencia de los agentes

perturbadores, con la finalidad de conocer los peligros o los riesgos, identificarlos, eliminarlos o reducirlos;
evitar o mitigar su impacto destructivo sobre las personas, bienes, infraestructura, así como anticiparse a los
procesos sociales de construcción de los mismos (LGPC).

Así bien, la prevención busca reducir la cantidad y magnitud de los desastres que pueden presentarse en un
futuro mediante la reducción del riesgo presente. La reducción del riesgo se consigue mediante la
intervención en uno o más de sus factores, pero la prevención consiste en aquellas medidas que se llevan a
cabo cuando el riesgo es latente por lo que “prevenir un desastre es adelantar acciones para reducir la
amenaza o la vulnerabilidad” (Vargas, 2002, p. 17).

Las medidas preventivas para la reducción del riesgo se dividen en grupos; las medidas para el control de la
amenaza y las que se concentran en reducir la vulnerabilidad:

Líneas de acción

Reforzamiento y protección a la infraestructura

Acciones de reforzamiento y protección a la infraestructura susceptible, desarrollo de infraestructura

adecuada a las exigencias de los posibles desastres.

Capacidad de reacción inmediata

Desarrollar capacidad de reacción inmediata a través de un sistema de alerta temprana de amenazas, la

elaboración de un plan de acción y la capacitación comunitaria.

Desarrollar la resiliencia de la sociedad, procurando que cuente con las capacidades necesarias para atender
de manera integral la recuperación básica y las necesidades esenciales en el corto plazo; así como los
medios necesarios para el restablecimiento de su equilibrio en el largo plazo.

Como puedes observar, la prevención busca principalmente eliminar el desastre porque se ha minimizado la
vulnerabilidad. Otro punto que debes tener en consideración es que, al igual que en el caso de la
identificación de riesgos, la mayoría de las acciones preventivas deben aplicarse atendiendo a las
necesidades particulares de las localidades sobre las que se va a actuar. Si bien pueden existir estándares
generales sobre la manera de proceder y la implementación, se deben involucrar a los tres niveles de
gobierno, pues la dimensión local tiene un peso importante en el éxito de las políticas preventivas.

Principales políticas de prevención

Para la prevención se han establecido políticas que buscan reducir el riesgo frente a la amenaza de un
agente perturbador. Algunas son las siguientes:

El ordenamiento territorial

Es la guía para identificar la dinámica de las distintas áreas del territorio, localizar las actividades para reducir
los riesgos y establecer mecanismos de protección. Es un instrumento local que se fundamenta como una
atribución municipal en función del artículo 115 de la Constitución, el cual otorga a los municipios la
capacidad de aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano, así como controlar y vigilar
la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales.

La planificación territorial es temporal de acuerdo con Vargas, de entre 10 y 12 años, con objetivos
específicos en el corto, mediano y largo plazo (Vargas, 2002, p. 34). Se trata de un instrumento complejo
que actúa en diversas dimensiones: desarrollo, competitividad, empleo de recursos naturales, densidad
poblacional y, en el caso específico de la gestión integral del riesgo, sobre la susceptibilidad de las zonas a
sufrir daños ocasionados por un fenómeno.

Mecanismos para la transferencia de riesgos

Esencialmente, son seguros brindados por compañías especializadas que pueden estimular las actividades
preventivas y reducir sustancialmente la carga financiera de etapa de recuperación. Un seguro opera
basándose en la probabilidad de que ocurra un siniestro que afecte a uno o varios individuos de un grupo o
a sus bienes. Cada uno de ellos tiene una probabilidad indeterminada de ser afectado por una contingencia,
sin embargo, la posibilidad de ocurrencia para el grupo es asequible en una escala, por ejemplo, 2 de cada
40. De acuerdo con la escala, el seguro distribuye el riesgo solicitando al grupo una prima periódica que
cubra los casos probables, y cuyo fondo se emplea de presentarse estos.

Otro beneficio de este sistema de transferencia de riesgos es que las empresas que administran la prima del
seguro suelen invertir en medidas preventivas, pues para ellas el beneficio es mayor de no verse afectadas
las personas o sus bienes. Este tipo de mecanismos se han desarrollado con mayor frecuencia en la
producción agropecuaria, debido a la falta de cultura de la prevención, del aseguramiento y la
implementación de un marco legal y de políticas públicas. No obstante, son muchas las áreas en las que
puede implementarse.

Los Sistemas de Alerta Temprana, conocidos como (SAT), son un conjunto de procedimientos e instrumentos
a través de los cuales se monitorea una amenaza o evento adverso de carácter previsible. A través de él se
recolectan y procesan datos e información, permitiendo realizar pronósticos sobre su acción y posibles
efectos.

Su importancia radica en que permite conocer de manera anticipada, con cierto grado de certeza, la
localización espacial y temporal, así como la trayectoria, de una amenaza que puede desencadenar
situaciones de riesgo. Existen alertas especializadas para cada tipo de amenaza, por lo que el desarrollo
tecnológico es un factor determinante. Para su buen funcionamiento, es necesaria la correcta coordinación
entre las instituciones a cargo del monitoreo, los tomadores de decisiones y la sociedad.

Cultura de la prevención y capacitación a la población

Finalmente, es necesario desarrollar capacidad de reacción de las comunidades en riesgo mediante su

conocimiento de los peligros, la capacidad de valoración de las situaciones críticas y la capacitación para
reaccionar de manera adecuada. El principal objetivo es desarrollar una población más preparada y
resiliente. Para lograrlo es necesario hallar los mecanismos de vinculación más adecuados entre el gobierno,
las organizaciones de la sociedad civil y la sociedad en general.

Ten presente que influir en las capacidades de los individuos conlleva dificultades específicas propias de su
forma de organización y valores culturales. Al respecto, Ileana Sánchez, del Centro Regional de Información
sobre Desastres en Costa Rica, advierte que uno de los obstáculos más importantes para la incorporación de
la cultura de la prevención son aquellas nociones preexistentes acerca de los desastres producto de
información errónea, parcial y promotora de una actitud pasiva respecto al tema.

La propuesta de crear una cultura de prevención implica construir una actitud colectiva, lo que sólo puede
lograrse mediante un largo proceso social en el cual la democratización de la información juega un papel
protagónico y es un factor clave. La población tiene derecho a conocer y acceder a información objetiva y
pertinente, de tal manera que pueda contribuir a formar una población mejor educada y preparada para un
eventual fenómeno natural o provocado por el hombre (Sánchez, 2004, p. 33).

Sánchez toca un punto importante, generar información homogénea, clara y accesible sobre los desastres y
su prevención. Sin embargo, el establecimiento de centros de información especializados no parece ser un
medio adecuado para su difusión a gran escala. Las alternativas tienden hacia la educación en lo macro y a
las brigadas de capacitación en casos micro.

El papel de las instituciones educativas en la adquisición de conocimiento y la interiorización de valores es

ampliamente conocido, además, la escuela posee una serie de ventajas sobre otras instituciones. Por
ejemplo, al tratarse de una institución pública de amplia cobertura, coadyuva a una difusión general del
tema; asimismo, permite articular un filtro de contenidos y homogeneizar la información. Finalmente, hace
posible evaluar el progreso de la política. Si bien es cierto que los resultados se verán en el largo plazo,
parece ser la institución idónea para llevar a cabo la tarea.

Actores en la prevención

Los actores que inciden en la prevención son muchos, entre ellos el sector de transporte, agropecuario, la
industria de la construcción, etcétera. Constituye un abanico mucho más amplio que la previsión, pues
involucra a las autoridades y a la población en general.

Una forma sencilla de identificarlos es colocándolos en grupos según su participación en las acciones de
prevención.

Infraestructura y ordenamiento territorial

Industria de la construcción y vivienda

Gobierno municipal
Secretaria de Comunicaciones y Transportes

Secretaria de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano; etcétera

Alertamiento

Sistema de Alerta Sísmica (SAS), operado por Centro de Instrumentación y Registro Sísmico (CIRES)

Sistema Nacional de Alerta de Tsunamis (SINAT) a cargo de la Secretaria de Marina

Sistema de Alerta Temprana de Ciclones Tropicales (SIAT CT)

Secretaria de Gobernación

Transferencia de riesgos

Secretaria de Gobernación

Secretaria de Economía

Secretaria Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

Secretaria de Energía

Sector financiero

Grupos de población organizada, sindicatos, cooperativas, agrupaciones, etcétera, que sean posibles
acreedores de un seguro

Cultura de la prevención

Gobierno en sus tres niveles

Secretaria de Educación Pública

Instituciones educativas de todos los niveles

Asociaciones civiles

Empresas de todos los sectores

En resumen, la prevención conlleva todas aquellas acciones que se realizan para reducir el riesgo de
desastre antes de que se presente. Debes recordar que la forma más efectiva para ello es a través de
herramientas destinadas a disminuir la vulnerabilidad y que la mejor política de prevención consiste en evitar
la construcción del riesgo.

Sesión 6 / Tema 4. Etapas de respuesta de la gestión integral del riesgo

En este momento de la gestión integral del riesgo ubicamos tres etapas: mitigación, preparación y auxilio;
las cuales a continuación te presentamos.

Mitigación

Mitigar significa tomar acciones encaminadas a disminuir los efectos de los desastres antes de que éstos
ocurran. El concepto mitigación se emplea para señalar las acciones y medidas de protección que puedes
adoptar, las cuales van desde acciones físicas, como la construcción de edificaciones y obras resistentes;
hasta las medidas de procedimiento, como el uso de técnicas estándar de evaluación de riesgos en la
planificación del territorio.
Un ejemplo relevante en el ámbito de la mitigación que tuvo su auge en los años noventa es la puesta en
práctica de medidas de salud pública contra enfermedades como la tuberculosis, tifoidea, cólera, viruela y
todas aquellas causantes de muerte. Estas enfermedades alcanzaban grado de epidemia a causa del
desarrollo industrial de las ciudades y el aumento de las concentraciones humanas en ellas (PNUD, 1991, p.
11). Como podrás recordar, las campañas de vacunación redujeron drásticamente los índices de mortandad
causados por enfermedades como las antes señaladas.

Las concentraciones de personas y el aumento de la población mundial incrementan considerablemente la

ocurrencia de los desastres. Sin embargo, el conocimiento sobre los desastres, es decir, el estudio
sistemático de las amenazas y los fenómenos perturbadores, de las vulnerabilidades y de los desastres del
pasado, son una tarea fundamental en la intención de evitar futuras pérdidas. Existen diversas formas de
reducir el impacto de los desastres y mitigar los efectos de una posible amenaza.

Debes saber que para implementar acciones de mitigación efectivas, los gobiernos pueden invertir
presupuesto público en el fortalecimiento de la infraestructura (del transporte, educativa, salud), y lograr
reducir los riesgos de desastres. Sin embargo, la ciudadanía tiene un papel relevante en este esfuerzo, ya
que las personas deben desarrollar una cultura de la autoprotección. Llevar un control adecuado de la
vacunación y tener un plan de protección civil familiar son ejemplos de la cultura de autoprotección.

Es importante considerar que el tipo de casas que construye un individuo, y el sitio que cada persona
considera como lugar adecuado para vivir, tienen mayor relación con la ocurrencia de los desastres que los
grandes proyectos de ingeniería para reducir los riesgos de inundación o la estabilización de los
desplazamientos de tierras (PNUD, 1991, p. 11).

La mayoría de los países de la OCDE han estado implementando acciones para reducir el riesgo de
desastres. A partir de la ejecución de dichas medidas, se está configurando un marco de técnicas para
mitigación de desastres. El impacto de los desastres obstaculiza el desarrollo de los países, principalmente de
los más pobres, de ahí la importancia de la mitigación en la planificación del desarrollo.

Para llevar a cabo acciones de mitigación es preciso conocer muy bien la naturaleza de las amenazas, ya que
cada país o región enfrenta amenazas diversas. Algunas regiones son proclives a inundaciones, tormentas
tropicales, sismos, etcétera, pero casi todos los países están expuestos a la combinación de diversas
amenazas.

Algunos de los especialistas en sismología, vulcanología, climatología e hidrología están insertos en estudios
para entender las amenazas y sus factores subyacentes. Los efectos de las amenazas naturales y antrópicas,
tanto en la vida de las personas como en las estructuras y el ambiente, es tema de interés científico de
ingenieros y especialistas en riesgo. Así como las muertes y el impacto socioeconómicos de los desastres,
son tema de interés de profesionales vinculados a la medicina, economía y ciencias sociales.

Los actores que intervienen en la etapa de mitigación son diversos, van desde los expertos y estudiosos
sobre los diferentes aspectos del riesgo hasta las autoridades que intervienen en la construcción
infraestructura, servicios de salud, educación, etcétera.
Recuerda que las áreas de protección civil deben involucrarse en todas la etapas de la GIR.

Aunque el estudio o la ciencia de los desastres es relativamente nueva, debido en parte al desarrollo
tecnológico aplicado al conocimiento de los fenómenos, existe bibliografía que documenta el conocimiento
sobre las amenazas y sobre los beneficios en la inversión en mitigación para la reducción del riesgo de
desastres.

Los costos de los desastres son las muertes y las afectaciones a la infraestructura y economía de las
comunidades. Estas son las justificaciones más importantes para llevar a cabo la mitigación. Por ello, el
análisis de cómo suceden los desastres es requisito previo para reducirlos. Entre los desastres con mayor
afectación a nivel mundial están las inundaciones y los terremotos. Sin embargo, las tormentas y los vientos
fuertes son menos mortales, pero tienen mayor extensión (PNUD, 1991, p. 15).

En el caso de los terremotos, por ejemplo, la mayoría de las muertes son causadas por derrumbes de
edificios; mientras que en las inundaciones, las bajas ocurren por ahogos debido a los torrentes de aguas
rápidas. Las acciones de mitigación, en el primer caso, obligan a enfocar esfuerzos en el reforzamiento de
edificios y la aplicación de códigos de construcción; así como el establecimiento de sistemas de alarma
temprana y protocolos de actuación en casos de sismo.

Construcción de un puente.

Para reducir los casos mortales de una inundación existen medidas estructurales como la construcción de
obras de protección contra inundación con mayor capacidad hidráulica, obras para desviar los cauces de los
centros poblacionales, construcción de bordo y presas, reubicación de la población. Algunas medidas no
estructurales son el mejoramiento del estado de la cuenca, reforestación y establecimiento de un sistema de
alerta.

La mitigación también implica la protección de la economía contra los desastres (PNUD, 1991, p. 15). La
economía de las sociedades es interdependiente de actividades que resultan fundamentales, como la
industria y la agricultura. Esta interdependencia es vulnerable a las afectaciones causadas por las amenazas.
El establecimiento de seguros y esquemas de transferencia de riesgos son acciones de mucha utilidad que
ayudan a mitigar los costos de los desastres en actividades económicas. El diagnóstico sobre la
vulnerabilidad es un aspecto fundamental en la planificación de una mitigación efectiva.

Un tema importante para la mitigación de desastres es el de cambio climático, debido a su impacto en el

clima y el calentamiento global. Un ejemplo relevante es el de la mitigación de los efectos del cambio
climático. Dicha mitigación consiste en la intervención para reducir las fuentes o mejorar la captura o
secuestro de gases de efecto invernadero (GEI). Conlleva opciones físicas, químicas y biológicas, así como de
geoingeniería. Para emprender medidas de mitigación en este tema hay que considerar que el cambio
climático es un problema con características exclusivas; es global, dura mucho (varios siglos) y comprende
complejas interacciones entre procesos climáticos, ambientales, económicos, políticos, institucionales,
sociales y tecnológicos.

Algunas acciones de mitigación del cambio climático conllevan una intervención en:
Los sectores en los que se pueden realizar acciones de mitigación son muchos:

Construcción y vivienda

Transporte

Industria

Agropecuario

Manejo de residuos

Energético

En resumen, recuerda que mitigar significa tomar acciones encaminadas a disminuir los efectos de los
desastres antes de que estos sucedan. Para hacerlo, el primer paso es entender la naturaleza de las
amenazas, sus causas, distribución espacial, magnitud, intensidad, frecuencia, los elementos de
vulnerabilidad y las consecuencias económicas y sociales posibles. La mitigación implica no sólo salvar vidas
o pérdidas materiales, sino proteger el entorno económico y social de las comunidades.

Preparación

La preparación es la última etapa preventiva en la gestión integral del riesgo. Constituye aquellas actividades
y medidas tomadas anticipadamente para asegurar una respuesta eficaz ante el impacto de un fenómeno
perturbador en el corto, mediano y largo plazo. La preparación, a diferencia de la prevención, se compone
de medidas efectuadas cuando el impacto del agente perturbador es inminente.

Debido al rango de tiempo limitado, las tareas que se implementan son de tipo organizativo y de
abastecimiento de recursos. Es importante destacar que durante la preparación se ponen en marcha algunas
de las medidas correspondientes a la etapa preventiva. Los planes de evacuación, el establecimiento de
refugios temporales, o los planes de continuidad de operaciones diseñados con anterioridad deben
implementarse de forma rápida y eficiente.
Principales acciones de preparación ante una amenaza

Evacuación

Es una medida de carácter preventivo y provisional ante la posibilidad o certeza de una emergencia o
desastre. Consiste en retirar a la población de su lugar de alojamiento usual para garantizar su seguridad y
supervivencia.

Establecimiento de refugios temporales

La instalación de estructuras habilitadas para brindar temporalmente protección y bienestar a las personas
que no tienen posibilidades inmediatas de acceso a una habitación segura en caso de un riesgo inminente,
una emergencia, siniestro o desastre.

Establecimiento de albergues

Un albergue es una instalación que se establece para brindar resguardo a las personas que se han visto
afectadas en sus viviendas por los efectos de fenómenos perturbadores, y en donde permanecen hasta que
se da la recuperación o reconstrucción de sus viviendas.

Activación de brigadas

Una brigada es un grupo de personas que se organizan dentro de un inmueble y que están capacitadas y
adiestradas en funciones básicas de respuesta a emergencias, tales como primeros auxilios, evacuación,
búsqueda y rescate. Son el cuerpo encargado de realizar las acciones definidas en el programa interno de
protección civil.

Activación de grupos voluntarios

Son las personas acreditadas por las autoridades que cuentan con conocimientos, experiencia y equipo
necesarios para prestar de manera altruista y comprometida sus servicios en acciones de protección civil.

Establecimiento de servicios de salud

Los servicios de salud que deben permanecer accesibles y funcionando a su máxima capacidad, con la
misma estructura, bajo una situación de emergencia o de desastre. Para ello debe garantizarse la seguridad
de los inmuebles, el abasto de medicamentos y material de curación, y el personal capacitado para brindar
atención médica.

Se refiere a las medidas tomadas para garantizar el acceso de la población afectada por un desastre a los
bienes básicos para su subsistencia como son el agua, los alimentos, las medicinas o los artículos de higiene
personal. Estas acciones son diversas e incluyen disponer rutas para el abasto, generar un inventario de
productos, establecer centros de acopio, establecer fichas de calidad, gestionar proveedores, etcétera.

Actores para la preparación

La preparación para casos de desastre es una actividad multisectorial permanente en la que intervienen
actores institucionales, tanto del ámbito privado como del sector público y social. También participa la
población afectada y lo grupos voluntarios. Existen actores fundamentales que se encuentran en cada una
de las etapas de la gestión, como son los gobiernos y organismos de protección civil, sin embargo, durante
la preparación algunos de ellos adquieren mayor relevancia.

Los cuerpos de protección civil y los grupos voluntarios contribuyen de manera importante a las acciones de
preparación, coordinando a la población para que se ponga a resguardo y tome las medidas necesarias para
garantizar su seguridad en los centros destinados para ello.
Las instituciones de salud y los hospitales son parte fundamental de la preparación, a través de ellos se
efectúan las medidas pertinentes para contener focos infecciosos y dar atención a la población y el personal
de protección civil que pudiera resultar herido.

Finalmente, los diversos actores involucrados en los diferentes momentos del abastecimiento de los
suministros, desde su origen hasta llegar a sus destinatarios, sean las organizaciones que atienden las
emergencias o los beneficiarios mismos de la asistencia; constituyen una cadena cuyos segmentos están
estrechamente vinculados: industrias fabricantes, asociaciones civiles y grupos voluntarios, proveedores,
transportistas y los centros de acopio.

En este apartado revisaste las principales tareas de preparación que se llevan a cabo ante la presencia de
una amenaza. Éstas están enfocadas en disminuir las afectaciones a la población mediante la ejecución de
tareas organizativas y de abasto de recursos.

Sesión 7 / Tema 4. Etapas de respuesta de la gestión integral del riesgo

Auxilio

La Ley General de Protección Civil (LGPC) menciona que el auxilio es un periodo de respuesta en el que se
proporciona ayuda a las personas en riesgo, o a las víctimas de un siniestro, emergencia o desastre por
parte de grupos especializados públicos o privados, o por las unidades de protección civil, así como las
acciones para salvaguardar los demás agentes afectables.

El artículo 21 de la LGPC menciona que, en una situación de emergencia, el auxilio a la población debe ser
una función prioritaria de la protección civil, por lo que todas las instituciones de coordinación deberán
actuar en forma conjunta y ordenada. La primera autoridad que tome conocimiento de la emergencia deberá
brindar apoyo a la población e informar tan pronto como sea posible a las unidades de protección civil.

Toma en cuenta que, en caso de desastre, la responsabilidad es de la autoridad municipal o delegacional

que conozca la situación de emergencia. En caso de que la emergencia supere la capacidad del gobierno
municipal, podrá acudirse a las autoridades estatales para que apoyen las acciones de auxilio. Si este apoyo
resulta insuficiente, se procederá a informar a las instancias federales correspondientes, quienes actuarán de
acuerdo con los programas establecidos para atender la emergencia.

En caso de desastre se establece un Comité Nacional de Emergencias, el cual se encarga de analizar la

situación que afecta al país, con el fin de evaluar el alcance del impacto y formular recomendaciones para
proteger a la población, los bienes y su entorno. Este comité se encargará de vigilar el cumplimiento de las
acciones acordadas y dar seguimiento a la situación de emergencia o desastre hasta que haya sido
superada, además de emitir boletines y comunicados hacia los medios de comunicación y el público en
general. En esta etapa, la comunicación entre el gobierno y la sociedad es esencial. De igual forma, el comité
deberá determinar las medidas y los recursos necesarios para hacer frente a la situación, así como las
acciones de recuperación y reconstrucción.

Una condición necesaria durante esta etapa es la inmediatez, que significa equidad, profesionalismo, eficacia
y eficiencia en la prestación del auxilio y entrega de recursos a la población en caso de emergencia o
desastre.
Además de las instancias municipales, otra instancia importante para apoyar en las tareas de respuesta en
caso de emergencia es la Secretaría de Marina, la cual debe implementar el Plan General de Auxilio a la
Población Civil. Este plan desarrolla las acciones de respuesta para proteger a las personas de forma
individual, y a la sociedad ante el impacto de agentes perturbadores.

Por su parte, La Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) coopera con los tres órdenes de gobierno
(federal, estatal y municipal) para establecer el Plan de Auxilio a la Población Civil, conocido como Plan DN-
III-E, el cual establece los lineamientos generales a los organismos del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos
para apoyar a la población afectada por cualquier tipo de desastre.

Además de las instancias de gobierno, es muy importante la participación de la sociedad. En casos de

emergencia se pueden establecer brigadas comunitarias o grupos voluntarios para desarrollar actividades de
rescate, administrar albergues, centros de acopio y servicios médicos.

Durante este periodo “hay una movilización inmediata para atender a la población, garantizando la seguridad
y la vida de las personas afectadas en el momento inmediato al evento”. Es muy importante que las acciones
llevadas a cabo tomen en cuenta las necesidades de cada grupo social tales como el género, etnia, condición
socioeconómica, lenguaje, edad, entre otras.

Cuando se presenta el impacto del agente perturbador y la población damnificada está en los refugios, se
debe distribuir alimentos, objetos de higiene nuevos, mantas, medicamentos, vacunas y otorgar atención
psicológica. De igual forma, es necesario impartir talleres si el tiempo de estancia en los refugios es
prolongado, y también se pueden implementar Programas de Empleo Temporal (PET).

No olvides que los planes de auxilio deben considerar los escenarios previstos de acuerdo a los riesgos de
cada localidad, con el fin de que los impactos y daños sean menores, tomando en cuenta el rescate de
animales domésticos.

Servicio de Cobertura Web (WCS)

En este momento de la gestión integral del riesgo ubicamos dos etapas: recuperación y reconstrucción; las
cuales a continuación te presentamos.

Recuperación

Para empezar, la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres (EIRD) define esta etapa como
el periodo en el que se especifican las decisiones y acciones tomadas luego de un desastre, con el objeto de
restaurar y mejorar las condiciones de vida de la comunidad afectada.

Por otro lado, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) la define como aquellas
acciones encaminadas al pronto restablecimiento de las condiciones apropiadas, para que una población
afectada por algún desastre pueda recuperar sus medios de vida.
En México, la Ley General de Protección civil (LGPC) se refiere al proceso que inicia durante la emergencia y
consistente en realizar acciones encaminadas al retorno a la normalidad de la comunidad afectada. Este es
un periodo de transición entre el momento de inicio y el término de la emergencia. En esta etapa de la
gestión integral del riesgo se deben restablecer los servicios públicos indispensables, como el suministro de
energía eléctrica, el acceso al agua potable, drenaje urbano y las vías de comunicación y transporte.
Asimismo, se debe iniciar la reparación de daños en vivienda con soluciones provisionales o reubicaciones.

Durante la fase de recuperación es esencial la evaluación y el reporte de daños para facilitar la movilización
de recursos financieros, públicos, privados y sociales con el objetivo de atender las consecuencias del
desastre. Esta información servirá para formular los proyectos de reconstrucción. Por ello, es importante que
se tomen en cuenta las características de los grupos sociales afectados. Se recomienda preparar los planes
de recuperación en coordinación con las instituciones de desarrollo urbano, económico y social para obtener
mejores resultados.

El estudio de la OCDE sobre el Sistema Nacional de Protección Civil asegura que la clave para una pronta
recuperación exitosa es la evaluación de los daños y las necesidades. Un esquema de pronta recuperación
que sea rápido, seguro y eficaz sienta las bases para el proceso de reconstrucción, durante el cual se hacen
inversiones de largo plazo, por ejemplo, para la reparación de la infraestructura.

Una estrategia de recuperación ágil disminuye las tensiones sociales, puede restaurar la confianza en el
gobierno y establece la legitimidad de las instituciones encargadas de la gestión de riesgos. Mantener o
restablecer el orden público y la seguridad también es una condición importante para la fase de pronta
recuperación junto con el suministro de insumos básicos y de ayuda humanitaria inmediata.

Sesión 7 / Tema 5. Recuperación y reconstrucción

Por otro lado, la recuperación económica en el largo plazo depende de cuán pronto puedan repararse los
activos dañados, así como de la calidad del nuevo capital en comparación con el estado previo al desastre.
Cuanto más tarde una economía en recuperarse de un desastre, menos probabilidades tendrá de gozar del
nivel productivo que tenía.

Cuando los fenómenos naturales impactan el país, los gobiernos locales y estatales se coordinan para apoyar
en las labores de recuperación. Si los daños exceden las capacidades nacionales, se puede solicitar apoyo
internacional. En este caso, el Banco Mundial es uno de los organismos internacionales que apoya a los
países a través de evaluaciones de las necesidades posteriores, y la planificación de las tareas de
recuperación y reconstrucción.

Reconstrucción

Reconstrucción es la acción transitoria orientada a alcanzar el entorno de normalidad social y económica que
prevalecía entre la población antes de sufrir los efectos producidos por un agente perturbador en un
determinado espacio o jurisdicción. Este proceso debe buscar, en la medida de lo posible, la reducción de los
riesgos existentes, asegurando la no generación de nuevos riesgos y mejorando para ello las condiciones
preexistentes.

En esta fase, la planificación es esencial para reducir el riesgo de desastre en el futuro. Se deben de tomar
en cuenta los factores y las causas principales del riesgo para reconstruir la infraestructura y el tejido social.
En este periodo es fundamental buscar y reparar de forma permanente los daños materiales de las zonas
habitacionales y de las redes de infraestructura urbana de servicios, así como la introducción de nuevas
fuentes de empleo y de ingresos para la población.

La reconstrucción suele ser un momento oportuno, desde el punto de vista político, para introducir cambios
en los procedimientos o los objetivos del desarrollo. Puede ofrecer una buena oportunidad para integrar las
medidas de prevención y de mitigación.

Las razones expuestas para incorporar la gestión de los riesgos de desastres cobran doble importancia
durante el periodo de reconstrucción posterior a un desastre. En 1998, el huracán Mitch, que se originó en el
mar Caribe, pasó por América Central y culminó en Florida, E.U., generó una reflexión a muchos niveles
sobre la relación entre pobreza y degradación del medio ambiente. En las negociaciones para obtener la
ayuda de donantes externos, los gobiernos acuñaron el concepto de reconstrucción con transformación. Al
elegir para las actividades de reconstrucción un camino distinto de desarrollo, implícitamente se reconoció
que las prioridades en materia de desarrollo previas al desastre habían producido altos niveles de riesgo y
vulnerabilidad humana, lo que posteriormente culminó en un desastre humanitario desatado por un ciclón
tropical. Por ello, sin la reducción de los desastres como parte de la reconstrucción, los nuevos préstamos
posteriores a los desastres podrían servir únicamente para volver a construir el riesgo.

La fase de reconstrucción puede tener una duración muy variable de acuerdo al tipo de fenómeno
perturbador presentado, y de la magnitud del impacto del mismo. La coordinación entre los actores políticos
y la sociedad es indispensable para llevar a cabo exitosamente las labores de reconstrucción, para que haya
un uso adecuado de los recursos humanos y materiales. De igual forma, deben participar profesionales,
científicos y planificadores del sector operativo del desarrollo urbano, económico, del medio ambiente y de
protección civil.

Como has podido observar, las etapas de recuperación y reconstrucción son periodos para restaurar,
transformar y mejorar las condiciones económicas, sociales, políticas y de vida que ya existían en las zonas
afectadas. Debes tener en mente que la recuperación es una fase provisional y la reconstrucción es una
etapa que implica soluciones duraderas. En ambos casos, es necesario tomar en cuenta las necesidades
específicas de cada grupo de la población.

Fondo de Desastres Naturales

En materia de transferencia del riesgo, México se ha posicionado como un líder en América Latina con la
creación y ejecución de instrumentos financieros para la prevención y mitigación del riesgo. Una cualidad del
SINAPROC es la estrategia innovadora e integrada del gobierno federal para financiar los riesgos de
desastre. El Fondo de Desastres Naturales (Fonden) es ejemplo de un esquema adecuado que permite que
los fondos para la recuperación y reconstrucción sean accesibles y expeditos, asegurando la rendición de
cuentas en el uso de los recursos públicos. El gasto para desastres tiene un fundamento confiable en el
presupuesto anual de la Federación, el cual garantiza que se reserve un 0.4% para ese propósito.

Fonden.

(s. a.). (s. f.). Fonden [imagen]. Tomada de

http://www.presidencia.gob.mx/wp-content/uploads/2013/10/Slider-FONDEN-2.jpg

El Fonden fue establecido a finales de los años noventa del siglo pasado como una herramienta financiera
para para apoyar de manera eficaz y oportuna actividades de emergencia, recuperación y reconstrucción
después de la ocurrencia de un desastre. Estos recursos se utilizan cuando la entidad federativa afectada
solicita una declaratoria de emergencia o desastre a la Coordinación Nacional de Protección Civil, y tras un
dictamen de corroboración es autorizada su utilización. Posteriormente, se debe realizar comprobaciones de
los gastos efectuados en los insumos para la reconstrucción.

¿Quieres saber más?

Haz clic en el siguiente documento para conocer un poco más sobre el Fonden

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Con relación a la inversión en materia de prevención, se puede mencionar al Fondo para la Prevención de
Desastres Naturales (Fopreden), el cual demuestra el compromiso del gobierno federal de adoptar un
enfoque integral para la gestión de riesgos. Sobresale como uno de los pocos fondos conocidos que se crea
para cofinanciar la prevención de desastres entre la federación y las entidades federativas y los municipios.

Cierre

Recuerda que…

Las evidencias actuales indican que existe un aumento durante las últimas décadas en las pérdidas de
activos económicos, sociales, ambientales y de medios de subsistencia (Benson y Twigg, 2007).

En ese sentido y sumando el esfuerzo realizado para la integración de los conceptos y factores asociados al
Riesgo de Desastres, existe un creciente interés por la integración de la gestión del riesgo de desastres en
las políticas y las actividades del desarrollo, especialmente a través de cambios normativos e institucionales
(Cardona, 2001, p. 24).

Para lograr que se adopte la gestión prospectiva de los riesgos de desastre es necesario integrar
herramientas que te permitan evaluar el desarrollo y tomar decisiones, así como programas de control que
tengan en cuenta la gestión de los riesgos de desastre. La transversalización de la GIR es fundamental para
que todos los sectores dedicados al desarrollo incorporen el enfoque del riesgo en el diseño e
implementación de políticas públicas.

La gestión integral del riesgo también es un proceso que reúne a una diversidad de actores para que
colaboren. Existen varios marcos para el desarrollo de enfoques prácticos en la GIRD. Todos se basan en el
principio fundamental de que tanto los ciudadanos como los gobiernos deben estar empoderados para tomar
decisiones fundamentadas sobre sus riesgos y la mejor manera de reducirlos, retenerlos o transferirlos
(Informe Sendai, 2012).

Finalmente, la protección civil y las instancias dedicadas a ella son el referente a partir del cual puede
desarrollarse la GIRD, ya que son el actor fundamental y participante en todas las etapas de la misma.