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Dra. Varinia Rada Derecho Administrativo Tema 1 (quinta parte)

Administración centralizada y descentralizada

Una cuestión muy importante para la organización administrativa es saber si los

órganos de la misma han de ser relativamente independiente o si, por el contrario, han de
depender del órgano central. Trátese, en otras palabras de la vieja controversia entre
partidarios de la administración centralizada y de la descentralizada.

Para comenzar, digamos que ambos conceptos se aplican en los campos políticos y
administrativo, o sea que hay centralización y descentralización política y
administrativas. Hay centralización política, cuando el gobierno central asume toda la
autoridad para regir la actividad interna de la nación, a través de un ordenamiento legal
que se extiende a todo el territorio (unidad del derecho nacional publico y privado) y
mediante una sola organización administrativa (jerarquía única para todos los
funcionarios). Esto ocurre, por ejemplo, en los Estados unitarios como la nuestra.

Hay centralización administrativa cuando el órgano central (poder ejecutivo) se

reserva el derecho de nombrar a los titulares de los otros órganos (nacionales, regionales
y locales) y de decidir sobre las materias de que se ocupan. En otras palabras el Estado
Administra directamente por medio de sus otros órganos. “la centralización
administrativa cuando los órganos se agrupan colocándose unos respecto de otros en una
situación de dependencia tal que entre todos ellos existe un vinculo que partiendo del
órgano citado en el mas alto grado de ese orden, los vaya litigando hasta el órgano de
intima categoría, a través de diversos grados”.

La descentralización política reconoce a las instituciones territoriales el derecho a

administrar (servicios públicos locales), a legislarse y a organizar sus tribunales, bajo la
tutela administrativa del órgano central. Esta descentralización se asemeja al sistema de
gobierno federal; pero se diferencia de este en que los estados o provincias federados se
gobiernan con independencia y no están sometidos a la tutela del gobierno federal.

Marcel Waline dice que la descentralización administrativa “consiste en disminuir los

poderes de decisión del gobierno central o de sus agentes, en determinadas materias, para
trasladarlos a los representantes de los intereses locales o especiales”. La ley Nº 1654, de
28 de julio de 1995, llamada de descentralización administrativa, dice que esta “consiste
en la transferencia y delegación de atribuciones de carácter técnico-administrativo no
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privativas del poder ejecutivo a nivel central”. Esta ley emplea el término delegación
equivocadamente, pues decentralizar la administración y delegar atribuciones son dos
conceptos diferentes. La autoridad que delega mantiene su competencia y no se desliga
de su responsabilidad, mientras que la descentralización supone transferencia de
competencias y de responsabilidades del órgano descentralizado. A este propósito, el
Reglamento común de Procedimientos Administrativos y de Comunicación de los
Ministerios (anexo D.S. Nº 23934) Define cabalmente lo que es delegación (artículo 64-
66).

La descentralización política equivale a autonomías; y la descentralización

administrativa es autarquía. examinaremos más adelante el significado de estos conceptos

La centralización administrativa

Existe centralización administrativa cuando concurren los tres elementos siguientes.

Si falta uno o más de estos, hay una descentralización mayor o menor, según los casos.

a) concentración del poder público: El órgano central (Ejecutivo), cualquiera sea

la forma de gobierno (imperio monarquía o República) asume la totalidad del
poder público y no lo comparte con ningún otro órgano.
b) concentración en la designación de los agentes: El órgano central se reserva el
derecho a nombrar a todos los agentes de la Administración pública, lo que no
puede hacer los órganos regionales y locales.
c) concentración del poder de decisión: Corresponde al órgano central y a sus
dependencias tomar las decisiones definitivas de todo orden, aún las que afectan
a los intereses regionales y locales. Los demás órganos se ocupan de realizar los
actos preparatorios hasta el estado de resolución.

Ventajas y desventajas de la centralización

En el orden administrativo, la centralización facilita las labores de dirección, el

control en todos los niveles, la coordinación, la especialización y el ahorro. En el
orden político, afirma el poder del estado y las condiciones para la defensa nacional.

Pero las desventajas son mayores que las ventajas. Debido al excesivo centralismo
la acción administrativa se vuelve pesada, lenta, ineficaz, costosa y compleja, porque
careciendo los órganos regionales y locales de las facultades de decisión, todo se
resuelve en el órgano central, que resulta sobrecargado de tareas y responsabilidades.
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Por otra parte, la acumulación de facultades administrativas en un solo órgano

conduce a la acumulación de poder político en el mismo, que se corrompe fácilmente
por este hecho, en beneficio de una camarilla de agentes y en perjuicio del cuerpo
social que es la nación.

La centralización administrativa es aún más pesada en países con extenso territorio

y deficientes vías de comunicación, como el nuestro, donde las regiones, diversas
entre sí, no están plenamente integradas.

La descentralización administrativa, al confiar la toma de decisiones que les

concierne a los órganos regionales y locales, estimulan su iniciativa y responsabilidad,
dándoles mayor flexibilidad y obteniendo de ellos la cooperación que requiere toda la
organización.

En los hechos, resulta difícil aplicar un sistema totalmente centralizado o

descentralizado. Kelsen observa que esto es totalmente ideal, pues no se da nunca en
el ámbito del derecho positivo, sino solamente en teoría. La administración científica
es una combinación racional de ambos principios, aparentemente contradictorios, con
la incorporación de los mejores elementos de ambos, pero dando énfasis a las ventajas
de la descentralización. Una conocida fórmula de esta materia preconiza la
centralización de las políticas y le descentralización administrativa.

Clases de descentralización

Hay dos clases de descentralización administrativa: una territorial y otra

institucional. La descentralización territorial tiene una base geográfica. La entidad
que opera en y representa a un Distrito o circunscripción tiene personalidad jurídica
jurídica reconocida por ley o por la Constitución: se administra por sí misma, tiene
patrimonio propio y elige o nombra sus funcionarios; pero está sujeta al control del
órgano central, Por ejemplo, los municipios.

La descentralización institucional o por servicios se basa en un servicio al que se

le otorga autonomía de gestión e Independencia, bajo la tutela del Estado. Como el
servicio satisface necesidades de carácter general, comunes a todo el país, está
descentralización no se basa en el factor geográfico. Ejemplo: la Universidad.
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La desconcentración

Así llamada por los tratadistas franceses y alemanes, no es más que una
descentralización burocrática, como la llaman los tratadistas italianos, y consiste en
que el órgano central atribuye competencias y facultades de decisión limitadas a
órganos ubicados en otros distritos territoriales (desconcentrados, es decir, ubicados
fuera del centro) cuyos titulares son nombrados por y depende directamente de aquel.

La descentralización burocrática difiere en el fondo y en la forma de la

descentralización administrativa. La primera se hace solamente por comodidad del
gobierno central, mientras que la segunda afecta en su esencia misma a la
administración.

Diferencias entre descentralización y desconcentración

Entes descentralizados Unidades desconcentradas
Tienen personalidad jurídica Carecen de personalidad jurídica
Se administran de manera independiente No se administran independientemente
Toman decisiones de fondo y de forma Solo toman decisiones operativas
Nombran a sus titulares y agentes Sus agentes son nombrados por el
órgano central
Están ubicados en cualquier parte del Están ubicados fuera del centro
territorio nacional administrativo
Tiene patrimonio propio No tienen patrimonio propio.

Autonomía y autarquía

En el lenguaje común suele confundirse estos dos términos, que tienen significado
diferente.

Etimológicamente autonomía es “darse leyes Así mismo” y autarquia es

“administración propia”. Un concepto es “legislar” y el otro es “administrar”. La
autarquía supone administración propia, la autonomía es el derecho de legislarse
conferido por la Constitución. Este es un concepto político propio del Derecho
Constitucional, Y aquel lo es administrativo, concerniente a la administración.
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La autonomía se refiere a los Estados o provincias componentes de una federación; la

soberanía es atributo del Estado nacional independiente, cuyo titular es el pueblo, base
del poder Constituyente. Autonomías es la Facultad de gobernarse, de darse sus propias
instituciones con referencia a ciertas normas establecidas de antemano por el poder
Constituyente, expresión de la soberanía popular. Un estado provincia federados se
constituyen de acuerdo a las normas preexistentes en la Constitución nacional. En otras
palabras, la constitución del Estado o de la provincia federados debe ajustarse a ciertos
presupuestos jurídico-políticos (la Constitución nacional).

Aunque la autárquica significa administración propia, esta no es un derecho absoluto,

pues está sometida al control superior del órgano central qué es requisito de toda
descentralización administrativa. Por esto es que las universidades y las comunas no son
autónomas, stricto sensu, sino autárquicas. Estas últimas, por ejemplo, sólo aprueban
ordenanzas de política en materia de higiene, moral, urbanismo, precios de consumo,
espectáculos públicos, etc. Las ordenanzas municipales de patentes e impuestos deben ser
aprobadas por el senado previamente, con dictamen del Ministerio de Finanzas. Además
la Constitución Establece que el Presidente del Estado puede denunciar ante el Senado
las resoluciones municipales que son contrarias a la Constitución y a las leyes, para que
esta cámara las revoque o modifique conforme a sus atribuciones constitucionales.

En cuanto las universidades, la Constitución Política del Estado determina que el

legislativo debe autorizar previamente la enajenación de sus bienes y la contratación de
sus empréstitos; y la Ley SAFCO así como la del sistema de control fiscal someten a su
controlador a todas las entidades del sector público, incluidas las universidades. En
consecuencia, no puede decirse que las universidades sean verdaderamente Autónomas,
sino autárquicas.

Algunos autores no encuentran una diferencia esencial entre autonomía y autarquía,

término qué “significa más o menos lo mismo y pueden usarse indistintamente como
sinónimos”.

a) Elementos de la autarquía.- Dos clases de elementos constituyen y tipifican una

autarquía: unos conciernen a su esencia y otros a sus relaciones con el Estado. los
primeros son los siguientes:
1. personalidad jurídica, que es de derecho público interno por lo cual la
autarquía decide y ejecutar sus decisiones.
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2. El fin que persigue y las funciones que realizan son de orden público; provee
obras y servicios propios de la Administración pública.
3. Un patrimonio constituido por recursos de derecho público y derecho
privado.

Entre los segundos elementos tenemos la creación de la autarquía por el Estado

en la Constitución o en las leyes, y el contralor directo que ejerce sobre aquella
el órgano central. Una autarquía sólo puede ser creada por ley.

b) el contralor sobre las entidades los entes autárquicas.- Los entes autónomos
no someten sus actos a la aprobación de otro poder, en los Autárquicos, por el
contrario, existe una tutela administrativa o contralor que ejerce el órgano central
como condición inseparable de sus existencias.

Al hablar del control de presupuesto nacional mencionando las tres clases de

contralor establecidas en nuestra legislación: el contralor administrativo, el
jurisdiccional y el legislativo. Las tres clases de contralor tienen por objeto
determinar la legitimidad y oportunidad de la acción administrativa.

Tratándose de contralor administrativo (que corresponde ejercitar a todos los

responsables jerárquicamente en la administración pública), el control es
permanente e ilimitado: el superior está llamado a examinar diariamente la
legitimidad y oportunidad de los actos de sus subordinados. Lo mismo puede
decirse del contralor jurisdiccional, confiado a las autoridades jerárquicas y
tribunales administrativos, a la Contraloría general del Estado y a sus unidades
de apoyo y de asesoramiento. El contralor legislativo es más de legitimidad que
de oportunidad, pues las cámaras no pueden controlar diariamente la actividad
administrativa, sino por excepción y en los puntos estratégicos de la misma.

El contralor de legitimidad y el de oportunidad pueden hacerse

simultáneamente en algunos casos, como cuando el órgano central, primero, y el
legislativo, después, aprueban el presupuesto de las entidades autárquicas.

La legislación boliviana encontramos las siguientes disposiciones legales

sobre la materia en la Constitución Política del Estado faculta al legislativo a
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fiscalizar las entidades autónomas, autárquicas, semiautarquicas y sociedades de

economía mixta.

La ley 1178, del 20 de julio de 1990 llamadas ley SAFCO dice en su Artículo
23 que “la Contraloría General del Estado es el órgano rector del sistema de
control gubernamental, el cual se implementará bajo su dirección y
supervisión…”. En su artículo 13 establece dos sistemas de control de la A.P. uno
interno en cada entidad que es previo y posterior, y otro externo posterior, a cargo
de la auditoría externa.

Centralización y descentralización administrativa en Bolivia

Sistemas de gobierno y división territorial.- la organización administrativa

de un país se basa, en primer lugar, en su sistema de gobierno y en su división
territorial, como es lógico suponer. A este respecto, la Constitución Política del
Estado comienza declarando en su Art. 1 que Bolivia se constituye en un Estado
Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente,
Soberano democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia
se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y
lingüístico, dentro del proceso integrados del país.

El sistema unitario implica, como su nombre lo indica, la unidad del

ordenamiento jurídico y de la organización administrativa en Escala Nacional.
Esta unidad cobra su mayor expresión en la centralización política y
administrativa. Recuérdese que cuando ya dijimos que los elementos esenciales
de la centralización administrativa son la concentración del poder público, la
concentración en la designación de los agentes y el poder de decisión;
características evidentes de región de régimen unitario. En consecuencia,
unitarismo y centralización administrativa son, en principio, conceptos que
marchan parejos, aunque es posible introducir en el sistema unitario una
descentralización mayor o menor, según las necesidades.

El territorio boliviano se haya dividido, como sabemos, son nueve

departamentos, estos en provincias, están en secciones y están en cantonés, se
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agrega que la Constitución Política del Estado que en cada departamento el Poder
Ejecutivo está a cargo y es administrada por un Prefecto, designado por el
presidente del Estado, quien tiene bajo su dependencia a los subprefectos en las
provincias y a los corregidores en el cantones.

La descentralización administrativa en Bolivia

El tema es antiguo en nuestro país y, cómo se verá, aún no ha sido resuelto

adecuadamente.
a) antecedentes Desde el inicio del Estado, el unitarismo fue sinónimo de
centralismo político y administrativo en Bolivia; de ahí que algunos
propusieron cambiar el sistema unitario por el federal para liberar al país de
la rémora del centralismo exagerado. Esto fue la bandera de la Revolución
Federal enarbolada por Andrés Ibáñez en Santa Cruz en el siglo 19 y el tema
de los debates entre unitarios y federales en la convención de 1871 en La
Paz, encabezados por Evaristo Valle y Lucas Mendoza de Tapia,
respectivamente.
b) El referéndum de 1931.- Este referéndum aprobó un conjunto de reformas
institucionales como el “habeas Corpus”, la autonomía Universitaria y la
descentralización administrativa, pasada está en un proyecto de ley
presentado a la convención de 1920 por el Diputado Daniel Salamanca. La
Ley Orgánica de administración Departamental aprobada por el congreso el
17 de noviembre de 1932 fue vetada por el presidente Salamanca el 26 del
mismo mes y año, porque contenía “algunas contradicciones con los
preceptos constitucionales que reglamenta” y porque “la creación de las
asambleas de procuradores… requiere que previamente haya sido votados
los recursos presupuestarios…” Pero el principal motivo del veto era la
guerra con el Paraguay “quién impone al pueblo y a las autoridades una
consagración completa, fundada sobre el pleno ejercicio del poder central”
(El diputado proyectista de 1920, presidente de la República de 1932, no
quería desprenderse de ninguna parcela de poder). Nos parece que esta ley
no promulga de 1932 traducía mejor que la ley de 28 de julio de 1995 el
verdadero concepto de descentralización administrativa, pues disponía que
los miembros de la asamblea departamental fuesen elegidos por la capital y
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provincias, y que el prefecto sería designado por el presidente de la república,

según lista propuesta por la asamblea departamental.
c) Ley número 1654 del 28 de julio de 1995.- seguidamente consignamos
algunas observaciones al artículo de esta ley, que establece una real
descentralización administrativa.

El artículo 1º habla de transferencias y delegación de atribuciones de

carácter técnico-administrativo, confundiendo conceptos que no son
equivalentes, como dijimos anteriormente la misma confusión se observa en
la atribución del artículo 5 que dice que el prefecto debe “administrar,
supervisar y controlar, por delegación del gobierno nacional…” y en la W)
en el mismo artículo que habla de otras atribuciones “que son delegadas
mediante decreto supremo” es decir, decreto de gobierno central.

El artículo 10 dice que “el consejo departamental Es un órgano colegiado

de consulta, control y fiscalización… de los actos administrativos del
prefecto” y el artículo 11 dispone que dicho consejo será presidido por el
prefecto, cuyos actos, sin embargo, debe fiscalizar. La misma incoherencia
se observa en el artículo 15, que dispone que el prefecto debe consultar
obligatoriamente al consejo en determinadas materias, cuyo “dictamen” sin
embargo, no es obligatorio para el prefecto. ¿para qué, entonces, la
obligatoriedad de la consulta?. Y aunque el mismo artículo prescribe que “el
consejo podrá representar esta decisión (el no acatamiento prefectura al
dictamen de la consejería), ante el presidente de la República” este, como es
natural, podrá apoyar al prefecto, qué es su hombre de confianza, quedando
la decisión final en marcos de gobierno central. En consecuencia, no hay
descentralización, igual desiderátum queda reservado al gobierno central en
Casos de que el prefecto, habiendo sido censurado por dos tercios de votos
del Consejo departamental, renuncié, renuncia qué “podrá ser aceptada o
rechazada por el presidente de la república”. El consejo departamental,
órgano del control y fiscalización, pedirá si gran parte de su escasa autoridad,
pues, para que fiscalizar?...
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Hemos visto que entre las potestades de los entes descentralizados está la
de nombrar a su titular y otros agentes (empleados). Si el prefecto
departamental y el secretario general son nombrados por el presidente de la
República, o previa consulta con este, cómo lo mande el artículo 67 del
Decreto Supremo Nº 24206 sobre “organización del poder ejecutivo a nivel
departamental”, es Claro que la falta uno de los caracteres de la
descentralización, Por otra parte, la Constitución Política del Estado nos
establece que el poder ejecutivo se ejerce por el presidente conjuntamente
con los ministros de estado” Si esto es así por precepto constitucional, no
puede haber otro “poder ejecutivo” a “nivel departamental” expresión esta
incongruente y sin sentido organización.

Bibliografia
 Gabino Fraga, en “”Derecho Administrativo” p. 114
 Gordillo, Agustin A. “Teoria General del Derecho Administrativo”
Instituto de Estudios de Administracion Local Madrid, 1984 P. 232
 Dermizaky, Peredo Pablo “Derecho Administrativo” Ed. J.V.
Cochabamba – Bolivia 2018