PLANIFICACIÓN, LIBERTAD Y CONFLICTOS

(Fundamentos de la reforma del sistema

de planificación en Venezuela)*

* Exposición del Doctor Carlos Matus, experto del Programa de las Naciones Unidas
para el desarrollo en Venezuela (PNUD) ante la Dirección Superior del Ministerio de
Sanidad y Asistencia Social de la República de Venezuela, el 08 de agosto de 1984.
Esta versión fue tomada de la cinta grabada, a la que se añadieron ligeras
correcciones, para adecuarla a la forma escrita. Las respuestas a las preguntas de
los asistentes se agregaron al texto de la charla sin precisar el autor, y se
incorporaron en los lugares que parecieron más pertinentes para guardar la
coherencia de la exposición. La subtitulación es, naturalmente del editor.

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 PRESENTACIÓN………………………………………………………………….5
INTRODUCCIÓN…….……………………………………………………..……..7
Primera Parte:
EL CONTEXTO TEÓRICO-PRÁCTICO
QUE ENMARCA LA REFORMA

- PLANIFICACIÓN, LIBERTAD Y CONFLICTO ………….………..13

- LOS MÉTODOS DE PLANIFICACIÓN …………………………..15
- PLANIFICACIÓN Y ORGANIZACIÓN ……………………………20
- DÓNDE ESTAMOS Y QUÉ PODEMOS HACER ………………….22
- NUESTRA RESISTENCIA A LOS CAMBIOS ……………………..25

Segunda Parte:
LOS FUNDAMENTOS DE LA
PLANIFICACIÓN SOCIAL

- PLANIFICACIÓN Y PLANIFICACIONES ……………….………..29

- UN DECÁLOGO DE LA PLANIFICACIÓN ………………………..32

Tercera Parte:
LOS MÉTODOS DEL VII
PLAN DE LA NACIÓN

- TRES ADVERTENCIAS ……………………………….………..47

- EL MOMENTO EXPLICATIVO ………………..…………………49
- EL MOMENTO NORMATIVO ….……………..…………………57
- EL MOMENTO ESTRATÉGICO ……………..………………….63
Nº 1. Enero 1985
- EL MOMENTO TACTICO-OPERACIONAL .…..…………………71
- CONCLUSIONES FINALES ……………………………..……..80
C EDICIONES IVEPLAN
Diseño Gráfico, Portada
e ilustraciones: Alfonso Rondán
Textos: ALEA, C.A.
Impreso en Venezuela por:
Taller Gráfico de la OCE en
Colaboración con IVEPLAN
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 PRESENTACIÓN

Presentación del Dr. FELIPE BELLO

Director General Sectorial de Salud

Es motivo de real complacencia para la Dirección General Sectorial de Salud,

presentar en la mañana de hoy al Profesor Carlos Matus, connotado economista
especializado en la teoría de la planificación, nacido en Chile y egresado de la
Escuela de Administración Pública de la Universidad de Harvard. Ha ocupado
diversos cargos en Organismos Internacionales en el campo de la Planificación
Económica y Social, Ministro de Economía y Presidente del Banco Central en el
período 70/73 en su país. Actualmente se desempeña como consultor del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Venezuela (PNUD). El
profesor Carlos Matus es, además, autor de varios libros, entre los cuales tiene
significativa importancia “Política y Plan”, donde expone los conceptos teóricos de
la planificación estratégica. Espacialísima obra que intenta sistematizar en forma
práctica los conceptos generales sobre esta novedosa metodología de
planificación que servirá de base para la formulación del próximo Plan de la
Nación. El objetivo de la charla del Dr. Matus en la mañana de hoy es familiarizar,
en forma general, a los Directores, Asesores, Jefes de División y Departamentos
de Despacho, con los conceptos, criterios, métodos y conocimientos generales de
la planificación estratégica con la cual tendrán que lidiar con frecuencia en el
futuro. Finalmente, quiero agradecer al personal de CORDIPLAN e IVERPLAN, y
muy particularmente al Profesor Matus y a la Drs. Haydé García, por la gentileza
que han tenido al compartir esta mañana con nosotros. En nombre del ciudadano
Ministro de Sanidad y del equipo de Directores del Despacho aquí presentes, les
damos la bienvenida y les damos las gracias. A ustedes, señores Directores, les
rogamos presten toda la atención a esta conferencia. Cedo la palabra al Dr. Carlos
Matus.

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 INTRODUCCIÓN

Quiero comenzar por agradecer a ustedes la oportunidad que me brindan para

explicar el alcance de la reforma del sistema de planificación que ha emprendido el
Gobierno de Venezuela. Creo que el significado de ella justifica la preocupación de
ustedes.
Venezuela es el primer país de América Latina que emprende cambios muy
profundos en su sistema de planificación a partir de una autocrítica penetrante y a
veces dolorosa sobre la experiencia que hemos acumulado. Este impulso de
cambio nos obliga a mirar al futuro y volver la vista hacia atrás, sólo para recoger y
valorizar las experiencias positivas que es justo reconocer a la planificación
tradicional.
Estamos embarcados colectivamente en una aventura, en el buen sentido de la
palabra, como andanza y empresa de valor, y no de cosa aventurada, como
algunos escépticos han querido signar a esta experiencia. Porque todos los que
trabajamos directamente en esta empresa creativa de cambio estamos
convencidos de que no hay riesgo apreciable de que la práctica de la planificación
situacional no produzca los resultados que esperamos. Tampoco pensamos
ligeramente que basta un periodo muy breve para cambiar radicalmente las cosas.
Pero, en contrapartida, también es cierto que la planificación normativa tradicional
no fue muy fructífera ni muy eficaz. De manera, que haciendo una ironía,
podríamos decir que lo peor que nos puede ocurrir con la planificación situacional
es lo mejor que hasta ahora ha logrado la planificación normativa.
Desde esta perspectiva, no hay grandes riesgos. Sin embargo, todos esperamos
muchos más que eso como resultado de esta empresa de planificación que, como
audacia, ha emprendido al Gobierno de Venezuela.

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 Audacia que es más valiosa cuando toda nuestra cultura de conformidad a rigen la planificación situacional. Digo momentos, y no etapas, porque son
imitación, frena el pensamiento original y le niega la oportunidad de hacer su instancias que se repiten constantemente, en orden cambiante, en el proceso de
práctica. planificación, entendido éste como cálculo que precede y preside la acción.
Me propongo no desperdiciar la oportunidad que ustedes me ofrecen para Estos son:
informarles, intentar convencerlos y convocarlos a sumar sus capacidades y
voluntades en esta aventura. Por mi parte, haré lo mejor posible para explicarles, 1. El Momento Explicativo, o sea, aquél en que el actor que planifica está
en un tiempo breve, los alcances que tiene la planificación situacional, que son permanentemente indagando sobre las oportunidades y problemas que
muy prácticos a pesar de su compleja apariencia inicial. enfrenta e intentando explicarse las causas que los generan. Sin embargo, el
Voy a dividir mi exposición en tres partes: sólo concepto de “problema” alude a las normas o patrones de comparación a
que se refiere el momento siguiente.
1. En primera parte, presentaré el contexto teórico-práctico en que iniciamos 2. El Momento Normativo, como aquél en el cual el actor que planifica diseña
esta experiencia. Creo que hay una gran distancia entre lo que podemos como debe ser la realidad o la situación: momento que la planificación
esperar de una buena práctica y de una buena concepción teórica de la tradicional confundió con la totalidad de la planificación para terminar por
planificación y lo que estamos haciendo ahora. Hay enormes avances en identificar planificación con diseño; para nosotros, lo normativo es sólo un
teoría de la planificación y de la organización, y varios de ellos, momento del proceso de planificación aquel momento de diseño que se
curiosamente, vienen de lo que podríamos llamar la bio-cibernética, o sea, mueve en el plano del “debe ser”.
una ciencia que está muy ligada a ustedes, como médicos. Pero, pocos de 3. El Momento Estratégico, en el cual el actor que planifica se pregunta ¿cómo
esos avances llegan a nosotros o a nuestras universidades para enfrentar los puedo construir viabilidad a mi diseño normativo?, ¿qué obstáculos debo
problemas prácticos de organización y de planificación que se nos presentan vencer y cómo los puedo vencer para que mi diseño del debe ser se encarne
a diario. De manera que es bueno que, como primer punto, reflexivamente en la realidad como una fuerza efectiva de cambio hacia la situación elegida
sobre la distancia que media entre el avance de las ciencias que pueden como objetivo?, ¿cómo el diseño que está en el papel o en nuestras cabezas
apoyarnos en nuestra práctica de planificación y organización y lo que hoy puede convertirse en movimiento real de la situación? Aquí aparecerán
hacemos en la práctica cotidiana y terrenal de nuestro trabajo. “obstáculos” políticos, económicos, culturales, organizativos, cognoscitivos,
2. En la segunda parte, haré una breve presentación de los principios teóricos- legales, etc. Porque el problema político, y todos los otros problemas no están
filosóficos en que descansa la concepción de la planificación situacional. resueltos de antemano, para que el planificador pueda dedicarse
Esta concepción es radicalmente distinta a la de la planificación normativa o exclusivamente a lo económico. Quien planifica no sólo debe diseñar como
tradicional. La planificación situacional es una forma más amplia y dinámica deben ser las cosas, sino que también debe hacer un cálculo de cómo sortear
de entender el concepto de plan y de concebir la utilidad y la práctica de la los obstáculos que se oponen al cumplimiento de ese diseño. Aquí
planificación. De manera que es bueno que nos transportemos al plano de lo empezamos a diferenciarnos fuertemente de la planificación tradicional, que
teórico para dejar claras las diferencias entre lo que normalmente se ha normalmente agota su tarea en el momento de diseño. El mismo diseño que el
entendido por planificación y lo que la planificación situacional define como técnico le entregará después a quién decide y a quién ejecuta el plan para que
su objeto y sus posibilidades. Porque, a veces, la planificación tradicional nos lo materialice, como si la “decisión” y la “ejecución” no fueran problemas
ha planteado tareas que están más allá del alcance del hombre, y por recurrentes de quien planifica. Todo esto también nos llevará a revisar los
consiguiente de un Gobierno. Lo primero que debe aprender un gobernante conceptos de planificación y de planificar porque quien planifica es quien
planificador es a ser modesto en sus pretensiones de control de la realidad realmente comanda un proceso. La planificación se refiere principalmente al
social, y esto no es contradictorio con la audacia de sus aspiraciones de proceso de gobierno (con minúscula), no exclusivamente gobierno de un
cambio. Estado, si no, además, gobierno de un centro ambulatorio, gobierno de una
3. En la tercera parte, incursionaré en los métodos y prácticas concretas que Dirección del Ministerio de Sanidad y gobierno de un Ministerio, de un
desarrollará la planificación situacional en su aplicación particular al VII Plan Sindicato o de una Organización Empresarial. La planificación se refiere al
de la Nación- En este apartado, organizaremos la explicación en términos de proceso de gobierno y quien planifica es quien gobierna.
los cuatro momento básicos que

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 Quien realmente planifica es quien tiene la capacidad de tomar decisiones y
por eso es que la planificación situacional pone el énfasis en el momento de la PRIMERA PARTE
acción y usa la exploración sobre el futuro como un recurso para darle
racionalidad a la acción, pero no se queda en la mera exploración del futuro, ni
separa tajantemente la planificación de la gerencia de la acción. La
planificación no es un mero cálculo, sino el cálculo que precede y preside la
acción. En consecuencia, cálculo y acción son inseparables y recurrentes.
Esta es otra limitación que tiene la planificación tradicional, que ha trazado
límites muy artificiales entre quienes planifican y quienes ejecutan. Los
organismos viables, en el término cibernético de la palabra, jamás pueden
especializar tajantemente las funciones de planificación y ejecución, y si bien
las combinan en distintas doces, es innegable que permanentemente articulas
tales funciones. El momento estratégico, entonces, se refiere a este problema
de sortear los obstáculos que nos presentan los diferentes recursos escasos,
que no son sólo económicos. A veces, pueden ser conocimientos, a veces
poder político, disfuncionalidad de valores, etc.
Hay múltiples recursos escasos que limitan el cumplimiento del plan. Por ello,
el concepto de planificación tiene que exceder lo meramente económico y
abarcar situaciones integrales. Y:

4. El Momento Táctico-Operacional, es el último momento, el cuarto momento de

la planificación situacional. Es también, el momento decisivo. Porque, en
definitiva todos los otros tres momentos de la planificación sólo tienen una única
utilidad: constituirse en un cálculo para la acción, en un cálculo que precede y
preside la acción. Sin embargo, es indispensable calcular explorando más allá
del presente para darle racionalidad a nuestras decisiones de hoy, pero, al final,
juzgaremos la planificación por la forma en que ese cálculo es capaz de alterar,
conducir y orientar las acciones presentes. Este cálculo es el centro del
momento táctico-operacional y tiene como objeto orientar cada paso que damos
en el día y evaluarlo en relación a la situación-objetivo, no sólo para constatar la
aproximación alcanzada respecto a ella, sino también para revisarla como guía
que seguirá precediendo y presidiendo nuestros pasos siguientes. La realidad
se construye en el presente. Los resultados que obtenemos en la realidad son
un producto de esos pasos que damos en el día a día, no cuentan los planes
que simplemente pensamos o diseñamos, sólo pasan aquellos que preceden y
presiden nuestros pasos.
Esta es la lógica y el anticipo del contenido de las tres partes que he anunciado.

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 EL CONTECTO TEÓRICO-PRÁCTICO
QUE ENMARCA LA REFORMA

PLANIFICACIÓN,
LIBERTAD Y CONFLICTO

Comencemos con la primera parte. La planificación, creo yo, si nos olvidamos

del concepto estreche y tradicional de planificación, se inserta dentro de las
conquistas de libertad más grandes que puede perseguir el hombre. Porque
planificar no es otra cosa que el intento del hombre por crear su futuro y no ser
arrastrado por los hechos. La planificación se inserta en una lucha que nos afecta
a todos, y donde a veces nos sentimos impotentes frente a la impotente fuerza que
tienen los hechos que nos arrastran hacia una dirección que no queremos, y que a
veces tampoco nuestros oponentes quieren. Parece que algo que tiene una fuerza
dinámica arrollante nos arrastra, nos conduce, y no nos deja elegir. Frente a esta
pérdida de libertad, algunos intentan consolarse filosóficamente, diciendo que
todas las tendencias son buenas, lo que puede ser cierto algunas veces para
algunos de nosotros, pero nunca siempre para todos nosotros.
De manera que la planificación se realiza en un medio resistente y que nunca
en un medio inerte, pasivo o estático, porque el objeto de nuestros planes es
siempre una realidad que está en movimiento, en una dirección y en una velocidad
determinadas y porque hay en la realidad fuerzas más potentes que otras que las
han impuesto ese dirección y esa velocidad.
Por consiguiente, el actor que planifica no está enfrentando con fuerzas débiles
sino con resistencias fuertes. Esto es lo primero que debemos tener en cuenta,
porque la planificación, unas veces más que otras, siempre se refiere a un contexto
de conflicto entre oponentes. En algunas concepciones teóricas, ese oponente
aparece como si fuera la naturaleza o algo indefinido. En otras ocasiones, como si
fuera la naturaleza o algo indefinido. En otras concepciones, como la planificación
situa-

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cional o la estratégica, en general, los oponentes se identifican con fuerzas
sociales concretas, con oponentes de carne y hueso. LOS MÉTODOS DE PLANIFICACIÓN
Si el hombre, un gobierno, o una institución renuncian a conducir y se dejan
conducir, renuncian a arrestar y son arrastrados por los hechos, entonces,
renuncian a la principal libertad humana, que es intentar decidir por nosotros y para
nosotros a dónde queremos llegar y cómo luchar para alcanzar esos objetivos. La
planificación es, así, una herramienta de luchas permanentes que tiene el hombre
desde los albores de la humanidad por conquistar grados crecientes de libertad.
Cuando el hombre no conocía el fuego, no tenía el grado de libertad para elegir
entre pasar frío o calor; cuando descubre el fuego, el hombre puede decidir. En
términos de planificación estratégica, podríamos decir que es capaz de convertir
una variante en una opción. El puede optar por no pasar frío. Antes de que el
hombre ganara ese grado de libertad, no podía convertir una disyuntiva en una
opción, estaba determinado por una variante. Nosotros usamos el término variante
cuando el planificador se encuentra ante una alternativa en la cual no tiene el
La experiencia me dice que cuando la gente es escéptica respecto a la
poder de decidir, y la realidad en que él actúa, “decide” por él. Así, el proceso de
planificación, en el fondo es escéptica sólo de una determinada concepción de
libertad del hombre es el proceso de conversión de variantes en opciones. De
planificación que le resulta ineficaz. Pero ese hombre escéptico no improvisa y en
manera que la planificación no es algo identificable con un mero instrumento
alguna forma hace un cálculo que precede y preside la acción. Y se ha rechazado
burocrático-legal o con un método tecnocrático que se puede aceptar o rechazar.
la planificación que le resulta ineficaz en su práctica, de hecho no ha rechazado
La alternativa al plan es la improvisación o la resignación, y ambas son una
toda forma de planificación. Por el contrario, él la reemplaza por otra intuitiva sin
renuncia a conquistar nuevos grados de libertad.
obligarse a sistematizarla metodológicamente. A veces crea o adopta
instintivamente alguna forma de planificación donde explora alternativas y se
remonta hacia el futuro para fundamentar sus decisiones en el presente. Se trata,
en todo caso, de una forma de cálculo que precede y preside la acción. Por
consiguiente, de alguna forma sentimos la obligación de encontrar un método de
planificación o cálculo que sea capaz de responder a nuestras necesidades. En el
fondo, lo que quiero decir es que cada gobernante de un proceso político,
económico, social u organizativo tiene que diseñar su propio método de
planificación. No puede haber un método único, de validez general, salvo en el
plano de los principios muy generales– que calce como anillo al dedo a las
necesidades concretas de una práctica particular de acción. Buena parte de los
problemas que tiene la planificación tradicional se deben a la idea rígida u en mi
concepto falsa, de que el diseño metodológico de planificación que se conforma
para ser útil a la síntesis que debe hacerse en la Oficina Central de Planificación,
es necesariamente válido, sólo que con mayor detalle, para cualquier unidad
operacional descentralizada. Y eso no es así. Parte no despreciable de la
incomprensión y frustración que a nivel operacional se expresa asumiendo la
planifica-

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ción como carga externa y no como una necesidad interna, proviene de los malos
diseños de los sistemas de planificación que le hacen inútil ante los hombre que
operan y actúan. Recalco la idea de que en muchos casos, dado que estos
instrumentos se revisten de cierta legalidad y de cierta obligatoriedad, la
planificación se asume como una carga externa, como una obligación que hay que
cumplir, y no como una herramienta que nosotros necesitamos para la acción en el
día a día. Aquí, la filosofía es “cumplamos formalmente con la obligación legal,
entreguémosle los planes que CORDIPLAN exige, pero nosotros no los
necesitamos para darle eficacia a nuestra gerencia”. Hay, pues, una distancia
grande entre lo que nos demandan “desde afuera” o “desde arriba” como planes, y
que nosotros necesitamos “aquí adentro” o “aquí abajo” para hacer ese cálculo que
precede y preside la acción en la práctica.
Esto es fatal para la eficacia de la planificación, porque entonces planificamos
como una mera formalidad que no se articula con los problemas concretos de la
acción. Y cuando esto ocurre, necesariamente se generan al menos dos sistemas
de planificación paralelos: el formal, que se reviste de la liturgia correspondiente, y
el sistema de planificación de hecho o informal, que tampoco funciona muy bien,
pero preside la acción. Esta es una dualidad inútil e ineficaz que debe ser
superada con la planificación situacional.
Quiero, para subrayar las reflexiones iniciales, rescatar algunas ideas. Primero,
lo imprescindible y necesaria que es la planificación para conquistar grados
crecientes de libertad y decidir sobre nuestro futuro. Por supuesto, decidir sobre
nuestro futuro no es nada fácil, porque actuamos en un medio resistente lleno de
conflictos y restricciones. Pero la alternativa es renunciar a construir el futuro; sin poder tener una visión panorámica de éste. La planificación directiva, sin
debemos así rescatar la planificación como herramienta de libertad. planificación operacional, nos sitúa en la visión panorámica del bosque, pero de un
Segundo, debemos rescatar la planificación como método de gobierno, como bosque de árboles dibujados en el panel, inexistentes. A este respecto, la
herramienta dúctil, flexible, útil y eficaz para lidiar con nuestras necesidades de planificación normativa quiere ser como el lecho de Procusto, aquel bandido de la
dirección en cada lugar de la administración pública donde nos encontramos, y con mitología griega, que “acomodaba” a sus víctimas excesivamente grandes al
las de otros, como demanda externa. La planificación, como método, sólo puede tamaño de su lecho, a corte de espada. El plan normativo intenta acomodar la
entenderse como un diseño particular adaptado a “nuestro” caso. Y esto no es realidad a “corte” de voluntad, pero ésta se escapa.
incompatible con los distintos casos de planificación que comprende el sistema La planificación tiene una instancia de síntesis central, pero atender a las
responda a una concepción general central. Hay problemas de síntesis en la necesidades de esa síntesis no existe una camisa de fuerza, si no un marco
planificación que deben tratarse a nivel de quienes tienen la visión de conjunto de general dentro del cual deben desarrollarse las prácticas particulares de
todo el país. No sólo existen problemas particulares, como el de la salud, sino planificación operacional para que estas sean eficaces a los propósitos de cada
además problemas genéricos como el desempeño, la inflación, el crecimiento y la unidad organizativa. No debemos esperar que nos impongan un método de
reactivación de la economía. planificación; debemos crearlo nosotros a medida de nuestras necesidades y
La planificación en la base, como planificación operacional que trata con resolver nosotros su forma de articulación con el plan general. Tercero, no existe
problemas particulares, es el basamento sobre el cual tiene que construirse la un método de planificación único, a pesar de que normalmente se nos enseña uno
planificación directiva que trata con los problemas genéricos, además, de los solo. Esta es una simplifica
particulares. Ambos tipos de planificación so sólo deben coexistir, sino conformar
un método único e integral. La sola planificación operacional nos ubicará entre
algunos árboles del bosque
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ción extrema que no tiene fundamento teórico. Si tuviéramos tiempo podríamos en la práctica de la planificación en América Latina, sino en los centros nacionales
presentar aquí una síntesis de por lo menos cuatro o cinco concepciones distintas e internacionales de enseñanza de la región lo que a mí me parece más grave.
de planificación que se debaten en el mundo académico. La concepción de Porque estamos formando regimiento de planificadores que resisten los cambios
planificación que hemos venido practicando en América Latina es una entre varias, del sistema y se frustran en la práctica de una planificación rígida e impotente para
y ella no fue diseñada pensando en un sistema de planificación. servir a la complejidad del proceso social. Estamos enseñando y seguimos
Buena parte de los problemas que arrastra la planificación normativa provienen debatiendo en seminarios internacionales, concepciones de planificación que ni
de su origen como proyecto de investigación sobre el futuro, y ello es distinto que siquiera veinte años atrás se correspondías con el avance logrado por las ciencias.
planificar. A su vez, la planificación tradicional en materia de salud tiene su
Y, muchas veces, también asesoramos con esas concepciones añejas.
fundamente metodológico en la concepción tradicional de programación
económica. Yo la vi nacer y recuerdo los nombres y apellidos de las personas que
la crearon originalmente.
Repito que esa concepción tradicional de planificación económica no tiene su
origen en una opción que descartó otras posibilidades metodológicas, sino en un
intento de investigación que realizaba la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL), sobre el desarrollo futuro de nuestros países. Pero la investigación sobre
el desarrollo marcó las “técnicas de programación económica” en la misma forma
que el primer automóvil hereda la forma de una carroza sin caballos. En
consecuencia, no optamos por un sistema de planificación, sino que
evolucionamos desde la investigación sobre el futuro hacia lo que se llamó
“técnicas de programación económica”. Así surgió la programación económica
nacional con la herencia de una técnica de investigación sobre futuro.
Esta técnica, como el primer eslabón de la planificación latinoamericana, resultó
estrecha y fue necesario ampliarla hacia los sectores sociales, educación y salud,
principalmente. Entonces, el criterio normativo que venía de estas técnicas de
programación económica se trasplantó inadvertidamente a estas concepciones
también normativas sobre planificación de la educación, de la salud del ambiente,
etc.
Por ello debemos examinar más críticamente el problema de la planificación.
Nadie tiene la última palabra sobre esto, ni está dicho que hay un único método
probado. La mayoría de los métodos de planificación han mostrado más fracasos
que éxitos.
Es pues, necesario, interrogarnos sobre la planificación tradicional y sus orígenes.
Por lo demás, uno de los principales autores de la concepción tradicional en
materia de planificación de salud es hoy su principal crítico y ha elaborado otra
propuesta que se parece bastante a la planificación situacional, aunque difiere de
ésta.
Los avances en materia de teoría de la planificación han conformado en el
hecho la existencia de distintas escuelas de planificación.
Y es allí donde debemos estar alertas para rechazar esa actitud demasiado fácil
con que internalizamos concepciones teóricas sin someterlas críticamente a
debate ni revisarlas según la eficacia que prueben en nuestra práctica. La
concepción normativa de planificación que el Gobierno de Venezuela ha
abandonado, es aún dominante no sólo

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 PLANIFICACIÓN Y ORGANIZACIÓN la bio-cibernética en particular, hay avances promisorios en materia de la
organización que tampoco nosotros hemos asimilado suficientemente bien para
poder repensar el problema de las estructuras organizativas y el problema del
control.
Sin embargo, vivimos en un drama burocrático en todos nuestros países.
Algunos de estos avances en materia de teoría de la organización han sido
fundamentalmente impulsados investigando justamente una de las máquinas
organizativas más complejas y más bien diseñadas: el ser humano.
Varias de las teorías organizativas que están surgiendo por el lado de la
cibernética moderna encuentran analogías u homomorfismos en las distintas
subestruturas jerárquicas que integran el sistema biológico de un ser viviente. Es lo
que en cibernética se llama “sistemas viables”. Son sistemas capaces de sortear
enormes dificultades para sobrevivir y desarrollarse, y la prueba de su eficacia
organizativa consiste, justamente, en que son viables, que son capaces de existir
Lo mismos podría decirse y quizás con más dureza, respecto de la llamada dentro de las restricciones que les presente el medio. Sobre esto hay trabajos
teoría de la organización. La verdad es que en este campo, salvo lunares que se interesantes donde uno no sabe hasta donde son biología, teoría de la
concentran en algunas Escuelas de Ingeniería de Sistemas y de Cibernética, el organización, donde uno no sabe hasta donde son biología, teoría de general de
atraso de nuestra realidad es aún mayor. Las técnicas de organización que sistemas o teoría de la empresa. Ahí están los trabajos de algunos biólogos, como
aplicamos a nuestras reformas administrativas carecen de ciencia positiva que las Maturana y Varela, que han aportado mucho a la cibernética moderna, o los
apoye. Por lo general ignoramos las leyes que rigen los procesos de organización, trabajos del Profesor Warren Mc Culloch sobre la “redundancia del mando
y simplemente hemos adoptado técnicas normativas de organización. Estas potencial” en las redes del sistema nervioso, la ley de Sabih sobre “el requisito de
técnicas nos permiten racionalizar procesos organizativos, disminuir determinados variedad”, el desarrollo de la teoría cibernética del control por Stafford Beer, y el
pasos innecesarios, diseñar procedimientos, etc. Junto a estas técnicas de impulso novedoso que Fernando Flores le ha dado a la “teoría de las
organización y métodos están otras técnicas aplicables a las estructuras conversaciones” para fundar nuevas concepciones sobre la organización de
organizativas jerárquicas o no jerárquicas que nos son útiles para hacer diseños de empresas.
instituciones. La pregunta es ¿qué base científica tiene todo esto?, ¿cómo Los sistemas sociales, sin embargo, son bastante más complejos que los
podemos fundamentar una determinada estructura organizativa?, ¿qué sistemas biológicos, pero a partir de la comprensión de la enorme complejidad que
descentralizar?, ¿qué concentrar?, ¿cómo son las organizaciones “viables”?, ¿hay estos últimos tienen, ha surgido una corriente moderna que a mí me parece muy
leyes que rigen la vida y desempeño de las organizaciones humanas, –las promisoria en cuanto a teoría de la organización. Por lo menos, es uno de los
instituciones– como las rigen a los organismos biológicos?. ¿Podemos imitarlas en pocos intentos, de fundar lo que podemos llamar una ciencia positiva de la
el diseño institucional? En síntesis, la pregunta es ¿cuál es la ciencia positiva? organización y abandonar las técnicas normativas, o por lo menos intentar
Es como si ustedes practicaran medicina sin biológica. Ese es el drama de las verificarlas en base a una propuesta de ciencia positiva. Algunos de estos
ciencias de la organización: son medicina sin biología, casi no existe ciencia principios de teoría cibernética los vamos a aplicar en el diseño de la Sala de
positiva. Situaciones que va a ser el corazón del Momento Táctico-Operacional en la
Ahora, inmediatamente moderno lo que acabo de decir. planificación situacional venezolana. Allí aplicaremos el principio de “reducción de
En efecto, por el lado de algunos esfuerzos de investigación administrativa, de variedad” que tiene el organismo humano para poder tratar con una multiplicidad
la teoría general de sistemas, de la cibernética en general y de de informaciones y poderlas comprender.

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 Esa planificación normativa se ha ido distanciando cada vez más de la práctica
DÓNDE ESTAMOS Y concreta de las decisiones. Esa misma planificación tradicional es la que al final se
transforma en un dolor de cabeza para la dirección política de un gobierno, y le
QUÉ PODEMOS HACER
resulta inaccesible. ¿Qué dirección política de un gobierno puede estudiar 18
volúmenes de un plan e intentar traducirlos en acción concreta? Algo falla. En otras
cosas mientras un Ministros lee el primer volumen y va por la página cincuenta y
tres, ya la realidad cambió, ya no está leyendo algo que tenga que ver con la
realidad. Pero el problema es aun peor, porque antes de imprimirse la primera
página del libro-plan ya había cambiado la realidad. Entonces ¿por qué la dirección
política de un gobierno debería darle importancia a un plan que ya perdió vigencia
para poder encausar el proceso de toma de decisiones?, ¿por qué reemplazar
nuestro cálculo informal qué, junto a nuestra experiencia, nos permite decidir en la
absorbente coyuntura, por una planificación estática y formal que nos transporta
hacia una literatura sobre el futuro que no guarda relación concreta con la dinámica
de los problemas que enfrentamos?
Frente A estoe panorama donde, por un lado, constatamos la necesidad de Y, a propósito de problemas, justamente la planificación normativa elude el
planificar y por el otro la posibilidad de planificar apoyada en todos estos avances concepto de problema. La planificación tradicional, dado su origen de
de la ciencia, cotejemos realidad y posibilidad, y veamos donde estamos, sin caer investigación, trabaja sistemáticamente con la categoría de “sector” y sólo
en la desilusión. Porque la distancia es muy grande. En vez de una planificación asistemática, parcial y secundariamente con la de “problema”. Así, por ejemplo,
moderna y flexible que nos apoya para ganar grados de libertad, tenemos una cuando los técnicos que hacen los planes van donde el Ministro de Agricultura, y le
planificación formalista, desligada de los problemas prácticos concretos, que tiene explican el plan diciendo: “Sr. Ministros, hemos pensado que la agricultura podría
ese sesgo abstracto de investigación con el cual nació, muy tecnocrática, crecer el 7% anual y para eso la inversión en el sector agrícola, en vez de ser un
economicista –porque sólo tiende a considerar las restricciones de los recursos 18% del producto agrícola, tiene que ser un 25% del producto agrícola, etc.”. EL
económicos y a reducir los otros ámbitos de la realidad a problemas económicos– Ministro nos escucha, se encoje de hombres y dice “muy bien”. Pero nos dice “muy
muy rígida, porque es incapaz de tratar con los problemas de incertidumbre que se bien”, porque no le hemos tocado ningún problema concreto sobre el cual él tenga
plantean en el mundo real y, en consecuencia, muy vulnerable a los cambios de la una posición. No es que esté bien, no es que esté conforme, no es que esté
realidad. Todos ustedes saben lo que pasó con el VI Plan de la Nación. convencido de que la agricultura puede crecer en ese porcentaje. Es que nosotros
Es que los métodos rígidos y simples, estrechan nuestras capacidades de le estamos hablando un idioma que no le preocupa.
análisis. ¿Por qué planificamos en una forma rígida, que cuando cambia el precio Pero si nosotros creemos que la planificación se refiere a cosas reales, a
del petróleo el país se queda sin estrategia y sin plan? Esta sola falta denuncia la problemas concretos y ahora vamos donde el Ministro de Agricultura y le decimos:
impotencia de la planificación normativa, complejidad de la realidad, actúa como el “mire, nosotros creemos que el problema del desarrollo agrícola de este país se
avestruz, esconde la cabeza en la tierra y dice: “no hay incertidumbre, ni hay tal explica en el siguiente ‘flujograma situacional’, el cual muestra en su explicación
complejidad y simplemente debo calcular el futuro con mi concepción normativa, sistémico-causal seis ‘nudos críticos’ que proponemos enfrentar con: a) una
aun si ello me obliga a adivinar el precio del petróleo”. Ningún sistema vivo se operación de ampliación de la frontera agrícola, b) con… etc.” Probablemente no
puede planificar con métodos muertos. El libro-plan no tiene vida frente a la podremos continuar la explicación y la mano del Ministro nos dirá, “alto”. Ahora ya
realidad. no será indiferente y no dirá fácilmente “que está bien”. Por el contrario actuará con
cautela porque la planificación “entró en su terreno”, porque él trabaja con
problemas, él no trabaja con el concepto de sector. Aunque comande un sector, él
trabaja con problemas concretos; él intenta solucionar problemas concretos, a
veces sin poderlo, o la mayoría de las veces sin poderlo.

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¿Por qué la planificación tiene que referirse a categorías etéreas que incomunican,
que no motivan y que hacen indiferentes a las personas que tienen que tomar NUESTRA RESISTENCIA
decisiones?, ¿qué nos mueve a mantener una planificación ineficaz? Creo haber A LOS CAMBIOS
dicho lo suficiente en esta primera parte para incitarlos al cambio y solicitar su
valiosa ayuda, porque necesitamos sus capacidades creativas. Creo que no es
obvio que tenemos grandes posibilidades con la reforma del sistema de
planificación para cerrar la brecha entre lo hoy hacemos y lo que la moderna teoría
de la planificación nos posibilita.

¿Dónde está la dificultad? Está en la rutina y las redes de micropoderes que se

tejen alrededor de ella, está en la comodidad, en el temor al cambio y en la
dificultad de comprender algo nuevo. Pero estas dudas no las expresamos en
primera persona, sino que acudimos a la famosa “resistencia cultural”,… “de los
otros”. Quiero que se entienda bien. No hablo de ustedes, sino de nosotros, los
planificadores, que hemos sido deformados y demolidos en una práctica frustrante.
Los oponentes al cambio somos nosotros, “no-son-otros”; repito, somos nosotros.
El primer problema que tenemos que resolver aquí es cambiar nuestra idea de lo
que es planificación, sumarnos a esta “aventura”, renovarnos y luchar porque la
corriente de los hechos que nos arrastra hacia la rutina. No digamos: “aquí la gente
tiene mucho tiempo trabajando con el método de planificación tradicional y ya no
cree en ningún método. ¿Cómo le va a sacar usted de esa idea?”. Cada cual debe
responder por su propia resistencia cultural, no es necesario que se refugien en la
de los otros.
La duda verdadera es: “yo tengo mucho tiempo trabajando en planificación con
el método que usted llama normativo, y ya no creo en la planificación. ¿Tiene
sentido cambiar de idea ahora con este “experimento” de la planificación
situacional”? Yo sé que muchos de ustedes ya tienen la respuesta, es la misma
respuesta que hemos encontrado en todas las instituciones y en todos los niveles:
“estamos dispuestos al cambio, pero esta vez queremos que la planificación sea
realmente participativa, no impuesta desde arriba; queremos que la planificación se
ajuste a nuestras necesidades prácticas”. Si cada uno supera su propia resistencia
al cambio, nuestra creatividad solucionará todo. No podemos

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depender si su fuerza nos ayuda o no resigna. Esta es la primera conclusión. El
cambio comienza en nosotros, y sólo nosotros podemos construirle viabilidad a
esta reforma.
Y con esto cierro la primera parte de la charla.

SEGUNDA PARTE

LOS FUNDAMENTOS DE LA
PLANIFICACIÓN SITUACIONAL

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 PLANIFICACIÓN Y PLANIFICACIONES

La Planificación Situacional se refiere al arte de “gobernar” en situaciones de

poder compartido. Vale decir, en las situaciones más comunes de la realidad; ¿en
qué consiste la planificación situacional, no en el plano metodológico, sino en sus
fundamentos y criterios centrales? Quizás, sin el ánimo de abusar, pero como
recurso dialéctico para explicar la planificación estratégica, se justifique vapulear
de contrapunto a la planificación tradicional, cuando la ocasión lo requiera. ¿Qué
es planificación? y ¿Quién planifica? Yo creo que aquí hay un primer problema. El
que planifica realmente, es el que hace el cálculo último de síntesis que procede y
preside de acción.
La complejidad del cálculo situacional, donde se combinan toda una variada
constelación de factores escasos, no está normalmente en el nivel técnico, aunque
es imprescindible que exista un equipo técnico de muy buen nivel y de muy buena
experiencia que apoye ese complejo cálculo situacional que hace quien “gobierna”.
La planificación estratégica redefine e identifica, en buenas cuentas, “dirección”
con “planificación”; no hace una separación tajante entre ambas. De ninguna
manera esto permite desconocer la enorme importancia de los equipos
especializados que no se involucran directamente en la práctica de la acción y
apoyan a la “dirección” política en el cálculo del plan, articulando la simulación del
futuro en distintos plazos con la retroalimentación que surge del aprendizaje sobre
los errores y aciertos del pasado. Pero, esta tarea técnica, que debe hacerse con
sentido político, es sólo un apoyo logístico a la toma de decisiones,
responsabilidad indelegable de quien gobierna, de quien conduce. Como
consecuencia de lo anterior, el concepto

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de planificación tiene ahora que se ampliado. Ya no puede referirse al ámbito cación. Ya no podemos avalar la estrechez de la planificación económica y del
estrecho de lo económico, que es la tradición de la planificación normativa. Quien reduccionismo hacia lo económico. Felizmente ha quedado atrás los intentos de
conduce, necesariamente, tiene que hacer un cálculo permanente de múltiples reducir al problema de la planificación de la educación a un problema de entrenar a
factores y recursos escasos que lo afecta, donde sólo uno de los factores escasos los seres humanos para producir bienes y servicios, que yo no digo que no sea un
es el económico. Y, por consiguiente, el concepto de planificación exige ahora, problema importante, pero no parece que sea el problema esencial del proceso
para identificar su objeto, de una categoría más amplia que le permita representar educativo.
la compleja realidad que rodea al actor que planifica, dentro de la cual él tiene que Es como si en el campo de la salud dijéramos que el objetivo es lograr que el
luchar para alterarla. De allí viene la necesidad del concepto de situación. El hombre tenga un buen estado de salud para que no pierda horas de trabajo.
planificador normativo, frente a la pregunta de ¿qué es lo que usted planifica?, si Ustedes concordarán conmigo en que hay objetivos muchos más transcendentes
es economista, responde: “yo planifico el crecimiento del producto territorial bruto, de salud que ese. Pero, ¿por qué caemos en el reduccionismo económico?
el consumo, las inversiones, las importaciones, las exportaciones, la alteración de Porque las categorías económicas son estrechas, aun para el planificador
una serie de coeficientes que relacionan estas variables y de las políticas que le tradicional, y éste sufre la necesidad imperiosa de ampliar su espacio de análisis
imprimen su dinámica”. Así, el planificador normativo tiene respuestas muy hacia otros ámbitos de la realidad, como los problemas de salud, de educación, de
precisas, pero insuficientes y poco accesibles a la población. Esta inaccesibilidad contaminación ambiental, etc. Ahora bien, en ausencia de una categoría totalizante
nos conduce a oponer la categoría de “problema” concreto con la de “sector”. Pero, como la de “situación”, parece inevitable considerar estos “sectores sociales” en
más grave es la insuficiencia de la respuesta, porque redefinido el actor que sus costos y beneficios económicos, y así caemos en aberraciones como ponerle
planifica como la última instancia de decisión política, es decir el Presidente de la precio a la salud, a la educación y la degradación del ambiente. Ala planificación
República en Consejo de Ministros –como dice la Ley de planificación en normativa le falta una categoría comprensiva que permita ampliar el objeto de la
Venezuela– éste debe considerar no sólo la angustia de los recursos económicos planificación hacia situaciones integrales. El concepto de situación permite tratar,
que vive en un momento dado, sino además sopesar los efectos políticos de su en su propia especificidad, los problemas de la salud, por ejemplo, y relacionarlos
decisión. No podemos olvidar que una decisión se toma aplicando recursos de con el problema del estancamiento económico o el problema de la educación. Y
poder y la consecuencia de aplicar esos recursos de poder revierte sobre quien como todos esos ámbitos están indivisiblemente unidos en una situación concreta,
decide, desacumulando o acumulando poder. Aquí surge nítido el problema de la necesitamos el concepto de situación, para no caer en el reduccionismo
eficacia política; así como existe un problema de eficacia económica. En ambos economicista al intentar representar una realidad compleja de múltiples
casos se trata de aplicar recursos escasos y constatar las consecuencias de tal dimensiones.
aplicación sobre la disponibilidad siguiente de esos mismos recursos. Pero eso
echa por tierra la idea que fundamenta la teoría economicista de la planificación,
cuando ésta supone que sólo hay un recurso escaso dominante: el recurso
económico. Sobre esta base, el criterio de eficacia dominante es naturalmente el
criterio de eficacia económica. Sin embargo, en la realidad pueden haber múltiples
criterios de eficacia en conflicto y el actor que hace el cálculo de síntesis debe
optar a menudo entre una decisión que tiene alta eficacia política, pero muy baja
eficacia económica o viceversa. Y, aquí ese actor no encuentra ciencia social que
lo apoye para fundar esta compleja decisión, porque desgraciadamente las
ciencias sociales no abordan este problema. Por el contrario, ha apotrerado o
parcelado la realidad, atrincherándose en reductos cerrados artificialmente. En
base a estas barreras se auto-define la economía, la sociología, las ciencias
políticas, la antropología, etc. Pero, ¿quién se preocupa de los efectos políticos de
los eventos económicos o de los efectos económicos de los eventos políticos? No
hay ciencia para eso, y de allí surge inevitablemente la dosis de arte, de intuición y
de experiencia, que debe poseer quien conduce o quien planifica situaciones. Todo
esto nos obliga a redefinir el concepto de planifi-
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 * Segunda consideración: La planificación se refiere al presente. Debo expresarles
UN DECÁLOGO PARA que la planificación no se refiere a un diseño sobre el futuro. Esta idea es una
deformación que no viene de su origen como proyecto de investigación. En
LA PLANIFICACIÓN realidad, usando una frase que escandaliza a muchos, pero que es efectiva y
certera para expresar la idea, la planificación se refiere al presente. Yo creo que
más allá del efectismo de esta frase, expresa estrictamente la verdad. Todo lo que
hacemos para explorar el futuro a un año plazo, a cinco años plazo o a quince
años plazo, no tiene ninguna importancia si dichas exploraciones no orientan la
acción de hoy. Todo lo que hace la planificación para simular el futuro es muy útil,
pero es sólo un producto intermedio cuyo producto final es la decisión que debo
tomar hoy. Pero la decisión de hoy no puede ser racional si no transciende el
presente, porque lo que ocurre después o mañana es lo que le da eficacia a mi
decisión.
Por ejemplo, si hoy estimo el déficit de viviendas en un millón de unidades, y
planifico diez años para construir un millón de viviendas, esa decisión resultará
ineficaz si a lo largo de los diez años ese déficit crece hasta un millón cuatrocientas
Permítame hacer sucintamente algunas consideraciones generales sobre la mil viviendas. Si no simulo este problema hacia al futuro, no puedo tomar una
planificación estratégica. decisión racional, hoy, y lo que ocurre después expresa la ineficacia de la decisión
que tomo hoy.
* Primera consideración: Planifica quien gobierna. Para ubicarnos en la concepción En política, si hago hoy un acuerdo con una fuerza que tiene mucho peso,
de la planificación estratégica es necesario redefinir el sentido de las palabras pero dos meses después es nada, lo que hice hoy es una decisión ineficaz. El
planificación y planificador; la planificación tiene que ser algo más amplio; más problema de los plazos en la planificación tiene entonces su origen teórico en la
abarcante que la mera planificación de un ámbito específico como el económico. imposibilidad de tomar una decisión racional hoy sin explorar el futuro. Esta
En la práctica de gobierno nos resulta obvia esta limitante de la planificación exploración del futuro es imprescindible, pero dicha exploración no es el corazón
normativa. A la vez, planifica quien gobierna, quien tiene la capacidad de decidir y del plan. El corazón del plan es el intento de gobernar un proceso, y un proceso
sólo se gobierna por medio de la acción. En consecuencia, la planificación se
la responsabilidad de conducir. Aunque ustedes planifiquen en un ámbito
refiere al presente y esto le da un gran sentido práctico, liberándola del sentido
restringido, ustedes estarán limitados por múltiples recursos escasos que
libresco que tuvo hasta ahora. Si la planificación debe ser útil como cálculo que
atraviesan las distintas dimensiones de la realidad. Y tendrán que lidiar con tales precede y preside la acción en el día a día, dicho cálculo no da tiempo para
restricciones. Pero, no podrán hacerlo bien si no amplían el concepto de escribir 18 volúmenes. La planificación, en consecuencia, ni se refiere al futuro
planificación con el cual operan. Si ustedes reflexionan sobre su práctica de como cosa esencial, ni es un diseño. La planificación tradicional confunde
“gobierno” en un hospital, o en una Dirección de este Ministerios, notarán que de planificación con diseño.
hecho han empleado intuitivamente el concepto de situación. También verán ahora Diseñar coherentemente como deben ser las cosas, es un problema de alta
que nunca pudieron restringirse al cálculo económico o a una apreciación técnica complejidad teórica. Por ejemplo, si decidimos que las tasas de morbilidad deben
sobre el ámbito de la salud, sino que también, de hecho, han practicado el cálculo bajar en 10%, hemos diseñado una norma. Y, del debe ser de la norma debemos
situacional, considerando simultáneamente múltiples recursos escasos. ahora “decidir” el debe ser de los medios. Y entonces razonamos debe vacunar a
300 mil personas, debo mejorar la medicina preventiva, etc., para alcanzar el debe
ser de los objetivos. Y así, en una especie de lógica deductiva, busco la coherencia
entre el debe ser de los objetivos con el debe ser de los medios e instrumentos
más precisos capaces de alcanzar la norma. Pero, esta lógica retrocausal es
apenas un aspecto del proceso de planificación. En efecto, salvo para un actor que
tenga poder absoluto, cumplir la norma diseñada es el comienzo de otro problema
de planificación. Porque dicha norma tendrá tropiezos, tendrá oponentes, estará
sujeta a restricciones y sólo será
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insuficiente con la realidad inicial que la fundamenta. Pero, esa situación inicial que un plan y hablemos de planificación, este cálculo situacional complejo tiene
está permanentemente cambiando. En consecuencia, debo revisar esa norma para que precisar y presidir la acción concreta.
que sea realista y no sea una mera aspiración ideal inalcanzable dentro de las
restricciones presentes o sobrepasadas por los hechos. * Cuarta consideración: La planificación se refiere a oportunidades y a problemas
Entonces, planificar es sólo en parte diseñar. El diseño es parte del momento reales. Las categorías de oportunidad y problema son esenciales en la
normativo; justamente, uno de los cuatro momentos de la planificación situacional. planificación situacional. Los problemas reales no se refieren a relaciones
abstractas que intelectualizamos como síntesis global. Por ejemplo, si nos parece
* Tercera consideración: La planificación exige un cálculo situacional. La que el sector agrícola crece poco, ese no es el problema concreto real, esa es la
planificación supone un cálculo complejo, y ese cálculo está afectado por múltiples formalización sintética de múltiples oportunidades y problemas reales están en el
recursos escasos que cruzan muchas dimensiones de la realidad. La prueba de ámbito agrícola y que nos es útil como forma indicativa de una abstracción
ello, es que ustedes no sólo se enfrentan aquí, en el Ministerio de Sanidad, con significativa. Pero el planificador no puede atacar esa síntesis formal. Sólo puede
problemas de salud. En realidad ustedes enfrentan, entre otros, un tremendo actuar sobre la realidad fenoménica. De manera que si la planificación no baja a
problema organizativo. Quiero decir que, para ustedes, son recursos escasos las las oportunidades y problemas concretos, o más bien dicho no sube con ellos,
capacidades organizativas. Y, cuando ustedes, superando los problemas de porque esto es difícil, entonces tampoco es planificación. Por eso, el VII Plan no va
organización, solicitan recursos para ampliar la cobertura de un servicio, tampoco a ser indiferente para nadie. La síntesis del VII Plan de la Nación estará al alcance
están encarando un problema médica, están haciendo frente a un problema e internes de todo el mundo y será una “matriz problemas=operaciones”. Es decir,
financiero. Y, cuando el Gobierno les dice: “no hay recursos adicionales hasta que un conjunto de “operaciones” que enfrentarán un conjunto de problemas y
el Congreso apruebe un crédito”, ahora desafían un problema político. En buscarán aprovechar un conjunto de oportunidades. Y eso lo entiende todo el
consecuencia, para ustedes, la planificación es algo muchísimo más complejo que mundo sin ser un experto en planificación y todo el mundo podría operar sobre ese
dominar las técnicas de salud. Lo mismo le ocurre a quien planifica en el ámbito Plan. Este es, por lo demás, un deber de la planificación legitima, porque todos
del sector agrícola, o en cualquier otro ámbito de la sociedad. deben poder opinar sobre los problemas reales que los afectan y las soluciones
La planificación se refiere a un cálculo situacional complejo que cruza los cuatro más eficaces. Así, es esencial a la planificación situacional la categoría de
momentos de la planificación. “problema”. Y esto nos obliga a dedicar una buena preocupación teórico-
Cuando explican la situación inicial no sólo deben explicar el problema médico, metodológica para establecer guías prácticas sobre como se precisan problemas,
porque entonces no podrían encarar bien el problema organizativo, el problema como se analizan problemas, como se explican problemas, que son problemas
financiero o el problema político. Es obvio que a ustedes no les basta un verdaderos y problemas falsos y como los distintos actores sociales valoran los
diagnóstico sobre el problema de salud como problema médico. problemas. Porque, lo que es problema para mí, puede que sea oportunidad para
A su vez, cuando diseñan una norma, tampoco pueden diseñar esa norma sólo otro. Por supuesto que así nos alejamos de la categoría de “diagnóstico”.
en el ámbito del problema estricto de salud y, cuando en el momento estratégico El diagnóstico se ha difundido como la búsqueda de la verdad una, única y
analizan los caminos para sortear los obstáculos que los separan de las metas, allí científica. Es interesante que la categoría de diagnóstico la crearan ustedes los
será muchísimo más evidente, que quizás el problema técnico de salud es el de médicos, para propósitos específicos de salud y fuera extraída de la medicina
menos difícil y los obstáculos más complejos son organizativos, financieros, hacia la planificación. Pero, no fue un buen trasplante. En la situación hay distintos
políticos, etc. Y en el momento táctico-operacional, se encontrarán nuevamente actores sociales, que tienen distintos planes, persiguen distintos objetivos y están
con la suma de todos estos problemas, para evitar que la acción concreta se insertos en forma distinta en la realidad. Ustedes no pueden poner de acuerdo a
desvíe del camino que los conduce al alcance del objetivo. estos actores sociales como en una junta médica. No existe una “verdad” única
En consecuencia, la planificación es necesariamente un cálculo situacional para ellos. Es como si unos médicos tuvieron interés en que el enfermo muriera, y
completo, y éste debe estar estrictamente ligado a la acción en el presente o no es otros en que viviera. Es que en el sistema político-social los que es vida o es
planificación. Puede ser literatura sobre el futuro, puede ser futurología y como muerte es una cuestión relativa de puntos de vista; no puede resolverse en las
normalmente los planes tradicionales se hacen con mucho atraso, puede ser ciencias.
historia, pero no planificación. Para Así, es muy importante desde el punto de vista de la planificación situacional,
que yo explique la realidad no sólo como la veo, sino que

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además, intente comprender su explicación distinta a la mía. Estratégica. Los planes tradicionales contienen a veces en su literatura muchas y
Si yo debo enfrentarme con el otro porque es mi oponente y tengo que sortear buenas ideas y recomendaciones. El plan situacional se basa en ideas y
los obstáculos políticos que me presenta, no puedo atribuirle mi explicación y mi recomendaciones, pero se concreta en operaciones y sólo incluye “operaciones”.
racionalidad. El actor que planifica no puede auto-recomendarse medidas, sólo debe decidir
No interesa, en este momento, si creo que su explicación es mala, es operaciones. El plan situacional es un conjunto de operaciones que responden a
extremista, es derechista o es ineficaz. No interesan los calificativos que pueda una forma concreta de producción. Cada operación supone un responsable de su
asignarle. Lo que interesa es que su explicación es la que lo mueve a tener un plan diseño, ejecución, control y revisión según las circunstancias. Cada operación es
distinto al mío, y lo mueve a la acción que me obstaculiza. una misión encargada a alguien que controla un medio organizativo de producción.
Mi obligación, en términos de planificación situacional, es entender su explicación e Y todas las operaciones que conforman el plan constituyen una opción de
organización global, una distribución de funciones y de responsabilidades de
incluirla en mí explicación de la realidad. La explicación del “otro” es parte de la
coordinación y un ordenamiento de la asignación de recursos. En este sentido el
realidad que debo explicar, es parte de la situación.
plan situacional se parece más a la formalidad estricta de un presupuesto por
objetivos a la literatura imprecisa del plan normativo que se auto-recomienda
* Quinta consideración: La planificación es inseparable de la gerencia. La única acciones y políticas que no sume como diseño operacional.
forma para que la planificación funciones es que responda a las necesidades de
quien regencia. * Sexta consideración: La planificación situacional, por definición, es
Si administro un hospital, ello supone también la planificación de su gestión. necesariamente política. No se puede ignorar el problema político, porque uno de
Debemos rechazar la idea de que el Director del hospital no planifica, sino que los recursos que restringen nuestras capacidades de producción social de
simplemente opera, ejecuta y nada más administra. En realidad, planifica bajo acciones, son las restricciones de poder. También pueden ser los valores, las
restricciones más severas que la planificación directiva, que es más libre. Usemos culturas internalizadas en los actores de estos procesos, los conocimientos, etc. En
estos dos términos: planificación operacional (en la base) y planificación directiva la planificación situacional lo político no es un dato externo, ni un marco restrictivo
(de síntesis global). El primer principio que relaciona ambos tipos de planificación que le viene de fuera. La planificación situacional internaliza las cuestiones
es que la planificación directiva no puede tener sentido sin la planificación políticas como variables y trata de operar con ellas. Esto supone el intento de
operacional. El principio apunta a que la planificación operacional, normalmente, se sistematizar la planificación política, en lo que es sistematizable, porque,
realiza bajo fenoestructuras constantes. No es de la esencia de la planificación evidentemente, la política tiene una fuerte dosis de arte, de experiencia, y de
operacional, en un hospital o un ambulatorio, proponer la ampliación de las intuición. Pero, de todas maneras, hay muchos aspectos sistematizables de la
capacidades de producción de los servicios. La planificación operacional se refiere, planificación política, así como no todo es sistematizable en la planificación
más bien, a cómo lograr el máximo de eficacia dadas las acumulaciones sociales económica.
que ahí están dadas, como edificios, instalaciones médicas, dotaciones de Lo importante de reconocer aquí es que si en alguna medida no sistematizamos
recursos, etc. la planificación política, no puede haber una buena interacción entre eficacia
Pero es una planificación suficientemente compleja, y, sin ella, la planificación política y eficacia económica, y la planificación no puede ser totalizante, no puede
ser situacional y no puede identificarse con el proceso de gobierno. Y si la
directiva que calcula bajo fenoestructuras y genoestrusturas variables, no podría
planificación no es situacional, es casi imposible impedir que el cálculo político y el
operar, quedaría como una lámpara china colgada del techo y sin función alguna.
cálculo económico sigan caminos paralelos, con el consecuente desperdicio de
Porque, al final el objeto del plan de salud es lo que se hace y se propone hacer en
oportunidades económicas abiertas en el proceso político o de oportunidades
cada una de las unidades operacionales que prestan servicios a la población. O el políticas abiertas en el proceso económico. Ya no es posible un método de
sistema articula planificación operacional con planificación directiva o, nuevamente, gobierno.
se transforma en un libro. Puede que sea un libro más interesante, porque la
planificación situacional es más interesante que la planificación normativa; pero si * Séptima consideración: La planificación nunca se refiere a adivinar el futuro. Esto
la transformamos en un libro, nuevamente, tampoco hemos logrado mucho, salvo parece innecesario decirlo, pero cuando un equipo de planificación discute varios
en el campo de una mejor literatura. meses sobre el precio del petróleo con que diseñará el Plan de la Nación, vale la
La planificación es una forma de organización para la acción. Este es el punto pena recordarlo. La adivinanza no
crucial que diferencia la planificación tradicional de la

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es trabajo de planificación. Pero, en cambio, la planificación debe trabajar
considerando la incertidumbre de posibles “variantes”, que escapan a nuestra
voluntad y poder. El precio del petróleo, para el período del VII Plan de la Nación,
no depende de nosotros. La forma de reconocer esta limitación en la técnica de
planificación consiste en tratar el precio del petróleo como una variante, no como
una opción. Si vamos a tratarlo como una variante quiere decir que no cabe optar
por el precio del petróleo, sería una elección artificial y una opción ilegítima que
transformar a el plan en una adivinanza, en una apuesta azarosa sobre el futuro.
Naturalmente, esa apuesta es muy vulnerable, porque si no acertamos con el
precio del petróleo, se viene el plan abajo y nos quedamos sin plan y sin
estrategia. Aquí, la planificación estratégica propone algo muy elemental que viene
de las concepciones antiguas de planificación: trabajar con “escenarios de
cálculos”. Un “escenario de cálculo” del plan se conforma por una determinada
articulación de opciones y variantes. Nuestra obligación es tener un plan y una
estrategia para varios escenarios que se ubiquen dentro de los extremos
aparentemente posibles.

*Octava consideración: EL plan es “modular”. Está compuesto por unidades o

células que pueden agregarse, dimensionarse y combinarse de distinta manera,
según los objetivos que se persigan, la situación inicial y la estrategia elaborada.
La unidad modular básica del VII Plan será la operación.
¿Qué es una operación? E la aplicación de recursos o insumos a la producción
de un resultado que altere la situación. No se trata sólo de recursos económicos, ni
de resultados estrictamente económicos, se trata de la aplicación de recursos
escasos en la situación para lograr como resultado un cambio de la situación. Pero
se trata de recursos genéricos por que pueden referirse a recursos de poder,
recursos económicos, conocimientos, etc. En un complejo de recursos el que
requiere la producción de una operación, y a su vez, esa operación producir
efectos sobre todas las dimensiones de la realidad. Así, habrá operaciones
exigentes en recursos económicos, operaciones exigentes en ambos tipos de
recursos. Una operación puede referirse íntegramente a gastos corriente es maño
y la inversión es buena. Muchas veces nos encontramos con escuelas u hospitales
construidos que no tienen mantenimiento, o no tienen profesores, porque los
profesores son un gasto corriente. Y, con seguridad, ustedes tendrán ejemplos de
hospitales que tienen una buena infraestructura, pero no tienen médicos
suficientes, ni recursos para mantenimiento, porque eso es gasto corriente. Hemos
aceptado con demasiada facilidad que el gasto corriente es malo y la inversión es
buena. Una de las bondades del concepto de operación es que no prejuicia sobre
ello y nos obliga a evaluar la operación como tal. Como una relación de insumos y
productos

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que puede hacer eficaz o ineficaz con independencia de su connotación como parejos e indiscriminados a todo tipo de operaciones sin poderlas priorizar o
gasto corriente o inversión, porque hay despilfarro tanto en el gasto corriente como jerarquizar.
en la inversión y, muchas veces, el despilfarro del gasto corriente está inducido por
una mala localización de la inversión, por un mal dimensionamiento de la inversión, * Novena consideración: La planificación no es monopolio de nosotros. Nuestro
o por una mala concepción del diseño de la inversión. La realización de las plan enfrenta oponentes que también planifican. La idea central de la planificación
inversiones tienen que activarse en funcionamiento y para activarse en estratégica consiste en considerar que, además de nosotros, hay otros actores en
funcionamiento se necesitan dotaciones concretas regulares de recursos que son la realidad que también planifican con objetivos distintos a los nuestros. No
gastos corrientes. La operación en la unidad celular del plan, y se conforma por tenemos el monopolio de la capacidad para planificar como supone la teoría
una agrupación coherente de acciones, con las cuales el actor que planifica intenta tradicional, donde el Estado es el único actor que planifica y no reconoce la
existencia de oponentes, Naturalmente, si no hay oponentes, plan y diseño
alterar la realidad.
normativo pueden ser idénticos. Pero, en la planificación situacional, es
Ustedes podrán visualizar el VII Plan de la Nación como una matriz sistémica de
imprescindible contar tanto con la resistencia activa y creativa de oponentes, como
100 a 120 operaciones que enfrentan a 25 grandes problemas pero que de hecho
con la ayuda de posibles aliados ganados en la concertación de objetivos mediatos
concentran sus efectos sobre no más de seis o siete problemas prioritarios. Ahora, e inmediatos.
¿por qué es modular esta concepción del Plan? Ahora bien, si el actor que planifica coexiste en la realidad con otros actores que
Primero, porque frente a cambios en el escenario del cálculo del plan (cambios también planifican, el proceso de explicar la realidad se complica y el plan exige el
en el precio del petróleo, cambios en los términos previstos de renegociación de la momento estratégico. Surge así la necesidad de explicar situacionalmente la
deuda exterior, etc.) podemos introducir, sacar o redefinir algunas operaciones con realidad. Esta nueva forma de diagnosticar consiste en precisar la realidad, no sólo
lo cual podemos cambiar la estructura modular del plan por operaciones. a partir de nuestra visión, sino además en la visión de “los otros”.
Segundo, porque cada módulo, vale decir cada operación, puede ¿Quiénes son los otros actores?, ¿qué producen?, ¿cómo ellos explican esa
dimensionarse y diseñarse de acuerdo a las variantes previsibles, a fin de usar misma realidad?, ¿qué planes tienen?
más o menos recursos, según la situación lo exija o permita. Naturalmente, aquí Porque, ahora, el cumplimiento del plan no se resuelve simplemente en la política
surgen opciones de diseño rígido o flexible. Si una operación es decisiva, pueda económica, sino en la lucha política.
que ustedes quieran diseñarla rígida cualquiera sea el escenario que ocurra en la Si nuestro plan se cumple, quiere decir que el plan de los otros no tiene éxito.
realidad. Y, ese caso puede darse. Por ejemplo, yo creo que todas las operaciones La resistencia a nuestro plan no es pasiva y estática; el plan se realiza por un actor
que significan modernización del aparato institucional del Estado en el VII Plan de que lucha dentro de esta corriente del río de los hechos que nos empuja con su
la Nación deberían diseñarse en forma rígida, cualquiera sean las variantes fuerza arrollante. Esa corriente del río somos todos, como actores que se
posibles, porque son operaciones que nos exigen muchos recursos económicos – esfuerzan por conducir la realidad; nosotros le imprimimos la fuerza a esa
son más bien operaciones exigentes en recursos de poder– y son imprescindibles corriente. Por eso, en muchos casos, el plan es una “contracorriente” y supone
para modernizar la capacidad de modernizar. Por consiguiente, esas operaciones algún grado de conflicto.
podrían diseñarse en variantes rígidas, con un solo diseño, cualquiera sea el Así, nunca podemos identificar planificación con diseño. Esto no quiere decir
que disfrutemos el conflicto y no busquemos la máxima concertación y suma de
escenario de cálculo.
fuerzas para nuestro plan. Pero es obvio que no todo es reducible a concertación,
Pero, a la inversa, consideramos el plan de carreteras. En este caso no tiene
salvo que desdibujamos el plan de todos. A veces es necesario imponer
sentido diseñar el plan de carreteras tal como lo hace la planificación normativa,
operaciones conflictivas usando el poder. Por supuesto, a estas operaciones
como una apuesta puntual independiente de la incertidumbre que pesa sobre el conflictivas es necesario construirles viabilidad con una adecuada relación de
escenario se dará en la realidad. Parece inteligente que el Ministro del Transporte fuerzas. Cuando la ciudadanía pide que el Gobierno mande, le pide justamente
formule su plan para un escenario central, uno restringido y otro holgado. Así, que use su fuerza. Para los planificadores normativos tradiciones esto es
cuando más tarde la realidad se pronuncie por alguno de dichos escenarios, el incomprensible, porque ellos razonan preguntándose: ¿qué otro actor es capaz de
plan modular por operaciones podrá expandirse o comprimirse como una especie hacer un plan de desarrollo alternativo al de CORDIPLAN? ¡No hay otros actores
de acordeón. Este carácter modular del plan le permite ajustarse racionalmente a con esa capacidad! ¡confunden la planificación con el plan normativo! Pero, si
la realidad, siguiendo un plan para expandirse o encogerse. En cambio, en el plan entendemos la planificación
rígido, la única salida son estos cortes
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como el cálculo que precede y preside la acción, comprendemos fácilmente que d. La planificación a largo plazo y muy largo plazo, cuya función es anticipar el
ningún actor improvisa: todos loa actores sociales tienen objetivos, todos los futuro que queremos crear y allí plasmar nuestros sueños realizables; ésta
actores hacen exploraciones sobre el futuro y todos los actores sociales , en planificación en horizontes muy largos sirve de faro direccional para la
alguna forma, articulan su acción inmediata en términos de este cálculo que planificación de mediano plazo.
precede y preside la acción y lo hacen sin necesidad de escribir un libro. Pero el
planificador tradicional sigue pensando que si la planificación fuera imperativa todo El plan de más largo es la medida del valor institucional del plan de plazo más
estaría resuelto. Suponen, por consiguiente, que el actor que planifica tiene el corto. A su vez, el plan de plazo más corto es la medida de la acción concreta que
poder absoluto y ese actor es el Estado. Si el plan pudiera ser una Ley de la permite valorar la ejecución de los planes de plazos más extensos.
República estarían felices y la planificación “indicativa” habría resuelto sus A medida que los plazos se alargan, nuestros objetivos son más estables, y en
problemas.
el corto plazo son más cambiantes. Ahora bien, planificar a través del tiempo y en
diversos plazos no tiene el significado de una apuesta a fecha fija sobre el futuro.
* Décima y última consideración: La planificación no manda sobre el tiempo ni se
Ya es suficiente apuesta avanzar un solo resultado en una situación-objetivo
deja rigidizar por él. El problema del tiempo en la planificación es un tema
fascinante y de muchas aristas. Por un lado, en pocos días, el plan comprime el precisa como para excederse señalando además la fecha de tales logros. Cuando
tiempo para simular la realidad más allá del presente. Pero también juega con el un actor tiene el poder absoluto sobre la realidad o sobre la situación planificada,
eje del tiempo, moviéndose desde el presente hacia el pasado y el futuro. En otros supuesto que está implícito en la teoría de la planificación normativa, dicho actor
casos, el tiempo es una variable crítica de optimización. A su vez, la idea de la puede planificar a fecha fija. Esto es lo que hacía Cassius Clay en su mejor
planificación en distintos plazos surge del hecho de que estos espacios de tiempo período de boxeador. Anunciaba por los medios de comunicación que noquearía
sin interdependientes. en el quinto round a su oponente, y lo lograba. El planificador normativo lo imita, y
Un plan de energía eléctrica y riego reclama un horizonte de tiempo de 15 a 20 anuncia en 1979, que el BTB de la economía crecerá en 6% para 1983, pero no lo
años, a lo menos, para asentar racionalmente su cálculo, pero es necesario logra.
asignarle recursos cada año y tomar la decisión de ejecutarlo en un momento Acertar es posible, pero en casos muy excepcionales. Lo puede hacer sólo
determinado. En cambio, un plan de mantenimiento de las vías urbanas puede quien tiene un poder desmedido sobre los otros actores con los cuales coexiste en
comprender plazos muy cortos y la acción en la coyuntura se basa en la la situación, y quien además controla totalmente el entorno que los comprende.
apreciación diaria o semanal de la situación. Como ya señalé antes, lo que Normalmente, esta apuesta a fecha fijas es una predicción aventurada, y no se
hacemos hoy se valida o invalida según lo que ocurra en el futuro. Por eso puede hacer sin ser desmentido por la realidad futura. Como no lo pudo hacer
tenemos que hacer en distintos plazos la simulación del futuro para aprender sobre Cassius Clay cuando empezó a engordar y avanzó de edad. Llegó un momento de
la racionalidad presente de nuestras decisiones. La planificación situacional opera poderes más equilibrados en que dijo: “Lo voy a noquear en el quinto round”, y no
en cuatro instancias temporales articuladas y formalizadas: pudo en el quinto ni siquiera noqueó a su oponente; porque a las relaciones de
fuerzas fueron más equiparadas y en esa circunstancia, era obvio que no podía
a. La planificación en la coyuntura, como el intento de sistematizar el día a día el transformar su plan de boxeo en un mero problema de diseño. Mientras tuvo poder
cálculo que precede y preside la acción, y que para ser racional, requiere de
absoluto fue efectivamente para él un problema de diseño: él elegía el resultado y
dos planes en plazos más largos;
el número de round decisivo. Regresando ahora a nuestro problema más complejo,
esto quiere decir que en la planificación estratégica el tratamiento del tiempo debe
b. La planificación para el período de Gobierno, o de mediano plazo, que marca
las trayectorias y objetivos que servirán de guía para la planificación en la ser distinto y más flexible. En algunos ámbitos es posible planificar a fecha fija. Por
coyuntura, pero que, a su vez, requiere de referencias direccionales más ejemplo, si a ustedes el cumplimiento de las metas en una fecha precisa. En este
distantes en el tiempo para fundar su propuesta anual; caso es incluso bueno que haya una existencia estricta de tiempo que presione
para el cumplimiento de la tarea en una fecha determinada. Pero, es obvio que ello
c. La planificación para el período de Gobierno, o de mediano plazo, que marca no es extensible a todos los ámbitos de la planificación. Por ejemplo, si el VII Plan
las trayectorias y objetivos que servirán de guía para la planificación anual y de la Nación declara el objetivo de profundizar la democracia política a través de
en la coyuntura; y una operación estratégica de reforma del Régimen Municipal para que el sis-

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tema sea más participativo, es muy difícil que el Gobierno no asegure a ese
proyecto una fecha precisa de éxito. Aún más, según las circunstancias, a veces,
ni siquiera podrá asegurar el éxito. Porque es un proyecto sujeto a conflicto de
poderes, es un proyecto que el Gobierno debe enviar al Congreso nacional y muy
probablemente necesite una reforma constitucional. Entonces, el actor que
planifica sólo puede aplicar el criterio de economía de tiempo. El tiempo es un
recurso escaso, y en consecuencia, no da lo mismo hacer algo en un mes que en TERCERA PARTE
18 meses. Intentaremos cumplir el plan en el menor tiempo posible, ya que no
podemos fechar el momento del éxito y no depende sólo de nosotros que los
objetivos se alcancen en una fecha determinada. Pongo un ejemplo que
justamente nos preocupa en estos momentos: la reactivación económica. Este es,
sin ninguna duda, un objetivo inmediato del VII Plan; pero nunca podremos
asegurar que la reactivación económica se producirá el 15 de diciembre. La
reactivación económica no depende de un solo actor, si no de una confluencia de LOS MÉTODOS DEL
actores internos y externos a la situación nacional. Lo único que es posible, es este VII PLAN DE LA NACIÓN
caso, es intentar el objetivo en el menor tiempo. Seguramente, seremos capaces
de reactivar la economía, pero no podemos asegurar la fecha.

La planificación tradicional centra el problema en el arte de diseñar de lo

posible; el mejor plan es el que tiene el mejor diseño, el diseño más coherente.
Pero, el problema de la planificación comienza con el diseño, no termina con el
diseño. Por eso existe el momento estratégico y el momento táctico-operacional.
La planificación también comprende el cálculo que permite hacer las cosas, ese
cálculo es interno en la planificación situacional y está fuera de ámbito de la
planificación normativa.

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 TRES ADVERTENCIAS

Vamos ahora a problemas más prácticos de la planificación. ¿Qué métodos e

instrumentos utilizaremos en el VII Plan de la Nación? Antes de ahondar en este
interrogante debo hacer tres advertencias.

Primera Advertencia

Cada ámbito problemático requiere de un diseño particular de planificación

situacional. Ustedes tendrán que diseñar su propio método particular dentro del
método establecido. En ese trabajo enfrentarán muchos problemas de adaptación
o de creación metodológica que ustedes mismos tendrán que resolver, caso a
caso, para que esta reforma sea operante.
En es creación contarán con la ayuda de IVEPLAN. No podemos permitir que
nuevamente la planificación operacional se aísle y, en su extremo, compita como
alternativa con la planificación directiva superior del Gobierno. Por consiguiente, no
voy a explicarles a ustedes como planificaremos la salud, que por lo demás no es
mi especialidad, sino que hablaré de los métodos prácticos que usará la
planificación situacional en el VII Plan de la Nación para que con esa base
metodológica precisa, ustedes creen, ajusten y adapten la planificación operacional
de salud en la base, con la planificación directiva de salud, que debe ejercer este
Ministerio en su intermediación hacia la planificación directiva global del Gobierno.

Segunda Advertencia

Debemos entender la planificación como una dinámica de cálculo que precede y

preside la acción, que no cesa nunca, que es un proceso continuo que acompaña
la realidad cambiante. Esto nos plantea un gra-

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ve problema de velocidad de cálculo que debemos solucionar para ser
planificadores en vez de historiadores. Tenemos que realizar el cálculo del plan en
una velocidad mayor que la del cambio de los hechos en la situación. De otra
EL MOMENTO EXPLICATIVO
manera, estaremos detrás de los hechos. Y este atraso hace imposible que
nuestro cálculo preceda y presida la acción. Aquí quiero reafirmar el contraste claro
y tajante del plan situacional con el plan-libro. El centro de la planificación será el
seguimiento permanente de la realidad, la pre-evaluación de las decisiones que
tomamos día a día y post-evaluación de las decisiones ya tomadas a fin de
verificar si las consecuencias producidas convergen en la dirección de las
consecuencias esperadas.
Si ello no ocurre, debemos corregir el plan que estamos ejecutando.

Tercera Advertencia

No disponemos de ciencia social suficientemente sólida como para acertar en el El momento explicativo es el equivalente del diagnóstico en la planificación
análisis causal de las consecuencias de las decisiones que tomamos. Conscientes normativa. Debo aclarar que muchas de las técnicas de diagnóstico tradicionales
de esta limitación, la única forma de entender la planificación, es como un proceso son rescatables en la nuestra. Pero es necesario combatir ciertos vicios que se han
de “aprendizaje-corrección-aprendizaje”. Es algo similar al lanzamiento de un producido en la práctica, donde la idea originaria de la explicación sistémico-causal
cohete a la luna que avanza en una trayectoria por etapas, recalculando y que produce los “resultados sociales” que calificamos como problemas, se
corrigiendo siempre la trayectoria residual hacia el objetivo. En la planificación abandonó por un mero listado descriptivo de los mismos. Si ustedes examinan el
situacional, igualmente, tenemos que corregir la trayectoria cada cierto tiempo, ya diagnóstico de los planes, normalmente lo que encuentran es un listado de
que no disponemos de ciencia capaz de hacer un cálculo único de toda la deficiencias, sin una buena o profunda explicación de sus causas. A esta rutina,
trayectoria para alcanzar el objetivo. No sabemos ni podemos calcular a ciencia debemos oponer la idea de motivar ampliamente la participación de todos los
cierta las consecuencias de las “operaciones” que producimos en la situación. actores de este proceso, incluida la población misma, en el examen de los
Naturalmente, intentaremos hacer el mejor diseño y aplicar el mejor acervo de problemas que los aquejan y sus posibilidades de solución.
nuestras ciencias sociales para hacer el cálculo del efecto de las operaciones El momento explicativo plantea, por consiguiente, la compleja tarea de
sobre la situación. Pero no es posible calcular con certeza. Sólo es posible un seleccionar problemas y desechar otros. Este mundo está inundado de problemas.
proceso de aprendizaje y rectificación permanente, donde la referencia direccional Si hemos seleccionado 25 es por que hemos desechado 300. A partir de esta
que orienta esa corrección es la situación-objetivo. selección, surge la necesidad de explicar las causas de cada problema y del
Quería recordarles estas tres cuestiones básicas antes de explicarles los conjunto de los problemas que signan la situación inicial del Plan.
métodos prácticos con que abordaremos los cuatros momentos de la planificación: Para explicar los problemas desarrollamos una técnica que puede formalizarse
el momento explicativo, el momento normativo, el momento estratégico y el en un flujograma situacional. En pocas palabras, este “flujograma” consiste en
momento táctico-operacional. Tengamos presente que estos 4 momentos, y por diagramar las causalidades sistémicas que hemos captado por la experiencia, por
eso los llamamos momentos y no etapas, son un permanente hacer, un el conocimiento sistemático teórico-práctico, y por la verificación empírica de
permanente aprendizaje, un permanente cálculo, una permanente explicación, un algunas relaciones causales. En estos flujogramas se intenta explicar problemas
permanente diseño, y una acción persistente en el día a día. Es como una especie parciales, conjuntos de problemas o la situación inicial del plan. Pero lo más
de espiral donde estos momentos se repiten incesantemente, pero cambiando de
contenido, contexto y lugar en el tiempo.
Veamos ahora cada momento en particular.

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desarrollado de esta forma de explicar consiste en ordenar las variables de un
modo particular en tres instancias o niveles. El nivel I de los flujos de producción
social, el nivel II de las acumulaciones sociales y el nivel III de las reglas básicas
del sistema que precisan el ámbito dentro del cual se producen los otros dos
niveles.

El nivel I. Los flujos de producción social

El sistema de producción social se expresa al final en hechos concretos, o

mejor dicho en flujos de hechos sistémicamente relacionados. Una parte del
diagrama presenta estos hechos, captados en un momento de su producción. Con
esos hechos caracterizamos tanto la situación general como la configuración más
fenoménica de un problema. A este nivel lo llamamos fenoproducción, y afectará
todas las dimensiones de la realidad, sea esta referida a hechos políticos, a bienes
y servicios económicos, a conocimientos, a normas, etc. EL plano de los hechos
expresa los frutos o resultados necesarios que se originan en los otros planos.
Esta sola precisión ya apunta a la idea de que los frutos o resultados que se
definen como hechos que expresan problemas deben tener una explicación más
profunda en los niveles II y III, y que dichos problemas no son un producto del
azar. La caracterización última de los flujos resultantes se escoge deliberadamente
para caracterizar el problema o la situación inicial por un conjunto de hechos, que
llamamos “vector de definición del problema”. Este vector es el explicado y todo el
resto del flujograma es el explicando.

El nivel II. Las acumulaciones sociales.

EN el sistema social, los hechos son “productos” de las acumulaciones sociales

previas y también son “los que producen” las nuevas acumulaciones sociales.
Explico esto con un ejemplo muy simple: imagínense ustedes una represa de agua
y un canal de agua que fluye vaciándola. El agua que corre representa el nivel I de
los flujos y la represa se identifica con las acumulaciones en el nivel II. La represa,
evidentemente, “produce” el agua que corre y dicha corriente afecta el nivel de
agua de la represa. Ahora, si interconecto el canal de desagüe para recircular el
agua de regreso hacia la represa, podemos aprecia el que el flujo de agua también
contribuye a la “producción” del agua acumulada o se “fenoestructura” como agua
acumulada. Algo parecido ocurre en el sistema social. Hay ciertas acumulaciones
sociales que llamamos fenoestructuras o que se han “fenoestructurado” como
capacidades y condicionamientos de producción en todos los ámbitos sociales. En
nosotros, como individuos u organizaciones de individuos, autofenoestructuramos
valores, ideologías, teorías, predisposiciones, destrezas, etc. Y, nosotros, a su vez,
producimos fenoestructuras de variadas formas. Bajo la forma de construcciones
materiales, producimos carreteras, autopistas, industrias; bajo la forma de
sistemas, creamos el sistema
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50
Mientras más habilidad y más activos económicos posee un jugador, mayor es su
capacidad de comprar nuevos bienes y decidir con eficacia el momento de vender
o comprar, vale decir de seguir acumulando. En consecuencia, mayor es la
variedad de su fenoproducción posible. A su vez, cada jugada se acumula como
conocimiento o habilidad del jugador y cada ganancia se acumula en un
acrecentamiento de sus activos. Sin embargo, todo lo que puede ocurrir en el
juego –su espacio de variedad de lo posible– está determinado o restringido por
las genoestructuras. A nadie le está permitido no es posible, ni es eficaz, hacer una
jugada de Ajedrez –que tiene otras reglas genoestructurales– en el juego del
Monopolio.
El símil entre el juego y el sistema social sería más útil para nosotros, si las
genoestructuras o reglas del mismo permitieran jugadas muy exigentes en
recursos, capaces de cambiar las reglas del juego. Así, podríamos concebir una
sucesión creativa de juegos distintos, con diferentes genoestructuras, donde el
cambio desde uno a otro cualquiera imaginado dependerá del peso o poder
económico-político que llegue alcanzar en el juego aquel jugador interesado en el
experimento de cambio. Por esa vía comprenderíamos, mediante un isomorfismo,
que el origen de las genoestructuras reside en los actores sociales que producen
los hechos que se genoestructuran. Nótese que el sistema analizado contiene
circuitos que están en el espacio de “producción en el juego” o “durante el juego” y
circuitos que están en el espacio previo de “producción de las reglas del juego”.
La fenoestructuras y la fenoproducción existen o se producen constantemente
dentro del espacio de producción en el juego, mientras que las genoestructuras,
son inamovibles dentro del espacio anterior, y restringen la variedad posible de la
producción, hasta que los jugadores deciden alterar el espacio de funcionamiento y
cambiar las genoestructuras. En ese momento, se reforma o transforma el espacio
Nota: Durante el juego, los movimientos de los jugadores sólo afectan los espacios I y II.
de producción de las reglas de juego y surgen nuevas genoestructuras que alteran
El espacio III está vedado y debe ser respetado. Pero al cambiar las reglas del juego
la variedad de la práctica de su funcionamiento. Las reglas básicas son “durante el juego” es posible en el sistema social y es el único camino para cambiar la
socialmente producidas y pueden ser cambiadas por los hombres. Las genoestructrura.
genoestructuras son así restricciones producidas por los hombres para interactuar
entre sí, adicionales a las restricciones que imponen las leyes de la naturaleza. En
el flujograma situacional ustedes intentan explicar cada problema con las concepto tradicional del diagnóstico? Creo que hay dos diferencias: una es de
categorías de fenoproducción, fenoestructura y genoestructuras, y también es orden práctico y la otra es de orden teórico. La de orden práctico se refiere a evitar
posible explicar el conjunto de problemas que conforman la situación inicial. Por el vicio que adquirió la planificación normativa de eludir la explicación de las
este camino, hemos desarrollado una técnica para abordar el momento explicativo causas y únicamente describir los problemas. La de orden teórico, se basa en el
en una forma más completa y rigurosa que es las prácticas de planificación concepto de explicación situacional. Debemos reconocer que a partir de las
normativa. Ahora, podemos rastrear las causas de los problemas desde la categorías señaladas podemos expresar nuestra explicación de la realidad, pero
fenoproducción hasta las genoestructuras. O sea, desde los resultados sociales esa explicación no es necesariamente compartida por los otros actores que
hasta las reglas que los producen. también existen en
¿Cuál son las diferencias esenciales entre la forma en que simple el momento
explicativo en la planificación situacional respecto del
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54
la realidad. Nuestra obligación, antes de calificar la explicación de “los otros”, es
precisarla, definir cual es, porque la explicación de “los otros”, así precisada, es
parte de la realidad. Esta consideración es importante para la planificación
situacional, sobre todo en el momento estratégico, cuando analicemos la viabilidad
política de las operaciones que componen el plan.
EL MOMENTO EXPLICATIVO
EL momento explicativo no cesa nunca. Naturalmente, no es lo mismo empezar
a entender un problema de la nada, que perfeccionarlo a lo largo del tiempo. Es
parecido al caso en que ustedes atienden un paciente por primera vez y para hacer
la historia inicial les toma más de una hora de consulta. Después, simplemente
hacen un seguimiento y sólo se detienen más profundamente en un nuevo
diagnóstico cuando se presenta un cuadro anormal. Igual ocurre con la explicación
situacional.
Debemos permanentemente mantenerla al día, porque la realidad cambia. Así, ¿A qué se refiere el momento normativo?
resolvemos parcialmente un problema porque mantener al día la explicación, exige
ser capaces de analizar la realidad a una velocidad mayor que el cambio de la EL momento normativo apunta a los más trascendental de la planificación: el
realidad misma. No podemos quedar detrás de los hechos, y aún más, debemos diseño del deber ser. Este es el centro de la planificación tradicional y con razón.
anticiparnos a los acontecimientos. Tenemos que resolver el problema de Porque, a fin de cuentas planificamos el cambio de las tendencias situacionales
velocidad de la explicación versos velocidad del cambio. Es como si un paciente cuando estamos insatisfechos con ellas. Si no fuera así, nos dejaríamos llevar por
cambiara de enfermedad a una velocidad mayor que la que ustedes tienen para al corriente del río de los hechos, que nos arrastraría con toda su fuerza a “buen
diagnosticarlo. En este caso, ustedes tienen para diagnosticarlo. En ese caso, destino”. Por ello, el momento normativo está en el origen de la planificación. Sólo
ustedes nunca conocerán el tipo de enfermedad que aqueja al paciente en una porque estamos insatisfechos con estas tendencias, con la fuerza, dirección y
situación dada. velocidad que tienen las cosas, es que actuamos sobre la realidad. Pero, pera
Este momento explicativo tiene como trasfondo previa una expresión nebulosa actuar sobre la realidad debemos tener la capacidad de oponer a las tendencias
del momento normativo, y por eso, los momentos no están en secuencia lineal. En reales un proyecto normativo. Este proyecto normativo es nuestro diseño, nuestra
efecto, cuando ustedes afirman que algo es un problema. ¿En relación con qué definición como debe ser la realidad. El momento explicativo se mueve en el plano
situación comparada es un problema? La respuesta es: en comparación con un de cómo es, como tiende a ser la realidad y como llegamos a ella. Por eso es
diseño normativo aceptado como normal y deseable. O sea, ustedes no parten de también un momento dinámico. En cambio, el momento normativo se mueve en el
la “nada normativa”, para hacer una explicación. Lo mismo es válido para el plano de cómo deber ser la realidad. Aquí el interrogante central es: ¿A dónde
concepto de “diagnóstico médico”, que supone como patrón de contraste una queremos ir? Naturalmente, existen formas más parciales o más generales para
situación de normalidad que ustedes toman como referencia para precisar un contestar esta pregunta. Una persona de visión parcial contestará que cree
estado de enfermedad. En la planificación situacional, cuando destacamos un necesario alcanzar un producto por habitante de US$ 3.000, que deben cambiar
problema o un conjunto de problemas, en alguna medida imprecisa hemos las estructuras de producción sectorial y que los precios y las tasas de interés
avanzado algo en el momento normativo, como si fuera previo. La explicación deben guiar libremente la dinámica de crecimiento. Otra más aguda se preguntará
situacional exige una serie de interacciones entre el momento explicativo y el primero por el plano de la realidad en que debe poner acento. ¿Es el económico?,
momento normativo, hasta que se precisan ambos en una situación. No sabemos ¿el político?, ¿el cultural?, ¿las relaciones internacionales?, ¿la defensa?
cual precede a cual. Inmediatamente después analizará las relaciones entre estas dimensiones. Por
Y con esto podemos pasar al momento siguiente. ejemplo, ¿a qué estructura de poder internacional y nacional conduce el libre
intercambio con el exterior?

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¿o perpetuar las actuales?, ¿a qué distribución del ingreso? ¿a qué problemas de
vulnerabilidad y seguridad económica? Con sólo iniciar esta exploración nos
damos inmediata cuenta de la complejidad del problema de diseño normativo, que
sobrepasa en mucho la visión económica. Pero aquí debemos resistir la tentación
de discutir sustantivamente el diseño normativo. En este momento nuestra
preocupación es metodológica.
El momento normativo es la instancia de diseño. Y, aquí hay un vicio grave de
la planificación normativa. En vez de centrar su atención en la eficacia direccional
de sus operaciones para alcanzar la situación-objetivo, que es el problema central
de todo buen diseño, se concentra en el problema de constatar la disponibilidad de
recursos para ejecutar las operaciones. Este es un problema semejante al que
tienen ustedes cuando prescriben un medicamento. Ustedes calculan una dosis de
algún producto químico que actuará como “operador” de cambio sobre el cuerpo
humano y que perturbará el sistema biológico en al dirección de restablecer su
normalidad. Ese cálculo, en términos genéricos, es un cálculo de eficacia causal
direccional. Pero, la planificación normativa, poco a poco, ha perdido este criterio
de eficacia direccional. En vez de darle importancia a ese cálculo, que
evidentemente es mucho más complejo, se preocupó crecientemente de ese otro
problema: “Debo asegura la ejecución de las operaciones del Plan. ¿Cuántos
recursos necesito y cuántos recursos puedo general? Por este desvío, concentró
su atención en el problema del balance de recursos que requiere el plan, y
descuidó la eficacia direccional de las operaciones. Este vicio es de tal gravedad,
que nosotros afirmamos como crítica a la planificación normativa que la principal
causa de que los objetivos de los planes no se logran, no es que los planes no se
cumplan, que tampoco se cumplen, sino que los planes no conducen a los objetos.
Más claramente, si se hubiera materializado todo lo que el VI Plan propuso, lo más
probable es que de todas maneras no se hubieran alcanzado los objetivos a que
aspiraba. La planificación tradicional desvió su cálculo hacia las relaciones de
Balcanes y se despreocupó de las relaciones sistémico-causales. El criterio
normativo condujo a utilizar modelos económicos dominados casi exclusivamente
por relaciones contables de equilibrio que otorgan un exceso artificial de grados de
libertad al planificador. Pero, este no es todo el problema. Aún con los mejores
modelos, se nos escapan algunas simulaciones de causalidades muy esenciales
de la realidad y a la vez muy complejas. El proceso social no es reducible entera ni
parcialmente a “comportamientos”. Los que asumimos la planificación tradicional,
vemos en la técnica de juegos o la simulación humana, una herramienta
imprescindible para comprender y reproducir simuladamente los problemas del
“juicio estratégico” o del “cálculo situacional interactivo” entre los actores en
conflicto. En el “juego”, podemos articular modelos matemáticos en los ámbitos
estables que resultan eficaces. Esto nos previene

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contra la “modelitos”, enfermedad infantil de algunos planificadores, y nos realza el coincida con la situación objetivo (So).
concepto de “opción”, de “variante” y “estrategia”. Creo que conviene explicar este La pregunta es: ¿Nuestro diseño normativo es suficiente para alcanzar la
punto con algún detenimiento. En el estudio de los procesos sociales podemos situación-objetivo? Pero, ¡cuidado!, esta pregunta no tiene respuesta cierta, salvo
distinguir dos tipos de relaciones: a) las que articulan a los hombre con las cosas y que regresemos a la planificación normativa, supongamos que nuestro plan no
b) las que vinculan a los hombres entre si. El primer tipo de creación es tiene oponentes y, en consecuencia, asumamos como verdad lo que antes
normalmente mucho más estable que el segundo. Por ejemplo, lo que las familias negamos: que el proceso social no es enteramente reducible a comportamientos y
consumen en bienes y servicios económicos guarda normalmente una relación no es enteramente modelizable. Esto es lo que nos obliga, no sólo a explorar
estable con el ingreso disponible de las mismas y con los costos relativos de escenarios diversos de cálculo para el plan, sino también estrategias diversas. No
ahorrar o consumir. En cambio, si entramos al dominio de las relación entre los podemos razonar sobre la base de la certeza, aun en el momento normativo. Por
hombres, lo que una fuerza social sindical puede producir para presionar al
consiguiente, el concepto de programa direccional asume una relación
gobierno para obtener una alce de salarios, comprende un espacio de variedad de
probabilística, sólo válida para una estrategia, en un escenario de cálculo
posibilidades es muy grande y variable. Las relaciones conflictivas entre los
determinado.
hombres dan origen al “cálculo situacional interactivo”. Esto quiere decir que la
fuerza A calcula su plan en relación a lo que supone pueden ser los planes de la Empleando la terminología cibernética, en el programa direccional las
fuerza B; a su vez, la fuerza B calcula su plan en relación a lo que supone pueden operaciones son los “operadores de cambio”, la situación inicial es el “operando” y
ser los planos de la fuerza A. Este tipo de relación interactiva tiene dos la situación-objetivo, como equivalente a la situación-resultante, es la
consecuencias: 1) produce una gran incertidumbre sobre el conocimiento del plan transformada. Este instrumento se expresa en la planificación situacional con la
del oponente; y 2) produce la imposibilidad del plan único para ambos siguiente simbología:
contendientes. Este proceso de cálculo conflictivo es inmodelizable, por que no
responde a “leyes de comportamiento”, si no al campo del juicio estratégico. La
primera dificultad reside en que es imposible enumerar exhaustivamente los
movimientos que puede intentar el oponente, lo cual hace imposible enumerar
exhaustivamente los propios. Por ello, en al planificación situacional, la técnica de Donde la letra (O) representa las operaciones, (Si) la situación inicial y (So) la
juegos es una herramienta poderosa para transformar un problema interactivo de situación-objetivo como equivalente a (Sr), la situación resultante. El símbolo que
“universo teórico desconocido” en otro de “universo práctico conocido”. El juego une (O) y (Si) significa que el conjunto de operaciones actúa como operador sobre
repetido, como simulación humana, evidencia el universo práctico de los la situación inicial, que es el operando. La “p” que descansa sobre la flecha nos
movimientos posibles en el conflicto y hace que ignoremos el universo teórico de recuerda justamente la transformada (So) es un producto probabilístico. Si la
posibilidades. De manera que, para ser rigurosos con la respuesta a la pregunta: situación-objetivo perseguida con el plan es igual a la situación resultante entonces
¿Cuáles serán las consecuencias de materializar las operaciones de nuestro podemos decir que el conjunto (O) de operaciones tiene potencia para alcanzar la
plan?, nos encontramos con dos dificultades: i) la limitación de las ciencias situación-objetivo. Si son desiguales, entonces la conclusión es obvia: nuestro
sociales para asegurar con certeza buenas relaciones de comportamiento en diseño normativo es incoherente, porque las operaciones seleccionadas son
nuestros modelos analíticos para la toma de decisiones; y ii) la complejidad del insuficientes. Debemos, en consecuencia, analizar la “potencia” de las
proceso social que en aspectos muy importantes, es irreductible a operaciones, y este es un análisis probabilística, porque no disponemos de ciencia
comportamientos y en consecuencia, no modalizable. social para afirmar con certeza los efectos que las operaciones tendrán sobre la
Eso es lo que nos lleva, en la planificación situacional, al concepto y, a la vez realidad. En el momento normativo usaremos entonces, como instrumento de
instrumento metodológico, que denominamos “programa direccional”. Este trabajo, el programa direccional de las operaciones para alcanzar la situación-
instrumento propone la siguiente prueba: consideramos todas las operaciones que objetivo y, 2) la del balance entre los recursos que requieren las operaciones para
el plan busca materializar y simulemos su aplicación a partir de la situación inicial, ser ejecutadas y los recursos que estarán disponibles para dichos efectos. Lo
para constatar la dinámica de cambio que destacan, y cotejarla con aquella
importante de señalar aquí es que ambas pruebas son independientes. Puede
necesaria para alcanzar la situación-objetivo. Aquí es donde surge el concepto de
verificarse la primera sin la segunda o la segunda sin la primera. Veamos un
potencia de cada operación y del conjunto de operaciones del plan, como
ejemplo cercano a ustedes. Supongamos que un médico prescribe un
“operaciones de cambio” capaces de lograr que la situación resultante (Sr)
medicamento a un paciente. La primera prueba, de eficacia direccional, se refiere a
60 los
61
efectos que producirá la medicina en el enfermo para restablecer su salud. La
segunda prueba, de balance de recursos, apunta a la cantidad de recursos que
debe tener el enfermo para comprar la medicina. Y, naturalmente, la medicina
puede ser efectiva, pero el paciente no dispone de los recursos para adquirirla, o a
la inversa, tener los recursos para comprar la medicina inútil para su enfermedad.
EL MOMENTO ESTRATÉGICO
Ahora bien, esta eficacia direccional se puede analizar en muy distintos plazos.
Nosotros nos referimos a un “arco de coyuntura” para indicar las decisiones
inmediatas que nos permitan pasar desde la situación presente (Si) a una
inmediata siguiente (Sj). Pero, es obvio que la planificación estaría a ciegas si no
pudiéramos evaluar que significa un arco de coyuntura en relación al
arco residual que media entre la nueva situación alcanzada y la situación-objetivo
perseguida . Así, surge el concepto de “arco direccional” que articula
la situación inicial o presente con la situación objetivo que expresa los
objetivos más trascendentes del plan.
El arco direccional que cubre el período del plan es la medida de valoración de
cada arco de coyuntura. Ahora bien, el arco direccional, es un elemento incompleto ¿Cuáles son las restricciones que pesan en el cumplimiento del diseño
del programa direccional, ya que el arco direccional no indica los “operadores de normativo? Esta pregunta da origen al momento estratégico. Porque ahora nos
cambio”, vale decir las operaciones. Ambos conceptos, arco direccional y damos cuenta de que algunas operaciones pueden ser altamente conflictivas en lo
programa direccional, son de la esencia del momento normativo, y expresan político, muy exigentes de recursos económicos o demandantes de alta gerencia.
instancias menos o más elaboradas del diseño. Y, ahora viene la pregunta clave Surge entonces el problema de la viabilidad. ¿Qué obstáculos debemos superar y
que signa el momento siguiente: ¿podemos construirle viabilidad en el horizonte de cómo los podemos superar para transformar el diseño en realidad? A lo menos
tiempo del plan a nuestro programa direccional? debemos considerar tres tipos de restricciones: las de recursos de poder político, la
de recursos económicos y las de capacidades organizativas e institucionales. En
otras palabras, puede que el cumplimiento del plan requiera un poder político que
no tenemos o que no queremos usar, puede que nos falten recursos económicos o
financieros, o puede que nuestras deficiencias institucionales y organizativas ni
siquiera nos permitan formular un plan de gobierno como compromiso real de
acción. Sobre el cumplimiento del plan pesan, por consiguiente, un conjunto de
restricciones. El primer problema es constatar las restricciones. Pero esa sería una
manera muy estática de abordar la viabilidad del plan. En efecto, por esa vía
tendríamos que ajustar el diseño sólo a lo que es posible en la situación inicial. El
segundo problema, y esencial al momento estratégico, se refiere a como levantar
esas restricciones en el horizonte de tiempo del plan. Y, entonces surge la
pregunta correcta y dinámica: ¿Cómo podemos construirle viabilidad al plan?,
¿qué elementos influyen sobre la construcción de viabilidad?, ¿la forma en que
agrupamos en la fila del tiempo las operaciones?, ¿la articulación de contenido y
forma de cada operación? ¿El uso de operaciones meramente tácticas capaces de
acumular fuerza pero sin potencia direccional?

63
62
¿el grado de participación popular en el plan?, ¿las relaciones de intereses y
fuerzas sobre las operaciones? Ahora, estamos en el corazón del momento
estratégico. Aquí tiene que producirse un proceso iterativo entre la búsqueda
positiva por construirle viabilidad política, económica y organizativa al diseño
normativo y la necesidad de ajustar o restringir dicho diseño a lo que resulta viable.
Por ambos caminos debemos converger hacia una solución normativa coherente y
viable. Así, podemos lograr un programa direccional que no sólo sea eficaz para
alcanzar la situación-objetivo, sino que además, sea viable en lo político, en lo
económico y en lo institucional-organizativo. Pero, este no es un análisis que se
deba hacer una sola vez, así como tampoco el trabajo de diseño se hace una sola
vez. Porque todo descansa en la situación inicial y dicha situación cambia
permanentemente. Cabe entonces preguntarse si podemos mantener inalteradas
las operaciones y la situación objetivo del plan cuando la situación inicial ha
cambiado. Lo más probable es que debamos hacer ajustes, y esos ajustes nos
obligan a rehacer el análisis de viabilidad en el momento estratégico. Una de las
formas en que la situación cambia es porque se alteran los pesos relativos de los
actores sociales, sus intereses sobre las operaciones, sus explicaciones de la
situación, sus formas reales de inserción en el proceso económico productivo y en
el proceso político, las disponibilidades de recursos económicos, el nivel de
eficiencia institucional y organizativo, el contexto externo que envuelve a la
situación nacional, etc. Es decir, todos los elementos críticos en el análisis de
viabilidad están en un movimiento de cambio que quizás invalide nuestra estrategia
de ayer. Debemos, en consecuencia, repetir constantemente el momento
estratégico.
Para este momento estratégico también hemos desarrollado algunas
herramientas metodológicas. Hemos elaborado, aunque en forma primaria, un
método de análisis de viabilidad política de las operaciones del plan en distintas
trayectorias de experiencia y estamos avanzando en la posibilidad de uso de las
técnicas de juegos. CORDIPLAN, especialmente su Dirección de Corto Plazo, ha
adaptado los métodos tradicionales de análisis de la viabilidad económica, para
enriquecer los modelos con más relaciones de comportamiento y acostumbrarnos
a trabajar con variantes y opciones que se articulen en varios escenarios de
cálculo. Nos falta aún desarrollar métodos para el análisis de la viabilidad
institucional y organizativa. El tiempo no nos permite explicar aquí estos métodos.
Pero, en cambio, parece importante enunciar algunos principios que rigen el
análisis de viabilidad, cuando asumimos la posición del gobierno de un país.
La viabilidad se construye en una delicada relación del gobernante con la
situación real, encarnada en las fuerzas sociales y la población en general. El
gobernante produce primero promesas en su “programa de gobierno”, y en el
momento de la acción, produce operaciones, referidas a beneficios económicos,
distribución del poder, eficiencia de los servicios públicos y valores y motivaciones
direccionales. Por su parte, las fuerzas sociales y la población demandan solución
a sus problemas

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y reclaman avances hacia el ideal de situación que persiguen. La situación inicial las turbulencias inmediatas, no se distrae en ellas y se concentra en la ruta que lo
del plan se caracteriza por un “estado” o “situación” de esta relación entre conduce al objetivo. Por eso, los primeros sorprendidos con el descontento popular
gobernantes y gobernantes. Normalmente, la situación de esta relación, al inicio son a veces los gobernantes al final de su mandato y tienden obviamente, a
del plan, es favorable al gobierno. Pero, la experiencia nos dice que ella se considerarlo una injusticia del presente que reparará la historia. En verdad, ellos se
deteriora en alguna medida en el primer año, y después se deteriora esforzaron por sortear las turbulencias de la coyuntura situacional y reclaman
aceleradamente. ¿Por qué ocurre este proceso de destrucción de viabilidad en vez recompensa. Este problema es muy grave, por cuanto quienes pueden remediarlo,
de construcción de viabilidad? Naturalmente, lo que el gobierno puede hacer en la generalmente no están conscientes de su enfermedad y no conciben otras técnicas
situación depende del poder de que disponga en ella. Y, si esta relación de poder de gobierno que las de la micropolítica que han asimilado en la práctica. ¿Cómo
se deteriora, disminuye la capacidad de acción que tiene el gobierno. ¿Por qué los puede un ciego molestarse por las deficiencias del servicio de energía eléctrica?
gobiernos desperdician a veces los primeros seis meses en una inactividad Pero la responsabilidad no es del ciego, si no de la cultura política que nos hace
contrastante con la urgencia de las soluciones prometidas? Es paradójico que, ciegos a los avances de las técnicas de organización del servicio de la técnicas de
cuando se tiene suficiente poder, no se use en la solución de los problemas y gobierno. El Príncipe de la Edad Media era educado para gobernar, pero el
cuando se pierde un parte por esa inactividad inicial, ya no se tiene después el príncipe moderno, el líder político, no tiene escuela sistemática: su escuela es una
poder suficiente para enfrentar los mismos problemas, pero ahora agravados por el práctica de la vida que le entrega una rica, difícil y valiosa experiencia, pero
tiempo. restringida al grado, a veces menor, en que ella ha asimilado las ciencias y
Yo creo que aquí hay tres problemas relacionados, pero diferenciables. Primero, técnicas modernas. Segundo: La falta de articulación de todas las dimensiones de
un problema generalizado en América Latina de “técnicas de gobierno” muy gobierno en un plan de acción integral, conduce a formas muy unilaterales de
diferentes, donde las organizaciones son en extremo rudimentarias, la planificación razonamiento y acción. Expliquemos esto más detenidamente. Cuando el pueblo
económica es primitiva y normativa y la planificación política sistemática no existe, elige un gobierno, es porque demanda de él algún beneficio. Este beneficio no es
salvo como una aplicación casuística de la experiencia. Casi nunca, los gobiernos necesariamente económico ni se refiere generalmente a una meta unilateral, fija y
siguen a tiempo de realidad, articulan sistemáticamente lo político con lo obsesiva. Se trata de una demanda flexible, pero de algo positivo, de tal manera
económico y proyectan periódicamente como simulación las consecuencias de las que el sacrificio de lo esperado en un ámbito de tal demanda se compense con
decisiones y omisiones del presente sobre la situación al final de su periodo de beneficios en otra. La imposición de sacrificios en todos los planos de la realidad
gobierno. No se miran en el espejo del tiempo futuro cada vez que deciden algo o tiene un costo político tan grande como inevitable para quien gobierna. Si un
deciden por la omisión; ¡cómo cambiarían las cosas si cada vez que actuamos o gobierno, por razones de restricciones económicas o una recesión prolongada,
permanecemos inactivos, nos viéramos cargando con las consecuencias cinco o debe imponer sacrificios económicos, ello resultará en un alto costo político si, en
ser años adelante, en una relación anticipada de lo que ocurrirá! compensación, el gobierno no distribuye poder para profundizar la democracia
Supongamos que alguien pudiera “filmar” los futuros posibles siguientes a cada política, o si no puede o no quiere distribuir poder, también deja de distribuir
decisión u omisión del gobierno, y nos proyectara en una pantalla esa filmación. eficiencia en los servicios públicos o nuevos valores y motivaciones que
Allí nos veríamos, al final de nuestro periodo de gobierno, cargados de predisponga a los afectados a aceptar los sacrificios presentes. Se contradice todo
desilusiones, en unos casos, y satisfechos de los logros, en otros. Esa
criterio de eficacia política si un gobierno reduce los beneficios económicos,
transportación hacia el futuro influiría enormemente sobre nuestras acciones y
aumenta la ineficiencia de los servicios públicos, desmotiva a la población con su
omisiones de hoy.
negligencia o inmovilismo y mantiene concentrado al poder. No se puede distribuir
Pues bien, tal máquina de filmación sólo es imaginable en la ciencia ficción del
nada. Si no se puede distribuir beneficios económicos, se puede distribuir
“túnel del tiempo”. Pero, tenemos un mal sustituto de ella: la simulación del futuro a
democracia, eficiencia y motivaciones. La ley de oro del cálculo político-estratégico
partir de las tendencias situacionales y de nuestras acciones y omisiones. Si cada
es ésta: “Si no distribuyes beneficios económicos, distribuye poder; si no
vez que hacemos un cálculo para decidir nos preguntáramos por esa simulación
distribuyes poder entrega eficiencia y si tampoco entregas eficiencia estás obligado
sobre el futuro, valorizaríamos más el tiempo y lograríamos exactamente lo que la
a distribuir valores, motivaciones o una fe religiosa capaz de fortalecer los espíritus
planificación se propone: que la exploración del futuro en sus diversas variantes
en la adversidad presente como un tránsito necesario hacia un futuro mejor. No
apoye la racionalidad de las decisiones presentes. Pero, las prácticas dominantes
puedes dejar de distribuir algo”.
son otras. Decidimos sin explorar seriamente al futuro. Hemos adquirido habilidad
para navegar en la coyuntura, pero es la habilidad del momento, no la inteligencia Churchill, en la 2º Guerra Mundial ofreció al pueblo inglés sangre, sudor y lágrimas,
del Estadista que, si bien sabe sortear pero en compensación ofreció y logró la victoria.
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 Aquí, el tiempo es importante. Se puede ofrecer sólo sacrificios en el comienzo,
si al final del período de gobierno, se pueden entregar beneficios económicos.
Pero, ¿es posible ofrecer al final beneficios económicos si al principio no fuimos
capaces de elevar la eficiencia, democratizar y ofrecer una guía de motivaciones a
la población? Volvemos entonces al punto anterior: no se puede dejar de distribuir
algo, aunque sea sólo fe y carisma. Pero, algunos piensan que pueden pedir
sacrificios sin entregar nada. Ni ahora, ni después. Quieren pedir sangre, sudor y
lágrimas, junto con la derrota. No ven la política como un balance de
compensaciones.
Este es el camino seguro a la pérdida de fuerza. No comprenden que la base de
toda estrategia para cumplir un plan consiste en unir o cohesionar la fuerza propia,
sumar más fuerza y aplicar la mayor fuerza lograda en el avance hacia una
situación más favorable y próxima a la situación-objetivo. El problema de la
viabilidad política consiste, no en tener la voluntad de usuario, después de sopesar
las consecuencias de su aplicación sobre el mismo poder que posee quien lo usa.
Todo esto refuerza la idea de la planificación situacional, porque

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sólo el cálculo situacional pueda superar el cálculo económico o el cálculo político
aislado.
Tercero. Para construir viabilidad se requiere reaccionar con agilidad ante los
cambios situacionales, especialmente si estos son adversos. Las fuerzas que se
ubican en la oposición están en mejores condiciones para reaccionar con presteza,
porque viven una suerte de estado de “hiperestesia”, de alta sensibilidad. Esto es EL MOMENTO TATICO OPERACIONAL
obvio, porque las fuerzas de oposición se nutren del descontento popular y están
menos mediatizadas para captarlo. Pero, a la inversa, la dirección de un gobierno
tiende a generar una suerte de “callosidad aislante”, una “hiperqueratosis
burocrática”. Esta callosidad aislante tiene varias propiedades: es cómoda, nos
aleja de las críticas, devuelve como eco nuestra propia autoestima y nos permite
ver y oír sólo lo que estamos dispuestos a ver y oír. El costo de tanta comodidad
es la sorpresa cuando la realidad, por excepción, golpea nuestros oídos. Un
remedio contra la “hiperqueratosis burocrática” es la Sala de situaciones. Esta sala
está diseñada para molestarnos con sus señales de atención y alarma, además de
sus simulaciones sobre el futuro que nos hacen ver anticipadamente el final de Los momentos anteriores –explicativo, normativo y estratégico– son cálculos, no
nuestro gobierno. Pero, es un desagrado que vale la pena, evita sorpresas, y lleva trascienden al actor que planifica, constituyen análisis, diseños y simulaciones que
tierra de las calles barrosas a los pies alfombrados de los gobernantes. no perturban la situación real. En los tres momentos previos hemos razonado,
Casi inadvertidamente he traspasado los límites del momento normativo y he hemos pensado, hemos hecho cálculos, hemos diseñado, pero no hemos
incursionado en el momento táctico-operacional de la acción y su seguimiento. producido hechos y operaciones que incidan en el cambio situación. Pero, tiene
que llegar el momento en que todo este análisis acumulado debe convertirse en
una acción concreta, en un operador de cambio. La única utilidad de todos los
momentos anteriores está en su conexión como cálculo de apoyo al momento
decisivo de la acción.
En el momento táctico-operacional debemos distinguir cuatro submomentos:
a) La apreciación de la situación en la coyuntura
b) La pre-evaluación de las decisiones posibles
c) La toma de decisión y ejecución
d) La post-evaluación de las decisiones tomadas o apreciación de la nueva
situación.
Si un gobierno comienza por organizar sistemáticamente estos cuatro
submomentos puede, en buena medida, comandar el proceso de cambio
situacional. Por el contrario, que es desgraciadamente lo más común, si un
gobierno no tiene un plan de acción central y planes de acción descentralizados en
la unidades operacionales, la fuerza de la tendencia del cambio situacional manda
sobre el gobierno. Este tiende a reaccionar espasmódicamente con una política
defensiva según sea la gravedad de la situación que enfrenta, y su máxima
habilidad se reduce a navegar dentro del curso de los acontecimientos. El principal
síntoma

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de la pérdida de control del momento táctico-operacional se produce cuando la
dirección del gobierno no puede decidir sobre el uso de su tiempo y las cosas
menores adquieren en la realidad una prioridad implícita que desplaza a los
problemas transcendentales para el cumplimiento del programa de gobierno. Se
alargan agotadora e inefectivamente las jornadas de trabajo, pero a medida que
transcurre el tiempo, nos sentimos cada vez más arrastrados por las
circunstancias, y la corriente del río de los hechos se impone sobre nuestra
voluntad y nuestro plan. La libertad de acción se pierde gradualmente. Pero, esta
no es una ley fatal, es sólo la consecuencia de un concepto rudimentario de
gobierno. Es imposible exagerar la importancia que las técnicas de gobierno tienen
como expresión correcta de la organización de estos cuatro submomentos. Por
eso, permítanme repetirlo una vez más: gobernar es conducir, y la planificación se
refiere al arte y las ciencias de conducir y no simplemente de calcular sobre el
futuro.
La apreciación situacional en la coyuntura es el “sensor” que permite captar la
realidad y el desarrollo inicial de nuevos problemas. La “pre-evaluación” de las
decisiones posibles es el medio para seleccionar las operaciones y acciones más
eficaces para enfrentar la coyuntura y, al mismo tiempo, aproximarse a los
objetivos del plan. La forma de decisión y la producción de operaciones, si es
apoyada en los submomentos anteriores, permiten conciliar los criterios políticos,
económicos y de corto y mediano plazo en una apreciación de conjunto, a fin de
que la acción de los Ministros no se parcele en ámbitos contradictorios. Y la post-
evaluación es una nueva apreciación de la situación para comparar, ahora, los
efectos reales con los efectos esperados por nuestro plan de acción. Pero, ¿cómo
se puede estructurar este sistema en un principio organizador?, ¿cómo la
Dirección Superior del Gobierno puede exigir cuenta a sus Ministros si previamente
no les demanda planes de acción concretos? Una cosa es la cuenta sobre la
marcha y ejecución de un plan de salud y, otra muy distinta, es una cuenta sobre lo
que ocurre en el sector de la salud. Aquí, es donde se aprecia la importante
función de organización que cumple un plan modular por operaciones. La información. El ideal es la pre-evaluación continua de las alternativas propuestas
apreciación situacional y la pre-evaluación suponen modelos para interpretar la en los gabinetes sectoriales o en el Consejo de Ministros. Ello es posible si se
realidad y simular los efectos de las operaciones, así como suficiente información
establece una disciplina de gobierno donde la sala de situaciones es el centro
para alimentarlos y corregirlos. La post-evaluación requiere, a su vez, de
neurálgico del proceso de toma de decisiones y control de la cuentas de los
indicadores representativos del grado de cumplimiento de operaciones, bajo los
requisitos de calidad y eficacia propuestos en el plan, y de indicadores Ministros. Supone también, desrutinizar estos organismos que, a veces, tienden a
representativos de los efectos de dichas operaciones sobre aspectos particulares evitar la discusión de los problemas centrales y decisivos para el cumplimiento del
de la situación o de la situación en general. programa de gobierno. Velocidad de cálculo en la post-evaluación es, por su parte,
Esto es lo que se pretende hacer en la llamada sala de situaciones, cuyas destreza de los analistas y oportunidad de la información para reinterpretar los
funciones y características generales se explican en mi libro “Política y Plan”. En indicadores cada vez que cambia la situación. Es también capacidad para
este momento pueden ustedes apreciar la importancia de la tecnología de mantener al día el arco direccional del plan que servirá como referencia
planificación utilizada para darle más velocidad a nuestros cálculos. Velocidad en actualizada del futuro con que se evaluará la situación presente.
la pre-evaluación es sinónimo de buenos modelos. Excelentes sistemas de
computación y oportunos sistemas de

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 Para entender cómo opera una sala de situaciones imagínense ustedes la “sala f) impedir que la “callosidad burocrática” que aísla a la dirección del
de control” del Metro de Caracas. Personalmente ya no he estado en ella, pero gobierno de la realidad, también lo incomunique de su propio sistema de
puedo deducir en grandes líneas su estructura y funcionamiento. Un pequeño planificación.
grupo de personas están allí siguiendo el flujo de los trenes, a los que tienen
siempre en pantalla o en un tablero de flujos simulados. Reciben información en ¿Cuáles son las vías para solucionar estos problemas? Primero. La capacidad
tiempo real; prácticamente no hay retraso alguno entre el movimiento de los trenes humana de pre-alimentarse del futuro. Los seres humanos tienen la capacidad de
y su recepción en la sala de control. Esa información visual es usada para tomar anticiparse a la realidad, no solamente de seguir la realidad. Podemos pensar
decisiones ante cualquier emergencia, pues el equipo de control tiene sobre el futuro y podemos analizar tendencias. Por ese camino le podemos ganar
permanentemente la visión de conjunto del movimiento de todos los trenes. Pero, en velocidad a los hechos. Pero a su ve, la pre-alimentación como cálculo
anticipado sobre el futuro tiene un punto vulnerable; la información a partir de la
además, es probable que, para verificar algún problema en un tren particular, la
cual debemos hacer esta pre-alimentación. Ahora, el problema revierte
sala pueda hacer un acercamiento detallado y ver lo que allí ocurre con cierta
nuevamente a la información que tiene que fluir con un mínimo de retardo hacia
precisión. Esta sala de control es una versión muy simplificada de una “sala de
nosotros para que el cálculo sobre el futuro tenga una base de apoyo sólido.
situaciones”. Obviamente, no podemos seguir el sistema social visualmente,
porque es más complejo y muchas cosas ocurren bajo la piel de lo visible. En Segundo. Modernizar selectivamente la Información Estadística. Bueno, no se
nuestro caso, el concepto de información es más variado y sujeto a puede modernizar el sistema de información estadística de un país de la noche a la
interpretaciones más complejas. Pero el problema de información oportuna es el mañana; pero sí se puede modernizar muy rápidamente la producción de 50
mismo, aunque no le exigimos en tiempo real. Podemos aceptar un retraso informaciones. Así surgió la idea de una especie de “paquete preferencial de
calculado. El máximo retraso está relacionado con el “tiempo y costo de reacción” informaciones” que tiene que alimentar el sistema de información en la coyuntura a
que quieren las variables del sistema para que podamos corregir eficazmente las cualquier costo. De hecho, parte de ese paquete de información preferencial está
tendencias indeseables. En síntesis, debemos enfrentar los siguientes desafíos. en marcha y CORDIPLAN tiene hoy una información muchísimo más oportuna que
la que tenía hoy una información muchísimo más oportuna que la que tenía seis
a) desarrollar una capacidad para conocer la realidad concreta en cada meses atrás. Pero, todavía queda mucho por hacer para abastecer la futura sala
situación y sus tendencias, aunque está cambie con rapidez; este es un de situaciones.
problema de información, capacidad de análisis, capacidad de
anticipación de las tendencias situacionales y sensibilidad para romper la Tercero. La reducción de variedad. ¿Cómo se puede asimilar una realidad
barrera de incomunicación que tiende a rodear la dirección del gobierno. compleja y variada expresiva de la situación de cumplimiento del plan? La
b) Hacer un cálculo oportuno de pre-evaluación de las operaciones capacidad humana para asimilar información es limitada. ¿Cómo podemos, a nivel
propuestas para ser producidas en la situación, mediante técnicas central, saber si se está cumpliendo el VII Plan, en circunstancias que, a lo menos,
adecuadas de simulación; incluirá unas 130 operaciones y cada operación tendrá en promedio unas 10
c) Hacer un cálculo de post-evaluación por medio de una gran variedad de acciones? ¿Podemos formarnos una idea clara de lo que ocurre con la ejecución
del plan si recibimos en nuestro escritorio 1.500 indicadores de las acciones y
indicadores que reflejan el grado de cumplimiento de las operaciones y de
10.000 indicadores de las subacciones?, ¿cómo captar la síntesis situacional?
sus efectos sobre la situación;
Aquí viene como anillo al dedo el concepto de variedad creado por la cibernética,
d) Impedir que la enorme variedad de la información que recogemos de la
por R. Ashby especialmente. La variedad es la medida de la complejidad de un
realidad nos abrume y anule nuestra capacidad de análisis; sistema y ésta se precisa por el número de estados posibles del mismo. El Doctor
e) Aprovechar la centralización del análisis e información de síntesis para Sabih demostró la siguiente ley: sólo la variedad de un sistema puede controlar o
examinar las propuestas y sus resultados desde todos los ángulos destruir la variedad de otro. A partir de esa proposición dedujo el siguiente
conflictivos: lo político versus lo económico, el corto plazo versus el corolario: si el sistema “A” desea controlar al sistema “B”, el primero debe tener
periodo de gobierno, etc.; y igual o mayor variedad que “B”. Este es exactamente el caso nuestro en la sala de
situaciones. El sistema “A” es el Gobierno que desea controlar el cumplimiento del
plan, y la realidad objeto del plan es el sistema “B”. Pero, como 1.500 indicadores
producen mucha mayor variedad que la que posee el siste-
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ma contador, debemos reducir la variedad de la información recibida en la sala de
situaciones. ¿Cómo es posible reducir la variedad? Haciendo que la computadora
trabaje por nosotros inteligentemente. Primero, podemos reducir los indicadores
primarios desde 1.500 a unos 800 mediante su conversión en índices compuestos
significativos. Pero aún así. Es un exceso de información. El paso siguiente es
definir indicadores de norma que nos sirvan para compararlos con los indicadores
reales. Ahora si podemos reducir drásticamente la variedad. Ahora podemos
convertir los indicadores en señales. En efecto, un programa de computación en la
sala de situaciones puede cotejar automáticamente la información de los
indicadores reales con los indicadores norma. Si el indicador real está dentro de la
banda especificada por la norma, la información se almacena sin entrar en el
tablero de señales. Pero, si el indicador real remitido a nuestra sala está al borde o
fuera de la banda de normalidad, el cotejo automático de ambos emitirá una señal
de atención o una señal de alarma que entrará a nuestro tablero de control. El
método de reducción de variedad consiste en despreocuparse por lo que se
desarrolla bien y concentrarse en lo que está deteriorándose o está mal. Por esta
vía, podemos reducir variedad desde 1.500 indicadores primarios hasta 20
señales, perfectamente asimilables como síntesis de la situación. El proceso de
reducción de variedad es entonces el siguiente: información primaria→indicadores
compuestos→señales. El problema consiste en transformar los indicadores en
señales.
Imagínense ustedes una sala de situaciones es este Ministerio. A través de ella
podrían hacer un seguimiento constante del cumplimiento de las operaciones del
plan de salud y podrían tener un registro permanente de los problemas de
administración en los hospitales, los centros de salud, los ambulatorios y las
medicaturas rurales. Supongamos que ustedes han diseñado un sistema de
indicadores semanales para conocer la marcha de las unidades mencionadas.
Hacia ustedes fluirán miles de informaciones que se trasformarían
automáticamente en pocas señales de atención y alarma. Para ello tendrían que
conectar por telex o telecomunicaciones las unidades que producen los
indicadores con la computadora de la sala de situaciones. Así tendrían
permanentemente al día un panorama de los servicios de salud por zonas y por
unidades específicas de servicios. Cuándo el cuerpo directivo de este Ministerio se
reúna en sala de situaciones no podrá dejar de seguir el cumplimiento del plan.
Verían también que la organización diseñada los conduce a una mejor utilización
del tiempo. Pero, más importante que todo lo anterior, este sistema los obligaría de
inmediato a realizar algo que también el cuerpo humano realiza: descentralizar
inteligentemente.

Cuarto. Descentralizar. Los problemas tienen que ser resueltos donde corresponde
y no puede siempre centralizarse su solución. Por ejemplo, aquí a mi lado, está
fumando la Dra. López, y hace un rato casi tocó mi mano con su cigarrillo
encendido; pero yo la retiré automáticamente, sin pensarlo. Si no fuera así, ya
estaría quemado. El cuerpo hu-
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mano, y ustedes lo saben mucho mejor que yo, hizo funcionar en este caso un Un buen conductor debe enfocar la vista en varias distancias hacia delante, aún
circuito corto ultrarrápido, el “circuito medular reflejo”. Si el cuerpo humano no en la más lejana que coincide con su destino y que no puede ver; pero, además,
tuviera en su diseño organizativo esa estructura descentralizada y, ante la debe mirar hacia atrás mirando hacia adelante.
amenaza sorpresiva del cigarrillo de la Dra. López, remitiera una consulta a la Con la planificación nos ocurre lo mismo. Debemos tener nuestra atención en el
corteza cerebral, o sea, siguiera la vía de una consulta central larga y lenta hacia la presente. Pero, decidir racionalmente en el presente requiere de señales
sala de situaciones que todos tenemos en la corteza cerebral, los seres humanos direccionales a la distancia de un año, a la distancia de cinco años para captar el
tendrían en la piel un mapa de quemaduras. El círculo medular reflejo evita estas periodo de gobierno, y a la distancia más larga que se nos pierde de vista, a veinte
consultas y reacciona automáticamente. Aquí tienen un buen ejemplo de
o veinticinco años. Estas señales direccionales son móviles según las
descentralización inteligente.
circunstancias, y sirven para evaluar en cada momento la trayectoria residual hacia
Los sistemas biológicos, como sistemas viables, tienen un grado de
descentralización calculado para sobrevivir que es muy eficiente. Para nosotros, el el objetivo. Pero, no basta con mirar hacia adelante. Nuestras ciencias sociales
problema es similar. No podemos concebir una sala de situaciones que concentre sólo nos permiten un buen proceso de aprendizaje en la práctica. Debemos volver
todo, si no una red descentralizada y especializada de salas que se conecta, por la vista hacia atrás, constantemente, para analizar nuestra propia experiencia e
excepción, con la sala central. intentar sistematizarla a fin de mejorar nuestros cálculos siguientes.
La sala de situaciones es una herramienta para gobernar. Es el cerebro del
sistema de planificación. Este cerebro conduce la planificación en la coyuntura y se
prealimenta de los planes anuales, de los planes para el periodo de gobierno y de
los planes a 20 a 25 años plazo para darle racionalidad a las decisiones presentes.
Pero, además se retroalimenta de la evaluación y aprendizaje constante de los
aciertos errores de la historia reciente de dichos cálculos.
Permítanme el siguiente símil, que creo es oportuno respecto del momento
táctico-operacional. Planificar, en términos simples, es como conducir un
automóvil. El conductor de un vehículo no puede tener la vista fija en una sola
distancia hacia delante, en verdad, ni siquiera puede tener la vista sólo hacia
delante. Si fija la vista a un metro de las ruedas delanteras, puede chocar con el
vehículo que tiene al frente y frena ante la luz roja. Tampoco puede fijar la vista a
diez o quince metros al frente, porque puede caerse en el hueco que abrió ayer el
INOS, y que está a un metro de la rueda derecha. Muy bien, entonces, la solución
es clara: el conductor debe poner la vista simultáneamente a quince metros y a un
metro de distancia hacia delante. Pero, si hace esto, puede que olvide que en el
próximo semáforo debe doblar a la derecha para tomar la vía directa que lo
conduce a su casa. Pero, no puede fijar la vista en la casa, porque simplemente no
está a una distancia visible. No importa, el conductor, registra entonces en su
mente la distancia hacia la casa, exactamente como si la estuviera viendo. Ahora
estamos mejor. Tenemos la vista a un metro y a quince metros de distancia y,
además, en nuestra mente, tenemos la atención puesta a veinte kilómetros de
distancia donde está nuestro punto de llegada. Justo en esta etapa de nuestras
reflexiones se cruza un perro y el conductor frena bruscamente.
El vehículo de atrás, que venía acelerando, se estrella con el nuestro. Ahora, el
problema está más claro: no podíamos descuidar la vista hacia atrás; por algo los
vehículos tienen un espejo retrovisor.

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 CONCLUSIONES FINALES

El ejemplo del automovilista nos permite también caracterizar en pocas palabras

las diferencias esenciales ente la planificación normativa y la planificación
situacional. El planificador normativo dirá que el plan es el que hemos trazado o
dibujado en la carta de viaje. Es una trayectoria que sigue las calles desde el punto
de partida hasta el punto de llegada u que debe cumplirse en un tiempo
determinado. Para nosotros, en cambio, el plan sólo podemos entenderlo como el
proceso de conducir el automóvil, de gobernarlo desde el punto de partida hasta el
punto de llegada. La trayectoria dibujada en la carta es imprescindible, pero es sólo
una referencia estudiada que tendremos que revisar y poner a prueba a cada paso.
Si al avanzar una cuadra encontramos un choque de vehículos que obstruyen el
paso, debemos desviarnos para poder alcanzar el punto de destino. Y eso no
podía estar previsto en el diseño original. Para nosotros, el centro de la
planificación es la dinámica de conducción. Para la planificación normativa, es el IMPRESO EN ENERO DE 1985, EN LOS
diseño. TALLERES DE LA OFICINA CENTRAL DE
Ahora, creo que pueden ustedes compartir conmigo esta afirmación: modernizar ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA EN
el sistema de planificación, es modernizar la dirección del Gobierno, y modernizar COLABORACIÓN A IVEPLAN
la dirección del Gobierno es modernizar la capacidad de modernizar. Nadie puede
exigir más eficiencia que la que concibe y practica. Ese es el techo de la demanda.
Unas palabras finales. Recuerdan ustedes que inicié esta charla destacando las
relaciones entre la planificación y la libertad, para inducirlos a meditar sobre la
trascendencia del intento del hombre por crear su futuro. Al finalizar esta
exposición, ustedes dirán que hablé de muchas cosas, pero casi nada de la
libertad que gana el hombre con el plan. Estarán tentados a pensar que sería
mejor fundar la importancia del plan como un instrumento de compromiso para
mejorar el bienestar de la población, para producir más bienes y servicios mejores
y más abundantes. Pero, lo que está en la base del bienestar de la mayoría
ciudadana es la posibilidad real de que pueda elegir ser menos pobre. Está ante
nuestra vista que mucha gente, quizás la mayoría, es pobre sin haberlo elegido.
Nuestra sociedad produce pobreza y la reparte sin preguntarnos por nuestras
preferencias. Para muchos, entonces, la superación de la pobreza es una variante,
no es una opción. Sólo la planificación puede hacer que mandemos sobre nuestro
futuro, para conquistar la libertad de elegir el bienestar y rechazar la pobreza. El
bienestar de las mayorías es reducible a libertad.

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