Principios de Administracion Publica

OMAR GUERRERO
PRINCIPIOS DE
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
COMITÉ EDITORIAL
Diego Barría Traverso
Jorge Culebro Moreno
Mauricio Dussauge Laguna
Maximiliano García Guzmán
Roberto Padilla Domínguez
Adriana Plasencia Díaz
Diana Vicher García
Héctor Zamitiz Gamboa
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Primera edición INAP: mayo de 2019
ISBN: 978-607-9026-92-9
© Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

Km. 14.5 Carretera México-Toluca No. 2151
Col. Palo Alto, C.P. 05110
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citando la fuente, siempre y cuando sea sin fines de lucro
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FUNDADORES
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Enrique Caamaño Muñoz
Antonio Carrillo Flores
Mario Cordera Pastor
Daniel Escalante Ortega
Gabino Fraga Magaña
Jorge Gaxiola Zendejas
José Iturriaga Sauco
Gilberto Loyo González
Rafael Mancera Ortiz
Antonio Martínez Báez
Lorenzo Mayoral Pardo
Alfredo Navarrete Romero
Alfonso Noriega Cantú
Raúl Ortiz Mena
Manuel Palavicini Piñeiro
Álvaro Rodríguez Reyes
Jesús Rodríguez y Rodríguez
Raúl Salinas Lozano
Andrés Serra Rojas
Catalina Sierra Casasús
Ricardo Torres Gaitán
Rafael Urrutia Millán
Gustavo R. Velasco Adalid
CONTENIDO
Presentación de la primera edición del INAP 11

Introducción de la primera edición del INAP 17

Omar Guerrero
Presentación de la edición colombiana 21

Hernando Roa Suárez
Prólogo de la edición colombiana 25

Jaime Antonio Quiceno Guerrero
Introducción de la edición colombiana 31

Omar Guerrero
Primera Lección
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Definición de Administración Pública 37

El Estado 42
Actividades Funcionales y Actividades Institucionales 43
Lo Administrativo 44
Lo Público 46
Segunda Lección
CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
Y CIENCIAS SOCIALES

Economía Política y Ciencia de la Administración 52
Sociología y Ciencia de la Administración 54
Derecho y Administración Pública 59
Tercera Lección
ALREDEDOR DE LA POLIS
Política y Administración Pública 66

Política y Policy 72
Policy y Administración Pública 74
Cuarta Lección
TIPOLOGÍA DE LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO
Diversificación de las Administraciones del Estado 86

Administración de lo Exterior 89
El Ministerio de lo Exterior 90
El servicio exterior 92
Administración de Justicia 93
Jurisdicción y administración 94
Concepto de administración de justicia 98
Quinta Lección
LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA
Definición del Servidor Público 104

La Carrera Administrativa 108
El servicio preparatorio 108
Desarrollo de la carrera administrativa 112
La escuela profesional de servicio público 117
El entrenamiento práctico 121
Diferencia entre la Carrera Administrativa
y la Carrera en Administración Pública 127
Sexta Lección
LA PROFESIÓN EN CIENCIAS POLÍTICAS
Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Significación Histórica 133

La Enseñanza de la Política 136
La Licenciatura en Ciencias Políticas
y Administración Pública en América Latina 139
Séptima Lección
LAS ADMINISTRACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
Administración de las Asociaciones Civiles 149

y la Participación Administrativa de los Ciudadanos
Administración Pública y Administración Privada 154
FUENTES
Libros y Artículos 167

Legislación 173
Otros 174
Esta obra forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
www.juridicas.unam.mx https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv Libro completo en:
https://tinyurl.com/y34ljgqw
Presentación de la Primera Edición del INAP
Con la reedición de los Principios de Administración Pública,

el Instituto Nacional de Administración Pública busca poner
a disposición de todo aquél que establece por primera vez
contacto con la administración pública un medio idóneo
de aprendizaje práctico, sintético y versátil que les permita
acercarse al conocimiento de sus aspectos esenciales; al
tiempo que constituya el eje o base cardinal para su posterior
involucramiento o profundización de conocimientos, ya sea
en la academia o en el servicio público. Pero, también, busca
ser punto de referencia para quienes ya están familiarizados e
inmersos en el estudio o ejercicio del servicio público, con la
finalidad de renovar y continuar fortaleciendo sus conocimientos
sobre la disciplina.
Uno de los aspectos más importantes de este libro es

que no constituye un texto más, ya que en él se destila el
conocimiento que durante más de cuarenta años ha acumulado
Omar Guerrero para que, a partir de esta síntesis, todo aquél
interesado en la administración pública pueda emprender un
sólido rumbo en el conocimiento de la materia. Este texto se suma
a la tradición de enseñanza que ha buscado ofrecer materiales
de estudio para formar a los administradores públicos, incluso
desde el cameralismo, práctica que han seguido los grandes
maestros que van desde Justi, Bonnin, Stein, González, Oliván,
hasta Waldo, Debbasch o Baena del Alcázar.
Siendo además que, sin duda, Omar Guerrero se puede

considerar no sólo como un académico o investigador sino
como el prohombre de la disciplina en nuestro país. Así es,
nuestro ilustre y reconocido profesor es el que abrió brecha y ha
reconstruido a la ciencia desde sus piezas dispersas en muchas
bibliotecas públicas, centros documentales, fondos reservados
y hasta en bibliotecas personales, para que hoy tengamos la
teoría, la historia, la praxis y la ciencia de la administración
pública como una disciplina sólida y diáfana.
11
DR © 2019. Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.
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OMAR GUERRERO
Como tan atinadamente se explica en la presentación de la

edición colombiana, el espíritu del trabajo es acercar el estudio
de la administración pública a todos aquellos que por primera
vez tienen conocimiento de esta materia, lo mismo que propiciar
la actualización de aquellos otros que ya están inmersos en el
tema.
De allí que la primera lección “Administración Pública”

inicie definiendo a la administración pública, de la mano de los
más célebres próceres del pensamiento, desde los constructores
de la disciplina como Charles-Jean Bonnin, Lorenzo von Stein o
Woodrow Wilson, destacando aspectos centrales como las raíces
de la palabra y las cualidades que describen sus atributos como
son lo estatal, lo público.
También se hace referencia a la actividad que despliega

la administración pública, al tiempo que se distinguen las
actividades funcionales e institucionales, explicando su natu-
raleza y objetivos. Se alude la importancia de la administración
pública y a cómo incluso lo que condiciona que un Estado sea
poderoso es que esté bien administrado.
En la segunda lección, sobre la relación entre “la ciencia de

la administración y las ciencias sociales”, se aborda la manera
en que ha tenido lugar la relación de la administración pública
con otras ciencias sociales afines como son la economía política,
la sociología y el derecho. Resaltando los nobles propósitos
que persiguen estas disciplinas, la forma en que se verificó
su desarrollo histórico paralelo y la importancia que conlleva
el considerar estas relaciones en la investigación, docencia y
ejercicio profesional de la administración pública.
La siguiente lección sobre “Ciencia Política, la Ciencia de

la Administración Pública y las Ciencias de Policy”, nos brinda
explicaciones y conocimientos nodales para entender las claves
de la “dicotomía” política-administración que, por ejemplo,
más bien obedecieron en los Estados Unidos a la confusión
entre apartidismo y apolítica. Aunque desde las comunidades
científicas también ha obedecido a una distinción de campos
12
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del saber; es crucial conocer los razonamientos que la han

construido para comprender sus pormenores y dejar detrás las
desacertadas confusiones generadas a su alrededor.
Esta lección comprende, asimismo, una magistral dis-

quisición sobre la distinción entre política y policy (politics y
policy), que nos permite, de manera muy abreviada y clara,
conocer el campo de estudio de cada una, lo mismo que entender
los pormenores de la confusión que se ha creado en torno a
lo que abarca policy y su traducción, esto es, los problemas
semánticos y conceptuales.
Cuando se aborda la relación policy-administración

pública, podemos entender cómo es que la primera tuvo un
amplio campo para su desarrollo primigenio en la segunda.
Incluso constituyendo parte de su misma definición, como
es visible en las ideas de Leonard White: “el alcance de la
administración pública está determinado sólo por la necesidad
de ejecutar las policies y propósitos del Gobierno”. También se
examina la forma en que se desarrollaron los estudios de policy,
cómo fue que se incorporaron a las universidades, destacando
la “relación genética entre policy y administración pública”, que
no hay que dejar de lado.
Llegamos así a la lección cuatro, que pone la atención en

la “tipología de las administraciones del Estado”. Esta lección
nos ilustra sobre la forma en que se ha dado la diversificación
administrativa en el gobierno, como un fenómeno que dio inicio
cuando la policía se transforma en administración pública,
lo que detonó el surgimiento de formas de administración
especializadas que inician con el trazado de la administración
interior o administración civil, a la que siguieron formas de
gestión singular como la de hacienda, justicia, defensa y
asuntos exteriores. La administración central fungió como
el eje de la administración pública en su conjunto, mientras
que las administraciones especializadas asumieron un papel
auxiliar, aunque no menos importante. La primera tiene como
propósito “la sobrevivencia, la vida y el bienestar del hombre,
13
www.inap.org.mx
OMAR GUERRERO
en tanto que las administraciones especiales tienen un espacio

permanentemente establecido”.
Pero además nos acerca a conocer aspectos puntuales

relativos a lo que esta diversificación de las administraciones
desprendida, sobre todo, de los problemas y necesidades que el
Estado requería atender; en particular se enfatizan las relaciones
exteriores (ministerio y carrera diplomática) y la administración
de justicia porque antes de instaurarse la división de poderes,
orbitaba en el ámbito de la administración pública.
La lección cinco se desarrolla en torno a la “práctica

administrativa”, donde resalta la idea de actividad que conlleva
la administración pública y que se desarrolla a partir de la
configuración de una organización en la que se desempeñan
servidores públicos que deseablemente lo hacen a partir de la
carrera administrativa.
De este modo se define al servidor público, se explica qué

determina y cómo surgen los centros de formación moderna
en Alemania, a lo que se suman aspectos puntuales de las
características del servicio público tanto en ese país como
en Francia, para dar paso a la dilucidación de las diferentes
denominaciones que se pueden otorgar al servidor público de
acuerdo a la tradición administrativa y de derecho público a los
que esté sujeto, lo mismo que a los determinantes históricos.
Con relación al servidor público, la carrera administrativa

sin duda es el bastión que soporta su desarrollo profesional
que iniciando con el proceso de formación previa al ingreso,
continúa con el ascenso en la escala administrativa a partir del
mérito y la formación continua, acompañada del entrenamiento
práctico.
La carrera administrativa se ilustra tomando los tres

casos más singulares: Alemania, Francia y Gran Bretaña. Así
encontramos la explicación acerca del servicio preparatorio
(dentro del sistema de preingreso), el desarrollo de la carrera
administrativa, el papel de la escuela profesional de servicio
14
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público, donde resalta la Escuela Nacional de Francia (ENA);

asimismo, el apartado cierra con el entrenamiento práctico y
los pormenores de la distinción entre carrera administrativa y
carrera en administración pública.
Para continuar encontramos la sexta lección que

contiene un análisis sobre “la profesión en ciencias políticas
y administración pública” que nos lleva a conocer la forma en
que se incorporó la licenciatura dentro de las universidades,
demostrando que si bien su aprendizaje en la práctica
es importante, la acumulación, creación y desarrollo del
conocimiento son esenciales “para profesionalizar el ejercicio
de una disciplina social”.
Es así que la necesidad de la existencia de la enseñanza

de la administración pública en Universidades, Escuelas,
Institutos o Centros, se confirma con el perfeccionamiento y
multiplicación de estas instituciones que originalmente surgen
en Europa y tienen un interesante auge en América Latina, tal
como se muestra en esta lección, cuando se analiza la Escuela
Superior de Administración Pública de Colombia, la Licenciatura
en Administración Pública y Ciencia Política en Argentina,
la Carrera de Ciencias Políticas y Administrativas en Chile;
mientras que sobre México se relatan todos los antecedentes de
esta enseñanza, hasta que en 1959 se crea la licenciatura en
Ciencias Políticas y Administración Pública.
Sin duda, esta lección nos da cuenta de los nobles

pergaminos que patentizan la importancia de la formación de
administradores públicos en todo el orbe y nos ofrecen una
panorámica de su interesante trayectoria en México.
Llegamos así a la lección siete, donde se aborda un tema

de gran actualidad, “las administraciones de la sociedad civil”,
que engloban las acciones dentro de la vida pública, en la cual
no existe injerencia del Estado. Ese ámbito comprende un
amplio espacio en el que tiene lugar, en diferentes modalidades,
la colaboración entre los ciudadanos y los gobiernos.
15
www.inap.org.mx
OMAR GUERRERO
En esta lección encontramos lo relativo a la administración

de las Asociaciones Civiles que han crecido en la medida en
que se ha incrementado la intervención de los ciudadanos
en los asuntos públicos. Pero, aquí también es importante
el significado de lo cívico para entender lo que comprende la
participación social, ciudadana, comunitaria y popular, en el
ejercicio de la democracia que lleva implícita la militancia cívica
y el ejercicio de derechos políticos que permiten consolidar la
comunidad ciudadana.
Otro punto muy importante que se aborda en la lección

se refiere a la administración pública y la administración
privada, apartado en el que se emprende la tarea de clarificar
las razones a que ha obedecido el que erróneamente se haya
pretendido hacer una teoría para ambas, o bien, a considerar
que se rigen bajo principios similares cuando, como señala
nuestro autor, “la clave de la distinción de esfera de naturaleza
entre la administración pública y la administración privada,
se encuentra en la relación entre los intereses generales y los
intereses particulares”.
Como ya se ha señalado, lo notable de este texto es que

contiene temas que el autor ha desarrollado a profundidad en
sus magnas obras, por lo que este libro ofrece un “ensamblaje
temático unitario y sintético” que extracta los principios nodales
del conocimiento de la administración pública en sus dos
vertientes, como ciencia y praxis.
Lo que se encontrará en el libro son los atributos funda-

mentales de los asuntos que tienen que ver con la administración
pública, emanados del conocimiento y experiencia del académico
más conocedor del tema, así que los exhorto a leer con mucho
interés, cuidado y atención este libro que debe constituirse
como el texto de cabecera de todo administrador público.

Presidente del INAP
16
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Introducción de la Primera Edición del INAP
El periodo transcurrido entre la primera y segunda edición de

esta obra, está caracterizado por la maduración de la ciencia
de la administración pública en América Latina. Es decir, es
una época marcada por la autoconciencia de los académicos
latinoamericanos como protagonistas decisivos en el desarrollo
de nuestra disciplina. A este suceso ha contribuido la labor de
muchos académicos activos hoy en día, así como decisivamente
la publicación de obras clásicas del pensamiento administrativo
universal y la nueva edición de autores latinoamericanos de
gran alcance intelectual en el siglo XIX.
En el primer caso descuella la publicación de obras de

tres eminencias del pensamiento administrativo mundial.
Destaca, en primer lugar, Charles-Jean Bonnin, cuyos Princi-
pios de Administración Pública fueron publicados en México
por el Fondo de Cultura Económica, cuando corría el año de
2004 (1808). Como es sabido, Bonnin, es el fundador universal
de nuestra disciplina. Otro gran acierto del Fondo de Cultura
Económica fue la publicación de la obra de un autor de gran
alcance, pero cuyo acceso en el idioma alemán es difícil. Esta-
mos hablando de Lorenz von Stein y su Tratado de Teoría de
la Administración y Derecho Administrativo, editado en 2016
(1870). En fin, uno de los padres del Estado social de derecho,
Carlo Ferraris, ahora puede ser consultado en su libro Ensayos
sobre la Ciencia de la Administración, gracias a la publicación
hecha por la Universidad de Sonora en 2017 (1879).
Un lugar principal lo merecen dos pensadores adminis-

trativos latinoamericanos del siglo XIX, que testifican la
ocupación temprana en la vida académica de los intelectuales
de la América del sur. Se trata, en efecto, de dos casos de
orgullo para todos nosotros. El primero es el pensador chileno
Hermógenes Pérez de Arce, autor del libro El Administrador
17
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OMAR GUERRERO
Público: Principios Generales de Administración, publicado en

México por el Instituto Nacional de Administración Pública y el
Colegio de Administradores Públicos de Chile, en el año 2015
(1884). Discípulo de Bonnin, Pérez de Arce es autor de la obra
que, posiblemente, sea la primera en definir al administrador
público y su labor profesional. El profesor chileno Diego Barría
tiene el enorme mérito de haber descubierto la obra y ofrecer su
mejor esfuerzo en pro de su divulgación. El segundo personaje
es Cerbeleón Pinzón, de cuya pluma emanó el texto Principios
sobre la Administración Pública, publicado en Colombia por
la Escuela Superior de Administración Pública en el año 2016
(1847). La obra fue posible merced a la labor destacada de Jairo
Díaz Pinzón, profesor de ese plantel.
II
Desde su primera edición, esta obra fue planeada como un

texto introductorio de los estudios en administración pública,
principalmente orientada a alumnos de primer ingreso en la
licenciatura. Asimismo, se diseñó para iniciar a los alumnos de
posgrado provenientes de carreras diversas a la administración
pública, que desearan adquirir los conceptos esenciales de
nuestra disciplina. Parece que la obra ha cumplido con estos
propósitos, como lo constata las referencias de la misma en
trabajos de colegas de profesión.
Esta nueva edición, corregida y aumentada, surge

merced a la necesidad de seguir prestando un servicio a los
interesados en su consulta y estudio. Particularmente destacan
las referencias de Charles-Jean Bonnin, cuya incorporación
contribuye a los aspectos conceptuales de la disciplina.
III
En la actualidad los planteles de administración pública se han

multiplicado en su número y calidad, tanto en licenciatura,
como en posgrado, y este hecho patentiza la necesidad de
18
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textos introductorios a la disciplina. Así lo ha considerado el

Instituto Nacional de Administración Pública, por iniciativa de
su Presidente, el Maestro Carlos Reta Martínez, quien dio los
pasos necesarios con el propósito de hacer posible una nueva
publicación de la obra. Patentizo aquí mi gratitud a mi gran
amigo y colega de estudios, don Carlos Reta.
También expreso mi gratitud a Héctor Sandoval y Oscar

Ortega por su apoyo en la corrección del manuscrito, así como
de las planas finas.
Extiendo mi agradecimiento a Diana Vicher e Iván Lazcano

por el gran apoyo brindado a la publicación de esta obra.
Omar Guerrero
Ciudad Universitaria
Primavera de 2019
19
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Presentación de la edición colombiana
Entre los obstáculos más serios que ha venido afrontando la

disciplina de la Administración Pública durante los últimos
decenios, se encuentra la permanente discusión en torno a la
definición de su campo de estudio. En nuestros días, y gracias
al impulso dado al proceso de modernización y reforma del
Estado, el campo de la disciplina de la Administración Pública
ha incorporado elementos contemporáneos que alimentan su
validez epistemológica y ayudan a establecer su objeto.
Hoy más que nunca se hace imprescindible una

disciplina capaz de estudiar sistemáticamente las decisiones
y procedimientos ejecutados por la burocracia al servicio del
Estado, para mantener y/o dinamizar su carácter, en una
formación social determinada, con visión prospectiva. Notemos
que, como disciplina social, la Administración Pública tiende a
estar conformada por un conjunto de conocimientos científicos,
metodológicos y técnicos, orientados hacia la comprensión e
intervención en los aspectos políticos de las estructuras, los
procesos y el comportamiento administrativo. Esta tendencia
se presenta a la luz de la interdisciplinariedad que se da en
las ciencias sociales contemporáneas. En virtud de ella, los
análisis de la Administración Pública deben apoyarse en los
aportes provenientes de la política, la economía, el derecho,
la sociología, la antropología, la psicología, el psicoanálisis, la
ecología y la lingüística.
Cada una de estas disciplinas sociales se han desarrollado

vertiginosamente y han incorporado en sus análisis, estudios
sobre los problemas recientes de lo público y lo político-
administrativo. De allí que la Administración Pública, no se
encuentra como rueda suelta, sino que se ve rodeada de otras
disciplinas sociales que comparten su objeto de estudio, y desde
cada uno de sus ámbitos y con sus particulares desarrollos
inciden o promueven el desenvolvimiento del campo de la
Administración Pública y coadyuvan a definir su objeto.
21
www.inap.org.mx
OMAR GUERRERO
Los cambios y nuevas tendencias tecnológicas, científicas,

políticas y sociales demuestran el acelerado dinamismo y a veces
el difuso proceso de desarrollo social que colocan al Estado, y
por ende a sus administradores, frente a nuevos y diferentes
retos como regulador de la sociedad actual.
Por lo anterior, teniendo en cuenta el amplio espectro de

temas apropiados para la Administración Pública, me es muy
grato presentar a la comunidad universitaria la obra Principios
de Administración Pública, elaborada por el maestro Omar
Guerrero Orozco. En primer lugar, porque esta obra refleja
de manera sintética, y con gran sentido pedagógico, el vasto
recorrido intelectual de su autor, quien se ha distinguido por sus
importantes aportes a la discusión sobre el campo de estudio
de la Administración Pública en América Latina y por el rescate
de la historiografía de la disciplina. En segundo lugar, porque
a través de ella se incentiva a nuestros estudiantes y egresados
para que se interesen por los asuntos éticos y epistemológicos
de su profesión.
Gracias a la acertada y valiosa colaboración del profesor

Omar Guerrero Orozco, con esta obra la Dirección Nacional
de la Escuela Superior de Administración Pública lanza el
Programa de Administración Pública Contemporánea, que tiene
como misión la investigación, la enseñanza y la extensión de
los nuevos enfoques de la Administración Pública; con el fin
de fortalecer la capacidad de liderazgo en gerencia pública,
docencia e investigación de los estudiantes y egresados de
la Escuela, mediante el fortalecimiento de una comunidad
académica en torno a los problemas que enmarcan el desarrollo
de la disciplina de la Administración Pública a nivel nacional e
internacional.
Así pues, esta obra contiene un amplio conjunto de los

principios esenciales que conforman el campo del saber de la
Administración Pública, sabiamente organizados y sintetizados
por quien ha dedicado su vida a la docencia e investigación
de la disciplina en América Latina. Considero que la obra que
hoy se presenta a la comunidad universitaria, ha de convertirse
22
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en documento básico para todo administrador de lo público,

pues recoge los principales conocimientos sobre los cuales se
ha edificado la disciplina de la Administración Pública.
Hernando Roa Suárez

Director Nacional
Escuela Superior de Administración
Pública de Colombia
Bogotá, 1997
23
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Prólogo de la edición colombiana
La Administración Pública, como campo del conocimiento,

estudia sistemáticamente los procesos y la actividad
gubernamental oficial, conjugada con los trazos determinados
por la sociedad en su desarrollo histórico, tendente a proponer
modelos y teorías para racionalizar, administrar, proteger
y distribuir adecuadamente el bien y los asuntos públicos.
Entendiendo como público, todo bien o servicio de amplia
cobertura, de interés general y necesario para el desarrollo
integral de la sociedad en su conjunto. En tal sentido, se tiende
a superar el antiguo paradigma en donde la Administración
Pública era taxativamente la suma de la ciencia política más
la administración general; demostrando su campo teórico
particular que, aunque compartido con otras disciplinas
sociales, permite encontrar los elementos propios de la disciplina
científica, garantizan su desarrollo epistemológico, y a su vez,
encuentra efectiva aplicación rigurosa en las organizaciones
públicas.
No obstante, en la mayoría de los países latinoamericanos,

ha existido una marcada incertidumbre en torno a la validez de la
Administración Pública como disciplina específica, evidenciada
en la predominante confusión que se presenta alrededor de la
definición de su objeto, en la clarificación y clasificación de sus
paradigmas y su campo de estudio, así como en el agotamiento
de enfoques dominantes; que junto con la incidencia de modelos
de la administración privada, incorporados al corpus académico
de la Administración Pública y a la falta de un currículo
adecuadamente definido para la formación en Administración
Pública, debilitan su progreso disciplinar autónomo.
Sumado a lo anterior, también repercuten las escasas

o poco conocidas investigaciones y aportes de rigurosidad
realizadas en América Latina, particularmente en nuestro
país, consecuentemente acompañadas de una información
importada, de manera imprecisa de realidades diferentes a la
25
www.inap.org.mx
OMAR GUERRERO
propia dinámica y tradición socio-política latinoamericana, por

parte de investigadores y expertos extranjeros que no alcanzan a
percibir y comprender las precisas particularidades del modelo
público de los países latinoamericanos.
Así pues, consecuente con lo anterior, la Escuela Superior

de Administración Pública de Colombia, pretende, a través
del Programa de Administración Pública Contemporánea for-
mar, actualizar y profundizar en los conocimientos sobre los
enfoques, tendencias, modelos, teorías y conceptualizaciones
contemporáneas en Administración Pública; como campo de
estudio reconocido a nivel mundial, clarificando su objeto de
estudio y facilitando la apropiación de algunas herramientas
que podrían impulsar el desarrollo de la Administración
Pública como campo de pensamiento autónomo y preciso, de
manera tal, que colabore con el aporte de elementos para la
solución de los problemas que afronta el Estado y el gobierno
en la discusión que hoy se perfila en el ámbito de las ciencias
sociales en América latina, y de manera particular aplicarlos al
caso colombiano.
En nuestros días las tendencias contemporáneas de

la disciplina se han visto abonadas y cultivadas por cuatro
razones válidas, que catalizan el actual proceso de investigación
en Administración Pública:
1. La apremiante necesidad de precisar y desarrollar la

Administración Pública como disciplina, tanto en los países
desarrollados como en los subdesarrollados. De manera
tal que la sociedad cuente con una fuente de aportes
rigurosos que den luces sobre el nuevo papel del Estado
frente a la problemática contemporánea mundial, en el
marco de la modernización, globalización, regionalización
y descentralización.
2. La vertiginosa evolución de las ciencias sociales y la

proliferación de estudios sobre los nuevos problemas entre
lo público/lo privado y lo político/lo administrativo. De allí
que la Administración Pública, como disciplina social no
26
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se encuentra como rueda suelta, sino que se ve rodeada

de otras disciplinas sociales que comparten su objeto de
estudio, en una matriz disciplinaria, que desde cada uno
de sus ámbitos y con sus desarrollos, inciden o promueven
el desarrollo de la misma como efecto colateral de sus
objetos de estudio. Entre las más conocidas se encuentran
el derecho, la economía, la sociología, la psicología política,
la antropología, la administración, la ciencia política, etc.
3. El surgimiento de nuevos paradigmas de análisis sobre el

papel del Estado y sus nuevas relaciones con la sociedad
y la consecuente interpretación de la dinámica social. Los
cambios y nuevas tendencias tecnológicas, científicas,
políticas y sociales demuestran el acelerado dinamismo y
a veces el difuso proceso de desarrollo social que colocan al
Estado, y por ende a sus administradores, frente a nuevos
y diferentes retos como regulador de la sociedad.
4. El movimiento revisionista que está cuestionando los

desarrollos anteriores a 1970. Hecha la respectiva
evaluación, se hace necesario impulsar el desarrollo de
una disciplina científica de la administración de lo público,
claramente diferenciada de la administración privada por
su ámbito y objetivos, por su particularidad determinada
en las características de cada organización estatal y por el
proceso histórico que marca el desarrollo de la sociedad
contemporánea.
En este sentido, la Administración Pública contemporánea debe

salirse de la racionalidad legal, como racionalidad instrumental
específica, para solucionar de manera dinámica los procesos
de cambios vertiginosos evidenciados en los cambios políticos,
sociales, económicos y culturales en los sistemas políticos
contemporáneos; y trata de proponer soluciones ingeniosas,
basadas en el liderazgo, la aplicación de conocimiento al
estudio administrativo de lo público, a la productividad en el
desempeño de sus funcionarios y a la gerencia pública para la
solución de los problemas sociales. Puesto que la racionalidad
legal, solamente basada en las normas jurídicas, no alcanza
27
www.inap.org.mx
OMAR GUERRERO
a solucionar los diferentes problemas aturdiendo los procesos

socio-políticos que no admiten lazos sino impulso, desarrollo
e investigación. Esta racionalidad ha llevado a negar la propia
disciplina científica, puesto que la gestión se ausenta como
proceso histórico y la Administración Pública se pierde dentro
del imperialismo del derecho impidiendo observar su objeto
mismo.
Los estudiantes y egresados de la ESAP, integrantes

de una comunidad académica específica, están llamados a
desarrollar lo que se constituye como el inmenso patrimonio
que la Escuela Superior de Administración Pública tiene para
el Estado colombiano: “Las ciencias y técnicas concernientes
a la Administración Pública, se constituyen como pilar de
la formación, la capacitación, la asesoría y la investigación,
funciones misionales y razón de ser de la Escuela Superior
de Administración Pública, en el contexto universitario y en el
ámbito del gobierno nacional colombiano” (PDI-ESAP 1995-8).
Los recientes cambios socio-políticos y económicos,

nacionales e internacionales; los procesos de modernización
y reforma de los Estados contemporáneos; las recientes
transformaciones políticas, económicas y sociales; las reformas
estructurales del aparato público; el replanteamiento de los
modelos de desarrollo económico; los procesos de acentuación
y profundización de la economía de mercado capitalista y de
la democracia liberal, en sus componentes de legitimidad,
representatividad y gobernabilidad; la irrupción de la sociedad
civil en los procesos de gestión. En fin, el desarrollo de la
sociedad postcapitalista, la transformación del megaestado,
el desarrollo de la sociedad del conocimiento, entre otros
fenómenos, inciden en un replanteamiento de la acción
gubernamental de manera tal que canalice y dinamice el
proceso de desarrollo social hacia el siglo XXI, aprovechando las
nuevas tendencias de modernización de la sociedad y reforma
del Estado, expresadas en los procesos de democratización,
regionalización, descentralización y planificación en los Estados
contemporáneos.
28
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Lo anterior demuestra las múltiples, extensas y dife-

renciadas funciones y misiones que debe enfrentar la disciplina
de la Administración Pública contemporánea, para dar
coherencia, rigurosidad y actualidad a su cuerpo de principios,
leyes y modelos, de manera que orienten el mejor desempeño
de las organizaciones y funcionarios al servicio del Estado
contemporáneo, a partir de los cambios en los valores sociales
dominantes, producto de los procesos de transformación
productiva, tecnológica, educativa, política y social.
De acuerdo con todo lo anterior, la Administración

Pública se alimenta del desarrollo social que determina la
actividad estatal y el administrador público; consecuente
con ello, deberá asumir su rol como agente de cambio, como
agente que debe desarrollar la disciplina y criticar los modelos
a través de su capacidad cognoscitiva -como integrante de una
comunidad académica- sensibilizando la acción gubernamental
paralelamente con la acción social, y descubriendo las
características y particularidades de su propio sistema socio-
político, administrativo y económico. Asimismo deberá asumir
su papel como gerente público, agenciando los procesos de
cambio, orientados a la satisfacción de las necesidades básicas
de la mayoría de la población de manera eficiente, competitiva,
productiva y rentable socialmente; con capacidad para liderar
procesos de investigación y de práctica docente en su disciplina,
área del conocimiento de valor incalculable para el próximo
siglo. Si el administrador público cumple ese rol estará en
capacidad de desarrollos teóricos, metodológicos y técnicos
como base de una ciencia para la Administración Pública.
Por todo lo anterior, y con la valiosa cooperación del maestro

Omar Guerrero, a partir de la presente obra Principios de
Administración Pública, el Programa de Administración Pública
Contemporánea busca estimular a los estudiantes y egresados
de la ESAP, para que retomen e impulsen la discusión que
sobre la disciplina de la Administración Pública se adelanta en
el mundo actual; y que, a su vez, permita el desarrollo de nuevas
propuestas académicas, científicas y metodológicas apropiadas
para los sistemas político-administrativos de América Latina y
29
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OMAR GUERRERO
el Caribe, y particularmente aplicarlos al modelo colombiano,

para beneficio de la sociedad en el marco del proceso de
modernización de la sociedad y la reforma del Estado.
Jaime Antonio Quiceno Guerrero

Coordinador del Programa
Administración Pública Contemporánea
Escuela Superior de Administración
Pública de Colombia
Bogotá, 1997
30
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Introducción de la edición colombiana
El espíritu del trabajo es acercar el estudio de la administración

pública, a quienes por primera vez tienen noticia de esta
materia, así como favorecer la actualización de aquellos otros
que ya son indicados en el tema. Se trata, por consiguiente, de
un trabajo que sacando fruto de las labores investigativas de su
autor, ha sido preparado como material de enseñanza. Tal es el
motivo por el cual su temario, obviando el tradicional método
de confección por capítulos, se optó por una secuencia a través
de siete lecciones.
La originalidad de esta obra no radica tanto en las materias

abordadas, pues el autor ha tratado de ellas en otros trabajos
de manera extensa, sino en su ensamblaje temático unitario y
sintético. Su finalidad es compendiar los principios esenciales
que sustentan el conocimiento de la administración pública,
como materia de estudio y ejercicio profesional, como es visible
a través de su temario. Por este motivo, el título del libro es
mucho más modesto de lo que a primera vista pudiera sugerir,
pues no enuncia un tratado sobre el tema, sino los aspectos
fundamentales y generales que entrañan los asuntos relativos
a la administración pública.
Parafraseando a Charles-Jean Bonnin, en su libro Abrégé

des Principes d’Administration (Compendio de los Principios de
Administración):
“Trataré de la administración como ciencia, en lo relativo

a la teoría de los principios generadores de las cosas
administrativas”.1
II
Esta obra fue editada por una deferencia enorme que

me brindó la Escuela Superior de Administración Pública de
1 Bonnin, C.J.B. Abrégé des Principes d’Administration. Daprés la troisième edition. Paris,
Amable-Costes, Libraire-Éditeur. 1829. pp. XVIII-XIX.
31
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OMAR GUERRERO
Colombia, bajo la atinada conducción del Dr. Hernando Roa

Suárez, a quien externo mi reconocimiento y afecto.
III
Finalmente deseo extender una explicación que considero

necesaria. No hay mucho lugar en esta obra para referirnos
extensamente a los problemas de traducción de la voz inglesa
policy, indebidamente vertida al español como “política”; esta
última, semántica y conceptualmente corresponde más bien al
vocablo politics. Una traducción como ésta, en la cual policy
se vierte como “política”, genera no sólo notables desarreglos
idiomáticos y semánticos, sino también notorios errores concep-
tuales. En los Estados Unidos -y otros países anglófonos- se
utilizan las palabras politics, policy y police con significados
diversos, y las traducciones al español de la primera y la ter-
cera no causan problema: política y policía, no así la segunda,
que no tiene equivalente en nuestro idioma y, obviamente “po-
lítica”, no es la adecuada.
Por consiguiente, dejamos las voces policy y policies en

inglés, en atención a sus raíces greco-latinas, propias también
del español, como lo explicamos y proponemos en otro lugar. 2
Omar Guerrero
Ciudad Universitaria, verano de 1997
2
Guerrero, Omar. “Las Políticas Públicas como Ámbito de Concurrencia Multidisciplinaria”.
Revista de Administración y Desarrollo núm. 29. Diciembre, 1991. Escuela Superior de
Administración Pública. Santafé de Bogotá. pp. 11-33.
32
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Mientras que hasta ahora se ha fomentado la

idea de que cada ciudadano ha de tener
consciencia de la constitución política de su
Estado, en el futuro diremos que la verdadera
justificación para tomar parte en la vida pública
por lo menos radica en igual medida en una
consciencia clara de la administración, de sus
principios y sus tareas y su derecho.
Lorenz von Stein

Tratado de Teoría de la Administración
2016 [1870]

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Primera Lección
 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
35
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Primera Lección
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

En esta primera lección definiremos a la administración pública.
Antes, sin embargo, debemos explicar que definir, en un sentido
muy simple y general, consiste en establecer los límites de una
materia a través de la identificación de sus atributos principales.
Definir es, sencillamente, caracterizar a la materia de estudio.
DEFINICIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La administración pública está caracterizada por atributos

propiamente estatales. Dicha administración, por principio, es
una cualidad del Estado y sólo se puede explicar a partir del
Estado. Tal aseveración es aplicable a todas las organizaciones
de dominación que se han sucedido en la historia de la
humanidad, pero para nuestro caso, es suficiente con ceñirnos
al Estado tal y como lo denominó Maquiavelo tiempo atrás: “los
estados y soberanías que han existido y tienen autoridad sobre
los hombres, fueron y son, o repúblicas o principados”.3
La índole de esa cualidad del Estado es el movimiento,

de modo que la administración pública consiste en la actividad
del Estado. Como es observable a lo largo del pensamiento
administrativo, esta idea de administración pública ha sido
3
Maquiavelo, Nicolás. El Príncipe. Obras Políticas. La Habana, Editorial de Ciencias
Sociales. 1971 (1532). p. 305.
37
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OMAR GUERRERO
extraordinariamente consensual, tanto en el tiempo, como en

el espacio. En Alemania, Karl Marx se refirió a la actividad
organizadora del Estado y Lorenz von Stein a la actividad del
Estado; en tanto que en los Estados Unidos, Woodrow Wilson
discernía sobre el gobierno en acción, Luther Gulick sobre
el trabajo del gobierno y Marshall Dimock al Estado como
constructor.4
La voluntad del Estado supone un objeto

sobre el cual actúa. Cuando la acción se repite
continuamente, se llama “actividad”.
Lo anterior sirve a Lorenz von Stein para explicar que
“esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante
los órganos estatales y constituye, por lo tanto, la vida
propiamente exterior del Estado, es lo que se llama
administración del Estado”.
 
Stein, Lorenzo, Movimientos Sociales y Monarquía.
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales.
1981. p. 33.
La administración pública -caracterizada como la actividad del

Estado- tiene por objeto a la sociedad, para la cual labora en su
continuidad y desarrollo. Por consiguiente, dicha administración
tiene su origen existencial, así como su legitimidad y justificación,
en la continuidad y desenvolvimiento de la sociedad.
La actividad del Estado entraña una gran variedad de

expresiones, lo cual no ha facilitado que el Estado se defina
4
Marx, Carlos. “Notas Críticas al Artículo ‘El Rey de Prusia y la Reforma Social’, por
un Prusiano”. Marx, Carlos. Manuscritos de París y Anuarios Franco-Alemanes. México,
Editorial Grijalbo. p. 236. Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarquía. Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales. 1981. p. 33. Wilson, Woodrow. “The Study of
Administration”. Los Estados Unidos, Political Science Quarterly. Vol. 2. 1887. p. 197.
Gulick, Luther. “Politics, Administration and ‘The New Deal”. Los Estados Unidos, The
Annals of American Academy of Political and Social Sciences. Núm. 169. 1933. p. 60.
Dimock, Marshall. “The Meaning of Principles in Public Administration”. Gaus, John et
al. The Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell. p. 14.
38
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por lo que hace. Max Weber, atento a esta dificultad, optó por
conceptuar al Estado con base no en sus funciones o finalidades,
sino con fundamento en su medio específico: la fuerza física
territorialmente monopolizada.5 Sin embargo, la administración
pública desafía esa imposibilidad, y encuentra su definición
agrupando las acciones primigenias y principales que el Estado
realiza para dar continuidad y desarrollar a la sociedad.
Con base en las argumentaciones precedentes, podemos

afirmar que la administración pública constituye la actividad
del Estado que está encaminada a producir las condiciones que
facilitan la continuidad de la sociedad y crear las capacidades
de desarrollo de los elementos que la constituyen.
Los elementos constitutivos de la sociedad son de dos

tipos: colectivos e individuales. Dentro de la sociedad moderna,
ambos elementos deben ser potenciados de manera conjunta
para estimular su continuidad y estimular su prosperidad.
De hecho, como lo adelantamos, la administración pública
existe solamente en función de la sociedad, de modo que es
conveniente que atendamos la siguiente exposición:
“¡Qué no debe esperarse de la administración! Por sus

cuidados y vigilancia se aseguran los derechos comunes
y personales, la tranquilidad reina en las familias y la paz
entre los ciudadanos; las propiedades están preservadas
de la violencia o de la astucia, la fuerza pública contribuye
al mantenimiento del orden, la industria nacional se
aumenta con la industria particular, se sostiene el espíritu
público, el hombre puede gozar en seguridad de cuanto
ama y posee, los individuos se ilustran recíprocamente,
y todos disfrutan de aquella seguridad que aumenta a la
existencia y de la felicidad objeto de sus deseos y trabajos”.6
El Estado es una asociación de dominación obligatoria

y consensual. Esta paradoja supone un punto de equilibrio
donde la coerción y el consenso se concilien y coadyuven al
5 Weber, Max. “La Política como Vocación”. México, Revista de Ciencias Políticas y Sociales.
Año V, núms. 16 y 17. 1959. pp. 243-244.
6 Bonnin, Abrégé des Principes d’Administration, p. 4.
39
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OMAR GUERRERO
desenvolvimiento de una sociedad, cuya continuidad esté

fundada en la vida cívica. Thomas Hobbes alegaba que los
hombres se habían establecido en sociedad por temor a la
muerte violenta, y que ello auspició que cedieran parte de su
libertad y se sometieran a una coacción libremente aceptada.7
Sin embargo, el ser humano espera mucho más que estar a
salvo de la amenaza violenta de portadores privados que
detentan fuerza y aspira a que la vida asociada contribuya a su
convivencia y bienestar.
Hobbes también había advertido que el establecimiento del

Estado obedeció al carácter del hombre como animal político,
pero más todavía al amor de los hombres a sí mismos.8 Como
el Estado se constituyó principalmente por la autoestima, no
tanto por el amor que se tiene por los semejantes, fue la utilidad
el incentivo más poderoso para su unión en la sociedad política.
El grado de continuidad de los Estados ha obedecido más al
temor entre los hombres, que al amor que se inspiran; sin
embargo, la unión política no solamente se lograba gracias a
la coacción, sino también debido a la persuasión que requiere
estimular la ayuda mutua.
La administración pública consiste esencialmente en

una capacidad del Estado para producir dicha utilidad, que a
partir del siglo XVIII se proyectó en el impulso del desarrollo
de la sociedad. Tal capacidad ofrece un doble significado de la
administración pública. Por un lado, la administración pública
es la actividad encaminada a acrecentar el poder del Estado
y expandir sus fuerzas interiores al máximo; es decir, lo hace
formidable. Constituye una capacidad que produce poder. Por
el otro, administración pública es la actividad que desarrolla la
vida asociada a través del orden, la seguridad y la subsistencia;
es decir, auspicia la convivencia civilizada. Consiste en una
capacidad que produce civilidad.
7
Hobbes, Thomas. Leviatán. México, Fondo de Cultura Económica. 1980. Cap. XVII.
8
Hobbes, Thomas. Del Ciudadano. Caracas, Instituto de Estudios Políticos. 1966.
40
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“La administración pública no es meramente

una máquina inanimada que ejecuta
irreflexiblemente el trabajo del gobierno. Si la
administración pública tiene relación con los problemas
del gobierno, es que está interesada en conseguir los
fines y los objetivos del Estado. La administración
pública es el Estado en acción, el Estado como
constructor”.
 
Dimock, Marshall. “The Meaning of Scope in
Public Administration”. Gaus, John et al. The Frontiers
of Public Administration. New York, Russell and
Russell. 1967. p. 12.
Con base en lo anterior, podemos definir a la administración

pública del siguiente modo: “la administración pública, es decir,
la que tiene la gestión de los asuntos comunes respecto de la
persona, de los bienes y de las acciones del ciudadano como
miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones
como incumbiendo al orden público”.9
Efectivamente: los estados más poderosos son los mejor

administrados y, por consiguiente, aquellos cuya balanza
comercial es favorable, que detentan una hacienda pública
sana, y que producen lo suficiente para sostener a los habitantes
del país y traficar con el excedente; pero primordialmente son
poderosos porque su administración pública ha sido capaz de
alimentar y educar a la población, brindarle salud y asistencia,
y procurarles lo necesario para facilitar la convivencia civilizada.
9
Bonnin, C.J. Principes d’Administration Publique, por servir a l’Études des Lois Adminis-
tratives, et Considérations sur l’Importance et la Nécessité d’un Code Administratif, suvies
du Project de ce Code. Obvrage utile aux Préfets, Sous-Préfets, Maires et Adjounts, aux
Membres des Conseils généraux de départaments, de préfectures, d’arrondissemenns,
communaux et municipaux. A Paris, chez Clement Fréres, Libraires. 1809. Seconde édi-
tion. p. 59.
41
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OMAR GUERRERO
EL ESTADO
Hemos definido a la administración pública como la actividad

organizadora del Estado en la sociedad. Ahora debemos definir
al Estado.
El Estado constituye una categoría histórica singular y

distinta a otras formas de dominación política que le precedieron,
desarrollada gracias a su configuración externa, es decir, la
formación y delimitación del Estado frente a otros estados, así
como a las transformaciones en su existencia interior. Esto atañe
a la magnitud, la estructuración y la trabazón organizativa, así
como la composición social del Estado.10
El Estado moderno contiene una singularidad histórica

configurada con un conjunto de rasgos o caracteres distintos
a las formas de dominación que le precedieron, cuya índole es
multifacética, merced a la confluencia de ingredientes políticos,
económicos, sociales y jurídicos.
Esos rasgos suelen agruparse y especificarse en moda-

lidades que acentúan algunos aspectos prominentes del
Estado moderno, personificándolo opcionalmente como un
Estado soberano, como un Estado nacional o como un Estado
de Derecho. Este último, el Estado de Derecho, no constituye
un fenómeno histórico concreto, sino un conjunto de rasgos
característicos que identifican al Estado moderno de manera
peculiar. En muchos estados han regido y rigen las leyes, pero
la índole de la ley en el Estado de Derecho tiene un carácter
distintivo. El Estado de Derecho externa con toda nitidez su
configuración individualista por cuanto que, al mismo tiempo,
protege el derecho objetivo y las pretensiones jurídicas subjetivas
de la ciudadanía.11 Vela tanto por la vida pública, como por
la vida privada; se preocupa por igual del ciudadano, que del
individuo.
10
Hintze, Otto. Historia de las Formas Políticas. Madrid, Revista de Occidente. 1968. pp.
13-35 y 293-322.
11
Ibid, pp. 307-309.
42
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El Estado moderno está caracterizado por el sometimiento

de toda la actividad de la administración pública al derecho
y por el recurso de queja ante los tribunales judiciales, por
la violación de los derechos individuales por los actos de la
misma.12 La administración pública es supeditada íntegramente
a la ley, bajo el principio de legalidad. La idea de un control tan
intenso, es explicable por el rechazo a los rasgos monárquicos
aún perceptibles en el servicio público, durante los primeros
años de los regímenes republicanos.
ACTIVIDADES FUNCIONALES Y ACTIVIDADES

INSTITUCIONALES
Hemos adelantado que la administración pública es la actividad

del Estado. A grandes rasgos, dicha actividad puede clasificarse
en dos grandes tipos: actividades funcionales y actividades
institucionales.
Las actividades funcionales son las que tienen como

propósito dirigir la realización del trabajo que es el objeto vital
de la administración pública; en tanto que las actividades
institucionales son aquellas cuyo objeto es el mantenimiento
y operación de la administración pública, por cuanto que
constituye un organismo.
Las actividades funcionales entrañan un territorio de

infinitas variedades, un abanico de actos estatales de un orden
tan diverso como lo han sido las responsabilidades del Estado
a lo largo de la historia. Max Weber había advertido acerca
de que difícilmente habría una tarea que no hubiera tenido
alguna relación con el Estado, pero que al mismo tiempo se le
considerara perpetuamente de su monopolio. Esto es cierto, pero
desde el siglo XVIII es evidente que el Estado ha monopolizado
actividades funcionales que le son inherentes, tales como las
relaciones exteriores, defensa, hacienda, justicia e interior.
12
Fischbach, Oskar Georg. Teoría General del Estado. México, Editora Nacional. 1968. pp.
43-45.
43
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OMAR GUERRERO
Las actividades institucionales, por su parte, son aquellas

que están involucradas en policies específicas, la seguridad y
mantenimiento de la planta física, el reclutamiento y manejo
de personal, así como la contabilidad y la información. Todas
estas actividades, que tienen un carácter esencial, son distintas
sustancialmente de las actividades funcionales no sólo por cuanto
a clase, sino por el hecho que no son realizadas como un fin en sí
mismo, sino como medios para alcanzar los propósitos a cargo de
aquellas otras.
El alcance de la administración pública, por consiguiente,

llega al límite donde la necesidad de la realización de los fines
del Estado lo demanda. No hay, pues, más límites que esas
necesidades.
“La administración pública está relacionada

con el qué y el cómo del gobierno. El qué es el
objeto, el conocimiento técnico de un campo que capacita
al administrador para realizar sus tareas. El cómo son
las técnicas de dirección, los principios de acuerdo a
los cuales se llevan al cabo exitosamente los programas
cooperativos. Cada uno es indispensable; juntos forman
la síntesis llamada administración”.
 
Dimock, Marshall, “The Study of Administration”,
The American Political Science Review.
1947. p. 31.
LO ADMINISTRATIVO
En administración pública todo está preñado de estatalidad, pero

no todo lo estatal es administrativo. De hecho, lo administrativo
es un fenómeno tan antiguo como el Estado, pero fue hasta el
siglo XVIII que obtuvo la diferenciación y singularidad que la
definió dentro del mundo gubernamental.
44
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Como es observable, la voz administración pública está

integrada por dos palabras: administración y pública.
En su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo

confundido con otras materias gubernamentales tales como
la justicia, la economía, las finanzas y los asuntos políticos
en general. Por este motivo, cada organización del gobierno
tenía una índole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo
actividades administrativas, jurisdiccionales y financieras.
Quizá el antecedente más antiguo de la personificación de
un ente propiamente administrativo, lo sea la Secretaría del
Despacho de España establecida en 1621 para la “resolución
de consultas y el manejo de papeles”.13 Hay que destacar que
el concepto mismo de Despacho surgió del propio oficio, más
que de disposiciones formales previstas de antemano, debido a
la exigencia de implementación de los asuntos corrientes de la
administración pública. Se trata de una dependencia esencial-
mente administrativa, con un fuerte acento gestionador.
Durante el siglo XIX la policía se transformó en administración

pública, y de tal modo se comenzó a desarrollar la materia
administrativa dentro de los asuntos gubernamentales. Como lo
explicó un pensador:
“Administrando se lleva con regularidad los servicios públi-

cos. Estos servicios determinan la materia administrativa (...) los
servicios públicos que determinan a la materia administrativa
corresponden a las diversas necesidades sociales colectivas o
sociales”.14
La materia administrativa ha consistido, de antaño, en

un campo del Estado, cuyo referente definitorio esencial es su
naturaleza pública.
13
Escudero, José Antonio. Los Secretarios de Estado y del Despacho. Madrid, Instituto de
Estudios Administrativos. Cuatro tomos. Tomo I, p. 254.
14
Oliván, Alejandro. De la Administración Pública con Relación a España. Madrid, Instituto de
Estudios Administrativos. 1954. p. 79.
45
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OMAR GUERRERO
RAÍCES ETIMOLÓGICAS DE
LA VOZ ADMINISTRACIÓN
“La voz Administración tiene el mismo significado

en los idiomas derivados del latín; de igual modo, en los
países donde se hablan estas lenguas ha tenido su mayor
desarrollo la Ciencia de la Administración Pública
(incluyendo a Alemania). Dicha voz tiene una exacta
correlación con el fenómeno conceptuado, lo que puede
observarse evocando sus raíces: administración
derivada de la voz latina administratio compuesta por
ad (a) y ministrare (servir, cuidar), que era empleada
entre los romanos para referir el acto o la función de
prestar un servicio a otras personas. El foco de
la palabra administratio lo ocupa el vocablo
ministrare, que deriva del sustantivo minister (“el que
sirve o ayuda”). Minister, a su vez, proviene de minis,
voz referida a lo “menor”, como contraste de magis:
lo “mayor”. Por consiguiente, el minister era el funcionario
subordinado a la autoridad del magister, cuya tarea
se circunscribía a la realización de funciones
subalternas. En suma: administrare significaba entre
los romanos la satisfacción de las necesidades
de la sociedad, con un esfuerzo extra por parte de
los oficiales: ad ministrare.”
 
López Álvarez, Francisco. La Administración Pública
y la Vida Económica en México. México,
Editorial Porrúa. 1956. pp. 22-23.

LO PÚBLICO
Los asuntos administrativos del Estado entrañan una índole

inherentemente pública, por la naturaleza social de las
funciones que realiza. La administración pública hunde sus
46
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raíces en el seno de la sociedad y está, por así decirlo, preñada

de naturaleza social.
Tal es la razón por la cual el orden jurídico no instituye

a la sociedad ni a la administración pública, sino solamente
establece a su organización. Debido a que la administración
pública debe su vida al proceso social, dichas leyes únicamente
le dan su impulso vital en determinada dirección.
Con base en estas ideas, Charles-Jean Bonnin estableció

desde el inicio del siglo XIX, los principios de la administración
pública:
1) Que la administración ha nacido con la comunidad;
2) que la conservación de la comunidad es el principio de la

administración;
3) que la administración es el gobierno de la comunidad;
4) que la acción social es su carácter, y la ejecución de leyes

de interés general su atribución.15
En sus cometidos, la administración pública relaciona a

la comunidad con los individuos, además de todo aquello que
tiene que ver con su vida, goces y actividades. A ella corresponde
atender las necesidades públicas, tiene una índole propiamente
pública.
La voz pública, igual que el vocablo política, tienen la

misma raíz etimológica e histórica: ambas palabras derivan de
la raíz pul (multiplicidad, amplitud); de ella derivó en el griego la
palabra polis (ciudad, Estado), origen del concepto política, y en
el latín, populus (pueblo), que es un sustantivo producido por la
reduplicación de la voz pul. El sustantivo populus se adjetivó en
puplicus y luego en publicus, de donde derivó la palabra público.
Así, política y pública, además de este parentesco etimológico,
tienen un significado conceptual común: ambas se refieren a
15
Bonnin, Abrégé des Principes d’Administration, p. 14.
47
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OMAR GUERRERO
lo colectivo, lo comunitario. Es muy significativo que entre los

griegos y los romanos se identificara el Estado por su carácter
comprensivo y colectivo: Polis y República.
Es la palabra pública la que marca, con precisión

inequívoca, el campo de problemas y responsabilidades de la
administración pública.
“Cuando un gobierno es organizado para

la consecución de los negocios de la comunidad, tenemos
la que ha sido llamada la administración pública”.
 
Dimock, Marshall. “The Meaning and Scope of
Public Administration”. Gaus, John et al. The Frontiers of
Public Administration. New York, Russell and
Russell. 1967. p. 1.

Por consiguiente, la administración pública es más que
una técnica y dirección eficientes, se interesa primordialmente
por los problemas de la sociedad. La asociación de voluntades
para la solución de un problema en común, es la que forja los
rudimentos de la administración pública. Esta no es un fin en
sí mismo, sino un instrumento del gobierno y una servidora de
la comunidad. “La administración pública, desde el principio
hasta el final, tiene relación con los problemas sociales y
económicos concretos, tales como la salud, obras públicas,
planeación regional y todos aquellos campos relacionados con
la actividad gubernamental”.16
16
Ibid.
48
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Segunda Lección
 LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
Y LAS CIENCIAS SOCIALES 
49
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Segunda Lección
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
Y LAS CIENCIAS SOCIALES

Como lo hemos observado, la Ciencia de la Administración
es una disciplina singular que detenta su propio objeto de
desarrollo científico. No siendo un campo de conocimiento
pluri, multi, pan o transdisciplinario, ello no quiere decir que
no guarde estrechos vínculos con otras ciencias sociales que le
son afines. Aquí destacaremos las relaciones filiales que existen
entre la Ciencia de la Administración y las ciencias sociales,
particularmente con la Economía y la Sociología, así como un
campo dilecto de las humanidades: el Derecho. Dejamos para
la lección siguiente los vínculos con la Ciencia Política y las
Ciencias de Policy.
En ocasiones se tiene una interpretación equívoca de la

administración pública, a la que se juzga como mera rutina
oficinesca prosaica o llanamente se ignora su estatuto científico,
cuando sus merecimientos académicos son tan elevados como
el de sus ciencias hermanas. Ciertamente, algunos profesantes
de la administración pública han contribuido a producir esta
equívoca concepción, pues el acento técnico y meramente
práctico que le atribuyen obra en detrimento de sus fundamentos
científicos.
51
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OMAR GUERRERO
Como lo adelantamos, esta lección tiene el propósito de

tratar las relaciones entre la Ciencia de la Administración y las
disciplinas sociales afines antes mencionadas, examinando los
siguientes temas:
1) que la Ciencia de la Administración es una disciplina

social con historia y propósitos tan nobles como sus
hermanas;
2) que su desarrollo histórico es paralelo al de esas

disciplinas fraternas y que siempre ha mantenido
una relación de colaboración con ellas;
3) que es impensable la investigación, la docencia y el

ejercicio profesional de la administración pública,
sin considerar esas relaciones.
ECONOMÍA POLÍTICA Y CIENCIA DE LA

ADMINISTRACIÓN
La Economía Política tiene raíces hondas. Además de otros

precursores que participaron en su gestación, comenzó a ser
cultivada por Adam Smith en 1763, cuando profesaba cátedra
sobre justicia, policía, ingresos y armas. En ese curso, dictado
en la Universidad de Glasgow, Smith trató una materia usual
en aquellos tiempos: la policía. En Europa continental, como
lo explicamos páginas atrás, la policía significaba lo que hoy
entendemos -mutatis mutandis- por gobierno, y así lo entendió
originalmente Smith.
Pero a Adam Smith le interesaba más la economía que

la policía, y las cátedras de Glasgow así lo anuncian tres años
antes de la aparición de su obra magna: Investigación de la
Naturaleza y Causa de la Riqueza de las Naciones, publicada
en 1776.
52
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“La policía es la segunda división general de la

jurisprudencia. El nombre es francés y originalmente
deriva del griego Politeia, que propiamente significaba la
policía del gobierno, esto es: salubridad, seguridad
y economía”.
 
Smith, Adam. Lectures on Justice, Police, Revenue and
Arms. Oxford, Claremons Press. 1896.
pp. 154-156.
La Economía Política nació en Gran Bretaña como rama

del mismo tronco: la policía, que en Alemania había inspirado
desde 1727 el cultivo intenso de las Ciencias Camerales, que
constituían el conjunto de las Ciencias de la Administración
en la época del Estado absolutista. Adam Smith redactó “un
conjunto de recetas para el estadista”,17 lo que se corrobora por
palabras del propio economista escocés, cuando argumentaba
que son dos los objetos de la Economía Política que debe cultivar
el estadista: proveer al pueblo de abundante subsistencia, y
suministrar al Estado suficientes rentas. En Gran Bretaña,
la policía quedó confinada a economía, desechándose el
tratamiento de la salubridad y seguridad.
Una visión disímil es observable en la obra de Friedrich

List, quien dedicó breves pero profundos análisis a la relación
entre economía y administración pública. Su propuesta
comienza con un comentario sobre Jean-Baptiste Say, quien en
su opinión expresó juicios tan rotundos cuanto equivocados al
reprochar a los alemanes que mezclaran la Economía Política
con la teoría de la administración pública. Es más: debido a que
Say no dominó el alemán, y ninguna obra de economía nacional
17
Schumpeter, Joseph. Historia del Análisis Económico. México, Fondo de Cultura Econó-
mica. 1984. Dos tomos. Tomo I, pp. 179-182.
53
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germánica había sido traducida al francés, sus conocimientos

sobre la materia “le han debido ser procurados por algún genial
viajante parisiense”.18 Esta discriminación de ámbitos científicos,
que dieron lugar hasta la época de List a muchos equívocos y
contradicciones, significa que los alemanes percibieron mucho
antes que los franceses la existencia paralela de una economía
cosmopolita y una Economía Política, llamando a la primera
economía nacional y a la segunda ciencia de la policía.19
Por consiguiente, en la Europa continental la policía

engendró a la Ciencia de la Administración Pública. Sin
embargo, como se puede constatar en muchos textos, las
materias económicas siguieron presentes en el interés de los
estudiosos de la administración pública. Charles-Jean Bonnin
comprendió los más diversos ramos de la economía dentro de
su obra, en tanto que Lorenz von Stein concibió en 1865 la
categoría administración de la vida económica, para comprender
los diferentes modos de actividad del Estado en la producción,
la distribución y el consumo.
SOCIOLOGÍA Y CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
La Sociología es una disciplina más joven que la Economía

Política, ya que fue concebida en 1803 dentro de los escritos
de Henri de Saint-Simón, particularmente en sus Cartas de
un Habitante de Ginebra; aunque fue en su Memoria sobre la
Ciencia del Hombre, del mismo año, donde acuñó el término
Fisiología Social. En 1839, su discípulo y amigo Augusto Comte,
nombró a la nueva disciplina como Sociología.
La Fisiología Social había sido formulada como ciencia

de la organización colectiva, como una disciplina que estudiaba
la génesis y el desarrollo histórico de los sistemas sociales. En
18
List, Federico. Sistema de Economía Nacional. México, Fondo de Cultura Económica.
1942. pp. 23-24.
19
Johann Heinrich von Justi explica que “la ciencia de la policía consiste en arreglar to-
das las cosas relativamente al estado presente de la sociedad, en afirmarla, mejorarla y
fortalecerla, que todo concurra a la felicidad de los miembros que la componen”. Justi,
Juan Enrique, Elementos Generales de Policía. Barcelona, por Eulalia Piferrer, Viuda,
Impresora del Rey nuestro Señor. 1784. p. XII.
54
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1820, Saint-Simón produjo su obra más célebre: El Sistema

Industrial, después vendrían los trabajos de Comte y la nutrida
corriente de sociólogos que fluye hasta nuestros días.
Adam Smith no fue el único fundador de la Economía

Política, pero si quien le dio la forma y el patrón sobre el cual se
ha desarrollado. En 1615, Antonio Montcheretien había escrito
su Tratado de Economía Política, acuñando el término que
enunciaría a la nueva disciplina: Economía Política, pero su
obra fue más bien mediocre según cuenta Joseph Schumpeter.
Algo parecido ocurrió con la Sociología, pues en su gestación
concurren diversos talentos: Saint-Simón, Proudhon, Marx,
Tocqueville, Comte, Spencer y Von Stein. También, como la
Economía Política, su mayor desarrollo ocurrió en un país:
Francia. Todos los pensadores mencionados, salvo Spencer, la
cultivaron allí y más o menos en la misma época: durante la
primera mitad del siglo XIX.
En Francia, el terreno fue abonado por la actividad de

dos fuerzas intelectuales muy poderosas. Una era la lucha
contra el antropomorfismo, encabezada por los ideólogos del
progreso: Turgot y Condorcet; la otra estaba representada por
los “socialistas utópicos”, según los llamó Federico Engels,
corriente en la que destacaron Fourier y Saint-Simón, quienes
pusieron al descubierto la limitación de las concepciones
del progreso. En esta atmósfera intelectual tuvo su origen la
moderna Ciencia de la Administración, precedida por la Ciencia
de la Policía, pero ciertamente negando su origen.
Existe una relación estrecha entre la Sociología y la

Ciencia de la Administración, como se puede percibir en
Charles-Jean Bonnin y Lorenz von Stein, quienes estuvieron
activos en París durante períodos de tiempo muy próximos. En
la época en la cual Saint-Simón produjo su obra: El Sistema
Industrial, Bonnin había hecho una breve y fructífera incursión,
única por cierto, en el naciente campo de la Sociología. Escribió
su libro Doctrina Social en 1820, consistente en un catálogo
político-constitucional relativo a la ciudadanía integrado por 91
aforismos que enuncian los derechos del hombre y el ciudadano.
55
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La obra constituye un manifiesto de la existencia autónoma de

la sociedad y propone el alumbramiento de la Ciencia Social,
como la denominó antes que lo hiciera Comte. Bonnin visualizó
a la Ciencia Social como una disciplina aplicada que instruye al
hombre y regula sus derechos, y que dividió en política y moral.
“De todo lo que el hombre debe a su inteligencia,

la Ciencia Social es la primera por su naturaleza, su
importancia y su utilidad; ella tiene una aplicación
más personal a los hombres que las ciencias físicas,
porque ordena la sociedad misma”.
 
Bonnin, Carlos Juan. Doctrina Social. Madrid,
Imprenta de don Antonio Martínez. 1821. p. 111.
Además de esta fugaz incursión en la Ciencia Social,

Bonnin ya la había cultivado dentro del estudio de su materia
preferente, que redituó en su obra magna: Principios de la
Administración Pública, preparada 12 años antes que la Doctrina
Social. Los Principios aparecieron en 1808, pero su edición más
completa fue la de 1812, donde elaboró categorías sociológicas
muy relevantes tales como: relaciones administrativas públicas
y relaciones administrativas civiles. Bonnin, con base en esas
categorías, afirmaba: “la Ciencia de la Administración puede
ser considerada como el conocimiento de ciertas relaciones
sociales”.20
Lorenz von Stein, otro prohombre de la Ciencia de la

Administración del siglo XIX, fue “el primer autor que estudió
a la sociedad como concepto independiente”.21 Aunque su
20
Bonnin, Charles-Jean. Principes de l’Administation Publique. París, chez Renaudiere Im-
primeur-Libraire, 1812. Tres tomos. Tomo I, p. XV.
21
Runciman, W.G. Ensayos de Sociología y Política. México, Fondo de Cultura Económica.
1966. p. 49.
56
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contribución fue temprana, aún no es perceptible en sus

estudios sobre el socialismo y el comunismo, preparados en
1842, sino en su versión ampliada de 1850. Von Stein había
estado en París entre 1840 y 1842, donde trabó amistad con
Luis Blanc, Considerant y Cabet, quienes le estimularon para
que estudiara al socialismo, labor de la que nacieron sus obras
Socialismo y Comunismo en Francia (1842) y la Constitución
Municipal de Francia (1843). La primera fue muy exitosa y pronto
se agotó, por lo que su autor procedió a una segunda y tercera
ediciones. Esta última apareció en 1850 y, según la costumbre
de Stein, consistió en una reelaboración que fue rebautizada
como Historia de los Movimientos Sociales en Francia; pero no
fue esa la única novedad: había ampliado el libro con un estudio
muy sugestivo titulado “El Concepto de Sociedad y las leyes de
su Movimiento”. Este trabajo podría considerarse como el acta
de nacimiento formal de la Sociología.
Von Stein declaró que en su tiempo aparecieron fenómenos

que antes no tenían lugar en la vida corriente y en la ciencia.
Hasta esa fecha, su estudio se había confinado al seno de la
Ciencia Política, pero en adelante consistiría en un campo
autónomo de la “Ciencia Social” y tomaría lugar junto a la
Ciencia del Estado. Discernió que la sociedad es “una forma
autónoma de la vida humana” y tiene su principio en el interés
como “foco de la actividad vital de todo individuo en relación a
otro individuo y, por tanto, de todo movimiento social”.22
“También el conocimiento de la vida humana ha

encontrado un nuevo campo en aquellos fenómenos
y le ha designado con un viejo nombre. Trátase de la
sociedad, su concepto, sus elementos, su movimiento”.
 
Von Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarquía.
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales.
1981. pp. 10 y 40.
22
Stein, Movimientos Sociales y Monarquía, 1981. pp. 10 y 40.
57
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OMAR GUERRERO
Sin embargo, von Stein cultivó la Sociología de manera

preliminar, y como Bonnin, aplicó sus categorías al estudio
de la administración pública, que fue su campo de trabajo
principal.23 Es una paradoja que quien contribuyó decisivamente
al estatuto autónomo de la Sociología no la haya cultivado
autónomamente; pero esto no resta mérito a las aportaciones
sociológicas que sirvieron de base a la confección de su obra
monumental: La Teoría de la Administración, publicada en diez
volúmenes entre 1865 y 1868. Dentro de dicha obra tiene un
amplio tratamiento la administración de la vida social, que junto
con la administración de la vida económica y la administración
de la vida individual, constituyen lo que Stein define como la
administración interior.
La administración de la vida social constituye un magno

universo en el cual incide la actividad del Estado, pues trata de
la policía social, la política social, la policía de la medicina, la
asistencia pública, la administración del trabajo y el sistema de
capitalización social. Esta categoría conserva la riqueza de sus
concepciones sociológicas. Dentro del prólogo del libro La Teoría
de la Administración, una frase resume dicha concepción: la
constitución no debe considerarse como un mero ordenamiento
político abstracto, sino como resultado de la “organización
económica y social, que cuando se modela sobre la división de
bienes materiales, hunde su historia en las posiciones recíprocas
de las clases dominantes y las clases trabajadoras”.24 Esta
concepción sirve de fundamento a la definición que brinda von
Stein de la administración como la actividad del Estado de cara
a la sociedad, y que la visualiza como un elemento autónomo de
vida.
Fue de este modo que, durante el siglo XIX, se fueron

estableciendo relaciones sociales con un carácter general, que se
23
Carlos Maya, prologuista del libro El Sistema Industrial de Enrique de Saint-Simón (Ma-
drid, Ediciones de la Revista del Trabajo, 1975, pp. XLIV), declara que von Stein detectó
agudamente el nacimiento de la sociología en el marco de la lucha de clases de la so-
ciedad industrial, pero no la desarrolló más por su concepción hegeliana preferente del
estudio del Estado. Así es como la investigación de los problemas del Estado y su admi-
nistración, fue el campo más cultivado por von Stein.
24
Stein, Lorenzo. La Scienza della Pubblica Amministrazione. Torino, Unione Tipografico-
Edictrice. 1897, pp. 3-4.
58
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habían desligado de la inmediatez de lo tradicional, lo estamental

y lo local. Esta socialización suprimió las ordenaciones
particulares que mantenían al hombre atado a vínculos sociales
próximos e inmediatos, dando paso a relaciones entre hombres,
que desde entonces, tienen un carácter general cuyos ámbitos
son la industrialización, el tráfico, el mercado, el trabajo y la
opinión pública, ya no la profesión, el estamento ni la aldea.25
Antes meramente particular, después lo social se convierte

en una ordenación colectiva dominante. En efecto, antaño
la sociedad no era sino la suma de formaciones especiales,
particulares y locales. Desde entonces el ser humano es
primariamente un hombre, y luego un artesano, soldado o
campesino, pues en el siglo XIX no sólo se crea la sociedad,
sino también a la conciencia social. Todavía en el siglo XVIII la
sociedad era un “vacío político” dentro del Estado administrativo,
un ente algo arisco que pugna por sustraerse a la regulación
administrativa, y que así permanece todavía en el pensamiento
hegeliano desde lejanas fuentes cameralistas.26
DERECHO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Tocó a los juristas fungir como portadores del Derecho Romano,

sobre cuya base se construyeron la Administración Pública
y la Administración Judicial. Los centros educativos que
revolucionaron a la organización de los gobiernos absolutistas
de entonces, fueron las Universidades de Bolonia, en Italia,
Leipzig, en Alemania y Salamanca, en España.27 Aunque la
tradición imperante establecía que los juristas se desempeñaran
en la organización judicial, a principios del siglo XVI ocurrió
uno de los cambios más trascendentales en la cultura política
occidental: los hombres de leyes comenzaron a ser reclutados
preferentemente para la administración pública, en especial
para los Consejos, las Cancillerías y las Secretarías.
25
Mannheim, Ernst. La Opinión Pública. Madrid, Revista de Derecho Privado. 1936. p. 9.
26
Ibid, pp. 10-11.
27
Hintze, Historia de las Formas Políticas, pp. 113-115.
59
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Así como el Derecho Romano sirvió de materia prima

para la configuración de los cimientos del Estado moderno,
también propició una nueva vinculación entre el Estado y los
funcionarios: el contrato, que inspirado en la noción contractual
de arrendamiento de servicios romano, significó una forma
nueva de relación jurídico-privada. El contrato estableció los
derechos y obligaciones de los funcionarios, por un lado; y la
percepción de un salario determinado, por el otro, toda vez que
se estipuló el tiempo delimitable de los servicios.
En paralelo, se racionalizó el procedimiento judicial y la

organización de los tribunales. El reconocimiento y protección de
los derechos subjetivos fueron poderosamente impulsados por la
Revolución puritana en Inglaterra, y promovidos extensivamente
por los despotismos ilustrados europeos, principalmente en
Francia, antes de plasmarse en la Constitución de los Estados
Unidos y la Declaración de los Derechos del Hombre y el
Ciudadano.
Sin embargo, pese a estar tan íntimamente relacionados

el derecho y la administración pública, buena parte del estudio
de sus relaciones partieron conceptualmente de las diferencias
que les distinguen.
Como lo propuso un autor a finales del siglo XIX, por

administración debe entenderse una “expresión opuesta a la
constitución o a la ley, dado que designa la actividad concreta
y variada del Estado, considerada en detalle, por oposición al
orden público y jurídico general y permanente”.28 Esto establece
por qué la constitución determina la forma de gobierno, en
tanto que la administración se expresa, por ejemplo, en el
nombramiento de un ministro. Puede afirmarse así, que en
tanto la constitución plantea los principios de la representación
nacional, la administración convoca a las elecciones. “En
realidad, la ley y la administración se oponen como la voluntad
general y la voluntad particular; como el orden general y la
disposición especial: la ley fija los principios y los límites de
28
Bluntschli, Gaspar. Derecho Público Universal. Madrid, J. Góngora Impresor. 1880. Dos
tomos. Tomo II, p. 247.
60
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la administración, la cual se mueve libremente en este cuadro

legal, no siendo una simple aplicación de la ley”.29
La distinción entre el derecho y la administración no

solamente comprende el marco constitucional, sino también
a las faenas de aplicación que atañen al Poder Judicial: “la
administración propiamente dicha, se opone también a la
justicia civil, penal y administrativa; la una protege al derecho
perturbado, la otra busca y realiza la utilidad”.30
Hoy en día el acento no se pone tanto en las diferencias

entre administración y derecho, sino en los importantes vínculos
que los relacionan. Esto lo hemos desarrollado en la cuarta
lección, segunda parte.
29
Ibid, p. 248.
30
Ibid.
61
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Tercera Lección
 ALREDEDOR DE LA POLIS 
63
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Tercera Lección
ALREDEDOR DE LA POLIS

El siglo XX se caracterizó, entre otros aspectos, por la
diversificación de los estudios en temas políticos. Desde finales
del siglo XIX y principios del XX, la Ciencia Política había
alcanzado plenamente su estatuto como disciplina científica,
pero no comprendía en su campo de estudio a la totalidad
de los problemas políticos, e incluso, en su seno existía un
nutrido debate sobre su objeto. Algunos politólogos centraban
su estudio en el Estado, otros en el gobierno, unos más en el
poder, en tanto que ciertos pensadores desarrollaron estudios
sobre la no-decisión.
Paralelamente, la Sociología había contribuido notoria-

mente a la comprensión de los temas políticos, además de la
existencia de las viejas aportaciones del Derecho Público y la
Economía Política.

Gradualmente, la Ciencia Política se ha transformado en
una disciplina especializada y, por lo tanto, no cubre la totalidad
del temario político. Esta tarea está a cargo de la mayoría de las
ciencias sociales, con diversas cuotas de conocimiento.
Como los fenómenos políticos reclaman la convergencia de

una variedad de disciplinas, es patente que las contribuciones
65
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OMAR GUERRERO
individuales de cada una de ellas tiene un efecto complementario.

A mayor número de colaboraciones individuales de las ciencias
sociales para estudiar los fenómenos políticos, más carácter de
convergencia multidisciplinaria adquiere la agenda del temario
político.
La idea de Lorenz von Stein, en el sentido de que la actividad

del Estado integra un Sistema Positivo de Ciencias Políticas,
es muy útil para comprender un prospecto multidisciplinario
para abordar a los fenómenos políticos.31 El Sistema precedió
el concepto de Ciencias del Estado, que formuló Holtzendorff a
finales del siglo XIX y que comprendían la Teoría del Estado, el
Derecho Político, el Derecho Internacional, la Economía Política,
la Hacienda y la Ciencia de la Policía.32
En esta lección abordaremos las relaciones de tres discipli-

nas que tienen una injerencia fundamental en la exploración de
los temas políticos, así como las relaciones estrechas que tienen
entre ellas. Nos referimos a la Ciencia Política, la Ciencia de la
Administración Pública y las Ciencias de Policy.
POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Uno de los temas más abundantemente trabajado, sobre

todo por especialistas en la Ciencia de la Administración, es
el relativo a la separación conceptual entre la política y la
administración. Esta separación ha sido uno de los productos de
la diversificación de las ciencias políticas y, al mismo tiempo, uno
de los resultados más infructuosos del debate científico. Mucho
tuvo que ver en su gestación, al mismo tiempo, el imperativo de
legitimar al servicio civil en los Estados Unidos desde finales
del siglo XIX, bajo criterios que confundieron el apartidismo
con la apolítica, e incorporaron rasgos de la administración de
negocios privados al temario de la administración pública.
31
Stein, La Scienza della Pubblica Amministrazione.
32
Posada, Adolfo. Tratado de Derecho Político. Madrid, Librería General de Victoriano
Suárez. 1835. Dos tomos. Tomo I, pp. 15-16.
66
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Sin embargo, la distinción entre política y administración

constituye una de las metodologías más socorridas entre los
estudiosos de la administración pública, en una diversidad
de países.33 Quizá el más representativo de ellos sea Gaspar
Bluntschli, quien afirmaba que “la administración se opone
también a la política; ésta comprende entonces la alta dirección
general del Estado; aquella la actividad detallada inferior; la una
es la misión del hombre de Estado; la otra de los funcionarios
técnicos”.34 El gobierno decide sobre la paz y la guerra, y la
administración organiza y regula los detalles de estos actos.
Sin embargo, Bluntschli hizo una aclaración inmediata: “esta
oposición es naturalmente muy elástica”. La política es incapaz
de caminar sin el auxilio de la administración, en realidad,
“muchos actos administrativos toman un carácter político,
por su importancia general”.35 Así, los actos administrativos
también reclaman la atención del estadista.
La dicotomía política-administración constituye una

variante a la distinción de esferas de poder y acción entre el
gobierno y la administración, ampliamente desarrollada por
varios cultivadores de la Ciencia de la Administración en
Francia, España e Iberoamérica, a lo largo del siglo XIX.
El afán de definir los campos relativos a la Ciencia Política y

de la Ciencia de la Administración, efectuada por comunidades
científicas cada vez más especializadas y diferenciadas,
fortificó un espíritu de cuerpo que demandaba un campo del
saber privativo. En paralelo, se constituyeron asociaciones
especializadas en cada ámbito de estudio, con sus propios
agremiados, cuya actividad se realiza a través de publicaciones
33
La lista de los estudiosos del tema es larga, toda vez que ha congregado a varios de los
especialistas más acreditados: Vivien, A. Études Administratives. Paris, Editions Cujas.
1974. Dos volúmenes. La edición original es de 1845. Colmeiro, Manuel. Derecho
Administrativo Español. Madrid y Santiago, Librerías de don Ángel Calleja. 1850. Wilson,
Woodrow. “The Study of Administration”. Los Estados Unidos. Political Science Quarterly.
Vol. 2. 1887. Willoughby, W.F. Principles of Public Administration. Baltimore, The John
Hopkins Press. 1927. Goodnow, Frank. Politics and Administration. New York, Russell
and Russell. 1900. Riggs, Fred. “Professionalism, Political Science and Scope of Public
Administration”. En Charlesworth, James (ed.). Theory and Practice of Public Administration.
Philadelphia, The American Academy of Political and Social Sciences. 1968.
34
Bluntschli, Derecho Público Universal, II, p. 247.
35
Ibid.
67
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igualmente especializadas, ya se trate de revistas, libros o

antologías. Se establecieron carreras universitarias distintas,
con profesores y estudiantes diferentes, y por lo tanto, se
crearon profesiones diversas. Este proceso ocurrió por igual
en Europa y los Estados Unidos, así como en algunos países
iberoamericanos.
En suma: desde muchos aspectos, la separación entre la

política y la administración obedeció, y obedece, más al trabajo
diverso de comunidades científicas especializadas, en búsqueda
y cultivo de un campo del saber propio, que a realidades
concretas.
Otro factor que ha contribuido a confundir las relaciones

entre la política y la administración es la división de poderes,
principalmente en los regímenes presidenciales dominados por
tendencias congresionales; es decir, en regímenes en los cuales
hay un desequilibrio favorable al Legislativo, que propende
a reducir al Ejecutivo a tareas subordinadas, generalmente
concebidas como “administrativas”, conservando el Legislativo
las propiamente “políticas”.
En los Estados Unidos, la división de poderes formulada

por Montesquieu no sólo significó una separación del trabajo
del gobierno, sino también un principio de segmentación del
trabajo académico de los estudiosos norteamericanos. Tanto
lo primero como lo segundo, han sido el origen de problemas
y deficiencias de interpretación del gobierno como totalidad.
Por cuanto al gobierno, las líneas generales y los principios de
la división de poderes se han esforzado en hacerse realidad, a
veces de manera arbitraria y artificial. Por cuanto a lo segundo,
dicha división ha determinado que la mente de los catedráticos
no divida sus objetos de investigación con arreglo a principios
científicos, sino en concordancia con instituciones establecidas.
“La división del trabajo entre los pensadores se convirtió en una
clase de separación de poderes”.36
36
Appleby, Paul. Policy and Administration. Birmingham, University of Alabama Press.
1949. p. 2.
68
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En realidad, cada campo académico al divorciarse de los

demás, se distancia de la realidad como totalidad, y cada luz de
conocimiento especializado y parcial que es producido contrasta
con las sombras dejadas por la especialización. Esas sombras
han producido muchas de las incomprensiones que existen en
las relaciones entre la política y la administración, así como
entre ésta y la policy.
La realidad es otra: la política y la administración integran

un único proceso. Los parlamentos modernos son centros
activos de vida política, al tiempo que en su seno se determina
la organización, competencias y funciones de la administración
pública. Paralelamente, los ejecutivos modernos legislan
sobre las grandes cuestiones nacionales y conducen a la
administración pública, de los cuales son depositarios.
Las relaciones entre la política y la administración pública

son tan íntimas y tan complejas, que aquí no hay suficiente
espacio para comprenderlas globalmente, de modo que nos
ceñiremos a sus vínculos a partir de la elevación de ambas
materias al rango de disciplinas científicas. La “antesala” de
este hecho trascendental podemos encontrarla en la obra de
los consejeros de príncipes, a cuya cabeza se encuentra Nicolás
Maquiavelo, con la brillante cauda de pensadores que por
dos siglos desenvolvieron a la teoría de la Razón de Estado.
Destacaron también Juan Botero y Arnold Clapmar, cuyos
trabajos contribuyeron al desarrollo del arte del gobierno. Estos
consejeros de estadistas y políticos fueron tecnólogos del poder,
pero sentaron las bases de lo que llegaría a ser la Ciencia del
Estado.
El paso siguiente ocurrió con la instauración del despotismo

ilustrado y sus programas sociales, que lo identificaron como
la fase inicial del Estado de bienestar. Este paso, conocido
como el tránsito del arte del gobierno a la Ciencia del Estado,
consistió en la introducción de la enseñanza de la política y
la administración pública en las universidades, proceso en el
cual los alemanes fueron pioneros al instituir cátedras de estas
materias en sus instituciones de educación superior.
69
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Los monarcas alemanes juzgaron que la formación jurídica

de los funcionarios públicos era insuficiente para alcanzar los
nuevos objetivos estatales. El Estado había asumido la rectoría
económica y su responsabilidad social, ensanchando sus
finalidades y sus campos de acción, de modo que desde entonces
fomentó el desarrollo de las fuerzas productivas e intervino en
la formación de nuevas relaciones de producción; innovó sus
técnicas hacendarias, contables y presupuestales, y desarrolló
a la policía concebida como la actividad estatal encaminada
a asegurar la felicidad del Estado y aumentar su poderío. En
torno a esta categoría se fundó el cultivo de la Ciencia de la
Policía, cuyo profesor más notable, Johann Heinrich von Justi,
sintetizó magistralmente en sus Principios de Ciencia de la
Policía, publicados en 1756.
La Profesión en Economía, Policía y Cameralística consistió

en el primer esquema científico de colaboración en ciencias
sociales, y fue el vehículo por el cual se enseñaron las Ciencias
Camerales como las disciplinas referentes al Estado. El
desenvolvimiento de estas disciplinas fue el resultado final y
fructífero del Cameralismo, un movimiento político organizado
y puesto en acción por una élite de administradores públicos
alemanes que colaboraban con los príncipes germánicos. La
Economía de Estado entrañaba su intervención en los diversos
órdenes de la vida productiva y la Cameralística implicaba
las diversas técnicas de la tributación y el gasto razonable de
los dineros del erario para estimular el desarrollo. La materia
principal era la Policía, puesto que en ella se encerraba el
sentido pleno del concepto moderno de gobierno que se estaba
fraguando.
Esa Profesión entrañó un plan de estudios constituido

alrededor de los problemas del Estado: era una profesión de
Estado, por y para el Estado. Las disciplinas profesadas eran
ciencias de Estado, en el doble sentido de referirse a él y estar
a su servicio. El núcleo del plan de estudios -las Ciencias
Camerales- era un conjunto de disciplinas referentes a la política
y formaba profesionalmente para ejercer la administración
pública. No había separación o especialización opcional de la
70
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política o la administración pública, pues estaban conjuntadas

en la unidad de los fines del Estado e integradas en las Ciencias
Camerales como disciplinas referentes a los asuntos políticos.
Los cameralistas identificaron y definieron dos grandes

funciones del Estado: la política y la policía, dando a cada cual
su respectivo sentido semántico: la primera defendía al Estado
de sus enemigos internos y externos, y prevenía de acechanzas
y movimientos subversivos; la segunda se encaminaba a
acrecentar el poder del Estado hasta el máximo y desarrollar
sus fuerzas interiores, al tiempo que se orientaba a proveer de
bienestar a los súbditos.
Una vez que el Estado absolutista fue suprimido, la cuestión

varió sensiblemente, en especial ahí donde su abolición dio
comienzo de manera violenta: Francia. Aquí la tradición cameral
fue inexistente, pero no la policía, aunque nunca se profesó en
las universidades. Pronto fue satanizado todo aquello que se
asociaba al antiguo régimen y tal fue el destino de la policía,
materia que repugnaba al padre de la moderna Ciencia de la
Administración, Charles-Jean Bonnin, quien la sustituyó a
partir de 1808 con la categoría: administración pública. Aunque
esta noción conservó asombrosas analogías con la policía, con
la obra Principios de Administración Pública se sustituyeron a
los Principios de Ciencia de la Policía de von Justi, que habían
sido vertidos al francés en 1769.
Este reemplazo prohijó un vigoroso desarrollo autónomo

de la Ciencia de la Administración por toda Europa y América
Latina, y forjó las categorías por medio de las cuales se sigue
cultivando hoy en día. Pero, al mismo tiempo, modificó el
esquema de vinculación imperante en las Ciencias Camerales
como ciencias del Estado, produciendo un modelo académico
de relación diversa.
A partir del siglo XIX, debido a la independencia disciplinaria

de las ciencias que estudiaban al Estado, el nuevo esquema de
vinculación sentó bases en la colaboración multidisciplinaria.
Por consiguiente, la especialización de campos entre la política
71
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y la administración pública no impidió que ambas materias

fueran profesadas y desarrolladas por las mismas comunidades
científicas. Por ejemplo, en la Escuela de Administración de
Madrid, fundada en 1842, se sustentaba cátedra para los
funcionarios públicos sobre bases políticas, de manera similar
a como se hizo en la Escuela de Administración de París en
1848. Tanto en España como en Francia, se desarrolló una
Ciencia de la Administración autónoma con un profundo
sentido político.
En el mundo germánico las Ciencias Camerales fueron

acogidas como una herencia y reformadas en torno a la
categoría de Ciencias Políticas Positivas, cuyo centro de
gravedad era el Estado. Su guía fue el notable catedrático de la
Universidad de Viena, Lorenz von Stein, profesor de Economía,
Teoría del Estado y Ciencia de la Administración. Von Stein
argumentó que esas ciencias tenían un carácter aplicado y que
eran puestas en práctica por medio de formas específicas de
administración, encarnando en las siguientes manifestaciones:
administración del servicio exterior, administración de la
defensa, administración de la hacienda, administración de
la justicia y administración interior. El catedrático alemán
criticaba el hecho de abordarse sólo a la última y prefería
conservar la tradicional visión de Ciencias de Estado, de las
Ciencias Políticas Positivas según su entender.
En la actualidad, ha tendido a prevalecer la visión de

von Stein y el Estado se conserva como el foco de unidad
disciplinaria de la Ciencia de la Administración, en conjunción
con las disciplinas políticas que le son afines.
POLÍTICA Y POLICY
Hoy en día la gran novedad en el temario político, la

constituyen las Ciencias de Policy (Policy Sciences). Se trata
de un conjunto de disciplinas que tienden a universalizarse,
pero que principalmente se desarrollan en los Estados Unidos.
Estas disciplinas tienen como materia la policy, que debe ser
72
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distinguida conceptual y semánticamente de la politics, que

es el objeto de la Ciencia Política. Como es observable, los
problemas inherentes a las relaciones entre la Ciencia Política y
las Ciencias de Policy comienzan con la definición y traducción
de policy a idiomas distintos al inglés.
Los problemas semánticos y conceptuales de la voz

policy, cuando es traducida en español por “Política”, han sido
identificados y discutidos por los especialistas en la materia.
Incluso, hay problemas referentes al término mismo, como lo
hace constar William Dunn, cuando explica que la voz policy
deriva del griego, del latín e incluso del sánscrito, y que existe
un notorio parentesco entre politics y police, como se usaba
en la Inglaterra medieval. Dunn cree que esta circunstancia
ha sido fuente de confusión entre los campos relativos a la
Ciencia Política y la Administración Pública, por un lado, y
Política y las Ciencias de la Policy, por el otro, pues las primeras
estudian a la política y las segundas a la policy.37 Más allá del
inglés, sin embargo, el problema se complica, como en el ruso,
por ejemplo, donde la voz Politika se refiere tanto a “política”,
como a policy.
Yehezkel Dror ha externado también su preocupación,

haciendo ver que “la falta de una diferencia entre ‘politics’ y
‘policy’ en un gran número de idiomas, crea un gran problema
en el desarrollo del análisis de políticas en muchos países.
Al mismo tiempo, la falta de esta diferencia señala realidades
y percepciones descuidadas en el análisis de políticas
provenientes del idioma inglés”.38
Estos problemas conceptuales y semánticos son patentes

en el español, como lo hace constar Joan Subirats, quien
juzga que la traducción de policy por “política” significa el
empleo de un término equívoco y polivalente. Sin embargo,
comprensiblemente, el autor catalán omite el empleo de
37
Dunn, William. Public Policy Analysis: an Introduction. Englewood Cliffs. Prentice-Hall,
N.J. 1981. pp. 7-8.
38
Dror, Yehezkel. “Análisis de Políticas para Gobernantes”. Revista Venezolana de
Desarrollo Administrativo. Núm. 1. Enero, 1982. p. 33.
73
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OMAR GUERRERO
cualquier otro término y continúa usando el de “política” para

referirse a policy.39
Ante una situación semántica y conceptual como la

narrada, en otros trabajos he propuesto el empleo de la voz
policy, como se hace en inglés. Además de conservar sus raíces
greco-latinas, ya está en uso desde varios años atrás.40
Tanto la Ciencia Política, como las Ciencias de Policy,

cuentan con cultivadores propios, así como con agremiaciones
y medios de divulgación también privativos. Cada cual tiene
libros especializados, usuarios diferentes, y alumnos y catedrá-
ticos diversos. Por su lado, la Ciencia Política se ha abocado
al estudio del sistema político, las relaciones de poder y la
conducta política; por el suyo, las Ciencias de Policy se centraban
originalmente en el estudio del Gobierno, pero cada vez más se
extienden al estudio del público y de los públicos particulares
en los que incide la policy.41
Como en el caso anterior, son las comunidades científicas

las que han ahondado las diferencias entre politics y policy, más
que los fenómenos en sí.
POLICY Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Antes de la irrupción de los progresos políticos que arribaron

con la Revolución francesa, la policía abrazaba todo aquello
39
Subirats, Joan. Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la Administración. Madrid,
Instituto Nacional de Administración Pública. 1989. pp. 40-41. El problema de traducción
al español es de tal relevancia, que es insuficiente con que nos lamentemos que en la
versión castellana de la Enciclopedia Internacional de Ciencias Sociales, se traduzca
un artículo de Harold Lasswell titulado “Policy Sciences”, por “Ciencias Praxiológicas”.
Ver tomo II, pp. 372-379. Madrid, Ediciones Aguilar. 1976. Más recientemente ha sido
publicada en México un antología de Yehezkel Dror, en la cual el editor y prologuista
propone la traducción de policy por “curso de acción política”; es decir, sugiere no la
traducción de la palabra, sino de su significado, lo cual no supera su confusión con
“política”, pero da cuenta del problema. Dror, Yehezkel. Enfrentando al Futuro. México,
Fondo de Cultura Económica. 1990. Prólogo, selección y notas de Samuel Schmidt. p. 11.
40
Nuestra sugerencia no es novedosa, Manuel García-Pelayo la está usando desde 1987,
como lo hace en una de sus obras cuando se refiere a las “policies del Estado”. García-
Pelayo, Manuel. Las Transformaciones del Estado Moderno. Madrid, Alianza Universidad.
1987. p. 35.
41
May, Peter. “Reconsidering Policy Design: Policies and Publics”. Journal of Public Policy.
Vol. II, núm. 2. April-June, 1991. pp. 187-206.
74
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que hoy conocemos como administración pública, pues era la

expresión completa de la administración del Estado. A partir
de esta Revolución, Policía fue sustituida en Francia por la voz
administración pública y esta fórmula se diseminó rápidamente
entre los pueblos iberoamericanos. En contraste, entre los
alemanes, la sustitución fue más lenta pero inexorable,42 y sólo
en los países anglosajones se mantuvieron ambas palabras para
significar dos objetos distintos, y además de policy se usaba el
vocablo police.
En Gran Bretaña, policy se conservó para referir el arte

del gobierno; police para significar el gobierno de las ciudades
y los países, y después, la conservación de la paz y el orden.
Por su parte, Administración representó el conjunto de los
ministerios. En los Estados Unidos se heredó esta tradición
con algunas variantes, pero en contraste con Gran Bretaña, la
administración pública ha sido cultivada vigorosamente desde
principios de siglo y posteriormente allí fueron creadas las
Ciencias de la Policy.
Como lo adelantamos en la lección precedente, Adam

Smith profesaba una cátedra sobre police, junto con otras
materias, y se apoyaba en el Diccionario de Johnson publicado
en 1755. Decía que Johnson definía a la “police” como una
palabra que provenía originalmente del francés, en tanto que
“policy” emanaba de Politeia. Definía a la “police” como “‘la
regulación y gobierno de la ciudad o país, así como el cuidado
de los habitantes’”; y a “policy” como “‘el arte del gobierno,
principalmente con respecto a los poderes externos’”.43
También existen fuertes diferencias de campos de

conocimiento debidos a la actividad de las comunidades
académicas, que están activas en la administración pública y
las Ciencias de Policy. El resultado ha sido una diferenciación
42
Robert von Mohl fue el último gran cultivador de la vieja Ciencia de la Policía germánica.
En alemán, la obra se denomina: Die Policey-Wissenschaft (fue publicada en Tubingen,
en 1866). Lorenz von Stein fue el primer tratadista de Ciencia de la Administración en
Alemania.
43
Smith, Adam. “Lectures on Justice, Police, Revenue and Arms”, delivered in the University
of Glasgow for Adam Smith, reported by a Student in 1763”. Oxford, Claredom Press.
1896. pp. 154-259.
75
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OMAR GUERRERO
de ámbitos mediante la construcción conceptual, los cuales

sin embargo están traslapados, pues entre ellos existen
fronteras extraordinariamente tenues y se ha desarrollado una
concurrencia de trabajos académicos sobre el mismo punto.
La Ciencia de la Administración fue uno de los terrenos

primigenios más fértiles, para el cultivo de los estudios de policy
en los Estados Unidos. Dentro de algunos de los más antiguos
libros sobre administración pública en los Estados Unidos, la
policy figuraba dentro de las categorías centrales, tan centrales
como que de ella partían definiciones de administración pública.
La primera proposición conceptual de policy como centro

de la definición de la administración pública, fue formulada en
1926. Su autor, Leonard White, la sugirió en el primer libro
de texto de la materia en los Estados Unidos: Introducción al
Estudio de la Administración Pública.44 Posteriormente, en un
antiguo y muy consultado artículo preparado originalmente a
mediados de los años de 1930, Marshall Dimock se refirió a
que “el alcance de la administración pública está determinado
sólo por la necesidad de ejecutar las policies y propósitos del
Gobierno”.45 John Pffifner y Robert Presthus, por su parte,
definieron a la administración pública como un “proceso
relacionado con la ejecución de las policies públicas, abarcando
innumerables habilidades y usando técnicas que ordenan los
esfuerzos de muchos miembros del pueblo”.46
El desarrollo de la administración pública como disci-

plina científica en los Estados Unidos, estuvo fuertemente
influenciado por las relaciones entre los temas políticos y los
temas administrativos. Debido al fuerte prestigio germánico,
principalmente a través de Gaspar Bluntschli, el desenvolvimiento
primigenio de la Ciencia de la Administración tendió a centrarse
en la separación entre política y administración. Aunque
44
White, Leonard. Introducción al Estudio de la Administración Pública. México, Compañía
General de Ediciones. 1964.
45
Dimock, Marshall. “The Meaning and Scope of Public Administration”. Gaus, John et al,
The Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell. 1967.
46
Pffifner, John and Robert Presthus. Public Administration. New York, The Ronald Press
Company. 1967.
76
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Bluntschli distinguía a la administración con respecto al

derecho público, la administración privada y la política, fue esta
última distinción la que llamó poderosamente la atención en los
Estados Unidos.
A partir de los trabajos de Woodrow Wilson y Frank

Goodnow, proliferaron una gran cantidad de contribuciones
cuya definición de la administración pública se basaba en su
extrañación con la política. Esta tendencia fue predominante
hasta mediados de los años 50. Sin embargo, como lo
adelantamos, desde la década de los 20, se comenzó a configurar
una interpretación diversa cuya postura era la acentuación
de los aspectos comunes de la administración y la política,
teniendo como factor mutuo a la policy. Esta tendencia, a la que
definimos como el Enfoque de la Política Pública en una obra
anterior,47 concebía a la administración pública como uno de
los protagonistas de los procesos políticos que concurrían en el
gobierno y, particularmente, la definía como la ejecución de la
“política pública”. Leonard White se refería a la administración
pública como las “operaciones que tienen por objeto la realización
o la observancia forzosa de la política pública”.48 En el mismo
sentido, Marshall Dimock la definía como la “coordinación de
esfuerzos colectivos para realizar la política pública”.49
La noción de “política pública” se restringía a un significado

procesal, era concebida como un procedimiento de intercambio
entre una variedad de protagonistas de la política, en tanto que
ésta era entendida como la acción del gobierno en el sentido de
determinar a la “Política Pública”. Sin embargo, en la medida
en que la administración pública era entendida en términos
del “qué” y el “cómo” del gobierno, dábase por resultado una
confusión conceptual con la política.
De tal modo, si la dicotomía política-administración

pecaba de defecto, este “Enfoque” pecaba de exceso, y aunque
47
Guerrero, Omar. Teoría Administrativa de la Ciencia Política. México, Universidad Nacio-
nal Autónoma de México. 1982. pp. 76-77.
48
White, Leonard. Introducción al Estudio de la Administración Pública. México, Compañía
General de Ediciones. 1964. p. 1.
49
Dimock, Marshall y Gladys Dimock. Administración Pública. México, UTEHA. 1967. p. 2.
77
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hoy en día aún hay pensadores que están inscritos en su línea

teórica, lo cierto es que gradualmente se fue estrechando en su
desarrollo.
En 1937, se introdujo el estudio de policy en la Escuela

Graduada de Administración Pública de la Universidad de
Harvard, y hacia 1940, con base en esta experiencia, se formó
un Comité Interdisciplinario dedicado al desarrollo curricular de
la nueva disciplina. Uno de sus más fructuosos productos fue el
libro Administración Pública y Policy Pública (Public Administration
and Public Policy) de Harold Stein, que comenzó a utilizarse como
libro de texto en el año de su publicación: 1948.50
Posiblemente la contribución más relevante de esa Escuela,

sea una antología preparada en 1940 por Carl Friedrich y
Edward Mason. Esta contribución, que desde la época en
que se formuló podría ser comparada con el aporte posterior
de Harold Lasswell, padre de las Ciencias de Policy, significó
un esfuerzo de síntesis de los aportes de los especialistas en
administración pública al campo de aquella disciplina.51 Hay
que enfatizar que Friedrich era un autor reconocido, se había
formado en Alemania, su país de origen, donde abrevó en la
teoría del Estado germánico y las disciplinas administrativas
que allí se cultivaban.
El objeto de la antología fue publicar expresamente una

obra de policy, como una nueva empresa alterna ante las
tradicionales series editoriales en ciencias sociales, pues existía
una necesidad práctica y teórica.52 El temario de los once
artículos que integran a la obra, presentados por igual número
de autores, están dedicados a una variedad de campos de acción
de la policy, tales como el empleo, mercado, control industrial,
precios, presupuestos, moneda y regulación económica, entre
otros.
50
Stein, Harold. Public Administration and Public Policy. New York, Harcourt, Brace and
Company. 1948.
51
Lasswell, Harold. “Policy Orientation”. Lerner, Daniel and Harold Lasswell (eds.). The
Policy Sciences. Stanford, Stanford University Press. 1951. pp. 3-15.
52
Friedrich, Carl and Edward Mason (eds.). Public Policy. Cambridge, Harvard University
Press. 1940.
78
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Además, las distinciones disciplinarias de estas ciencias

no estaban contribuyendo al estudio integral de las policies
cuya importancia, debido principalmente a la expansión de
las actividades del gobierno, era patente. Finalmente, muchos
de los progresos más significativos de las ciencias sociales
estaban entonces, y lo estuvieron de antiguo, determinados
por problemas de policy cuya presión reclamaba soluciones.
En todo caso, estas mismas disciplinas requerían del análisis
de las condiciones que determinaban el éxito o el fracaso de
aquello que los gobiernos modernos emprendían.
Los editores aseguraban que raramente los asuntos de

policy, si no es que jamás, se habían tratado con esmero dentro
de alguno de los campos de estudio cultivados en la tradicional
división del trabajo de las ciencias sociales. Y, por el contrario,
estos asuntos se oponían a la fragmentación y reclamaban
la colaboración de disciplinas vinculadas. Para ambos, la
trascendencia del cambio por cuanto a la visualización de
las policies consistía en aplicar todos los enfoques posibles
rompiendo las barreras entre los análisis teóricos y prácticos,
y entre los puntos de vista meramente jurídicos, económicos y
administrativos.
Esta interpretación, sustancialmente distinta al “Enfoque

de la Política Pública”, precedió y anunció el nacimiento de las
Ciencias de Policy propuesto por Lasswell diez años después. Se
trataba, en suma, de una sugerencia multidisciplinaria a partir
del concurso de las ciencias sociales en su conjunto.
Este concepto de policy estaba lejos de ofrecer una

panacea o decir al público o al gobierno lo que debían hacer.
Su objeto era mostrar cómo el trabajo de los académicos y los
practicantes de la administración pública, puede atraer en
una estrecha y fructuosa colaboración; toda vez que la Escuela
de Administración Pública de la Universidad de Harvard se
proponía presentar anualmente algunos de los resultados de
esta colaboración.
79
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OMAR GUERRERO
La contribución más importante, con la que comienza la

antología, es obra de la pluma de Friedrich.53 Como está destinada
al tema de las relaciones entre la policy y la responsabilidad
administrativa, buena parte de su objeto se dedica a definir a la
primera. El punto de arranque es su polémica contra la distinción
entre la política y la administración formulada por Frank Goodnow,
de la que explica que las concibe como cajas aisladas mutuamente
excluyentes, cuando ambas juegan un papel continuo en la
hechura y ejecución de la policy, aunque como lo aclara, haya
más de política en la formulación y más de administración en la
ejecución. El punto de enlace está en la policy como un continuo
de hechura y ejecución, como un proceso inseparable.
Cuando los individuos o los grupos ganan o pierden poder en

un ámbito determinado, hay política; cuando un acto o propuesta
de acción de un funcionario se orienta al interés público, hay
administración. Esta misma situación, desde otro ángulo, deriva
en la definición de policy como “el significado común del término
referido a las decisiones acerca de lo que se hace o no se hace
en situaciones dadas”.54 Las funciones legislativas constituyen
decisiones de policy, de modo que la hechura de policy se considera
cada vez menos como parte de la administración pública, pero una
parte al fin, al tiempo que la ejecución le corresponde plenamente.
Esta añeja interpretación de Friedrich y sus colegas,

ratificada por Lasswell diez años después, no debemos desoírla
en beneficio de un trabajo necesariamente pluridisciplinario de
los temas políticos.
Otra opción fructuosa al “Enfoque de la Política Pública”

fue ofrecida por Paul Appleby en su obra Policy y Administración
(Policy and Administration), publicada en 1949. Aquí encontramos
también el énfasis de los vínculos existentes entre la policy y la
administración pública.
Appleby se ciñe al estudio del gobierno en los Estados Unidos,

que fue dividido en atención a la separación constitucional de
53
Friedrich, “Public Policy and Nature of Administrative Responsability”, pp. 3-23.
54
Ibid.
80
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poderes. Uno de los efectos negativos fue que a mediados del

siglo XX, la Ciencia Política se había convertido en una disciplina
individualizada: buena parte de su literatura aceptaba tácitamente
la división de poderes y había excluido a la administración pública
de los procesos de hechura de policy. Del mismo modo, dicha
separación sirvió de sustento para la aceptación y justificación
del servicio civil.55
Incluso, el Presidente de los Estados Unidos fue reconocido

como una excepción a esa idea, pero esto ocurrió más en términos
personales que en el orden institucional. Su condición de hacedor
de policy se concibió más en su carácter de individuo, que de jefe
del Poder Ejecutivo.
La situación real, sin embargo, es diversa: efectivamente,

el Congreso y las legislaturas locales hacen policy para el
futuro, pero no monopolizan esta función. De manera similar,
el Poder Judicial determina lo que es la ley, pero no tiene su
monopolio, pues constantemente la administración pública
expide las reglamentaciones para el futuro y está continuamente
determinando lo que es la ley y lo que significa en términos de
acción. Del mismo modo, los cuerpos legislativos conservan
buena parte de poder sobre la administración pública.
“Los administradores públicos participan en la

hechura de policy para el futuro, de otro modo: ellos
formulan recomendaciones para la legislación, y esta
es una función de la hechura de policy”. En tanto los
cuerpos legislativos hacen la policy en general, toca a los
administradores públicos hacer la policy a través de una
aplicación gradualmente menos abstracta. “La hechura de
policy en administración pública, consiste en el ejercicio de
la discreción con respecto a cada acción”.
 
Appleby, Paul. Policy and Administration. Birmingham,
University of Alabama Press. 1949. pp. 1-25.
55
Appleby, Policy and Administration, pp. 1-25.
81
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OMAR GUERRERO
La función de hechura de policy no puede ser situada

únicamente en un punto o sector del régimen político, porque
donde exista una acción afectando al público, hay hechura de
policy. Ella es hecha a través de todo el gobierno, a lo largo del
proceso político. La administración pública, en su más amplio
sentido, está involucrada con la hechura de policy, por cuanto a
ella corresponde su ejecución. Es un proceso de entremetimiento
entre la hechura de policy y la dirección (management) por debajo
de las determinaciones emanadas de los Poderes Legislativo y
Judicial, así como de los entes populares-electorales.
Existe, pues, una relación genética entre policy y admi-

nistración pública que conviene conservar, y aún desarrollar,
para tener una idea cabal de sus complejas relaciones dentro
de los asuntos de Estado.
82
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Cuarta Lección
 TIPOLOGÍA DE LAS
ADMINISTRACIONES DEL ESTADO 
83
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Cuarta Lección
TIPOLOGÍA DE LAS
ADMINISTRACIONES DEL ESTADO

Hoy en día existe una multiplicación de manifestaciones
en la vida del Estado, que ha propiciado la diversificación
administrativa en su organización gubernamental. Antaño,
como lo hemos explicado, la actividad administrativa tendía a
condensarse en la policía y esta idea permaneció cuando se
transformó en administración pública. Sin embargo, aunque
la administración pública conservó la esencia de la policía no
mantuvo todas sus cualidades, entre ellas la administración
de justicia, que le estaba subsumida dentro del ramo de la
seguridad interior.
Una de las diferencias más radicales que se encuentra entre

la antigua policía y la moderna administración pública, consiste
en que esta última está desvinculada de la administración de
justicia, que se ha erigido en propia del Poder Judicial. Tal
desvinculación, empero, se realizó de manera gradual y hoy en
día aún existen lazos estrechos entre ambas que nos hablan
de las épocas cuando todavía las unían pedazos del cordón
umbilical de la historia. Qué otra explicación se puede brindar
sobre la permanencia del Ministerio de Justicia, que siendo
una dependencia de la administración pública, está dedicada al
auxilio de la administración de justicia.
85
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OMAR GUERRERO
DIVERSIFICACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES DEL

ESTADO
Cuando la policía se convirtió en administración pública, su

núcleo existencial sustentó un tipo general de gestión que
a partir de entonces se denominó administración interior o
administración civil. Este suceso, que estuvo presente en
los albores del Estado de derecho, propició paralelamente
el perfeccionamiento de ciertas formas de administración
especializadas cuyo desenvolvimiento se había ido gestando
a la sombra de la policía. Tales formas de gestión especiales
gradualmente constituyeron focos de profesionalización
administrativa, por lo cual durante la primera mitad del siglo
XIX también se denominaron administraciones profesionales.
Ellas estuvieron dedicadas, desde principio del siglo anterior, al
perfeccionamiento de la gestión singular, la hacienda, la justicia,
la defensa y los asuntos exteriores.56 Finalmente, una vez que
el Estado de derecho se consolidó hacia la primera mitad del
siglo XIX, la administración interior fungió plenamente como
el pivote de la administración pública en su conjunto, jugando
las administraciones especializadas un papel auxiliar, pero no
menos relevante.
La administración civil fue destinada a la conservación y

mejoramiento de la sociedad, por lo cual tiene el carácter de
fundamental.57 Ella tiene como misión la sobrevivencia, la vida
y el bienestar del hombre, en tanto que las administraciones
especiales tienen un espacio permanentemente establecido.
Mientras que el ámbito de la administración interna se expan-
de y contrae según las condiciones donde incide la acción del
Estado, aquellas otras se conservan sin mutaciones signifi-
cativas. Ciertamente la administración civil actúa entre límites
definidos, pero éstos son flexibles y están en perenne construcción
y reconstrucción. El carácter dinámico de la administración civil,
mal entendido por el neoliberalismo, es lo que ha provocado las
confusiones sobre el llamado “tamaño del Estado”.
56
Oliván, Alejandro. De la Administración Pública con relación a España, pp. 8-9.
57
Ibid.
86
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Las condiciones dentro de las cuales actúa el Estado,

se encuentran constituidas por una variedad de fenómenos y
relaciones sociales complejas y cambiantes, que determinan el
modo como la actividad se organiza para actuar en ellos. Esta
organización está determinada por la amplitud y variedad de la
esfera de acción del Estado, y el grado de desarrollo histórico
que tiene. Las funciones primordiales del Estado se han
encaminado a patentizar su capacidad de autodeterminación
ante otros estados; a desarrollar las fuerzas militares para
garantizar el ejercicio de dicha autodeterminación; a propiciar
los medios económicos para hacer viable la autodeterminación;
y a ejercitar la justicia para asegurar el derecho. La función
interior, finalmente, desarrolla los elementos constitutivos de la
sociedad y crea las condiciones para su desenvolvimiento.
Para hacer patente su autodeterminación frente a otros

estados, un Estado nacional actúa a través de la administración
de lo exterior; para defender la autodeterminación, la
administración de la defensa; para nutrirla económicamente, la
administración de la hacienda; y para asegurar la convivencia
social, la administración de justicia. Finalmente, para dar pie
al desarrollo material e intelectual de la comunidad social, se
pone en movimiento a la administración interior.58
La gestión interior se denominó administración civil,

debido fundamentalmente al carácter comprensivo de los
asuntos sociales a su cargo, cuyo pivote es el ser humano y
el uso humano de las cosas. Como la concibió un autor, la
administración civil observa en cada individuo el objeto de su
solicitud, su celo y sus providencias, porque debe conservarlo
y aumentar su bienestar, apartarlo del mal, acercarlo al bien,
criarlo, educarlo, nutrirlo, aliviar sus necesidades, darle goces y
comodidades a sus expensas. Por cuanto a las cosas, hace uso
de ellas para que, multiplicándolas y extendiendo su aplicación,
puedan ser aprovechadas en beneficio de los seres humanos.59
58
Stein, La Scienza della Pubblica Amministrazione, pp. 36-37.
59
Sáinz de Andino, Pedro. Exposición sobre la Situación Política del Reino y medios de su
Restauración. El Pensamiento Administrativo de Pedro Sáinz de Andino: 1829-1848. Ma-
drid, Instituto Nacional de Administración Pública. 1982. pp. 99-100.
87
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OMAR GUERRERO
De manera similar a la administración civil, las admi-

nistraciones profesionales también se dedican al hombre y usan
a las cosas, pero de un modo muy diverso: “la administración de
justicia se entiende con las personas para refrenar sus extravíos
y corregirlos, y con las cosas para reparar las usurpaciones y
los atentados cometidos contra los derechos de la propiedad;
la administración militar busca a los hombres para llevarlos al
campo de batalla y exigir de ellos el cumplimiento del deber tan
justo como duro, que la sociedad impone a sus individuos, de
ofrecer su sangre en defensa de los intereses comunes (...); “la
administración económica, en fin, no considera en las personas
sino la obligación de sacrificar la propiedad particular a las
necesidades comunes del Estado, y las cosas privadas no tienen
otro aspecto a sus ojos, sino el de materias que ha de extraer el
jugo que ha de nutrir a la comunidad social”.60
La administración interna actúa en forma

“benéfica, consoladora y paternal”, en tanto que la
administración de justicia arregla las controversias entre
los hombres y repara el daño causado a sus propiedades;
la administración militar reclama su sangre y sus
bienes para la guerra; y la administración económica su
participación en los gastos públicos. En suma, estas tres
obran en forma “dura, dolorosa y punzante”.
 
Sáinz de Andino, Pedro. Exposición sobre la Situación
Política del Reino y medios de su Restauración. El
Pensamiento Administrativo de Pedro Sáinz de Andino:
1829-1848. Madrid, Instituto Nacional de Administración
Pública. 1982. pp. 99-100.
Es muy importante destacar que la unidad de acción de

esta variedad de administraciones, una como fundamental y las
60
Ibid, pp. 100-101.
88
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otras como auxiliares, está incentivada por la noción de unidad

estatal: en última instancia, la administración interior y las
administraciones especializadas trabajan para el único fin de
activar al Estado.
Sin soslayar la importancia de todas las administraciones

especializadas o profesionales, aquí trataremos particularmente
las referentes a las relaciones exteriores y la justicia, las cuales
sin duda constituyen dos de las administraciones estatales
singulares más significativas.
ADMINISTRACIÓN DE LO EXTERIOR
La administración de lo exterior es, por principio, una función

inherente al Estado, así como el modo como se relaciona
políticamente con otros estados y la forma como arregla sus
intercambios políticos con ellos. Para ejercitar la administración
de lo exterior, un Estado debe tener la condición de Estado,
es decir, autodeterminar su voluntad y acción, y asumir la
soberanía dentro de su espacio territorial y hacia el exterior.
La administración de lo exterior fue debidamente definida

desde la primera mitad del siglo XIX, cuando se juzgaba que
la mejora y conservación de la sociedad sólo era posible si la
administración pública hacía respetar al país en el exterior y
guardaba los derechos de todos en el interior: “para lo primero
necesita el Estado aparecer fuerte, próspero y leal, pues nada
atrae tanto el respeto como ser respetable (...) no hay peor
negociación que la que se entabla en actitud suplicante”.61
Las relaciones exteriores son vínculos políticos entre los

estados, que se expresan principalmente a través de tratados
y la observancia del derecho internacional, que consisten en
actos propiamente administrativos. Se representan igualmente
a través de las relaciones diplomáticas, cuyo objeto es promover
los intereses del Estado.
61
Oliván, De la Administración con relación a España, pp. 81-82.
89
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OMAR GUERRERO
La administración exterior fue una de las actividades que

más tempranamente propició la profesionalización del servicio
público. Desde diversos ángulos, posiblemente la diplomacia sea
la actividad política que más prontamente exigió una ocupación
plena y exclusiva, así como rasgos profesionales impersonales
de función, que demandaron características peculiares de
quienes se dedicaron a ella. Por principio, un diplomático
debía ser de fácil comunicación humana y social, diestro en los
idiomas, perseverante en la negociación, persuasivo, versado en
la historia, ilustrado en la cultura clásica y con dotes políticos.
Era usual de antiguo, que los diplomáticos jubilados y

con gran experiencia dejaran memorias y libros para quienes
desearan abocarse a la compleja ocupación de los negocios
exteriores. Juan Holman, Embajador de Francia en Suiza,
escribió un libro titulado Del Empleo y Dignidad del Embajador,
en tanto que Carlos María Caraffa, que representó a España
ante el Vaticano, dejó su obra El Embajador Político Cristiano.
De confección similar es el libro: El Embajador y sus Funciones,
del alemán Wicquefort.62 Incluso se prepararon textos técnicos
sobre las negociaciones diplomáticas, como lo hizo el diplomático
francés Francisco de Calliers, activo durante la primera mitad
del siglo XVIII.
Paralelamente, las legaciones en el extranjero requirieron

permanencia, estabilidad y administración continua, así
como personal público que dominara el arte de la pluma.
Los Ministerios de lo Exterior fueron una de las ramas de la
administración pública que se organizaron con mayor rapidez y
aptitud, por su especial función.
El Ministerio de lo Exterior
Con un ánimo meramente ilustrativo, aquí haremos una

breve exposición del origen del Ministerio de lo Exterior,
también llamado Ministerio de Estado, para entender más
adecuadamente su labor.
62
Donato, Nicolás. El Hombre de Estado. México, Tipografía Popular. 1904. Tres tomos.
Tomo I, pp. 46-53.
90
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Desde principio del siglo XVIII, en Francia ya existían

cuatro Secretarías: Negocios Extranjeros; Marina y Colonias;
Guerra y Casa Real; y Asuntos Eclesiásticos, además del
Contralor General, a cuyo cargo estaba la hacienda pública.
España, por su parte, en 1700 estableció una Secretaría del
Despacho Universal, que se desdobló en 1705 en las Secretarías
de Guerra y de Hacienda. Un paso decisivo hacia el desarrollo
administrativo fue dado en 1714, cuando se estableció
un sistema gubernamental diversificado e integral, cuyos
componentes eran el Ministerio de Estado, y las Secretarías de
Justicia y Negocios Eclesiásticos; Guerra; Indias y Marina, así
como el Veedor General. Como es notorio, se había asumido
cabalmente el modelo francés.
El Ministerio de Estado en España, de acuerdo con la

Constitución de Cádiz, constituyó propiamente una institución
diplomática de conformidad con su tradición dieciochesca,
pues tenía a su cargo las relaciones exteriores. Sus actividades
funcionales se referían a los asuntos diplomáticos con las cortes
extranjeras, y el nombramiento de los embajadores, ministros
y cónsules.63 En un manuscrito anónimo preparado en 1824 se
explica que la [Secretaría] de Estado que por lo común trata de
objetos en grande, necesita más de sagacidad que tareas; por
consiguiente necesita más cabezas que brazos.64 Las facultades
de ese Ministerio estaban perfectamente delimitadas, desde el
momento de su nacimiento en 1714.65
Dicho Ministerio era portador exclusivo de las relaciones

exteriores, a pesar de que tanto la Secretaría de Justicia,
como la Secretaría de Indias y la Secretaría de Hacienda,
aún intercambiaban correspondencia directamente con las
cortes extranjeras. Sin embargo, el Ministerio de Estado,
que a principios del siglo XIX todavía desempeñaba deberes
63
García Madaria, José María. Introducción a la obra: Las Secretarías del Despacho.
Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública. 1982.
64
Anónimo. Memoria sobre las Secretarías del Despacho. Las Secretarías del Despacho.
Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública. 1982. p. 178.
65
“Decreto de noviembre 30 de 1714. Competencias de la Secretaría de Estado”. Escudero,
José Antonio. Los Secretarios de Estado y del Despacho, Madrid, Instituto de Estudios
Administrativos. 1976. Cuatro tomos. Tomo I, pp. 301-302.
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interiores, fue transformándose en una entidad administrativa

propiamente diplomática.
De manera similar, en México las tareas diplomáticas

estuvieron mezcladas organizativamente con otras materias
dentro de la Secretaría de Estado y del Despacho de Relaciones
Exteriores e Interiores, que fue establecida en noviembre 8
de 1821.66 El objeto de esta institución de la administración
pública era atender los siguientes negocios públicos: relaciones
diplomáticas con las cortes extranjeras; Dirección General de
Correos y compostura de caminos, calzadas, puentes y demás;
todo lo demás que sea puramente de Estado; todos los ramos
económicos y políticos del Reino, como son jefes políticos de las
provincias, ayuntamientos constitucionales, mayordomías de
propios y arbitrios, y la provisión general de todos los empleados
de estos ramos.
Este cúmulo de deberes muestran una variedad de

actividades cuyo desempeño significaba un gran desafío para la
dependencia administrativa responsable de ellos, toda vez que
requería el concurso de personal cuyas cualidades profesionales
eran ciertamente diversas: oficiales de cancillería y diplomáticos,
ingenieros de obras, funcionarios postales y servidores públicos
dedicados a la administración interior. Tal fue el motivo por
lo cual en 1853, esa Secretaría se dividió atendiendo sus dos
grandes actividades, dando origen a la Secretaría de Relaciones
Exteriores, la cual es el contexto organizativo de la vida, el
espíritu y la actividad del diplomático.
El Servicio Exterior
En años más recientes se llevó a cabo una reforma del servicio

exterior mexicano, que configura su organización hacia el
presente. Por principio, fue suprimida la confusión existente
entre la Secretaría de Relaciones Exteriores y el servicio exterior,
toda vez que esta categoría funcionarial ya no fue definida como
un órgano, sino como “el cuerpo permanente de funcionarios
66
“Decreto de establecimiento de los Ministerios, de 8 de noviembre de 1821”. México, Ar-
chivo General de la Nación. MS, Fondo Gobernación, s/s, Caja 8/2, exp. 13.
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de Estado, encargado específicamente de representarlo en el

extranjero y responsable de ejecutar la política exterior”.67 Se
ratifica que dicho servicio depende del Poder Ejecutivo Federal,
es decir, que es un elemento de la administración pública cuya
dirección y administración están a cargo de la Secretaría de
Relaciones Exteriores.
Como carrera administrativa especial, el servicio exterior

se debe desempeñar con base en “los principios de preparación,
competencia, capacidad y superación constante, a fin de
establecer un servicio permanente para la ejecución de la
política exterior de México”.68
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
Dentro de un ambiente administrativo diversificado, los asuntos

judiciales han adquirido un interés tan grande, que un número
mayor de personas se están ocupando de la administración
de justicia, como un componente singular muy importante
del Estado de derecho. Debido a la estrecha relación entre
la administración pública y la administración de justicia, los
órganos por los cuales se vinculan están siendo objeto de una
gran atención. Entre estos órganos, debemos considerar al
Consejo de la Judicatura Federal, cuyo diseño organizativo está
encaminado a cumplir con las faenas de gestión interior en el
Poder Judicial.
Para la Ciencia de la Administración, administrar significa

el desempeño de las actividades funcionales y las actividades
institucionales de la administración pública dentro de la misma
entidad. Asimismo, implica al qué y al cómo de su acción: los
aspectos sustantivos de la actividad y los procesos de gestión
mediante los cuales se despachan los negocios públicos, los
cuales se consideran vinculados dentro del mismo espacio
organizativo, independientemente de su grado de trabazón
interior.
67
“Ley del Servicio Exterior Mexicano”, y su Reglamento de diciembre 16 de 1993. México,
Secretaría de Relaciones Exteriores. 1994.
68
Ibid.
93
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OMAR GUERRERO
En contraste, en la administración de justicia las actividades

funcionales y las actividades institucionales, así como el qué y
el cómo, están confiados en entes distintos, e incluso en Poderes
diferentes: la jurisdicción -actividad funcional- la ejercita el
Poder Judicial, en tanto que la gestión interna -actividades
institucionales- están normalmente a cargo de un Ministerio
de Justicia o de un Consejo de la Magistratura. Esta peculiar
situación, cuyo discernimiento conceptual lo abordaremos
un poco más adelante, es el fruto de condiciones históricas
peculiares producidas por el Estado de derecho.
Jurisdicción y Administración
La administración de justicia es un suceso cuyas raíces son

antiguas, aunque su índole moderna se configura con el Estado
de derecho, cuyo carácter esencial consiste en la división de
poderes y la protección de los derechos individuales. Esta
protección demandó antaño la edificación de un Poder superior,
configurado de manera similar a las potestades del Parlamento
y del Rey, convertidos en los Poderes Legislativo y Ejecutivo.
Para que la potestad que garantiza esos derechos individuales
se elevara como Poder Judicial, fue históricamente necesario
que la jurisdicción -“decir el derecho”-, además de constituirse
como una función pública independiente, fuera separada de
la administración, con la cual convivió y se confundió durante
centurias.
En los países con tradición administrativa romana, el

concepto de magistratura ha entrañado una agregación de
funciones. Tal era el caso de los gobernadores, alcaldes mayores
y corregidores novohispanos, a cuyo cargo estaba la justicia,
hacienda, policía y guerra.69
La confusión entre jurisdicción y administración

emanaba, pues, de que los organismos administrativos ejercían
la jurisdicción y los tribunales ejercitaban la administración
pública, bajo el influjo de la idea de magistratura. En la
69
González, María del Refugio. “De la Acumulación de Funciones a la División de Poderes”.
Crónica Legislativa, Nueva Época, núm. 1. Octubre 1994-marzo 1995. pp. 14-15.
94
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organización y las leyes de las asociaciones de dominación

precedentes al Estado moderno, tanto en las normas
constitucionales, como en la complicada distribución de las
funciones públicas, era observable que los servicios, derechos
y obligaciones de los individuos, así como las máximas y los
preceptos de gobierno, se referían a un conjunto de tareas y
órdenes que estaban confundidos en las instituciones políticas
que desempeñaban al mismo tiempo la administración y la
jurisdicción.70 Los tribunales de justicia ejercían atribuciones de
gobierno y los órganos administrativos desempeñaban muchas
competencias que eran del más diverso orden y procedencia.
La jurisdicción, aunque identificada con tribunales especiales,
se hallaba fraccionada y estaba confiada en una diversidad de
depositarios que la desempeñaban más con aislamiento, que
con independencia.
Para asegurar la aplicación de los principios del Estado de

derecho, se tenía que separar a la jurisdicción y la administración,
pero la tarea no fue sencilla aunque solamente se visualizara
desde el aspecto organizativo y funcional, porque el proceso de
implementación jurisdiccional-administrativo estaba enraizado
tanto en un comportamiento burocrático ancestral, como en el
modus operandi de los cuerpos administrativos y judiciales de
larga existencia.
Tal desvinculación sería mutuamente provechosa para la

jurisdicción y la administración. En lo que toca a ésta, durante el
siglo XVIII se transitó gradualmente del régimen administrativo
sinodal, al sistema de Secretarías de Estado y del Despacho,
divorciándose gradualmente lo jurisdiccional y lo administrativo
como procesos de implementación diversos.
En la tradición hispano-mexicana, el Ministerio de Justicia

nació dentro del primer cuarto de la mencionada centuria
bajo el poderoso influjo francés, separándose de las faenas
propiamente jurisdiccionales. Sin embargo, desde mediados del
siglo XVI comienzan a emerger los gérmenes de la disociación
70
Arrazola, Lorenzo y otros. Enciclopedia Española de Derecho y Administración. Madrid,
Tipografía General de D. Antonio Rius y Rossell. 1848. Tomo I, p. 528.
95
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entre administración y jurisdicción, pero que es más visible

en 1571, cuando los negocios de justicia se restringen a lo
contencioso entre partes y los pleitos.71
Fue hasta que la jurisdicción se convirtió en poder

público, con la irrupción de los regímenes constitucionales, que
el proceso fue facilitado por la administración pública, que se
había circunscrito a las actividades propiamente ejecutivas de
dichos regímenes y especializado a sus organizaciones en ramas
peculiares de acción. De este modo, además de los Ministerios
propios de lo exterior, interior, guerra y hacienda, en España
emergió el Ministerio de Gracia y Justicia.72
La anatomía de este suceso fue la compleja disección

que obró entre la policía y la justicia, bajo los regímenes
del despotismo ilustrado europeo. La policía se identificó
gradualmente con toda la administración interior del Estado,
acotando sus fronteras con mayor nitidez ante la justicia.73
“El objeto que se propone la administración

de justicia, es impedir los medios de hecho o violencias
que ocasionan las diferencias que los súbditos pueden
tener entre sí, y mantener la quietud y tranquilidad en el
interior del Estado”.
 
Justi, Juan Enrique. Elementos Generales de Policía.
Barcelona, Eulalia Piferrer, Impresora de nuestro
Señor. 1784. p. 170.
71
González, “De la Acumulación de Funciones a la División de Poderes”, pp. 14-15.
72
D. P. de M. y J. La Ciencia Vindicada de los Plumistas y Definición de las Secretarías
del Despacho Universal. Fechado en junio 27 de 1747. Escudero, José Antonio. Los
Secretarios de Estado y del Despacho. Madrid, Instituto de Estudios Administrativos.
1976. Cuatro tomos. Tomo IV, p. 1178.
73
Justi, Elementos Generales de Policía, p. 173.
96
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Johan Heirich von Justi discernía que “el mantenimiento

de la justicia (...) pertenece a los tribunales establecidos por el
soberano, y la policía tiene el simple cuidado de hacer observar
las leyes y los reglamentos que de ellos emanan”.74
Hacia el último cuarto del siglo XIX, la administración

contrastaba nítidamente con la jurisdicción; pues como lo
explayó un pensador, “la administración, propiamente dicha,
se opone a la justicia civil, penal o administrativa; ésta protege
al derecho turbado, aquella busca y realiza lo útil”.75 A medida
que se desarrolló el Estado de derecho, la desvinculación entre
administración y jurisdicción se fue afirmando.76 El resultado
de este proceso consistió en la unificación de la impartición
de la justicia dentro de un solo Poder, cuya organización ha
comprendido a un conjunto de entidades de origen histórico
diverso.
La esencia de la administración de justicia es que entraña

una potestad pública de máxima jerarquía, pues la jurisdicción
ha dejado de ser un ramo de la administración, transformándose
en un Poder público. Tal es la perspectiva de Montesquieu cuando
afirma que el Poder Judicial debe ser una potestad invisible
y nula, separado del control de una clase o una profesión.77
Pero se trata de un poder especial, porque no tiene una índole
representativa, sino un papel funcional estratégico dentro del
régimen político: fungir como depositario de lo que el Barón
de Montesquieu y de la Brède, concebía como el poder terrible
de juzgar y que debe ser suficientemente institucionalizado
para evitar su filiación corporativa. Tal es el proceso por el cual
se constituyó el Poder Judicial, como parte sustancial de los
regímenes modernos.
Bajo las nuevas circunstancias, la herencia administrativa

absolutista fue usufructuada por los gobiernos constitucionales,
74
Ibid.
75
Bluntschli, Gaspar. La Politique. Paris, Libraire Guillaumin. 1879. p. 301.
76
Beneyto, Juan. Historia de la Administración Española e Hispanoamericana. Madrid,
Aguilar. 1958. p. 557.
77
Montesquieu, barón de la Brède y (Carlos Luis Secondat). El Espíritu de las Leyes.
México, Editorial Porrúa. 1980. pp. 105 y 107.
97
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pues la jurisdicción se había elevado desde su modesta

condición administrativa hasta el estatuto de poder público,
y los tratos del Poder Ejecutivo con ella eran muy distintos.
Este Poder había cedido la jurisdicción por mandato popular,
a cambio de monopolizar a la administración pública, y estaba
obligado a atender el sustento gerencial del Poder Judicial
cuya encomienda única y principal era tan relevante, que se
plasmaba solamente en juzgar.
Sin embargo, el complejo proceso histórico que

derivó en la creación del Poder Judicial y el desarrollo de la
administración de justicia como su único deber, fue un parto
difícil; y ciertamente no se ha roto del todo un cordón umbilical
entre la administración y la jurisdicción.
La desvinculación entre administración y jurisdicción, y su

ubicación en poderes independientes, implicó la especialización
del Poder Ejecutivo para administrar y del Poder Judicial para
juzgar. Un efecto sucedáneo fue la determinación de que cada
uno de los poderes que integran al régimen político, ejercitarían
una función especial en el conjunto del régimen, en la medida
en que cada cual cumplía tareas distintas.
Corría la primera mitad del siglo XIX cuando un

experimentado funcionario público, refiriéndose a la justicia,
alegaba que ella “(...) debe ser el mayor objeto de la atención
y solicitud del gobierno, así como su recta administración
es la garantía más poderosa del reposo y prosperidad de los
pueblos”.78
Pero, ¿qué es la administración de justicia?
Concepto de Administración de Justicia
Ella puede definirse de varios modos; por ejemplo, von Justi

la identificó a partir de su objeto, explicando que debe ayudar
a la tranquilidad de los súbditos, evitando la violencia entre
78
Sáinz de Andino, Exposición sobre la Situación Política del Reino y medios de su
Restauración, pp. 62-63.
98
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ellos. En contraste, el profesor Raúl Carrancá y Trujillo se

refería a las cualidades que deben adornarla, pues administrar
justicia requiere competencia, en el sentido que el derecho es
una técnica fina al servicio de la convivencia humana; exige
probidad moral porque el derecho es el fundamento de la
justicia; reclama, igualmente, capacidad laboriosa, expedición
y eficacia, porque una justicia tardía es “siempre injusticia”.79
También podemos abordarla por las materias que trata, como lo
manifiesta el profesor Héctor Fix Zamudio en un lúcido trabajo
sobre la administración de justicia.80
El desarrollo de la categoría Poder Judicial y el concepto

administración de justicia van de la mano y con frecuencia
se confunden y aparecen como sinónimos, como ocurría en
el siglo XIX. A pesar de este embarazo, dentro del Estado de
derecho la administración de justicia se representa como un
conjunto ordenado de entidades jurisdiccionales, cuya noción
organizativa entraña la función específica de administrar
justicia.81 Antonio Arrazola y sus colegas discernían que el
concepto de administración de justicia debe ser visualizado en
el doble plano de la teoría y la práctica:
“En sentido teórico, es el poder público aplicado a dirimir

las contiendas particulares de los ciudadanos; en sentido
práctico, expresa la acción e institución de los tribunales,
establecidos para dar a cada uno su derecho. Lo primero
conduce al examen del principio: lo segundo al del medio,
esto es, al examen del Poder Judicial, y al de la institución
de los tribunales”.82
Uno de los rasgos significativos de esta condición de

potestad pública del Poder Judicial, es la capacidad de crear su
propio cursus honorem de servicio público: la carrera judicial.
En la mayor parte de los países se garantizó de tal modo la
inamovilidad de los magistrados y jueces, que no podrán ser
79
Carrancá y Trujillo, Raúl. “La Administración de Justicia”. México: Cincuenta Años de
Revolución. México, Fondo de Cultura Económica, 1961, Tomo III, pp. 147-148.
80
Fix Zamudio, Héctor. “La Administración de Justicia”. Varios autores: Temas y Problemas
de la Administración de Justicia en México. México, UNAM. 1985. pp. 143-177.
81
Beneyto, Historia de la Administración Española e Hispanoamericana, p. 558.
82
Arrazola y otros, Enciclopedia Española de Derecho y Administración, p. 625.
99
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OMAR GUERRERO
depuestos de sus empleos, tanto los temporales o perpetuos, y

mediando causa legalmente probada y sentenciada; ni tampoco
suspendidos, sino por acusación legalmente fundada.
Un método adecuado para dar mayor precisión conceptual

a la administración de justicia, como lo propuso Alejandro
Oliván, consiste en invocar la distinción entre administración y
jurisdicción como acciones.83 De la diferencia de las relaciones
de los individuos entre sí, y entre ellos y la sociedad, brotan las
dos grandes divisiones que explican la competencia del Poder
Ejecutivo, por un lado, y del Poder Judicial, por el otro. La
primera se refiere a la acción ejercitada sobre el campo de las
relaciones y necesidades generales de la sociedad, la segunda
al espacio de la acción que juzga y aplica la ley en los casos
particulares.84
83
Oliván, De la Administración con relación a España, p. 533.
84
Ibid, p. 536.
100
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Quinta Lección
 LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA 
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Quinta Lección
LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA

Entendiéndose a la administración pública como el Estado en
actividad, y estando sustentada en el movimiento, la práctica
administrativa constituye su esencia. En esta lección trataremos
a quienes ejercitan esa práctica, el modo como está organizada y
la manera como se adquiere. Es decir, abordaremos al servidor
público, la carrera administrativa y los procesos de formación
para ejercitar el servicio público.
La pericia, según un anónimo autor, está

integrada por la Teoría, la Práctica, la Cautela y
la Precaución. La Teoría consiste en el conjunto de
disposiciones legales que rigen el negocio del ramo respectivo;
la Práctica se constituye por los métodos, las maneras y
el mecanismo con que se ejecuta lo mandado; la Cautela es la
penetración de lo que sagazmente se procura descubrir; y la
Precaución es el don de la previsión y oportunidad en la
resolución, antes de comunicar y sancionar los mandatos.
 
Anónimo. Memoria sobre las Secretarías del Despacho.
Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública.
1982. pp. 158-159.
103
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OMAR GUERRERO
Posiblemente la mejor forma de conceptualizar al servidor

público, consiste en hacer eco de las experiencias históricas
acumuladas y que disfrutan de mayor crédito. Estamos
pensando en las contribuciones de Alemania, Francia y Gran
Bretaña.
DEFINICIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO
Es frecuente que los trabajos sobre el servicio público comiencen

con Alemania. Ello obedece a que es la cuna del funcionario
moderno y la carrera administrativa. Como lo explicó Otto
Hintze, “Alemania es el país clásico de los funcionarios en
el mundo europeo, lo mismo que China en Asia y Egipto en la
Antigüedad”.85 Desde principios del siglo XX, el derecho alemán
de los funcionarios era el más desarrollado en Europa y el
mundo entero. Alemania es el suelo fértil primigenio donde se
realizó la más fuerte penetración de la idea del funcionario con
base en la noción de Estado de derecho, y donde tuvieron su
desarrollo primigenio los sentimientos de lealtad y protección
del servicio público.
En el siglo XVIII los funcionarios en general eran

denominados servidores reales (Könogliche Bediente), pero
hacia finales de la centuria se generalizó la denominación de
servidor del Estado (Staatsdiener). Hoy en día se usa la expresión
funcionario (Beamter), cuyo uso se remonta al siglo XIX.86
En la antigua Alemania Federal, el personal de los servicios

públicos se dividía en dos categorías: los funcionarios regidos
por el derecho público y los agentes sometidos al régimen de
convenios colectivos de derecho privado. Son funcionarios los
que ejercen permanentemente las atribuciones que entrañan a
la soberanía del Estado o que, por razones de su seguridad o
por motivos de interés de la vida pública, no pueden confiarse a
personas sometidas a relaciones laborales de derecho privado.87
85
Hintze, Historia de las Formas Políticas, p. 224.
86
Ibid, p. 220.
87
Debbasch, Charles. Ciencia Administrativa: Administración Pública. Madrid, Instituto
Nacional de Administración Pública. 1981. pp. 331-333.
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Son funcionarios, por consiguiente, quienes ejercen funciones

de mando y coerción, así como de protección ciudadana y civil,
previsión social o educación. En contraste, las actividades
equiparables a las que realiza el sector privado, especialmente
las actividades económicas, las ejercen servidores que se
encargan de ellas con un estatuto propio de derecho privado.
En Francia, por su parte, son agentes públicos todas las

personas que participan de manera directa en la ejecución de
un servicio público, incluso si ocupan una función subalterna,
tales como las de portero de una oficina pública.88 Sin embargo,
no todos los agentes públicos son funcionarios. El término
funcionario es utilizado en el lenguaje común para caracterizar
a todos los empleados de la administración pública, pero
jurídicamente tiene un alcance más restringido y no se aplica
sino a cierto tipo de servidores públicos. Esto obedece a que una
gran parte del personal administrativo se encuentra ocupado
bajo un régimen de derecho privado: se trata de los servidores
de derecho privado, como desemejantes a los funcionarios
públicos. De igual modo, solamente algunos agentes están
sometidos a un régimen de derecho público y tienen la calidad
de funcionarios.
Son funcionarios, por lo tanto, los agentes públicos que

gozan del régimen particular de la función pública. Los elementos
que le caracterizan están constituidos por la ocupación de
un cargo permanente en la administración pública y por la
titularización, un acto que le confiere la calidad de funcionario y
que lo integra a la jerarquía administrativa.
La noción británica de lo equivalente al funcionario en

Alemania y Francia, es diferente del concepto que prevalece en
la mayor parte de los países de Europa continental, además de
que no existe un concepto preciso del servidor civil (civil servant).
El servidor civil es, en esencia, un agente de la corona, aunque
no es indispensable el real nombramiento para adquirir esta
condición. Según el Acta de Procedimiento de la Corona (Crown
Proceeding Act) de 1947, además del nombramiento por la corona,
88
Ibid.
105
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el servidor público se define por obtener su sueldo de los fondos

públicos, pero solamente en el campo de su responsabilidad.
Esta imprecisión emana de que en Gran Bretaña no hay, como
en Francia y Alemania, un estatuto general de los funcionarios.
En abono de una categorización más rigurosa, la Real

Comisión del Servicio Civil (Royal Commission on the Civil Service)
que estuvo activa entre 1929 y 1931, así como la Comisión
Priestley de 1953-1955, adoptaron la siguiente conceptuación:
“los servidores de la corona, distintos de los titulares de cargos
políticos o judiciales que están empleados en una condición civil,
y cuya remuneración es pagada en su totalidad y directamente
con fondos votados por el Parlamento”.89 Esta definición también
fue asumida en 1968 por la Comisión Fulton.
Los funcionarios provinciales no son miembros del

servicio civil, a diferencia de Francia, donde los agentes de las
organizaciones descentralizadas del Estado son parte de la
función pública.
Como es observable, el parentesco cultural e histórico de

países tan próximos como Alemania, Francia y Gran Bretaña,
no supera las barreras conceptuales autóctonas de cada país.
Sin embargo, existen en aquellos que se ocupan de los negocios
administrativos, rasgos comunes que los identifican como
servidores públicos, a falta de una mejor denominación.
Servidor público es aquél que, independientemente de su

denominación, ya sea funcionario o servidor civil, está normado
por un régimen de función pública bajo una ley específica de
derecho público o mediante disposiciones equivalentes, y
asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales del
Estado. No se trata, pues, de todos los empleados o trabajadores
del Estado, sino solamente aquellos que, como funcionarios,
desempeñan las funciones esenciales que le atañen al Estado y
que, en cada caso, cada Estado extiende o restringe a su arbitrio.
89
Mackenzie, W.J.M. y J.W. Grove. La Administración Central en Gran Bretaña. Madrid,
Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios. 1966. p. 38.
106
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Uno de los rasgos que deben ser resaltados, es que la

labor del servidor público se realiza de manera permanente a
través de una carrera administrativa; que dicha carrera exige
su profesionalización; y que tal profesionalización se base en
la formación y el perfeccionamiento continuo. Este concepto
tradicionalmente ha excluido a legisladores, administradores de
justicia y servidores políticos que laboran con el Ejecutivo. Aquí
seguimos la tradición hasta donde, hoy en día, ha sido permisible
hacerlo, pues actualmente junto al funcionario, en el sentido
restricto asumido, se hace necesario preparar al diplomático, al
administrador de justicia y al servidor público parlamentario,
creándose al efecto nuevas secciones de estudios dentro de las
escuelas profesionales de servicio público; así como establecer
programas y asignaturas comunes, con escuelas especiales del
servicio exterior y la judicatura.
En la actualidad, la noción de servidor público se aplica

a los miembros del servicio exterior, de antaño sometidos al
prejuicio de su peculiar función de intermediario político entre
los países. Su carácter de vínculo exterior, su formación social
cosmopolita y su potencial para fungir opcionalmente como un
funcionario internacional, ha fomentado una duda injustificada
sobre su condición de servidor público nacional. Él tiene un
carácter de servidor público del Estado, toda vez que el servicio
exterior constituye una carrera administrativa especial y, en
cierto modo, ejemplar.
Situación similar es apreciable en aquellos que están

empleados en las instituciones judiciales del Estado.
Tradicionalmente, por efecto del principio de la división de
poderes, quienes se desempeñan en la administración de
justicia están amparados por condiciones y normas que
sufragan la independencia del Poder Judicial. Al efecto, los
procesos de formación de estas personas es especial, se
realiza en escuelas propias y se les inculca un sentimiento
de autonomía profesional. El hecho de que la totalidad de los
efectivos de la administración de justicia provenga de una sola
profesión: la abogacía, refuerza la idiosincrasia separatista de
los trabajadores de dicha administración.
107
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Sin embargo, la mayoría de los países definen como

servidores públicos a quienes se desempeñan en el Poder
Judicial, junto con los integrantes de la administración
pública y los empleados administrativos del Poder Legislativo.
Comparten con ellos la misma normación laboral, la misma
protección social y los mismos derechos de sindicalización. En
suma: quienes se desempeñan en la administración de justicia,
igual que los trabajadores de la administración gubernamental
y los diplomáticos, son servidores públicos y su desempeño
profesional se denomina también carrera administrativa.
Aquí debemos hacer una aclaración: carrera administrativa,

en sentido laxo, comprende a la carrera administrativa
propiamente, la carrera diplomática y la carrera judicial; en
sentido estricto, entraña solamente a la carrera desempeñada
por funcionarios públicos, no la de los diplomáticos ni la de los
agentes judiciales.
LA CARRERA ADMINISTRATIVA
La carrera administrativa supone el desarrollo profesional del

funcionario público, que entraña un proceso de selección y
formación previa al ingreso; un desempeño ascendente a través
de una escala regida por el principio de mérito; un proceso de
formación continua; y un minucioso programa de entrenamiento
práctico. Para explorar estos relevantes aspectos de la carrera
administrativa, recurriremos a los ejemplos de Alemania,
Francia y Gran Bretaña.
El Servicio Preparatorio
Alemania es el mejor ejemplo de la formación profesional de

servidores públicos a través del sistema de pre-ingreso, es decir,
un servicio preparatorio.90 A través de este sistema se desea
que el aspirante palpe los diversos aspectos del gobierno y que
permita, a través de exámenes sucesivos, que el servicio público
se autoevalúe objetivamente.
90
Chapman, Brian. The Profession of Government. London, Unwin University Books. Ter-
cera reimpresión. 1966. pp. 100-109.
108
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En ese país se presume que existen los mismos principios

en el desempeño de un funcionario judicial y un funcionario de
la administración pública. Como lo hace un juez, el funcionario
aplica la ley y busca ajustar al caso una disposición jurídica
pertinente. Por consiguiente, toda su acción se lleva a cabo
dentro de la ley que dicta el curso de la gestión administrativa.
La diferencia entre el servidor de la administración de justicia
y el servidor de la administración pública, consiste en que el
primero trata con negocios de litigio y el segundo con asuntos
administrativos.
Este sistema tiene más de 200 años de vigencia y se ha

transformado muy poco hasta nuestros días. Da principio
con la oferta de un puesto vacante, para el cual el candidato,
antes del ingreso, debe mostrar su experiencia y conocimientos
en derecho, así como en los asuntos públicos. Se trata de un
noviciado cuyas reglas son establecidas, aplicadas y vigiladas
por el Estado, y su propósito es formar a un aspirante para que
ocupe un cargo con caracteres de desempeño estándares.
En su modalidad moderna, el noviciado se organizó a

partir de 1952. Su base es el examen de Estado, que se verifica
en tres ediciones a lo largo del proceso formativo: a) un examen
de graduación universitaria; b) un período muy prolongado de
servicio en diversos órganos de la administración pública; y c) un
examen final.
Cada Länder (Estado federado) cuenta con un servicio

preparatorio. Una buena muestra lo representa Baviera, cuyo
primer examen es ejercido por un sínodo integrado por un
juez, un funcionario público senior y un profesor de derecho
administrativo. Consiste en una prueba múltiple que exige
la presentación escrita y oral, y consume muchas horas. Por
ejemplo, la prueba escrita está formada por seis partes y cada
una reclama un mínimo de cinco horas de preparación. En
cuanto al examen oral, se centra principalmente en cuestiones
aplicadas de derecho administrativo, además de constar de
preguntas sobre las pruebas escritas.
109
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OMAR GUERRERO
Hasta este momento, el aspirante al servicio público solamente

es una persona que anhela ingresar al gobierno. Todavía no es un
novicio, esto ocurre hasta que presenta el segundo examen, que
una vez aprobado, le otorga la denominación de Referendar. La
aprobación de este examen es el resultado positivo a una solicitud
del novicio para ingresar a una organización administrativa,
aprobada por el titular del gobierno de la región donde desea
laborar. En favor del solictante obra que la única causa del rechazo
puede ser que no haya cumplido con condiciones de desempeño
claramente establecidas, y aún así, puede recurrir como primera
instancia al fallo del Ministro de Justicia del Länder.
Aquí el sistema de aprobación es más social que académico,

pues se trata de que el Referendar se empape en la realidad
administrativa y la práctica legal, y pruebe la habilidad y la
perseverancia en el servicio.
El titular del Gobierno tiene a su cargo la formación general

del novicio, pero los aspectos de detalle corresponden a un
funcionario subordinado. Durante el largo proceso formativo,
integrado por varias etapas programadas en una diversidad de
entes públicos, cada culminación de fase es acompañada por un
informe del funcionario tutor inmediato del Referendar.
Formalmente, y como promedio, el servicio preparatorio debe

durar un lapso de tres años y medio, pero se puede prolongar por
mucho más tiempo, incluso hasta siete u ocho años. He aquí,
paso a paso, mes por mes, el proceso de formación en el noviciado
alemán.
El proceso de desarrollo de la experiencia del novicio

está compuesto por una multitud de pasos, organizaciones y
propósitos. Haciendo honor a la tradición germánica, da inicio en
las cortes judiciales donde el Referendar permanece durante 19
meses; luego se traslada a otra corte judicial, donde se desempeña
por 10 meses, y posteriormente se traslada durante 5 meses a
una corte civil provincial y cuatro a una corte criminal provincial.
Para entonces, su entrenamiento suma 38 meses, es decir, casi
tres años.
110
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Los siguientes 14 meses es ocupado en la administración

pública, donde su tutor inmediato es un alto funcionario público.
Luego transita hacia la administración financiera, donde trabaja
durante dos meses, y cuatro más en otra organización similar.
La preparación del novicio aún no termina, aunque aquí ya se
entrenó por 20 meses más, es decir, un año y 8 meses.
Todavía no es un funcionario, pues debe tomar experiencia

durante dos meses más en la administración social o en el
Ministerio del Interior, además de cuatro meses en una corte
administrativa y dos en una corte laboral.
Por fin, luego de 64 meses de formación, el novicio está en

la antesala de asumir el carácter de funcionario público.
El examen final se presenta cuando agoniza la práctica en

los entes públicos. Nuevamente el novicio presenta dos pruebas,
una escrita y otra oral. A diferencia del primer examen de
Estado, en Baviera la prueba escrita se divide en dos secciones,
una para asuntos jurídicos, otra para los administrativos.
En la primera sección se pregunta sobre derecho comercial y
empresarial, así como sobre derecho privado, y procedimientos;
en el segundo, sin embargo, también abundan temas sobre
derecho constitucional, administrativo, laboral y hasta derecho
canónico, pero también hay materias de economía, finanzas y
ciencia política.
En Hesse, los exámenes son menos formalistas que en

Baviera, y el acento del tercer examen recae en la filosofía,
sociología, historia del derecho y economía; en tanto que en
Rhin-Palatinado se prefiere la educación, el arte y los idiomas,
además de la filosofía.
Una vez aprobado el tercer examen de Estado, el novicio se

ha convertido en un funcionario público, en Assesor, base de la
pirámide administrativa. Hubieron de pasar cerca de cinco años
y medio de disciplinada y concienzuda formación profesional,
cuyo núcleo consiste en un largo entrenamiento práctico.
111
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Hacia 1979, el primer examen versaba sobre materias

jurídicas y de ciencias sociales, bajo el sistema de formación
narrado. El segundo examen se refería nuevamente a derecho,
pero incluía estudios en administración pública. Habiendo
aprobado el segundo examen, la carrera transcurre dentro del
sistema promocional establecido.91
La formación dentro del programa preparatorio, con

frecuencia está acompañada por estudios de Doctorado en
Derecho o en materias hermanadas, que se realiza en el
sistema universitario. Igualmente, el Referendar y el Assesor
son los estudiantes habituales de la Escuela de Ciencia de la
Administración, establecida en Speyer.
Desarrollo de la Carrera Administrativa
Uno de los ejemplares típicos de la carrera administrativa lo

constituye Francia, toda vez que ha sido el modelo a seguir por
muchos países.
En ese país el servidor público se reclutaba originalmente

entre los universitarios, pero más recientemente la administración
pública ha tendido a desarrollar y perfeccionar sus propios
moldes de formación. La enseñanza universitaria, que está
orientada a la producción y transmisión de conocimiento,
constituye una formación muy abstracta para el desempeño de
tareas prácticas.92 Tal es el motivo por el cual a la universidad
se le confía la dotación de un nivel general de conocimiento y a
la escuela profesional el aprendizaje práctico.
La organización del servidor público francés se inició con la

expedición de disposiciones especiales para ciertos sectores de
la administración gubernamental, tales como la ley de mayo 19
de 1834, por la cual se normó la actividad del servicio exterior.93
91
Ridley, F.F. Government and Administration in Western Europe. Sufolk, Martin Robertson.
1979.
92
Debbasch, Ciencia Administrativa: Administración Pública, p. 356.
93
Haro Bélchez, Guillermo. Aportaciones para la Reforma de la Función Pública en México.
Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública. 1988. pp. 178-179.
112
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En mayo 19 de 1853 se aprobó una primera disposición general,

a través de la cual se estableció un régimen de jubilaciones. Sin
embargo, a pesar de sensibles progresos a favor de la estabilidad
de cargo y la fijación de los derechos de los servidores públicos,
fue hasta la época de la Segunda Guerra Mundial cuando se
decretó el primer Estatuto General de Funcionarios, merced a
la ley de septiembre 4 de 1941, decretada por el gobierno de
Vichy. Habida cuenta del colaboracionismo patentizado por este
gobierno con la ocupación alemana, tal disposición fue anulada
tras la liberación.
En octubre 19 de 1946 fue expedida una ley que estableció

un nuevo Estatuto General de Funcionarios, a través de la cual
se creó la Dirección General de la Función Pública y el Consejo
Permanente de la Administración Civil.
Esa disposición fue reemplazada por otra promulgada

en febrero 4 de 1959, cuyo propósito era hacer los ajustes
correspondientes a la Constitución francesa de 1958. Aunque
no se realizaron reformas radicales, se contemplaron asuntos
puntuales referentes al Consejo Superior de la Función Pública,
las comisiones administrativas y los comités técnicos paritarios,
además de otros asuntos relativos a calificaciones, ascensos,
cesantías y similares.
El Estatuto de 1959 se restringió fundamentalmente a

servidores públicos dependientes del Poder Ejecutivo, motivo
por lo cual se excluyó a funcionarios judiciales, militares,
administradores de corporaciones públicas industriales y
comerciales, y empleados parlamentarios.
Hoy en día Francia está renovando la organización de la

carrera administrativa a partir de la expedición del Estatuto
General de Funcionarios del Estado y de las Colectividades
Territoriales. Tal disposición está integrada por tres leyes que
están formalmente separadas, pero que constituyen un conjunto
articulado.94
94
Álvarez Álvarez, Julián. “La Carrera Administrativa en España”. Quito, varios,
Administración de Personal y Carrera Administrativa en América. 1986. pp. 155-156.
113
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La primera, una ley expedida en julio 13 de 1984,

constituye el Título Primero del Estatuto y contiene los derechos
y obligaciones de los funcionarios. Su ámbito de aplicación
comprende tanto a los servidores públicos del Estado, como
de las colectividades territoriales, así como los que laboran en
los organismos autónomos del Estado y de las colectividades
territoriales. La segunda ley, de enero 11 del mismo año,
que constituye el Título Segundo del Estatuto, entraña las
disposiciones estatutarias referentes a la función pública
del Estado. Finalmente, constituyendo el Título Tercero del
Estatuto, la ley de enero 26 comprende las disposiciones
estatutarias de la función pública territorial.
Las tres leyes sustituyeron un conjunto de textos

heterogéneos cuya índole y alcance eran diversos, y que rigieron
a la carrera administrativa antaño.
El ingreso a la función pública refrendó el principio

tradicional de la administración pública francesa con respecto
al mérito: los concursos, a través de los cuales se opta por
el servicio público. Estos concursos son de dos clases:
oposiciones libres, abiertas a todos los candidatos que detenten
determinados títulos; y oposiciones reservadas a los servidores
públicos con cierto grado de antigüedad de desempeño y
que cuenten con alguna formación. Adicionalmente, para los
cuerpos de funcionarios seleccionados por la Escuela Nacional
de Administración (Ecole National d’Administration, ENA) existe
una tercera vía de ingreso para el personal con un mínimo de
ocho años de servicios en puestos electivos de municipalidades,
consejos regionales o generales, y consejos de administración
de asociaciones de utilidad pública; o bien, que el candidato
haya sido dirigente elegido en organizaciones sindicales de
carácter representativo en el nivel nacional.
Mediante la tercera vía se democratizó el ingreso a la ENA,

un plantel irremediablemente elitista por el resultado de formar
a los miembros del servicio público superior que, además de las
carreras administrativas que se aseguran, están en posibilidad
114
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de ocupar los puestos más importantes de la administración

pública francesa.
Francia es el país donde originalmente se estableció el

principio del mérito, como una divisa democrática del servicio
público: la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano
de 1789, artículo VI, estableció el derecho de admisibilidad a los
empleos públicos para todos los ciudadanos, sin más distinción
que sus capacidades y talentos. La aplicación de tal principio
previno toda segregación por motivos religiosos, políticos
y éticos, y decretó la igualdad de sexos para el ingreso a la
administración pública.95
Los servidores públicos están agrupados en cuerpos, a su

vez clasificados en cuatro categorías en razón de las titulaciones
exigidas para el ingreso en los cuerpos mismos y simplemente
están referidos por las letras A, B, C y D. Igualmente, en el seno
de cada cuerpo existen uno o varios grados, que también se
denominan clases; dentro de cada grado hay un determinado
número de escalones o niveles.
En el seno del régimen de carrera administrativa existe

un estatuto particular para cada cuerpo, a través del cual se
determina la jerarquía de los grados, el número de escalones
dentro de cada grado, las reglas promocionales entre escalones,
así como el ascenso de un grado a otro. Dos casos ilustran esta
configuración: en el Cuerpo de Administradores Civiles existen
tres grados o categorías, cada uno con diferente número de
escalones; por su parte, en el Cuerpo de Profesores de segunda
enseñanza hay un grado único, pero está dividido en varios
escalones. Tratándose de una carrera administrativa típica, la
promoción entre los escalones se efectúa en forma continua:
de un escalón inferior a otro inmediatamente superior, al
tiempo que asciende el sueldo del servidor público promovido.
Obviamente, el sistema promocional descansa en los criterios
de la antigüedad y la aptitud probada.
95
Haro, Aportaciones para la Reforma de la Función Pública en México, p. 200.
115
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También las promociones de grado se realizan

continuadamente, de un grado inferior al grado inmediatamente
superior. Sin embargo, excepcionalmente, el ascenso puede
realizarse por medio de pruebas o exámenes de idoneidad. En
suma, los ascensos entre grados se realizan opcionalmente
a través de las siguientes fórmulas promocionales: por
nombramiento realizado por una autoridad competente, a
través de la publicación en un cuadro de ascensos anual que es
formulado con base en el informe de una comisión administrativa
paritaria, tomando como fundamento la capacidad profesional
de los funcionarios; a través de la inscripción en un cuadro
anual de ascensos formulado por una comisión semejante a la
anterior, cuyo sustento es el resultado de un examen de tipo
profesional; finalmente, a través de una nominación basada
exclusivamente mediante concurso.
Como es perceptible, la noción de cuerpo constituye la idea

central de la carrera administrativa francesa que sustituyó a la
antigua idea de cuadro, establecida por el Estatuto de 1946. Esta
última, vigente hasta 1959, entrañaba un conjunto de empleos
que agrupaba a los servidores públicos que desempeñaban
una carrera en condiciones iguales y habían sido reclutados
a través del mismo procedimiento.96 A partir del año referido,
el cuerpo se definió como un grupo de funcionarios sujetos al
mismo estatuto particular y dotado de la vocación para ocupar
los mismos grados.
A pesar del cambio de noción, que redituó en la concepción

de cuerpo, las líneas generales del perfil de desempeño establecido
desde 1946 se perpetuó en 1959 y hasta el presente. De tal modo,
con escasas variaciones, las cuatro categorías de funcionarios
establecidas en la posguerra continúan presentes: Categoría A
para los funcionarios superiores que diseñan policy y dirigen la
administración pública; Categoría B para servidores públicos
que básicamente hacen e implementan policy; Categorías C y D
para los agentes meramente implementadores.
96
Ibid, p. 195.
116
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Una carrera administrativa tan escrupulosamente

establecida ha necesitado de una escuela profesional de servicio
público: la Escuela Nacional de Administración.
La Escuela Profesional de Servicio Público
Normalmente la carrera administrativa requiere del apoyo de

una escuela profesional de servicio público, establecida por
los gobiernos para la formación y perfeccionamiento de los
funcionarios, así como para colaborar en los concursos de
ingreso y promoción.
Mundialmente hablando, el plantel de formación de

funcionarios más importante es la Escuela Nacional de
Administración de Francia, establecida en octubre 9 de 1945
mediante una ordenanza del gobierno provisional.97 La Escuela
comenzó sus actividades en noviembre 22 del año antes
mencionado, aunque oficialmente fue inaugurada por el General
Charles de Gaulle en diciembre 15.
La creación de la ENA se basó en la tradición francesa

de las grandes escuelas especializadas, tales como la Escuela
Nacional de Impuestos, la Escuela de Minas y la Escuela
Politécnica, pero cuya diferencia con ellas radica en su vocación
de formar administradores generalistas, no servidores públicos
especializados.98
El plantel forma parte de un sistema configurado para

atender la formación y el perfeccionamiento de servidores
públicos superiores, que prestan una diversidad de servicios y
que antaño era causante de gran confusión.
Hasta 1945, la formación de los funcionarios era

segregativa e incompleta, pues la antigua Escuela Libre de
Ciencias Políticas de París, donde estudiaban, era un centro
97
Ecole Nationale d’Administration. Rapport du Directeur de l’Ecole a son Conseil
d’Administration: 1945-1952. Paris, Imprimerie National. 1952.
98
Vernardakis, Georges. “The National School of Administrative and Public Policy Making
in France”. Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. 54, núm. 3. 1988. pp.
427-451.
117
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de estudios privado que sólo ofrecía un conjunto de cursos y

conferencias destinados a los altos servidores públicos; además,
era inaccesible a los estudiantes residentes fuera de la Capital.99
Igualmente, las universidades francesas únicamente brindaban
un lugar adecuado a la enseñanza de las ciencias políticas y
sociales, pero no el aprendizaje administrativo requerido para
introducir a los servidores gubernamentales en la práctica de la
función pública. En fin: los estudios universitarios favorecían
los procedimientos de reclutamiento estamental y plutocrático
de los grandes cuerpos funcionariales, y marginaban a los
jóvenes carentes de fortuna.
Por cuanto a la administración francesa, ella denotaba

la indiferenciación de tareas, desperdicio de energías, gestión
torpe de los servidores encargados de la ejecución cotidiana
de las decisiones y la marcha normal de los asuntos, y el
confinamiento de los jóvenes redactores a funciones a las
cuales no aplicaban su cultura y aptitudes. El nuevo sistema
reorganizó de raíz a la función pública, creó los Institutos de
Estudios Políticos (IEP) en Francia -el de París sustituyó a la
Escuela Libre de Ciencias Políticas-, estableció a la ENA y fundó
al Centro de Altos Estudios Administrativos.
Los funcionarios superiores de la administración pública

francesa en general se forman en la Escuela Nacional de
Administración, en tanto que en los Institutos Regionales de
Administración, creados en diciembre 3 de 1969, preparan a los
mandos medios.100 Por su parte, los funcionarios especializados
se forman en escuelas particulares que algunos Ministerios han
establecido, donde suele perpetuarse la formación universitaria
original del servidor público.
El sistema de formación imperante en Francia gira

alrededor de la Escuela Nacional de Administración, un
centro gubernamental de estudios aplicados cuyo propósito
99
Bertrand, André et Marceau Long. “L’Einsegnement Superieur des Sciences
Administratives”. Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. XXVI, núm. 1.
1960. pp. 5-24.
100
François, Pierre. “Les Eiseignements d’un IRA [Instituto Regional de Administración]”. La
Revue Administrative. Nov.-Dec., 1988. pp. 501-505.
118
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es complementar la formación precedente de los programas

universitarios y preparar a cursantes a través del entrenamiento
práctico. Al mismo tiempo, corrige los defectos del reclutamiento
administrativo y democratiza las oportunidades de empleo en
el país. En suma: la ENA ofrece a los funcionarios públicos
una formación humanística, pero con sentido administrativo
de Estado. Su misión es, brevemente hablando, mejorar a la
administración pública francesa a través de la educación
administrativa del servidor público.101
La Escuela es un establecimiento de complementación y

aplicación para la formación de los servidores públicos franceses.
En ella se enseñan las técnicas de la gestión administrativa y
existe el empeño por desenvolver en los alumnos los sentimientos
de los altos deberes que la función pública entraña, así
como los medios de ejercitarlos. El plantel está dedicado a la
formación de los funcionarios que se desempeñan en el Consejo
de Estado, la Corte de Cuentas, las Prefecturas, la Inspección
General de Finanzas, la carrera diplomática y los cuerpos de
administradores civiles, así como de otros cuerpos que son
determinados por ese Consejo. Se trata de un establecimiento
público, que está abierto también a las mujeres.
Admite estudiantes y funcionarios en activo, por medio de

concursos. No se trata de una exploración que se restrinja a los
conocimientos del pretendiente, pues también se escudriña su
capacidad de analizar y sintetizar, se palpa la originalidad de
sus ideas y la ordenación de su pensamiento, y hasta se aprecia
la elegancia de su estilo al ejercitar el arte de la pluma. Se trata
de exámenes competitivos que ofrecen una sensación nítida de
cualidades tales como la inteligencia y el carácter, así como
otros aspectos de la personalidad de los aspirantes.
Todos los candidatos deben tener como base de su solicitud

una formación universitaria, con preferencia en economía,
derecho, y ciencias políticas y sociales. Los concursos son
generosos, pues los aspirantes que evidencian deficiencias en
101
Muñoz Amato, Pedro. Introducción a la Administración Pública. México, Fondo de Cultura
Económica. 1957. Dos tomos. Tomo II, p. 72.
119
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su formación universitaria pueden subsanarlas estudiando

durante el primer año de ingreso a la ENA, en programas
diseñados ex profeso.
La creación de la ENA, hay que recordarlo, se verificó en

el seno de una radical reforma en la función pública que, entre
otros objetivos, se orientó a disminuir la exclusividad de la
función pública hasta entonces detentada por la Escuela Libre
de Ciencias Políticas. Esta institución nutrió con sus egresados
al servicio público durante la Tercera República, marginando
a la clase media y la clase trabajadora. La conversión de esa
Escuela en el Instituto de Estudios Políticos de París, y la
proliferación de planteles similares en Francia, ha contribuido
sensiblemente a democratizar a la función pública francesa.
El camino hacia la democratización de la ENA se reforzó en
1983, cuando el gobierno de Francois Miterrand ordenó que el
reclutamiento también se efectuara entre sindicatos, servidores
civiles locales y líderes de organizaciones comunales, pues
todavía en esta época el IEP de París dominaba el ingreso en
un 80%.
En el seno de la ENA funciona el Centro de Altos Estudios

Administrativos, que tiene a su cargo el perfeccionamiento
del alto servicio público a través de procedimientos distintos
a los usuales en los sistemas escolarizados. Su metodología
pedagógica se desenvuelve a través de la confrontación de
ideas y con base en las experiencias vividas por los propios
funcionarios. El diploma que brinda el Centro no otorga
derechos, pues se trata de una muestra de vocación y de
aptitud. Su objeto es la formación necesaria para el ejercicio
de los altos cargos públicos y complementa la preparación
para la gestión y la supervisión de las empresas industriales y
comerciales nacionalizadas o controladas por el Estado.
La ENA es una institución post-universitaria. Su método

de formación se sustenta esencialmente en la pasantía
(estadía, stage), cuyo objeto es la capacitación práctica
del funcionario, así como en seminarios y conferencias. Su
currícula de formación agrupa a las materias que antaño eran
120
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impartidas mediante la clasificación de las cuatro secciones,

que integraba el plan de estudios de 1946. Adicionalmente
se impartían asignaturas sobre contabilidad, estadística,
gestión de empresas públicas, y organización y métodos,
además de lenguas vivas. Como su antecesora, la Escuela de
Administración de 1848-1849, un principio inmaculado de la
Escuela es la imparcialidad política, pues la formación se ciñe
a una enseñanza administrativa que contribuye a entender
el papel del funcionario público dentro del Estado. En ella no
se efectúan labores de investigación, ni se realizan cursos de
perfeccionamiento ni de actualización, que corresponden al
mencionado Centro de Altos Estudios.
El Entrenamiento Práctico
En las escuelas profesionales de servicio público, como la

ENA, se reciben a los graduados universitarios para ser
introducidos en la enseñanza administrativa: esta consiste
en la capacitación práctica para el despacho de los asuntos
públicos. Empero, hay países donde de manera excepcional se
confía dicha capacitación en el servicio público mismo. El país
típico de esta metodología de preparación administrativa es
Gran Bretaña, donde prevalece la idea a favor de una formación
basada en la experiencia dentro del servicio civil.102 Su mejor
prenda es la cúspide de dicho servicio: la Clase Administrativa,
muestra ejemplar de un cuerpo de funcionarios públicos y del
modo como es formado a través de un sistema no-escolarizado.
Por principio hay que decir que el soslayo del papel de

la teoría en la formación funcionarial en Gran Bretaña ha
sido considerado fuera del país como un vicio, no como una
virtud. Desde 1934, el catedrático estadounidense Harvey
Walker identificó las tres debilidades principales de la Clase
Administrativa: “no considerar a la administración pública
una ciencia con un conjunto de principios fundamentales, y la
insistencia en tratarla como un arte o misterio revelado sólo a
los que han pasado por el rito de iniciación; o alternativamente
102
Ibid, p. 60.
121
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como una facultad innata, la cual se niega a quienes no hayan

sido agraciados con ella al nacer”.103
Tan atinadas fueron estas apreciaciones, que diez

años después, el Comité Assheton revisó a fondo la situación
del entrenamiento del servicio civil y emitió fuertes críticas
a la formación de la Clase Administrativa entonces vigente.
Principalmente llamó la atención sobre la insuficiencia del
adiestramiento después del ingreso a dicha Clase, carente de
método y sujeto a un camino azaroso.
“Generalmente se deja al recluta en su escritorio

mirando sus papeles, o tratando de bregar con ellos,
según llegan, bajo la dirección y el consejo que su
superior inmediato pueda darle. Desgraciadamente, su
jefe está con frecuencia tan atareado que encuentra más
fácil hacer el trabajo de nuevo, cuando es necesario, que
enseñar a su subalterno. Todo el adiestramiento que el
recluta adquiere viene de observar el trabajo de otros.
Esto no se debe, sin embargo, a que la experiencia haya
demostrado que la enseñanza teórica es inútil, sino a que
no se la ha considerado, o se ha supuesto que es inútil.
Opinamos que es errónea esta suposición. Aún cuando
se pueda decir que la administración es principalmente
sentido común, creemos que el proceso de lograr el buen
juicio, identificado como sentido común en esta conexión,
puede facilitarse y acelerarse mediante un buen sistema
de adiestramiento”.
 
Informe del Comité Assheton (1944).
Muñoz Amato, Pedro. Introducción a la Administración
Pública. México, Fondo de Cultura Económica. 1957.
Dos tomos. Tomo II, pp. 60-61.
103
La referencia es de Muñoz Amato, obra citada. Harvey Walker escribió una obra dedicada
íntegramente a la formación del servicio público en Gran Bretaña, publicada en Nueva
York en 1935, que sirvió de fuente a Muñoz Amato.
122
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Esta visualización del funcionario que aún es vigente en

el Reino Unido, en realidad implica una visión del ser humano
que impregna del todo al servicio público. En el servicio civil
predomina la convicción de que el especialista es un hombre
con perjuicios y con una óptica sesgada que imprimirá su
parcialidad a los asuntos públicos: se prefiere, más bien, al
“amateur, sin conocimientos y experiencia en otras actividades.
La administración es un arte y se aprende con la práctica”.104
A pesar de las verdades externadas por la Comisión

referida, todavía en los años 90 persistían las mismas actitudes
de menosprecio sobre la teoría y los cursos de administración
pública, y hoy en día aún subsisten.
Pedro Muñoz Amato fue protagonista presencial de la

inveterada actitud británica contra la pedagogía formal de la
administración pública, como lo hace saber cuando visitó a
la Tesorería británica en el otoño de 1955: “mi apreciación se
confirma con el hecho de que en los puntos bajo consideración
no ha cambiado significativamente la preparación de la Clase
Administrativa, a pesar del progreso logrado en otros aspectos
del adiestramiento después de la Guerra bajo la influencia del
Informe Assheton. La División de Educación y Adiestramiento
de la Tesorería -el centro de coordinación para las actividades
designadas por su nombre- explica a los mismos miembros de
la Clase Administrativa que toman sus cursos la orientación
prevaleciente:
“Los Assistant Principal [Asistentes Principales](el rango

más bajo) se reclutan por medio de dos formas principales
de concursos que administra la Comisión de Servicio
Civil. La primera es para los graduados de universidad,
la segunda se limita a funcionarios con experiencia de
dos años en la Clase Ejecutiva y otras clases similares.
En cuanto a los graduados de universidad, no se da
preferencia particular a ninguna forma de estudios
académicos, ni se espera que el recluta siga estudios
104
Laso Vallejo, Gregorio. La Función Pública en Inglaterra. Madrid, Centro de Formación y
Perfeccionamiento de Funcionarios. 1965. p. 108.
123
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posteriores de naturaleza académica en el campo de la

administración pública”.105
El ingreso al servicio civil, a falta de estudios universitarios

preestablecidos, explora más bien la naturaleza humana de los
candidatos, de modo que los exámenes escritos y orales están
diseñados para elegir personas cuyas cualidades determinantes
son la inteligencia, un buen sentido común, la integridad
personal y la capacidad para aprender dentro del servicio.
El examen de ingreso al servicio público efectuado en

1945 muestra con absoluta nitidez, la expectativa sobre el perfil
deseable del servidor civil hoy en día aún vigente: “el candidato
ideal ha de poseer una gran agilidad mental, capacidad de
discernir y analizar lo esencial de asuntos delicados, y facilidad
para expresarse con claridad, así de palabra como por escrito”.106
Igualmente, debe ser hábil para tratar a todo tipo de personas,
adaptarse a distintas situaciones, y ser apto para prever y estar
dotado de perseverancia. Debe ser enérgico de carácter, y contar
con aptitudes para mandar de modo responsable. Deberá tener
imaginación práctica para trazar estrategias de trabajo, y sobre
todo, estará dotado de buen juicio y sentido común.
La exploración de las cualidades prominentes de la

personalidad humana, fueron aquilatadas por uno de los
científicos británicos de la administración pública: William
Robson. Lisonjeándose del gran progreso que había significado
la introducción del Método II para el ingreso a la Clase
Administrativa, Robson exaltaba sus virtudes para detectar las
cualidades intelectuales de los candidatos, particularmente para
escribir y desarrollar sus capacidades mentales. Provenientes de
las universidades británicas, donde se graduaron con honores,
los aspirantes al servicio civil eran también preparados para
lidiar con problemas administrativos hipotéticos. Un método de
selección tal, hace que las pruebas “develen el poder intelectual
en acción, y hacen posible distinguir el hombre o la mujer que
construya perspectivas a partir de tipos negativos, indiferentes
105
Muñoz Amato, Introducción a la Administración Pública, pp. 62-63.
106
Laso Vallejo, La Función Pública en Inglaterra, p. 101.
124
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o excépticos”.107 Tal es el modo como en Gran Bretaña se

detectaba a hombres con cualidades innatas de liderazgo,
con capacidad de cooperación, previsores ante contingencias,
rápidos de aprendizaje de los hechos, y que contaban con
lucidez y habilidad de persuasión; seres humanos aptos para
comprender las implicaciones políticas y administrativas de un
problema, y darles solución. En fin, personas competentes para
trabajar en equipo y ejecutar con fluidez los negocios públicos.
Una óptica tal se aplica por igual al Asistente Principal,

base de la pirámide del servicio civil, y a los conspicuos
miembros de la cima de la Clase Administrativa. Sin embargo,
entre más se eleva en la escala administrativa, más se atenúan
los requisitos de formación académica y más se pondera el papel
de la experiencia práctica.108
Gran Bretaña conserva el requisito de ingreso mediante

concursos abiertos, que exigen una educación universitaria
previa de alta calidad. Este ha sido un objetivo plenamente
alcanzado, pues a finales de los años 50, el 80% de los
miembros del servicio civil provenían de las universidades de
Oxford y Cambridge, situación que permanece igual hoy en
día. El aspecto débil de sistema, empero, es que a pesar de la
procedencia de centros educativos de tan acreditado prestigio,
la índole de los exámenes aplicados y la orientación académica
de las universidades mismas, implica un tipo de preparación
de los candidatos que es muy débil en ciencias sociales y
muy especializada en campos de conocimiento distantes a los
problemas de gobierno, que son tan importantes para el servicio
público.
A mediados de los años de 1950, el examen típico que se

aplicaba a los postulantes a la Clase Administrativa se centraba
en el conocimiento de materias tales como historia, derecho,
filosofía, política y economía, así como en matemáticas y
ciencias, además de idiomas e historia de las civilizaciones. Las
107
Robson, William. “Recent Trends in Public Administration”. Gran Bretaña, The Political
Quarterly. Vol. 25. 1954. p. 343.
108
Muñoz Amato, Introducción a la Administración Pública, pp. 62-63.
125
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OMAR GUERRERO
entrevistas a los candidatos estaban encaminadas a apreciar

su historial, inteligencia y cualidades personales. Además, se
les practicaba una prueba escrita que incluía conocer el inglés,
realizar un ensayo y demostrar conocimientos sobre asuntos
contemporáneos.109
También la Comisión Fulton criticó este sistema, que

confía la dirección de la administración pública a amateurs,
a generalistas que no tienen una formación profesional
específica. Los llamó, propiamente, “los profanos inteligentes”
y recomendó que se les brindara una formación más técnica en
asuntos administrativos. Sin embargo, a principio de la década
de 1970, los concursos de ingreso se mantenían sustentados en
una cultura general y ratificaban el valor principal de estudios
universitarios basados en el latín, griego y matemáticas.110
Así, aunque las ciencias sociales y la administración pública
pudieran implicar un sentido especializado refractario al carácter
generalista exigido a la Clase Administrativa para el ingreso
-debido a que en esta etapa se requieren otras cualidades de
formación fundamental-, es inconveniente ignorarlos cuando
ya la selección se efectuó y la carrera profesional dio inicio.
Ciertamente hubo un grupo de pensadores administrativos
británicos que no ignoraron lo dicho, como William Robson,
quien propuso que las ciencias sociales tuvieran un valor
de unidad para que los servidores civiles consideraran los
fundamentos sociales, económicos y políticos en su trabajo.111
Buena parte de lo que en otros países se enseña por medio

de cursos académicos, libros y revistas, en Gran Bretaña se
adquiere a través del folklore del servicio civil, como lo aseguró
Muñoz Amato. He aquí uno de los ingredientes del subdesarrollo
académico británico.
109
Ibid, p. 63.
110
Debbasch, Ciencia Administrativa: Administración Pública, p. 355.
111
Robson, “Recent Trends in Public Administration”, p. 344.
126
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DIFERENCIA ENTRE LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y

CARRERA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Ante la escuela profesional de servicio público, las instituciones

universitarias de enseñanza en administración pública, y
disciplinas similares tales como ciencia política, “políticas”
públicas, y gobierno y asuntos públicos, suelen fungir como
productoras de aspirantes al servicio público. La formación
administrativa propiamente dicha se imparte en la escuela
profesional de servicio público, cuyos programas de enseñanza
y adiestramiento parten de los requerimientos gubernamentales
concretos, en consonancia con el desempeño en cargos de la
administración pública constituidos como una carrera, como
un Cursus Honorem. En una escuela tal se preparan los
aspirantes al servicio público que provienen de las instituciones
académicas para formar al personal de carrera y los cuerpos de
servidores públicos, y capacitarlos continuamente.
Existe, pues, una sustancial distinción entre la Carrera

en Administración Pública -acreditada por los títulos y grados
académicos universitarios- y la Carrera Administrativa en el
servicio público, que en Gran Bretaña se denomina servicio civil y
en Francia función pública. La Carrera en Administración Pública
es aquella que, amparada por títulos tales como Licenciado en
Ciencias Políticas y Administración Pública, o Licenciado en
Administración Pública, emana de los cursos universitarios y se
ejercita a través de un grado académico, sea de pre-grado o de
pos-grado. La carrera administrativa, por su parte, significa un
curso de profesionalización dentro del servicio público regido por
requisitos especiales de ingreso, estabilidad y promoción, que se
verifica por medio de exámenes de idoneidad, tanto para ingreso
como para los ascensos. Incluye un proceso de formación continua,
toda vez que la estabilidad otorga seguridad de empleo, pero
también exige un desempeño de calidad gradual y periódicamente
evaluado. Carrera administrativa significa, en suma, desarrollo
profesional progresivo dentro de la administración pública.
La distinción anterior no significa que exista una antinomia

entre la escuela profesional de servicio público y el sistema
127
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OMAR GUERRERO
universitario, sino solamente una distinción de índoles, papeles

y campos de actividad. Normalmente ambas entidades operan
íntimamente relacionadas, por necesidad de la interdependencia
que nutre sus vinculaciones.
Una vez que en esta lección hemos tratado a la carrera ad-

ministrativa, pasamos en la siguiente, al estudio de la Carrera
en Administración Pública.
128
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Sexta Lección
 LA PROFESIÓN EN CIENCIAS POLÍTICAS

Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
129
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Sexta Lección
LA PROFESIÓN EN CIENCIAS POLÍTICAS

Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La presencia de las ciencias políticas y la administración pública
en las aulas universitarias, provoca opiniones controversiales.
Para algunos, las materias administrativas son tan prosaicas,
que bien pueden ser aprendidas en la práctica oficinesca
sin mayor preámbulo curricular ni metodología pedagógica.
Para otros, las ciencias políticas son materias puramente
académicas cuya enseñanza universitaria sólo puede producir
estudiosos, nunca políticos. Siendo así las cosas, pudiéndose
formar políticos y administradores públicos sin el concurso
de una institución universitaria, vale la pena inquirirnos
sobre la necesidad social de la profesión en Ciencias Políticas
y Administración Pública, porque en ella convergen los
problemas académicos de la docencia y la investigación de
estas disciplinas, así como el de su ejercicio profesional.
Antaño, cuando de política y administración se trataba,

el problema se visualizaba como dicotomía. Esta tendencia
incluso llego a formar una escuela en los Estados Unidos
y en buena medida la ciencia política y la ciencia de la
administración siguieron caminos diferentes. En contraste,
en Europa continental y América Latina han predominado
versiones en las cuales la política y la administración son
131
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OMAR GUERRERO
visualizadas atendiendo la necesidad y deseabilidad de sus

relaciones.
Esta situación ha dejado una huella sensible en el ejercicio

de una profesión universitaria con una ancestral tradición
nacional e internacional: la Profesión en Ciencias Políticas y
Administración Pública. Al igual que otras carreras universitarias
establecidas para profesionalizar el ejercicio de una disciplina
social específica o preferente, como la Economía o la Sociología,
la Profesión en Ciencias Políticas y Administración Pública nació
como resultado de la necesidad de hacer aplicables esas ciencias
sociales.
Paradójicamente, por un lado, se ha acentuado su carácter

aplicado, y por el otro, se le incrimina por carecer de posibilidades
efectivas de cubrir del todo su campo de actividad. Así, se le critica
porque “abarca mucho y aprieta poco”, pero lo que aprieta lo hace
con eficiencia. Dentro de esta paradoja nace su cuestionamiento
como carrera universitaria de utilidad social y hasta hay quien
sostiene que su existencia tiene dudosos fundamentos. Como si
esto fuera poco, la retracción de la actividad del Estado en diversos
campos de la vida económica y el bienestar social, ha provocado
que estos cuestionamientos se hagan más recalcitrantes y que
aparentemente contengan una dosis de verdad.
Pero a favor de la Profesión en Ciencias Políticas y

Administración Pública, existe el argumento de que muchos
de sus detractores proceden de carreras diversas a ella y que
sus opiniones son interesadas y ciertamente infundadas, por
desconocer la esencia de esta profesión. Aparte de puntos
de vista carentes de validez, es verdad que la profesión aquí
considerada requiere una revisión a fondo, pues también en su
seno nacen incertidumbres que se deben disipar por el bien de su
presente y su futuro. Esta lección tiene la finalidad de contribuir
a este respecto. Pensamos que ciertamente existe desconcierto
conceptual, ambigüedades semánticas e ignorancia de su origen
histórico, lo que ha contribuido a la confusión de los límites de su
ámbito natural de actividad. Comenzaremos con el último punto.
132
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SIGNIFICACIÓN HISTÓRICA
Es dudoso que una institución nazca y perdure por capricho,

porque entonces sus posibilidades de existencia son raquíticas.
Su vitalidad y persistencia obedecen a la fuerza de la necesidad
que la sustenta.
Cuando no existe esta necesidad, una institución tiene vida

precaria y fugaz, y desaparece rápidamente. Este no es el caso
de la Profesión en Ciencias Políticas y Administración Pública,
que constituye una institución sólida. A pesar de su azaroso
desarrollo, ella ha proliferado en varios países de América
Latina y hoy día es enseñada en una variedad de universidades
públicas y privadas. Su gestación ocurrió en México hacia 1951
como una Licenciatura en Ciencia Política para, a partir de
1959, convertirse en la Licenciatura en Ciencias Políticas y Ad-
ministración Pública. Sin embargo, sus antecedentes nacionales
e internacionales son más antiguos y ellos son los que mejor
explican su trascendencia histórica y su importancia social.
No examinaremos aquí los diversos oficios de los hombres

que hacen política y administración, pues ello está fuera de
lugar. Sólo haremos una remembranza histórica necesaria
sobre el estatuto universitario de la Profesión en Ciencias
Políticas y Administración Pública, que tiene su origen en un
tiempo-espacio concreto representado por el nivel específico
del desarrollo político occidental. Este desarrollo supone la
formación de ciertas condiciones y, más en lo particular, un
grado determinado de desenvolvimiento de la estatalidad,
condición necesaria y suficiente para el nacimiento de aquella
Profesión. Estas condiciones, que manifiestan un nivel maduro
de desarrollo del Estado según brotó del mundo feudal, son las
siguientes:
1) Disociación de la vida pública y la vida privada, con la

consecuente ampliación gradual de la primera a costa de
las relaciones sociales estamentales;
133
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OMAR GUERRERO
2) Formación de un espacio público emergente junto con la

actividad del Estado, dentro del cual se problematizan los
intereses colectivos como un deber estatal y las relaciones
inter-individuales asumen un carácter general;
3) Ampliación y diversificación de las responsabilidades

del Estado, generando una dilatación de su actividad
para contribuir a la formación de la sociedad civil, y más
particularmente la vida económica, la vida social y la vida
personal;
4) Crecimiento del organismo del Estado y de las instituciones

administrativas;
5) Exigencia de un desempeño racional de la administración

pública y, por ende, la profesionalización de los servidores
públicos y de las personas que dedican su actividad a la
política.
Max Weber sintetizó el movimiento hacia la profesiona-

lización de la política, al describir la formación de cinco clases
de políticos: el clero, los literatos, la nobleza cortesana, los
patricios y los juristas universitarios. Todos ellos habían
trabajado como aliados de los príncipes contra los estamentos
y se profesionalizaron como políticos durante la contienda. Al
mismo tiempo, la complejidad de actividades del Estado en
campos tales como el servicio exterior, la guerra, las finanzas
y la justicia, propició que desde el siglo XVII se comenzaran a
requerir funcionarios expertos en cada uno de estos ramos.112
La diplomacia y los consejos habían sido una actividad política
cultivada de tiempo completo. Todo este proceso, que culminó
en el siglo XVIII, se manifestó doblemente por la formación
de consejeros profesionales -los consejeros de príncipes- y la
entronización de los comisarios regios que habían sustituido a
los oficiales estamentales.
112
Weber, Max. “La Política como Vocación”. Revista Mexicana de Ciencias Políticas y
Sociales. Núms. 16 y 17. 1959. pp. 243-274 y 453-475.
134
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La construcción del Estado moderno estuvo acompañada

por la formación del político y el administrador público
profesionales. Pero, junto con ellos se había desenvuelto una
tercera profesión: la de los consejeros de estadistas, cuyas tareas
consistían en prepararlos para acceder y conservar el poder.
Estos fueron los primeros tecnólogos del arte del gobierno, que
en su etapa más brillante formaron la escuela de la Razón de
Estado. Nicolás Maquiavelo, Juan Botero y Arnold Clapmar,
fungieron como estudiosos de las tecnologías del poder y de los
diversos medios gubernativos que proyectan la racionalización
de la actividad política, y derivaron cimeramente en el desarrollo
de las arcanas de imperio y arcanas de dominación como
fórmulas defensivas del Estado y del portador del poder.113 La
política, hasta ese momento, consistía en lo que entonces se
conocía como arte del gobierno.
El paso siguiente fue la instauración del despotismo

ilustrado y sus programas sociales, que lo definieron como
Estado de bienestar. Este paso, conocido como el tránsito
del arte del gobierno a la Ciencia del Estado, consistió en la
introducción de la enseñanza de la política y la administración
pública en las universidades, proceso en el cual los alemanes
fueron pioneros al instituir a la Profesión en Economía, Policía
y Cameralística en las universidades de Halle y Frankfurt del
Oder. Esta carrera universitaria nació como resultado de un
impulso y un proyecto fraguados al calor de las condiciones
históricas de entonces. El impulso consistió en el signo de
aquel tiempo: crecimiento de las fuerzas productivas como un
deber de Estado. La actividad estatal encaminada a alcanzar
tal propósito se llamaba fomento, lo que hoy entenderíamos,
mutatis mutandis, como “desarrollo”. El proyecto, por su parte,
era la evasión del subdesarrollo y el logro de las bondades del
bienestar.
113
Maquiavelo, Nicolás. El Príncipe. Obras Políticas. La Habana, Editorial de Ciencias Socia-
les. 1971. Botero, Giovanni. La Razón de Estado y otros Escritos. Caracas, Instituto de
Estudios Políticos. 1983. Arnold Clapmar es autor del libro De Arcanis Rerum publicarum
(De los Misterios de la República), publicada en 1605, un año después de su muerte.
Sobre su obra, ver: García-Pelayo, Manuel. Estudio Introductorio al libro La Razón de
Estado y otros Escritos de Botero. pp. 188-189.
135
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OMAR GUERRERO
La Profesión en Economía, Policía y Cameralística llenó la

necesidad de un profesional de la política y la administración
pública, capacitado para desempeñar los nuevos ámbitos de
acción del Estado, apto para fungir como agente de fomento
del bienestar. Tal es el origen de esta primigenia Profesión en
Ciencias Políticas y Administración Pública.
El perfeccionamiento de la nueva profesión produjo que a

dos años de su fundación, sus cursos se impartieran a través
de libros de texto, constituyéndose una notable institución
pedagógica que pronto proliferó por todo el Imperio alemán, y
más allá, en Suecia. Tributarios posteriores de esta tradición son
las Escuelas de Administración en España y Francia, fundadas
en 1843 y 1848 respectivamente, y hoy día sus herederas de
Speyer en Alemania y en Francia.
LA ENSEÑANZA DE LA POLÍTICA
La enseñanza universitaria de la Ciencia Política como disci-

plina autónoma ha sido tardía, en comparación con las
lecciones extra-universitarias profesadas de antiguo. Aunque
el cultivo de la política en Occidente es remoto, se considera a
Aristóteles como el fundador de la ciencia política. La tradición
aristotélica estableció una fuerte corriente que centró el cultivo
de la política alrededor del concepto de Estado, Polis según la
concepción helénica. En Roma se usó la categoría Civitas y no
fue sino hasta el siglo XVI que Maquiavelo impuso el empleo de
la categoría Estado. A partir del siglo XIII surgió en Europa una
nutrida y prolongada cauda de consejeros de príncipes, que
Maquiavelo secularizó, sentando en nuevas bases a la política.
Hasta el siglo XVII, los consejeros dedicaron su empeño

al desarrollo de tecnologías de gobierno que posibilitaran a
los príncipes el acceso al poder. Gaetano Mosca ha sostenido
que estos autores enseñaban como se “podría obtener el
poder supremo en una sociedad determinada y obstaculizar
los esfuerzos de otros individuos o grupos que intentaran
136
www.inap.org.mx
sustituirlos”.114 Aún no se ocupaban de examinar las tendencias

constantes de las sociedades humanas, “que regulan la
organización de los poderes públicos”. Ambas cuestiones son
muy distintas, como es observable en la Economía Política, que
estudia las tendencias de una sociedad humana relativas a la
producción y distribución de la riqueza, no el arte de amasar
y conservar la riqueza.115 Un economista capaz puede ser
inepto de hacer fortuna y un banquero podría ser inhábil para
comprender las leyes de la economía y con su dominio hacer
progresar su negocio. Ello quiere decir que hasta el siglo XVII,
la política era concebida como una técnica del poder.
También han cultivado la política los filósofos, los teólogos

y los juristas, y buena parte de la literatura producida por
ellos puede ser considerada de interés político. Hoy en día
tenemos ciencias políticas, más que Ciencia Política. Y así es,
pues la concepción aristotélica unitaria fue sustituida por una
pluralidad de ciencias sociales entre las cuales ocupa su lugar
la Ciencia Política, junto con otras más que no dejaron de ser
políticas.
Parece que la Ciencia Política adquirió esta denominación

en el último cuarto del siglo XIX, particularmente entre los
pensadores germánicos. Pero, si Gaetano Mosca tiene razón,
fue en el siglo XVIII cuando asumió un significado científico y
superó el período tecnológico. La primera cátedra de política y
retórica se estableció en la Universidad de Uppsala, Suecia, en
1655, y fue impartida por el profesor Johan Skyle. La Ciencia
Política fue introducida en la Universidad de Michigan a partir
1811, cuando se fundó la Escuela de Ciencia Política. En Italia
se instituyó su enseñanza en octubre de 1885, en tanto que en
Francia lo fue hasta 1954.116 Iberoamérica inició la enseñanza
de la Ciencia Política en el siglo XX, la profesaba Emilio Rabasa
en 1928 dentro de la Escuela Libre de Derecho.117
114
Mosca, Gaetano. Elementi di Scienza Politica. Roma, Firenze-Torino-Milano, 1896. p. 2.
115
Ibid.
116
Robson, William. Science Politique. París, UNESCO, 1955.
117
Serra Rojas, Andrés. Antología de Emilio Rabasa. México, Ediciones Oasis. 1969. Dos
tomos. Tomo II, pp. 339-352.
137
www.inap.org.mx
OMAR GUERRERO
La introducción de la Ciencia Política dentro las univer-

sidades, fue el resultado natural de un progreso precedente que
consistió en su gradual denominación como Ciencia Política.
Mosca comentó que habían pensadores que ya usaban el
termino, principalmente Holtzendorff y Bluntschli, así como
Donnat y Scolari. El primero había escrito sus Principios de
Política en 1887, Bluntschli su obra La Política desde 1876.
Bluntschli se refirió a la política como la ciencia del gobierno
y la vida consciente del Estado, como la conducción de los
asuntos del Estado y el arte del gobierno. Desarrolló, pues, la
diferencia entre lo que llama política teórica y política práctica,
y diferenció el comportamiento del científico y del político.118
Bluntschli explicó que el arte de la política se rige por el

principio de la eficiencia y se manifiesta por actos que se estiman
por sus resultados: una nueva creación social, el mejoramiento
de las instituciones públicas o la victoria sobre los enemigos. La
Ciencia Política tiene por objeto conocer la verdad, se glorifica
por destruir el error, descubrir una ley o mostrar una regla
permanente.119
Si esto es cierto, tuvo razón William Robson cuando en

1955, durante un seminario internacional, sostuvo que la
Ciencia Política era una disciplina de cultura general que debía
servir de base para carreras profesionales, como las relaciones
internacionales, el periodismo y la administración pública.
Puso como ejemplo la fundación de la Escuela Nacional de
Administración francesa, institución no-universitaria donde
fue posible de este modo su impartición académica. Aquí, como
en los tiempos cameralistas, la política se consideraba como
materia básica. Robson y sus colegas también advertían de la
inconveniencia de la profesionalización de la ciencia política, a
la que preferían como ciencia fundamental.
118
Bluntschli, La Politique, pp. 1-3.
119
Ibid.
138
www.inap.org.mx
LA LICENCIATURA EN CIENCIAS POLÍTICAS Y

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA
La profesionalización universitaria de las ciencias políticas y

administrativas se ha desenvuelto en los países de América
Latina, como es observable en Colombia, Argentina, Chile y
México.
La Escuela Superior de Administración Pública (ESAP)

de Colombia da cabida a la Facultad de Ciencias Políticas y
Administrativas, cuyo objeto es la formación en la Carrera
Profesional en Ciencias Políticas y Administrativas.120 Siendo
esta Carrera parte del sistema universitario que entraña la
ESAP y existiendo en Colombia la Carrera Administrativa,
toda vez que la ESAP depende del Departamento del Servicio
Civil, dicha Facultad es un semillero de profesionales de las
disciplinas políticas y administrativas para el empleo público
del país. Sus egresados pueden dedicar su tiempo al ejercicio
libre de la profesión, según sus libres pareceres, pero también
pueden optar a ser candidatos a la Carrera Administrativa e
integrarse al servicio público.
El propósito central de la Carrera en Ciencias Políticas y

Administrativas, consiste en formar a un profesional universitario
capacitado para analizar el contexto socioeconómico en el cual
se desenvuelve la administración pública. Al mismo tiempo le
dota de los instrumentos técnicos necesarios para dar solución
a los problemas administrativos. Este es el motivo por el cual se
da énfasis a su formación política.
En Argentina se cuenta con la Licenciatura en Administración

Pública y Ciencia Política. Se trata de un programa que es
impartido en el seno de la Universidad Nacional del Cuyo por
la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, que fue instituida
en 1958 con la categoría de Instituto de Estudios Políticos y
Sociales. El rango de Facultad lo adquirió en los años 70, antes
fue una Escuela. La Licenciatura en Administración Pública y
120
“Formación Profesional en Administración Pública”. Escuela Superior de Administración
Pública. Universidad de Estado. Bogotá, Colombia. 1991.
139
www.inap.org.mx
OMAR GUERRERO
Ciencia Política fue creada en 1970, con un perfil curricular

que tiene una inclinación humanística y científica. El plan
de estudios consta de cinco años y destacan las asignaturas
relativas a políticas públicas.121
Más recientemente fue establecida en Chile la Carrera de

Ciencias Políticas y Administrativas, cuyo objeto es “formar
un profesional altamente capacitado para intervenir en los
organismos del Estado en la formulación e implementación de
las políticas públicas, como parte de los programas de desarrollo;
y para desempeñar a lo largo de su carrera profesional,
posiciones políticas, ejecutivas, técnicas, y de asesoría en los
diferentes niveles jerárquicos de las organizaciones y sistemas
gubernamentales y administrativos, tanto en el ámbito del
gobierno y la administración central como regional y local”.122
La Carrera es impartida por la Escuela de Ciencias Políticas
y Administrativas de la Universidad de los Lagos, fundada en
agosto de 1993, y es por lo tanto, una de las más jóvenes dentro
de la región iberoamericana.
El programa de enseñanza aspira a que los alumnos

comprendan las ideas del desarrollo socioeconómico, y que
las relacionen con las concepciones políticas y administrativas
de la dirección del Estado. La Carrera de Ciencias Políticas y
Administrativas se orienta a proporcionar los conocimientos
necesarios en las ciencias y técnicas de la administración pública,
y las ciencias sociales, particularmente las ciencias políticas,
económicas y jurídicas, así como en disciplinas cuantitativas.
Las proposiciones de un seminario internacional de 1955,

coincidieron con acciones académicas que se habían adoptado
en México desde 1951, con la fundación de la Escuela Nacional
de Ciencias Políticas y Sociales, según el proyecto de Lucio
Mendieta y Núñez, a la sazón representante de México en dicho
seminario. Aunque la administración pública tenía más tradición
docente y universitaria, en la nueva Escuela se estableció
121
Etkin, Jorge y Aníbal Patroni. “Diagnóstico Curricular de Instituciones de Formación e
Investigación en Gerencia Pública en Argentina”. Buenos Aires, 1990. 168 pp.
122
“Carrera de Ciencias Políticas y Administrativas”. Escuela de Ciencias Políticas y
Administrativas. Universidad de Lagos, Chile. 1996.
140
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la carrera de Ciencia Política. No conocemos precedentes

decimonónicos de la enseñanza de la administración pública,
salvo dentro de las lecciones de derecho administrativo en la
Escuela de Jurisprudencia.
Una excepción la constituye las lecciones de administración

pública disertada por M. López Meoqui en la Escuela Nacional de
Comercio y Administración durante 1879, que fueron recogidos
en su trabajo: Breve Compendio en forma de Catecismo de las
Lecciones Orales sobre Administración Pública.123 Pero dichas
disertaciones se circunscribieron a la materia de contabilidad
fiscal, establecida por instrucciones del gobierno. Esta institución
docente había sido fundada en 1854 como Escuela Especial de
Comercio para el estudio sistemático de la teneduría de libros, y
servía como medio de reclutamiento de alumnos sobresalientes
para las oficinas hacendarias de la administración pública.
Las materias hacendarias establecieron una tradición

pedagógica. En la Secretaría de Hacienda se instituyó un curso
de Economía y Tramitación Fiscal en 1933 para los Visitadores
Especiales, en el cual se impartían nociones generales de
la organización de la administración pública mexicana y
cuyas lecciones fueron publicadas como Conferencia de la
Administración Pública. En esta dependencia fue establecida la
Academia de Capacitación en 1940 y en ella se recogieron los
diversos cursos que se venían impartiendo con referencia al
“estudio de la administración pública”, pero que tenían títulos
diversos: derecho administrativo, administración pública y
organización administrativa.124 Hacia 1955, los cursos habían
progresado y se profesaban a través del libro titulado: Organización
Administrativa y Política de la República Mexicana, de Roberto
Chellet Osante. Las lecciones, según el texto mencionado, no se
ceñían a la materia hacendaria sino a todos los aspectos de la
administración pública mexicana.125
123
López Meoqui, M. Breve Compendio en Forma de Catecismo de las Lecciones Orales sobre
Administración Pública. México, Imprenta Privada del Autor. 1879.
124
Conferencia de la Administración Pública. México, Secretaría de Hacienda y Crédito
Público. 1933.
125
Chellet Osante, Roberto. Organización Administrativa y Política de la República Mexicana.
México, Secretaría de Hacienda, 1955.
141
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OMAR GUERRERO
Sin embargo, el mejor ejemplo de esta tendencia lo

constituyó la Escuela Superior de Administración Pública,
que funcionó durante la década de 1920 bajo el auspicio de
la Secretaria de Educación Pública y el Departamento de
Contraloría, y que formó parte de la entonces Universidad
Nacional de México. Sin embargo, su inclinación siguió siendo
fundamentalmente hacendaria, por lo que seguramente no
existieron muchas objeciones cuando se fusionó con la Escuela
de Comercio y Administración en 1929.
En todos estos desarrollos académicos de la administración

pública se observa un gran defecto: la ausencia de la Ciencia
Política. Quizá esto explique el carácter precario y fugaz de
la enseñanza de la administración pública en México, hasta
entonces.
Esa deficiencia fue subsanada con la fundación de la

Escuela Nacional de Ciencias Políticas y Sociales, pero hasta
1959, gracias al establecimiento de la licenciatura en Ciencias
Políticas y Administración Pública. El motivo que dio vida
a la nueva Escuela fue el valor preponderante que mereció
lo colectivo sobre lo individual en los asuntos sociales, y el
imperativo de hacer aplicables las ciencias sociales. Esto último
era impensable en 1951 para la carrera de Ciencia Política,
dotada de un generoso caudal de asignaturas políticas, sociales
y económicas, además de otras de historia y geografía, pero
ninguna técnica o aplicada, toda vez que contaba con un sólo
curso de administración pública. No había, pues, forma de
sufragar su ejercicio profesional.126
La adición de administración pública produjo la dosis de

aplicabilidad que era su principio vital. El argumento consistió
en la ampliación de la actividad del Estado y las relaciones
íntimas entre las instituciones políticas y la administración
pública, en la cual se reflejaban muchas de sus actividades.
La Ciencia Política adquiría el sentido profesional que le daba
126
Díaz Casillas, Francisco José. Retrospectiva y Actualidad en la Formación Profesional
en Ciencias Políticas y Administración Pública. México, Colegio Nacional en Ciencias
Políticas y Administración Pública, 1988. pp. 40-41.
142
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el ejercicio de la administración pública y ésta se encontraba

sustentada firmemente en aquella otra, lo que antaño no ocurrió.
No cabe duda, este fue un feliz encuentro, un matrimonio muy
bien avenido. La reforma de 1959 reivindicó a las antiguas
tradiciones cameralistas que también habían dado vida a
instituciones contemporáneas similares.
Queda claro que la política y la administración pública

han requerido ser profesadas con proximidad, para garantizar
un sustento aplicado a la primera, y un fundamento político
indispensable a la segunda. No hay duda que la Ciencia de la
Administración es una disciplina aplicada y que debe estar
sustentada por la Ciencia Política para combatir la tentación
del gerencialismo privado.
La Profesión en Ciencias Políticas y Administración Pública

es diversa a las llamadas carreras liberales, cuya vocación se
encamina al servicio de la vida personal, tales como el derecho,
la medicina o la ingeniería. Ella se orienta a los problemas
públicos y la vida social. No está sujeta a patentes de corzo
ni puede ni debe proyectarse al monopolio de algún campo
ocupacional, como aquellas otras. El ámbito de su actividad es
generosamente amplio, abarca a la actividad del Estado en el
seno de la sociedad civil en su variedad de manifestaciones. Así
como a la Sociología atañe a las reacciones de la sociedad civil
al Estado, a la Profesión en Ciencias Políticas y Administración
Pública incumbe la acción del Estado sobre la sociedad.
Es innecesario enumerar las diversas esferas de actividad

del Estado dentro de la sociedad civil. Sin embargo, la
aplicación de esta actividad se puede apreciar resumidamente
en dos categorías: relaciones públicas y relaciones civiles. Las
primeras llenan todo el oficio de la mencionada profesión;
las segundas le interesan por su efecto público. Así pues, el
campo de actividad de la Profesión en Ciencias Políticas y
Administración Pública está debidamente definido. El problema
es de qué manera actúa en esas esferas.
143
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OMAR GUERRERO
Desde el ángulo de la administración pública, el asunto

está muy claro: todas las dependencias del gobierno nacional
y de las entidades territoriales son fuente de su ocupación.
Pero, ¿cuáles acciones concretas debe realizar para justificar
su formación profesional? La Profesión en Ciencias Políticas
y Administración Pública no es una ocupación que actúe de
manera específica, sino en forma general.
Como cualquier otro profesional al servicio del Estado,

el Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública
está preparado para el desempeño de funciones normales y
continuadas de la administración pública, pero la peculiaridad
de su actividad consiste también en su preparación como
promotor de nuevas áreas de desarrollo; es decir, está habilitado
para innovar y crear centros de actividad gubernamental, para
diversificar sus operaciones o ceñir a lo estricto sus acciones.
Está capacitado para reformar a la administración pública y
crear nuevas técnicas y procedimientos para la actividad del
gobierno. En este sentido, el profesional en Ciencias Políticas y
Administración Pública ha sido formado para atender también
las tareas contingenciales, no sólo aquellas que son rutinarias,
pero en el entendido que las faenas de contingencia consisten
en la materia prima del arte del gobierno y la Ciencia del Estado.
La diferencia específica con otros profesionales que prestan

sus servicios en la administración del Estado, consiste en que
el profesional de las Ciencias Políticas y la Administración
Pública está dotado de saber y pericia política. Es un experto en
el arte del gobierno y la Ciencia del Estado, en el sentido más
generoso que tienen estas categorías. El arte del gobierno ha
sido y es considerado como una racionalización de la política,
porque el político navega invariablemente en las turbulentas
aguas de una sociedad civil en perpetuo movimiento, sujeta
al conflicto de clases y las disputas por el poder. El arte del
gobierno consiste en la habilidad y capacidad del estadista para
sortear los problemas. La política es dirigir al Estado e influir
en quienes lo dirigen, ha dicho Weber, porque también hay
políticos en la oposición.
144
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La diferencia específica del profesional de las Ciencias

Políticas y Administración Pública frente a otros funcionarios
de Estado, consiste en su saber político para administrar con
eficacia en medio de las turbulencias sociales. Este saber, este
logos, sólo lo puede proveer la Ciencia Política.
Antaño, los profesionales de la política formaron catálogos

de consejos técnicos sobre el arte del gobierno, que sirvieron de
base para la tecnología del poder por excelencia: la Razón de
Estado. Después elaboraron programas de desarrollo del Estado
bajo la égida del Cameralismo, convirtiendo al arte del gobierno
en una Ciencia del Estado universitaria. En ambos momentos
observamos los mismos elementos: desarrollo, innovación
y creatividad. Hoy en día visualizamos a los profesionales de
la política y la administración pública produciendo nuevas
tecnologías del poder: las policies gubernamentales. Pero, en
contraste a los consejeros de príncipes, no intentan perpetuar
al portador del poder, sino hacer responsable la actividad del
Estado bajo el peso de la opinión pública y los electores.
El profesional de las Ciencias Políticas y la Administración

Pública es un servidor público peculiar: puede, y debe, no sólo
servir al Estado, pues las instituciones políticas modernas no se
restringen a él. Como político debe ser formado en los diferentes
aspectos que le permitan conocer las tendencias generales de
la sociedad, como decía Mosca, pero también los medios que
facilitan el acceso al poder. Un plantel de Ciencias Políticas y
Sociales debe formar políticos sapientes del arte del gobierno,
pero también de los fundamentos científicos en que descansa
tal arte como Ciencia del Estado. Debe ser eficiente en los
procedimientos que llevan al poder o que permiten perpetuarse
en él, pero también de los fundamentos que explican los límites
y condiciones en los cuales se puede hacer política. Un plantel
tal debe también formar politólogos, es decir, científicos de la
política, que expliquen el devenir del Estado y sus relaciones
con la sociedad, y diseñen nuevos métodos para el estudio de
la política.
145
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OMAR GUERRERO
Una profesión así se antoja no sólo muy atractiva, sino

muy útil. Y así debe ser cuando en los países iberoamericanos
la política ha trascendido las oficinas, los pasillos y los cafés, y
ensancha su mundo en el Congreso, las calles y los domicilios
particulares. ¿No podría ayudar a encauzar y organizar estos
movimientos, un profesional universitario de la política? Ahora
que los partidos y la opinión pública están floreciendo, como
nunca en nuestro tiempo, ¿no sería oportuna y pertinente la
participación de un profesional preparado especialmente para
actuar en un mundo en cambio constante, determinado por ese
motor de la historia que es la lucha de clases?
Creemos que hasta hoy en día persiste una versión

equivocada de la profesión en Ciencias Políticas y Administración
Pública, porque básicamente se ha entendido como una
actividad dentro de la administración pública y desempeñando
papeles rutinarios. La hemos observado como parte de la
conservación y del conservadurismo, es decir, como mecanismo
del engranaje cotidiano de los quehaceres administrativos,
cuando ella fue fundada para desarrollar e innovar. Todavía
se encuentra atrapada en la telaraña de las regulaciones intra-
administrativas, sujeta de un formalismo como algunas otras
profesiones que le son parientes cercanas, pero que por su
naturaleza tienden al mantenimiento del statu quo.
En la medida en que definamos a la Profesión en Ciencias

Políticas y Administración Pública, con base en la peculiaridad
de su carácter, como una carrera del desarrollo social y político,
estaremos de nuevo mirando hacia el futuro.
146
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Séptima Lección
 LAS ADMINISTRACIONES DE LA
SOCIEDAD CIVIL 
147
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Séptima Lección
LAS ADMINISTRACIONES DE LA
SOCIEDAD CIVIL

Dentro del vasto mundo de los negocios públicos, no todo lo
que a ellos incumbe está a cargo de la administración pública.
Existe un amplio campo de acciones dentro de la vida pública,
en el cual no existe injerencia del Estado o es insignificante,
secundaria o residual. Aquí están activas principalmente las
asociaciones civiles, o bien, tiene lugar un nutrido ámbito de
colaboración entre los ciudadanos y los gobiernos.
El efecto de la actividad de esas asociaciones y la

participación de los ciudadanos, tiende a configurase en una
variedad de modalidades de administración que podemos
denominar, administraciones de la sociedad civil. Tal es el tema
de esta lección, que está complementada por la exposición de las
diferencias entre la administración pública y la administración
privada.
ADMINISTRACIÓN DE LAS ASOCIACIONES CIVILES Y LA

PARTICIPACIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS CIUDADANOS
Dentro del cultivo de las disciplinas administrativas, los

campos tradicionalmente privilegiados por los interesados se
restringían a la administración pública y la administración
149
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OMAR GUERRERO
privada. Sin embargo, recientemente, la emergencia de la

participación de los ciudadanos abrió una enorme brecha al
estudio de la administración social, comunitaria y popular,
toda vez que ha vuelto a poner interés en añejas instituciones
que han estado vinculadas con los derechos humanos, tales
como el Ministerio Público, el Ombusman y los tribunales
de lo contencioso administrativo. Como parte de esta nueva
atmósfera caracterizada por formas diversas de administración,
han surgido las contralorías sociales y una gran cantidad de
entidades de la administración pública en las cuales se incorporó
la participación de los ciudadanos.
La administración de las asociaciones civiles entraña nuevas

modalidades, que se refieren a la asociación y organización de los
intereses sociales. En estas asociaciones no intervienen el Estado
ni los intereses privados: “es como un término medio entre la
administración del Estado y la de los particulares”.127
Las asociaciones están organizadas racionalmente y están

constituidas para satisfacer las necesidades de los asociados.
La libertad es su principio y los estatutos que las norman
son votados por sus miembros, que también nombran a sus
dirigentes, quienes luego de un breve período de ejercicio en el
gobierno de la asociación, son reemplazados. Sus funcionarios
han sido calcados de los oficiales del Estado y están sujetos al
control de la asociación.
Como es observable, la administración de las asocia-

ciones civiles, hoy conocidas como Organizaciones No-
Gubernamentales (ONG), constituye un ámbito de actividad
pública que no tiene un carácter gubernamental, pero tampoco
privado. Hoy en día, la administración de estas organizaciones
se ha ido desarrollando junto con una intensa intervención
de la ciudadanía en los asuntos públicos, que antaño estaban
reservados al Estado. Se habla, pues, de la participación de los
ciudadanos en los negocios de la cosa pública.
127
150
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Aunque la auto-administración civil y la participación de

la ciudadanía son dos fenómenos diversos, su íntima relación
ha provocado que se estudien de manera integrada pues
frecuentemente dicha participación se realiza a través de las
asociaciones cívicas.
La idea de lo civil ha hecho recordar las fuentes greco-

latinas de la vida política y administrativa de la cultura occidental,
y hace pensar en la convivencia del Estado Administrativo y
el Estado Cívico.128 El antiguo concepto de ciudadanía entre
los griegos y los romanos: la Polis y la Civitas (Ciudad), era
concebida como el conjunto de los ciudadanos activos en el foro
de los asuntos públicos.
La participación en los asuntos cívicos entraña una

ciudadanía activa en los quehaceres del Estado, que brinda más
espacio a los asuntos públicos, que a los procesos burocráticos.129
Participación significa que las relaciones entre los ciudadanos y
los administradores convierten a las organizaciones públicas en
nuevas Polis, en un sitio de ejercicio pleno de la democracia. Se
trata, propiamente, de una militancia cívica que tiene sustento
en el aprendizaje y ejercicio de los derechos políticos, cuya
finalidad es consolidar a la comunidad ciudadana.
Una de las características principales de la vida cívica,

es que el ciudadano toma conciencia de sí mismo como tal,
más que como cliente y consumidor del mercado económico.
La militancia cívica crea condiciones sociales adecuadas para
que los ciudadanos y los administradores puedan transformar
el escenario de una organización pública, en una Civitas, en
un foro en el cual los ciudadanos deciden como relacionarse y
activar sus asuntos en pro de la utilidad pública.
128
Resumen del artículo: Stivers, Camilla. “The Public Agency as Polis: Active Citizen”. Los
Estados Unidos, Administration and Society. Vol. 22, núm. 1. 1990. pp. 86-105. Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. Boletín de Resúmenes. Vol. 8,
núm. 2. Dic. 1991. p. 68.
129
Resumen del artículo: Boulouis, Jean. “Représentation et Participation dans la Vie Politique
et Administrative”. (La Participation Directe du Citoyen a la Vie Politique et Administrative)
Bruxelles: Bruylant, 1986. pp. 49-67. Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo. Boletín de Resúmenes. Vol. 8, núm. 2. Dic. 1991. p. 79.
151
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OMAR GUERRERO
“La participación es el encuentro entre

instituciones representativas, partidos políticos,
cuerpos administrativos, movimientos y organizaciones
sociales. Todos ellos con una convergencia de actuación
en un punto o zona determinados”.
 
Mejía Lira, José. “La Participación Ciudadana en la
Prestación de los Servicios Públicos Municipales”. México,
Gestión y Estrategia.
Ene.-sep. 1992. p. 61.
El concepto de participación contrasta con las formas

clásicas en las que se expresó el ideario democrático en los
siglos XIX y XX, e inaugura una vía hacia la realización de
una democracia auténtica, donde una intervención directa
cuestiona el alcance de la representación. En la actualidad,
el asunto de la participación se extiende tanto a la dimensión
política, como al plano administrativo.130 La militancia cívica
comprende las diversas manifestaciones de la expresión
ciudadana, es incluyente: abarca la participación ciudadana,
social, comunitaria y popular.
La participación ciudadana se refiere a las relaciones

políticas existentes en una Ciudad, asume que uno de los
problemas primordiales de las sociedades consiste en el
control que la sociedad debe ejercitar sobre la administración
pública. Dicha participación se desarrolla de manera directa
y sustituye la actividad del gobierno que se juzga superflua,
inútil o innecesaria. La participación ciudadana se incorpora
plenamente a la hechura de policy que está determinada por
el interés público, que comprende desde el diseño hasta la
evaluación.131
130
Ibid.
131
Resumen del artículo: Sánchez Morón, Miguel. “Citoyen et Administration: Espagne”.
(Citoyen et Administration). Depérée, Francis comp. Bruxelles: Cabay, Bruylant, 1985.
pp. 63-94. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. Boletín de
Resúmenes. Vol. 8, núm. 2. Dic. 1991. p. 94.
152
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“La participación ciudadana se refiere a la

intervención de los particulares en actividades
públicas en tanto portadores de determinados intereses
sociales”. También significa la participación de los
ciudadanos en la vida administrativa, entendida como
la intervención individual o colectiva ante las autoridades
en defensa de intereses comunes.
 
Cunill, Nuria. Participación Ciudadana. Caracas, Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo.
1991. p. 44. Resumen del artículo: Sánchez Morón,
Miguel. “Citoyen et Administration: Espagne”. Citoyen
et Administration. Depérée, Francis (comp.). Bruxelles:
Cabay, Bruylant, 1985. pp. 63-94.
Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo. Boletín de Resúmenes. Vol. 8, núm. 2.
Dic. 1991. pp. 63-94).
La participación popular, por su parte, refiere las consultas

que anteceden la implementación de los programas comunitarios.
Desde el punto de vista de la hechura de policy, tal participación
está presente solamente en el diseño. Una representación típica
consiste en lo que se conoce como participación consultiva y que
opera en la fase de planificación de una actividad de interés
público, en la cual se formula el diagnóstico que nutre el diseño
de policy.
En lo tocante a la participación social, ella usualmente ha

sido conceptuada como mera agrupación inter-individual en el
seno de una organización formal. El objeto asociativo consiste,
sencillamente, en proteger los intereses mutuos.132 Desde la
perspectiva política, empero, cuando dicha participación se
proyecta como una actividad pública y supera los propósitos
comunitarios, tiende a encarnar en modalidades de acción que
se asemejan a las que son propias de la participación ciudadana.
132
Cunill, Nuria. Participación Ciudadana. Caracas, Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo. 1991. pp. 44-45.
153
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OMAR GUERRERO
La participación comunitaria tiene un largo historial de

vinculación a las policies asistenciales del gobierno. Antaño se
le conocía como desarrollo comunitario.133 Hoy en día, habiendo
dejado un comportamiento meramente reactivo, la participación
comunitaria se ha convertido en un impulso de esfuerzos para
mejorar su nivel de vida con base en la iniciativa, desarrollando
un sentido más bien cívico. Dicha participación comprende la
intervención en labores administrativas comunitarias, tales
como el suministro de servicios públicos, que antaño estaban
reservadas a los gobiernos locales y aún los nacionales.
El capítulo de la participación de la ciudadanía en los

negocios de la res publica, apenas se está comenzando a escribir
en la densa agenda de la teoría de la administración pública
contemporánea. Aquí solamente hemos querido ofrecer algunas
líneas de desarrollo, que son las más significativas e interesantes.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y ADMINISTRACIÓN PRIVADA
Durante el siglo XX, principalmente a partir de los años veinte,

existió la pretensión dentro de algunos círculos académicos de
la administración privada, así como en algunos ámbitos de la
administración pública, por asimilar en una única teoría ambos
campos del saber. En años recientes, merced a la irrupción
del neoliberalismo, esa tendencia tendió a tomar nuevos bríos.
Empero, esa pretensión experimentada en los Estados Unidos,
escasamente ha tenido éxito en otros países, principalmente
debido a la persistencia dominante de la tradición política
y jurídica románica en el estudio de los asuntos políticos y
administrativos.
En buena medida, esa visualización ha obedecido al

desconocimiento de la naturaleza de la administración pública
y, en ocasiones, a la ignorancia de la índole de la administración
privada. Igualmente, otra fuente de desconcierto ha sido la
debilidad de las conceptuaciones de la segunda, a partir de
problemas semánticos tan elementales como los referentes a la
palabra “administración”.
133
Ibid.
154
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El concepto “administración” en la administración privada

se refiere estrictamente a la dirección y constituye una función
interior dentro de la empresa, no una actividad exteriorizante
hacia la clientela o el mercado. Simplemente, “administración”
en administración privada es igual a manejo o gerencia. Como
lo estableció Henri Fayol, las cinco operaciones de una empresa
-técnica, comercial, financiera, de seguridad y contable-
son coordinadas y armonizadas por una sexta actividad: la
administración: “ninguna de las cinco funciones precedentes
está encargada de articular el programa general de acción de la
empresa, de constituir el cuerpo social, de coordinar esfuerzos, de
armonizar actos (...) Ellas constituyen otra función distinta que
se designa habitualmente con el nombre de administración”.134
Esta última, que Fayol se cuida de no identificar con el gobierno,
es empero, una función gubernamental.135 El gobierno se
encarga, a través de la administración, de conducir y armonizar
como un todo a la empresa privada. He aquí el pasaje sin duda
que hizo célebre a Fayol: “administrar, es prever, organizar,
mandar, coordinar y controlar”. En contraste, gobernar es
conducir la empresa hacia su objetivo y sacar el mejor partido de
todos los recursos de que dispone, así como asegurar la marcha
de las seis funciones esenciales. La administración es una de
las seis funciones cuya marcha debe asegurar el gobierno.136
Prever, organizar, mandar, coordinar y controlar, vienen a ser
finalmente la configuración del manejo para cumplir con el
trabajo de dirección.
Estas ideas habían sido fraguadas más de una década

antes, cuando quizá Fayol hizo la identificación y definición
primitiva del manejo privado, que llamó administración.
Fayol refiere que deseaba llamar la atención sobre un
fenómeno social emergente caracterizado por las cuestiones
administrativas. Ciertamente en el año de 1900 el servicio
técnico y el servicio comercial estaban muy bien definidos, no
así el servicio administrativo, cuya constitución y atribuciones
no estaban debidamente conocidas. Está caracterizada por
134
Fayol, Henri. Administration Industrialle et Générale. Paris, Dunod. 1931. p. 12.
135
Ibid.
136
Ibid, p. 14.
155
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OMAR GUERRERO
ser algo incógnita, sus operaciones no se apreciación por los

sentidos: a la administración no se le observa fabricando ni
fraguando, tampoco vende ni compra. Pero la empresa peligra
si el servicio administrativo no funciona adecuadamente, pues
a dicho servicio le corresponde lo siguiente: “prevé y prepara las
condiciones financieras, comerciales, técnicas, etc., en medio de
las cuales la empresa debe nacer y vivir; preside la organización,
el reclutamiento, y el funcionamiento del personal; es el instru-
mento de relación entre las diversas partes de la empresa y entre
la empresa y el mundo exterior”.137
La administración consiste en la aplicación de numerosos

conocimientos y muchas cualidades personales, pero es sobre
todo el arte de dirigir a los hombres.138

Por su parte, Lyndall Urwick corrobora que las modernas
concepciones del manejo en los negocios llevan por nombre la
voz administración.139 Asimismo, él planteó una organización
gerencial similar del trabajo de dirección, a saber: el vaticinio
conduce al planeamiento, la organización tiene como objeto a
la coordinación, y el mando deriva en el control.140 Por su parte,
Luther Gulick diseñó un acrónimo conocido como POSDCORB,
a través del cual propuso un esquema de organización gerencial
similar: POSDCORB significa Planificar, Organizar, Staffing
(personal), Dirigir, Coordinar, Reporting (informar) y Budgeting
(presupuestar).141 Este célebre vocablo no tiene originalidad, como
lo explicó con modestia su autor, pues constituyó sencillamente
una adaptación del concepto administrativo de Henri Fayol. Su
aporte estriba en que su autor, de manera transparente, señaló
que “si se aceptan estos siete elementos como los principales
deberes de un directivo, se deriva de ello que deben ser organizados
de manera independiente como subdivisiones del ejecutivo”.142
137
Fayol, Henri. “Sobre la Organización Administrativa”. Buenos Aires, Editorial El Ateneo.
1956. pp. 131-132.
138
Ibid, p. 135.
139
Urwick, Lyndall. The Elements of Administration. New York and London, Harper and Row
Publishers. Sin año. p. 10.
140
Ibid, p. 16.
141
Gulick, Luther, “Notes on the Theory of Organization”. Gulick, Luther and Lyndall Urwick
(eds.). Papers on Science of Administration. New York, Augustus M. Kelly Publishers.
1973.
142
Ibid, p. 48.
156
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Desde entonces, la mayor parte de los pensadores

administrativos privados han labrado sobre estas ideas el
desarrollo de la disciplina que cultivan, pues como lo explayó
Alejandro de Tocqueville: “está visto que la historia es una galería
de cuadros donde hay pocos originales y muchas copias”.143
He aquí, brevemente hablando, la biblia de la administración
privada que se debe a la pluma de Fayol, Gulick y Urwick. En
suma: la organización del trabajo de dirección tal y como la
estudia la administración privada, corresponde a la organización
en la gerencia cuyo trabajo consiste en planificar, organizar,
conducir y controlar el trabajo realizado por los obreros y los
empleados en general.
Este apartado del presente capítulo tiene dos propósitos:

en primer lugar, destacar las hondas diferencias que distinguen
a la administración pública como institución del Estado y la
gerencia privada como institución de la sociedad civil, ciñéndonos
al estudio de los rasgos sobresalientes de la segunda. El análisis
testimonia la necesidad de deslindar las esferas de estudio
correspondientes a la administración pública y la gerencia
privada, ya no buscando semejanzas, sino sus evidentes
diferencias. Sólo en la medida en que las distingamos podremos
precisar y valorar un problema hasta ahora poco entendido:
las relaciones entre la acción gubernamental y la producción
mercantil. El estudio de la administración pública como la
actividad del Estado permite rebasar las visiones introspectivas
y gerenciales del poder ejecutivo, frecuentemente inclinadas a
equiparar el proceso administrativo interno del gobierno, con
el proceso administrativo de la empresa privada. En vez de
buscar la identidad de principios y prácticas en el gobierno y la
empresa privada, debemos observar la acción del Estado sobre
la reproducción de las condiciones y relaciones de producción
mercantil; es decir, las condiciones materiales y sociales en las
cuales se desarrolla la empresa privada. El gobierno procura las
condiciones materiales adecuadas y estimulantes a la empresa
privada, a la par de que contribuye a reproducir las relaciones
entre el capital y el trabajo dentro de la empresa.
143
Tocqueville, Alexis de. L’Ancien Régime et la Revolution. París, Éditions Gallimard. 1967.
p. 138.
157
www.inap.org.mx
OMAR GUERRERO
En segundo lugar, la distinción de campos permite

encontrar un fenómeno equivalente en la administración pública
y la gerencia privada: la unidad de la política y la administración.
Aunque la dicotomía política-administración es un enfoque de
la administración pública, en cierto grado se ha inspirado en
el apoliticismo gerencial de la empresa privada. Los padres
fundadores de la administración industrial no formularon una
dicotomía política-administración que separara la gerencia
privada, de la política; simplemente, por su naturaleza no
estatal, la concibieron como apolítica.
Sin embargo, aunque la administración privada no es

una institución estatal, esto no quiere decir que no se encuentre
enfrascada en la política. Lo está en la medida en que en el seno
de la empresa, la relación propietario-productor es una relación
que está involucrada en la lucha de clases. La administración
privada es el producto no sólo de la necesidad de dirección
del trabajo asociado, sino de la necesidad del dominio de ese
mismo trabajo. Por lo tanto, en la misma forma como en la
acción gubernamental se plasman en unidad la política y la
administración, en la administración privada se concretan en
unidad la dirección y el dominio.
La necesidad de diferenciar ambas administraciones no

es muy antigua, surge con la emergencia de la gran industria
privada en el último cuarto del siglo XIX. Hasta donde sabemos,
tocó el mérito a Gaspar Bluntschli de ser el primer científico de
la administración pública que planteó el estudio diferenciado de
la administración del Estado, por un lado, y la administración
privada, por el otro, con base en sus diferencias. Debido al
crecimiento de las empresas industriales y la unidad económica
de la órbita del capitalismo, estas empresas habían crecido
y reclamaban para sí una vasta y compleja organización
administrativa.
El concepto de administración en su sentido más amplio,

tiene un significado más general que lo relativo a la vida
pública, es decir, la administración del Estado. Existe también
una administración de la iglesia, otra del culto y una más de la
158
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corporación. Hay varias administraciones, no una sola.144 Dentro

de este abanico de administraciones, la administración privada
es considerada como un deber de la familia, de la asociación
o de una religión, pero nunca como un deber hacia el Estado.
De la administración pública se encargan funcionarios, de la
privada los gerentes.
Por consiguiente, debe “oponerse la

administración privada a la pública (...)
la administración pública se basa en el derecho y
el deber públicos; la administración privada tiene
su base en el derecho privado y se deja al arbitrio
de los particulares”.
 
Bluntschli, Gaspar. Derecho Público Universal. Madrid, J.
Góngora Impresor. 1880.
Dos tomos. Tomo I, p. 149.
La administración privada es aquella que se desempeña

por quienes se ocupan de las personas y del patrimonio de los
particulares. La administración pública ejerce la autoridad
del Estado, actúa y restringe en cualquier lugar donde la
necesidad y la seguridad lo reclaman. “Es su verdadera esfera
la del Imperium, de la Jurisdictio, que no puede abandonar
a la administración privada”.145 La administración pública
aplica la coerción y se apoya en el uso de la fuerza física. Esta
condición es histórica, se desconocía en la Edad Media cuando
el Estado aún estaba en proceso de formación y permitía que
los particulares incautaran los bienes, y que se produjeran las
venganzas familiares y las guerras entre los señores feudales.
En los tiempos modernos, la fuerza física ha sido

concentrada y monopolizada por el Estado, pues la coacción no
debe dejarse a merced de las pasiones de los particulares. Son
144
145
Ibid, p. 250.
159
www.inap.org.mx
OMAR GUERRERO
ellas los elementos definitorios de la administración pública,

como aplicación y ejercicio de la autoridad del Estado. En
contraste, “la libre administración privada recobra su imperio
donde sólo se hallan sus intereses”, ajenos a la intervención
del Estado.146 La iniciativa individual osciló en dos extremos
históricos: el feudalismo y el absolutismo, porque en el primero
logró una ilimitada libertad y en el segundo casi ocurre su
completa extinción.
La clave de la distinción de esfera de naturaleza entre

la administración pública y la administración privada, se
encuentra en la relación entre los intereses generales y los
intereses particulares. En un punto medio situado entre ambos,
fluyen diversas e importantes cuestiones. Si consideramos que
la nación es un organismo político, y la sociedad el conjunto de
las clases y los individuos, entonces la diferencia de los intereses
de ambos es muy importante porque la nación y la sociedad
tienen relaciones estrechas: “el Estado goza del bienestar de
la sociedad y padece sus males, y la sociedad necesita con
frecuencia del auxilio del Estado”.147 Pero la oposición no es
radical, por lo que el estadista debe poner sus ojos igualmente en
los intereses generales y los intereses individuales, atendiendo
a esas importantes y diversas cuestiones que mencionamos, y
que se encuentran en ambos.
Este campo intermedio reclama a la administración

privada si predomina el interés privado, y las fuerzas que
suministra la sociedad son suficientes. Pero cuando los intereses
públicos están comprometidos, o los intereses sociales -que se
suman a los privados- reclaman su intervención, entonces la
administración pública ocupa aquél espacio. Hay un campo
intermedio incompartible por la administración pública y la
privada, una tierra de nadie que sólo puede invadir una de
tales administraciones, según el predominio del interés público
o del interés privado. El peso de una u otra administración para
ocupar este espacio intermedio es diferente. Los ingleses y los
norteamericanos lo han entregado a la administración privada,
146
Ibid.
147
Ibid.
160
www.inap.org.mx
en tanto que los franceses lo han confiado a la administración

pública. Incluso, Bluntschli cree que en Francia el Estado y la
sociedad se han confundido, lo que también ha ocurrido con
los intereses públicos y privados. En Alemania impera una
situación intermedia, en la cual se aceptó la separación entre la
sociedad y el Estado, en la que se confía en la iniciativa de los
particulares y se acepta la intervención del Estado cuando las
fuerzas de la sociedad sean insuficientes.
“La administración pública y la administración

privada no producen los mismos efectos ni tienen
las mismas cualidades. La una es esencialmente general,
extendiéndose uniformemente sobre todas las clases de
la sociedad y el territorio, o al menos sobre sus divisiones
orgánicas: provincias, distritos, municipios, que tienen
sus normas legales y sus ordenanzas magistrales. La
otra, por el contrario, es ordinariamente local, ligada
al domicilio de las personas que de ellas se ocupan, y
sólo excepcionalmente extiende sus ramificaciones por
la asociación por la cual es muy variada. Cada cual
puede elegir el método que mejor le cuadre, sin que haya
generalmente decisiones autoritarias que la sujeten,
dejándose todo a la previsión y a la voluntad
del interesado”.
 
Bluntschli, Gaspar. Derecho Público Universal. Madrid, J.
Góngora Impresor. 1880.
Dos tomos. Tomo I, p. 150.
Bluntschli abundó sobre las diferencias entre la adminis-

tración pública y la administración privada: la primera exige
capacidad, y educación técnica y práctica de los funcionarios,
a los que vigila y controla. Pero esto no debe ocurrir en la
administración privada, porque su principio es la libertad,
aunque por imitación de la administración pública se han
implantado en ella los principios propios de la administración
estatal. Sin embargo, “la copia es menos perfecta y menos
161
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OMAR GUERRERO
segura en sus resultados, que el modelo”.148 Una vez que la

administración privada se ha establecido y consolidado, nace
en ella la negligencia que es el “vicio ordinario de la burocracia”.
Incluso llega a ser arbitraria, parcial e ineficaz para percatarse de
la existencia de intereses privados. A favor de la administración
privada se puede decir, sin embargo, que estando basada en
la libertad individual, potencia el talento de los hombres, exige
la responsabilidad de la autogestión, y actúa por su cuenta y
riesgo.

Se opone Bluntschli a una exagerada supervisión del
Estado sobre la administración privada, porque asfixiaría la
libertad. En su apoyo cuenta con el profesor francés A. Vivien,
quien sostiene que aquella exageración abre el paso al socialismo
y al comunismo, en tanto que la autogestión lo cierra. Pero
también se opone a la superposición de los intereses privados
a los intereses sociales, que son los que están próximos a los
públicos: sólo se debe dejar en manos de los particulares lo que
la sociedad puede hacer por sí misma.
Con respecto a la diferencia entre la administración pública

y la administración privada, lo deseable es su coexistencia y la
acción en lo común del estadista y el particular para fomentar
con ello el espíritu de ciudadanía.
Otro autor igualmente lúcido realizó una interpretación de

las diferencias entre la administración pública y la administración
privada, precisamente en Gran Bretaña, cuando corría el año
de 1921. Se trata de W. H. Moreland, un distinguido hombre
de ciencias antropológicas que incursionó brillantemente en la
Ciencia de la Administración Pública.
Uno de los pasajes mejor tratados por Moreland, consiste

pues en su estudio sobre la distinción entre administración
pública y administración privada, con base en “la precisión
científica”. Su idea es la siguiente:
148
Ibid, p. 151.
162
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El campo de acción de la administración pública depende

de la política, pero como ciertos estados emprenden algunas
actividades por medio de empresas públicas y otros las dejan a
la iniciativa de los particulares, este campo no puede definirse
bajo una regla común para todos los estados. Sin embargo,
una distinción puede ser establecida y es aquella que señala
la línea divisoria entre administraciones concentradas y
administraciones difusas, sobre lo cual ya había adelantado
Bluntschli. La administración pública se caracteriza esencial-
mente por ser difusa, en tanto que la administración privada por
ser concentrada. Un Ministerio opera en un amplio territorio,
sobre diversas ciudades y simultáneamente, en tanto que
una empresa particular radica en un lugar y en ella ejerce su
actividad. Por consiguiente, “el examen de estos y otros tipos
de actividades lleva a la conclusión de que la administración
difusa requiere de métodos diferentes a los empleados en la
administración concentrada y, dado que la mayor parte de
la administración pública es difusa, el estudioso de estas
cuestiones puede por lo pronto dedicar su atención a ésta,
dejando los casos excepcionales de administración pública
concentrada para considerarlos vinculados al estudio de la
empresa privada”.149
Hoy en día es insuficiente la identificación de cada

administración con lo difuso o lo concentrado, pues la
globalización económica traspasa las fronteras e influye todo el
orbe. Sin embargo, el resto de los ingredientes distintivos siguen
de pie y es inconveniente desconocerlos si se desea entender
nítidamente en que consisten la administración pública y la
administración privada.
149
Moreland, W.H. “The Science of Public Administration”. Gran Bretaña, Quarterly Review.
Vol. 235. 1921. p. 416.
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Se terminó de imprimir en
Mayo de 2019, en los talleres de:
Impresos TEGA, S.A. de C.V.

Emma # 75, Col. Nativitas, México, D.F.
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La edición consta de 500 ejemplares
Distribución a cargo del INAP

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OMAR GUERRERO

PRINCIPIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

© Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra,

Luis Humberto Ricardo José de Jesús

José Ángel Gurría Treviño

Francisco Apodaca y Osuna

Presentación de la primera edición del INAP 11

Introducción de la primera edición del INAP 17

Presentación de la edición colombiana 21

Prólogo de la edición colombiana 25

Introducción de la edición colombiana 31

Definición de Administración Pública 37

Política y Administración Pública 66

Diversificación de las Administraciones del Estado 86

Definición del Servidor Público 104

Significación Histórica 133

Administración de las Asociaciones Civiles 149

Libros y Artículos 167

Presentación de la Primera Edición del INAP

Con la reedición de los Principios de Administración Pública,

Uno de los aspectos más importantes de este libro es

Siendo además que, sin duda, Omar Guerrero se puede

Como tan atinadamente se explica en la presentación de la

De allí que la primera lección “Administración Pública”

También se hace referencia a la actividad que despliega

En la segunda lección, sobre la relación entre “la ciencia de

La siguiente lección sobre “Ciencia Política, la Ciencia de

PRINCIPIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

del saber; es crucial conocer los razonamientos que la han

Esta lección comprende, asimismo, una magistral dis-

Cuando se aborda la relación policy-administración

Llegamos así a la lección cuatro, que pone la atención en

en tanto que las administraciones especiales tienen un espacio

Pero además nos acerca a conocer aspectos puntuales

La lección cinco se desarrolla en torno a la “práctica

De este modo se define al servidor público, se explica qué

Con relación al servidor público, la carrera administrativa

La carrera administrativa se ilustra tomando los tres

PRINCIPIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

público, donde resalta la Escuela Nacional de Francia (ENA);

Para continuar encontramos la sexta lección que

Es así que la necesidad de la existencia de la enseñanza

Sin duda, esta lección nos da cuenta de los nobles

Llegamos así a la lección siete, donde se aborda un tema

En esta lección encontramos lo relativo a la administración

Otro punto muy importante que se aborda en la lección

Como ya se ha señalado, lo notable de este texto es que

Lo que se encontrará en el libro son los atributos funda-

Carlos Reta Martínez

Introducción de la Primera Edición del INAP

El periodo transcurrido entre la primera y segunda edición de

En el primer caso descuella la publicación de obras de

Un lugar principal lo merecen dos pensadores adminis-

Público: Principios Generales de Administración, publicado en

Desde su primera edición, esta obra fue planeada como un

Esta nueva edición, corregida y aumentada, surge

En la actualidad los planteles de administración pública se han

PRINCIPIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA