La sobrerregulación: freno al

desarrollo y causa de corrupción

Luis Guillermo Ibarra*

Sumario: I. La sobrerregulación. II. Conclusiones. III. Bibliografía.

Resumen. Ante la situación de insatisfacción de la sociedad mexicana, por la

inseguridad, los deficientes servicios públicos, la falta de empleo, en suma la
falta de desarrollo económico, los servidores públicos encargados de la opera-
ción y buen funcionamiento de las instituciones públicas justifican su ineficacia
o falta de actuación atribuyendo los malos resultados a falta reglas. Lo anterior
ha llevado a la sobrerregulación, que afecta el desempeño de la Administración
Pública Federal (APF) en tres niveles: el normativo, el organizacional y el de su
personal generando ineficiencia e ineficacia y propiciando conductas indebidas
de los servidores públicos. En tanto, no se identifique y resuelva este problema,
serán todos los mexicanos quienes deban pagar por el costo de la regulación
con menor crecimiento económico y mayor corrupción.

* Doctorando en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad de

Derecho, División de Estudios de Postgrado. Profesor titular de la cátedra Derecho Económico.

203
 Seminario de Estudios Jurídicos Económicos
204
I. La sobrerregulación normas es como la administración
pública puede cumplir con sus funcio-
nes cuando, precisamente, la sobrerre-

C on frecuencia cuando vemos que

en México existen limitadas oportu-
nidades de empleo, que es muy difícil
gulación, es el problema. En este sen-
tido es importante aclarar que cuando
hablo de sobrerregulación, no solo
establecer un negocio; que la seguridad me refiero al exceso de normas, sino
pública provista por los gobiernos muni- a las malas reglas. En otras palabras,
cipales, estatales y federal, no es con- a aquellas normas que no agregan
fiable; que las instituciones de salud, valor alguno a la actividad o conducta
educación y medio ambiente no cubren que pretenden ordenar, sino que por el
nuestras expectativas y necesidades; contrario, se convierten en un impedi-
que los servicios públicos son deficien- mento para realizarla o, peor aún, en
tes; en suma, que nuestro país no cre- un aliciente para llevarla a cabo de una
ce como esperaríamos, la mayoría de manera indebida. La sobrerregulación
nosotros juzgamos que las instituciones es un problema que atañe a todos los
públicas no funcionan adecuadamente niveles de gobierno en nuestro país.
y que por ello nuestra economía no Es necesario que nos percatemos
camina. de que la sobrerregulación no solo
Ante esta situación de insatisfacción afecta la posibilidad de los particulares
de la sociedad mexicana, los servidores para desarrollar las actividades econó-
públicos encargados de la operación y micas, sino que además, deteriora el
buen funcionamiento de las institucio- buen desempeño de las instituciones
nes públicas buscan justificar su inefi- públicas establecidas para garantizar el
cacia o falta de actuación atribuyendo ejercicio de los derechos fundamenta-
los malos resultados a otras instancias les de los ciudadanos, como son el tra-
o circunstancias que se encuentran fue- bajo, la educación, la salud, la vivienda,
ra de su control. Sostienen que carecen la seguridad y la justicia, entre otros.
del marco legal adecuado que facilite En el ámbito federal, por ejemplo, se
y haga más eficiente la administración puede decir la sobrerregulación afecta
pública. Arguyen que faltan reglas, que el desempeño de las instituciones públi-
no se ha legislado en tal o cual materia, cas en tres niveles:
que la ausencia de normas hace impo-
sible cumplir con las funciones enco- 1) El normativo, en el que se establecen
mendadas al Estado etc. Tal es el caso, la atribuciones o funciones y las
de las publicitadas reformas en materia reglas que constituyen la razón de
hacendaria, en seguridad pública, en ser de las secretarias de estado,
materia laboral, en seguridad social y las empresas paraestatales,
en energía que hoy en día son motivo los fideicomisos públicos, las
de intensos debates. procuradurías y las comisiones, a
El problema radica en pensar que lo que formalmente se denomina
solo a través de la expedición de más dependencias y entidades de la
 La sobrerregulación: freno al desarrollo y causa de corrupción
205
Administración Pública Federal entidades de la APF, sino que también
(APF). norman todas las actividades que éstos
realizan internamente, hasta el grado
2) El organizacional, que se refiere a de regular cosas tan sencillas como la
la manera como se organizan las sustitución de focos. Así, cada una de
dependencias y entidades de la las funciones, actividades y tareas que
APF internamente para cumplir con desarrollan los servidores públicos está
sus funciones, o sea, los puestos, normada. Pareciera que la razón de
niveles y número de plazas con ser de muchos puestos en la APF es
que cuentan, y la expedición de reglas, sin realmen-
te medir su impacto, consecuencias y
3) El del personal, que incide en el resultados. En otras palabras, muchos
desarrollo y desempeño de los servidores públicos justifican su traba-
servidores públicos y que va ligado a jo y remuneración con la expedición
la experiencia o capacidad con que de disposiciones de todos tipos, lo que
cuentan para realizar las funciones, a su vez da lugar a la creación de de
actividades o tareas que tiene nuevas áreas dentro de las organiza-
encomendadas y que finalmente es ciones públicas o incluso a la creación
lo que hace o no exitosa la gestión de nuevas instituciones dedicadas a
de una institución. normar. La justificación es siempre que
la inexistencia de estas áreas o institu-
El orden en que se citan los niveles ciones, sólo impediría cumplir con las
en que afecta la sobrerregulación a las demandas más sentidas de nuestra
instituciones públicas no es un error sociedad en áreas de gran relevancia
o una casualidad. En nuestro país, el para el desarrollo económico de nues-
aspecto normativo pareciera preceder tro país. Así se han creado instituciones
a los demás. Con frecuencia, primero como la Comisión Federal de Compe-
se crea la regla y luego se piensa en tencia Económica, Comisión Regulado-
la organización que se requiere para ra de Energía, Comisión Nacional para
poder aplicarla. Esto lleva a que en el Uso Eficiente de la Energía, Comisión
muchas ocasiones, las instituciones de Federal de Telecomunicaciones, etc.
públicas no cuenten con los recur- con las que la sociedad no está satisfe-
sos económicos, organizacionales o cha por su papel desempeñado.
humanos para hacer cumplir las reglas, La sobrerregulación también
independientemente de su intención u impacta negativamente en el aspec-
objetivo. to organizacional de las dependencias
En este sentido, la APF vive inmersa y entidades de la APF, esto es, en la
en un universo de regulaciones que no manera como se organizan para lle-
sólo ordenan la manera como los servi- var a cabo todas sus funciones, tanto
dores públicos deben diseñar, planear las sustantivas (aquellas relacionadas
y ejecutar los programas prioritarios con la razón de su existencia), como
o sustantivos de las dependencias y las apoyo (aquellas que le permiten
 Seminario de Estudios Jurídicos Económicos
206
realizar las primeras). Las Secretarías de un sin número de actividades que no
de Hacienda y Crédito Público y la de agregan valor a la función pública y que
la Función Pública, las dos dependen- por el contrario, retrasan o dificultan el
cias globalizadoras (porque regulan cumplimiento de las funciones sustanti-
las actividades de todas las demás), vas de las mismas.
han expedido cientos de normas pre- Finalmente, la sobrerregulación
supuestarias y organizacionales con el afecta el nivel más importante de la
objeto de racionalizar el gasto público APF, esto es a su personal, entendien-
y hacer más eficiente y transparente do por éste a los servidores públicos
la función pública. Con estas reglas que van desde los puestos de mando
se ha pretendido controlar el tamaño (los que se caracterizan por la toma
de las dependencias y entidades de la decisiones y por el ejercicio de atribu-
APF, regulando las estructuras orgáni- ciones de autoridad), hasta los operati-
cas y ocupacionales (la forma en que vos (los que realizan todas las activida-
organizan los puestos y el número de des necesarias para el funcionamiento
plazas), las remuneraciones de los ser- de la institución). En lo particular, nos
vidores públicos, etc. Así mismo, con referimos al personal que se considera
dichas reglas se ha buscado ordenar la de confianza, o sea, el que no pertene-
planeación y programación de todo el ce a alguna organización gremial y que
gasto público federal y controlar su ejer- por lo tanto sus derechos laborales no
cicio. Sin embargo esta normatividad, son defendidos por dichas representa-
sólo ha impedido a las dependencias y ciones. Es este el personal, que todos
entidades adoptar formas organizativas los días laborables y a veces no labo-
que faciliten la realización de sus fun- rables, realiza las tareas, actividades
ciones sustantivas y adjetivas, debien- y funciones que permiten a las depen-
do dedicar grandes cantidades de tiem- dencias y entidades cumplir con sus
po y recursos al cumplimiento estricto objetivos.
de la misma. Es a este tipo de personal al que
Ejemplo de ello, es la normatividad afecta de doble manera la sobrerregu-
que regula hoy día el sistema de con- lación. Primero, desde el punto de vista
trol presupuestario, el de profesionali- de su desempeño y desarrollo profesio-
zación, el de valuación de puestos de nal; y segundo, en la realización cotidia-
la APF, el de las adquisiciones arrenda- na de las funciones o actividades que
mientos y servicios del sector público. tiene a su cargo.
Todas esas reglas, han dado lugar a la En lo relativo a su desempeño y
creación de sistemas electrónicos que desarrollo profesional, la sobrerregula-
en vez de ser herramientas que faciliten ción en los sistemas de profesionaliza-
la operación de las dependencias y enti- ción, ha dado lugar, a que por un lado,
dades de la APF, la dificultan aún más, las dependencias y entidades para evi-
pues requieren de la constante carga tar cumplir con las reglas, utilicen los
de una gran cantidad de información procedimientos de excepción e ingre-
cuya generación implica la realización sen temporalmente a los servidores
 La sobrerregulación: freno al desarrollo y causa de corrupción
207
públicos, quienes son retirados una vez servidores públicos para poder realizar
que cumplen con el plazo previsto por sus funciones. Al inicio de este ensa-
la norma sin sacar sus plazas a concur- yo se citaba como ejemplo la excesi-
so. Por otro lado, a que las dependen- va regulación hasta para la sustitución
cias y entidades lleven a cabo procesos de focos. La anotación no pretendía
de reclutamiento y selección viciados o ser irónica, sino reflejar una realidad.
dirigidos para que sean determinadas Resulta que con el calentamiento global
personas quienes ingresen al sistema y el cambio climático la Secretaría de
de profesionalización de las mismas. Energía ha impulsado en la administra-
Lo más grave, es que la excesiva regu- ción del presidente Felipe Calderón, la
lación en la materia, no ha permitido ejecución de un programa de eficiencia
la contratación del personal más califi- energética. Este programa supone la
cado, no ha generado expectativas de adopción por parte de las dependen-
desarrollo profesional dentro de las ins- cias y entidades de la APF (18 depen-
tituciones públicas, no premia la capa- dencias y 195 entidades) de diversas
citación o la experiencia del personal, ni medidas para reducir el consumo de
garantiza la estabilidad y permanencia energía eléctrica, incluyendo la sustitu-
de los mejores servidores públicos en ción de focos. Para establecerlo se han
los puestos. expedido más de 17 ordenamientos
En lo que respecta al desempeño de que incluyen una ley, su reglamento y
las funciones o actividades de los ser- varias disposiciones específicas inser-
vidores públicos, la sobrerregulación es tas en los decretos de Presupuesto de
la verdadera causa de las deficiencias Egresos de la Federación, además de
y defectos que percibimos en los mis- distintos ordenamientos administrati-
mos. En un régimen administrativo en vos como acuerdos, circulares, linea-
donde la alta rotación del personal de mientos y normas oficiales mexicanas.1
mando y operativo de confianza es la
1
regla, en donde ni la experiencia ni la   Decreto que Establece las Medidas
capacitación son características domi- de Austeridad y Disciplina del Gasto en
la Administración Pública Federal, DOF
nantes del personal de las instituciones
04/12/2006; Lineamientos Específicos para
públicas, en donde la vocación por el
la Aplicación y Seguimiento de las Medidas
servicio público es más difícil de encon- de Austeridad y Disciplina del Gasto de
trar que el culto a la propia persona y, la Administración Pública Federal, DOF
en donde las aspiraciones sociales se 29/12/2006; Plan Nacional de Desarrollo,
confunden con las propias, la sobrerre- DOF 31/05/2007; Circular que Contiene
gulación es un caldo de cultivo, en el los Lineamientos Generales Relativos a los
que se gestan las características más Aspectos de Sustentabilidad Ambiental para
detestadas en los servidores públicos las Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
como la ineficienca, la negligencia y la del Sector Público, DOF 31/10/2007;
corrupción. Programa Sectorial Energía 2007-2012, DOF
21/02/2008; Ley para el Aprovechamiento
Es difícil imaginar la cantidad de
Sustentable de la Energía, DOF 28/11/2008;
reglas con las que deben cumplir los
Ley para el Aprovechamiento de Energías
 Seminario de Estudios Jurídicos Económicos
208
El contrasentido radica en que la gran de adquisiciones gubernamentales,2 lo
mayoría de las disposiciones son des- que se obtiene es el cumplimiento de
conocidas por casi la totalidad de los forma, o sea documental, de acciones
servidores públicos que tienen la obli- que no se llevan a cabo en la realidad o
gación de acatarlas. Si a ellas se suma que no logran los objetivos de eficiencia
la nueva normatividad recientemente energética que se reportan.
desregulada en materia financiera y Como este ejemplo de sobrerre-
gulación existen muchos en todas las
áreas de la función pública. Sin embar-
Renovables y el Financiamiento de la
Transición Energética, DOF 28/11/2008; go, la administración del presidente
Presupuesto de Egresos de la Federación Calderón se jacta de haber llevado a
para el Ejercicio Fiscal 2009 DOF cabo un programa de “tala regulatoria”
28/11/2008; Protocolo de Actividades para en el que se han eliminado 16,207 nor-
la Implementación de Acciones de Eficiencia mas (10,360 normas internas adminis-
Energética en Inmuebles, Flotas Vehiculares trativas y 5,847 normas sustantivas).3
e Instalaciones de la Administración Pública Basta consultar las normas “sustan-
Federal, DOF 30/01/2009; Reglamento de la tivas” eliminadas y nos encontramos
Ley para el Aprovechamiento Sustentable que se suprimió un procedimiento para
de la Energía, DOF 11/11/2009; Decreto por
el acceso a un salón de usos múltiples
el que se Aprueba el Programa Nacional
o el informe de un programa de canje
para el Aprovechamiento Sustentable de
la Energía 2009-2012, DOF 27/11/2009; de placas. 4 Es claro que la eliminación
Presupuesto de Egresos de la Federación 2 
para el Ejercicio Fiscal 2010, DOF El Manual Administrativo de Aplicación
07/12/2009; Protocolo de Actividades para General en Materia de Recursos Financieros,
la Implementación de Acciones de Eficiencia DOF 15/07/2010 y el Manual Administrativo
Energética en Inmuebles, Flotas Vehiculares de Aplicación General en Materia de
e Instalaciones de la Administración Pública Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
Federal, DOF 14/01/2010; Programa del Sector Público, DOF 09/08/2010.
3
Nacional de Reducción de Gasto Público,   Ver páginas web: http://www.
DOF 12/03/2010; Lineamientos de Eficiencia funcionpublica.gob.mx/images/doctos/
Energética para la Administración Pública areas/upmgp/contador/normas-
Federal, DOF 21/04/2010; Presupuesto de internasdministrativas-eliminadas-131011.pdf
Egresos de la Federación para el Ejercicio y http://www.funcionpublica.gob.mx/images/
Fiscal 2011, DOF 07/12/2010; Protocolo doctos/areas/upmgp/contador/normas-
de Actividades para la Implementación sustantivas-eliminadas-270611.pdf
4
de Acciones de Eficiencia Energética en   La norma eliminada núm. 10 del
Inmuebles, Flotas Vehiculares e Instalaciones Aeropuerto Internacional de la Ciudad
de la Administración Pública Federal, DOF de México S.A. de C.V. denominada
11/01/2011; NOM-058-SCFI-1999, NOM- “Procedimiento para el Acceso al Salón de
007-ENER-2004, NOM-013-ENER-2004, Usos Múltiples por Puerta Auxiliar en AICM
NOM-017-ENER/SCFI-2008, NOM-028- “ y la norma núm. 2740 de la Secretaría de
ENER-2010, NOM-011-ENER-2006, Comunicaciones y Transportes denominada
NOM-021-ENER/SCFI-2008, NOM-018- “103.-4288 Se Informa de los Avances
ENER-1997, NOM-008-ENER-2001. del Programa de Canje y del Considerable
 La sobrerregulación: freno al desarrollo y causa de corrupción
209
de este tipo de disposiciones normati- na con la que deben cumplir cada una
vas no contribuye en nada al buen fun- de las dependencias y entidades de la
cionamiento de la APF. APF realizar sus funciones.
El hecho de que diariamente la
II. Conclusiones Comisión de Mejora Regulatoria,
publique decenas de anteproyectos de
normas y manifestaciones de impacto

P or lo anteriormente expuesto, no
debe sorprender que la APF no
pueda cumplir con sus objetivos y que
regulatorio, muestra lo inefectivo de
nuestro sistema de control regulatorio.
Mientras no cambie la cultura admi-
exista una gran diferencia entre lo que nistrativa de nuestro país, seguiremos
se documenta y la realidad que se vive; empantanados en la dinámica de hacer
por ello no debe sorprender que los una regla cada vez que se presenta un
servidores públicos solo realicen aque- problema.
llas funciones que les reportan algún Desafortunadamente, son todos los
beneficio personal y que sea la apatía mexicanos en el país, quienes deben
y la negligencia lo que caracterice el pagar el costo de sobrerregulación con
desarrollo de aquellas actividades que un menor crecimiento económico y
poco abonan a su desarrollo individual, más corrupción.
social o profesional. En otras palabras,
si se va a tomar el riesgo de incumplir III. Bibliografía
con la normatividad y ser sancionado,
debe ser por algún motivo que valga la
pena. Hacer parecer que se cumplen Decreto por el que se Aprueba el
las reglas es la manera de dar vigencia Programa Nacional para el
aquella vieja ordenanza de la época de Aprovechamiento Sustentable
la colonia española “obedézcase pero de la Energía 2009-2012, DOF
no se cumpla”. 27/11/2009
A los ya conocidos costos que
impone a la sociedad, la excesiva nor- Decreto que Establece las Medidas de
matividad y las contradicciones entre Austeridad y Disciplina del Gasto
las reglas dictadas por las distintas en la Administración Pública
autoridades federales, estales y muni- Federal, DOF 04/12/2006
cipales para poder llevar a cabo las
distintas actividades económicas en Circular que Contiene los Lineamientos
el país, también deben agregarse los Generales Relativos a los
costos de la ineficiencia administrativa, Aspectos de Sustentabilidad
derivada de la sobrerregulación inter- Ambiental para las
Adquisiciones, Arrendamientos
y Servicios del Sector Público,
Número de Vehículos Pendientes de Realizar
DOF 31/10/2007
Dicho Trámite así como de las Acciones para
Promover el Programa”.
 Seminario de Estudios Jurídicos Económicos
210
Ley para el Aprovechamiento de Protocolo de Actividades para la
Energías Renovables y el Implementación de Acciones
Financiamiento de la Transición de Eficiencia Energética en
Energética, DOF 28/11/2008 Inmuebles, Flotas Vehiculares
e Instalaciones de la
Ley para el Aprovechamiento Administración Pública Federal,
Sustentable de la Energía, DOF DOF 30/01/2009
28/11/2008
Protocolo de Actividades para la
Lineamientos de Eficiencia Energética Implementación de Acciones
para la Administración Pública de Eficiencia Energética en
Federal, DOF 21/04/2010 Inmuebles, Flotas Vehiculares
e Instalaciones de la
Lineamientos Específicos para la Administración Pública Federal,
Aplicación y Seguimiento de DOF 14/01/2010
las Medidas de Austeridad
y Disciplina del Gasto de la Protocolo de Actividades para la
Administración Pública Federal, Implementación de Acciones
DOF 29/12/2006 de Eficiencia Energética en
Inmuebles, Flotas Vehiculares
Plan Nacional de Desarrollo, DOF e Instalaciones de la
31/05/2007 Administración Pública Federal,
DOF 11/01/2011
Presupuesto de Egresos de la
Federación para el Ejercicio Reglamento de la Ley para el
Fiscal 2009 DOF 28/11/2008 Aprovechamiento Sustentable
de la Energía, DOF 11/11/2009
Presupuesto de Egresos de la
Federación para el Ejercicio NOM-018-ENER-1997, DOF
Fiscal 2010, DOF 07/12/2009 24/10/1997

Presupuesto de Egresos de la NOM-058-SCFI-1999, DOF

Federación para el Ejercicio 20/12/1999
Fiscal 2011, DOF 07/12/2010
NOM-008-ENER-2001. DOF
Programa Nacional de Reducción de 25/04/200
Gasto Público, DOF 12/03/2010
NOM-007-ENER-2004, DOF
Programa Sectorial Energía 2007- 15/04/2005
2012, DOF 21/02/2008
NOM-013-ENER-2004, DOF
19/04/2005
 La sobrerregulación: freno al desarrollo y causa de corrupción
211
N O M - 0 11 - E N E R - 2 0 0 6 , DOF Manual Administrativo de Aplicación
22/06/2007 General en Materia de Recursos
Financieros, DOF 15/07/2010
NOM-021-ENER/SCFI-2008,
DOF 04/08/2008
Páginas web
NOM-017-ENER/SCFI-2008,
DOF 26/08/2008 h t t p : / / w w w. f u n c i o n p u b l i c a . g o b .
mx/images/doctos/areas/
NOM-028-ENER-2010, DOF upmgp/contador/normas-
06/12/2010 internasdministrativas-
eliminadas-131011.pdf
Manual Administrativo de Aplicación
General en Materia de http://www.funcionpublica.gob.mx/
Adquisiciones, Arrendamientos images/doctos/areas/upmgp/
y Servicios del Sector Público, contador/normas-sustantivas-
DOF 09/08/2010 eliminadas-270611.pdf