De Jure 12

CIRCULAO NACIONAL
12
Jan/Jun 2009
CENTRO DE ESTUDOS E APERFEIOAMENTO FUNCIONAL

Av. lvares Cabral, 1740, 1 andar Santo Agostinho, Belo Horizonte - MG cep. 30.170-001 www.mp.mg.gov.br [email protected] Address: Av. lvares Cabral, 1740, 1 andar Santo Agostinho, Belo Horizonte - MG cep. 30.170-001, Brazil www.mp.mg.gov.br [email protected] (Contact: Alessandra de Souza Santos, Ms.)
De Jure Revista Jurdica do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais / Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais. n. 12 (jan./jun. 2009). Belo Horizonte: Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, 2009. v. Semestral. ISSN: 1809-8487 Continuao de: Revista Jurdica do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais. O novo ttulo mantm a seqncia numrica do ttulo anterior. 1. Direito Peridicos. I. Minas Gerais. Ministrio Pblico. CDU. 34 CDD. 342 Descritores / Main entry words: Direito, Ministrio Pblico, Direito Coletivo, Direitos Fundamentais, Neoconstitucionalismo, Multidisciplinariedade, Transdisciplinariedade / Law, Public Prosecution Service, Collective Rights, Fundamental Rights, Neoconstitutionalism, Multidisciplinarity, Transdisciplinarity.
PEDE-SE PERMUTA WE ASK FOR EXCHANGE ON DEMANDE LCHANGE MANN BITTET UM AUSTAUSCH SI RIQUIERE LO SCAMBIO PIDEJE CANJE
ERRATA DO NMERO 11: 1. Na capa, onde se l Flvio Luiz Gomes, leia-se LUIZ FLVIO GOMES; 2. Na capa, onde se l Carlos Augusto Teixeira Guimares, leia-se CARLOS AUGUSTO TEIXEIRA MAGALHES; 3. Na capa, onde se l Luciano Lopes Santos, leia-se LUCIANO SANTOS LOPES.
Fotos da capa: Escultura barroca em pedra-sabo representando a Justia, cuja autoria atribuda ao portugus Antnio Jos da Silva Guimares e datada como anterior a 1840. Faz parte da obra que representa as quatro virtudes cardeais Prudncia, Justia, Temperana e Fortaleza que se encontram na antiga Cmara e Cadeia de Vila Rica, atual Museu da Inconfidncia de Ouro Preto. Ao fundo, a bandeira do Estado de Minas Gerais, uma bandeira branca, com um tringulo vermelho e os dizeres em latim Libertas Qu Sera Tamen -, parte de um verso da primeira gloga de Virglio, liberdade ainda que tardia, evoca o esprito das Minas Gerais que lutaram pela Inconfidncia Mineira. A Inconfidncia Mineira, ou Conjurao Mineira foi uma tentativa de revolta de natureza separatista abortada pela Coroa portuguesa em 1789, na ento capitania de Minas Gerais, no Estado do Brasil, contra, entre outros motivos, a execuo da excessiva taxao de produtos fabris e artesanais provenientes da Colnia, a chamada derrama, e o domnio portugus. A conspirao pretendia eliminar a dominao portuguesa das Minas Gerais e estabelecendo ali um pas livre. No havia a inteno de libertar toda a colnia brasileira, pois naquele momento uma identidade nacional ainda no havia se formado. A forma de governo escolhida foi o estabelecimento de uma Repblica, inspirados pelas idias iluministas da Frana e da recente independncia norte-americana. Linha Terica: A Revista De Jure foi sistematizada dentro de uma nova filosofia pluralista trans- e multidisciplinar, permitindo o acesso informao em diversas reas do Direito e de outras cincias. A revista destina-se aos operadores de Direito e sua linha terica segue, principalmente, o ps-positivismo jurdico no que denominado neoconstitucionalismo, valorizando a Constituio Federal de 1988 como centro de irradiao do sistema e como fonte fundamental do prprio Direito nacional. O neoconstitucionalismo a denominao atribuda a uma nova forma de estudar, interpretar e aplicar a Constituio de modo emancipado e desmistificado. A finalidade superar as barreiras impostas ao Estado Constitucional Democrtico de Direito pelo positivismo meramente legalista, gerador de bloqueios ilegtimos ao projeto constitucional de transformao, com justia, da realidade social. A responsabilidade dos trabalhos publicados exclusivamente de seus autores. Cover Photos and Design: Baroque sculpture in steatite (soapstone) representing Justice author supposed to be the Portuguese Antnio Jos da Silva Guimares; probably made before 1840. It is part of the work that represents the four Virtues: Prudence, Justice, Temperance and Strenght located at the old Chamber and Prison in Vila Rica (current Ouro Preto Minas Gerais), current name of the building is Museum of Inconfidncia of Ouro Preto. In the background there is the flag of the State of Minas Gerais, a white flag with a red triangle and the latin phrase Libertas Qu Sera Tamen -, which is part of Virgils first Eclogue and means freedom even if it be late, and evocates the spirit of struggle for independence that aroused in the then Hereditary Captaincy1 of Minas Gerais. This flag was then proposed by those who fought the movement known as Inconfidncia Mineira, which was against the heavy exploitation of the Colony2 and aimed at full independence from the Portuguese colonial power. The separatists were influenced by the writings of Rousseau and other Illuminists and by the recent American Independence and wanted Minas Gerais as a free country and a new Republic3 . Theoretical Profile: The Journal De Jure was systematized according to a new philosophy pluralist, trans- and multidisciplinar, allowing the access to information in many areas of Law and of other Sciences. It is intended for law enforcement agents and its theoretical grounds mainly follow the legal post-positivism doctrine, with a special emphasis on the neoconstitutionalist approach. Neoconstitutionalism is a new theory to study, interpret and enforce the Constitution, aiming at overcoming barriers imposed to the lawful democratic states by the legal positivism, which blocks the constitutional project of transformation of the social reality. The responsibility for the content of the articles is solely of their respective authors.
Translators Note: A historical administrative division of the former Spanish and Portuguese colonial empires. Each was governed by a captain general. Translators Note: The production of Brazilian mines was declining, thus the yearly quota of gold requested by the crown was not being met. Portugal put pressure on the Colony, especially in Minas Gerais, to ensure all the due taxes were paid. The days of payment of taxes were called derrama. 3 Translators Note: The movement was aborted by the Portuguese Crown in 1789 and the ten leaders were condemned to death. One of them, Joaquim Jos da Silva Xavier, known as Tiradentes, took all responsibility for himself and was hanged and disambiguated. The other nine members had their sentences commuted from death penalty to degradation by mercy of the Queen.
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De Jure - Revista Jurdica do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais

PROCURADOR-GERAL DE JUSTIA Procurador de Justia Alceu Jos Torres Marques DIRETOR DO CENTRO DE ESTUDOS E APERFEIOAMENTO FUNCIONAL Promotor de Justia Gregrio Assagra de Almeida SUPERINTENDENTE DE FORMAO E APERFEIOAMENTO Fernando Soares Miranda DIRETORA DE PRODUO EDITORIAL Alessandra de Souza Santos EDITOR RESPONSVEL Promotor de Justia Gregrio Assagra de Almeida CONSELHO EDITORIAL - CONSELHEIROS Promotor de Justia Adilson de Oliveira Nascimento Promotor de Justia Carlos Alberto da Silveira Isoldi Filho Promotor de Justia Cleverson Raymundo Sbarzi Guedes Promotor de Justia Gregrio Assagra de Almeida Procurador de Justia Joo Cancio de Mello Junior Promotor de Justia Llio Braga Calhau Promotor de Justia Marcelo Cunha de Arajo Promotor de Justia Marcos Paulo de Souza Miranda Promotor de Justia Renato Franco de Almeida CONSELHEIROS CONVIDADOS Prof. Antnio Gidi (Houston University, USA) Prof. Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico) Prof. Joaqun Herrera Flores (Universidad Pablo de Olavide, Espanha) Prof. Juan Carlos Ferr Oliv (Universidad de Huelva, Espanha) Prof. Mrio Frota (Associao Portuguesa de Direito do Consumo, Portugal) Prof. Michael Seigel (University of Florida, USA) Ministro Antnio Herman de Vasconcellos e Benjamin (Mininstro do STJ) Prof. Aziz Tuffi Saliba (Fundao Universidade de Itana) Prof. Humberto Theodoro Jnior (UFMG) Prof. Juarez Estevam Xavier Tavares (Sub-Procurador-Geral da Repblica, UERJ) Prof. Luciano Jos Alvarenga (Fundao Comunitria e Cultural de Joo Monlevade - FUNCEC) Prof. Luiz Flvio Gomes (Coordenador Rede LFG So Paulo) Prof. Maria Garcia (PUC/SP) Prof. Maria Tereza Aina Sadek (USP) Prof. Mrio Lcio Quinto Soares (PUC/MG) Prof. Miracy Barbosa de Sousa Gustin (UFMG) Prof. Nelson Nery Junior (PUC/SP) Prof. Nilo Batista (UERJ) Prof. Ricardo Carneiro (Fundao Joo Pinheiro) Prof. Rosnia Rodrigues de Sousa (Fundao Joo Pinheiro) Prof. Rosemiro Pereira Leal (PUC/MG) Promotor de Justia Robson Renault Godinho (Estado do Rio de Janeiro) Promotor de Justia Emerson Garcia (Estado do Rio de Janeiro)
EDITORAO Alessandra de Souza Santos Fernando Soares Miranda Joo Paulo de Carvalho Gavidia Luciana Perptua Corra Luciano Jos Alvarenga Samuel Alvarenga Gonalves REVISO Alessandra de Souza Santos Dalvanra Noronha Silva Daniela Paula Alves Pena Beatriz Garcia Pinto Coelho (estgio supervisionado) Gabriela Nunes Gomes (estgio supervisionado) CAPA Alex Lanza (Foto da Esttua da Justia) Joo Paulo de Carvalho Gavidia (Arte e Foto da bandeira de Minas Gerais) PROJETO GRFICO / DIAGRAMAO Joo Paulo de Carvalho Gavidia TRADUO Alessandra de Souza Santos
De Jure - Journal of the Public Prosecution Office of the State of Minas Gerais
ATTORNEY-GENERAL Minas Gerais State Prosecutor Alceu Jos Torres Marques DIRECTOR OF THE CENTER OF PROFESSIONAL DEVELOPMENT Minas Gerais State Prosecutor Gregrio Assagra de Almeida SUPERINTENDENT OF PROFESSIONAL DEVELOPMENT Fernando Soares Miranda DIRECTOR OF EDITORIAL PRODUCTION Alessandra de Souza Santos CHIEF EDITOR Minas Gerais State Prosecutor Gregrio Assagra de Almeida EDITORIAL BOARD - MEMBERS OF THE EDITORIAL BOARD Minas Gerais State Prosecutor Adilson de Oliveira Nascimento Minas Gerais State Prosecutor Carlos Alberto da Silveira Isoldi Filho Minas Gerais State Prosecutor Cleverson Raymundo Sbarzi Guedes Minas Gerais State Prosecutor Gregrio Assagra de Almeida Minas Gerais State Prosecutor Joo Cancio de Mello Junior Minas Gerais State Prosecutor Llio Braga Calhau Minas Gerais State Prosecutor Marcelo Cunha de Arajo Minas Gerais State Prosecutor Marcos Paulo de Souza Miranda Minas Gerais State Prosecutor Renato Franco de Almeida MEMBERS OF THE EDITORIAL BOARD COLLABORATION AND REVIEW Prof. Antnio Gidi (Houston University, USA) Prof. Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mexico) Prof. Joaqun Herrera Flores (Universidad Pablo de Olavide, Spain) Prof. Juan Carlos Ferr Oliv (Universidad de Huelva, Spain) Prof. Mrio Frota (Portuguese Association of Consummer Law, Portugal) Prof. Michael Seigel (University of Florida, USA) Antnio Herman de Vasconcellos e Benjamin (Minister of Brazilian Superior Court) Prof. Aziz Tuffi Saliba (Fundao Universidade de Itana, Brazil) Prof. Humberto Theodoro Jnior (UFMG, Brazil) Prof. Juarez Estevam Xavier Tavares (Vice Attorney-General, UERJ, Brazil) Prof. Luciano Jos Alvarenga (Fundao Comunitria e Cultural de Joo Monlevade - FUNCEC, Brazil) Prof. Luiz Flvio Gomes (Coordinator of the LFG Co. So Paulo, Brazil) Prof. Maria Garcia (PUC/SP - Brazil) Prof. Maria Tereza Aina Sadek (USP Brazil) Prof. Mrio Lcio Quinto Soares (PUC/MG - Brazil) Prof. Miracy Barbosa de Sousa Gustin (UFMG - Brazil) Prof. Nelson Nery Junior (PUC/SP - Brazil) Prof. Nilo Batista (UERJ - Brazil) Prof. Ricardo Carneiro (Fundao Joo Pinheiro, Brazil) Prof. Rosnia Rodrigues de Sousa (Fundao Joo Pinheiro, Brazil) Prof. Rosemiro Pereira Leal (PUC/MG - Brazil) Rio de Janeiro State Prosecutor Emerson Garcia Rio de Janeiro State Prosecutor Robson Renault Godinho
EDITING Alessandra de Souza Santos Fernando Soares Miranda Joo Paulo de Carvalho Gavidia Luciana Perptua Corra Luciano Jos Alvarenga Samuel Alvarenga Gonalves PROOF READING Alessandra de Souza Santos Dalvanra Noronha Silva Daniela Paula Alves Pena Beatriz Garcia Pinto Coelho (intern) Gabriela Nunes Gomes (intern) COVER Alex Lanza (Photo of the Statue of Justice) Joo Paulo de Carvalho Gavidia (Design and photo of the flag) GRAPHIC PROJECT AND DESIGN Joo Paulo de Carvalho Gavidia TRANSLATION Alessandra de Souza Santos
Prefcio
om grande satisfao lanamos o nmero 12 da nossa Revista De Jure Revista Jurdica do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais e compartilhamos com nossos carssimos colaboradores e leitores o orgulho de a De Jure ter sido qualificada no estrato da QUALIS/CAPES. Na busca constante de aprimoramento e reconhecimento perante a comunidade jurdica e a comunidade acadmica em geral, a Revista De Jure apresenta novo projeto grfico, com design mais arrojado, com o fito de permitir uma leitura mais agradvel.
Prof. Luciano Jos Alvarenga (Fundao Comunitria e Cultural de Joo Monlevade - FUNCEC) A Revista De Jure oferece um convite reflexo. A edio de nmero 12 conta com a valorosa colaborao do ilustre jurista mexicano, o Professor Eduardo Ferrer Mac-Gregor, que discorre sobre o Direito Processual Constitucional sob abordagem histrica e social. O renomado Professor portugus Mario Frota, que analisa questes relevantes ao consumidor envolvendo a indstria do tabaco em Portugal. Na seo de Palestra, a Professora Maria Tereza Aina Sadek fala-nos sobre a construo de um novo Ministrio Pblico resolutivo. A Revista De Jure 12 conta tambm com as colaboraes preciosas de juristas diversos e, certamente, servir de relevante instrumento de aperfeioamento funcional dos membros do Ministrio Pblico. Finalizo reiterando o convite a todos para que colaborem com as nossas edies. O seu sucesso deve-se, sobretudo, participao dos membros e servidores do Ministrio Pblico, juristas, professores universitrios e estudantes com o envio de artigos. Um forte abrao a todos! Gregrio Assagra de Almeida Diretor do CEAF
Outra novidade que, certamente, abrilhantar ainda mais nosso Conselho Editorial a recente incluso de renomados juristas e acadmicos que auxiliaro na emisso de pareceres para os artigos e comentrios submetidos. Os mais novos integrantes do Conselho Editorial da De Jure so: Juan Carlos Ferr Oliv (Universidad de Huelva, Espanha), Prof. Mrio Frota (Associao Portuguesa de Direito do Consumo, Portugal), Ministro Antnio Herman de Vasconcellos e Benjamin (Ministro do STJ), Prof. Luiz Flvio Gomes (Coordenador Rede LFG So Paulo), Prof. Maria Tereza Aina Sadek (USP), Prof. Mrio Lcio Quinto Soares (PUC/MG), Humberto Theodoro Jnior (UFMG), Rosnia Rodrigues de Sousa (Fundao Joo Pinheiro), Ricardo Carneiro (Fundao Joo Pinheiro) e
... a Revista De Jure apresenta novo projeto grfico, com design mais arrojado, com o fito de permitir uma leitura mais agradvel.
Colaboradores desta edio
ALEXANDRE CARLOS BOTREL Oficial do Ministrio Pblico; Assessor; Bacharel em Direito; Ps-graduado em Direito Pblico Universidade Cndido Mendes (UNAM) ANDR GONALVES GODINHO FRES Bacharel em Direito e Mestre em Direito Econmico - Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) ANTONIO JOAQUIM FERNANDES NETO Procurador de Justia do Estado de Minas Gerais CSSIO HENRIQUE AFONSO DA SILVA Oficial do Ministrio Pblico; Bacharel em Direito CHRISTIANO LEONARDO GONZAGA GOMES Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais; Professor de Direito Penal da Faculdade de Direito Milton Campos; Mestrando em Direito Empresarial; ex-Defensor Pblico do Estado de Minas Gerais CLUDIO ALBERTO GABRIEL GUIMARES Promotor de Justia do Estado do Maranho; Coordenador Estadual da Associao Brasileira de Professores de Cincias Penais (ABPCP); Especialista em Direito, Estado e Sociedade pela Universidade Federal de Santa Catarina; Especialista em Docncia Superior pelo UNICEUMA; Mestre em Direito Pblico pela Universidade Federal de Pernambuco; Doutor em Direito Penal pela Universidade Federal de Pernambuco; Doutor em Criminologia pela Universidade Federal de Santa Catarina DALVANEY ARAJO Advogada; Bacharel em Direito Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC/MG) EDUARDO FERRER MAC-GREGOR Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico ELAINE NORONHA NASSIF Procuradora do Trabalho na Terceira Regio
EMERSON GARCIA Promotor de Justia do Estado do Rio de Janeiro; ExConsultor Jurdico da Procuradoria-Geral de Justia (2005-2009); Assessor Jurdico da Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico (CONAMP); Doutorando e Mestre em Cincias Jurdico-Polticas pela Universidade de Lisboa; PsGraduado em Cincias Polticas e Internacionais pela mesma Universidade; Membro da International Association of Prosecutors (The Hague Holanda) GREGRIO ASSAGRA DE ALMEIDA Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais; Diretor do Centro de Estudos e Aperfeioamento Funcional; Presidente do Conselho Editorial do Centro de Estudos e Aperfeioamento Funcional; Bacharel em Direito Universidade de Ribeiro Preto; Mestre em Direito - Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP); Doutor em Direito - Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP) HILDA MORANA Doutora em Psiquiatria Forense pela Universidade de So Paulo; Mestre em Psicologia Clnica; Mdica perita do Instituto de Medicina e de Criminologia do Estado de So Paulo (IMESC); Mdica perita do Departamento de Percias Mdicas do Estado de So Paulo; Ex-presidente da Sociedade Rorschach de So Paulo; Vice-Presidente do Departamento de Psiquiatria da Associao Paulista de Medicina; Presidente do Departamento de tica e Psiquiatria Legal da Associao Brasileira de Psiquiatria; Member-at-large of the Executive Committee on the Forensic Section of the Word Psychiatry Association (WPA); Member of the WPA Executive Committee on Personality Disorder; Responsvel pela seo em Portugus da Revista Persona, Revista do Instituto Argentino de Estudio de La Personalidad y Sus Desrdenes (Iaepd); Fundadora do Ambulatrio de Transtornos da Personalidade do Instituto de Psiquiatria do Hospital das Clnicas da Faculdade de Medicina da USP JOS FERNANDO MARREIROS SARABANDO Procurador de Justia do Estado de Minas Gerais
LEONARDO SICA Doutor e Mestre em Direito Penal pela USP, onde apresentou tese intitulada Mediao Penal e Justia Restaurativa; advogado criminalista em So Paulo; professor da Especializao em Direito Penal Econmico da FGV/EDESP, onde tambm foi pesquisador na disciplina Crime e sociedade; autor do livro Direito Penal de Emergncia e Alternativas Priso (Editora Revista dos Tribunais, 2002) e coautor do livro Reforma Criminal (Editora Revista dos Tribunais, 2004); foi diretor do Instituto Brasileiro de Cincias Criminais durante o ano de 2002, onde implementou e coordenou o Laboratrio de Cincias Criminais LUCAS DANILO VAZ COSTA JNIOR Promotor de Justia do Estado de Gois; Especialista em Direito Processual Universidade da Amaznia (UNAMA) LUCIANA PERPTUA CORRA Analista do Ministrio Pblico de Minas Gerais Especialidade Direito; Ps-Graduada em Direito Pblico pelo Centro Universitrio Metodista Izabela Hendrix; Ps-Graduada em Direito Privado pela Universidade Cndido Mendes LUCIANO JOS ALVARENGA Assessor da Procuradoria-Geral de Justia do Estado de Minas Gerais; Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG); Mestrando em Evoluo Crustal e Recursos Naturais pela Universidade Federal de Ouro Preto (UFOP); Professor na Fundao Comunitria Educacional e Cultural de Joo Monlevade (FUNCEC) MARCELO CUNHA DE ARAJO Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais; Membro do Conselho Editorial do Centro de Estudos e Aperfeioamento Funcional; Bacharel em Direito Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC / MG); Bacharel em Engenharia Mecnica Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG); Bacharel em Psicologia - Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG); Mestre em Direito Processual Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC / MG); Doutor em Direito Constitucional Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG); Professor de Psicologia Jurdica de graduao e ps-graduao em Direito da PUC / MG
MRCIO SOARES BERCLAZ Promotor de Justia do Estado do Paran; Bacharel em Cincias Jurdicas e Sociais pela PUC-RS, Coordenador Estadual no mbito do Ministrio Pblico da ABMP - Associao Brasileira de Magistrados, Promotores de Justia e Defensores Pblicos da Infncia e Juventude, bem como membro e filiado a outras associaes (GNPJ Grupo Nacional de Promotores de Justia, MPD Ministrio Pblico Democrtico , IBDFAM - Instituto Brasileiro de Direito de Famlia, ABRAMMPE Associao Brasileira de Magistrados, Procuradores e Promotores Eleitorais) [email protected] MARCO PAULO CARDOSO STARLING Procurador de Justia do Estado de Minas Gerais MARCOS PAULO DE SOUZA MIRANDA Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais; Coordenador da Promotoria Estadual de Defesa do Patrimnio Cultural e Turstico de Minas Gerais; Especialista em Direito Ambiental - Universidade Gama Filho; Doutorando em Cincias Jurdicas e Sociais - Universidad del Museo Social Argentino; Professor de Direito Processual Ambiental no Curso de Ps Graduao do Centro de Atualizao em Direito Belo Horizonte MARIA TEREZA SADEK Professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo (USP); Mestre em Cincias Sociais Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP); Doutora em Cincia Poltica Universidade de So Paulo (USP); Consultora da obra Diagnstico do Ministrio Pblico dos Estados
MRIO FROTA Professeur la Facult de Droit de lUniversit de Paris XII (1991/2006); Director do Centro de Estudos de Direito do Consumo de Coimbra; Fundador e primeiro presidente da Associao Internacional de Direito do Consumo / Association Internationale du Droit de la Consommation (AIDC); Fundador e presidente da Associao Portuguesa de Direito do Consumo (APDC), Coimbra, sociedade cientfica de interveno; Fundador e primeiro vice-presidente do Instituto Ibero-Americano de Direito do Consumidor So Paulo/Buenos Aires; Fundador e primeiro vice-presidente da Association Europenne de Droit et conomie Pharmaceutiques (AEDEPh), Paris; Presidente do Conselho de Administrao do Centro de Informao e Arbitragem de Conflitos de Consumo do Porto, em representao da Cmara Municipal do Porto; Conselheiro do Conselho de Preveno do Tabagismo (CPT), Lisboa; Director do Centro de Estudos de Direito do Consumo de Coimbra (CEDC); Director da Revista Portuguesa de Direito do Consumo (RPDC), editada em Coimbra MATHEUS ADOLFO GOMES QUIRINO Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais; Ps-graduado em Direito Processual Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC / MG); Mestrando em Direito de Empresa na Universidade de Itana; Ex-Procurador do Municpio de Itabira; Advogado MILLEN CASTRO MEDEIROS DE MOURA Promotor de Justia do Estado da Bahia MOARA DE BELLIS DUARTE Advogada
RENATO FRANCO DE ALMEIDA Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais; Graduao em Direito Faculdade de Direito Cndido Mendes; Especialista em Direito Faculdade de Direito Vale do Rio Doce; Mestre em Direito e Instituies Polticas Fundao Mineira de Educao e Cultura; Membro do Conselho Editorial do Centro de Estudos e Aperfeioamento Funcional RODRIGO IENNACO DE MORAES Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais; Mestre em Cincias Penais Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) TALDEN FARIAS Advogado; Mestre em Direito pela Universidade Federal da Paraba; Doutorando em Recursos Naturais pela Universidade Federal de Campina Grande VNIA MRCIA DAMASCENO NOGUEIRA Defensora Pblica da Unio; Ps-graduada em Direito Pblico - Centro Universitrio de Gois (UNIANHANGUERA); Mestranda em Direito Empresarial - Universidade de Itana (UIT) WAGNER LCIO TEIXEIRA LEO Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais WAGNER MARTELETO FILHO Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais; Professor de Processo Penal
Apresentao
dizia George Bernard sobretudo, a qualidade dos trabalhos Shaw que No h progresso credenciam a publicao como um sem mudana. E, quem no expressivo veculo de propagao consegue mudar a si mesmo, acaba do conhecimento e de reflexes no mudando coisa alguma. As voltadas para a implementao mudanas so sempre necessrias extensiva dos direitos, notadamente para o aprimoramento. O dinamismo dos considerados fundamentais, da modernidade impe a todos diretamente ligados idia ns essa constante busca pelo contempornea de cidadania para a aprimoramento pessoal persecuo dos iderios e profissional, j que ... a qualidade que a Constituio de as ltimas dcadas 1988 semeou. dos trabalhos assistiram a um desabrochar contnuo Humildemente, lembro credenciam a de tecnologias, as palavras de Marcel conceitos e formas at publicao como Proust Se sonhar um ento inimaginveis. pouco um expressivo perigoso, a soluo no Tambm do ponto sonhar menos e sim veculo de de vista institucional, sonhar mais. propagao do temos de projetar continuamente o conhecimento ... Que a De Jure desenvolvimento da permanea como uma sociedade e buscar os ferramenta de divulgao instrumentos para a compreenso da produo tcnico-cientfica no das mudanas e para uma atuao somente em nvel institucional, funcional efetiva. Hoje, publicando mas que tambm fomente debates mais uma edio da revista De necessrios para a compreenso Jure, podemos ver os resultados dessas transformaes sociais consistentes desses esforos. pelas quais o Ministrio Pblico e a Obviamente, muito h ainda o que sociedade brasileira anseiam. fazer. Mas j se pode afirmar, sem imprudncia, que a estruturao Um forte abrao a todos! acadmica, a amplitude temtica, Alceu Jos Torres Marques a vocao interdisciplinar, a participao de notveis estudiosos Procurador-Geral de Justia brasileiros e estrangeiros e,
SUMRIO
ASSUNTOS GERAIS
Doutrina Internacional 25 Doutrina Nacional 67 Palestra 130 Dilogo Multidisciplinar 140
El derecho procesal constitucional como fenmeno histrico social y como ciencia

Eduardo Ferrer Mac-Gregor
25
Estratgias promocionais das tabaqueiras em torno do tabaco e dos produtos do tabaco

Mrio Frota
51 67
Anlise crtica s teorias econmicas do direito penal

Cludio Alberto Gabriel Guimares
Proteo e insero da mulher no estado de direito: a lei Maria da Penha

Emerson Garcia
88
A questo do operador tico do sistema criminal: abandonar o sistema antitico ou repeti-lo acriticamente?
Marcelo Cunha de Arajo
109 130 140
A construo de um novo Ministrio Pblico resolutivo

Maria Tereza Sadek
Reincidncia criminal: possvel prevenir?

Hilda Morana
De Jure - Revista Jurdica MPMG
2 3
DIREITO PENAL
Artigo 151 Jurisprudncia 180 Comentrio Jurisprudncia 183
Concurso de pessoas nos delitos omissivos

Alexandre Carlos Botrel
151 183
Comentrios sobre o art. 306 do CTB na prtica forense

Rodrigo Iennaco de Moraes
DIREITO PROCESSUAL PENAL

Artigo 193 Jurisprudncia 216 Comentrio Jurisprudncia 218 Tcnica 224
Sistema acusatrio e garantismo uma breve anlise das violaes do sistema acusatrio no cdigo de processo penal
Wagner Marteleto Filho
193
Comentrio sobre a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia: anlise da deciso proferida em sede de Habeas Corpus 113.608-MG
Moara de Bellis Duarte
218 224
Inqurito Policial
Jos Fernando Marreiros Sarabando
Revista Jurdica MPMG - De Jure
DIREITO CIVIL
Conciliao judicial e devido processo legal

Elaine Noronha Nassif
231
Adoo da teoria neoprocessualista pelo STF e a legitimidade do MP para ajuizar ao civil pblica em defesa do direito sade em favor de pessoa carente
Luciana Perptua Corra
245
DIREITO PROCESSUAL CIVIL

A teoria da carga dinmica probatria sob a perspectiva constitucional de processo

Lucas Danilo Vaz Costa Jnior
261
Reflexo sobre o reconhecimento da hiptese de interveno ministerial no processo civil

Wagner Lcio Teixeira Leo
283 287
Ao Civil Pblica
DIREITO COLETIVO
Breves noes do conceito doutrinrio de direito coletivo no ordenamento jurdico brasileiro

Matheus Adolfo Gomes Quirino
301
Da responsabilidade objetiva do Estado em face do dano causado ao meio ambiente em virtude de conduta omissiva
Dalvaney Arajo
313
DIREITO PROCESSUAL COLETIVO

O movimento mundial pela coletivizao do processo e seu ingresso e desenvolvimento no direito brasileiro
Vnia Mrcia Damasceno Nogueira
325
Entre o ideal e a realidade: interaes entre compromisso de ajustamento de conduta e atuao jurisdicional na efetivao de um instrumento econmico da poltica nacional do meio ambiente
Luciano Jos Alvarenga Talden Farias Andr Gonalves Godinho Fres
350 356
Embargos de declarao
Antnio Joaquim Fernandes Neto
DIREITO PBLICO CONSTITUCIONAL

A proteo da comunicao telemtica e o terrorismo: necessitamos de uma nova legislao ou basta a Lei 9.296/96?
Christiano Leonardo Gonzaga Gomes
365
Os tratados de direitos humanos na jurisprudncia do STF aps a Emenda Constitucional n 45/2004

Cssio Henrique Afonso da Silva
383
Consulta sobre a constitucionalidade da Lei Federal n. 11.448/2007

Renato Franco de Almeida
388
DIREITO PBLICO INSTITUCIONAL

Bases para o modelo brasileiro de justia restaurativa

Leonardo Sica
411
Responsabilidade penal da pessoa jurdica por crimes ambientais no tipificados na Lei n 9.605/98: um avano necessrio
Marcos Paulo de Souza Miranda
450 454
Apelao criminal
10
DIREITO PBLICO ADMINISTRATIVO

O FIA e as so(m)bras do oramento pblico: da (des)considerao absoluta otimizao de recursos para o oramento criana e adolescente OCA
Mrcio Soares Berclaz Millen Castro Medeiros de Moura
469
Necessidade de autorizao legislativa para concesses de servios pblicos

Gregrio Assagra de Almeida
488
Mandado de segurana: pagamento de proventos reduzidos pelo limite de teto

Marco Paulo Cardoso Starling
499
11
Portugus English
NORMAS DE PUBLICAO PARA OS AUTORES WRITERS GUIDELINES
515 519
Doutrina Internacional 25 Doutrina Nacional 67 Palestra 130 Dilogo Multidisciplinar 140
Assuntos Gerais
Doutrina Internacional
EL DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL COMO FENMENO HISTRICO SOCIAL Y COMO CIENCIA EDUARDO FERRER MAC-GREGOR Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico SUMARIO: 1. La ciencia procesal y la ciencia constitucional. 2. El derecho procesal constitucional como fenmeno histrico social. 3. El derecho procesal constitucional como ciencia. Cuatro etapas de desarrollo: A) Precursora (1928-42); B) Descubrimiento procesal (1944-47); C) Desarrollo dogmtico procesal (1946-55); y D) Definicin conceptual y sistemtica. 1. La ciencia procesal y la ciencia constitucional La ciencia del derecho es una sola. Tradicionalmente se ha dividido en dos grandes ramas: derecho pblico y derecho privado. As ha prevalecido desde Roma, no sin cierta polmica, en el que la divisin entre el ius privatum y el ius publicum ha dominado a partir de la frmula de Ulpiano: publicum ius est, quod ad statum rei romanae spectar; privatum quod ad singulorum utilitarem pertinet (Derecho pblico es el que afecta a la utilidad del Estado; Derecho privado el que se refiere a la utilidad de los particulares). A partir de esta concepcin, han surgido teoras y criterios para tratar de distinguir estas grandes ramas jurdicas, atendiendo a los aspectos materiales (contenido de intereses tutelados), formales (norma externa de las relaciones jurdicas) subjetivos (sujetos dotados de imperio), entre otros.1 No es el momento para advertir detenidamente esta evolucin y la manera en que han aparecido nuevos enfoques y tendencias, al surgir un tertium genus, como el derecho social, hasta quienes niegan la utilidad de esas distinciones. Por lo que aqu interesa, debemos sealar que es corriente mayoritaria la aceptacin relativa a que el derecho procesal y el derecho constitucional forman parte del derecho pblico y
1
Para una aproximacin a esta distincin, vase la voz Derecho pblico y derecho privado, en Bodo, Ricardo N., Enciclopedia jurdica Omeba, Tomo VIII, Buenos Aires, Driskill, 1979, pp. 166-171. Asimismo, la voz Derecho pblico, en el Diccionario de derecho pblico (administrativo, constitucional y fiscal), de Emilio Fernndez Vzquez, Buenos Aires, Astrea, 1981, pp. 217-218.
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su autonoma cientfica inicia bajo el perfil del derecho pblico alemn en la segunda mitad del siglo XIX y se consolidan en el siglo XX. A) El derecho procesal como parte de la ciencia jurdica, es decir, la moderna ciencia procesal como disciplina autnoma, tiene su origen a partir de la doctrina de los pandectistas alemanes a mediados del siglo XIX. Se afirma por la mejor doctrina procesal que para lograr su autonoma cientfica influyeron dos acontecimientos. Por una parte, la famosa polmica entre Windscheid y Muther (1856-1857),2 al confrontar la primitiva actio romana con la klage germnica, lo que provoc la concepcin de la accin como derecho subjetivo diferenciado del derecho material. Como lo expresara Couture, la separacin del derecho y de la accin constituy un fenmeno anlogo a lo que represent para la fsica la divisin del tomo, siendo a partir de ese momento que el derecho procesal adquiri personalidad y se desprendi del viejo tronco del derecho civil.3 Por la otra, se ha estimado fundamental la aparicin de la obra de Oskar von Blow (1868) sobre la Teora de las excepciones procesales y de los presupuestos procesales,4 al marcar el inicio del derecho procesal como ciencia.5 A decir de Alcal-Zamora y Castillo, la obra de Blow vendra a significar para el derecho procesal lo que Beccaria para el derecho penal.6 Esta obra marca el inicio de un desarrollo dogmtico nuevo, por dos razones fundamentales: primero, por haber encauzado la naturaleza del proceso en una corriente publicista, cuyas interpretaciones privatistas (contrato o cuasicontrato) quedaron arrumbadas; y segundo, por haber provocado todo un movimiento cientfico de gran calado, primero en Italia y seguida con renovacin en el mundo.7 Bllow estudia al proceso como una relacin jurdica, postura que fue seguida por Kohler en su obra El proceso como relacin jurdica (1988). En esos aos se va consolidando la nueva concepcin del derecho procesal, seguida con autores como Stein, Degenkolb y la trascendental obra de Adolf Wach, La pretensin de declaracin: un aporte a la teora de la pretensin de proteccin del derecho.8 A partir de entonces y especialmente con el desarrollo posterior del procesalismo
Respecto de esta polmica: Polemica intorno al actio: Windscheid-Muther, traduccin del alemn de Ernst Heinistz y Giovanni Publiese, Florencia, Sansn, 1954. Sobre las posturas de la polmica Windscheid-Muther, as como las corrientes contemporneas sobre la accin procesal, vase Ferrer MacGreGor, Eduardo, Sobre la naturaleza jurdica de la accin, en Cuadernos Procesales. rgano de divulgacin del Colegio de Profesores de Derecho Procesal de la Facultad de Derecho de la UNAM, A.C., Mxico, Ciudad Universitaria, ao III, julio de 1999, nm. 5, pp. 1-9. 3 couture, Eduardo J., Fundamentos de derecho procesal civil, op. cit., pp. 63-64 4 Trad. de Miguel ngel Rosas Lichtschein, Buenos Aires, EJEA, 1964. La obra original: Die Lehre von den Processeinreden und die Processvoraussetzungen, publicado por Emil roth en Giesen, 1868. 5 GoldschMidt, James, Teora general del proceso, trad. de Leonardo Prieto Castro, Barcelona, Labor, 1936, p. 15; chioVenda, Giuseppe, Principios de derecho procesal civil, trad. de Jos Casais y Santal, Madrid, Reus, 1922, tomo I, p. 83. 6 Cfr., Evolucin de la doctrina procesal, en su obra Estudios de teora general e historia del proceso (1945-1972), Mxico, UNAM, Tomo II, nms. 12-13, 1992, p. 293. 7 Cfr. Ibidem, p. 308. 8 Trad. de Juan M. Semon, Buenos Aires, EJEA, 1962.
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cientfico italiano a principios del siglo XX encabezada por Giuseppe Chiovenda, en su famosa prolusin leda en la Universidad de Bolonia en 1903,9 la ciencia del derecho procesal adquiere su florecimiento, alcanzando su consagracin durante la primera mitad del mismo siglo. Discpulos y condiscpulos continuaron el desarrollo de la dogmtica procesal, como Francesco Carnelutti, Piero Calamandrei, Enrico Redentti, Enrico Tulio Liebman, Salvatore Satta, Enrico Allorio, Ugo Rocco, Vicenzo Manzini, Emilio Betti, Marco Tulio Zanzuchi, Vittorio Denti, Virgilio Andrioli, Eugenio Florian, Mauro Cappelletti, slo por mencionar a juristas italianos de gran calado intelectual, sin menoscabo del desarrollo en Alemania (Wach, Kohler, Hellwig, Schnke, Stein, Kisch, Rosenberg, Goldschmidt, etc.) y posteriormente en Espaa (Francisco Becea, Leonardo Prieto-Castro, Jaime Guasp, Manuel de la Plaza, Emilio Gmez Orbaneja y Miguel Fenech, entre otros). En Latinoamrica la corriente cientfica del proceso se conoci y desarroll por juristas exiliados, de la talla de Rafael de Pina Miln y especialmente Niceto Alcal-Zamora y Castillo (en Mxico), Santiago Sents Melendo y Marcello Finzi (en Argentina), Enrico Tulio Liebman (en Brasil) y James Goldschmith (en Uruguay). Entre las figuras latinoamericanas que coadyuvaron notablemente al desarrollo cientfico procesal, se encuentran Eduardo Juan Couture (Uruguay), Ramiro Podetti, Hugo Alsina, Eduardo B. Carlos, Jorge A. Clari Olmedo (Argentina) y Alfredo Buzaid (Brasil), entre otros. As, el fenmeno histrico social o, si se prefiere, el hecho histrico de lo procesal o procedimental existi desde la antigedad. En cambio el estudio cientfico de dicho fenmeno ocurri a partir de su autonoma con las reas sustantivas. Esto no significa que no deban estudiarse dichos antecedentes, sino ms bien se quiere hacer nfasis en que el derecho procesal nace, como ciencia, a partir de la segunda mitad del siglo XIX y no con los procesos y procedimientos, o las magistraturas o jurisdicciones que los resolvan instituidas desde la antigedad. Alcal-Zamora y Castillo de manera grfica lo expone diciendo el proceso como realidad es muy anterior al proceso como literatura10 y as realiza una clasificacin de las cinco etapas de la evolucin del pensamiento procesal, desde el periodo primitivo, etapa judicialista, escuela practicista, periodo del procedimentalismo, hasta la fase actual de evolucin en la que nos encontramos denominada procesalismo cientfico.11 Este movimiento cientfico, que iniciara bajo la concepcin del derecho pblico alemn de la segunda mitad del siglo XIX (especialmente con Windscheid, Muther, Bllow,
La accin en el sistema de los derechos, trad. de Santiago Sents Melendo, Valparaso, Edeval, 1922 (Lazione nel sistema dei diritti, Bolonia, 1903). 10 Evolucin de la doctrina procesal, op. cit., p. 308. 11 Cfr. op. lt. cit., pp. 293-325. Esta clasificacin ha sido ampliamente acogida. La utilizan, entre otros, GMez lara, Cipriano, Teora general del proceso, 10 ed., Mxico, Oxford, 2004, pp. 67-78; Jos oValle FaVela, Jos, Teora general del proceso, 6 ed., Mxico, Oxford, pp. 43-35; Briseo sierra, Humberto, Derecho procesal, 2 ed., Harla, 1995, p. 306. Vanse los textos ms contemporneos de arMienta caldern, Gonzalo, Teora general del proceso (principios, instituciones y categoras procesales), Mxico, Porra, 2003, pp. 25-29; sad, Alberto, y Gonzlez Gutirrez, Isidro M., Teora general del proceso, Mxico, Iure Editores, 2006, pp. 84-116.
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Kohler y Wach), y se forjara a principios del siglo XX en Italia a partir de Giuseppe Chiovenda (1872-1937) y desarrollada por su escuela: Carnellutti, Calamandrei, Liebmann, etc., condujo en la segunda mitad de dicho siglo a la adopcin de una teora general del proceso (fervientemente defendida por Carnellutti) o, como lo prefiere denominar Alcal-Zamora y Castillo, de una teora general del derecho procesal, concebida como la exposicin de los conceptos, instituciones y principios comunes a las distintas ramas del enjuiciamiento, que incluso se adopt como asignatura universitaria.12 Como puede apreciarse, si bien es cierto que se suele considerar la obra de Blow (1868) como el inicio de la moderna ciencia procesal, lo cierto es que la construccin cientfica es un eslabn en el pensamiento al ir construyendo, con base en los predecesores e influjos sociales, polticos y jurdicos del momento, nuevas concepciones y teoras. El propio Alcal-Zamora que ha estudiado como pocos la evolucin de la doctrina procesal, reconoce que las etapas culturales no son compartimientos estancos sino momentos capitales enlazados entre s, de tal suerte que antes de Blow hay un Wetzell, existe una polmica Windscheid-Muther y un antes en pleno siglo XVII se encuentra un Benedicto Carpzov.13 Incluso, sin desconocer el mrito de Blow, seala Alcal que en realidad su teora constituye un desenvolvimiento de las ideas de Hegel, que la vislumbra y de Hollweg que la sustenta. Incluso, la obra de Blow no fue de exposicin sistemtica, como si lo fue la de Wach (1885).14 Y concatenando eslabones La influencia de Wach y de Klein sobre Chiovenda15 resultan claros, por lo que en realidad el padre del procesalismo cientfico italiano tuvo un influjo directo de la corriente cientfica de Alemania y Austria. B) Algo similar tambin puede advertirse en el estudio cientfico del derecho constitucional, cuyo inicio se remonta con la adopcin de las Constituciones escritas a finales del siglo XVIII. Se ha considerado que es en esa poca donde inician, con poca vigencia, las primeras ctedras de diritto costituzionale en Ferrara (1797), en Pava (1797) y Bolonia (1798), y donde aparece una primera obra sobre la materia en la Universidad de Ferrara, por el profesor Giuseppe Compagnoni di Luzo, que escribiera su Elementi di diritto costituzionale democrtico ossia Principii di giuspubblico universale (Venecia, 1797);16 si bien con anterioridad en la Universidad de Oxford, el profesor William Blackstone (1758) enseaba la constitucin y las leyes
Cfr. alcal-zaMora y castillo, Niceto, La teora general del proceso y la enseanza del derecho procesal, en Revista Iberoamericana de derecho procesal, nm. 1, 1968, pp. 9-91. 13 Cfr, Evolucin de la doctrina procesal, op. cit., p. 293. 14 Handbuch des Deutschen Civilprozessrechts, tomo I, Leipzig, 1885; citada por Alcal Zamora y Castillo, op. lt. cit., p. 308. 15 As se titula un detallado estudio de Niceto Alcal-Zamora y Castillo, publicado en sus Estudios de teora general e historia del proceso (1945-1972), op. cit., tomo II, nms. 12-13, pp. 547-570. Publicado originalmente en Revista de Derecho Procesal, Buenos Aires, 1947, I, pp. 389-410 (en homenaje a Chiovenda en su dcimo aniversario de su muerte). 16 Cfr. lucas Verd, Pablo, Paolo di Ruffa y la ciencia italiana del derecho constitucional, en Biscaretti di ruFFa, Paolo, Derecho constitucional, 3 ed., Madrid, Tecnos, 1987, pp. 21-53, en p. 21.
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de Inglaterra (sin denominarla derecho constitucional), lo que lo llev a escribir sus influyentes Commentaries on the Laws of England (1765).17 Durante el siglo XIX se fueron creando paulatinamente ctedras de derecho constitucional. En Espaa, debido a la breve vigencia de la Constitucin de Cdiz de 1812, en cuyo artculo 368 estableca la obligacin de que se explicase la constitucin en todas las Universidades y establecimientos literarios donde se enseen las ciencias eclesisticas y polticas, surge la primera ctedra en Valencia, el 21 de septiembre de 1813, cuyo titular fue el civilista Nicols Garely; y se inaugura en Madrid el 2 de febrero de 1814, con Miguel Garca de la Madrid. En Francia, primero con la denominacin de droit publique o droit politique (1791) y luego con el rtulo de droit constitutionnel (1834) en la Sorbona, Pars, a iniciativa de Guizot y cuyo primer catedrtico fue el italiano Pellegrino Rossi (que haba estudiado en Bolonia donde ya se enseaba), expresin aceptada por la Academia Francesa en 1835. Si bien en algunos casos combinado con la ciencia poltica. Ms tarde en Espaa el derecho constitucional se incluye en los planes de estudio en 1835, inicialmente con la denominacin de derecho pblico y a partir de 1857 con la expresin derecho poltico o derecho poltico constitucional.18 Con la consagracin de las constituciones escritas en el siglo XX se fue acentuando la enseanza como disciplina autnoma y especialmente al consolidarse la corriente cientfica del derecho constitucional. Con independencia de las ctedras, se suele considerar el surguimiento de la disciplina constitucional con carcter autnomo, a partir del moderno derecho pblico alemn bajo una ptica estricta del mtodo jurdico. Especialmente se seala la obra de Karl Friedrich Von Gerber, Grundzge eines Systems des deutschen Staatsrechts (1865),19 (Fundamentos de un sistema del derecho poltico alemn), que de algn modo puede equipararse a la obra sealada de Blow para el derecho procesal, no por construir propiamente la autonoma de la disciplina, sino esencialmente por la nueva concepcin y repercusin derivada de la misma, es decir, por su concepcin y metodologa estrictamente jurdica, que con el tiempo desemboc en la ciencia del derecho constitucional.
17 Cfr. linares quintana, Segundo V., Tratado de la ciencia del derecho constitucional, 2 ed., Buenos Aires, Plus Ultra, 1977, Tomo II, pp. 41-45. La obra completa consta de XI tomos. Linares se apoya para estas afirmaciones en las obras de Jorge Aja Espil, En los orgenes de la tradstica constitucional, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1968, pp. 49 y ss.; y de Massimo Palmerini, Introduzione allo studio del diritto costituzionale, Edizione dellAteneo, 1947, p. 2. En el mismo sentido saGs, Nstor P., Elementos de derecho constitucional, 2 reimpresin de la 3 ed., Buenos Aires, Astrea, 2003, tomo I, pp. 42-43. 18 Op. lt. cit., pp. 42-44, especialmente Linares Quintana se apoya en Luis Snchez Agesta, Las primeras ctedras espaolas de derecho constitucional, en Revista de Estudios Polticos, Madrid, noviembrediciembre de 1962, nm. 126, p. 157; ruBio llorente, Francisco, voz Derecho constitucional, en Enciclopedia jurdica civitas, vol. II, p. 2208; Fernndez Vzquez, Emilio, voz Derecho constitucional, en Diccionario de derecho pblico (administrativo, constitucional y fiscal), op. cit., pp. 204-209. Asimismo, vase . lucas Verd, Pablo, Paolo di Ruffa y la ciencia italiana del derecho constitucional, op. cit., p. 22. 19 Cfr., entre otros, Biscaretti di ruFFa, Paolo, Derecho constitucional, 3. ed., trad. de Pablo Lucas Verd, Madrid, Tecnos, 1987, p. 74; linares quintana, Segundo V., Tratado de la ciencia del derecho constitucional, Tomo II, p. 48.
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Como lo seala Garca-Pelayo, La aparicin del derecho constitucional en el pasado siglo (XIX) no es ms que un caso particular de la dispersin del viejo Corpus Iuris Publicii en varias ramas (derecho constitucional, derecho administrativo, derecho penal, derecho procesal), dispersin debido a dos clases de motivos: por un lado, al progreso en la racionalizacin de los rdenes jurdicos y polticos, que da lugar a una serie de separaciones objetivas de tales rdenes (entre justicia y administracin, entre stas y legislacin, entre ley y constitucin, etc.), con lo que dentro de la realidad jurdico-pblica surgen unos objetos autnomos que requieren tratamiento autnomo; por otro lado, al progreso en la precisin de los mtodos jurdicos que proporcion el instrumento gnoseolgico adecuado para satisfacer las necesidades tericas y tcnicas. En resumen: si bien el nacimiento del derecho constitucional se vincula de un modo inmediato con la problemtica planteada por el Estado democrtico liberal, responde, sin embargo, a causas ms generales y profundas, y de las que ese mismo Estado era efecto.20 En esta corriente de la pureza del mtodo jurdico, surgen figuras notables como Paul Laband y especialmente Georg Jellinek, que con su Teora general del estado (1900), se ha considerado como un hito de profundo significado en el proceso evolutivo, no solamente del derecho constitucional, sino de toda la ciencia jurdica en general.21 La utilizacin del mtodo jurdico como tcnica de estudio del derecho pblico, fue seguida en Italia por Vittorio mmanuele Orlando a partir de la prelusin pronunciada en la Universidad de Palermo, sobre Los criterios tcnicos para la reconstruccin del derecho pblico (1885),22 aportacin que fue aclarada y complementada por otra obra aparecida en 1952,23 por lo que es considerado como el padre del derecho pblico italiano (especialmente del constitucional). Como lo seala Lucas Verd de la primera obra sealada de Orlando, supone una exposicin a su programa cientfico con matices de vibrante manifiesto que anuncia la formacin de la direccin tcnicojurdica hoy enraizada en Italia y completa comentando que era menester una ciencia del derecho concebida como materia y como tcnica, en trminos jurdicos. Lo cual parecera demasiado obvio, pero implicaba la depuracin de los ingredientes polticos, filosficos y sociolgicos que dificultaban una ciencia del derecho pblico sistemtico.24 En ese sendero de la tcnica y dogmtica jurdica que se iniciara bajo el empuje del derecho pblico alemn con Gerber, Laband y Jellinek, progresivamente a finales
Garca-Pelayo, Manuel, Prlogo a la primera edicin, Derecho constitucional comparado, Madrid, Alianza Editores, 1999, pp. 9-10. La primera edicin es de 1951. 21 linares quintana, Segundo V., Tratado de la ciencia del derecho constitucional, Tomo II, p. 55. 22 Cfr. su obra I criteri tecnici per la ricostruzione del diritto pubblico, Mdena, 1925. Citada por lucas Verd, Pablo, Paolo di Ruffa y la ciencia italiana del derecho constitucional, op. cit., p. 27. 23 Cfr., su trabajo La rivoluzione mondiale e il diritto, en Studi di diritto constituzionale en memoria di Luigi Rossi, Giuffr, Miln, 1952, pp. 729-730. Citado por lucas Verd, Pablo, op. lt. cit., p. 27, notas 22 y 23. 24 lucas Verd, Pablo, Paolo di Ruffa y la ciencia italiana del derecho constitucional, op. cit. p. 27.
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del siglo XIX y primeras dcadas del siglo XX fueron apareciendo autores que le dan sustento a la disciplina jurdico constitucional. El punto de inflexin histrica del cambio, como ha sealado Lombardi, lo representa Vittorio Emmanuele Orlando. Seala este autor que en su trabajo de 8 de enero de 1889, y que como preludio a sus Cursos de derecho administrativo y constitucional fue ledo en la Universidad de Palermo, hace ya casi un siglo, con el ttulo Los criterios tcnicos para la reconstruccin jurdica del Derecho pblico, sigue las pautas establecidas en otros estudios anteriores, que fueron tambin preludios a los Cursos de Mdena (4 de diciembre de 1885, titulado Orden jurdico y orden poltico) y Messina (12 de diciembre de 1886, que significativamente se refiere a La necesidad de una reconstruccin jurdica del Derecho constitucional). En todos ellos se afirma rotundamente la distincin entre el Derecho constitucional y lo que ms adelante se llamar Ciencia de la poltica, a la vez que se reivindica la autonoma del Derecho constitucional a travs de la afirmacin de la primaca del momento jurdico como objeto y razn de su estudio, con la consiguiente proclamacin para el mismo del mtodo propio de las otras ramas de la jurisprudencia como nico medio vlido para la reconstruccin de sus institutos.25 Esta lucha por el mtodo jurdico se aprecia con claridad en sus Principi di diritto costituzionale.26 Siguiendo la lnea iniciada por Orlando,27 su ms destacado discpulo Santi Romano continu consolidando el mtodo jurdico en el estudio del derecho constitucional. Maestro y discpulo, ambos acadmicos y polticos, contribuyeron a la consagracin del estudio tcnico jurdico del derecho constitucional. Como seala Lucas Verd, Orlando fue el fundador de la moderna escuela italiana del derecho pblico. Romano significa su definitiva continuacin y consolidacin.28 Santi Romano tuvo una influencia importante como catedrtico de derecho constitucional (Universidades de Mdena, Pisa, Miln y Roma) y derecho administrativo (Universidad de Camerino). Fue miembro del Senado y presidente del Consejo de Estado. Sus obras relativas a Lordinamento giuridico (1918) y Corso di diritto costituzionale (1926) resultan fundamentales para el desarrollo posterior de la disciplina, hasta llegar a sus Principi di diritto costituzionale (1945) y Frammenti di un dizionario giuridico (1947).29 La consolidacin de la ciencia del derecho constitucional se fue construyendo significativamente especialmente en Italia, Francia y Alemania. Destacan dentro de la escuela italiana, adems de los mencionados Orlando y Santi Romano, Constantino Mortati, Vezio Crisafulli, Egidio Tosato, Leopoldo Elia, Carlo Esposito, Livio Paladin,
25 loMBardi, Giorgio, Derecho constitucional y ciencia poltica en Italia, en Revista de Estudios Polticos; Madrid, Nueva poca, nm. 22, julio-agosto, 1981, pp. 79-97, en p. 84. 26 Florencia, G. Barbera, 1889. 27 Una recopilacin de los estudios de Orlando aparece en su Diritto pubblico generale. Scritti varii (1881-1949) coordinati in sistema, Miln, Dott. A. Giuffr, 1940. 28 Paolo di Ruffa y la ciencia italiana del derecho constitucional, op. cit. p. 32. 29 Para una valoracin general de la obra de Santi Romano, vase Frosini, Vittorio, Las transformaciones de la doctrina del estado en Italia, en Revista de Estudios Polticos, Madrid, nm. 202, julio-agosto, 1975, pp. 145-154, especialmente pp. 147 y ss.
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Mario Galizia, Carlo Lavagna, Paolo Barile, Giorgio Balladore Pallieri, Temistocle Martines, Paolo Biscaretti di Ruffa, Franco Pierandrei, Alessandro Pizzorusso, Alessandro Pace, Antonio La Prgola, Gustavo Zagrebelsky, Giuseppe de Vergotinni, Franco Modugno, Sergio Bartole y Antonio Ruggeri.30 En cuanto a los autores franceses figuran Adhmar Esmein, Eduard Lambert, Len Duguit, Boris Mirkine Guetzvitch,31 Joseph Barthlemy, Maurice y Andr Hauriou, Raymond Carr de Malberg, Maurice Duverger, Georges Vedel, Georges Burdeau, Marcel Prlot, Louis Favoreu, Grard Conac y Michel Troper.32 Y en la escuela alemana Hermann Hller, Carl Schmitt, Hans Kelsen, Karl Loewenstein, Rudolf Smend, Konrad Hesse, Theodor Maunz, HeinrichTriepel, Gerhard Leibholz, Ernest Forsthoff, Ernst-Wolfgang Bckenfrde, Friedrich Mller y Peter Hberle. Slo por mencionar algunos autores emblemticos y sin ningn nimo de exhaustividad, que de manera magistral han sentado las bases de la teora constitucional y teora del estado desde una perspectiva jurdica, contribuyendo a la consolidacin de la ciencia del derecho constitucional. En la actualidad son abundantes los manuales y libros que llevan el ttulo de la disciplina, si bien su contenido abarca mltiples captulos que reflejan su incesante crecimiento: derechos fundamentales, derechos humanos, derecho parlamentario, derecho electoral, derecho judicial, derecho regional o estadual, etc. Sags advierte la manera en que el derecho constitucional de nuestros das afronta una verdadera crisis de crecimiento debido a su incontenible desarrollo que bien puede causar su fraccionamiento en varias subasignaturas constitucionalistas.33 En el mbito anglosajn tambin se fue construyendo la ciencia del derecho constitucional, si bien con una construccin pragmtica, privilegiando el aspecto tcnico y jurisprudencial sobre el dogmtico. Slo como una muestra y tampoco con ningn fin de exhaustividad que rebasara los fines del presente epgrafe, destacan las siguientes obras clsicas referidas al constitucionalismo britnico y estadounidense. Entre las primeras: The Reports of Sir Edward Coke (13 partes, 1600-15) e Institutes of the Laws of England (IV vols., 1628-44), de Sir Edward Coke; The Elements of the Common Lawes of England, de Sir Francis Bacon (1630); Commentaries of the
30 Hay autores que desde la filosofa del derecho, ciencia poltica, teora general del derecho o historia constitucional, han realizado contribuciones especialmente importantes para el derecho constitucional, como Massimo Severo Giannini, Norberto Bobbio, Luigi Ferrajoli, Maurizio Fioravanti y Michelangelo Bovero, entre otros. 31 Si bien este autor ense en Petrogrado, se traslad a Francia despus de la primera guerra mundial, obteniendo la nacionalidad francesa y destacando por sus obras jurdicas, como lo advierte Linares Quintana, op. cit., p. 132. 32 Slo se mencionan algunos autores clsicos, si bien existen otros importantes constitucionalistas contemporneos, como Frank Moderne, Pierre Bon, Franois Luchaire, Michel Fromont y Dominique Rousseau, entre otros. En general, sobre un sector de la escuela francesa, vase el trabajo de lucas Verd, Pablo, Maurice Duverger y la nueva escuela francesa de derecho constitucional, en Boletn de la Universidad Compostelana, Santiago de Compostela, 1959, nm. 67, pp. 283-293. 33 saGs, Nstor P., Elementos de derecho constitucional, op. cit., pp. 40-41.
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Laws of England, de William Blackstone (IV vols. 1765-69); The English Constitution, de Walter Bagehot (1867); La Constitution dAngleterre, de Jean Louis De Lolme (1771); An introduction to the principles of morals and legislation, de Jeremy Bentham (1789); Reflections on the Revolution of France, de Edmund Burke (1790); Lectures Introductory to the Study of the Law of the Constitution, de Albert Venn Dicey (1885); The American Commonwealth, de James Bryce (1888); The Expansion of the Common Law, de Sir Frederick Pollock (1904); The Constitutional History of England: a Course of Lectures, Maitland, Frederic William (1908); y Studies in the Problem of Sovereignty, de Harold J. Laski (1917); Fundamental Law in English Constitutional History, de J. W. Goug (1958). En la actualidad son abundantes los textos y manuales especialmente con el ttulo de Constitutional and Administrative Law.34 En cuanto a las segundas: The Federalist, de Alexander Hamilton, James Madison y John Jay (1787-88); The Rights of Man, de Thomas Paine (1791-92); Commentaries on the American Law, de James Kent (IV vols., 1826-30); Commentaries on the Constitution of the United States (III vols, 1833) y Commentaries on the Conflict of Laws (1834), de Joseph Story; De la dmocratie en Amrique, de Alexis de Tocqueville (IV vols., 1835-40); La Histoire des tats Unis, de douard Laboulaye (III vols., 1855-66); The Constitution of the United States: Defined and Carefully Annotated, de George W. Paschal (1868); An Introduction to the Constitutional Law of the United States, de John N. Pomeroy (1868); A treatise on the Constitutional Limitations which Rest Upon the Legislative Power of the States of the American Union (1868) y The general principles of constitutional law in the United States of America (1880), ambas de Thomas M. Cooley; The Common Law, de Oliver Wendell Holmes Jr. (1881); Congressional Government. A Study in American Politics, de Woodrow Wilson (1885); The Doctrine of Judicial Review: Its Legal and Historical Basis and Other Essays (1914) y The Constitution and what it means today (1920), ambas de Edward Samuel Corwin; y Constitutionalism: Ancient and Modern, de Charles Howard McIlwain (1940). En la actualidad tambin abundan los textos sobre Constitutional Law, como los de Bernard Schwartz, Gerald Gunther, Geoffrey Stone, Lochhart-Kamisar-Choper-Shiffrin, Laurence H. Tribe, C. Herman Pritchett, StoneSeidman-Sunstein-Tushnet, Freud-Sutherland-Howe-Brown, Howak-Rotunda-Youg, M. R. Forrester, entre otros. De esta forma y de manera paralela al procesalismo cientfico, la ciencia del derecho constitucional surge con las constituciones escritas en los siglos XVIII-XIX35 y se desarrolla fundamentalmente en el siglo XX, especialmente cuando se acepta su autonoma de la ciencia poltica.36 Como bien lo seala Prez Royo antes de la
34 Vanse, entre otros, Pollard, David, ParPworth,-Neil y huGhes, David, Constitutional and Administrative Law. Text and Materials, 4 ed., Oxford, Oxford University Press, 2007. 35 Un panorama interesante de la situacin del constitucionalismo a mediados del siglo XIX, puede verse en la obra conmemorativa del centenario de la Constitucin mexicana de 5 de febrero de 1857, en la que participaron un importante nmero de juristas a nivel mundial. Cfr. AA.VV. El constitucionalismo a mediados del siglo XIX, Mxico, UNAM, II tomos, 1957. 36 En cuanto a los vnculos existentes y diferencias entre la ciencia poltica y el derecho constitucional, vase roMero, Csar Enrique, Ciencia poltica, derecho poltico y derecho constitucional (aportes didc-
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constitucin hay reflexin poltico-jurdica de alcance constitucional, muy interesante por cierto, pero no hay ni puede haber todava un intento de estudiar ordenada y metdicamente la nueva forma de articulacin jurdica del Estado.37 En cambio, su estudio como fenmeno histrico social, como forma de poder y de organizacin del estado, se remonta a la Grecia antigua. As puede advertirse de las obras de Aristteles: tica a Nicmaco, Poltica, y Constitucin de Atenas; de Platn: sus Dilogos: Repblica, Poltico, y Las leyes; y de Cicern: Sobre la Repblica, y Las leyes. Con estos autores se inicia el estudio de las instituciones polticas y se prolonga con muchos otras obras y pensadores clsicos a travs del tiempo, como La ciudad de Dios, de San Agustn (413-426); Summa Theologica, de Santo Toms de Aquino (1265-74); Defensor pacis, de Marsilio de Padua (1324); Breviloquium de potestate tyrannica, de Guillermo de Ockham (1346); El prncipe (1513) y Discursos sobre la primera dcada de Tito Livio (1512-17), de Nicols Maquiavelo; Utopa, de Santo Toms Moro (1516); Franco-Gallia, de Franois Hotman (1573); Los seis libros de la Repblica, de Jean Bodin (1576); De Cive (1642) y Leviatn: la materia, forma y poder de un estado eclesistico (1651), de Thomas Hobbes; El ejercicio de la magistratura y el reinado, de John Milton (1649); Ensayos sobre el gobierno civil, de John Locke (1660-1662); Ensayos sobre moral y poltica, de David Hume (1741-42); El espritu de las leyes, de Charles-Louis de Montesquieu (1748); y El contrato social, de Jean-Jaques Rousseau (1762). Autores y obras universales, entre otras, que influyeron notablemente en el pensamiento poltico y especialmente en la filosofa poltica. Sin embargo, como lo expresa claramente Linares Quintana, la ciencia del derecho constitucional reconoce un origen relativamente reciente, sea porque la idea de la consideracin cientfica autnoma de las distintas partes del derecho data de hace poco tiempo, sea por la dificultad metodolgica de aislar los problemas jurdicos del Estado de aquellos histricos, filosficos, polticos y sociolgicos.38 De esta forma, puede sostenerse que si bien la ciencia del derecho constitucional surge a partir del siglo XIX, se consolida en el siglo XX y especialmente a partir de la segunda guerra mundial, cuando su estudio se convierte estrictamente jurdico y autnomo de la ciencia poltica y de otras disciplinas. Se transita de una teora poltica constitucional a una dogmtica jurdica constitucional. Prez Royo ubica tres periodos en la evolucin de la ciencia del derecho constitucional. La primera comprende desde la Revolucin francesa hasta la Revolucin de 1848, en la cual el derecho constitucional es exclusivamente derecho poltico y se estudian los principios del Estado constitucional con un afn proselitista para obtener la victoria sobre el rgimen absolutista; la segunda, al consolidarse el Estado constitucional, desde la Revolucin de 1848 hasta el inicio de la Primera Guerra Mundial en 1914,
ticos), en Revista de Estudios Polticos, Madrid, Instituto de Estudios Polticos, nm. 185, septiembreoctubre de 1972, pp. 269-282. 37 Curso de derecho constitucional, 3 ed., Madrid, Marcial Pons, Ediciones Jurdicas y Sociales, 1996, p. 59. 38 Tratado de la ciencia del derecho constitucional, p. 15. Linares Quintana se apoya en la obra de PalMerini, Massimo, Introduzione allo Studio del diritto costituzionale, Edizioni dellAteneo, 1947, pp. 40-41.
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periodo en el cual la constitucin es considerada como documento poltico y el derecho constitucional adquiere carcter enciclopdico por su vinculacin con las ideas y formas polticas; la tercera, se inicia al finalizar la Segunda Guerra Mundial y en la cual se afirma la concepcin de la constitucin como norma, de tal suerte que el derecho constitucional se estudia como disciplina jurdica y se escinde de otras disciplinas afines.39 En poca reciente, incluso, se afirma con gran caudal una corriente denominada Neoconstitucionalismo,40 que podra desembocar en una nueva etapa evolutiva de la ciencia del derecho constitucional. De todo lo dicho en este epgrafe se advierte que el estudio cientfico del derecho procesal y del derecho constitucional surge a partir de la corriente del derecho pblico alemn de la segunda mitad del siglo XIX y se consolidan como disciplinas jurdicas autnomas durante el siglo XX. 2. El Derecho Procesal Constitucional como fenmeno histrico social El derecho procesal constitucional comprende tambin dos realidades: el fenmeno histrico social y su estudio cientfico. El primero de ellos comprende el anlisis de los instrumentos jurdicos de proteccin de los derechos humanos o de altos ordenamientos, as como las jurisdicciones u rganos que conocan de estos mecanismos en las diversas pocas y sistemas jurdicos. As se estudian las instituciones, medios de defensa, garantas, personajes, jurisdicciones, jurisprudencia, doctrina e ideologas, lo que permite escudriar sus antecedentes remotos desde la antigedad. Corresponde a las fuentes histricas de la disciplina sean legislativas, jurisprudenciales o ideolgicas. A continuacin esbozamos el fenmeno histrico social del derecho procesal constitucional sin ningn propsito de exhaustividad, dividiendo su anlisis en las cuatro etapas histricas:41 I. AntiGEDAD. Advierte Cappelletti algn antecedente remoto en Grecia. Se refiere al precedente ateniense, de la superioridad y rigidez del nmos (que equipara a una especie de ley constitucional) con respecto del psfisma (que lo considera como un decreto). El psfisma deba ajustarse al nmos para que fuese legal. El efecto del psfisma contrario al nmas consista esencialmente en una responsabilidad penal de quien haba propuesto el decreto a travs de una accin pblica de un ao denominada graf parannon;, adems, el efecto tambin consista, por fuerza de
Cfr. Prez royo, Javier, Curso de derecho constitucional, op. cit., pp. 59-62. Sobre esta nueva corriente cientfica, vanse los interesantes trabajos contenidos en carBonell, Miguel (Editor), Teora del neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos, Madrid, Trotta, 2007; y Neoconstitucionalismo(s), Madrid, Trotta, 2003. 41 Consideramos de utilidad dividir el anlisis del fenmeno histrico social del derecho procesal constitucional en las cuatro etapas que tradicionalmente se ha dividido la historia: Edad Antiga (desde la invencin de la escritura, 3000 aos a.c., hasta la cada del Imperio Romano de Occidente, 476); Edad Media (476 hasta el descubrimiento de Amrica, 1492); Edad Moderna (1492 hasta la revolucin francesa,1789); Edad Contempornea (1789 hasta nuestros das).
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principio, en la invalidez del decreto ilegal, es decir, contrario al nmas.42 Al estudiar los antecedentes del juicio de amparo mexicano, algunos juristas han encontrado instituciones o antecedentes remotos en dos figuras del derecho romano. En el interdicto pretoriano de Homine libero exhibendo (Ley I, Libro 43, Ttulo 29 del Digesto), consistente en un mecanismo para la defensa de los hombres libres que eran detenidos con dolo, es decir, arbitrariamente por particulares, de tal suerte que se poda exhibir al hombre libre (Quem liberum dolo malo retines, exhibeas) a travs de un procedimiento sumarsimo.43 Jos Claudio Ferrier en su Paratitla de los Ttulos del Digesto seala: Con este entredicho compele el pretor al que retiene con dolo un hombre libre, que lo presente. No es de asunto particular de inters meramente privado, sino de oficio y a favor de la libertad. Es exhibitorio. Qu sea exhibir, lo dice el & 8 de la L. 3 de este ttulo (2). Tambin es popular; pues nadie se ha de prohibir que pida favor de la libertad, L. 3 & 9 eod.; pero si muchos lo intentan, el pretor elige uno, el mas interesado, el mas idneo, y quedan los dems escluids. L 3, & 13. Se da contra el que dolosamente detiene al hombre libre, L. 1, h; por consiguiente cesa contra el que detiene con justa causa, L. 3, &2 et seq. H. t., y contra el que detiene, porque el detenido lo quiere, salvo que est engaado seducido. L. 3, & 5. Ha de constar para que tenga lugar, que el detenido es libre, est en posesin de su libertad. L. 3 & 7. L. 4, & 1, h. t. Concurre con el juicio de la ley favia contra los plagiarios sin que mutuamente se destruyan, pues el entredicho se dirige la exhibicin, y el procedimiento criminal la pena y al escarmiento. L. 3, in prin. H. t. Es perptuo, L. 3, & lt., y eso se introdujo contra la ndole de las acciones populares a favor de la libertad.44 Por otra parte, en la Repblica romana se cre el tribunado de la plebe por una demanda y conquista de los plebeyos, a manera de contrapoder de los cnsules. La casa del Tribuno deba estar abierta da y noche para la defensa de stos y eran nombrados por la asamblea de la plebe (concilium plebis). El tribunado de la plebe se institua como sacrosanto (sacrosanctitas), por lo cual tena proteccin de cualquier dao. A travs de la Intercessio tribunicia, se solicitaba ante el tribunado de la plebe apellatio auxilium en contra de un mandato de los magistrados y la proteccin se poda extender para anular las leyes.45 Este tribuno de la plebe defenda los intereses populares, al impedir la aplicacin de las disposiciones legislativas contrarias a dichos intereses (intercessio), otorgando proteccin personal a los perseguidos por las autoridades (ius auxililii).46 Incluso, la intercessio fue un instrumento clave en la
42 caPPelletti, Mauro, La justicia constitucional (Estudios de Derecho Comparado), Mxico, Porra, 1987, pp. 46-48. 43 Cfr., entre otros, BurGoa, Ignacio, El juicio de amparo, 33 ed., Mxico, Porra, 1997, pp. 48-49; y norieGa, Alfonso, Lecciones de amparo, op. cit., Tomo I, pp. 59-60. 44 Ferrier, Jos Claudio, Paratitla exposicin compendiosa de los Ttulos del Digesto, Mxico, Santiago Prez, 1853, Tomo II, pp. 139-140 (Edicin facsimilar, Mxico, Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2007). 45 Cfr. Batiza, Rodolfo, Un preterido antecedente remoto del amparo, en Revista Mexicana de Derecho Pblico, nm. 4, abril-junio de 1947, pp. 429-437. 46 Fix-zaMudio, Hctor, y Valencia carMona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y compara-
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oposicin poltica llevada a cabo por el tribuno de la plebe frente a las decisiones de los magistrados patricios,47 al poder vetar la ley o propuesta del magistrado que inclua otros tribunos de la plebe (ius intercessionis). II. EDAD MEDiA y EDAD MODERnA. Se ha considerado al Habeas Corpus Amendment Act de 28 de mayo de 1679, con dieciocho preceptos, como el primer ordenamiento detallado que regula a un proceso constitucional, si bien existi desde la Carta Magna de 1215 y en la Ley Inglesa de 1640.48 Tambin en el Reino de Aragn existi una figura encargada de velar por el cumplimiento exacto de los diversos fueros. El Justicia Mayor apareci en el siglo XII y tuvo su esplendor entre los aos 1436 y 1520, que incluso se hablaba en esa poca de la figura del Justiciazgo para comprender al Justicia y a sus Lugartenientes. Conocan fundamentalmente de los procesos forales aragoneses (los de mayor arraigo eran: de inventario, de firma de derecho, de aprehensin y de manifestacin de persona). La finalidad de los mismos consista en la proteccin o defensa de los sbditos en contra de los actos excesivos y arbitrarios de la autoridad real y eclesistica, que constituan contrafuero en perjuicio de los mismos. En las Cortes de Tarazona, de 1592, se estableci que el cargo de Justicia dejaba de ser inamovible y poda ser provedo por el rey, as como los nombramientos de los Lugartenientes, lo que provoc el decaimiento de la institucin. Los Decretos de Nueva Planta de Felipe V (1707), constituyen el antecedente formal de su desaparicin.49 Para Cappelletti el antecedente directo del control judicial de las leyes lo fue la batalla de Lord Edward Coke por la supremaca del common law, verificada por los jueces sobre el rey y el parlamento, especialmente el clebre Bonhams Case de 1610. No obstante la doctrina de Coke emanada de este caso y entendida como instrumento de lucha contra el absolutismo del rey o del parlamento, en Inglaterra se consolid la supremaca del parlamento a partir de la revolucin de 1688.50 De esta forma estima que el antecedente directo del control judicial de la constitucionalidad de las leyes se debe a la doctrina de Sir Edward Coke, que logr acogida en los Estados Unidos y paradjicamente fue abandonada en Inglaterra y ahora en sus ex colonias, donde ha
do, op. cit., p. 183. 47 rasn, Csar, Sntesis de historia e instituciones de derecho romano, 2 ed., Madrid, Tecnos, p. 62. 48 Cfr. saGs, Nstor P., Los desafos del derecho procesal constitucional, en Bazn, Vctor (coord.), Desafos del control de la constitucionalidad, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 1996, pp. 2141, en p. 22. 49 Sobre los procesos forales aragoneses y el Justicia Mayor existe una amplia bibliografa. Vanse, entre otros, Bonet naVarro, ngel, Procesos ante el justicia de Aragn, Zaragoza, Guara, 1982; lPez de haro, Carlos, La constitucin y libertades de Aragn y el justicia Mayor, Madrid, Reus, 1926, especialmente pp. 1-12, 336-385 y 426-625; Fairn Guilln, Vctor, Antecedentes aragoneses de los juicios de amparo, Mxico, UNAM, 1971, pp. 7-49. Una sntesis del funcionamiento del Justicia Mayor y de la bibliografa existente, puede verse en nuestra obra La accin constitucional de amparo en Mxico y Espaa (Estudio de derecho comparado), 4 ed., Mxico, Porra-UNAM, 2007, pp. 5-18. 50 caPPelletti, Mauro, La justicia constitucional (Estudios de Derecho Comparado), op. cit., pp. 4857.
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prevalecido la supremaca del parlamento y no la de los jueces.51 Asimismo, se han encontrado instituciones en el derecho indiano, especialmente como antecedentes del juicio de amparo mexicano.52 Los recursos ante las Audiencias de Mxico y Guadalajara;53 el recurso de fuerza;54 el recurso obedzcase pero no se cumpla;55 el recurso de nulidad por injusticia notoria;56 y lo que el historiador del derecho Andrs Lira Gonzlez ha bautizado como el amparo colonial,57 tesis seguida por Barragn Barragn58 y Garca Belaunde en el Per,59 cuya naturaleza en realidad corresponde a un interdicto posesorio. El propio Barragn Barragn ha puesto de relieve los cuatro amparos regulados por las Siete Partidas.60 Mencin especial merece la obra de Jos Luis Soberanes Fernndez y Faustino Jos Martnez Martnez, denominada Apuntes para la historia del juicio de amparo, que han estudiado con profundidad desde la perspectiva histrica a la institucin, desde los amparamientos en las Partidas, los antecedentes aragoneses, anglosajones y coloniales, los orgenes constitucionales en Yucatn y de los diversos ordenamientos, su consagracin federal de 1847 y 1857, su polmica durante el siglo XIX, hasta su consagracin definitiva en la actual constitucin 1917.61 III. EDAD COntEMpORnEA. En este periodo se desarrollan las constituciones escritas.
Cfr. caPPelletti, Mauro, Necesidad y legitimidad de la justicia constitucional, traduccin de Luis Aguiar de Luque y Mara Gracia Rubio de Casas, en FaVoreu, Louis (editor), Tribunales constitucionales europeos y derechos fundamentales, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1984, pp. 599-662, vanse pp. 560-561. 52 Una visin panormica del derecho indiano puede verse en la obra de cruz Barney, scar, Historia del derecho en Mxico, 2a. ed., Mxico, Oxford, 2004, pp. 221-544. 53 Sobre las facultades de estas Audiencias, vanse, entre otros, soBeranes Fernndez, Jos Luis, Los tribunales de la Nueva Espaa. Antologa, Mxico, UNAM, 1980; de este mismo autor, Introduccin al estudio de la Audiencia de Mxico, en Revista de Investigaciones Jurdicas, ao 3, nm. 3, 1979, pp. 465-476; La administracin superior de justicia en Nueva Espaa, en Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, ao XII, nm. 37, enero-abril de 1980, pp. 143-200. 54 Cfr, entre otros, MarGadant, Guillermo F., El recurso de fuerza en la poca novohispana, en Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, nms. 172-174, julio-diciembre de 1990, tomo XL, pp. 99-125. 55 esquiVel oBreGn, Toribio, Apuntes para la historia del derecho en Mxico, 2 ed., Mxico, Porra, 1984, pp. 266-267. 56 Cfr., entre otros, norieGa, Alfonso, Lecciones de amparo, 8 ed., revisada y actualizada por Jos Luis Soberanes, Mxico, Porra, 2004, vol. I, p. 64. 57 Cfr. lira Gonzlez, Andrs, El amparo colonial y el juicio de amparo mexicano. Antecedentes novohispanos del juicio de amparo, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1972. 58 Cfr. BarraGn BarraGn, Jos, Los reales amparos, en su obra Temas del liberalismo gaditano, Mxico, UNAM, 1978, pp. 59 Cfr. Garca Belaunde, Domingo, El amparo colonial peruano, en su obra Derecho procesal constitucional, Bogot, Temis, 2001, pp. 79-87. 60 Cfr., su libro Algunas consideraciones sobre los cuatro recursos de amparo regulados por las Siete Partidas, 2 ed., Guadalajara, Universidad de Guadalajara, 2000. 61 Cfr. soBeranes Fernndez, Jos Luis, y Martnez Martnez, Faustino, Apuntes para la historia del juicio de amparo, Mxico, Porra, 2002.
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Las ideas de John Locke y de Montesquieu sobre la divisin del poder encuentran acogida y sirven para el establecimiento de los derechos fundamentales y la limitacin del poder en el constitucionalismo contemporneo. Se consagra el principio de supremaca constitucional en el artculo VI de la Constitucin de los Estados Unidos de 1787. Ya Hamilton comentaba este principio en El Federalista al sostener que la Constitucin es de hecho una ley fundamental y as debe ser considerada por los jueces, de tal manera que debe preferirse la Constitucin a la ley ordinaria, la intencin del pueblo a la intencin de sus mandatarios.62 El punto de inflexin del fenmeno histrico social, en su dimensin contempornea, se suele ubicar en el paradigmtico caso Marbury vs. Madison resuelto por la Suprema Corte de los Estados Unidos el 24 de febrero de 1803, por el Chief Justice John Marshall63 y especialmente a travs de la repercusin de la judicial review of legislation a nivel mundial. Si bien, como lo seala Grant, el control judicial de las leyes no es propiamente una invencin norteamericana, sino ms bien la aplicacin, en las constituciones escritas, de los principios y de las tcnicas desarrolladas por el common law ingls para impedir que las corporaciones pblicas y privadas traspasaran el campo de su autoridad.64 Incluso antes de ese famoso y trascendental fallo de Marshall, el tribunal de New Jersey en el caso Holmes vs. Walton (1780), resolvi un caso de inconstitucionalidad de un estatuto local y provoc incluso que la legislatura aceptara el criterio procediendo a su reforma. Esa prctica ya se realizaba en las entidades federativas. El Juez Wythe, maestro de Marshall y que integraba el tribunal de Apelacin de Virginia, entenda ese poder de los jueces sobre la legislatura si traspasaba los lmites que el pueblo le ha impuesto en la constitucin (caso Commonwealth vs. Caton, de 1782.65 Cappelletti advierte la influencia del control judicial de las leyes estadounidense y seala una tendencia evolutiva comn y universal del fenmeno, tanto en el common law como en el civil law, distinguiendo tres etapas o pocas, a manera de una dialctica hegeliana (tesis, anttesis y sntesis), que denomin como derecho natural, derecho legal y justicia constitucional. En los pases del common law, surge la primera etapa derivada del pensamiento de Coke, si bien implcita cuatro siglos antes en Bracton, consistente en la supremaca del common law; la segunda poca, con la Revolucin de 1688, en la que se olvida la enseanza de Coke y prevalece la supremaca del parlamento sobre la superioridad del common law; y la tercera, cuando surgen las constituciones escritas y se establecen en los Estados Unidos de Norte Amrica las cortes supremas para hacer prevalecer la higher law, a partir del paradigmtico caso resuelto por la Corte Suprema de 1803, si bien con
Op. cit., p. 332. Existe una bibliografa impresionante sobre Marshall y especialmente del famoso fallo de 1803. Una biografa moderna puede verse en sMith, Jean Edward, John Marshall. Definer of a nation, Nueva York, Henry Holt, 1996. 64 Grant, J.A.C., La Constitucin de los Estados Unidos, en El constitucionalismo a mediados del siglo XIX, Mxico, UNAM, 1957, pp. 691-730. 65 Op. lt. cit., p. 703-704.
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ciertos precedentes anteriores resueltos por las cortes supremas estatales como el propio Marshall lo seala.66 Esta tendencia evolutiva tambin puede advertirse en la familia jurdica de base romanstica. En el civil law, estimaba que se pueden ubicar tambin estas tres etapas, si bien en pocas posteriores: la primera, en el que las escuelas iusnaturalistas proclamaban la inaplicabilidad de leyes contrarias al derecho natural. As lo adverta, por ejemplo, de la doctrina de la Hereuse impuissance (feliz impotencia) del rey de violar las lois fondamentales du royaume, es decir, la doctrina francesa de la inviolabilidad de las leges imperii. Esta conecepcin del jus naturale que arraig de manera importante, lo vinculaba con el pensamiento de Platn y de Aristteles, y particularmente con la doctrina tomstica, los filsofos estoicos y a Cicern. Consider que de alguna forma constitua un precedente valioso de lo que siglos despus se consolid en el control de la constitucionalidad de las leyes. En la segunda etapa prevaleci el principio de legalidad, mientras que en la tercera el pensamiento de Kelsen al establecer cortes especializadas para interpretar las constituciones.67 En este periodo debe tambin mencionarse las ideas del abate Sieys y el Senado Conservador de la Constitucin francesa de 1799, que tuvieron impacto en el siglo XIX y en el pensamiento de Carl Schmitt. Segn este autor, a la muerte de Cormwell (1658) y despus de los primeros ensayos modernos de constituciones escritas, se propuso una corporacin especial, a manera del eforato espartano, que viniera a mantener la ordenacin existente del Commonwealth y a impedir la restauracin de la monarqua. Encontraron ah su origen las ideas referentes a un defensor de la libertad y luego a un defensor de la Constitucin, que se abrieron paso en el crculo de Harrington. Dice Schmitt que Ah tiene su origen la idea de aquellas que, a travs de las cartas constitucionales de Pensilvania, llegan hasta las de la Revolucin francesa. En Francia, en la Constitucin del ao VIII (1799) aparece el Senado como defensor (conservateur) de la Constitucin. En este caso, tambin, semejante instituto precede inmediatamente a una reaccin poltica, la de la poca de Napolen I. Por esto es doblemente interesante comprobar que el Snat conservateur no desempe su papel tutelar de la Constitucin hasta la derrota militar de Napolen, cuando por decreto de 3 de abril 1814 declar que Napolen y su familia quedaban desposedos del trono por haber vulnerados la Constitucin y los derechos del pueblo.68 Las argumentaciones de Schmitt, por supuesto, estn encaminadas a defender su postura ideolgica relativa al decisionismo poltico y es por ello que acoge la doctrina de Banjamn Constant relativas al rgano moderador u rgano neutro o armnico, como veremos en su oportunidad. Los antecedentes en estos cuatro periodos histricos slo representa un bosquejo sin
66 caPPelletti, Mauro, Proceso, ideologas, sociedad, trad. de Santiago Sents Melendo y Toms A. Banzhaf, Buenos Aires, EJEA, 1974, pp. 461-467. 67 Ibidem, pp. 464-465. 68 La defensa de la constitucin. Estudio acerca de las diversas especies y posibilidades de salvaguardia de la constitucin, trad. de Manuel Snchez Sarto, 2 ed., Madrid, Tecnos, 1998, pp. 27-28.
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entrar en mayor detalle y en otros precedentes como los existentes en Latinoamrica en el denominado sistema Colombo-Venezolano de control constitucional de leyes (1850-58) o la instauracin del juicio de amparo en la Constitucin del Estado de Yucatn de 1841. Hemos tratado simplemente de sealar algunas de las instituciones, figuras, etapas, ideologas y momentos relevantes y significativos en el derecho procesal constitucional como fenmeno histrico social, a manera de fuentes histricas de la disciplina, que como sucede en otras reas del conocimiento, su estudio dogmtico se desarrollara despus. 3. El Derecho Procesal Constitucional como ciencia: cuatro etapas de desarrollo La ciencia del derecho procesal constitucional, o si se prefiere, la dogmtica del derecho procesal constitucional, en cambio, adquiere relevancia a partir de la creacin de los tribunales constitucionales europeos. Especialmente de la Corte Constitucional austraca de 1920 y particularmente a partir del influyente estudio de Hans Kelsen de 1928, como veremos ms adelante. Este influyente ensayo podra representar lo que la obra de Bulw para el derecho procesal o la de Gerber para el derecho constitucional, al desencadenar el comienzo de una nueva concepcin dogmtica y que repercutira despus en la autonoma cientfica de sus disciplinas. Esto no significa ignorar la importancia de otros trabajos anteriores, muy valiosos por cierto, pero que no tuvieron el impacto que caus aqul trabajo precursor de Kelsen sobre la garanta jurisdiccional de la Constitucin, basamento sobre el cual se construy lo que hoy se conoce como derecho procesal constitucional en su dimensin cientfica. Con la polmica idiolgica Schmitt-Kelsen sobre el guardin de la constitucin, los planteamientos del segundo se consolidaron y se dieron ampliamente a conocer, surgiendo una nueva corriente dogmtica. A partir de ah se inicia una transicin a la luz de la corriente del procesalismo cientfico. Primero al advertir su existencia como disciplina autnoma, luego su desarrollo dogmtico, hasta llegar a su sistematizacin cientfica como rama procesal. De tal suerte que es en este periodo donde debemos ubicar el nacimiento del derecho procesal constitucional como ciencia (1928-1956). La construccin cientfica de las disciplinas constituye una secuencia concatenada del pensamiento al ir construyendo, con base en los predecesores e influjos sociales, polticos y jurdicos del momento, nuevas concepciones y teoras. El propio AlcalZamora as lo advierte para la evolucin de la doctrina procesal. Reconoce que las etapas culturales no son compartimientos estancos sino momentos capitales enlazados entre s.69 Y es por ello que consideramos de mayor provecho ubicar el periodo histrico en el cual surge la disciplina del derecho procesal constitucional, destacando las contribuciones de sus distintos forjadores.
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Para una mayor claridad se pueden advertir cuatro etapas concatenando las contribuciones de estos insignes juristas, hasta llegar a su configuracin sistemtica como disciplina autnoma procesal: A). Precursora (1928-1942). Se inicia con el trabajo de cimentacin terica de Kelsen, relativo a las garantas jurisdiccionales de la Constitucin (1928) y al reafirmarse su postura con la polmica que sostuvo con Carl Schmitt sobre quin debera ser el guardin de la Constitucin (1931). En este periodo y en el exilio Kelsen publica en los Estados Unidos un ensayo de corte comparativo entre los controles de constitucionalidad de las leyes austriaco y norteamericano (1942),70 que constituye el primero en su gnero, por lo que si bien no tuvo un impacto significativo resulta de utilidad para la disciplina cientfica. B) Descubrimiento Procesal (1944-47). El procesalista espaol Niceto Alcal-Zamora y Castillo, en sus primeros aos de exilio en Argentina (1944-45) y luego en Mxico (1947), advierte la existencia de una nueva rama procesal y le otorga denominacin. En Argentina al titular su obra Estudios de derecho procesal (civil, penal y constitucional) en 1944; y al ao siguiente de manera expresa seala que la institucin del amparo debe ser considerada dentro del derecho procesal constitucional, en una resea que realiza a un comentario de un libro en la Revista de Derecho Procesal (1945). Y en Mxico en las referencias que realiza en su clsica obra Proceso, autocomposicin y autodefensa (contribucin al estudio de los fines del proceso) en 1947. C) Desarrollo Dogmtico Procesal (1946-55). Etapa en la cual el mejor procesalismo cientfico de la poca realiza importantes contribuciones para acercarse a la tendencia del constitucionalismo. Es el periodo del estudio de las garantas constitucionales del proceso iniciada por Couture (1946-48) y del anlisis de la jurisdiccin constitucional e instrumentos procesales de control a travs de las colaboraciones de Calamandrei (1950-56) y Cappelletti (1955). Couture inicia toda una corriente dogmtica en el estudio de las garantas constitucionales del proceso, especialmente del proceso civil, pero utiliza la expresin garanta como sinnimo de derecho fundamental y no como mecanismo procesal de defensa. Calamandrei estudia el fenmeno de la jurisdiccin constitucional a la luz del procesalismo cientfico, realizando clasificaciones muy valiosas sobre la caracterizacin de los sistemas de justicia constitucional y analizando especialmente los efectos de las sentencias constitucionales, pero no lo realiza en su integridad ni advierte la existencia de la disciplina. Cappelletti
Kelsen, Hans, Judicial Review of Legislation. A Comparative Study of the Austrian an the American Constitution, en The Journal of Politics, vol. 4, nm. 2, mayo de 1942, pp. 183-200. Existe traduccin al espaol por Domingo Garca Belaunde, El control de la constitucionalidad de las leyes. Estudio comparado de las constituciones austriaca y norteamericana, en Ius et Veritas, Lima, Pontificia Universidad Catlica del Per, ao VI, nm. 6, 1993, pp. 81-90. Esta ltima traduccin se reproduce en Argentina con nota introductoria de Germn J. Bidart Campos, en El Derecho, Buenos Aires, ao XXXII, nmero 8435, 14 de febrero de 1994, pp. 1-5; as como en Espaa, con nota introductoria de Francisco Fernndez Segado, en Direito. Revista Xurdica da Universidade de Santiago de Compostela, vol. IV, nm. 1, 1995, pp. 213-231.
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agrupa el estudio de los instrumentos procesales de proteccin jurisdiccional de los derechos fundamentales en la categora que denomina jurisdiccin constitucional de la libertad que con el paso del tiempo se ha aceptado y luego desarrolla su teora en el mbito supranacional, pero no emplea la expresin ni advierte la existencia de una nueva rama procesal. D) Definicin concePtual y sistemtica (1955-56). El ltimo eslabn constituye la definicin conceptual como disciplina procesal y la realiza Fix-Zamudio en su trabajo relativo a La garanta jurisdiccional de la constitucin mexicana. Ensayo de una estructuracin procesal del amparo (1955), publicado parcialmente al ao siguiente en diversas revistas mexicanas (1956). Las aportaciones de aquellos juristas son fundamentales para fraguar el primer estudio dedicado al anlisis de la disciplina cientfica como objeto de estudio especfico y con la intencin de sistematizarla a partir de su naturaleza procesal. Se debe al jurista mexicano Hctor Fix-Zamudio que, recogiendo el hallazgo de su maestro y utilizando el trabajo precursor de Kelsen de 1928 as como las aproximaciones cientficas de Calamandrei, Couture y Cappelletti, define y le otorga los contornos cientficos a la disciplina, determina su naturaleza jurdica, la conceptualiza dentro del derecho procesal inquisitorial, le otorga un contenido especfico y la distingue de lo que es propio del derecho constitucional. Y lo hace en su tesis para lograr el grado de licenciado en derecho (1955), cuyos captulos fueron publicados por separado al ao siguiente en diversas revistas mexicanas (1956). No se puede dudar de la aportacin kelseniana al sentar las bases tericas sobre las cuales descansa la jurisdiccin constitucional, en su dimensin concentrada de control de la constitucionalidad, as como la repercusin que caus su estudio de 1928 en la concepcin del derecho en general y particularmente en el desarrollo del derecho constitucional. Sus aportaciones a la teora general del derecho fueron de tal magnitud que influyeron en toda la concepcin del derecho y de sus ramas. Es el precursor del derecho procesal constitucional, al establecer los cimientos de lo que vendra despus: la acogida de su postulado en el seno mismo del procesalismo cientfico. Kelsen sembr la semilla. Alcal-Zamora descubre el pequeo retoo. Couture, Calamandrei y Cappelletti hacen que broten sus primeras ramas. FixZamudio le da la forma para convertirlo en un rbol lo suficientemente visible para que otros lo advirtieran y bajo su sombra se cobijen. Las aportaciones cientficas de Couture, Calamandrei y Cappelletti, desde diversos ngulos acercaron el procesalismo a la corriente del constitucionalismo de la poca y resultaron fundamentales para ir configurando procesalmente el fenmeno, hasta llegar a la sistematizacin integral de la disciplina cientfica que realiza Fix-Zamudio con base en aquellos desarrollos. Estos juristas influyeron notablemente en Fix-Zamudio, pero se debe a l su primer acercamiento conceptual y sistemtico como disciplina autnoma procesal. Las contribuciones de estos eminentes procesalistas no se realizaron pensando en la
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nueva disciplina como tal, si bien contribuyeron notablemente en diversos aspectos de su contenido y teniendo en cuenta la cimentacin terica de Kelsen. De lo anterior se sigue que a pesar de las notables aportaciones de Couture, Calamandrei y Cappelletti, ninguno advirti la existencia de la nueva rama procesal, como s lo hicieron Alcal-Zamora y Fix-Zamudio. Maestro y discpulo deben ser considerados como los fundadores del derecho procesal constitucional entendida como disciplina autnoma procesal, si bien el primero en su dimensin nominal o formal (siguiendo la tesis de Garca Belaunde) y el segundo en su aspecto conceptual o material. Uno descubri la existencia de la disciplina cientfica y el otro le otorga contenido sistemtico, con la intencin manifiesta de definir su naturaleza y perfil como rama autnoma procesal. Fix-Zamudio es el primer jurista que define al derecho procesal constitucional como: la disciplina que se ocupa del estudio de las garantas de la Constitucin, es decir, de los instrumentos normativos de carcter represivo y reparador que tienen por objeto remover los obstculos existentes para el cumplimiento de las normas fundamentales, cuando han sido violadas, desconocidas o existe incertidumbre acerca de su alcance o de su contenido, o para decirlo con palabras carnelutianas, son las normas instrumentales establecidas para la composicin de los litigios constitucionales.71 Si bien podra discutirse si esa concepcin comprende el contenido integral de la disciplina, lo cierto es que representa la primera definicin a manera de aproximacin cientfica y en la cual se incorpora como objeto de estudio de la misma a las garantas constitucionales que hoy en da es indiscutible que son parte esencial de su contenido. Como bien seala Garca Belaunde en su sugerente tesis, para hablar de un fundador del Derecho Procesal Constitucional, necesitamos por un lado que exista el Derecho Procesal; por otro que lo adjetivemos, o sea, que le demos el nombre y finalmente le demos el contenido.72 Y eso es precisamente lo que hicieron maestro y discpulo. Alcal-Zamora le otorga nomen iuris al advertir su existencia (1944-47) y Fix-Zamudio desarrolla el descubrimiento de su maestro, al precisar su naturaleza y definir su configuracin cientfica (1955-56). Ambos lo hacen de manera consciente pensando en la disciplina cientfica como rama procesal. Por supuesto que el jurista mexicano sistematiza la disciplina a partir del hallazgo de su maestro, de las bases tericas de Kelsen y en la misma sintona de la corriente del procesalismo cientfico que se haba acercado al fenmeno constitucional (Couture, Calamandrei y Cappelletti). Couture, por una parte, utiliza la expresin desde 1948 en su clsico Estudios de derecho procesal civil. La Parte Primera y Parte Tercera del tomo I, llevan los ttulos:
Fix-zaMudio, Hctor, La garanta jurisdiccional de la Constitucin mexicana. Ensayo de una estructuracin procesal del amparo (tesis de licenciatura), 1955, op. cit., pp. 90-91. 72 Garca Belaunde, Domingo, Dos cuestiones disputadas sobre el derecho procesal constitucional, op. cit., p. 142.
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Tutela constitucional de la justicia y Casos de derecho procesal constitucional. Si nos detenemos en la lectura de su contenido, se advierte que en realidad se refiere, en trminos generales, a las dimensiones constitucionales del proceso civil y del debido proceso, lo que ocasion una nueva dimensin en cuanto al anlisis dogmtico de las instituciones procesales con trascendencia constitucional. Esta es una aportacin fundamental dentro del procesalismo contemporneo, que llev aos ms tarde a que el propio Fix-Zamudio lo considerara como el fundador de una disciplina limtrofe que denomin Derecho Constitucional Procesal, perteneciente a la ciencia constitucional,73 materia a la cual nos hemos referido y a la que regresaremos al analizar esta aportacin por el jurista uruguayo. Esa es una de las aportaciones ms significativas de Couture al procesalismo cientfico, al guiar lo que hoy se ha consolidado como las garantas constitucionales del proceso. Sin embargo, no se advierte que el jurista uruguayo tuviera la intencin de otorgarle al derecho procesal constitucional la connotacin que luego adquiri ni mucho menos que quisiera sistematizarla como disciplina procesal. Como veremos en los siguientes epgrafes, tampoco se ve la referida intencin en Calamandrei o en su discpulo Cappelletti. Ambos con importantes contribuciones al contenido de la disciplina, pero sin el afn de su configuracin cientfica. Las aportaciones del profesor florentino se advierten en la influencia que tuvo para la consagracin de la Corte Constitucional en la Constitucin italiana de 1947 y especialmente por la redaccin de importantes ensayos entre 1950 y 1956 (ao de su sensible prdida), como son: Lillegittimit costituzionale delle leggi nel processo civile (1950), La Corte costituzionale e il processo civile (1951), Corte Costituzionale e Autorit giudiziaria (1956) y La prima sentenza della Corte costituzionale (1956), entre otros. Estos trabajos resultan relevantes para el estudio dogmtico del proceso constitucional. Aproximan el enfoque procesalista al fenmeno de la jurisdiccin constitucional, que pareciera luego abandonarse y reconducirse por el enfoque constitucionalista, especialmente a partir de la entrada en funcionamiento de la Corte Costituzionale en 1956. Una de las principales aportaciones del maestro florentino es la clsica caracterizacin de los dos sistemas de control constitucionales: el difuso como incidental, especial y declarativo y el concentrado como principal, general y constitutivo, distincin que si bien debe matizarse en la actualidad, sigue siendo el punto de partida para cualquier reflexin sobre el particular. 74 Sin embargo, el maestro de Florencia, a pesar de esta notable aportacin y de un detenido anlisis de en los efectos de las sentencias constitucionales, no visualiz la nueva parcela jurdico procesal como disciplina cientfica, por lo que nunca utiliz la expresin ni pudo entonces realizar una aproximacin sistemtica de la misma, si bien contribuy notablemente en su contenido.
73 Cfr. Fix-zaMudio, Hctor, Reflexiones sobre el derecho constitucional procesal mexicano, en Memoria de El Colegio Nacional 1981, Mxico, El Colegio Nacional, 1982, pp. 37-91. 74 Cfr. calaMandrei, Piero, La ilegittimit costituzionale delle leggi, Padua, CEDAM, 1950, pp. 5 y ss.; existe traduccin por Santiago Sents Melendo, La ilegitimidad constitucional de las leyes en el proceso civil, en sus ensayos reunidos Instituciones de derecho procesal civil (Estudios sobre el proceso civil), Buenos Aires, El Foro, 1996, vol. III, pp. 21 y ss.
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Asimismo, Cappelletti tuvo un primer acercamiento al haber publicado con tan slo 28 aos de edad (1955) su primera obra: La giurisdizione costituzionale delle libert: primo studio sul ricorso costituzionale,75que seis aos ms tarde tradujera FixZamudio al espaol: La Jurisdiccin constitucional de la Libertad. Con referencia a los ordenamientos alemn, suizo y austriaco.76 Esta obra representa un riguroso estudio de corte comparativo relativo al anlisis sistemtico de los diversos instrumentos de proteccin de los derechos fundamentales. La terminologa relativa a la jurisdiccin constitucional de la libertad fue acogida por Fix-Zamudio y la considera como uno de los sectores de la disciplina, junto con la dimensin orgnica y la transnacional que tanto estudi e impuls el profesor Cappelletti en sus estudios comparatistas a nivel mundial.77 En los aos siguientes aparecieron varias publicaciones trascendentales a travs de la vinculacin del proceso y la constitucin, como se advierte de su obra La pregiudizialit costituzionale nel proceso civile (1957), as como la voz Amparo (1958) en la Enciclopedia del Diritto,78 y que fue traducida al castellano en ese mismo ao en el Boletn del Instituto de Derecho Comparado en Mxico por el propio FixZamudio.79 Sin embargo, las colaboraciones de Couture, Calamandrei y Cappelletti slo encuentran sentido con el trabajo de cimentacin terica de Kelsen a manera de precursor de la disciplina cientfica procesal, en la medida en que inici los estudios dogmticos en la salvaguarda de la Constitucin. Fix-Zamudio ha considerado el ensayo de 1928 de Kelsen como la obra fundacional del derecho procesal constitucional, como lo fue el tratado de Oscar Bllow sobre La teora de las excepciones dilatorias y los presupuestos procesales (1968), para el derecho procesal civil y podramos decir de algn modo la obra de Gerber sobre los Fundamentos de un sistema del derecho poltico alemn (1965) para el derecho pblico y especialmente para el derecho constitucional. Sin embargo, estos estudios marcaron el inicio de una nueva concepcin dogmtica y especialmente repercutieron para que despus se llegara a la autonoma cientfica de sus diversas disciplinas. As sucedi con el derecho procesal y el derecho constitucional, que alcanzaron tal carcter hasta el siglo XX. De la misma manera puede decirse del derecho procesal constitucional. El estudio del fundador de la escuela de Viena repercuti con posterioridad en la dogmtica procesal. Result fundamental para que se iniciara el anlisis dogmtico de las categoras procesales en sede constitucional y de los instrumentos procesales de
Miln, Giuffr, 1955. Mxico, UNAM, 1961. 77 A los tres sectores sealados, nosotros hemos agregado un cuarto que denominamos Derecho procesal constitucional local, entendido como aquel que estudia los distintos instrumentos encaminados a la proteccin de los ordenamientos, constituciones o estatutos de los estados (en los regmenes federales), provincias o comunidades autnomas. Cfr. Ferrer Mac-GreGor, Eduardo, Los tribunales constitucionales en Iberoamrica, Mxico, Fundap, 2002, pp. 53-54; asimismo, Hacia un Derecho procesal constitucional local en Mxico, en Anuario Latinoamericano de Derecho Constitucional, Montevideo, Fundacin Konrad Adenauer, 2003, pp. 229-245. 78 Editada por Dott. Antonino Giuffr, Tomo I, 1958. 79 Voz Amparo, trad. de Hctor Fix-Zamudio en Boletn del Instituto de Derecho Comparado de Mxico, Ao XI, septiembre-diciembre de 1958, nm. 33, pp. 63-66.
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control constitucional (Couture, Calamandrei y Cappelletti, 1946-56) y para visualizar la existencia de una nueva disciplina procesal en su estudio (Alcal-Zamora y Castillo, 1944-47), hasta otorgarle su configuracin cientfica (Fix-Zamudio, 1955-56). Los estudios de cimentacin terica de Gerber (1865), Bullow (1868) y Kelsen (1928), marcan el comienzo de la etapa cientfica del derecho constitucional, derecho procesal y derecho procesal constitucional. Etapa cientfica que paulatinamente fue consolidndose con otros estudios posteriores teniendo en cuenta aquellos trabajos pioneros. Para el derecho constitucional (y en general para las ramas del derecho pblico) se han considerado fundamentales las obras de Vittorio mmanuele Orlando Los criterios tcnicos para la reconstruccin del derecho pblico (1885) y Principii di diritto costituzionale (1889), as como la obra de Georg Jellinek, Teora general del estado (1900), siguiendo construyendo la dogmtica jurdica constitucional discpulos de Orlando, como Santi Romano y la escuela italiana; contribuyendo notablemente la escuela francesa de derecho constitucional, con autores como Marcel Hauriou, R. Carr de Malberg, Leon Duguit, Maurice Duverger, entre muchos otros. Mientras para el desarrollo del procesalismo cientfico son fundamentales las obras y polmicas sobre la accin procesal de Windscheid-Muther (1956-57), anterior a la obra de Blow, las aportaciones cientficas de Kohler: El proceso como relacin jurdica (1988) y de Wach: La pretensin de declaracin: un aporte a la teora de la pretensin de proteccin del derecho, hasta la famosa prolusin de Giuseppe Chiovenda (1903) sobre La accin en el sistema de los derechos donde perfila los conceptos fundamentales de la ciencia procesal. De ah seguiran construyendo la disciplina muchos otros como sus discpulos Piero Calamandrei y Francesco Carnelutti o en Amrica Ramiro Podetti y Eduardo J. Couture. As puede tambin considerarse en el derecho procesal constitucional. El estudio precursor lo es el multicitado de Kelsen sobre las garantas jurisdiccionales de la constitucin de 1928. No slo por sentar las bases tericas sobre la jurisdiccin constitucional como rgano concentrado, sino por la repercusin que provoc su estudio dogmtico derivada de la polmica con Carl Schmitt sobre el guardin de la Constitucin (1931), que llev al establecimiento y consolidacin paulatina de los tribunales constitucionales a partir de la segunda posguerra. Y a partir de ah siguieron obras que continuaron en su desarrollo desde la dogmtica procesal, como se advierte de las publicaciones de Couture, Las garantas constitucionales del proceso civil (1946); de Alcal-Zamora y Castillo, Proceso, autocomposicin y autodefensa (1947); de Calamandrei, Lillegittimit costituzionale delle leggi nel processo civile (1950); y Cappelletti La giurisdizione costituzionale delle libert: primo studio sul ricorso costituzionale (1955); hasta llegar al primer estudio sistemtico del derecho procesal constitucional como ciencia, emprendido por Fix-Zamudio: La garanta jurisdiccional de la constitucin mexicana (1955). Este ensayo no slo se limita al anlisis de las garantas en Mxico, como pudiera inferirse del ttulo, sino que establece un marco terico conceptual y sistemtico de la disciplina jurdica, a manera de ltimo eslabn en su configuracin cientfica. Es por ello que debe considerarse al jurista mexicano como fundador conceptual de la ciencia del derecho procesal constitucional, en el entendido de que la ciencia se va construyendo a travs del
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pensamiento concatenado de todos estos juristas. La postura terica de Fix-Zamudio tard en darse a conocer. Probablemente debido a que su inicial trabajo de 1955, que constituye su tesis de licenciatura, apareci en publicaciones dispersas en 1956 siendo hasta 1964 cuando se publica ntegra junto con otros estudios en su libro El Juicio de Amparo. En los siguientes aos los rumbos en el anlisis cientfico de la jurisdiccin y procesos constitucionales se encaminaron bajo la ciencia constitucional, no obstante que en Italia los procesalistas iniciaron su estudio dogmtico a partir de la Constitucin de 1947 hasta los primeros aos de funcionamiento de la Corte Costituzionale.80 Por qu razn los procesalistas se apartaron de su estudio? Es una respuesta que debera ser analizada con detenimiento y materia de un diverso ensayo. Esta tendencia se ha mantenido en el viejo continente. Salvo excepciones, pareciera que el estudio sistemtico de los procesos, jurisdiccin y rganos de naturaleza constitucionales se encuentra (auto) vedada para los procesalistas, debido a su anclaje como parcela del derecho constitucional. Si bien existe una tendencia para estudiar algn proceso constitucional en particular o uno de sus componentes, siguen resultando escasos los estudios integrales del derecho procesal constitucional como corriente del procesalismo cientfico contemporneo. En Europa ha predominado la visin constitucionalista bajo la denominacin justicia constitucional. Sin embargo, se ha utilizado tambin la expresin derecho procesal constitucional aunque con muy diversos significados y algunas veces como sinnimo de aqulla, siendo pocos los casos que le dan la significacin dentro de la corriente procesal, como ha sucedido en Espaa, con procesalistas como Jess Gonzlez Prez, Jos Almagro Nosete, Vctor Fairn Guilln y Mara del Calvo Snchez. En otros pases se le dan connotaciones diversas a la expresin, como en AlEMAniA: Michael Sachs, Christian Hillgruber, Christoph Goos, C. F. Mller, Roland Fleury, Ernet Benda, Hubertus Gerdsdorf y Christian Pestalozza; en itAliA: Gustavo Zagrebelsky, Alessandro Pizzorusso, Roberto Romboli, Antonio Ruggeri, Marilisa DAmico y Antonio Spadaro; o bien en pORtUGAl: Jose Joaquim Gomes Canotilho, Guilherme da Fonseca, Ins Domingos y Jorge Miranda.81 En Latinoamrica, a partir de la dcada de los setenta del siglo pasado, la semilla cientfica sembrada retoma nuevos brotes por los que podramos denominar forjadores de segunda generacin. Curiosamente por dos constitucionalistas: Domingo Garca Belaunde y Nstor Pedro Sags. El primero en el Per, al advertir la existencia de la disciplina cuando emprende un anlisis sobre el hbeas corpus en su pas (1971);82 y
Especialmente por los procesalistas en materia civil. As lo adverta Alcal-Zamora y Castillo. Cfr. La proteccin procesal internacional de los derechos humanos, en AA.VV., Veinte aos de evolucin de los derechos humanos, Mxico, UNAM, 1974, pp. 275-384, en p. 278. 81 Vase supra, la bibliografa citada en el epgrafe IV: Hacia la consolidacin de una nueva disciplina autnoma. 82 El hbeas corpus interpretado, Lima, Instituto de Investigaciones Jurdica de la Pontificia Universidad Catlica del Per, 1971, p. 21.
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el segundo en Argentina, al estudiar la institucin del amparo (1979).83 En la dcada de los ochenta y noventa desarrollan su contenido aceptando implcita o directamente la postura inicial de Fix-Zamudio de 1955-56, sobre su autonoma procesal. A travs de importantes publicaciones, organizacin de seminarios, congresos, conferencias y enseanza universitaria, dan a conocer la disciplina y han contribuido de manera importante en su desarrollo cientfico. Domingo Garca Belaunde si bien discrepa en cuanto al contenido que en los aos sucesivos le ha otorgado Fix-Zamudio relativo a la distincin con otra rama limtrofe que denomina derecho constitucional procesal, lo cierto es que acepta sin ambages y defiende con argumentos slidos y propios la postura esencial del jurista mexicano: la naturaleza procesal de la disciplina.84 Por su parte, Nstor Pedro Sags tambin acoge la vertiente procesal del derecho procesal constitucional y acepta a su vez la confluencia del derecho constitucional procesal como materia de la ciencia constitucional, si bien advierte mutaciones y zonas comunes que conlleva la posibilidad del anlisis mixto de los institutos.85 Estos forjadores de segunda generacin se han convertido en genuinos embajadores del derecho procesal constitucional a lo largo y ancho de Latinoamrica. Han formando escuela en sus respectivos pases y en general en nuestro continente. Esto ha llevado incluso a la formacin de institutos o asociaciones cientficas como el Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional, cuyo presidente es Sags y uno de sus vicepresidentes Garca Belaunde. Por supuesto que al lado de ellos han destacado importantes juristas latinoamericanos que aceptan la corriente cientfica del derecho procesal constitucional con diversos matices y contenidos, con importante obra escrita como Osvaldo Alfredo Gozani (Argentina), Humberto Nogueira Alcal (Chile) y Rubn Hernndez Valle (Costa Rica). Asimismo, debe tambin destacarse los siguientes autores: ARGEntinA: Vctor Bazn, Enrique A. Carelli, Juan Carlos Hitters, Fernando M. Machado, Pablo Luis Manili, Mario Masciottra, Adolfo Rivas, Sofa Sags y Mara Mercedes Serra. BOliviA: Jorge Asbun, Ren Baldivieso, Jos Decker y Jos Antonio Rivera Santivaez. BRASil: Marcelo Cantonni de Oliveira, Paulo Roberto de Gouveia Medina, Paulo Hamilton Siqueira Junior, Jos Alfredo de Oliveira Baracho, Marcus Orione Gonalvez Correia, Gustavo Rabay Guerra, Roberto Rosas y Willis Santiago Guerra Filho. ChilE: Andrs Bordal Salamanca, Juan Colombo Campbell, Alfonso Perramont y Francisco Ziga. COlOMBiA: Anita Giacomette Ferrer, Javier Henao Hidrn, Hernn Alejandro Olano Garca y Ernesto Rey Cantor. MxiCO: Gumesindo Garca Morelos, Raymundo Gil Rendn, Manlio F. Casarn y Csar Astudillo (Mxico). niCARAGUA: Ivn
83 Ley de Amparo: comentada, anotada y concordada con las normas provinciales, Buenos Aires, Astrea, 1979, p. 64. 84 Cfr., entre otros, El derecho procesal constitucional y su configuracin jurdica (aproximacin al tema), en Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, nm. 2, op. cit; as como su libro Derecho procesal constitucional, Bogot, Temis, 2001, passim. 85 Cfr. el tomo I de su obra Derecho procesal constitucional. Recurso extraordinario, op. cit., pp. 3-6.
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Escobar Fornos. pAnAM: Boris Barrios, Rigoberto Gonzlez Montenegro y Sebastin Rodrguez Robles; y pER: Samuel B. Abad, Edgar Carpio, Susana Castaeda, Luis Castillo Crdova, Francisco J. Eguiguren, Eloy Espinosa-Saldaa Barrera, Gerardo Eto Cruz, Csar Landa, Jos Palomino Manchego, Anbal Quiroga Len, Elvito A. Rodrguez Domnguez y Luis R. Senz Dvalos. Slo por mencionar los que tienen obra escrita, ensean la disciplina y que decididamente han contribuido significativamente a su consolidacin. En pleno siglo XXI el derecho procesal constitucional avanza hacia su aceptacin plena dentro del concierto de las disciplinas jurdicas, si bien todava se requiere seguir configurando su contenido cientfico.
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ESTRATGIAS PROMOCIONAIS DAS TABAQUEIRAS EM TORNO DO TABACO E DOS PRODUTOS DO TABACO MRIO FROTA Professeur la Facult de Droit de lUniversit de Paris XII (1991/2006) Director do Centro de Estudos de Direito do Consumo de Coimbra SUMRIO: 1. Patrocnio. 2. Promoo. 3. Publicidade. 4. proibida qualquer outra publicidade na imprensa e em outros meios de comunicao impressos. 1. Patrocnio Por patrocnio se entende qualquer forma de contributo pblico ou privado destinado a um evento, uma actividade ou um indivduo, que vise ou tenha por efeito, directo ou indirecto, a promoo de um produto do tabaco1. A noo que precede figura na Directiva 2003/33/CE do Parlamento Europeu e do
1 O Cdigo da Publicidade vigente em Portugal, segundo formulao que decorre do Decreto-Lei n 275/98, de 19 de Setembro, define patrocnio, no seu artigo 24, neste termos: 1- Entende-se por patrocnio, para efeitos do presente diploma, a participao de pessoas singulares ou colectivas que no exeram a actividade televisiva ou de produo de obras audiovisuais no financiamento de quaisquer obras audiovisuais, programas, reportagens, edies, rubricas ou seces, adiante designados abreviadamente por programas, independentemente do meio utilizado para a sua difuso, com vista promoo do seu nome, marca ou imagem, bem como das suas actividades, bens ou servios. Os regramentos neste particular conhecem outros desenvolvimentos, a saber: 2- Os programas televisivos no podem ser patrocinados por pessoas singulares ou colectivas que tenham por actividade principal o fabrico ou a venda de cigarros ou de outros produtos derivados do tabaco. 3- Os telejornais e os programas televisivos de informao poltica no podem ser patrocinados. 4- Os programas patrocinados devem ser claramente identificados como tal pela indicao do nome ou logotipo do patrocinador no incio e, ou, no final do programa, sem prejuzo de tal indicao poder ser feita, cumulativamente, noutros momentos, de acordo com o regime previsto no artigo 25. para a insero de publicidade na televiso. 5- O contedo e a programao de uma emisso patrocinada no podem, em caso algum, ser influenciados pelo patrocinador, por forma a afectar a responsabilidade e a independncia editorial do emissor. 6- Os programas patrocinados no podem incitar compra ou locao dos bens ou servios do patrocinador ou de terceiros, especialmente atravs de referncias promocionais especficas a tais bens ou servios.
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Conselho, de 26 de Maio de 2003, que rege no domnio da publicidade e do patrocnio dos produtos do tabaco com relevncia no Espao Econmico Europeu. Do instrumento a que se alude, realce para o patrocnio nas estaes de radiodifuso, j que se prescreve que as emisses radiofnicas no podem ser patrocinadas por empresas cuja actividade principal seja o fabrico ou a venda de produtos do tabaco. E, no que toca a eventos, o normativo emanado do Parlamento Europeu e do Conselho da Unio Europeia estabelece inequivocamente, no seu artigo 5, que proibido o patrocnio de eventos ou actividades que envolvam ou se realizem em vrios Estados-membros ou que tenham quaisquer outros efeitos transfronteirios. Acrescendo ainda que se probe a distribuio gratuita de produtos do tabaco no contexto do patrocnio dos eventos a que se alude no passo precedente, que vise ou haja por efeito directo ou indirecto a promoo de tais produtos. A directiva, porm, no se aplica ao patrocnio de eventos ou actividades sem efeitos transfronteirios: aos Estados-membros que cabe regulamentar tais matrias, tanto quanto o entendam necessrio de molde a garantir e a assegurar a proteco da sade pblica. A Directiva 89/552/CE do Conselho, de 3 de Outubro de 1989, prev que os programas televisivos no possam ser patrocinados por empresas que tenham por actividade principal o fabrico ou a venda de cigarros e outros produtos do tabaco, ou fornecimento de servios, cuja publicidade tal normativo proba2. J a Recomendao 2003/54/CE, do Conselho, de 2 de Dezembro de 2002, reala que a Organizao Mundial de Sade e o Banco Mundial recomendam que os pases probam todas as formas de publicidade e promoo dos produtos do tabaco.
2 O artigo 17 da Directiva 89/552/CEE do Conselho, de 3 de Outubro de 1989, estabelece: 1. Os programas televisivos patrocinados devem observar os requisitos seguintes: a) O contedo e a programao de um programa patrocinado no podem, em caso algum, ser influenciados pelo patrocinador de modo a atentar contra a responsabilidade e a independncia editorial do organismo de radiodifuso em relao aos programas; b) Os programas patrocinados devem ser claramente identificados como tal pelo nome e/ou o logotipo do patrocinador no incio e/ou no final dos programas; c) Os programas patrocinados no devem incitar compra ou ao aluguer dos produtos ou servios do patrocinador ou de um terceiro, especialmente atravs de referncias promocionais especficas a esses produtos ou servios. 2. Os programas televisivos no podem ser patrocinados por pessoas singulares ou colectivas que tenham por actividade principal o fabrico ou a venda de produtos ou o fornecimento de servios cuja publicidade seja proibida por fora dos artigos 13 e 14 3. Os telejornais e os programas de informao poltica no podem ser patrocinados. E o artigo 13, por seu turno, prescreve: proibida toda e qualquer espcie de publicidade televisiva de cigarros e de outros produtos base de tabaco.(grifo do autor)
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Nos casos em que apenas so proibidas determinadas formas directas de publicidade ao tabaco, a indstria tabaqueira desvia frequentemente as suas despesas em matria de publicidade para outras estratgias de comercializao, patrocnio e promoo, recorrendo a meios criativos e indirectos de promover os produtos do tabaco, especialmente junto dos jovens. Deste modo podem ser limitados os efeitos das proibies parciais de promoo, publicidade e patrocnio sobre o consumo do tabaco. Em matria de patrocnio, registre-se o que a Lei de Preveno do Tabagismo, ora em vigor em Portugal, desde 1 de Janeiro de 2008, prescreve no seu artigo 18:
1- proibida qualquer forma de contributo pblico ou privado, nomeadamente por parte de empresas cuja actividade seja o fabrico, a distribuio ou a venda de produtos do tabaco, destinado a um evento, uma actividade, um indivduo, uma obra udio-visual, um programa radiofnico ou televisivo, que vise, ou tenha por efeito directo ou indirecto, a promoo de um produto do tabaco ou do seu consumo. 2- proibido o patrocnio de eventos ou actividades por empresas do sector do tabaco que envolvam ou se realizem em vrios Estados membros ou que tenham quaisquer outros efeitos transfronteirios. 3- proibida a distribuio gratuita ou a preos promocionais de produtos do tabaco, no contexto do patrocnio referido no nmero anterior, que vise ou tenha por efeito directo ou indirecto a promoo desses produtos.
Da que se imponha s autoridades que reprimam implacavelmente as aces tendentes a subverter o sentido e alcance das normas proibitivas que se pulverizam ante a contumcia dos operadores econmicos que fazem da lei gato-sapato, cnscios da sua impunidade, por ineficincia das administraes pblicas ou por no ignorarem a eficcia das aces deletrias que exercem a todos os nveis do poder poltico-administrativo, em poca de definhamento do Estado, da sua autoridade e da afirmao do mercado como deus ex-machina. Na Regio Autnoma dos Aores, porm, frustrou-se o escopo, ao legislar-se em contrrio. Repare-se na questo suscitada por ns, perante o Provedor de Justia:
Tenho a honra de remeter a Vossa Excelncia o documento
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anexo, em que se critica o DRL n 11/2007/A, de 22 de Maio de 2007, que torna lcito o patrocnio de eventos e actividades quaisquer que sejam na Regio Autnoma dos Aores, ao arrepio das directrizes internacionais e das polticas encetadas em Portugal (Continental).3
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Aores: porta aberta para o patrocnio indiscriminado de eventos ou actividades pelas tabaqueiras?
A Regio Autnoma dos Aores - pelo Decreto-Legislativo Regional n 11/2007/A, de 22 de Maio de 2007, publicado no DR - I Srie -, n 98, da mesma data, contempla, no denominado Regime Jurdico da Publicidade e do Patrocnio dos Produtos do Tabaco, a possibilidade de as empresas do sector dos tabacos assegurarem o patrocnio de eventos ou actividades de toda a ordem (desde que no se realizem em ou envolvam vrios Estados ou no tenham quaisquer outros efeitos transfronteirios). Do prembulo do diploma avulta exactamente tal possibilidade, considerando-se mesmo esta como uma boa soluo! (grifo do autor). E transpe o DLR 11/2007/A para a ordem jurdica regional a Directiva 2003/33/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio. No que tange aos patrocnios prescreve, no seu artigo 7, o DLR: 1- proibido o patrocnio de eventos ou actividades que envolvam ou se realizem em vrios Estados membros da Unio Europeia, ou que tenham quaisquer outros efeitos transfronteirios. 2- proibida a distribuio gratuita de produtos do tabaco, no contexto do patrocnio dos eventos referidos no nmero anterior, que vise, ou tenha por efeito, directo ou indirecto, a promoo desses produtos. O que quer significar que, no havendo repercusses transfronteiras nem envolvendo (ou realizando-se em) vrios Estados-membros da Unio, lcito quer o patrocnio como a distribuio gratuita de produtos na prpria Regio Autnoma. H interrogaes srias que o diploma legislativo regional susceptvel de consentir: - Justifica-se uma tal medida, em um quadro restritivo de preveno e controlo do tabagismo, que constitui preocupao maior da Conveno-Quadro da OMS, a que Portugal aderiu? - Justifica-se quando se pretende reagir ante a realidade, por todos exaltada, de que o consumo do tabaco a primeira causa evitvel de morbilidade e mortabilidade nas sociedades desenvolvidas, a que Portugal no escapa? - Justifica-se quando se pretende obstar a que se reduza 1.000.000 de mortes directamente imputveis / ano, na Unio Europeia, ao tabagismo, subtraindo, em particular os jovens, de um tal flagelo, quando so eles o principal universo-alvo das promoes e dos patrocnios das tabaqueiras? - Insere-se o DRL na filosofia que subjaz proposta de Lei de Preveno e Cessao Tabgicas que pende seus termos, no Continente, no Parlamento? - O Senhor Ministro da Sade j se deu conta desta enormidade? - O Senhor Representante da Repblica ter-se- apercebido das consequncias de to nefasto acto, ao haver aposto a sua assinatura no diploma legislativo regional? - lcito Regio Autnoma transpor directivas do estilo quando a poltica neste particular comum e no pode estar sujeita a regionalismos? - Compatibiliza-se o prescrito no artigo 7 com o que emerge do artigo 17 da Proposta de Lei da Preven-
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2. Promoo De harmonia com a Recomendao 2003/54/CE, de 2 Dezembro de 2002, que dispe em matria de preveno do tabagismo e de iniciativas tendentes a reforar a preveno e a represso do consumo do tabaco e seus produtos, os especficos aspectos ali revelados assumem particular relevncia. A OMS e o BM recomendam veementemente que se probam todas as formas de promoo dos produtos do tabaco, como se assinalou de anlogo modo no ponto precedente. E a Directiva 2003/33/CE do Parlamento e do Conselho, de 26 de Maio de 2003, que preceitua no particular da publicidade e do patrocnio dos produtos do tabaco, no define promoo, antes se limita a definir publicidade e patrocnio no que ora nos importa4. Mas a publicidade visa in casu a promoo de um qualquer produto do tabaco, para tanto se conceituando produto do tabaco um qualquer destinado a ser fumado, inalado, chupado ou mascado, desde que constitudo, ainda que parcialmente, por tabaco.
o e Controlo do Tabagismo, ora em discusso no Parlamento? Com efeito, o artigo em causa prescreve: 1. proibida qualquer forma de contributo pblico ou privado, nomeadamente por parte de empresas cuja actividade seja o fabrico, a distribuio ou a venda de produtos do tabaco, destinado a um evento, uma actividade, um indivduo, uma obra audiovisual, um programa radiofnico, televisivo ou de servios da sociedade de informao, reportagens, edies, eventos culturais, desportivos ou cientficos, que vise, ou tenha por efeito directo ou indirecto, a promoo de um produtos do tabaco, de uma marca ou logo de um produto do tabaco, ou do seu consumo. 2. proibida a distribuio gratuita ou a preos promocionais de produtos do tabaco, no contexto do patrocnio referido no nmero anterior, que vise ou tenha por efeito directo ou indirecto a promoo desses produtos. 3. proibido o patrocnio de eventos ou actividades que envolvam ou se realizem em vrios Estadosmembros ou que tenham quaisquer outros efeitos transfronteirios. imperioso que as polticas da Repblica se faam ouvir a uma s voz, sem permisses falaciosas, que no cumpram desgnios de bem comum. Ademais, a Lei ora em preparao no consente excepes no que tange s Regies Autnomas, j que o seu artigo 30 prev: 1. As Regies Autnomas exercem as competncias previstas no presente diploma atravs dos organismos oficiais definidos pelos rgos de governo prprios. 2. O produto das coimas aplicadas pelas Regies Autnomas constitui receita prpria. Sem bulir com a autonomia, afigura-se-nos que a dualidade presente susceptvel de causar rupturas indesejveis.
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Mas no artigo 1. a Directiva dispe: a presente directiva tem por objectivo a aproximao das disposies legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros em matria de publicidade dos produtos do tabaco e da sua promoo [...]
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As modalidades de promoo, umbilicalmente ligadas ao conceito da publicidade, incluem nomeadamente a adopo de: marcas de tabaco em produtos ou servios no relacionados com o tabaco (brandstretching) e/ou roupa (merchandising) o uso de artigos promocionais (objectos vulgares como cinzeiros, isqueiros, chapus-de-sol, guarda-chuvas, porta-chaves, miniaturas de viaturas de frmula 1, cigarreiras, embalagens para adaptao dos maos de cigarros e demais objectos com anlogos motivos e propsitos) amostras de tabaco a difuso de promoes outras, a saber, descontos, ofertas, prmios, oportunidades em ordem participao em concursos ou jogos promocionais, como os que se observam entre ns, em que o aliciante radica uma viatura 4 X 4 (Todo-o-Terreno) o emprego de painis, cartazes, escaparates e demais tcnicas de publicidade de exterior (out-doors) ou de interior, como a que se regista amide nas mquinas de distribuio automtica a publicidade ao tabaco em cinemas ou em outras salas de espectculos a publicidade subliminar que susceptvel de se servir de sequncias filmicas inapreensveis quaisquer outras formas que a frtil imaginao de actores ou intrpretes intentem alcanar de molde a defraudar os objectivos que neste particular se consignam. Da que a Recomendao a que originalmente se alude aparelhe um sem-nmero de directrizes, a saber: [Que se proba] a venda de guloseimas e brinquedos destinados a crianas e jovens e produzidos com a clara inteno de que a aparncia do produto e/ou da embalagem se assemelhe de um qualquer produto do tabaco; Que se adoptem medidas legislativas e/ou administrativas adequadas, de acordo com as constituies e/ou os princpios constitucionais inerentes aos ordenamentos jurdicos nacionais, em ordem a proibir as modalidades de promoo que se enunciam como segue: - o uso de marcas de tabaco em produtos ou servios no relacionados com o tabaco,
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- o uso de artigos promocionais e de amostras de tabaco, - o uso e a comunicao de vendas promocionais, v.g., o desconto, a oferta (gratuita), um prmio ou a faculdade de participar em concursos promocionais ou em jogos, - o uso de painis, cartazes e outras tcnicas publicitrias de interior e de exterior (como a que se encerra nas mquinas de distribuio automtica), - o uso da publicidade nos cinemas, - todas as outras formas (residuais ou no) que directa ou indirectamente se destinem a promover os produtos do tabaco. Por estranho que se nos afigure, o facto que h domnios insusceptveis de harmonizao ou de uniformizao no seio da Unio Europeia. Nos consideranda da Recomendao a que em primeiro lugar se alude, surge, por maior que seja a perplexidade que nos domine, o 10 cujo teor o que segue:
Algumas medidas que deviam fazer parte de uma poltica global de luta antitabaco, como a proibio de publicidade em painis e cartazes, ou de publicidade em cinemas, no podem actualmente ser objecto de harmonizao nos termos das regras do mercado interno da Comunidade numa disposio separada sobre o tabaco.
No que tange promoo dos produtos do tabaco, realce ainda para o que se contm no considerando 12, que preconiza:
[...] no contexto de uma poltica de luta global antitabaco, tornase essencial adoptar medidas destinadas essencialmente reduo da procura de produtos de tabaco por parte das crianas e de adolescentes: tais medidas podem incluir aces destinadas a reduzir a oferta de tabaco a crianas e a adolescentes e a proibir certos tipos de estratgias de publicidade, comercializao e promoo de produtos do tabaco, tendo em conta que essas estratgias incidem indiscriminadamente sobre os jovens e outros grupos etrios.
No que toca, porm, a Portugal, conquanto diste, por vezes, um abismo entre a lei tal como se nos apresenta nos textos e a que se actua no dia-a-dia, o facto que tanto as disposies vertidas na legislao especial, como as que emergem do Cdigo da Publicidade, no nos oferecem margens para dvidas: seja qual for o suporte, as promoes (que nas estratgias e nas aces da publicidade se imbricam e se revem) no se tm como lcitas. No DL 226/83, de 27 de Maio (com as subsequentes alteraes), se definia
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meticulosamente no seu artigo 6 - e sob a epgrafe difuso atravs de canais publicitrios:

1- So proibidas todas as formas de publicidade ao tabaco atravs de canais publicitrios nacionais ou com sede em Portugal. 2- Para efeitos do presente diploma, entende-se por publicidade toda a divulgao que vise dirigir a ateno do pblico para um determinado bem ou servio de natureza comercial com o fim de promover a sua aquisio. 3- O disposto no n. 1 no ser aplicvel mera informao comercial exibida nas montras dos estabelecimentos que tenham como actividade predominante a venda de tabaco ou de objectos de consumo directamente relacionados com o seu uso.
E no que tange publicidade em objectos de consumo outrotanto se observava no artigo 7, a saber, em aces publicitrias, proibido colocar nomes, marcas ou emblemas de um produto base do tabaco em objectos de consumo que no sirvam directamente ao uso do tabaco. O diploma enunciado foi, entretanto, revogado, vigorando, porm, aps a aprovao da Lei 37/2007, de 14 de Agosto, neste particular, os artigos 16 e ss. E o Cdigo da Publicidade prevenia em dois pontos especficos a matria em torno da qual ora se expendem consideraes. O primeiro o artigo 18, que prescrevia imperativamente: So proibidas, sem prejuzo do disposto em legislao especial, todas as formas de publicidade ao tabaco atravs de suportes sob a jurisdio do Estado Portugus. O segundo, no que se refere aos estabelecimentos de ensino, visa principalmente a subtrair a populao escolar do flagelo do tabaco e seus produtos e das aces de promoo que em geral subjazem s mensagens de publicidade veiculadas. Eis o que o artigo estabelece a tal propsito: proibida a publicidade a bebidas alcolicas, ao tabaco ou a qualquer tipo de material pornogrfico em estabelecimentos de ensino, bem como em quaisquer publicaes, programas ou actividades especialmente destinados a menores. (grifos do autor) O primeiro dos dispositivos foi revogado; o segundo mantm-se vigente. A Lei de Preveno Tabgica, que vigora, porm, desde 1 de Janeiro de 2008, em Portugal, no que tange s actividades promocionais, expressa em definir nos ns 5 a 9 do seu artigo 16, respectivamente, um conjunto de proibies, como segue:
1- proibida a distribuio gratuita ou a venda promocional de
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produtos do tabaco ou de quaisquer bens de consumo, que visem, ou tenham por efeito directo ou indirecto, a promoo desses produtos do tabaco. 2- proibida a distribuio de brindes, atribuio de prmios ou a realizao de concursos, ainda que exclusivamente destinados a fumadores, por parte de empresas directa ou indirectamente relacionadas com o fabrico, a distribuio ou a venda de produtos do tabaco. 3- apenas admitida a promoo de produtos do tabaco quando esta se destine exclusivamente aos profissionais do comrcio do tabaco e seja realizada fora do mbito da actividade de venda ao pblico. 4- proibida a introduo de cupes ou outros elementos estranhos nas embalagens e sobre embalagens de produtos do tabaco, ou entre estas e aquelas, para alm do prprio produto do tabaco e respectiva rotulagem. 5- proibida a promoo de vendas e a introduo no consumo de embalagens miniatura de marcas j comercializadas ou a comercializar.
As actividades promocionais em afrontamento s mais elementares regras de cautela prosseguem, porm, num jogo do gato e do rato a que o Estado tem exemplarmente de se eximir em homenagem ao primado do direito e afirmao da legalidade. At porque a filosofia subjacente s regras vigentes radica na intransigente defesa da sade pblica. Que no em meros interesses particulares que possam ser postergados sem consequncias. 3. Publicidade A primeira das directivas que, no seio da Unio Europeia (na sua conformao actual), privilegia a publicidade como um dos esteios do mercado e tende a reprimir os mtodos marginais que nela confluem, a Directiva 84/450/CEE, do Conselho, de 10 de Setembro de 1984. A se conceitua, pela vez primeira em um instrumento do jaez destes, publicidade como: qualquer forma de comunicao feita no mbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal tendo por fim promover o fornecimento de bens ou de servios, incluindo os bens imveis, os direitos e as obrigaes. O conceito de publicidade enganosa tambm se apreende no seu artigo 2, a saber:
a publicidade que, por qualquer forma, incluindo a sua apresentao, induz em erro ou susceptvel de induzir
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em erro as pessoas a quem se dirige ou que afecta e cujo comportamento econmico pode afectar, em virtude do seu carcter enganador ou que, por estas razes, prejudica ou pode prejudicar um concorrente.
A Directiva 84/450/CEE, do Conselho, de 10 de Setembro, foi, porm, revogada pela Directiva 114/2006, do Parlamento e do Conselho, de 12 de Dezembro, considerando a sua disciplina como res inter alios, vale dizer, coisa entre negociantes, que no entre fornecedores e consumidores. Os mtodos negociais, porm, foram disciplinados no mercado interno pela Directiva-Quadro das Prticas Comerciais Desleais Directiva 2005/29, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Maio de 2005, transposta para o ordenamento jurdico portugus pelo Decreto-Lei n. 57/2008, de 26 de Maro. Em 1989, a Directiva Televiso Sem Fronteiras - Directiva 89/552/CEE, do Conselho, de 3 de Outubro de 1989 - definiu, por seu turno, publicidade televisiva:
[...] qualquer forma de mensagem televisiva a troco de remunerao ou de outra forma de pagamento similar por uma empresa pblica ou privada no mbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou de profisso liberal, com o objectivo de promover o fornecimento, a troco de pagamento, de bens ou servios, incluindo bem imveis, direitos e obrigaes.
A Directiva 89/552, do Conselho, de 3 de Outubro de 1989, foi revogada pela Directiva 2007/65/CE, de 11 de Dezembro. E em 1998, atravs da Directiva 98/43/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de Julho de 1998, se estabeleceu, pela vez primeira, a disciplina no que ao tabaco e aos produtos de tabacos se reporta. A Directiva comportava tambm a noo de publicidade para efeitos do regime que no seu corpo de normas se consubstanciava. A Directiva fora, porm, revogada pelo Tribunal de Justia, no acrdo que proferiu no processo C-376/98, que a Repblica Federal da Alemanha instaurou contra o Parlamento Europeu e o Conselho da Unio Europeia, aco tendente consecuo de um tal efeito5. A Directiva que ora rege neste particular a que - sob o n 2003/33/CE do Parlamento
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A Directiva cuja revogao surge em consequncia do acrdo do Tribunal de Justia da Comunidade Europeia na demanda que ops a Repblica Federal da Alemanha ao Parlamento Europeu e ao Conselho da Unio Europeia, definia, no n 2, publicidade como qualquer forma de comunicao comercial que tenha como objectivo directo ou indirecto promover um produto do tabaco, incluindo a publicidade que, sem mencionar directamente o produto do tabaco, tente contornar a proibio de publicidade, utilizando nomes, marcas, smbolos ou outros distintivos dos produtos do tabaco.
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Europeu e do Conselho, com data de 26 de Maio de 2003 - contempla os domnios da publicidade e do patrocnio dos produtos do tabaco. E a se define como publicidade de modo restrito, qualquer forma de comunicao comercial que vise, ou tenha por efeito directo ou indirecto, a promoo de um produto do tabaco. E por produto do tabaco se entende qualquer produto destinado a ser fumado, inalado, chupado ou mascado, desde que seja constitudo, ainda que parcialmente, por tabaco. No que tange publicidade susceptvel de assentar em suporte televisivo, relevo para o artigo da Directiva que de forma paradigmtica estabelece que proibida toda e qualquer forma de publicidade televisiva de cigarros e de outros produtos base de tabaco6. A Directiva 2003/33/CE, de 26 de Maio de 2003, publicada no Jornal Oficial da Unio Europeia de 20 de Junho de 2003, de harmonia com o seu artigo 1, tem como mbito de aplicao as mensagens: na imprensa e em outros meios de comunicao impressos na radiodifuso nos servios da sociedade de informao, para alm de domnios outros, como os que relevam do patrocnio relacionado com o tabaco, incluindo a distribuio gratuita de produtos do tabaco. No que se prende com a publicidade na imprensa e em outros meios de comunicao impressos, h restries em que importa atentar: deve limitar-se publicaes, tal como ocorre com os medicamentos de uso humano em relao aos profissionais da sade, exclusivamente destinadas aos profissionais do comrcio do tabaco e s publicaes impressas e editadas em pases terceiros, desde que no se destinem principalmente ao mercado do Espao Econmico Europeu. 4. proibida qualquer outra publicidade na imprensa e em outros meios de comunicao impressos A publicidade proibida na imprensa e em outros meios de comunicao impressos igualmente proibida nos servios da sociedade da informao7. ainda proibida
Em um dos considerandos da Directiva intitulada Televiso Sem Fronteiras figura o que segue: que se deve proibir toda publicidade televisiva de cigarros e de produtos base de tabaco, incluindo as formas indirectas de publicidade que, embora no mencionem directamente o produto, tentam contornar a proibio da publicidade utilizando nomes de marcas, smbolos ou outros traos distintos de produtos base de tabaco ou de empresas cujas actividades conhecidas ou principais incluem a produo ou a venda desse tipo de produtos. 7 Por servios da sociedade informao se concebe os que, na acepo do n. 2 do artigo 1. da Directiva 98/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Junho de 1998, respeitam a um procedimento
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toda e qualquer forma de publicidade na rdio a produtos do tabaco. As emisses radiofnicas no podem ser patrocinadas por empresas cuja actividade principal seja o fabrico ou a venda de produtos de tabaco. Da que com confortvel segurana se possa asseverar que a publicidade, seja qual for o suporte de que se socorram os anunciantes, esteja vedada. H, porm, uma brecha, a saber, a das publicaes destinadas exclusivamente aos profissionais de comrcio do tabaco, cujo acesso se deve restringir ao universo-alvo a que se dirigem, ou seja, aos profissionais e a ningum mais. Como a capilaridade, como evidncia de um mercado global, no pode ser escamoteada, h ainda uma porta entreaberta no que tange s publicaes impressas e editadas em pases terceiros (ou seja, fora do mbito geogrfico da Unio), contanto que se no destinem prevalentemente ao mercado comunitrio. Em Portugal, a posio fora mais radical, com a excepo, sucessivamente diferida, das competies internacionais da Frmula 1, que so uma autntica machadada na harmnica construo do murete em redor da publicidade ao tabaco e aos produtos do tabaco. O Cdigo da Publicidade probia sem tergiversaes a publicidade ao tabaco e seus produtos8, fosse qual fosse o suporte que se elegesse. Com a excepo sucessivamente renovada, a que se deu particular relevncia, entre outros, da Frmula 19. Com a aprovao pelo Decreto Presidencial n. 25-A, de 8 de Novembro de 2005, da Conveno-Quadro da OMS Organizao Mundial da Sade -, realce se confere ao artigo 13 que se reporta s matrias em anlise.
de informao no domnio das normas e regulamento tcnico e das regras relativas aos servios da sociedade da informao. 8 Cfr. artigo 18 do Cdigo da Publicidade, aprovado pelo DL 330/90, de 23 de Outubro, ora revogado pela Lei n. 37/2007, de 14 de Agosto. 9 O Decreto-Lei n 52/87, de 30 de Janeiro, veio permitir em paralelo, alis, com a disciplina vigente na generalidade dos pases a publicidade ao tabaco em provas desportivas automobilsticas integradas em campeonatos do mundo ou da Europa, por um perodo de cinco anos, tendo este prazo sido prorrogado, primeiro, pelo Decreto-Lei n 242/91, de 5 de Julho, at 31 de Maro de 1995 e, depois, pelo Decreto-Lei n 203/95, de 3 de Agosto, at 31 de Maro de 2001.. O fundamento subjacente a tal regime justificava ainda que o mesmo fosse aplicado realizao de eventos que ocorressem no nosso pas ao abrigo de convenes internacionais recebidas no quadro normativo nacional. O Decreto-Lei n 178/2001, de 9 de Junho, porm, prorrogou at 31 de Dezembro de 2005 o prazo excepcional para a publicidade ao tabaco e seus produtos, impondo do mesmo passo uma excepo ao patrocnio de eventos realizados ao abrigo de instrumentos de direitos internacional que vinculassem o Estado Portugus. Durante um ror de anos se permitiu a publicidade ao tabaco e a produtos do tabaco nas provas automobilsticas internacionais, revelia do ordenamento, sem qualquer suporte, e em manifestao claramente contra legem e contra natura!
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O preceito enunciado prescreve o seguinte:

1- As Partes reconhecem que a proibio global da publicidade, da promoo e do patrocnio reduzir o consumo dos produtos do tabaco. 2- No respeito da sua constituio e dos seus princpios constitucionais, cada Parte determinar a proibio global de toda a publicidade, promoo e patrocnio do tabaco. Tal proibio, sob reserva do quadro jurdico e dos meios tcnicos disposio da Parte, incluir a proibio global de publicidade, promoo e patrocnio transfronteiras a partir do seu territrio. Para tal, nos cinco anos seguintes data de entrada em vigor da Conveno relativamente a cada Parte, esta adoptar as medidas legislativas, executivas, administrativas e ou outras medidas apropriadas e elaborar relatrio nos termos do artigo 21 da presente Conveno. 3- A Parte que no esteja em condies de impor uma proibio global, face sua constituio ou aos seus princpios constitucionais, deve aplicar restries a qualquer tipo de publicidade, promoo e patrocnio do tabaco. Tais restries, sob reserva, quadro jurdico e dos meios tcnicos de que a Parte disponha, incluiro restries ou a proibio global de publicidade, promoo e patrocnio do tabaco, transfronteiras, a partir do seu territrio. Para tal, cada Parte adoptar as medidas legislativas, executivas, administrativas e ou outras medidas apropriadas e elaborar relatrio nos termos do artigo 21 da presente Conveno. 4- Enquanto medida mnima e no respeito pela sua constituio ou pelos seus princpios constitucionais, cada Parte deve: a) Proibir quaisquer formas de publicidade, promoo e patrocnio que contribuam para a promoo de um produto do tabaco atravs de meios falsos, tendenciosos ou enganadores, ou susceptveis de transmitir uma impresso errnea quanto s caractersticas, aos efeitos sobre a sade, aos riscos ou s emisses do produto; b) Exigir que um aviso sanitrio ou outros avisos ou mensagens apropriados acompanhem qualquer publicidade ao tabaco e, na medida adequada, qualquer promoo e patrocnio do tabaco; c) Limitar o recurso a incentivos directos ou indirectos que estimulem a aquisio de produtos do tabaco pelo pblico; d) Exigir, caso no tenha sido imposta uma proibio global, que a indstria do tabaco informe as autoridades governamentais competentes sobre os montantes despendidos com a publicidade, a promoo e o patrocnio ainda no proibidos. As referidas autoridades podero, nos termos do seu direito interno, tornar esses valores acessveis ao pblico e Conferncia das Partes, nos termos do artigo 21 da presente Conveno; e) Impor uma proibio global ou, se no estiver em condies de o fazer por fora da sua Constituio ou dos seus princpios
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constitucionais, limitar a publicidade ao tabaco, bem como a promoo e o patrocnio na rdio, na televiso, na imprensa escrita e, na medida que se mostre adequado, noutros meios de comunicao como a Internet, por um perodo de cinco anos; f) Proibir ou, se no estiver em condies de o fazer por fora da sua constituio ou dos seus princpios constitucionais, limitar o patrocnio dos eventos ou das actividades internacionais e ou dos participantes nesses eventos ou actividades. 5- As Partes so encorajadas a aplicar outras medidas para alm das obrigaes enunciadas no n 4 do presente artigo. 6- As Partes cooperaro no desenvolvimento de tecnologias e de outros meios necessrios para facilitar a eliminao da publicidade transfronteiras. 7- As Partes que tenham proibido certas formas de publicidade a favor do tabaco, de promoo e de patrocnio tero o direito soberano de proibir tais formas de publicidade, de promoo e de patrocnio, transfronteiras, no interior do seu territrio e de impor as mesmas sanes que so aplicadas publicidade, promoo e ao patrocnio internos com origem no seu territrio, em conformidade com a respectiva legislao nacional. O disposto no presente nmero no visa confirmar ou aprovar qualquer sano especfica. 8- As Partes avaliaro a elaborao de um protocolo que defina as medidas apropriadas que requeiram colaborao internacional, visando a proibio global da publicidade, da promoo e do patrocnio transfronteiras.
A Lei de Preveno do Tabagismo, em vigor em Portugal - a Lei n. 37/2007, de 14 de Agosto -, como noutro passo se assinalou, que a Regio Autnoma da Madeira, invocando especificidades regionais, pretende pr em causa, define sucessivamente a propsito de cada um dos domnios a disciplina hoje imperante. No que tange promoo e publicidade, o artigo 16 prescreve:
1- So proibidas todas as formas de publicidade e promoo ao tabaco e aos produtos do tabaco, incluindo a publicidade oculta, dissimulada e subliminar, atravs de suportes publicitrios nacionais ou com sede em Portugal, incluindo os servios da sociedade de informao, salvo o disposto nos n.s 3, 4 e 7. 2- proibida a publicidade ao tabaco, ou ao seu uso, em mquinas de venda automtica. 3- O disposto no n. 1 no aplicvel informao comercial circunscrita s indicaes de preo, marca e origem exibida exclusivamente no interior dos estabelecimentos que vendam produtos do tabaco, desde que esta no seja visvel no exterior dos estabelecimentos, designadamente nas respectivas montras.
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4- A publicidade na imprensa e noutros meios de comunicao impressos s permitida em publicaes destinadas exclusivamente aos profissionais do comrcio do tabaco ou em publicaes impressas e editadas em pases terceiros, desde que no se destinem principalmente ao mercado comunitrio. 5- proibida a distribuio gratuita ou a venda promocional de produtos do tabaco ou de quaisquer bens de consumo, que visem, ou tenham por efeito directo ou indirecto, a promoo desses produtos do tabaco. 6- proibida a distribuio de brindes, atribuio de prmios ou a realizao de concursos, ainda que exclusivamente destinados a fumadores, por parte de empresas directa ou indirectamente relacionadas com o fabrico, a distribuio ou a venda de produtos do tabaco. 7- apenas admitida a promoo de produtos do tabaco quando esta se destine exclusivamente aos profissionais do comrcio do tabaco e seja realizada fora do mbito da actividade de venda ao pblico. 8- proibida a introduo de cupes ou outros elementos estranhos nas embalagens e sobre embalagens de produtos do tabaco, ou entre estas e aquelas, para alm do prprio produto do tabaco e respectiva rotulagem. 9- proibida a promoo de vendas e a introduo no consumo de embalagens miniatura de marcas j comercializadas ou a comercializar.
A proibio no que se refere a produtos de consumo volve-se no seguinte quadro normativo (artigo 17):
1- Em aces publicitrias, proibido colocar nomes, marcas ou emblemas de um produto do tabaco em objectos de consumo que no os prprios produtos do tabaco. 2- Exceptuam-se da proibio prevista no nmero anterior os bens e servios que faam uso de nomes ou marcas idnticos aos de produtos do tabaco, desde que preenchidos os seguintes requisitos: a) A sua venda ou patrocnio no estejam relacionados com a venda de produtos do tabaco; b) Tais bens ou servios tenham sido introduzidos no mercado portugus previamente data de publicao da presente lei; c) O mtodo de uso de tais nomes e marcas seja claramente distinto do dos nomes e marcas de produtos do tabaco. 3- proibido o fabrico e a comercializao de jogos, brinquedos, jogos de vdeo, alimentos ou guloseimas com a forma de
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produtos do tabaco, ou com logtipos de marcas de tabaco.
No entanto, das Regies Autnomas vm preocupantes sinais de ruptura no que tange a estas medidas legislativas sem que, ao que se afigura, os peculiarismos regionais o inculquem. Em homenagem sade pblica, urge se trave eventual afronta a regras que se tm como fundamentais para obstar tambm maior causa evitvel de mortalidade e de morbilidade que o tabagismo. Eis, pois, o quadro global do patrocnio, da promoo e da publicidade no que tange ao tabaco e aos produtos do tabaco no mbito do ordenamento jurdico portugus.
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Doutrina Nacional
ANLISE CRTICA S TEORIAS ECONMICAS DO DIREITO PENAL CLUDIO ALBERTO GABRIEL GUIMARES Promotor de Justia do Estado do Maranho
Toda ideologia perece com as relaes sociais que a engendraram. Mas este desaparecimento definitivo precedido por uma fase na qual a ideologia perde, sob os golpes desferidos pela crtica, a capacidade de encobrir e velar as relaes sociais das quais nasceu. (PASUKANIS, 1989, p. 29).
RESUMO: O presente artigo objetiva fazer uma anlise comparativa entre uma das teorias filiadas ao paradigma etiolgico ou positivista do Direito Penal, in casu, a teoria economicista dos delitos e das penas, e a criminologia crtica, cujos estudos so pautados no materialismo histrico de vis marxista, com o escopo maior de determinar qual das duas vertentes tericas melhor explica a relao entre o Estado e a sociedade pautada no jus puniendi. PALAVRAS-CHAVE: Criminologia crtica; teorias econmicas dos delitos e das penas; poltica criminal economicista. ABSTRACT: The present article aims at comparatively analysing one of the theories affiliated to the ethiologic or positivist paradigm of Criminal Law, in casu, the economy theory of the criminal offenses and penalties, and the Critical Criminology, whose studies are based on the historical materialism with a marxist approach, with the main scope of determining which of the two theoretical branches better explains the relation between State and society according to jus puniendi. KEY WORDS: Critical criminology; economic theories of criminal offenses and penalties; economy criminal policy. SUMRIO: 1. Introduo. 2. Teorias econmicas dos delitos e das penas: fundamentos gerais. 3. Dos custos e benefcios da prtica delitiva. 4. Poltica criminal economicista. 5. Postulados fundamentais da criminologia crtica. 6. Concluso. 7. Referncias bibliogrficas.
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1. Introduo Desde o advento da primeira edio do livro O homem delinqente, escrito pelo italiano Csar Lombroso, nos idos de 15 de abril de 1876, que o discurso oficial tenta explicar o crime atravs do prprio criminoso, levando em considerao, em maior ou menor proporo, fatores imanentes ao prprio delinqente atavismo, doenas, taras, desvios, tendncias, maldade inata, etc. Os que se filiam a tal entendimento incluem-nos no rol dos adeptos do paradigma positivista ou etiolgico, visto que o crime, em ltima instncia, origina-se, tem as suas causas em fenmenos naturais reconhecem os adeptos de tais teorias serem alguns delitos artificiais , que se pr-constituem ao Direito Penal, sendo uma realidade ontolgica, cabendo a esse ramo do Direito apenas reconhecer, explicar e positivar tais causas como criminosas, para depois combat-las, cientificamente, em defesa da sociedade. Uma das mais modernas e elaboradas teorias etiolgicas da criminalidade a teoria economicista dos delitos e das penas, que, a partir de postulados fundados na economia, tenta explicar as causas do crime e o melhor meio o mais barato , no mbito do Direito Penal material, instrumental e da execuo penal, de se opor a tais comportamentos. A criminologia crtica, em frontal oposio ao supramencionado paradigma e a todas as teorias que dele se originam, entende que o crime nada tem de natural e, isto sim, uma criao social, cujo maior peso decisrio encontra-se na caneta do legislador. Desse modo, antes de analisar as causas dos comportamentos definidos pelo legislador como criminosos, entre os muitos que so danosos sociedade e no carregam tal estigma, preocupa-se a criminologia crtica em saber quem define e por que determinados comportamentos so definidos como criminosos, assim como, por que somente algumas pessoas que cometem tais comportamentos so efetivamente criminalizadas pela via de um processo explcito de seleo e etiquetamento, ou seja, a quem interessa o hodierno funcionamento do sistema penal. A anlise da pertinncia de uma ou outra teoria visto que excludentes entre si , ante a realidade social que nos salta aos olhos, o objetivo do presente artigo. 2. Teorias econmicas dos delitos e das penas: fundamentos gerais No presente tpico far-se- uma abordagem sobre uma das inmeras teorias que tentam explicar o delito e o seu revs, o direito de punir, atravs de postulados econmicos. Desse modo, faz-se uma aproximao definitiva entre a Economia e o Direito Penal, matria de importncia basilar para o presente trabalho. A escolha da teoria econmica dos delitos e das penas, cujo maior exponencial o ingls Gary Backer,1 deu-se em razo de ser essa a teoria que possui como
1 A doutrina economicista considera como marco inicial, como o trabalho que assentou as bases da anlise econmica moderna dos delitos e das penas, o artigo elaborado por Becker (1968) intitulado: Crime and punishment: an ecomomic approach. Gary Becker nasceu em 1930 e foi ganhador do Prmio Nobel de Economia em 1982, em razo da elaborao de trabalhos que tentavam explicar o comportamento
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fundamento totalmente explcito, categorias econmicas como modo de explicar a prtica de comportamentos delitivos e, principalmente, de elaborao de polticas criminais para combat-los. Ademais, em razo da metodologia adotada, apresentase de imediato a crtica dessa teoria, percorrendo os caminhos abertos pela criminologia crtica, com o objetivo maior de demonstrar que a economia, ao longo da histria do Direito Penal desde sempre esteve intimamente ligada a este, podendo os interesses econmicos ser considerados o real fundamento do jus puniendi. Toda a exposio elaborada nesse primeiro momento, portanto, direciona-se a desnudar aspectos da profunda inter-relao entre o Direito Penal e a Economia, visto que presente tese que ora se inicia pauta-se em tal constatao, cujo ponto de maturao a afirmao de que os interesses econmicos daqueles que detm o poder sempre se constituram como razo de ser do Direito Penal e que, por interesses ideolgicos, durante muito tempo foram propositalmente ocultados, encontrando-se, hodiernamente, em um paulatino processo de explicitao. Muitos autores tm afirmado em seus trabalhos que a anlise econmica do Direito tem-se consolidado na esfera acadmica como uma autntica disciplina autnoma, visto que as inmeras investigaes feitas a partir de tal pressuposto constituem-se em um aporte metodolgico fundamental para a Cincia Jurdica.2 Stigler (1992, p. 458), Prmio Nobel de Economia, chegou a afirmar que, em razo da amplitude dos problemas jurdicos que tm sido enfrentados, a Cincia Econmica [...] invade todos os domnios do direito. Como no poderia deixar de ser, os delitos e as penas tambm foram objeto de investigao por parte daqueles que compartilham a idia de que a Cincia Econmica teria amplas condies de determinar as causas da prtica delitiva, assim como de indicar o melhor caminho para combat-las, objetivo primordial de todas as vertentes que comungam do paradigma etiolgico. Em sntese, afirmam Montero Soler e Torres Lopes (1998, p. 176, traduo nossa):
Em termos mais concretos, o Direito to-s deve cumprir uma srie bem definida de funes. A saber: eliminar ou reduzir os custos de transaes que impeam ou limitem o correto funcionamento do mercado; estabelecer um sistema de direitos de apropriao que garanta o livre movimento de recursos para usos mais rentveis; organizar um sistema de contratos que garanta a exigibilidade, para que as transaes que requeiram qualquer tipo de prorrogao temporal no acarretem custos to altos que as faam irrealizveis e que minimize os custos derivados das contingncias que comumente acompanham as negociaes; instaurar um sistema de responsabilidade que estabelea as condies em que devam ser internalizados os efeitos externos, para uma possvel compensao das humano atravs de anlises microeconmicas. 2 Sobre o assunto, detalhadamente, Roemer (1994), Stigler (1992), Landes e Posner (1993), Mercado Pacheco (1994).
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vtimas e, em ltima instncia, estabelecer um sistema economicamente eficiente de sanes para obstaculizar a prtica dos comportamentos criminosos ou, no caso de sua prtica, da aplicao das mesmas.
O ponto de partida das teorias econmicas dos delitos e das penas sempre ser a anlise feita pelos indivduos sobre o custo/benefcio da prtica de determinada conduta considerada lesiva pela sociedade, ou seja, tanto aqueles que delinqem como aqueles encarregados da elaborao de polticas criminais e at mesmo os legisladores devem utilizar como fio condutor tal anlise. Assim, claro est para tais tericos que se a Cincia Econmica o ramo do conhecimento que estuda a conduta humana como uma relao entre fins e meios escassos suscetveis de usos alternativos, as condutas humanas principalmente aquelas inseridas no ordenamento jurdico necessariamente assumem forma de eleio, o que levaria a afirmao de que qualquer dimenso da vida em sociedade estaria dentro do campo de estudo da economia. Em tal contexto, aflora a proximidade entre as teorias econmicas e a teoria da preveno geral negativa da pena,3 j que a possibilidade de ser preso, de cumprir uma pena privativa de liberdade ou no seria o preo a ser pago por aquele que se inclinasse a delinqir e que tal escolha, cometer ou no um delito, exatamente se d pela via da anlise feita a partir de tal preo. Em resumo: a chave para explicao do comportamento delinqente seria encontrada nos estmulos e nas dificuldades inerentes atividade ilegal, ou seja, nos custos e benefcios que a ela venha a gerar. Por se considerar a pena como equivalente a um preo que se deve pagar pela comisso de uma atividade ilegal deve-se constituir o sistema penal em um conjunto de mecanismos que, de maneira anloga a quaisquer outras atividades de natureza econmica, fixe preos que venham a inibir as atividades economicamente ineficientes (delitos), assim como, em seu revs, deve incentivar as transaes que suponham o mnimo custo e a maior utilidade, fazendo o melhor uso possvel dos recursos disponveis para a manuteno da segurana dos cidados. H, portanto, uma forte inclinao terica no sentido de vincular-se a quantidade de pena imposta no preceito secundrio da norma penal, assim como a efetiva possibilidade de condenao e priso no nmero de delitos cometidos, haja vista que, de forma explcita, postula-se ser uma implicao necessria lei da demanda, na qual afirma-se quando o preo de algo aumenta, as pessoas demandam uma menor quantidade daquele produto, no importando serem delitos ou mas. (RUBIN, 1978, p. 14).
3 A preveno geral negativa pugna pela intimidao que o preceito secundrio da norma penal, assim como as conseqncias concretas de sua aplicao, possam gerar naquele que tem propenso para a prtica de delitos.
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Desse modo, mister que se ressalte, alm dos possveis efeitos intimidatrios da pena, a importncia do funcionamento do sistema de justia penal, porquanto tal sistema diretamente responsvel pela efetiva e correta aplicao das leis penais, como resposta crescente demanda pela proteo e segurana dos cidados, frente queles que, ao calcularem entre os custos e benefcios oriundos da prtica delitiva, acabaram por inclinar-se por ela. Em uma esclarecedora sntese, Montero Soler e Torres Lopes (1998, p. IX, traduo nossa) assim se posicionam:
O delinqente se contempla como um agente maximizador que avalia racionalmente as expectativas do custo e benefcio que lhe oferece a eventual comisso de uma atividade que tem sido repudiada pela sociedade. A pena, por seu lado, no seno o preo resultante de um preciso equilbrio entre a demanda por segurana que realiza a sociedade e a oferta de delitos que corresponde ao delinqente. O sistema de justia judicial em geral no seria seno um autntico mercado no qual se podem resolver esses tipos de transaes e no qual se devem otimizar todos os recursos, pblicos ou privados, que preciso investir para alcanar uma combinao desejada entre segurana e gasto que seja mais eficiente.
As teorias economicistas tradicionais adotam, pois, como pressuposto, qui como fundamento, a total racionalidade ou possibilidade completa de entendimento daqueles que porventura venham a delinqir, levando em considerao de forma paradoxalmente objetiva somente uma anlise dos ganhos e vicissitudes que podem advir da prtica de um delito.4 O paroxismo do entendimento terico da total racionalidade quando da prtica delitiva pode ser apontado atravs da afirmativa, por parte de tais teorias, de que o sujeito delinqente analisar at mesmo os benefcios obtidos com a prtica delitiva em comparao com o que poderia obter com uma atividade legal, ou ainda, dentre os diversos delitos a serem cometidos, qual representaria melhor custo-benefcio em razo dos ganhos e custos que possam vir a acarretar, ou seja, ganhos superiores s vezes no compensam ante os riscos a serem assumidos.5 Segundo Becker (1988, p. 545, traduo nossa):
Uma pessoa comete um delito se a utilidade esperada do mesmo excede a utilidade que poderia obter empregando seu tempo e outros recursos em atividades alternativas. Portanto, algumas pessoas se convertem em delinqentes, no porque suas motivaes bsicas difiram das de outras pessoas seno porque seus benefcios e custos diferem.
Nesse ponto subjaz o conhecido fundamento da Escola Clssica, denominado livre-arbtrio, que, na concepo de Andrade (1997, p. 56), assim pode ser explicado: A responsabilidade penal decorre, pois, da violao consciente e voluntria da norma penal. Para que a vontade seja culpvel, deve ser exercida no domnio do livre-arbtrio, que confere imputabilidade ao sujeito da ao. 5 Sobre o tema, Carr-Hill e Stern (1979), assim como Votey e Phillips (1980).
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O comportamento delinqente assemelha-se, portanto, a qualquer outro comportamento racionalmente desencadeado no qual o indivduo, ante uma escolha qualquer, avalia os diferentes custos e benefcios possveis e previsveis de sua conduta e atua consciente de suas provveis conseqncias. Na medida em que os ganhos superem os custos, a conduta ser praticada. 3. Dos custos e benefcios da prtica delitiva Dentro do contexto at agora traado, imprescindvel que se enaltea a importncia atribuda aos custos que podem acarretar a prtica de uma conduta tipificada como delituosa. A relao de custo-benefcio , portanto, uma constante a ser levada em considerao tanto pelo indivduo potencial infrator como pelo Estado, na elaborao e aplicao de polticas criminais. Em tal universo, segundo o entendimento das teorias economicistas, o indivduo, quando de sua anlise subjetiva visando prtica de determinada conduta, alm dos custos imanentes ao sistema de justia criminal possibilidade de condenao e cumprimento de pena tambm leva em conta outros fatores. No mbito da anlise a ser feita para a prtica do delito, afloram as vrias formas de controle social, dando-se fundamental importncia ao grau de interiorizao e conformidade do individuo com a variada gama de princpios e normas que regem a sociedade, o que explicaria o no-cometimento de um delito quando da anlise favorvel para a prtica do mesmo.6 Assim, bom que se frise, no clculo a ser feito por aquele que tem propenso delinqncia seriam utilizados elementos monetrios e no monetrios. Por outro lado, o custo para a sociedade tambm no s monetrio, no tem natureza exclusivamente econmica, h custos diretos suportados pela vtima,7 mormente nos crimes patrimoniais e custos indiretos, suportados pelo Estado atravs, principalmente, dos gastos com o sistema de justia criminal, que podem
Neste ponto deve-se ressaltar a proximidade de tal pensamento com as teorias da subcultura delinqente, para as quais: [...] o crime resulta da interiorizao e da obedincia a um cdigo moral ou cultural que torna a delinqncia imperativa. semelhana do que acontece com o comportamento conforme a lei, tambm a delinqncia significa a converso a um sistema de crenas e valores em aes. luz destas teorias, no s o delinqente que visto como normal. Igualmente normal o seu processo de aprendizagem, socializao e motivao. Com efeito, ao obedecer s normas subculturais, o delinqente mais no pretende do que corresponder expectativa dos outros significantes que definem o seu meio cultural e funcionam como grupo de referncia para efeito de status e sucesso [...]. A explicao do crime atinge, assim, um nvel tendencialmente coincidente com o prprio sistema. Em vez da idia de desorganizao social, parte-se da idia aparentemente paradoxal da integrao nos valores ltimos do sistema cultural dominante, ou seja, na procura de sucesso e status. S que acentua-se este um caminho que inevitavelmente condena muitos frustrao, provoca atitudes coletivas de ambivalncia em relao cultura dominante e induz procura de alternativas subculturais. (DIAS; ANDRADE, 1997, p. 291-292). Maior aprofundamento sobre as teorias da subcultura criminal, Baratta (1999). 7 Sobre os custos representados pela prtica delitiva em relao s vtimas, em profundidade, Cohen (1990).
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ser classificados como exclusivamente econmicos. No mbito dos custos no monetrios, podem ser elencados aqueles morais e psquicos imanentes s vtimas, assim como o custo institucional afeto ao Estado,8 enquanto mantenedor da paz e da harmonia social. Como bem expem Calabresi e Melamedi (1972, p. 1.126), [...] o ladro no s produz danos vtima, seno que fulmina tambm as regras e valores protegidos pela norma. Montero Soler e Torres Lopes (1998, p. 25), por sua vez, ainda dividem os custos do delito para aqueles que os cometem em custos imediatos e custos retardados. A primeira espcie se refere aos gastos com a preparao para a prtica delitiva, a saber: gastos com utenslios e com o prprio tempo despendido. A segunda espcie, os custos retardados, seriam aqueles que derivam das conseqncias jurdicas, ou seja, especialmente da pena imposta, mas tambm um forte custo adicional; a discriminao imposta pela sociedade aos ex-presidirios, com todas as mazelas que derivam de tal condio: barreiras para se incorporar ao mercado de trabalho, para ser aceito pela comunidade, enfim, para se reincorporar ao cotidiano social. H tambm os custos derivados da proteo privada, a que um nmero cada vez maior de pessoas recorrem como forma de diminuir as probabilidades de vitimizao, que, por sua vez, acaba por criar um paradoxo, qual seja: o custo social de evitao da prtica delitiva custo indireto deveria ser suportado pelo Estado com os gastos referentes manuteno das agncias do sistema de justia criminal e no pela vtima que, quando muito, deveria arcar to-somente com o custo direto do delito, ou seja, com o prejuzo pessoal inerente a ele. Mesmo reconhecendo que h uma variada gama de custos, como os diretos e indiretos, monetrios e no monetrios, imediatos e retardados, a serem levados em conta pelo delinqente quando da execuo da conduta delituosa, assim como por aqueles cuja incumbncia evitar a prtica delitiva, os economicistas objetivam monetarizar todos esses custos, transform-los em moeda corrente, e exatamente nesse momento discursivo que a pena privativa de liberdade assoma como a de maior importncia entre todas as utilizadas pelo sistema punitivo oficial.9 A prioridade para o alcance de tal objetivo e a monetarizao dos custos e benefcios
Aqui podemos tomar como referncia a teoria da preveno geral positiva, que, ao partir do custo institucional que o delito representa para o Estado, advoga que o objetivo da pena se caracteriza, principalmente, pelo valor simblico que confere sano penal, refletido no efeito positivo que a efetiva aplicao da pena efetiva frisa-se gera sobre os no-criminalizados, haja vista que refora a confiana destes no sistema penal e, por via de conseqncia, nos valores imanentes ao sistema social como um todo, produzindo uma atitude durvel de fidelidade lei. 9 Zaffaroni (2003, p. 69) alerta para o fato de que [...] a ateno discursiva, centrada no sistema penal formal do estado, deixa de lado uma enorme parte do poder punitivo exercido por outras agncias que tm funes manifestas bem diversas, mas cuja funo latente de controle social punitivo no diferente da penal, do ngulo das cincias sociais. Trata-se de uma complexa rede de poder punitivo exercido por sistemas penais paralelos.
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da prtica delitiva levam as teorias economicistas a fazerem um grande esforo terico em razo da prpria controvrsia imanente ao tema para, em definitivo, determinar os equivalentes monetrios para aqueles custos que no se enquadram nessa categoria, visto que inexorvel tal medida para que seja possvel uma anlise global das repercusses econmicas e sociais que os delitos implicam. Assim sendo, necessrio que se achem valores equivalentes em moeda corrente para todos os custos e benefcios oriundos da prtica delitiva, principalmente para a quantidade de pena privativa de liberdade imposta. O desiderato maior de toda essa formulao terica nada mais do que concluir: o sistema penal deve, preferencialmente, aplicar penas pecunirias para aqueles que possam arcar com tal conseqncia e penas privativas de liberdade para os delinqentes que no dispem de tais recursos. Todo o clculo deve ser feito a partir de uma estimativa do custo em dinheiro de um dia na priso, tanto na perspectiva do delinqente, como na perspectiva do Estado. (BLOCK; HEINEKE, 1975, p. 314). Como a quase totalidade daqueles que acabam condenados pela prtica de um delito no dispem de recursos para o pagamento de multas, resta pena privativa de liberdade cumprir o seu papel de principal sano do sistema de justia penal na tica das teorias economicistas dos delitos e das penas. 4. Poltica criminal economicista Do at aqui exposto j nos permitido afirmar que, a partir da anlise econmica dos delitos e das penas, ficam formulados de maneira inter-relacionada os dois grandes marcos do Direito Penal oficial, a saber: a natureza e determinantes do comportamento criminal, assim como os indicativos de poltica criminal que devem ser elaborados, levando-se em conta, principalmente, a destinao de recursos que deve fazer a sociedade, atravs de seu sistema de justia criminal, para evitar, ou pelo menos diminuir, a prtica de condutas delitivas e assim evitar seus custos de maneira mais eficiente. Assim, o dano social causado pelo delito o vetor para o qual convergem tanto a possibilidade de condenao e priso como a magnitude da pena. medida que o delito suponha um maior dano social, dever ser destinado um maior volume de recursos para intentar descobrir seu autor e, conseqentemente, aplicar a sano penal. Haver de existir, pois, uma proporcionalidade entre o custo esperado para a aplicao da pena e o custo que o delinqente impe sociedade com suas condutas ilegais.10 O delito, dentro dessa concepo, de maneira explcita, considerado o produto de uma demanda social, isto , a expresso de uma necessidade de justia ou segurana por parte da sociedade que considera a atividade criminosa como
10 Interessante notar que j em Beccaria (1993, p. 66) vislumbra-se uma inclinao economicista de seu pensamento, a saber: O interesse de todos no somente que se cometam poucos crimes, mas ainda que os delitos mais funestos sociedade sejam os mais raros. Os meios que a legislao emprega para impedir os crimes devem, pois, ser mais fortes medida que o delito mais contrrio ao bem pblico e pode tornar-se mais comum. Deve, pois haver uma proporo entre os delitos e as penas.
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socialmente lesiva, portanto, socialmente onerosa, devendo ser combatido e reduzido pelo sistema de justia criminal, que por sua vez deve despender gastos menores do que aqueles que procura evitar. Assim sendo, define-se o delito como [...] uma atividade que impe externalidades negativas, tanto na riqueza como na utilidade social. (EHRLICH, 1979, p. 299). Por outro lado, as teorias econmicas reconhecem a imprescindibilidade do conhecimento das Leis Penais, inclusive de suas mudanas praticamente dirias no Brasil por parte daqueles que so a elas submetidos, como forma de antecipao e correta incorporao do clculo dos custos e benefcios quando da prtica da conduta delitiva. Assim, como pressuposto fundamental das polticas criminais a serem desenvolvidas, toda a populao, haja vista que todas as pessoas podem ser pelo menos tentadas a praticar uma conduta ilcita, deve estar amplamente informada de todos os detalhes das leis penais, ou seja, alcance dos tipos, penas cominadas, formas de execuo, entre outras particularidades imanentes a tal assunto. Quando crticos levantam a problemtica para o alcance de tal desiderato, como a prpria ignorncia da populao frente complexidade do Direito Penal material, instrumental, assim como da execuo penal, ela veementemente refutada sob a alegao de que as incertezas que se acercam de tais problemas so mais aparentes do que reais, porquanto os meios de comunicao, assim como o contato com outros delinqentes, particularmente os egressos do sistema penitencirio, permitiro s pessoas fazerem uma idia aproximada da magnitude da penalidade que se imporia para cada tipo de delito.11 (BOWLES, 1982, p. 58). Fica claro, ento, que os principais instrumentos de poltica criminal dentro da concepo economicista dos delitos e das penas, devero ser uma alta probabilidade de condenao e priso e o tipo e magnitude da pena aplicvel, com o que prioritariamente se pretende obstaculizar os comportamentos delitivos. Fundamentados, talvez em Beccaria, os tericos do economicismo penal entendem que a certeza da punio, ou seja, da condenao e do efetivo cumprimento da pena imposta, surte um efeito muito maior na poltica criminal almejada do que, propriamente, a severidade abstrata do preceito secundrio da norma penal. Partindo desse pressuposto, defendem a aplicao de um volume maior de esforos que se concretize como uma maior possibilidade de efetivo cumprimento da pena, ainda que a custa de um aumento exacerbado nos modos de controle exercidos para tal fim. Melhor dizendo: dever haver uma canalizao de recursos que aumente
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Como j visto na nota nmero 5, mais uma vez as teorias econmicas colidem, em parte, com os postulados neoclssicos ou da Escola Positiva, tendo em vista que qualquer processo de eleio favorvel prtica delitiva, necessariamente, configurar-se- como resultante de uma srie de condicionamentos pessoais e sociais que se afastam por completo da formulao atomstica adotada pelos tericos de tal escola, ou seja, as teorias de Lombroso, Ferri e Garofalo so completamente antagnicas aos postulados economicistas. O principal fator crimingeno no seria gentico ou hereditrio, enfim, imanentes ao homem criminoso, e sim a percepo subjetiva da probabilidade real de condenao e cumprimento da pena existente em um dado momento na sociedade frente s instituies encarregadas de tal mister, o que no afasta, entretanto, tal concepo do paradigma etiolgico.
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a possibilidade de vigilncia do cidado para que aquele que delinqir venha inexoravelmente a cumprir uma sano penal. Dentro do desiderato economicista da canalizao de recursos, quando do emprego dos mesmos, dever, inclusive, haver um direcionamento especial das polticas criminais adotadas para as regies nas quais, de maneira geral, haja uma maior propenso para o cometimento de delitos, locais onde os delinqentes mostrem preferncia pelo risco que imanente segundo a teoria em comento prtica criminosa. Nesse diapaso, pode-se inferir que como o que interessa a reduo dos custos, fica evidente que toda a poltica criminal economicista tem como corolrio a funo dissuasria da pena, haja vista que bem mais barato trabalhar-se em um vis de intimidao para que os delitos no venham a ser cometidos do que recuperar ou neutralizar o criminoso, medidas que pressupem vultosos gastos. Nas palavras de Posner (1992, p. 172, traduo nossa):
O objetivo final, portanto, da anlise econmica que se realiza sobre a base destes pressupostos desenhar um sistema de justia criminal que, mediante uma aplicao racional da lei, otimize os recursos pblicos destinados ao sistema de justia criminal, mantendo sempre como referente ltimo do mesmo a dissuaso de futuras condutas ilegais, com a finalidade de evitar os custos adicionais que supe a aplicao da lei uma vez infringida esta. Dito de maneira mais simples: lograr que o sistema criminal como um todo funcione em conformidade com o critrio econmico de eficincia no emprego dos recursos que em seu desenvolvimento se pem em jogo.
Fica claro, destarte, que o ponto timo da poltica criminal economicista se encontra, exatamente, na possibilidade de minimizao do custo social da prtica delitiva custos diretos , impedindo-se que crimes sejam cometidos, assim como, com a minimizao dos gastos que permitam que os autores de tais crimes venham a ser efetivamente punidos custos indiretos. Esse objetivo somente alcanado com a confluncia repita-se entre a evitao da prtica delitiva e a otimizao dos gastos com as agncias do sistema penal no deslinde deste objetivo. Conscientes de que o delito jamais poder ser completamente erradicado do meio social, at mesmo porque esse ambicioso objetivo lograria consumir um volume de dinheiro no disponvel, deve a comunidade aprender a conviver com certo nvel de criminalidade. O nvel quantitativo de delitos cometidos a ser aceito pela comunidade est diretamente ligado ao volume de recursos que ela se predispe a investir para alcanar a taxa de criminalidade desejada.12 A amplitude quantitativa e qualitativa do
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Becker (1988, p. 582), um dos mais arraigados defensores dos postulados economicistas, no se cansa
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sistema de justia penal estar, portanto, condicionada pelo lugar que a segurana do cidado ocupe na escala de preferncias sociais. Nas palavras de Ehrlich (1979, p. 302, traduo nossa):
Ser timo para a sociedade permitir que um certo nmero de delitos ocorram, no porque o delito em si mesmo seja til para algum tipo de funo social,13 seno porque os custos adicionais de combater a delinqncia mais alm de um certo nvel finito superam os benefcios adicionais resultantes para a sociedade.
Como resultante dessa inferncia lgica, de que independentemente dos recursos alocados o delito jamais ser extirpado por completo do meio social, a doutrina economicista d um lugar de destaque para a aplicao das penas pecunirias como carro-chefe de sua poltica criminal, visto que os custos gerados com a sua imposio sero sempre muito mais reduzidos que aqueles oriundos da aplicao da pena de priso. A pena de multa chega a ser considerada como um fator que anula os custos sociais carreados pelo delito, haja vista que, ao lado de seu baixo custo de imposio e arrecadao, funciona como um compensador para a vtima ou para o resto da sociedade dos prejuzos causados pelo crime, de forma direta se transfere renda do sancionado para aqueles que sofreram tais prejuzos. Becker (1988, p. 565) chega a sugerir que a pena de multa, para atingir um nvel de excelncia, deve permitir que dentro da compensao feita pelo infrator vtima, seja o indivduo ou o Estado, atinja-se a situao existente antes que o delito fosse cometido, ou seja, o valor decorrente da pena de multa deve fazer jus total reparao pelo dano sofrido a ponto de restituir a absolutamente mesma situao anterior em que se encontrava aquele que foi prejudicado com a prtica do crime. Quer se fazer crer, portanto, que a pena privativa de liberdade deve ser aplicada de forma bastante comedida em razo dos altos custos financeiros que ela acarreta para a sociedade. A construo, o equipamento e a manuteno das instalaes penitencirias, alm da perda econmica que se supe existir quando se mantm milhares de pessoas inativas e alheias ao processo produtivo, tendo em vista que alijadas de suas profisses habituais, desautorizam o indicativo de poltica criminal alicerado na aplicao da pena de priso. As teorias economicistas, em um momento de luzes, embora de maneira menos contundente, reconhecem, para alm das possibilidades de se fazer frente
de afirmar: As polticas timas para combater o comportamento ilegal so parte de uma distribuio tima de recursos. 13 Nesse ponto, Ehrlich (1979) coloca-se em frontal oposio a Durkheim , haja vista entender que dentro de seus limites funcionais, o comportamento desviante um fator necessrio e til para o equilbrio e o desenvolvimento sociocultural.
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delinqncia com a exasperao do preceito secundrio da norma penal, ou ainda, com o aumento de possibilidade de condenao e priso pela prtica delitiva, que existem outras alternativas. Para tanto, afirmam que tais outras solues de combate ao crime devem ser buscadas no espao em que tenham o condo de alterar as condies socioeconmicas que configuram hodiernamente o ambiente social, melhor dizendo, devem ser envidados esforos que se oponham crescente injustia social que assola a sociedade como um todo. Para alm do discurso dissuasrio do Direito Penal, deveria ser feita uma profunda anlise dos efeitos que uma melhora na renda e nas condies de vida das pessoas que habitam nos subrbios e bairros marginais que proliferam em torno das grandes cidades a serem desencadeados no que concerne diminuio do nvel global do cometimento de delitos. (MONTERO SOLER; TORRES LOPES, 1998, p. 68). 5. Postulados fundamentais da criminologia crtica O ponto fundamental e unificador das teorias criminolgicas que se antagonizam com as teorias positivistas que legitimam o sistema penal, podendo, portanto, ser denominadas de oficiais o entendimento de que todo o saber produzido no mbito dessa criminologia oficial profundamente ideolgico, cujo objetivo final obscurecer a conscincia real das classes subordinadas, visto que est a servio de um sistema de dominao vinculado a um sistema de produo, no caso o capitalista.14 fcil perceber que as teorias criminolgicas oficiais como no caso das teorias econmicas dos delitos e das penas , em suas elaboraes, partem necessariamente de um modelo de sociedade consensual, na qual todos vivem em perfeita harmonia que somente quebrada com a prtica de condutas criminosas por aqueles que no se sujeitam s regras estabelecidas para proteger os interesses gerais de tal sociedade. Assim os que cometem delitos so os componentes maus da sociedade, enquanto que aqueles que no violam o Direito Penal so os seus componentes bons. Nas palavras de Andrade (2003, p. 21):
A chave decodificadora deste senso comum radica no livrearbtrio ou na liberdade de vontade, to cara aos liberalismos do passado e do presente. Se tudo radica no sujeito, se sua bondade ou maldade so determinantes de sua conduta, as instituies, as estruturas e as relaes sociais podem ser imunizadas contra toda culpa. Os etiquetados como criminosos podem ento ser duplamente culpabilizados: seja por obstaculizarem a construo de sua prpria cidadania
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Maior aprofundamento no tema, consultar Andrade (1994a; 1999; 2002; 2003), Anyiar de Castro (1982, p. 71-92; 1983; 1987; 2000, p. 129-148), Baratta (1976; 1981; 1991a; 1993; 1999; 2003), Becker (1971), Bergalli (1996), Bissoli Filho (1998), Dias e Andrade (1997), Del Pont (1984), Elbert (2000b), (2002), Melossi (1991, p. 57-66), Olmo (1973; 1984), Santos (1979; 1981; 1984), Sutherland (1999), Taylor, Walton e Young (1980; 1990), Young (2002).
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(eis que no fazem por merecer, de acordo com a liberdade de vontade que supostamente detm, e a moral do trabalho, que dela se deduz); seja por obstaculizarem a plenitude do exerccio da cidadania alheia encerrada, que crescentemente se encontra no crcere gradeado de sua propriedade privada.
Desse modo, o Direito Penal seria o ramo do Direito que protege bens jurdicos universais, caros a todos aqueles que fazem parte da sociedade por ele protegida, sendo aplicado de forma rigidamente igualitria e se pautando inexoravelmente no princpio da legalidade.15 Tem-se assim configurada a ideologia da defesa social. Para obter o desiderato de ampla defesa social, o Direito Penal tem como principal instrumento a pena,16 que atravs de suas vrias funes oficiais e declaradas retribuio, preveno geral e preveno especial , acaba por reforar sua legitimao.17 No plo diametralmente oposto, como premissas tericas gerais, as teorias materialistas adotam o entendimento de que a lei e a seletividade do controle social formal, quando da aplicao do Direito Penal, so, em ltima anlise, as instncias que acabam por produzir a delinqncia, visto que a lei define as condutas a serem taxadas de delituosas e o sistema, entre as muitas pessoas que cometem delitos, seleciona aqueles que devem desempenhar o papel de criminosos. Assim, enquanto a criminologia positivista se ocupa em explicar o crime atravs de suas causas, utilizando-se do mtodo experimental e das estatsticas criminais oficiais, indicando solues para o combate da criminalidade visto que fundamentalmente est a perquerir o que o homem criminoso faz e por que o faz a criminologia crtica desloca o foco de estudos do comportamento desviante para os mecanismos de controle social, ou seja, especialmente para o processo de criminalizao. (ANDRADE, 2003, p. 35-48). Nessa virada paradigmtica no mais importa quem pratica o comportamento
Sobre o carter retrico do princpio da legalidade, Cunha (1979). Um estudo mais detalhado sobre as funes da pena pode ser encontrado em Guimares (2004, p. 93-106). 17 Nas palavras de Zaffaroni e Pierangeli (1999, p. 159-160), H uma criminologia positivista ou tradicional que estuda as condutas dos criminalizados e que, ao deixar o sistema penal fora de seu objeto, est aceitando a ideologia veiculada por ele, desta maneira convertendo-se em uma ideologia de justificao do sistema penal e do controle social de que este forma parte. H uma srie de conhecimentos tecnolgicos e psicolgicos que, aplicados ao sistema penal e sua operatividade, pem de manifesto processos de seleo estigmatizantes, corrupo e compartimentalizao que denunciam claramente o contedo ideolgico dos discursos jurdicos e criminolgicos tradicionais. A criminologia tradicional deixa de fora do seu objeto a anlise e a crtica do poder criminalizante. Unicamente procede ao estudo dos criminalizados (selecionados). Embora seja incompatvel com o direito penal de culpabilidade e de ato, combina-se perfeitamente com um direito penal de ato que se limita aos caracteres jurdicos do ato sem entrar no sentido teleolgico da punio e sua crtica.
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desviante e por que o faz e sim quem tem o poder de definir quais sero os comportamentos criminosos e quais os objetivos reais almejados quando da utilizao do sistema penal como principal forma de controle social.18 O primeiro momento terico, cuja elaborao remonta criminologia da reao social, ou labelling approach, funda as bases centrais de seu pensamento no entendimento, segundo o qual o desvio e a criminalidade no so uma qualidade ontolgica ou preconstituda reao social e, conseqentemente, reao do sistema penal e, sim, que o crime e o criminoso so produtos de um processo desencadeado no meio social, no qual determinadas pessoas definem a que condutas deve ser atribuda a pecha de criminosos e, principalmente, dentre muitos daqueles que praticam aquelas condutas, quais os que devem ser selecionados para desempenhar o papel de criminosos. Desse modo, a criminalidade no pode ser definida como algo imanente quele que comete o delito, como um mal j existente que aflora com a prtica da conduta descrita no tipo e sim, que, em razo de a conduta estar descrita no tipo penal como criminosa, haver uma reao social sua prtica, sendo a origem, portanto, social e definitorial. Ademais, na sua segunda afirmao basilar, o labelling approach, em razo da clientela encontrada nas cadeias e presdios, sempre com as mesmas caractersticas, que acabam por convergir e se concretizar como vulnerabilidade social, explicita que o sistema penal estigmatizante e seletivo, melhor dizendo: em razo de sua total falta de possibilidades operacionais, assim como da capa de proteo que oferece aos no-vulnerveis, o sistema penal, entre as muitas condutas tipificadas como criminosas e praticadas diuturnamente por todos, ou por quase todos que integram o meio social, seleciona e assim estigmatiza alguns poucos, que acabaro por desempenhar o papel de criminosos. Sobre o movimento acima delineado, Aniyar de Castro (2000, p. 139) assim se manifesta:
Na realidade, a nova criminologia, ao erigir-se em crtica ao direito penal, reverteria os papis, de subordinada a dominante (agora o direito penal seria parte de seu objeto estudo), que haviam sido atribudos ao velho estamento criminolgicopenal. Um caminho conjunto entre penalistas e criminlogos crticos, que, se houvesse comeado muito antes, talvez
18 No pensar de Batista (1999, p. 32-33): A Criminologia Crtica, portanto, no se autodelimita pelas definies legais de crimes (comportamentos delituosos), interessando-se igualmente por comportamentos que implicam forte desaprovao social (desviantes). A Criminologia Crtica procura verificar o desempenho prtico do sistema penal, a misso que efetivamente lhe corresponde, em cotejo funcional e estrutural com outros instrumentos formais de controle social (hospcios, escolas, institutos de menores, etc.). A Criminologia Crtica insere o sistema penal e sua base normativa, o direito penal na disciplina de uma sociedade de classes historicamente determinada e trata de investigar, no discurso penal, as funes ideolgicas de proclamar uma igualdade e neutralidade desmentidas pela prtica. Como toda teoria crtica, cabe-lhe a tarefa de fazer aparecer o invisvel .
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tivesse evitado a converso de muitos de ns, daquele direito penal seco da realidade, despojado de iluminao poltica, e mnimo em suas conseqncias , para a criminologia.
Tal giro paradigmtico na explicao da criminalidade atingiu o seu pice terico com as formulaes da criminologia crtica, que, utilizando-se do material at ento produzido pela criminologia da reao social, avanou e, atravs de uma interpretao marxista da criminalidade e do controle social, exps as razes pelas quais o Direito Penal , fundamentalmente, seletivo e estigmatizante. Ao centrar o seu foco sobre a dimenso do poder na sociedade capitalista, com a preponderncia para a proteo da propriedade, desnuda-se a violncia estrutural, origem das desigualdades sociais, gerada pelo modo de produo adotado no caso o capitalista , dando nfase ao papel desempenhado pelo Direito Penal como forma de manuteno do status quo. Explicitou-se, de forma definitiva, que, em uma sociedade visceralmente desigual, as relaes de poder e propriedade devem ser garantidas, inclusive no mbito ideolgico, por um instrumento repressivo e repressor que mantenha o desenvolvimento econmico profundamente desigual e os privilgios da decorrentes para uns poucos, em detrimento do mnimo existencial para a maioria dos que compem o corpo social. Tal instrumento, como j explicitado, o Direito Penal.
No marco da Criminologia Crtica, a descrio da fenomenologia da seletividade pela Criminologia da Reao Social receber uma interpretao macrossociolgica que, aprofundando a sua lgica, evidencia o seu nexo funcional com a desigualdade social estrutural das sociedades capitalistas e a dominao classista. (ANDRADE, 2003, p. 54).
Em suma, para a criminologia crtica, o Direito Penal no protege bens jurdicos universais, caros a todos que compem o meio social; no aplicado de maneira igualitria, sendo seletivo e estigmatizante; o princpio da legalidade s subsiste na esfera formal, visto que a criminalizao e descriminalizao de condutas obedecem nica e exclusivamente aos interesses da dominao de classes, assim como todo o sistema penal Polcia, Ministrio Pblico, Magistratura, rgos da execuo Penal funciona de maneira ideologicamente comprometida, ou seja, a servio de quem detm o poder. 6. Concluso Ante tantas criminalizaes e posteriores descriminalizaes de condutas nos mesmos ordenamentos jurdicos por exemplo, o adultrio e a seduo recentemente descriminalizados no Brasil , como defender a idia de que o delito algo natural, que vai contra a natureza do homem? Ademais, como defender que o repdio a tais condutas tenha validade universal, haja vista a diversidade cultural, que faz com que
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diversas prticas ilegais em um determinado ordenamento jurdico sejam legais e corriqueiras em outros. Como explicar, pautando-se na igualdade que fundamenta a aplicao do Direito Penal, que todos os presdios e delegacias do Brasil, absolutamente todos, sejam habitados por uma clientela que em sua esmagadora maioria composta apenas por pessoas pertencentes s camadas excludas da sociedade? Por outro lado, qual a razo de as condutas criminosas comumente praticadas pelos altos estratos da sociedade receberem tratamento diferenciado para melhor vejase a causa de extino da punibilidade pelo arrependimento posterior nos crimes de sonegao fiscal , quando, na verdade, so bem mais lesivas para o Estado que os delitos comuns praticados contra o patrimnio individual? Como prosperar a idia de que, em um mundo como o de hoje, em que impera a excluso social, capitaneada pelo neoliberalismo, possam as pessoas analisar o custo e benefcio das prticas delituosas, quando na verdade no se apresentam, na maioria das vezes, opes a tais prticas, sejam por motivos ideolgicos criminalizao de movimentos sociais (sem-terra, sem-teto, etc.), sejam por motivos de sobrevivncia (crimes contra o patrimnio, trfico de drogas), etc.? Como buscar as causas de uma conduta delituosa e tentar explicar as razes de sua prtica, se com uma simples deciso do legislador tal conduta poder ser legalizada? Ser que a descriminalizao tem o condo de transformar aquele homem que, com a prtica do delito at ento era considerado mal, doente, atvico, entre outros tantos adjetivos maniquestas, em um cidado de bem? Ser que o homem mdio, que deve ter sido o marido da mulher honesta e irmo do homem de bem (talvez de bens), conceitos fundamentais para as elaboraes tericas da dogmtica penal, no seriam construes ideolgicas pautadas na moral religiosa e que, apesar de no mais constarem dos textos legais, esto intrinsecamente ligadas ao imaginrio dos operadores do Direito? Enfim, qualquer que seja a teoria apresentada, e a teoria economicista dos delitos e das penas apenas uma espcie do mesmo gnero, impossvel continuar pensando o Direito Penal e processual penal pela tica maniquesta do discurso oficial, pautado no paradigma positivista. Desse modo, cremos, com fundamento nos postulados da criminologia crtica, que o sistema penal e os seus principais instrumentos, o Direito Penal material e instrumental, esto, de forma clara e explcita, a servio dos interesses daqueles que detm o poder, com o fim de manter as desigualdades sociais sob o jugo da represso.
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PROTEO E INSERO DA MULHER NO ESTADO DE DIREITO: A LEI MARIA DA PENHA
EMERSON GARCIA Promotor de Justia do Estado do Rio de Janeiro RESUMO: A evoluo da espcie humana, marcada por relaes de subordinao e dependncia, demonstra que a mulher nem sempre ostentou uma posio de igualdade jurdica em relao ao homem. A concretizao dessa igualdade, permitindo a sua transposio do plano formal para o real, exige a implementao de medidas que possibilitem a efetiva insero e proteo da mulher no Estado de Direito. nesse contexto que analisada a Lei Maria da Penha, verdadeira ao afirmativa que busca coibir a violncia no ambiente domstico e familiar, onde a mulher a vtima principal. A preocupao com a mulher enquanto vtima dessa forma de violncia e a previso de conseqncias jurdicas mais severas ao autor do ilcito, longe de infirmar a igualdade de gnero, buscam restabelec-la. PALAVRAS-CHAVE: aes afirmativas; discriminao; desproporcional; Lei Maria da Penha; mulher. igualdade; impacto
ABSTRACT: The evolution of the human species, marked by relations of subordination and dependence, demonstrates that women do not always display a position of juridical equality in comparison to men. The concretization of this equality - the transposition from the formal to the real framework - requires the implementation of measures that make it possible to effectively insert and protect women within the lawful State. In this context one analyzes the Maria da Penha Law, a truthful affirmative action that aims at combating violence in the familiar and domestic environment, where women are the main victims. The concern about women, victims of these form of violence, and the making of more severe juridical consequences for the offense, far from unbalancing gender equality, reestablish it. KEY-WORDS: affirmative actions; discrimination; equality; disproportionate impact; Maria da Penha Law; woman.
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SUMRIO: 1. Aspectos introdutrios. 2. A construo jurdica dos direitos da mulher. 3. O constitucionalismo contemporneo e a proteo da mulher. 4. As noes de igualdade e discriminao. 5. A ratio das aes afirmativas e a Lei Maria da Penha. 6. As aes afirmativas adotadas pela Lei Maria da Penha. 7. Eplogo. 8. Referncias bibliogrficas. 1. Aspectos introdutrios A interao sociopoltica entre indivduos, grupos ou Estados, longe de ser caracterizada por uma linearidade constante, pautada por referenciais de harmonia e pacfica coexistncia, tem sido historicamente marcada por posies de domnio. No plano existencial, que muitas vezes se distancia e em outras contradiz o plano idealstico-formal, a igualdade no propriamente um valor inato e indissocivel, tanto da espcie humana como das estruturas de poder que a partir dela se formam. Em verdade, a presena de posies jurdicas dominantes tem acompanhado a prpria evoluo da humanidade, refletindo-se em praticamente todas as relaes interpessoais e interestatais. Conquanto no se negue a sua dureza, absolutamente realista a sentena do Marqus de Vauvenargues: [...] a natureza no conhece a igualdade; sua lei soberana a subordinao e a dependncia. No Direito internacional, a guerra de conquista somente foi efetivamente proscrita no incio do sculo XX;1 em meados do mesmo sculo convivamos com possesses coloniais2; e, ainda hoje, Estados mais fortes subjugam princpios h muito sedimentados na sociedade internacional, fazendo uso da fora em defesa de seus
O Pacto de Paris, conhecido como Briand-Kellog, de 27 de agosto de 1928, condenou o recurso guerra para a soluo dos conflitos internacionais e vedou a sua utilizao como instrumento de poltica nacional. 2 Apesar de a Carta das Naes Unidas (art. 73), de 1945, preconizar a descolonizao, dispondo que as metrpoles deveriam promover o governo prprio e o desenvolvimento de instituies polticas livres nas colnias, a inexistncia de mecanismos de controle e coero em muito contribuiu para a sua inefetividade, isto sem olvidar a situao daqueles pases que, como Portugal e Espanha, nem sequer haviam aderido ONU, o que s veio a ocorrer em 1955. Esse quadro somente foi alterado a partir de 1960, quando a Unio Sovitica aderiu vigorosamente causa da descolonizao, com o que buscava auferir a simpatia de alguns Estados e alterar a polarizao pr-ocidente que marcava as assemblias da ONU. Em 1961, foi aprovada a Resoluo n 1.514, que veiculou a Declarao sobre a Concesso de Independncia aos Pases e Povos Coloniais, com 89 votos a favor, nenhum contra e 9 abstenes (Austrlia, Blgica, Espanha, EUA, Frana, Portugal, Repblica Dominicana, Reino Unido e Unio Sul-Africana), indicativo de uma posio nitidamente anticolonial da ONU. Pouco depois, foi criada uma Comisso para acompanhar o cumprimento da Declarao, o que motivou sucessivas denncias Assemblia Geral da ONU, aumentando a presso pela descolonizao. Na dcada de setenta do Sculo XX, as grandes questes ainda pendentes refletiam-se na situao dos territrios ultramarinos portugueses, da Rodsia (a independncia declarada pelo governo de minoria branca em 1965 no fora reconhecida pela ONU e somente em 1980 um novo governo escolhido por eleies gerais assumiu o poder, fundando a Repblica do Zimbabwe) e da Nambia (ento denominada Sudoeste Africano, fora colnia alem at o fim da I Guerra Mundial e posteriormente administrada, em regime de tutela, pela frica do Sul, somente teve sua independncia declarada em 1990). Cf. MOTA DE CAMPOS, Joo et alli. Organizaes Internacionais, Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1999, p. 296-304.
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interesses. A recente invaso, por foras norte-americanas, dos territrios afego e iraquiano bem ilustra essa possibilidade;3 no sendo demais realar que, at ento, a denominada legtima defesa preventiva, tese utilizada na tentativa de legitimar o uso da fora, ainda no freqentara os anais dos tribunais internacionais. No Direito interno, o liberalismo clssico sedimentou dogmas cujos contornos semnticos em muito destoavam de sua projeo na realidade. A cansativa retrica da igualdade um desses exemplos, sempre contemplada em sua plasticidade formal, mas raramente materializada em toda a sua potencialidade de expanso. Da se afirmar que, na igualdade liberal, [...] todos so iguais, mas alguns so mais iguais que outros.4 O acerto dessa afirmao pode ser facilmente constatado com um mero passar de olhos pela ordem de valores subjacente gnese do liberalismo, fartamente ilustrada pela revoluo franco-americana. Em terras francesas, apregoava-se uma igualdade que distinguia entre ricos e pobres, somente admitindo a participao poltica dos primeiros, no dos ltimos.5 Em paragens americanas, por sua vez, a discriminao racial no s contribuiu para a ecloso da guerra de secesso, quase levando ao fim a Federao,6 como, ainda
Sobre os poderes do Presidente norte-americano na guerra contra o terrorismo, vide CHEMERINSKY, Erwin. Constitutional Law, Principles and Policies. 3. ed. New York: Aspen, 2006. p. 376/385. 4 OTERO, Paulo. Instituies Polticas e Constitucionais. v. 1. Coimbra: Edies Almedina, 2007. p. 255. 5 Cf. SIEYS, Abade. Exposio Refletida dos Direitos do Homem e do Cidado (Prliminaire de La Constitution. Reconnaissance et Exposition Raisonne des Droits de lHomme et du Citoyen), trad. de Emerson Garcia, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 69. 6 No Caso Dread Scott vs. Sandford (60 U.S. 393, 1857), a Suprema Corte entendeu que os americanos descendentes de africanos, quer escravos, quer livres, no poderiam ser considerados cidados dos Estados Unidos, tendo julgado inconstitucional o Missouri Compromise Act, de 1820, por entender que teriam sido violados os direitos dos senhores de escravos sem o devido processo legal. Anota Peter Irons que nenhum litigante individual na histria constitucional da Amrica teve fama semelhante de Dread Scott, tamanha a importncia dos interesses que foram apreciados no julgamento de seu caso (A Peoples History of the Supreme Court, New York: Penguin Books, 2000, p. 157). Para mencionar apenas um, basta dizer que a deciso da Suprema Corte foi decisiva para a deflagrao da guerra de secesso, pois era manifestamente favorvel postura escravagista mantida pelos Estados do sul. Em sua gnese, o caso est vinculado solicitao do Territrio do Missouri, ao Congresso dos Estados Unidos, para que fosse admitido como Estado da Federao, do que resultou o Missouri Compromise Act, segundo o qual estaria para todo o sempre abolida a escravido e a servido involuntria, salvo na punio de crime pelo qual a parte tenha sido regularmente condenada, em todo o territrio denominado Louisiana, [...] excetuando a parte que includa nos limites do estado contemplado por esta Lei. Assim, tinha-se a abolio da escravido em toda a Louisiana, com exceo do Missouri. O processo propriamente dito teve incio em 1846, tendo o escravo negro Dread Scott proposto uma ao em face da viva de seu antigo senhor sob o argumento de que havia sido levado por seu amo (Dr. John Emerson), um cirurgio militar, do Missouri, Estado escravagista, para Fort Armstrong, situado em Illinois (1834) e, posteriormente, para Fort Snelling, localizado em Wiscosin (1836), sendo os negros livres em ambos os territrios. Ulteriormente, e desta feita com a famlia que constitura, Dread Scott foi trazido de volta para o Estado do Missouri, tendo retomado a condio de escravo. Entendendo ser ilegtimo o seu retorno servilidade, sustentou que, ao ingressar em Illinois, territrio livre por fora do Missouri Compromisse Act, adquirira a liberdade, que no mais lhe poderia ser retirada (once free, always free). No obstante a deciso favorvel
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no Sculo XX, ensejou calorosos debates em torno da poltica segregacionista de alguns Estados membros.7 A igualdade, em seus aspectos mais estritos, vale dizer, aqueles que no digam respeito unicamente insero na humanidade, pode apresentar mltiplas variaes, que acompanharo as vicissitudes do meio social (v.g.: na Roma antiga, todos os cidados possuam direitos polticos, mas os escravos e os brbaros no eram considerados cidados). Prticas tidas como igualitrias num certo contexto sociocultural podem ser consideradas discriminatrias com o evolver do grupamento, fazendo que verdades absolutas se transmudem em relativas e da em censurveis equvocos. Nesse contexto de fluxo e refluxo, a situao jurdica da mulher passou por diversas mutaes na evoluo do Estado de Direito, principiando por um estado de subordinao e dependncia quase absoluta at que, a partir de conquistas pontuais, mas de indiscutvel relevncia, tem alcanado no s a sua autonomia existencial, como a paulatina insero nos setores mais hegemnicos do grupamento. A compreenso dessas mutaes exige reflexes em torno das dimenses em que se desenvolveu a construo jurdica dos direitos da mulher, o tratamento que lhe tem sido assegurado pelo constitucionalismo contemporneo e, a partir de um referencial de igualdade formal, a identificao da juridicidade, ou no, das medidas adotadas para coibir a discriminao de gnero e alcanar a igualdade material. Na linha desses indicadores argumentativos, analisaremos os contornos estruturais e a compatibilidade da Lei n 11.340, de 7 de agosto de 2006, tambm denominada Lei
em primeira instncia, a Suprema Corte Estadual, em grau de apelao, terminou por entender que Dread Scott retomara o seu primitivo estado servil. A questo, posteriormente, foi renovada, agora perante a Justia Federal (Circuit) e com o Sr. John A. Sandford no plo passivo (a antiga viva de seu amo passou a compactuar com a causa abolicionista e forjou a venda do escravo ao Sr. Sandford para que a questo pudesse voltar a ser discutida). O caso finalmente foi julgado pela Suprema Corte dos Estados Unidos em 6 de maro de 1857, restando decidido que: a) os escravos negros no eram cidados americanos, no tendo direitos a serem protegidos; b) deveria ser observada, pela Suprema Corte, a lei do Estado do Missouri que considerava o demandante um escravo e c) o mais importante, que o Missouri Compromisse Act excedia o poder do Congresso ao abolir a escravido nos territrios, pois a Constituio no outorgara a este poderes para intervir no direito de propriedade dos senhores dos escravos, que haviam sido privados de sua propriedade sem o due process of law. Em 1868, a Dcima Quarta Emenda alterou o entendimento fixado pelo Tribunal. Para uma viso mais ampla da posio do Supremo Tribunal norte-americano em questes raciais e de seu impacto no meio social, vide: Prigg vs. Pennsylvania (41, U.S. 539, 1842), The Civil Rights Cases (109 U.S. 3, 1883), City of Richmond vs. J. A. Croson Co. (488 U.S. 469, 1989) e Shaw vs. Reno (509 U.S. 630, 1995). 7 Em Brown vs. Board of Education (344 U.S. 1, 1952), a Suprema Corte decidiu pela inconstitucionalidade da segregao racial nas escolas pblicas, poltica moralmente reprovvel e que privava a sociedade do talento em potencial dos membros das minorias raciais. Essa deciso, de 1952, louvvel sobre todos os aspectos, invocou o disposto na Seo 1 da Dcima Quarta Emenda, de 1868, que dispunha sobre privilgios e imunidades, devido processo legal e igual proteo das leis, princpios de indiscutvel relevncia, mas que, at ento, no haviam sido interpretados por nenhum Tribunal de modo a obstar a segregao racial.
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Maria da Penha,8 com a Constituio de 1988. A anlise se faz necessria por duas razes bsicas: (1) a igualdade de gnero foi includa entre os direitos fundamentais (art. 5, I) e (2) a Lei Maria da Penha confere um tratamento diferenciado mulher enquanto vtima de violncia domstica, o que termina por gerar resistncia em relao aplicao de alguns de seus preceitos. 2. A construo jurdica dos direitos da mulher A construo de um referencial de igualdade, ainda que meramente formal, sempre ensejou uma polarizao dos interesses envolvidos: de um lado, os excludos, de outro, mltiplos atores sociais, que poderamos subdividir em (1) hegemnicos, desejosos de manter a sua posio de primazia, (2) simpatizantes, estranhos classe excluda, mas que reconheciam a injustia da excluso, e (3) indiferentes, proslitos de seus prprios interesses e que normalmente consubstanciam a grande massa social. A partir desse quadro, o grande desafio construir uma base axiolgica que permita seja alcanado um referencial de coeso social, de modo que os componentes do grupamento vejam uns aos outros como iguais. O pensamento cristo, por exemplo, sustenta que todos os homens so filhos de Deus, tendo a sua imagem e semelhana, o que serve de alicerce universalidade dos direitos humanos e justifica a igualdade entre todos aqueles que aceitem a f crist. Como afirmou o Apstolo Paulo, [...] no h judeu nem grego, no h servo nem livre; no h macho nem fmea; porque todos vis sois um em Cristo Jesus (Glatas, 3: 28). Samuel Pufendorf (1632-1694), por sua vez, invocando aspectos inatos da espcie humana, tambm defendeu a igualdade dos homens na natureza.9 Qualquer que seja o referencial argumentativo utilizado, teleolgico ou jusnaturalstico, a construo de uma ordem de valores igualitria uma preocupao constante. Mesmo Plato, escrevendo numa poca em que a mulher ainda era subjugada pelo homem, apesar de reconhecer a maior robustez fsica deste ltimo, era categrico ao afirmar que [...] no h na administrao da cidade nenhuma ocupao, meu amigo, prpria da mulher, enquanto mulher, nem do homem, enquanto homem, mas as qualidades naturais esto distribudas de modo semelhante em todos os seres, e a mulher participa de todas as atividades, de acordo com a natureza, e o homem tambm, conquanto em todas elas a mulher seja mais dbil do que o homem.10 O primeiro grande desafio enfrentado foi obter o reconhecimento normativo da igualdade jurdica entre homens e mulheres, o que certamente contribuiria para a paulatina insero desse vetor axiolgico no contexto social. Conquanto seja exato
8 A Sra. Maria da Penha Maia Fernandes, biofarmacutica cearense, foi vtima, em 1983, de duas tentativas de homicdio praticadas por seu marido, Marco Antonio Herredia Viveros, tendo ficado paraplgica na primeira delas. Em face da injustificada demora do Estado brasileiro em solucionar o caso (Viveros somente foi preso em 2002), foi provocada a manifestao da Comisso Interamericana de Direitos Humanos da Organizao dos Estados Americanos, que o acolheu. 9 Of the Law of Nature and Nations. 2.ed. Oxford: L. Litchfield, 1710. p. 174 e ss. 10 A Repblica, trad. de Maria Helena da Rocha Pereira. 9. ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2001. p. 220.
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que o axiolgico apresenta inegvel ascendncia sobre o normativo, influindo no delineamento do seu contedo e lhe conferindo legitimidade perante o grupamento, a alterao do quadro de dependncia e subservincia da mulher somente pde ser alterado na medida em que iniciativas isoladas assumiram ares de generalidade e, acima de tudo, imperatividade. O liberalismo clssico apregoava a igualdade entre todos os homens, mas a mulher no era includa sob essa epgrafe. No por outra razo que, na Frana, o clebre texto de 1789 foi denominado de Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado. Em 1791, Olympe de Gouges, que logo depois foi condenada morte na guilhotina, apresentou, sem xito, um projeto de Declarao dos Direitos da Mulher e da Cidad, almejando que as conquistas da Declarao de 1789 fossem estendidas mulher. As tentativas de incluso sociopoltica da mulher foram uma preocupao constante no decorrer dos sculos XVIII e XIX, mas somente apresentaram um avano significativo no decorrer do sculo XX. A intensidade das dificuldades enfrentadas pode ser facilmente imaginada ao constatarmos, por exemplo, que somente em 1871 o Direito norte-americano comeou a proibir a imposio de castigos corporais, feita pelo homem, mulher, e isso apenas em alguns Estados da Federao, como Alabama e Massachussets.11 Na esfera do Direito internacional privado, definia-se o Direito estrangeiro aplicvel a partir da nacionalidade do marido. Na Alemanha, o Bundesverfassungsgericht proferiu a sua primeira sentena ab-rogativa em 22 de fevereiro de 1983, tendo decidido que [...] a disciplina de conflitos do art. 15, 1 e 2 (2 frase), que submete as relaes patrimoniais entre os cnjuges lei do marido, est em contraste com o art. 3, 2, da GG.12 Em 8 de janeiro de 1985, o Tribunal reconheceu a inconstitucionalidade de norma que privilegiava a lei do marido na disciplina do divrcio. Com a reforma legislativa de 1986, as normas de conflito foram ajustadas ao princpio da igualdade e o problema superado. Na Itlia, de acordo com as Disposizioni Sulla Legge in Generale, que antecediam o Cdigo Civil e, at a entrada em vigor da Lei n 218, de 31 de maio de 1995 (Reforma do Sistema Italiano de Direito Internacional Privado),
Cf. SOARES, Barbara Musumeci. Mulheres Invisveis. Violncia Conjugal e Novas Polticas de Segurana, Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1999. p. 25. 12 O Caso versava sobre mulher alem casada com iraquiano e que, no curso do matrimnio, obtivera a nacionalidade alem. Com a morte do marido, a viva pretendeu fosse considerada herdeira em concurso com o filho. O rgo competente pela expedio do certificado de herdeiro foi instado, pela viva, a reconhecer no s a sua parte da herana (1/4), como tambm uma outra parte (tambm 1/4) a ttulo de liquidao da sociedade conjugal. O pedido foi negado sob o argumento de que, para o Direito islmico vigente no Iraque, o matrimnio no tinha nenhuma influncia sobre os bens dos cnjuges, o que, no caso, exigiria a utilizao de um regime jurdico de bens correspondente ao da separao no direito alemo: afinal, esse tipo de relao patrimonial, de acordo com o art. 15 do EGBGB, determinava a aplicao da lei do marido ao tempo da celebrao do matrimnio.
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disciplinavam integralmente a matria, as relaes pessoais13 e patrimoniais14 entre cnjuges estavam sujeitas lei nacional do marido, acrescendo-se que as relaes entre genitor e filhos eram reguladas pela lei nacional do pai.15 O Tribunal Constitucional italiano, na Sentena n 71/1987, reconheceu que [...] as normas de direito internacional privado so sindicveis em sede de juzo de constitucionalidade, no podendo destoar da Constituio.16 Quanto questo de fundo, declarou a inconstitucionalidade parcial da segunda parte do art. 18 da Disposizioni Sulla Legge in Generale, por violar o princpio especfico da igualdade moral e jurdica entre os cnjuges17 e o princpio geral da igualdade perante a lei.18 Na sentena n 477/1987, o Tribunal, com base nos mesmos fundamentos, declarou a inconstitucionalidade do pargrafo 1 do art. 20 das referidas Disposies.19 No decorrer do sculo XX, o movimento feminista floresceu e os atos internacionais de proteo mulher se multiplicaram. A Declarao Universal dos Direitos do Homem, firmada no seio das Naes Unidas em 1948, teve sua denominao alterada para Declarao Universal dos Direitos Humanos;20 e as organizaes internacionais, de cunho universal ou regional, passaram a desempenhar um relevante papel na sedimentao de uma viso cosmopolita da igualdade de gnero. No mbito da Organizao dos Estados Americanos, merecem referncia: (1) a Conferncia sobre Nacionalidade da Mulher, adotada, em 1933, na VII Conferncia Internacional Americana, realizada em Montevidu,21 (2) a Conveno Interamericana sobre a Concesso de Direitos Polticos Mulher, adotada, em 1948, na IX Conferncia Internacional Americana, realizada em Bogot,22 e (3) a Conveno Interamericana sobre a Concesso de Direitos Civis Mulher, tambm adotada na IX Conferncia Internacional Americana.23 No mbito das Naes Unidas, podemos mencionar a (1) Conveno sobre a Eliminao de todas as formas de Discriminao contra a
13 Art. 18: I rapporti personali tra coniugi di diversa cittadinanza sono regolati dallultima legge nazionale che sia stata loro comune durante il matrimonio o, in mancanza di essa, dalla legge nazionale del marito al tempo della celebrazione del matrimonio. 14 Art. 19, 1: I rapporti patrimoniali tra coniugi sono regolati dalla legge nazionale del marito al tempo della celebrazione del matrimonio. 15 Art. 20, 1: I rapporti tra genitori e figli sono regolati dalla legge nazionale del padre, ovvero da quella della madre se soltanto la maternit accertata o se soltanto la madre ha legittimato il figlio. 16 Rel. Corasaniti, j. em 26/02/1987, GU de 11/03/1987. 17 Art. 29, 2, da Constituio italiana de 1947. 18 Art. 3, 1, da Constituio italiana de 1947. 19 Rel. Corasaniti, j. em 25/11/1987, GU de 16/12/1987. 20 A designao atual resultou da Resoluo no 548 (VI), da Assemblia Geral, que deliberou pela substituio da anterior Declarao Universal dos Direitos do Homem em todas as publicaes das Naes Unidas. 21 Aprovada, no Brasil, pelo Decreto Legislativo n 111, de 24/09/1937, e promulgada pelo Decreto n 2.411, de 23/02/1938. 22 Aprovada, no Brasil, pelo Decreto Legislativo n 32, de 20/09/1949, e promulgada pelo Decreto n 28.011, de 19/04/1950. 23 Aprovada, no Brasil, pelo Decreto Legislativo n 74, de 19/12/1951, e promulgada pelo Decreto n 31.643, de 23/10/1952.
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Mulher, adotada em 1979,24 e (2) Protocolo Facultativo a essa Conveno, adotado em 2001.25 Como se constata pelo teor desses atos internacionais, a mulher, em pleno sculo XX, ainda lutava pelo direito de escolher a prpria nacionalidade, por uma plena capacidade civil e pelo direito de participao poltica. No Brasil, por exemplo, somente aps o advento da Lei n 4.121, de 27 de agosto de 1962, a mulher casada deixou de ser relativamente incapaz. A mulher, ao menos no Ocidente, parece ter conquistado a sua definitiva insero no plano da igualdade formal, o que, se suficiente para tranqilizar os menos exigentes, no logra xito em afastar a infeliz constatao de que a realidade ainda prdiga em exemplos de massivos e reiterados atos de discriminao contra a mulher. Afinal, o normativo, por maior que seja a sua plasticidade, jamais seria apto a eliminar uma longa histria social de dependncia e subordinao em relao ao homem. O segundo grande desafio a ser diuturnamente enfrentado o de transplantar a igualdade de gnero do plano meramente formal para o real, de modo que as mulheres, no curso de suas relaes intersubjetivas, possam ter acesso a todos os benefcios e desempenhar as mesmas atividades asseguradas aos homens, desde, bvio, que os atributos fsicos no assumam, legitimamente, um papel determinante no processo seletivo. A realizao desses objetivos passa pelo reconhecimento formal da igualdade de gnero e alcana a adoo de medidas de insero, conferindo-se um tratamento diferenciado mulher de modo a compensar a posio de inferioridade que a evoluo da humanidade sedimentou. 3. O constitucionalismo contemporneo e a proteo da mulher Costuma-se afirmar que a Constituio representa uma infindvel srie de escolhas, o que enseja questionamentos sobre se deve ser vista como um texto, uma inteno, uma ordem de dedues estruturais ou uma srie de premissas polticas e morais.26 Com abstrao da linha argumentativa que venha a ser seguida, no possvel subtrair da Constituio a imperatividade ou deixar de reconhecer a sua condio de ordem suprema do Estado. No h nenhuma norma jurdica de grau superior que lhe assegure a existncia e imponha a observncia, cabendo prpria ordem constitucional o fornecimento dos instrumentos que permitam a sua tutela e garantia.27
Aprovada, no Brasil, pelo Decreto Legislativo n 93, de 14/11/1983, que estabeleceu reservas aos arts. 15, 4 e 16, 1, a, c, g e h, reservas estas posteriormente afastadas pelo Decreto Legislativo n 26, de 22/06/1994. 25 Aprovado, no Brasil, pelo Decreto Legislativo n 107, de 06/06/2002, e promulgado pelo Decreto n 4.316, de 30/07/2002. 26 TRIBE, Lawrence H.. Constitutional Choices, Massachussets: Harvard University Press, 1985, p. 267. 27 Cf. DI RUFFIA, Paolo Biscaretti. Diritto Costituzionale. 15. ed. Napoli: Jovene Editore, 1992, p. 03/04.
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No por outra razo que o constitucionalismo contemporneo, mais especificamente aps o segundo ps-guerra, tem-se preocupado com a construo de uma ordem de valores pautada em referenciais de igualdade e dignidade. Em decorrncia do histrico de adversidades, a igualdade de gnero uma preocupao constante. A Grundgesetz alem de 1949, por exemplo, dispe, em seu art. 3, que Todos os homens so iguais perante a lei. Homens e mulheres tm iguais direitos. Ningum poder ser prejudicado ou favorecido em razo do seu sexo [...]. A Constituio espanhola de 1978, do mesmo modo, visualiza a igualdade como um valor superior (art. 1), reconhece o livre exerccio profissional, assegurando que [...] em nenhum caso possa existir discriminao em razo do sexo (art. 35) e ainda dispe que compete aos Poderes Pblicos promover as medidas necessrias, eliminando os obstculos para que o exerccio desses direitos seja viabilizado (art. 9, 2). As Constituies italiana de 1947 (art. 3) e brasileira de 1988 (art. 5, I) tambm consagram um mandamento amplo de igualdade, vedando a distino de sexo, mas a ltima delas ressalta que tal se daria nos termos prescritos na ordem constitucional. Em outras palavras, o tratamento diferenciado seria possvel desde que harmnico com as normas constitucionais. Prescries dessa natureza, importante frisar, desempenham um papel de cunho mais diretivo, que propriamente restritivo. Em outras palavras, o tratamento diferenciado, ainda que no haja norma autorizadora expressa, sempre ser possvel, bastando seja demonstrada a presena de caractersticas distintas, intensas o suficiente para justificar um tratamento igualmente distinto. O que se vislumbra na Constituio brasileira de 1988 a existncia de (1) um mandamento geral de igualdade (art. 5, caput - todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza...),28 (2) um mandamento especfico de igualdade de gnero (Art. 5, I homens e mulheres so iguais em direitos e obrigaes...)29 e (3) uma clusula de remisso, indicando a possibilidade de tratamento constitucional diferenciado (Art. 5, II ... nos termos desta Constituio). Essa ltima clusula mostra-se coerente com o sistema na medida em que a igualdade total entre homens e mulheres expressamente excepcionada pelo prprio Texto Constitucional, ao contemplar, por exemplo, a necessidade de proteo do mercado de trabalho da mulher (v.g.: art. 7, XX) e a aposentadoria das mulheres com menor tempo de contribuio previdenciria (art. 40, 1, III, a e b). A anlise desses dois comandos constitucionais permite concluir que a razo de ser do primeiro est na histrica excluso da mulher do mercado de trabalho, o que exige a adoo de medidas protecionistas pelo Poder Pblico; o segundo, por sua vez, diretamente influenciado por componentes (1) orgnicos, vale dizer, a menor resistncia fsica da mulher, e (2) sociais, isso por ser comum o acmulo de atividades, vale dizer, exercidas gratuitamente no lar e onerosamente no ambiente de trabalho.
O mandamento geral de igualdade tambm foi contemplado pelas Constituies de 1824 (art. 179, XIII), 1891 (art. 72, 2), 1934 (art. 113, 1, 1 parte), 1937 (art. 122, 1), 1946 (141, 1) e 1967 (art. 150, 1), bem como pela Emenda Constitucional n 1/1969 (art. 153, 1). 29 As Constituies de 1934 (art. 113, 1) e 1967 (art. 150, 1) bem como a Emenda Constitucional n 1/1969 (art. 153, 1), alm da clusula geral de igualdade, vedavam a existncia de privilgios ou distines em razo do sexo.
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Alm das situaes expressamente contempladas no Texto Constitucional, o tratamento diferenciado em prol das mulheres apresentar indiscutvel juridicidade em sendo possvel demonstrar que uma aparente discriminao formal busca, em verdade, alcanar a igualdade material. 4. As noes de igualdade e discriminao No plano normativo, apregoar a igualdade estruturar uma sociedade onde todos estejam seguros e tenham sua condio humana reconhecida.30 Nessa linha, a existncia de referenciais de anlise que possuam a mesma essncia requisito indispensvel a qualquer construo normativa relacionada igualdade de direitos e deveres. Exige-se, assim, uma aferio comparativa, permitindo seja identificado em que medida as semelhanas se manifestam e quais os bnus ou nus delas decorrentes. Para tanto, necessrio isolar as caractersticas relevantes, decisivas e umbilicalmente conectadas a uma dada conseqncia jurdica, o que pressupe a correta identificao dos objetivos da norma, e proceder comparao. O equvoco na individualizao dessas caractersticas ou a incorreta associao entre caracterstica e conseqncia jurdica, conferindo demasiada importncia a um aspecto destitudo de toda e qualquer relevncia, certamente conduziro a uma manifesta injustia. Identificada a no uniformidade das caractersticas relevantes, ser evidente a correo do tratamento diferenciado, concluso que, evidncia, no afasta a necessidade de juzos valorativos extremamente delicados em relao justa medida desse tratamento diferenciado, o que exigir o emprego de um critrio de proporcionalidade. A simples constatao de que um indivduo pertence espcie humana, conquanto demonstre uma igualdade de essncia, no afasta a possibilidade de, em crculos mais estreitos de anlise, serem identificadas dissonncias que justifiquem o tratamento diferenciado. Nesse particular, a neutralidade do Estado, elemento caracterstico do laissez faire que direcionava o liberalismo clssico, somente se harmoniza com a denominada igualdade perante a lei, sendo vedada a outorga de posies jurdicas favorveis a indivduos ou grupos, ainda que notria a sua posio de inferioridade no contexto sociopoltico. O liberalismo clssico ainda apresentava um especial modo de ver e entender a essncia igualitria, legitimando, por exemplo, a discriminao racial e a discriminao de gnero, isso em razo de uma pseudo-superioridade do branco em relao ao negro e do homem em relao mulher. A frmula da igualdade geral, conquanto prevista pela ordem jurdica, era interpretada de modo a excluir certos grupos, como os negros e as mulheres. A Constituio brasileira de 1824 um exemplo singular dessa igualdade seletiva, pois, num perodo em que a mulher estava sob o jugo do homem e o negro atado aos grilhes da senzala, o seu art. 179, XIII, com inegvel plasticidade, dispunha que a lei ser igual para todos, quer proteja, quer castigue.
30 Cf. JAYAWICKRAMA, Nihal. The Judicial Application of Human Rights Law. National, Regional and International Jurisprudence, Cambridge: Cambridge University Press, 2002. p. 604.
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A evoluo da humanidade demonstrou o desacerto da tese de que certos grupos no seriam abrangidos pela frmula da igualdade geral. Ocorre que a mera igualdade formal pouco a pouco se mostrou absolutamente incua, j que incapaz de transpor o plano semntico e alcanar a realidade. Apesar de todos receberem o mesmo tratamento legal e o Estado no estar autorizado a introduzir discriminaes arbitrrias, nem todos gozavam das mesmas oportunidades de insero social. Assim, de modo correlato ao sentido clssico das discriminaes, que assume contornos negativos ou de excluso, assume indiscutvel relevncia o seu sentido positivo ou de incluso, que se disseminou a partir da primeira metade do sculo XX. Nesse perodo, o pensamento jurdico-poltico apercebeu-se que a simples igualdade perante a lei, sem discriminaes atentatrias dignidade humana, no seria apta, por si s, a estabelecer uma igualdade real. Em outras palavras, afirmar que o miservel igual ao rico ou que, numa sociedade historicamente segregacionista, o negro, doravante, passaria a ser igual ao branco, no tem o condo de gerar qualquer benefcio real para as pessoas que se encontrassem em situao de inferioridade. Significa, tosomente, que, perante os olhos da lei, todos so iguais. Esse tipo de igualdade, no entanto, em nada influi sobre as foras sociais que traam os contornos da realidade. Na conhecida crtica de Anatole France, [...] a lei probe tanto o rico, como o pobre, de viver debaixo das pontes, de pedir nas ruas e de roubar. A pura e simples incluso, sob uma frmula geral de igualdade, de grupos historicamente discriminados em decorrncia de certos referenciais socioculturais, por si s, pode vir a refletir uma forma de discriminao. A partir dessa constatao, a doutrina norte-americana desenvolveu a doutrina do impacto desproporcional (disparate impact doctrine), construo terica que busca demonstrar o impacto desproporcional que a norma geral pode ocasionar sobre certos grupos que no ostentam, de fato, uma posio de igualdade. A Suprema Corte encampou essa linha argumentativa no leading case Griggs vs. Duke Power Co.31 A ao foi ajuizada por um grupo de pessoas negras em face da Duke Power Co., empresa de energia eltrica que historicamente somente admitia os negros para o desempenho de funes subalternas, sendo argida a ilicitude do teste de inteligncia utilizado como critrio de promoo. Argumentavam os autores da ao que esse requisito aparentemente igualitrio, ao exigir a aprovao numa prova escrita, ao invs da tradicional apresentao de certificados escolares, terminaria por perpetuar o status quo, j que os negros, por terem estudado em escolas segregadas, no poderiam competir em igualdade de condies com os brancos. Em sua deciso, reconheceu a Corte que o teste de inteligncia, conquanto lcito, no se harmonizava com um referencial de igualdade material, pois, estatisticamente, no se mostrava apto a indicar a maior eficincia profissional para fins de promoo, podendo congelar o status quo de prticas empregatcias discriminatrias do passado. Desenvolveu-se, assim, o entendimento de que a igualdade, como parte integrante e indissocivel do ideal de justia, somente seria alcanada com a adoo de medidas efetivas, no meramente formais, que permitissem a sua efetiva implementao,
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no mera contemplao. Seria necessrio transitar da igualdade formal para a igualdade material. O artificialismo da igualdade formal entra em refluxo, o dogma da neutralidade estatal repensado e o pensamento jurdico-filosfico passa a ser direcionado materializao da igualdade substancial, ontologicamente calcada na insero social, e ao oferecimento de oportunidades para o livre desenvolvimento da personalidade. com esse objetivo que surgem e se desenvolvem as denominadas aes afirmativas, fruto do pensamento poltico norte-americano e que buscam eliminar, ou ao menos diminuir, as desigualdades sociais que assolam certos grupos (v.g.: as mulheres e os afrodescendentes). 5. A ratio das aes afirmativas e a Lei Maria da Penha Situaes de igualdade formal e de igualdade material esto normalmente articuladas com posies diametralmente opostas aos valores que apregoam. Numa sociedade capitalista, de contornos essencialmente liberais, em que a livre iniciativa e o sistema de mrito so levados a posies extremas, no ser incomum constatarmos a presena, no plano jurdico, de uma igualdade formal, e, no plano ftico, de uma flagrante desigualdade material. Iguais na lei, desiguais na realidade. Por outro lado, presente a preocupao com a igualdade material, ser ela inevitavelmente acompanhada de uma desigualdade formal, j que a lei veicular discriminaes positivas com o objetivo de atenuar a real posio de inferioridade de certos grupos. Desiguais na lei, tendencialmente iguais na realidade. Fala-se em tendencialmente iguais na medida em que a lei, ainda que sistmica e finalisticamente imbuda dos melhores propsitos, normalmente s ter xito na atenuao das diferenas, no na sua total supresso. Sobre o argumento de que as aes afirmativas terminariam por violar a clusula de igual proteo (equal protection clause), observa Ronald Dworkin32 que essa clusula no assegura que cada cidado receba igual benefcio de cada deciso poltica, mas, apenas, que ser tratado como um igual, com igual interesse e respeito no processo poltico de deliberao. Essa linha argumentativa, apesar de ter objetivos opostos, apresenta certa semelhana com a construo de Edmund Burke (17291797), que defendia o direito de todo homem a uma poro justa de tudo o que a sociedade, a partir da combinao de sua fora e habilidade, podia fazer em seu favor, acrescendo que [...] nessa participao todos os homens tm iguais direitos, mas no a coisas iguais33. Em decorrncia disso, ainda segundo Burke, aqueles que contribussem mais deveriam receber mais: era a tnica do Estado Liberal. Ao adotar uma poltica pblica em benefcio de um grupo especfico, o Estado no promove qualquer afronta aos direitos dos demais membros da coletividade, isso porque no seria necessrio disponibilizar-lhes aquilo que j possuam ou estava
Affirmative Action: Is it Fair?, in Sovereign Virtue, The Theory and Practice of Equality. 4. imp. Cambridge: Harvard University Press, 2002. p. 411. 33 Reflexiones sobre la Revolucin francesa (1790). In: Textos Polticos. 1. ed. 2. imp. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1996. p. 92.
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ao seu alcance possuir. Violao igualdade haveria se o mesmo benefcio fosse oferecido aos que esto na posio 0 e na posio +1. simplicidade dessa constatao, no entanto, contrape-se a premissa de que a atuao estatal vocacionada satisfao do bem-comum, e este nem sempre se confundir com os interesses do grupo a que se atribuiu preeminncia. A anlise, assim, h de assumir propores mais amplas, incursionando, igualmente, nos aspectos negativos da atuao estatal, mais especificamente nos efeitos que a priorizao de uma dada poltica pblica causar em relao aos interesses de outros grupos igualmente representativos. Em tempos de escassez, em que escolhas trgicas so uma constante, necessrio redobrado cuidado para que aes afirmativas no se transmudem em aes negativas. A Lei n 11.340/2006, como se constata pelo teor de sua ementa, Cria mecanismos para coibir a violncia domstica e familiar contra a mulher, nos termos do 8 do art. 226 da Constituio Federal, da Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres e da Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher; dispe sobre a criao dos Juizados de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher; altera o Cdigo de Processo Penal, o Cdigo Penal e a Lei de Execuo Penal; e d outras providncias. So indicados, assim, (1) os objetivos, (2) os destinatrios da proteo e (3) os fundamentos de justificao e de validade da lei. Principiando pelos objetivos, observa-se a preocupao em criar mecanismos para coibir a violncia domstica e familiar, providncia salutar na medida em que contribui para a preservao da famlia, fator indispensvel ao saudvel desenvolvimento humano e formao de um Estado forte e coeso. A primeira dificuldade, no entanto, reside na opo de manter adstrita s mulheres a proteo dispensada pela Lei n 11.340/2006. Na medida em que a Constituio brasileira possui uma clusula geral de igualdade de gnero34 e a norma constitucional programtica de coibio violncia domstica no direcionada exclusivamente mulher,35 questiona-se: a Lei n 11.340/2006 constitucional? A resposta a essa proposio inicial especialmente relevante ao constatarmos que raras so as vozes que se insurgem contra a inconstitucionalidade da lei em sua totalidade, mas, tanto na doutrina como na jurisprudncia, mltiplas so aquelas que, com fundamento na clusula geral de igualdade de gnero, advogam a inconstitucionalidade de algumas normas que atribuem uma posio jurdica desfavorvel ao homem que pratica, nas relaes familiares e domsticas, um ilcito contra a mulher. Essa constatao, como se percebe, bem demonstra a fragilidade da tese. Afinal, se a igualdade de gnero veda seja dispensado tratamento desfavorvel ao homem que pratique um ilcito contra a mulher, por identidade de razes, haveria
34 CF/1988, art. 5, I: homens e mulheres so iguais em direitos e obrigaes, nos termos desta Constituio. 35 CF/1988, art. 226, 8: O Estado assegurar a assistncia na pessoa de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir a violncia no mbito de suas relaes.
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de ser vedada a edificao de um diploma normativo integralmente voltado proteo da mulher, como si ser a Lei n 11.340/2006. Essa linha argumentativa, no entanto, no encontra maior ressonncia nos crticos pela singela razo de que a mulher, historicamente, discriminada pelas leis e pela sociedade, isso em razo da posio hegemnica mantida pelo homem. Como desdobramento dessas premissas, possvel afirmar que a inconstitucionalidade, acaso sustentada, h de se abeberar em fontes outras que no a clusula geral de igualdade. Uma norma de conduta, qualquer que seja ela, no um corpo estranho realidade. Pelo contrrio, a norma, lembrando a metdica concretista de Friedrich Mller,36 obtida a partir da interpretao do programa normativo (rectius: o texto) luz do seu mbito de aplicao (rectius: a realidade). A Lei n 11.340/2006 endereada mulher justamente por ser ela, como vtima principal e quase que exclusiva da violncia domstica (lembre-se que os idosos, bem como as crianas e os adolescentes, j contam com proteo especfica), a destinatria da norma resultante da interpretao do pargrafo 8 do art. 226 da Constituio de 1988. Alm de no destoar da ordem constitucional em seus aspectos mais gerais, nicos analisados at aqui, a Lei n 11.340/2006 busca concretizar os compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro, mais especificamente na (1) Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher, tambm conhecida como Conveno de Belm do Par, de 199437 e na j mencionada (2) Conveno sobre a Eliminao de todas as formas de Discriminao contra a Mulher, adotada em 1979 no mbito da Organizao das Naes Unidas. A ltima Conveno, como deflui de sua denominao, essencialmente voltada eliminao da discriminao contra a mulher, tanto no setor pblico, como no privado, ressaltando que [...] a adoo pelos Estados-Partes de medidas especiais de carter temporrio destinadas a acelerar a igualdade de fato entre o homem e a mulher no se considerar discriminao na forma estabelecida nesta Conveno, mas de nenhuma maneira implicar, como conseqncia, a manuteno de normas desiguais ou separadas; essas medidas cessaro quando os objetivos de igualdade de oportunidade e tratamento houverem sido alcanados (art. 4). A Conveno Interamericana, por sua vez, dispe que os Estados-Partes devem empenhar-se em [...] tomar todas as medidas apropriadas, incluindo medidas de tipo legislativo, para modificar ou abolir leis e regulamentos vigentes, ou para modificar prticas jurdicas ou consuetudinrias que respaldem a persistncia ou a tolerncia da violncia contra a mulher (art. 7, d). Essas convenes, como se percebe, demonstram uma efetiva preocupao com a alterao da realidade, no se contentando com a mera plasticidade formal de disposies normativas alegadamente igualitrias. A mulher deve ser igual ao homem e a violncia praticada contra ela deve ser coibida, no apenas na lei, mas na realidade.
36 Discours de la Mthode Juridique (Juristische Methodik). Traduo de Olivier Jouanjan. Paris: Presses Universitaires de France, 1996. p. 186 e ss. 37 Aprovada, no Brasil, pelo Decreto Legislativo n 107, de 31/08/1995, e promulgada pelo Decreto n 1.973, de 1/10/1996.
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6. As aes afirmativas adotadas pela Lei Maria da Penha Principiando pela juridicidade das aes afirmativas, a primeira dificuldade reside em individualizar os grupos destinatrios dessas discriminaes positivas, o que exige reflexes em torno do contexto social e das razes histricas que contriburam para a sua formao. Escolhas equivocadas, privilegiando aqueles que no deveriam ser privilegiados, podem redundar numa instabilidade social, deflagrando e institucionalizando desigualdades, no as combatendo. Fatores econmicos e raciais so constantemente invocados, sendo reflexo da prpria movimentao das foras sociais. As aes afirmativas fazem que a igualdade inata, presente pela s condio de ser humano, ceda lugar a uma igualdade construda, de modo a assegurar a sua materializao na realidade e a concretizao de certos padres de justia material. Esses padres, por sua vez, refletem os valores comuns ordem constitucional, que direcionam qualquer processo de normatizao ou de execuo normativa. o caso dos incisos I e III do art. 3 da Constituio de 1988, que dispem serem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil construir uma sociedade livre, justa e solidria bem como erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Esses preceitos podem ser considerados o epicentro axiolgico de qualquer ao afirmativa promovida em territrio brasileiro, direcionando a adoo de polticas pblicas aptas consecuo dos objetivos neles referidos. Especificamente em relao mulher, tem-se uma sistemtica constitucional sensvel sua histrica situao de dependncia e subordinao, justificando os tratamentos diferenciados que ela diretamente contemplou e permitindo que o legislador infraconstitucional venha a ampli-los, sempre pautado pela base axiolgica que d sustentao s medidas de proteo e insero da mulher. Individualizados os destinatrios e o objetivo fundamental, devem ser escolhidos os instrumentos a serem utilizados para alcan-lo. As discriminaes positivas refletem a essncia das aes afirmativas, que apresentam natureza e objetivos extremamente variveis. Podem assumir natureza legislativa ou administrativa e normalmente tm por objetivo assegurar (1) a igualdade de oportunidades, permitindo que certos grupos tenham plena possibilidade de desenvolver suas aptides (v.g.: reserva de vagas em universidades), (2) a concesso de prestaes sociais mnimas e indispensveis preservao da dignidade humana (v.g.: sade e educao bsica) ou (3) a concesso, ampla e irrestrita, de forma igualitria, de todas as prestaes sociais necessrias ao indivduo (v.g.: direitos sociais nos antigos regimes socialistas). So exemplos corriqueiros a garantia de acesso a servios e a bens considerados essenciais ao pleno desenvolvimento da personalidade ou prpria sobrevivncia (v.g.: ingresso no ensino superior, programas assistenciais de distribuio de recursos e alimentos etc.). A medida dessas prestaes, em regra, oscilar entre prestaes mnimas, indispensveis existncia digna, e prestaes voltadas ao nivelamento social, de modo a igualar os membros da coletividade. Essa ltima possibilidade, no entanto, apresenta um acentuado colorido terico, pois
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destoa de qualquer sistema baseado no livre desenvolvimento e no mrito pessoal, isto sem olvidar a notria escassez de recursos. No Direito brasileiro, so mltiplas as iniciativas voltadas construo da igualdade material, sendo normalmente utilizados, como critrios de individualizao dos destinatrios, (1) a cor, (2) o sexo, (3) a deficincia fsica e (4) a deficincia econmica. Podem ser mencionados, no plano federal: a) o programa diversidade na universidade, que dispe sobre a concesso de incentivos a organizaes nogovernamentais voltadas preparao de jovens carentes para o vestibular (Lei n 10.558/2002); b) o programa universidade para todos, que trata da concesso de bolsas de estudos no ensino superior (Lei n 11.096/2005); c) a reserva de vagas aos portadores de deficincia nos concursos pblicos (CF/88, art. 37, VIII, e Lei n 8.112/1990, art. 5, 2) e d) a reserva de vagas a candidatas do sexo feminino nas eleies (Lei n 9.504/1997, art. 10, 3).38 Centrando nossa anlise na Lei n 11.340/2006, possvel visualizar a utilizao de quatro ordens de medidas, que so as de (1) insero, (2) preveno, (3) proteo e (4) coibio. As medidas de insero, que, alm de no constiturem o principal objetivo da lei, assumem contornos essencialmente programticos, estando condicionadas adoo de polticas pblicas especficas, buscam assegurar oportunidades e facilidades mulher, com a correlata garantia de direitos essenciais a uma vida digna.39 As medidas de preveno variam desde a integrao operacional dos rgos governamentais que atuam nos casos de violncia domstica (Poder Judicirio, Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Polcia Judiciria etc.), passando pela adoo de medidas que permitam monitorar a intensidade e freqncia com que os ilcitos so praticados (v.g.: com a realizao de estudos estatsticos), at alcanar as providncias voltadas formao de uma nova identidade sociocultural para o povo brasileiro, com o efetivo respeito pela mulher.40 No mbito das medidas de proteo, tem-se (1) aquelas especificamente direcionadas esfera jurdica da mulher vtima da violncia domstica, que deve receber todo o auxlio necessrio garantia de sua integridade fsica e mental, sendolhe assegurada, quando necessrio, proteo policial e, dentre outros, o direito de
38 No Direito francs, deve ser mencionada a alterao dos arts. 3 e 4 da Constituio de 1958, promovida pela reviso de 08/07/1999, destinada a permitir a existncia de cotas, de acordo com o sexo, para as candidaturas s eleies polticas. Com isso, contornou-se a deciso do Conselho Constitucional, de 18/11/1982, que entendeu inconstitucional norma que consagrava cotas dessa natureza para a composio das listas eleitorais (Deciso n 82-146, Recueil, p. 66, RJC, p. I-134, JO de 19/11/1982, p. 3475). Cf. Jean-Pierre Camby, Supra-constitutionnalit: la fin dun mythe. In: RDPSP n. 3, p. 671 (685), maio/jun. 2003. 39 Lei n 11.340/2006, arts. 2 e 3. 40 Lei n 11.340/2006, arts. 8 e 38.
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ser acompanhada para a retirada dos seus pertences do local da ocorrncia41 e (2) aquelas direcionadas esfera jurdica do ofensor, com o objetivo de assegurar a proteo da ofendida, podendo assumir mltiplas formas, como o afastamento do lar e a restrio ou suspenso de visitas aos dependentes menores, medida drstica e que deve ser aplicada com muita cautela, em razo do seu potencial de desintegrao da famlia.42 Por ltimo, temos as medidas de coibio, sendo enquadradas sob essa epgrafe aquelas que no ostentam cunho propriamente cautelar (v.g.: afastamento do lar) e que esto direta ou indiretamente relacionadas punio do infrator pelo ilcito que praticou. Essas medidas tm sido objeto de alguma polmica em relao sua constitucionalidade, em especial aquelas contempladas nos arts. 17, 33, pargrafo nico, e 41 da Lei n 11.340/2006. Eis o seu inteiro teor:
Art. 17. vedada a aplicao, nos casos de violncia domstica e familiar contra a mulher, de penas de cesta bsica ou outras de prestao pecuniria, bem como a substituio de pena que implique o pagamento isolado de multa. Art. 33. Enquanto no estruturados os Juizados de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher, as varas criminais acumularo as competncias cvel e criminal para conhecer e julgar as causas decorrentes da prtica de violncia domstica e familiar contra a mulher, observadas as previses do Ttulo IV desta Lei, subsidiada pela legislao processual pertinente. Pargrafo nico. Ser garantido o direito de preferncia, nas varas criminais, para o processo e o julgamento das causas referidas no caput. Art. 41. Aos crimes praticados com violncia domstica e familiar contra a mulher, independentemente da pena prevista, no se aplica a Lei no9.099, de 26 de setembro de 1995.
luz desses preceitos, constata-se uma evidente preocupao com a celeridade dos processos relativos violncia domstica e a no incidncia de algumas medidas despenalizadoras, em especial daquelas contempladas na Lei n 9.099/1995, como a transao penal (art. 76) e a suspenso condicional do processo (art. 89). Aqueles que apregoam a inconstitucionalidade desses preceitos argumentam com a violao
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Lei n 11.340/2006, arts. 11, 15, 18 a 21, 23 e 24. Lei n 11.340/2006, art. 22: Constatada a prtica de violncia domstica e familiar contra a mulher, nos termos desta Lei, o juiz poder aplicar, de imediato, ao agressor, em conjunto ou separadamente, as seguintes medidas protetivas de urgncia, entre outras: I - suspenso da posse ou restrio do porte de armas, com comunicao ao rgo competente, nos termos da Lei no 10.826, de 22 de dezembro de 2003; II - afastamento do lar, domiclio ou local de convivncia com a ofendida; III - proibio de determinadas condutas, entre as quais: a) aproximao da ofendida, de seus familiares e das testemunhas, fixando o limite mnimo de distncia entre estes e o agressor; b) contato com a ofendida, seus familiares e testemunhas por qualquer meio de comunicao; c) freqentao de determinados lugares a fim de preservar a integridade fsica e psicolgica da ofendida; IV - restrio ou suspenso de visitas aos dependentes menores, ouvida a equipe de atendimento multidisciplinar ou servio similar; V - prestao de alimentos provisionais ou provisrios.
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clusula geral de igualdade na medida em que a mesma infrao penal, pelo s fato de ter sido praticada contra a mulher, sujeitaria o agente a conseqncias jurdicas mais severas.43 Trata-se, no entanto, de argumento superficial, que [...] ao mais leve sopro se espalha e desvanece, isso para lembrarmos as belas palavras de Raul Pompia no monumental O Ateneu. Inicialmente, observa-se que o estabelecimento de penalidades mais severas em razo da especial qualidade da vtima no algo novo no Direito brasileiro. Nesse sentido, nosso Cdigo Penal, em sua verso original, de 1940, j previa, como circunstncias agravantes, a prtica de crime contra ascendente, descendente, irmo ou cnjuge, bem como contra criana, velho ou enfermo (art. 44, II, f e i). No primeiro caso, argumentava Anbal Bruno,44 a agravante decorria da grave manifestao de insensibilidade moral dada pelo agente; no segundo, da covardia e impiedade do autor, que agiu sem ateno situao pessoal da vtima. Roberto Lyra,45 por sua vez, realava que a qualidade das vtimas refletia, em relao ao autor, manifestaes negativas da personalidade. A tcnica, que j ornava o Cdigo Criminal de 1890, foi preservada na nova Parte Geral, em vigor desde 1984 (art. 61, II, e e h). Embora atentos ao risco de nos alongarmos em questes de inegvel obviedade, no devemos esquecer que a qualidade da vtima tambm tem sido considerada para a configurao de crime especfico ou como causa especial
43 Em prol da constitucionalidade, podem ser mencionadas as posies de BASTOS, Marcelo Lessa. Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher Lei Maria da Penha Alguns Comentrios. In: FREITAS, Andr Guilherme Tavares de. Estudos sobre as Novas Leis de Violncia Domstica contra a Mulher e de Txicos (Leis 11.340/06 e 11.343/06), Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 125 (131/132); DIAS, Maria Berenice. A Lei Maria da Penha na Justia: a efetividade da Lei 11.340/2006 de combate violncia domstica e familiar contra a mulher. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 107/108; PRADO, Geraldo. Comentrios Lei de Violncia Domstica e Familiar Contra a Mulher. MELLO, Adriana Ramos de.(Org.). Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2007. p. 87/89. Sustentando a inconstitucionalidade do art. 41 da Lei n 11.340/2006: TJMG, 1 Cmara Criminal, Apelao n 1.0672.07.244893-5/001(1), rel. Des. Judimar Biber, DJ de 14/08/2007; e GRANDINETTI, Luiz Gustavo. Comentrios Lei de Violncia Domstica e Familiar Contra a Mulher. MELLO, Adriana Ramos de.(Org.). Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 172/173. importante frisar que a situao aqui analisada em nada se confunde com aquela gerada pela Lei 10.259/2001. Em outras palavras, at a edio da Lei n 11.313/2006, havia previso formal de que somente seriam de competncia dos Juizados Especiais Criminais aquelas infraes penais cuja pena mxima no superasse um ano. Com o advento da Lei 10.259/2001, que instituiu os Juizados Especiais no mbito da Justia Federal, foi alterado o conceito de infrao penal de menor potencial ofensivo, passando a serem enquadradas sob tal epgrafe aquelas cuja pena mxima no fosse superior a dois anos de priso, independentemente da natureza do rito processual a ser seguido na persecuo penal ou multa. Em que pese existncia de preceito expresso vedando a incidncia da Lei 10.259/2001 na seara estadual (art. 20), era inconcebvel que uma infrao fosse, ou no, de menor potencial ofensivo, no em virtude de suas caractersticas intrnsecas, mas em razo do rgo jurisdicional que iria julg-la. Tal restrio, alm de irrazovel, importaria em flagrante afronta ao princpio da isonomia, j que o elastecimento do conceito deveria permitir a incidncia das medidas despenalizadoras sobre aqueles que estavam em idntica situao jurdica. Sendo idntica a norma incriminadora em que se subsumiam as condutas, idnticas haveriam de ser as reprimendas ou os benefcios, ressalvando-se, unicamente, as peculiaridades de ordem pessoal inerentes aos sujeitos ativos. 44 Comentrios ao Cdigo Penal. v. II. Rio de Janeiro: Forense, 1969. p. 113. 45 Comentrios ao Cdigo Penal, v. II, 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1958. p. 303.
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de aumento de pena, como ocorre, de longa data, com os crimes praticados contra criana (art. 121, 4, parte final, e 129, 7, ambos do Cdigo Penal) e, por fora da Lei n 11.340/2006 (art. 44), tambm em decorrncia da violncia domstica (art. 129, 9, do Cdigo Penal). Ao que sabemos, a inconstitucionalidade desses preceitos nunca foi suscitada ou, se foi, no auferiu maior publicidade. Do mesmo modo que a pena cominada pode ser exasperada, no vislumbramos qualquer bice a que o legislador, lastreado em motivos harmnicos com a realidade e o sistema social, venha a restringir a aplicao de certos institutos processuais de modo a agravar a situao jurdica daqueles que pratiquem crimes contra pessoas que se encontrem em evidente situao de fragilidade no contexto social. A violncia domstica praticada contra a mulher fato que no pode ser desconsiderado e, muito menos, ignorado. Fruto de uma sociedade desenvolvida sobre alicerces patriarcais, a sua situao de inferioridade (ftica), ainda presente em muitos rinces do nosso pas, justificativa no s plausvel como suficiente defesa da legitimidade da tcnica legislativa adotada. Ressalte-se, no entanto, que o tratamento diferenciado por razes de gnero somente deve ser admitido naqueles casos em que encontre ressonncia em situaes de discriminao pr-existentes e no como mola propulsora dessas discriminaes. A Suprema Corte norte-americana, por exemplo, no caso Mississippi University for Women vs. Hogan,46 reconheceu a inconstitucionalidade da poltica de admisso de alunos praticada por Faculdade de Enfermagem, poca beneficiada por subsdios financeiros de origem pblica, por s permitir o acesso de mulheres; isto porque a discriminao no buscava atender nenhum importante objetivo governamental. Considerando que as aes afirmativas tm por objetivo reduzir ou suprimir as desigualdades sociais e regionais, que se manifestam entre pessoas do mesmo mbito social ou entre sociedades de distintas regies do Pas, intuitivo que cessaro ou sero paulatinamente reduzidas to logo as desigualdades sejam eliminadas ou atenuadas. Ressalvadas as hipteses em que aliceradas em situaes de inferioridade inerentes prpria espcie humana, invariveis e imutveis, como se verifica com a fragilidade de crianas e idosos, as aes afirmativas sempre sero temporrias; isso sob pena de se inaugurar um novo quadro de desigualdade, com atores diversos, to logo cesse a desigualdade que, de incio, se buscava combater. Da a relevncia dos estudos e dados estatsticos referidos na Lei n 11.340/2006, permitindo seja acompanhada a situao da mulher enquanto vtima de violncia domstica, o que pode justificar, ou no, a manuteno da sistemtica inaugurada por esse diploma legal.
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458 U.S. 718, 1982.
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7. Eplogo O delineamento da igualdade passa pela (1) definio da igualdade formal do modo mais amplo possvel, (2) conteno da discriminao, punindo-se as iniciativas que atentem contra a igualdade formal e (3) construo da igualdade material. Especificamente em relao situao da mulher enquanto vtima da violncia domstica, a reverso desse quadro somente ser alcanada com a alterao dos padres histrico-culturais h muito sedimentados na sociedade brasileira, o que exigir a implementao de polticas pblicas voltadas ao esclarecimento e formao das novas geraes. O grande desafio evitar que a constatao de German Proverb, ao afirmar que a nica igualdade real est no cemitrio, assuma ares de sacralidade e tenha sua imutabilidade reconhecida, terminando por manter a mulher na triste condio de esteretipo da violncia domstica. 8. Referncias bibliogrficas BASTOS, Marcelo Lessa. Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher Lei Maria da Penha Alguns Comentrios. In: FREITAS, Andr Guilherme Tavares de. Estudos sobre as Novas Leis de Violncia Domstica contra a Mulher e de Txicos (Leis n11.340/06 e n11.343/06). Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. BRUNO, Anbal. Comentrios ao Cdigo Penal. v. 2. Rio de Janeiro: Forense, 1969. BURKE, Edmund. Reflexiones sobre la Revolucin francesa (1790). In: Textos Polticos. 1.ed. 2.imp. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1996. CAMBY, Jean-Pierre. Supra-constitutionnalit: la fin dun mythe. In: RDPSP n. 3, p. 671 (685), maio/jun. 2003. CHEMERINSKY, Erwin. Constitutional Law, Principles and Policies. 3. ed. New York: Aspen, 2006. DIAS, Maria Berenice. A Lei Maria da Penha na Justia: a efetividade da Lei 11.340/2006 de combate violncia domstica e familiar contra a mulher. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. DI RUFFIA, Paolo Biscaretti. Diritto Costituzionale. 15. ed. Napoli: Jovene Editore, 1992. DWORKIN, Ronald. Affirmative Action: Is it Fair? In: DWORKIN, Ronald. (Org.). Sovereign Virtue, The Theory and Practice of Equality. Cambridge: Harvard University Press, 2002. IRONS, Peter. A Peoples History of the Supreme Court. New York: Penguin Books, 2000.
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A QUESTO DO OPERADOR TICO DO SISTEMA CRIMINAL: ABANDONAR O SISTEMA ANTITICO OU REPETI-LO ACRITICAMENTE? MARCELO CUNHA DE ARAJO Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais RESUMO: A teoria dos sistemas sociais de Niklas Luhmann constitui uma forma muito coerente e interessante de aproximao aos fenmenos sociais. Dessa feita, tornase imprescindvel ao operador do Direito conhec-la, ao menos em seus conceitos fundamentais, o que se buscou apresentar inicialmente no presente artigo. Alm disso, associada viso terica, intentou-se uma comparao entre as finalidades abstratas previstas para o sistema criminal e seu funcionamento real, perquirindose a respeito de eventual discrepncia. Nesse sentido, verificada a lacuna, fez-se necessrio o retorno questo tica proposta no artigo, muitas vezes esquecida na dinmica de nossa modernidade, como forma de aprimorar o funcionamento at ento puramente poitico de um sistema corrompido e perverso. Busca-se, ento, traar linhas norteadoras da atuao adequada de um operador tico do sistema: abandonar o sistema antitico ou simplesmente repeti-lo acriticamente? PALAVRAS-CHAVE: tica; Psicologia Jurdica; Sistema Criminal. ABSTRACT: This article tries to argue that the actors who work on the Criminal System should consider and reflect about their actions in order to have the most ethical guidance possible. KEYWORDS: Ethics; Legal Psychology; Criminal System. SUMRIO: 1. Introduo. 2. O Sistema Criminal e suas finalidades legitimadoras em um Estado Democrtico de Direito. 3. A necessidade de resgate da prxis tica a partir da questo proposta ao operador das microdecises. 4. Referncias bibliogrficas.
Marcelo Cunha de Araujo
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1. Introduo O funcionamento do sistema jurdico, como se apresenta fenomenicamente na prtica e discutido amplamente na teoria, vivenciado e refletido pelos cidados de forma geral. Uma vez que o Direito se destina a regular condutas e possibilitar a vida em comum, mediante a possibilidade do uso da fora de forma discursiva e racional, deve ser nitidamente aberto s formas sociais de crtica e controle. Quando nos detemos, ento, especificamente na seara criminal do fenmeno jurdico, temos que uma anlise, ainda que superficial, da eficcia de tal ramo jurdico mostrase completamente incompatvel com seus fins tericos e constitucionais. Dessa feita, ao se constatar a inadequabilidade dos fins reais alcanados, em comparao com os fins constitucionais e tericos do sistema criminal, chega-se a uma pergunta inafastvel: Qual seria a atitude tica de um operador crtico interno em um sistema criminal perverso e corrompido? Nesse diapaso, torna-se interessante fazer uma remisso tcnica contumaz e verificada diuturnamente pelo operador direto do sistema, do ataque a uma sucesso de falsos-verdadeiros problemas do sistema criminal, como se, com a sua resoluo, tudo o que h de errado fosse se tornar tico e perfeito. Nesse sentido, tomamos nossa obra (ARAJO, 2009a, p. 118), no momento em que ela debate como naturalizamos, atravs de representaes sociais, esse desvirtuamento do sistema:
Alcanando o processo de objetivao, h uma seleo de informaes descontextualizadas (como, por exemplo, o fato dos criminosos serem negros, pobres, violentos, burros, etc.), que se reorganizam de acordo com um novo esquema aparentemente coerente, sendo significantes os processos de personificao e metaforizao (como, por exemplo, a criao de cones que retratam o problema criminal do Brasil: os assassinos da criana Joo Hlio; o menor Champinha; o salvador da ptria Capito Nascimento do recente filme nacional Tropa de Elite; etc.) e, por fim, a naturalizao (ontologizao) dos conceitos (como a idia de que os criminosos violentos j nasceram pessoas ms e merecem ser extirpadas da sociedade). [...] Poderamos chamar todos estes de falsos-verdadeiros problemas. So verdadeiros, na medida em que devem ser veementemente combatidos pelo Estado, no se tratando de algo trivial ou de menor importncia. So falsos porque situam-se na periferia da verdadeira e principal causa da etiologia criminal: a bvia falta de investimento social em fatores crimingenos (locais de miserabilidade e marginalidade), agravada pela completa falta de fiscalizao da destinao de recursos pblicos e suas relaes acessrias.
Para que se possa abordar esta questo, existir a necessidade de um estudo mais aprofundado de alguns temas prprios do delineamento jurdico-criminal na perspectiva sociolgica. Fazendo isso, poderemos verificar a motivao pela qual
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mesmo operadores bem intencionados acabam por perpetu-lo de modo meramente reprodutivo, em afastamento de suas finalidades legitimadoras. Nesse sentido, buscaremos a noo dos sistemas sociais em Luhmann para, posteriormente, apontar como essa excelente descrio das interaes sociais poiticas acaba por refletir uma caracterstica de verdadeira preponderncia do saber instrumental, da produtividade, da focalizao no futuro e abandono do presente. Tais elementos, entre outros, acabam por se verificar no tpico abandono tico da atualidade. A problematizao da atuao tica do operador do sistema ganhar, ento, contornos no puramente poiticos, possibilitando uma mais profunda problematizao do tema. 2. O sistema criminal segundo a teoria de Niklas Luhmann e suas finalidades legitimadoras em um Estado Democrtico de Direito A Teoria dos Sistemas de Luhmann visa apresentar uma nova concepo acerca da sociedade. Parte o autor da constatao de que as concepes clssicas da sociologia apresentam diversos pontos falhos. Associado a isso, o autor aduz que, nos ltimos tempos, a preocupao da Cincia Social esteve voltada a aspectos particularizados da sociedade, concluindo que existe um verdadeiro vazio no tocante a teorias que procuram entender a sociedade como um todo1. Luhmann (1997a, p. 76-77) elucida, ento, quais seriam esses pontos falhos das teorias sociais:
Gostaria de apresentar trs destes obstculos que considero os mais importantes: a) O primeiro diz respeito ao pressuposto de que a sociedade constituda de pessoas ou de relaes entre pessoas. Chamo-o de o preconceito humanista [...]. b) O segundo preconceito que bloqueia o desenvolvimento conceitual consiste na pressuposio de uma multiplicidade territorial de sociedades. A China uma, o Brasil outra, o Paraguai uma delas, e da mesma forma ento, o Uruguai [...]. c) O terceiro preconceito decorrente da teoria do conhecimento dando-se a partir da diferenciao entre sujeito e objeto. Corresponde a teoria do conhecimento vigente at este sculo conceber sujeito e objeto (da mesma forma que pensamento e existncia, conhecimento e objeto) como separados e considerar como possvel uma observao e descrio do mundo ab extra: at mesmo s reconhecer o Para uma maior explicitao dos conceitos: (ARAJO, 2007, p. 102-130; 2004, p. 35-49), (LUHMANN; DE GEORGI, 1993). Ressalte-se que o funcionalismo sistmico radical do Direito Penal de Jakobs (2003) segue o embasamento de Luhmann. Registramos que nossos artigos (ARAJO, 2008a; 2008b; 2009b) seguem a mesma trilha do presente trabalho, podendo ser considerados como complementares, motivo pelo qual sugerimos sua leitura. Registramos que o presente artigo foi construdo a partir do ltimo citado, com pontuais alteraes para a atualizao e esclarecimento da discusso.
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conhecimento como tal, quando qualquer inter-relao circular com seu objeto for evitada.
Sua teoria procura atacar cada um desses preconceitos, apresentando solues inovadoras a partir de um novo paradigma. Primeiramente, atacando o terceiro preconceito, Luhmann entende que a diferenciao entre sujeito e objeto no pode ser resolvida, devendo ser incorporada pela teoria. No se pode, entretanto, ao utilizar a teoria dos sistemas, manter a nomenclatura sujeito e objeto que no possui mais o sentido prprio clssico. O que existe, agora, a observao, sempre realizada por um sistema. Os sistemas, dessa forma, observam e operam em relao a algo, sempre aplicando a distino entre sistema e ambiente. Essa distino trazida da matemtica com o conceito de forma. Forma, ento, seria a unidade da diferena entre sistema e ambiente. Por conseguinte, para se perquirir a respeito do que seria a sociedade (ou, na verso da teoria, o Sistema Social), um observador deveria, antes de qualquer coisa, identificar como interno a determinado sistema. Perde-se, ento, a problematizao de conceituar o que a sociedade sendo parte da sociedade (confuso clssica do sujeito e do objeto, impedindo diferenciaes neutras e cientficas na sociologia). Segundo sua teoria, o observador, estando no Sistema Social, s pode observar a sociedade como um habitante do mundo social, aplicando o cdigo social e to somente este. No h mais sentido em dizer que esta observao no seria neutra (ou seja, que no estaria se apartando de forma precisa o sujeito e o objeto) porque, incorporando o paradoxo na prpria teoria, todas as observaes no so neutras, sendo feitas por um sistema especfico (o que equivale a dizer que o observador sempre interno a determinado sistema). No tocante aos primeiro e segundo preconceitos supracitados, Luhmann ensina que, no mundo, existem trs sistemas bsicos: o sistema vivo, o sistema psquico e o sistema social. Seu objeto de estudo, obviamente, o sistema social. Cada um desses sistemas teria seu cdigo prprio. O sistema vivo opera com o cdigo vida. O sistema psquico com o cdigo pensamento. J o sistema social opera com o cdigo comunicao. Apenas a comunicao componente do sistema social. O crebro, o pensamento e o prprio homem fazem parte do ambiente desse sistema. V-se, claramente, que o autor consegue ultrapassar os preconceitos humanistas territoriais. Afinal, a sociedade se compe, to somente, de comunicao. Fica evidente para o autor, portanto, que a sociedade no composta de pessoas e no tem nenhuma relao com o espao territorial onde esta sociedade (comunicao) se desenvolve. Outros conceitos, ainda, podem ser considerados como primordiais na explanao
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bsica da Teoria dos Sistemas: a autopoisis, o fechamento operacional e o acoplamento estrutural. O conceito de autopoisis, oriundo da biologia, central em sua teoria e correlacionase com os demais. Segundo Luhmann (1997b, p. 41):
O conceito de autopoisis desloca o princpio de autoreferncia do nvel estrutural para o operativo. De acordo com isso um sistema constitudo por elementos autoproduzidos e por nada mais. Tudo o que opera no sistema como unidade, mesmo que seja um ltimo elemento, no mais passvel de ser decomposto produzido no prprio sistema atravs da rede de tais elementos.
Isso acaba por levar a um fechamento operacional dos sistemas. Tal no significa que o sistema esteja alheio ao ambiente, ou que o sistema e o ambiente estejam hermeticamente enclausurados. Como se ver adiante, o conceito de acoplamento estrutural demonstrar como possvel o fechamento (to s operacional) de o sistema conviver com uma relao constante com o ambiente. Continuamos na lio do autor:
Isto [a autopoisis] tem como conseqncia lgica, a tese de um fechamento operacional de tais sistemas. O ambiente no pode contribuir para nenhuma operao de reproduo do sistema. O sistema, obviamente, tambm no pode operar no seu ambiente. Conseqentemente o sistema no pode [...] utilizar suas prprias operaes para estabelecer contatos com seu ambiente. Todas as operaes do sistema so operaes exclusivamente internas [...] The environment contains no information. The environment is as it is (LUHMANN, 1997b, p. 41).
Como dito acima, entretanto, este fechamento completo em relao ao ambiente se d, to somente, no nvel operativo. Os sistemas no vivem completamente fechados e alheios a tudo que no seja sistema, eles dependem de seu ambiente e da constante diferenciao entre sistema e ambiente. Luhmann (1997b, p. 42) explicita o tema:
Fala-se de acoplamento estrutural para designar que, e como, dependncias em relao ao ambiente so compatveis com auto-reproduo autopoitica. O ambiente, justamente, no contribui para nenhuma operao do sistema (uma vez que neste caso as realizaes correspondentes no seriam as do ambiente, mas aquelas do prprio sistema), mas pode prejudicar, irritar ou, como diz Maturana, perturbar as operaes do sistema quando (e somente quando) os efeitos do ambiente aparecem no sistema como informao e podem ser processados nele como tal. Nem todos acontecimentos no ambiente, na verdade apenas pouqussimos deles, podem atuar sobre o sistema neste sentido atravs do acoplamento
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estrutural. Mas quando so estabelecidos acoplamentos estruturais especficos e isso acontece no processo de diferenciao dos sistemas autopoiticos como uma de suas precondies, o efeito do ambiente sobre o sistema, tal por exemplo, o da conscincia sobre o transcurso de comunicaes, pode ser intensificado graas a uma delimitao rigorosa.
O acoplamento estrutural permite, assim, o estabelecimento de dependncias do sistema em relao ao ambiente em que se encontra. importante salientar que o estmulo do ambiente afeta o sistema como uma informao interna a ele. Assim, o fechamento operacional e a autopoisis do sistema implicam no seguinte: para que o sistema seja irritado por qualquer estmulo externo ao ambiente (para que sistema tome conhecimento desse estmulo), necessita aplicar seu prprio cdigo ao estmulo. Como exemplo, temos que a linguagem, na viso luhmaniana, constitui um acoplamento estrutural entre os sistemas psquico e social, permitindo recproca irritao. O sistema psquico, entretanto, para se irritar, pode ou no responder ao estmulo externo. Esse, todavia, um problema interno do sistema. Explico: muitas vezes estamos conversando com algum e no prestamos ateno em absolutamente nada do que o outro diz. Neste caso, apesar de a linguagem ser um acoplamento estrutural entre o sistema social (comunicao) e o psquico (pensamento), o sistema psquico daquele que no est interessado pela conversa no est sendo irritado. A informao, para ser reconhecida pelo sistema, tem de ser tida como um dado interior a ele. Ainda seguindo a linha de exposio dos conceitos bsicos da Teoria dos Sistemas, importante falar em evoluo, diferenciao e especializao funcional dos sistemas sociais. Para anlise do conceito de evoluo, Luhmann inicia seus questionamentos tomando por base a doutrina de Darwin. H que se ressalvar, entretanto, que, seguindo-se as conseqncias lgicas dos conceitos supra expostos, no se pode falar que o ambiente determina a evoluo dos diferentes sistemas. O ambiente, na viso luhmaniana, no capaz de determinar nada em relao ao sistema. Este apenas fornece uma infinidade de estmulos aos diferentes sistemas existentes, que sero irritados internamente, de acordo com suas caractersticas prprias. Assim, na evoluo2 dos sistemas sociais, a poca histrica da modernidade
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Saliente-se que a viso de evoluo de Luhmann, diferentemente de alguns socilogos, no significa a passagem de um estado pior (ou menos evoludo) para outro melhor (ou mais evoludo). Evoluo para o autor , to somente, a aplicao do cdigo pelo sistema repetida e incessantemente. Os caminhos que tomam esta repetio autopoitica no so determinados pelo ambiente e constituem evoluo sem significar a passagem de um estado de minus para um majus evolutivo.
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caracterizada pela diferenciao funcional de diversos subsistemas sociais. Cada subsistema social funcionalmente diferenciado dos demais. Isto significa que um subsistema, apesar de trabalhar no cdigo da comunicao (sendo, assim, componente do Sistema Social), tem uma funo prpria: o Direito, por exemplo, sendo um subsistema social, existe com uma funo prpria na sociedade e, operando comunicativamente, tambm especifica seu cdigo e se torna um sistema autopoitico. Citamos a lio do autor e de De Georgi (1993, p. 200-201):
[...] la teora de la evolucin no es una teora del progreso. Admite, con una actitud igualmente de despego, tanto la emergencia de los sistemas como su destruccin. [...] no es plausible que se diga considerando la especializacin como una especie de polo de atraccin evolutiva que har posible no se sabe cmo la diferenciacin de competencias, roles, organizaciones y sistemas cada vez ms especficos.
Temos, dessa forma, vrios subsistemas sociais (ex. poltica, economia, religio, educao, arte, sade, Direito, etc.) e cada um deles opera da forma descrita acima, ou seja, autopoieticamente, de modo operacionalmente fechado, aplicando, nica e exclusivamente, seu cdigo prprio (que reflete a distino entre sistema e ambiente em uma forma especfica por exemplo, direito e no direito), sofrendo diversos impulsos do ambiente, porm s se irritando por deciso interna do sistema. Focalizemos nossa abordagem perfunctria sobre a teoria dos sistemas, agora, no subsistema social do Direito. Como dito acima, o Direito, na modernidade, passa a se constituir em uma comunicao (pertencendo ao sistema social) especializada, com uma funo especfica e aplicao do cdigo prprio sistema/ambiente: o cdigo direito/no direito. Luhmann (1997c, p. 30) assim narra a questo:
O direito processa, em um modo em que nenhum outro sistema assim o faz, expectativas normativas capazes de manter-se em situao de conflito. No pode, obviamente, garantir que estas expectativas no sero frustradas. Mas pode garantir que podem ser mantidas como expectativas mesmo no caso de frustrao [...]. Do ponto de vista sociolgico, ento, a normatividade no mais que a estabilidade contraftica. [Traduo livre].
Esta estabilidade contraftica de assegurar expectativas de comportamentos conseguida de forma autopoitica e redundante, com coerncia em relao s decises j tomadas pelo sistema. Citamos:
Como sistema fechado, o direito completamente autnomo no nvel de suas prprias operaes. S o direito pode dizer o que direito e o que no direito, e ao decidir esta questo deve referir-se sempre ao resultado de suas prprias operaes e s conseqncias sobre as futuras operaes do sistema. [...] O direito logra sua estabilidade estrutural atravs
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desta recursividade. [...] O sistema deve estar aberto a irritaes que transformem sua prtica habitual. Entretanto, se que o direito deva proporcionar segurana, esta abertura no deve ser levada longe demais. Deve existir uma quota de redundncia, de modo que se possa confiar no conhecimento de um ou mais elementos (conhecimento de decises de tribunais importantes, por exemplo, ou conhecimento de decises sobre leis) para permitir inferncias sobre o modo como o sistema se comportar em circunstncias concretas (LUHMANN, 1997c, p. 30-31). [Traduo livre].
Assim, o sistema do Direito, com sua funo, cdigo e redundncia especfica, operar unicamente pela aplicao do cdigo direito/no direito. Caso o operador que se encontre (por definio) inserido no sistema do Direito (um juiz, por exemplo) comece a operar este subsistema com um cdigo alheio, dizemos que h uma corrupo do cdigo (tomando-se o termo corrupo na acepo luhmaniana). Caberia, ainda, analisar a questo do paradoxo dos sistemas. Caso tentemos aplicar o prprio cdigo de um sistema a ele mesmo, teremos uma tautologia. No caso do Direito, o problema seria: qual o Direito que o Direito tem de dizer o que direito ou no direito? aplicao do cdigo direito/no direito no prprio cdigo direito/no direito. Nota-se que esta circularidade sem resposta acaba por impossibilitar a continuidade da autopoisis, sendo necessria uma observao de segunda ordem (observao interna dos observadores internos do sistema) que possibilite a continuidade das operaes. As teorias que visam elucidar o relatado paradoxo seriam as filosficas do sistema. Citamos trecho interessante:
La diferenciacin funcional lleva hasta las ltimas consecuencias al proceso de diferenciacin de cada uno de los sistemas parciales de la sociedad y se estabiliza al nivel de una autonoma autopoitica, completa y especfica. Podemos ya prever que esto lleva al hecho de que tambin la generalizacin de la semntica, la cual puede simbolizar otra vez la unidad del todo, debe ser llevada hasta el extremo. [...] Queda nicamente la posibilidad de identificar la unidad del sistema de modo paradjico o tautolgico. El observador no ser condenado al silencio, como lo piensan y escriben algunos poetas. Deber admitir, sin embargo, que un observador (y tambin un autobservador) no puede ver lo que no puede ver, y antes que nada no puede verse a s mismo. En la auto observacin la unidad de la sociedad se convierte en la paradoja del observador. (LUHMANN; DE GEORGI, 1993, p. 416).
Pelos trechos supra citados, percebemos que o sistema operacionalmente fechado est sempre aberto a irritaes do ambiente. Estas irritaes significam que o sistema percebe o estmulo externo e aplica seu cdigo prprio no estmulo, transformando-o
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num problema interno. A corrupo do cdigo, por sua vez, no implica no narrado. O observador de um sistema percebe um problema que deveria, por hiptese (como nos casos de juzes em tribunais), ser resolvido por determinado cdigo e aplicando, entretanto, outro cdigo-ambiente ao sistema, diverso daquele que deveria ser utilizado. Esses casos de corrupo implicam, como pode se inferir, numa perda de especificidade e diferenciao do subsistema em questo caso a corrupo se torne a regra dos operadores do sistema corrompido. Como dito alhures, a diferenciao funcional dos subsistemas sociais uma peculiaridade da modernidade. Com o passar do tempo e a repetio autopoitica incessante, alguns tipos especficos de comunicao, destinados a uma diferenciada funo social, foram se distinguindo dos demais, formando sistemas autopoiticos autnomos e operacionalmente fechados. Este subsistema diferenciado, formado autopoieticamente, s sabe e s pode reproduzir suas operaes. isso que o torna funcionalmente diverso de seu ambiente. Caso as operaes prprias do sistema passem a ser, via de regra, substitudas por outras, h, obviamente, uma perda da especificidade funcional originria do sistema. J dissemos acima que isto no implicaria numa passagem da sociedade de um nvel mais evoludo para um nvel menos evoludo (ou uma involuo). O que ocorre, entretanto, que, se a corrupo passa a ser a regra do sistema, este perde sua caracterstica diferenciadora do ambiente, passando a ser, tambm, ambiente. No caso do Direito, creio que exista um consenso de que a corrupo existe, porm esta no a regra. A questo que se coloca, ento, a de saber se este nvel de corrupo do Direito encontra-se em declnio ou ascenso, o que se configuraria preocupante aos habitantes deste sistema, em vista de uma possvel abolio iminente do cdigo. Outro ponto que deve ser ressaltado , outrossim, que, numa perspectiva interna do operador do Direito, qualquer tipo de corrupo do sistema deve ser combatida, tendo em vista que significa um mau-funcionamento tendente morte do sistema. Agora, focalizando no interior dos sistemas jurdicos, mais especificamente, no sistema jurdico-criminal, teremos que a aplicao do cdigo lcito/ ilcito (ou, mais propriamente, crime/ no-crime ou penal/no-penal) ter finalidades funcionais especficas de acordo com seu posicionamento no fenmeno jurdico mais amplo, numa perspectiva de tempo e espao prpria e diferenciada correspondente a cada lugar e momento histrico. Assim, aps a Constituio de 1988, podemos dizer que as perspectivas da teoria do crime, da pena e da criminologia, que vm sendo desenvolvidas sistematicamente desde o iluminismo positivista, devero se adaptar, sob pena de impossibilidade de aplicao, aos ditames da Carta Magna brasileira. Logo, ao se adotarem perspectivas
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de finalismo, causalismo ou funcionalismo sistmico (na teoria do crime3), vertentes de penas retributivas, preventivas ou mistas (nas teorias da pena4) ou mesmo a crtica caracterstica da criminologia radical (ou outros ramos da criminologia clssica ou atual), tais pensamentos devero ser consonantes com os explicitamente tidos como opo poltica da sociedade brasileira: aquela contida no ordenamento mximo nacional5.
Para um maior aprofundamento no tema, sugerimos os excelentes artigos de Lus Greco (2000) e Winfred Hassemer (1994). 4 Citamos lio de Thompson (1991, p. 3) que problematiza a dificuldade inerente na adoo de qualquer das teorias das penas: Prope-se, oficialmente, como finalidade da pena de priso, a obteno no de um, mas de vrios objetivos concomitantes: punio retributiva do mal causado pelo delinqente; preveno da prtica de novas infraes, atravs da intimidao do condenado e das pessoas potencialmente criminosas; regenerao do preso, no sentido de transforma-lo de criminoso em no criminoso. Continua, ainda, o autor, [...] a maioria das pessoas recuse reconhecer uma verdade que est entrando pelos olhos: reformar criminosos pela priso traduz uma falcia e o aumento de recursos, destinados ao sistema prisional, seja razovel, mdio grande ou imenso, no vai modificar a assertiva. Atentemos para o seguinte: at hoje, em nenhum lugar, em nenhum tempo, nem nos pases mais ricos e nos momentos de maior fastgio, sistema penitencirio algum exibiu um conjunto de recursos que tivesse sido considerado como, pelo menos, satisfatrio. O que parece algo invivel, mesmo porque jamais foram estabelecidos precisamente e especificamente, quais seriam, em qualidade e quantidade, tais recursos ideais. Essa indefinio garante a perpetuidade justificativa mencionada, pois permite seja aplicada ad eternum. (THOMPSON, 1991, p. 16-17). 5 Reveladora a lio crtica global do fenmeno realizada por Nilo Batista (1995, p. 111-116), que, por sua preciso e pertinncia, merece ser trazida na totalidade de seu argumento: Por isso, a misso do direito penal defende (a sociedade), protegendo (bens, ou valores, ou interesses), garantindo (a segurana jurdica, ou a confiabilidade nela) ou confirmando (a validade das normas). [...]. Observe-se que os fins assinalados se projetam predominantemente na relao pena-sociedade. [...]. Um iniciante estaria tentado a considerar at que os fins do direito penal e os fins da pena habitam a mesma casa, porm os primeiros na sala de visitas e os segundos na cozinha. Essa descrio comparativa, algo caricata, das mais usuais respostas oferecidas s perguntas sobre a misso do direito penal e os objetivos da pena, pe de manifesto que, se os penalistas no sucumbem tentao de substituir a misso do direito penal que devem descrever pelo direito penal de seus sonhos, ou existem diferenas entre aquilo que pretende o direito penal e aquilo que pretende seu instrumento essencial e caracterstico a pena , ou este o ponto mais densamente turvo, do ponto de vista ideolgico, do discurso jurdico-penal. Mais do que em qualquer outra passagem, a ideologia transforma aqui fins particulares em fins universais, encobre as tarefas que o direito penal desempenha para a classe dominante, transvestindo-as de um interesse social geral, e empreende a mais essencial inverso, ao colocar o homem na linha de fins da lei: o homem existindo para a lei, e no a lei existindo para o homem. [...]. Por isso mesmo, ao lado das funes aparentes da pena, [...] o eterno esquema das teorias absolutas, relativas e mistas, fala-se hoje nas funes ocultas ou no declaradas da pena. [...] Sandoval Huertas organizou as funes no declaradas da pena privativa de liberdade em trs nveis: a) o nvel psicossocial (funes vindicativa e de cobertura ideolgica); b) o nvel econmico social (funes de reproduo de criminalidade, controle coadjuvante do mercado de trabalho, e reforo protetivo propriedade privada); c) o nvel poltico (funes de manuteno do status quo, controle sobre as classes sociais dominadas e controle de opositores polticos). Pensamos que numa sociedade verdadeiramente justa e democratizada os fins do direito penal e da pena constituiro, transparentemente expostos e debatidos, um s e indivisvel projeto. Entrementes, cabe um esforo, a exemplo do que ocorreu na rea das funes da pena, no sentido de desmistificar os fins do direito penal, questionando as respostas usuais. [...]. Definitivamente inegvel que numa sociedade dividida, o bem jurdico, que opera nos lindes entre a poltica criminal e o direito penal, tem carter de classe. Tal constatao permite o aproveitamento crtico do conceito de bem jurdico, no amplo espectro de funes que, como vimos, lhe
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Por conseguinte, uma vez que no se trata do objetivo do presente texto problematizar as sobreditas teorias, podemos dizer que todas elas, para que possuam um critrio de aceitao mnimo, uma pr-condio de consistncia, devem ser adequadas aos fins do ordenamento jurdico como um todo. Nesse sentido, tomamos, como parmetro bsico de nossa anlise, que o sistema criminal deva ser, assim como os diversos outros sistemas sociais de controle de convivncia geridos pelo Direito, aptos para buscar os objetivos mximos da Carta Poltica de 1988. Seriam eles:
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
Logo, qualquer que seja o conceito e a concepo adotados nas cincias penais e em sua prtica poitica, tais diretrizes devem ser capazes de gerar os objetivos mximos preconizados na norma supracitada. Qualquer observador, entretanto, caso tenha o mnimo conhecimento da forma de funcionamento do sistema criminal brasileiro atual, sabe que este desconsidera, na prtica, os ditames teleolgicos. Em verdade, como se verifica criticamente, a nica forma efetiva pela qual o operador do sistema penal erradica a pobreza e a marginalizao (art. 3, III, da CF/88), atravs da funo seletiva do Direito Penal que literalmente escolhe como objeto da aplicao de suas penas os pobres e marginalizados. Portanto, no nenhuma afirmao controversa dizer que o funcionamento da poisis criminal se d de uma forma na qual os objetivos do sistema so repetidamente obliterados. Atuando com fins diversos dos previstos como fundamentos legitimadores do prprio instrumento humano de viabilizao de convivncia social, pode-se dizer, com certeza, que o sistema jurdico-penal seja pervertido6.
corresponde. Podemos, assim, dizer que a misso do direito penal a proteo de bens jurdicos, atravs da cominao, aplicao e execuo da pena. Numa sociedade dividida em classes, o direito penal estar protegendo relaes sociais (ou interesses, ou estados sociais, ou valores) escolhidos pela classe dominante, ainda que aparentem certa universalidade, e contribuindo para a reproduo dessas relaes. Efeitos sociais no declarados da pena tambm configuram, nessas sociedades, uma espcie de misso secreta do direito penal. 6 Ressalte-se que a idia de perverso como desvirtuamento dos fins normais de determinada prtica , tambm, utilizada na psicanlise: Perverso [...] Desvio em relao ao ato sexual normal, definido este como coito que visa a obteno do orgasmo por penetrao genital, com uma pessoa do sexo oposto. Diz-se que existe perverso quando o orgasmo obtido com outros objetos sexuais (..., pedofilia, bestialidade, etc.), ou por outras zonas corporais (coito anal, por exemplo) e quando o orgasmo subordinado
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Tomamos, assim, a noo de perverso, muito prxima de corrupo7 supra desenvolvida, como o desvirtuamento, na prtica, dos fins previstos teoricamente como legitimadores da instituio em questo. Nesse sentido, trazemos a conceituao de dicionrio:
Perverso: [Do lat. perversione.] [...] 1.Ato ou efeito de perverter(-se). 2.Corrupo, desmoralizao, depravao. 3.Alterao, transtorno: perverso do olfato, do gosto. 4.Med. Desvio ou perturbao de uma funo normal, sobretudo no terreno psquico. Perverter [Do lat. pervertere.] [...] 1.Tornar perverso ou mau; corromper, depravar, desmoralizar: [...] 2.Realizar mudana, alterao, em; alterar, transtornar [...]. 3.Tomar em mau sentido; desvirtuar, deturpar, desfigurar, malsinar [...]. Verbo pronominal. 4.Tornar-se perverso; corromper-se, desmoralizarse, depravar-se: A sociedade romana perverteu-se ao assimilar as riquezas dos povos mediterrneos. (FERREIRA, 2004).
Dessa feita, existe uma relativa concordncia entre os operadores do Direito Penal em afirmar que o Sistema Criminal efetivamente pervertido, uma vez que, ao atuar, distancia-se justamente das suas finalidades legitimadoras. Ao mesmo tempo, conforme argumentado inicialmente, verificamos, da perspectiva interna de um operador do Direito Criminal, que ele, por se inserir no prprio sistema, acaba tendo um dever de oper-lo de forma especificada, sob pena de corrupo, desespecializao e, por fim, morte de todo o sistema. Assim, a questo aqui debatida refere-se ao conflito que se apresenta em relao ao como agir do operador criminal: deve ele se ater ao cdigo (ainda que deturpado) do sistema penal, repetindo-o de forma cega e, a cada operao, afastando-se dos fins legitimadores do aparato repressivo? Ou, de outro lado, a ao correta do operador, verificando as inconsistncias perversas nsitas ao funcionamento do sistema, deve abandon-lo, atuando conforme sua convico do mais justo ao caso concreto? Ambas as perguntas, caso respondidas levianamente, geram enormes dificuldades de ordem tica e racional. Desse modo, poderamos inicialmente reelabor-las, acrescentando-se o granus salis da tica. Assim, seria a melhor atitude tica de um operador de um sistema especializado, o mero abandono do cdigo, aplicando uma
de forma imperiosa a certas condies extrnsecas (fetichismo, travestismo, voyerismo e exibicionismo, sadomasoquismo); estas podem mesmo proporcionar, por si ss, o prazer sexual. De forma mais englobante, designa-se por perverso o conjunto do comportamento psicossexual que acompanha tais atipias na obteno do prazer sexual (LAPLANCHE; PONTALIS, 2008, p. 341). 7 A idia de corrupo, por sua vez, para o presente texto, seria, segundo a viso luhmaniana, atrelada aplicao, em um determinado sistema, de um cdigo de operao prprio de outro sistema social, gerando a sua desespecializao. Segundo o dicionrio Aurlio, entretanto, vemos que as noes de corrupo e perverso so muito similares: Corrupo: [Do lat. corruptione.] [...] 1.Ato ou efeito de corromper; decomposio, putrefao. 2.Fig. Devassido, depravao, perverso. 3.Fig. Suborno, peita. [Var.: corruo; sin. ger.: corrompimento.] (FERREIRA, 2004).
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forma de outro sistema, gerando, em ltima anlise, uma propenso sua morte? Ou seria a resposta ao dilema tico o no abandono do sistema, numa contnua operatividade irreflexiva de repetio do status quo? Traaremos as seguintes linhas visando a apresentar consideraes sobre tais questionamentos. 3. A necessidade de resgate da prxis tica a partir da questo proposta ao operador das microdecises Conforme dissemos anteriormente, uma forma extremamente interessante de abordar a realidade dos fenmenos sociais trata-se da teoria luhmaniana dos sistemas sociais. Segundo discorrido, pode-se afirmar que a sociedade, na modernidade contempornea, caracteriza-se pela coexistncia de inmeros sistemas sociais especializados, com cdigo prprio, que apenas realizam a chamada poisis: a repetio incessante da aplicao do cdigo sobre informaes do ambiente, de forma a produzir a estrutura do prprio sistema com seus resultados produtivos. Tal noo nos bem familiar nesse perodo da modernidade. Parece uma percepo geral a caracterizao da modernidade tardia como um perodo de primazia do individualismo, da alienao da esfera pblica e do saber instrumental. Nessa perspectiva reducionista, intrnseca ao ideal cientfico cada vez mais valorizado desde os primrdios do iluminismo do sculo XVIII, o valor das coisas atribudo, to somente, ao produto das operaes, no havendo uma verdadeira problematizao do agir humano. Tanto assim que, na dinmica cega do cotidiano, -nos exigida uma imediaticidade irrefletida em nossas operaes incessantes e infindveis. No temos tempo para pensar sobre o contedo tico de nossas aes ou mesmo as repercusses, para o outro, das conseqncias necessrias de nossos atos. Esse privilgio do saber poitico pode ser mais bem esclarecido se voltarmos nosso olhar aos diferentes tipos de conhecimento. Plenamente aplicvel se mostra a lio aristotlica de classificao epistemolgica dos saberes tericos8, poiticos9 e prticos10. Nessa linha, os primeiros se caracterizam por um conhecimento eminentemente descritivo e desinteressado, da ordem do ontolgico, como seriam as hipteses das cincias naturais. Os saberes poiticos, a seu turno, referem-se aos conhecimentos prprios do fazer, da produo, do saber prtico, remetendo-se ordem da normatividade, da deontologia. Os saberes da praxis, por fim, referem-se normatividade tica do agir,
Do grego, theorin (ver, contemplar, enxergar as coisas do mundo). Seria um saber eminentemente descritivo. Por excelncia a fsica (physis natureza) e as cincias da natureza que se constituem como um saber desinteressado (que tem por fim o prprio saber). 9 Saberes do fazer, poiticos ou produtivos no seriam descompromissados. Rigorosamente seria um saber prtico e no uma cincia. Da ordem do normativo, do deontolgico, com o fim da ao externo prpria ao. Do grego, poiesis (carter produtivo). Atualmente, como vimos em Luhmann, seria o domnio da tcnica. 10 Tambm seriam normativos, porm tendo em vista a vida como um todo. Focado no agir, e no no fazer. No agir, o fim da ao se encontra na prpria ao. Do grego praxis (ao).
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focalizando-se no no resultado prtico da ao, mas na prpria prtica. Ao privilegiar unicamente o conhecimento e as operaes poiticas, nossa cultura moderna no permite a abertura de muito espao construo de um pensamento sobre o contedo de nossas aes, sempre preferindo o foco em seus resultados. Assim, para responder s questes acima propostas, no devemos apenas nos ater aos aspectos poiticos das operaes a que os integrantes do sistema so convidados, mas tambm, e principalmente, reflexo da prxis no sentido de buscar, com isso, um retorno tica das aes, ainda que especializadas. Abordando essa questo, Lima Vaz (1999, p. 42) afirma que:
No domnio do ethos, diferentemente do hbito terico da cincia ou do hbito poitico da tcnica, o hbito essencialmente finalizado pelo prprio bem do indivduo que a sua auto-realizao segundo os valores do ethos socialmente legitimado. Como tal, o hbito exprime uma forma superior de excelncia do indivduo, sua aret ou virtude tica. A efetivao concreta do ethos como costume se d, portanto, no ethos como hbito ou virtude do indivduo. A prtica virtuosa se torna, por outro lado, nas sociedades tradicionais, uma das formas mais eficazes da transmisso do ethos pela exemplaridade que alcana nos indivduos que a tradio consagra como modelos ou paradigmas ticos. O fenmeno contemporneo da irrupo do futuro como grandeza deontolgica no universo tico do presente, analisada agudamente por Hans Jonas e que retira muito da eficcia exemplar dos paradigmas ticos do passado, pode ser apontado, sem dvida, como um dos fatores determinantes do progressivo enfraquecimento das tradies ticas.
Portanto, enquanto o saber fazer tem por fim a perfeio do objeto, o saber agir ter por fim a perfeio do agente, buscando sua plenitude como ser humano. Esclarecedora a lio de Lima Vaz (1999, p. 116-117):
Nas cincias teorticas e poiticas, o fim a perfeio do objeto: ou a ser contemplado em sua verdade na teoria, ou a ser fabricado em sua utilidade na poiesis. Na cincia da praxis ou cincia pratica, o fim a perfeio do agente pelo conhecimento da natureza e das condies que tornam melhor ou excelente o seu agir (praxis).
Esse abandono da tica (alm de outros fatores) na modernidade atual acaba por gerar um sentimento disforme, experimentado de forma ampla, chamado, por Freud, de mal-estar na civilizao. Tal sentimento de ansiedade ou angstia, generalizado e coletivamente experimentado, seria caracterstico e exacerbado na modernidade, sem excluir certa falta inerente e constitutiva do ser humano, que poderia ser apontada como existente em toda e qualquer poca. Assim, segundo o pai da psicanlise:
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impossvel fugir impresso de que as pessoas comumente empregam falsos padres de avaliao - isto , de que buscam poder, sucesso e riqueza para elas mesmas e os admiram nos outros, subestimando tudo aquilo que verdadeiramente tem valor na vida. No entanto, ao formular qualquer juzo geral desse tipo, corremos o risco de esquecer quo variados so o mundo humano e sua vida mental (FREUD, 1997, p. 9).
Continua, o mestre de Viena, informando, no mesmo sentido que j apontamos, que a sociedade poitica tecnolgica no incrementou a felicidade dos homens.
Contudo, parecem ter observado que o poder recentemente adquirido sobre o espao e o tempo, a subjugao das foras da natureza, consecuo de um anseio que remonta a milhares de anos, no aumentou a quantidade de satisfao prazerosa que poderiam esperar da vida e no os tornou mais felizes. Reconhecendo esse fato, devemos contentar-nos em concluir que o poder sobre a natureza no constitui a nica precondio da felicidade humana, assim como no o nico objetivo do esforo cultural. J tempo de voltarmos nossa ateno para a natureza dessa civilizao, sobre cujo valor como veculo de felicidade foram lanadas dvidas. (FREUD, 1997, p. 39-41).
Dessa forma, Freud (1997, p. 111-112) apontar a necessidade de repensar essa sociedade de indivduos, de excessivo poder tcnico-cientfico e alienao da esfera pblica. Assim, concluir seu trabalho dizendo que:
[...] no tenho coragem de me erguer diante de meus semelhantes como um profeta; curvo-me sua censura de que no lhes posso oferecer consolo algum, pois, no fundo, isso que todos esto exigindo, e os mais arrebatados revolucionrios no menos apaixonadamente do que os mais virtuosos crentes. A questo fatdica para a espcie humana parece-me ser saber se, e at que ponto, seu desenvolvimento cultural conseguir dominar a perturbao de sua vida comunal causada pelo instinto humano de agresso e autodestruio. Talvez, precisamente com relao a isso, a poca atual merea um interesse especial. Os homens adquiriram sobre as foras da natureza um tal controle, que, com sua ajuda, no teriam dificuldades em se exterminarem uns aos outros, at o ltimo homem. Sabem disso, e da que provm grande parte de sua atual inquietao, de sua infelicidade e de sua ansiedade. Agora s nos resta esperar que o outro dos dois Poderes Celestes, o eterno Eros, desdobre suas foras para se afirmar na luta com seu no menos imortal adversrio. Mas quem pode prever com que sucesso e com que resultado?
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Entendemos que efetivamente existe a premncia de voltarmos nossa ateno para a civilizao contempornea. Nesse contexto, de acordo com o que fora acima assinalado por Lima Vaz, podemos repensar sobre a naturalizao da necessidade de produtividade incessante e infinita com a irrupo do futuro e esvaziamento do presente. Nesta senda, volta-se s questes propostas, porm, agora, a serem analisadas sob um prisma de uma poiesis eticamente orientada em prol da permeabilidade tica das relaes na praxis humana. Logo, como primeira abordagem em proposta de resposta, temos que, por definio e necessidade de insero do ser humano no tempo e espao, o operador do sistema criminal deve se reconhecer como interno ao prprio. Tal gerar, per se, compromissos de incluso, sob pena de a prpria questo no fazer mais sentido (no haveria razo para o questionamento sobre o dever tico de um sujeito alheio ao sistema criminal respeitar suas operaes fundantes). Nesse diapaso, j se descarta uma simplista inicial proposta leviana de mera desobedincia perene do sistema como a resposta tica coliso entre a perversidade e a poitica criminal. Parte-se, portanto, da obrigao imanente do sujeito de respeitar a existncia do sistema social que, entretanto, tomado como passvel de alterao. No se quer dizer, com isso, que os sistemas devam se perpetuar e no possam se findar. O que se argumenta, claramente, que, em determinada circunstncia de tempo e espao, no se pode afirmar que a atitude tica de um operador interno de um sistema existente e operante, porm perverso, seja a de ignorar sua existncia. Assim, trata-se de deciso equivocada, a nosso ver, por exemplo, um policial que, ao perceber que o Direito Penal extremamente seletivo (escolhendo as pessoas pobres como seu objeto privilegiado), decide, unilateralmente, sem nenhum tipo de processo controlado participativo discursivo, no mais realizar prises de pessoas de baixa renda, ainda que em crimes violentos. Tal seria, simplesmente, a imposio autoritria de uma opinio pessoal, de modo arbitrrio e descompassado com a vivncia efetiva da prtica social do momento. Seguindo-se desse ponto em que o operador interno deve o mnimo respeito ao funcionamento do sistema, temos que sua ao, em processo, deve ser refletida de forma a expressar os ditames de uma tica do respeito humanidade. Nesse sentido, a necessria poisis deve ser refletida sob um ngulo da prxis, visando mxima perfeio do agente a se ver refletido no outro. Deve, agora, o operador abandonar o conceito da poisis como um fim em si mesma (o saber instrumental pelo prprio saber instrumental), partindo para uma concepo da poiesis permeada pela praxis. Nesse sentido, entendemos, mais uma vez, adequada a discusso travada em nossa obra, que acaba permeando todo nosso entendimento a respeito da hermenutica jurdica:
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Esquecem-se os operadores do sistema jurdico, principalmente o criminal, que, parafraseando a citao do livro maior11 [...], o Direito existe para os homens, e no os homens para o Direito. Portanto, no h o menor sentido em operaes jurdicas que apenas possam ser compreendidas pelos supostos detentores do cdigo jurdico. O Direito, a toda evidncia, foi criado h milnios como um sistema eminentemente humano facilitador da convivncia em uma comunidade, e no como uma nova lngua a ser entendida e falada unicamente pelos doutos juristas. Melhor dizendo, o Direito (com maior razo em seu ramo criminal) existe visando a regulao da vida do cidado comum (do pobre ao rico, do analfabeto ao doutor, do novo ao idoso) e no a do jurista, e assim deve ser tratado e compreendido. (ARAJO, 2009a, p. 2).
Nessa trilha, ante diversas possveis propostas, sugerimos aquela que nos aparenta mais apropriada ao problema: a unio, na tica das virtudes grega, dos conceitos de hexis (hbito) com o de aret (excelncia). Em primeiro lugar, a idia de hbito nos permite compreender que o agir virtuoso , em verdade, um processo, mais do que um momento final que ser, algum dia, efetivamente alcanado. Vale citar a lio de Lima Vaz (1999, p. 120):
Em outras palavras, a tica dever responder pergunta: quais os verdadeiros bens da vida humana e como classificlos hierarquicamente? Portanto, sua finalidade como saber prtico responder pergunta socrtica: como devemos viver? A resposta imediata primeira dessas questes, oferecida por toda a tradio do saber tico grego, assim anunciada: os verdadeiros bens da vida humana so os que lhe trazem a verdadeira eudaimonia [felicidade] e, dentre eles, o mais perfeito aquele cuja posse fonte da eudaimonia mais perfeita; a questo socrtica encontra, pois, sua resposta na tica como cincia dos bens da vida humana, de sua ordenao segundo o grau de perfeio que lhes compete, e da forma de eudaimonia que deles resulta. dessa finalidade que decorre, para Aristteles, a natureza constitutivamente prtica da tica, pois nela no se investiga o que em si a virtude, mas como nos tornamos bons ou eudaimones praticando-a.
No mesmo sentido, mais uma vez socorremo-nos da definio do lxico:

11 Sucedeu que, caminhando o Senhor em dia de sbado, por entre campos de trigo, os seus discpulos, enquanto caminhavam, comearam a colher espigas. Os fariseus diziam-lhe: Como que fazem ao sbado o que no lcito? Ele disse-lhes: Nunca lestes o que fez Davi, quando se encontrou em necessidade e teve fome, ele e os que com ele estavam? Como entrou na casa de Deus e comeu os pes da proposio, dos quais no lcito comer, seno aos sacerdotes, e deu aos que com ele estavam? E dizia-lhes: O sbado foi feito para o homem, e no o homem para o sbado. (Marcos 2, 23-27). Alm disso, o compromisso do jurista deve-se dar em relao realidade ftica e nica que perante ele se coloca e no ao respeito cego aos dogmas jurdicos e abstratos da Cincia do Direito.
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Hbito: 1. Disposio duradoura adquirida pela repetio freqente de um ato, uso, costume [...]. 2. Maneira usual de ser; [...] 5.Vesturio, indumentria. 6.Fig. Aparncia exterior. (FERREIRA, 2004).
Agora, esta predisposio a determinada classe de condutas, adquirida pela repetio freqente de atos no mesmo sentido, no ser, de toda forma, tida como algo simples e trivial, sendo caracterstica, verdadeiramente, dos fortes. Tanto assim que a prpria etimologia do termo virtude (do latim virtu virilidade; fora vis) mostra que, pelas exigncias e renncias que so exigidas em sua busca, tal no prpria dos dbeis, estando enraizada a idia de que apenas os guerreiros e os fortes de esprito podem almej-la. Os contedos das virtudes ticas, por sua vez, partem do prprio germe da argumentao e da comunicao entre seres humanos12. Para efetivar uma comunicao racional e atualizar minha condio humana, devo considerar, em princpio, que meu interlocutor tambm detentor de linguagem e razo. Nessa senda, o fundamento basilar da tica ser tratar o outro como um semelhante, como algum dotado de razo e, mais propriamente, de humanidade, donde decorrem todos os princpios ticos bsicos13. Citamos lio de Comparato (2006, p. 102):
Mas qual o fim ltimo da ordem tica, cuja culminncia se encontra na organizao poltica? Qual o sentido e a razo de ser da polis, afinal? Para Plato e Aristteles, a resposta a essa indagao capital bem clara. A finalidade ltima do Estado s pode ser a realizao da felicidade plena para todos os homens, sem excluses ou restries. A felicidade , com efeito, o fim supremo da vida humana, aquele que se basta a si mesmo.
12 Veja-se a lio de Adela Cortina (1992, p. 247): Para esbozar una teora de los derechos humanos es menester, en principio, aclarar qu se entiende con esta expresin. Entiendo por derechos humanos aquellos que se atribuyen a todo hombre por el hecho de serlo. En nuestro caso esta definicin tautolgica quedara precisada porque contamos con una pragmtica lingstica como base para nuestra caracterizacin del hombre: entendemos por hombres aquellos seres que poseen competencia comunicativa, o que podran poseerla. 13 A busca da felicidade tica, ento, s pode ser alcanada num projeto de reconhecimento do outro. Nesse sentido, os ensinamentos de Yves de La Taille e Mrio Srgio Cortella (2005, p. 18-19): Eu gostaria de lembrar, aqui, que felicidade, em grego, eudaimonia, palavra com dupla acepo que pode nos ajudar nessa discusso. Ela composta por eu, partcula ligada ao sentido de bom, e daimonia, termo derivado de daimon, isto , o meu esprito interno, aquilo que os gregos chamavam de estado de esprito. Assim, quando estou com meu esprito bom, a eudaimonia, atinjo o estado de completude e, portanto, uma situao virtuosa. Mas o que se v hoje? H uma fratura muito forte do tema da felicidade no nosso cotidiano, pois no existe felicidade individual. A felicidade como a liberdade: a liberdade no acaba quando comea a do outro; acaba quando acaba a do outro. Se algum ser humano no for livre, ningum livre. Se algum no for livre do descaso, do abandono, ningum livre. Assim tambm se algum no for livre da discriminao, ningum . Portanto, tanto a noo de felicidade quanto a de liberdade, so universais. a que elas se aproximam da tica no campo da prpria universalidade.
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Todos os outros bens da vida no passam de meios para se atingir essa finalidade ltima. Na viso platnica, a felicidade humana consiste em viver com justia; e a justia , antes de tudo, a organizao de uma sociedade poltica, em que os cidados sejam geometricamente iguais, ou seja, em que cada qual exera, com igual considerao, a funo particular que lhe for atribuda para o bem geral da coletividade.
Apesar da simplicidade da proposio, trata-se de algo rduo a ser posto em prtica no dia-a-dia do sistema criminal. Existe visivelmente, pela forma como esse sistema foi historicamente construdo (com relaes que remetem ao pecado, ao abjeto e contraposio possibilidade de vida em comum como os crimes de lesamajestade e o interdito pr-histrico violncia), certo impulso desumanizao do criminoso. Percebe-se, ento, que figuras, que ganham a denominao de autoridades, acabam por ser revestidas de uma ascendncia quase que naturalizada perante o criminoso, o no-humano. Das autoridades, espera-se a aplicao das penas como forma de expiao completa dos atos supostamente repugnantes. Essa expectativa acaba por gerar uma poisis cega das autoridades que rejeitam qualquer problematizao do fenmeno (como, por exemplo, entender os motivos do crime, o grau de culpa do criminoso, os fatores atribuveis sociedade e ao Estado, a funo seletiva do Direito Penal, etc.). Mais importante, na nsia de salvar a sociedade, atendem efetivamente essas autoridades ao chamado desumanizao do criminoso. Assim, vemos que a questo inicialmente posta no trata simplesmente de operar ou no o sistema (no prender, no aplicar a pena, no denunciar, no impedir a ocorrncia dos crimes, etc.), mas da forma especfica como o sistema deva ser operado (a prxis do sistema). O caminho tico para tal questo s pode ser trilhado pela adoo da tica como um chamamento no violncia ao outro. A atenuao do imprio da poisis, com a constante juno da aret (com a necessidade de se acreditar consciente e racionalmente que o criminoso , sempre, uma pessoa que deve ser respeitada que teve seus determinantes e motivaes para a prtica do delito, abdicando de vises simplistas como criminoso nato, malandro vagabundo, violento congnito, marginal, entre outras), hexis (prtica, hbito constante), nos dar os ditames genricos do que se espera de um operador de um sistema social perverso na modernidade tardia.
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A CONSTRUO DE UM NOVO MINISTRIO PBLICO RESOLUTIVO1 MARIA TEREZA SADEK Professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo (USP) MARIA TEREZA SADEK: Gostaria imensamente de agradecer-lhes o convite. Sinto-me muito honrada de estar aqui, participando dessa Semana do Ministrio Pblico. Envio minha saudao para todos vocs na pessoa do Procurador-Geral de Justia. O Ministrio Pblico tem sido objeto dos meus estudos e das minhas investigaes, mas, tambm, objeto de minha paixo. Dedico-me ao tema com muito empenho. em relao a esses parmetros que gostaria que vocs considerassem as observaes que tenho para apresentar. Eu queria dizer, tambm, que, com freqncia, temos uma viso bastante equivocada das instituies brasileiras e de nossa democracia. At muito recentemente, vivamos em crculos muito fechados. Aqueles que pertenciam ao Ministrio Pblico s falavam entre si e compartilhavam uma viso da instituio a partir do seu meio e de suas prprias experincias. Tal comportamento de casta valia para todas as instituies do sistema de Justia e, tambm, muito especialmente, para o meio universitrio. , pois, sinal de grande abertura minha incluso neste evento realizado pelo Ministrio Pblico de Minas Gerais eu que no sou integrante da instituio. Essa abertura pode ser apreciada desde o incio dos trabalhos. Hoje, no perodo da manh, tivemos uma belssima porta aberta para a literatura.2 indiscutvel que a literatura nascida em Minas Gerais representa algo de que o Brasil tem de se orgulhar, e muito fortemente. E, agora, mais uma porta se abre ao mundo externo instituio: venho falar-lhes sobre o Ministrio Pblico com o olhar de cientista poltica. O tema da minha palestra a construo de um novo Ministrio Pblico. Eu diria que ns estamos falando da renovao do novo, ou seja, h um novo Ministrio Pblico a partir da Constituio de 1988 e ns certamente teremos um Ministrio Pblico renovado quando ele se tornar, de fato, um Ministrio Pblico resolutivo.
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Palestra apresentada na Semana do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, em 08/09/2008. Homenagem ao centenrio de Guimares Rosa.
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Gostaria de iniciar o desenvolvimento dessa tese com algumas comparaes. Em primeiro lugar, se considerarmos o panorama internacional, perceberemos que o Ministrio Pblico brasileiro singular. Eu costumo brincar dizendo que, quando as pessoas se gabam exclamando que a jabuticaba s existe no Brasil, retruco, observando que o que existe de fato s no Brasil o nosso Ministrio Pblico. Podemos encontrar instituies anlogas na Amrica Latina, no mundo Europeu e na Amrica do Norte. Em nenhum dos pases, contudo, vamos nos deparar com um Ministrio Pblico que apresente um perfil institucional semelhante ou que ostente igual conjunto de atribuies. O nosso Ministrio Pblico, a partir da Constituio de 1988, passou a ser uma instituio que tem pouca semelhana com seus congneres no exterior e tampouco com o Ministrio Pblico brasileiro do passado. Eu at diria, ousando uma observao ainda mais radical, que o nome o mesmo, mas a instituio no. Vrias caractersticas mudaram. Entre essas alteraes, ressalte-se, desde logo, a sua localizao institucional e o rol de suas atribuies. Do ponto de vista da localizao institucional, uma comparao entre os Ministrios Pblicos presentes nos demais pases da Amrica Latina, mesmo que bastante superficial, mostrar uma grande diversidade de situaes. Encontra-se, por exemplo, Ministrio Pblico dependente do Judicirio ou da Corte Suprema de Justia na Costa Rica, na Colmbia e no Paraguai; ligado ao Poder Executivo, como no Mxico, na Repblica Dominicana e no Uruguai. Ademais, deve-se salientar o seguinte aspecto: at os anos 1990, o Ministrio Pblico no era importante em nenhum dos pases da Amrica Latina. No Chile, ele sequer existia. Na extensa maioria dos pases da Amrica Latina, o Ministrio Pblico uma instituio que ganhou algum vigor apenas recentemente, a partir da reforma no sistema penal. A alterao legislativa trouxe consigo a necessidade de fortalecimento de uma instituio com atribuies de atuar na rea penal. Constata-se, entretanto, que a amplitude das atribuies no se correlaciona com o nmero de promotores de Justia por habitante. Assim, apesar da indiscutvel maior extenso de obrigaes do Ministrio Pblico brasileiro, a relao entre o nmero de integrantes da instituio e a populao uma das mais desfavorveis no quadro latino-americano. Como se depreende do quadro abaixo, embora na maior parte dos Ministrios Pblicos as atribuies restrinjam-se rea penal ou a privilegiem, com pouqussimas obrigaes na rea cvel, a proporo entre o nmero de promotores e o nmero de habitantes mais favorvel nesses pases do que no Brasil. De fato, a comparao indica que, no Brasil, com 4,2 promotores para cada 100 mil habitantes, h uma situao de clara desvantagem no que diz respeito ao nmero relativo de integrantes. No Panam, por exemplo, esse nmero de 15,3 Promotores para cada cem mil habitantes; em Porto Rico, 11,4; em El Salvador, 9,9; na Repblica Dominicana, 8,0; na Colmbia, 7,8; na Costa Rica, 7,1; na Guatemala, 6,9; no Mxico, 6,6; no Paraguai, 5,9; na Venezuela, 5; na Bolvia, 4,5. Em situao semelhante ou ainda mais crtica do que o Brasil, esto o Chile com 4,2; o Peru com 3,0; a Argentina com 2,9; e, por fim, o Equador com a mais baixa relao: 2,4. Pode-se dizer que h pases proporcionalmente com menos promotores por cem mil habitantes do que o Brasil, como o caso do Peru, da Argentina e do Equador. No entanto, preciso
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igualmente salientar que as atribuies do Ministrio Pblico brasileiro so muito mais extensas do que as dos Ministrios Pblicos dos demais pases mencionados. Tabela 1: Nmero de promotores de Justia/100 mil habitantes. PANAM PORTO RICO MXICO CHILE VENEZUELA COLOMBIA GUATEMALA COSTA RICA Fonte: CEJA, 2006 Do ponto de vista comparativo internacional, deve-se destacar dois extremos: nos Estados Unidos da Amrica h quinze promotores para cada cem mil habitantes, enquanto que, no Japo, no se chega a ter um promotor por cem mil habitantes. Obviamente essas propores refletem as variaes culturais e, sobretudo, as caractersticas do sistema de Justia desses pases. Uma outra questo que poderia ser equacionada comparativamente refere-se ao oramento. Mais uma vez, a situao brasileira crtica. Dados relativos a 2004 indicam que a despeito de margem mais estreita de obrigaes, muitos Ministrios Pblicos latino-americanos gozam de uma situao oramentria muitas vezes melhor do que a brasileira. Assim, enquanto o oramento per capita do Ministrio Pblico brasileiro de 2,9, o do Panam de 15,3; o da Colmbia, de 6,6; o do Chile, de 5,8; o da Venezuela, de 5,7; e o da Guatemala, de 4,5. Para a discusso do projeto do Ministrio Pblico resolutivo, deve-se partir das singularidades da instituio no Pas, que decorrem tanto de sua localizao institucional quanto de seu rol de atribuies. O Ministrio Pblico no Brasil independente dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. definido na Constituio como instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado. Alm disso, a instituio brasileira distingue-se de todas as demais no que tange amplitude de suas obrigaes: a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. A este respeito, os pontos de convergncia com os Ministrios Pblicos latino-americanos so: a persecuo penal e a defesa da legalidade (custos legis). imprescindvel salientar que a defesa dos interesses sociais e individuais indisponveis abre uma srie de possibilidades de atuao. Essa abertura responde pelas principais mudanas no perfil e na identidade do Ministrio Pblico brasileiro, tornando-o absolutamente mpar. Ademais, se levarmos em considerao dois fatos: 1) que a Constituio de 1988 15,3 11,4 6,6 4,2 5,0 7,8 6,9 7,1 BRASIL PARAGUAI PERU EL SALVADOR EQUADOR REP. DOMINICANA BOLVIA ARGENTINA 4,2 5,8 3,0 9,9 2,4 8,0 4,5 2,8
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consagrou todos os direitos supra-individuais de uma forma mais generosa do que as Constituies dos demais pases e 2) que atribuiu a uma instituio a funo da defesa desses direitos, ns perceberemos que, at do ponto de vista formal, a importncia do Ministrio Pblico brasileiro extraordinria. claro que tanto a localizao institucional quanto o rol de atribuies vo implicar conseqncias no perfil da instituio. Talvez, a mais importante entre elas seja o fato de que o Ministrio Pblico se constitui em um ator poltico relevante, um ator poltico de primeirssima grandeza. Com freqncia, operadores do sistema de Justia so muito resistentes identificao de si prprios e da instituio como ator poltico, porque desejam, legitimamente, preservar o conceito de neutralidade, de que agem com imparcialidade, respeitando a letra estrita da lei. Entretanto, no disso que se trata. indiscutvel que a orientao dada pelos parmetros legais e que se busca a imparcialidade, a neutralidade, o respeito lei. Ator poltico, contudo, no significa ator partidrio ou atuao segundo padres ideolgicos. Significa a configurao de uma instituio e de seus integrantes como agente dotado de poder, de recursos de poder, que possibilitam e credenciam atuaes na vida pblica, com capacidade de alterar os rumos da vida pblica e de impor suas decises. Desse ponto de vista, o Ministrio Pblico, assim como o Poder Judicirio, so atores polticos. E atores polticos privilegiados. uma outra questo saber at que ponto a instituio e seus promotores e procuradores tm correspondido e desenvolvido essas potencialidades. O ator poltico Ministrio Pblico conta com recursos de poder que so excepcionais. Os principais recursos de poder que o Ministrio Pblico tem sua disposio so: a ao penal, cujo monoplio ele detm; a ao civil pblica que, embora no detenha o monoplio, tem sido o principal autor a utiliz-la; o inqurito civil pblico e os termos de ajustamento de conduta. Ademais, o Ministrio Pblico goza de uma vantagem absolutamente extraordinria: o poder de agenda. Para apreender o significado desta qualidade, bastaria um contraste com o Poder Judicirio, que no possui controle de sua agenda, nem na mesma dimenso nem no mesmo grau. Para atuar, o Poder Judicirio tem que ser provocado. Em princpio, trata-se de uma instituio passiva. O Ministrio Pblico, diferentemente das demais instituies do sistema de Justia, tem controle da agenda, ou seja, pode definir o que vai fazer, como vai fazer e quando vai fazer; ao que dar prioridade e ao que no dar prioridade. Do ponto de vista de uma anlise institucional, essa caracterstica muito importante. O fato de existir a possibilidade de controle de agenda significa que h um amplo espao para ser estabelecida uma poltica institucional. Sublinhe-se que no estou afirmando que isso de fato tem acontecido. O que saliento que existe essa potencialidade. O desenvolvimento maior ou menor desta virtualidade far diferena, provocar impactos na instituio, na sua atuao, na sua imagem. Alm de possuir poder de agenda, o Ministrio Pblico o principal ativador do Poder Judicirio, ou seja, o Ministrio Pblico o mais significativo e o mais presente agente provocador do Poder Judicirio. Em resumo, trata-se de uma instituio
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imbuda de protagonismo poltico, de atuao pblica. Todos esses traos informam que o Ministrio Pblico tem vivido um processo de construo de uma nova identidade. Nesse processo, devem-se considerar dois ngulos: de um lado, aquilo que atua como estmulos, ou seja, aquilo que d fora, que d energia, que impulsiona na direo da construo de uma nova identidade. E, de outro lado, tem-se, ao invs, tudo aquilo que funciona como elemento constrangedor, que impe limites, que traz dificuldades para a efetivao das potencialidades da instituio. Em relao aos estmulos, saliente-se, em primeiro lugar, o rol de atribuies. O fato de esse rol ser amplo funciona como um poderoso incentivo para a construo de uma identidade institucional, assentada em grande margem de escolha, de abordagens e de prioridades. Como disse anteriormente, o poder de agenda. Acrescente-se tambm como mais um significativo estmulo, como um incentivo para a construo da identidade institucional, a independncia institucional. fcil imaginar como diminuiriam os graus de liberdade ou as possibilidades de atuao da instituio caso esta fosse atrelada ao Poder Executivo, ao Judicirio ou ao Legislativo. Haveria, em tese, menor probabilidade de defesa em relao imposio de limitaes externas. Mas como dissemos, no h somente estmulos. Operam tambm srios constrangimentos. Em primeirssimo lugar, menciono o tipo de hierarquia, que caracterizo como uma hierarquia monocrtica. A rigor, a instituio no possui uma hierarquia piramidal, centralizada, baseada em estritas relaes de mando e obedincia. Quando o Ministrio Pblico optou e os constituintes acataram reproduzir o modelo do Poder Judicirio, houve um ganho em termos de garantias funcionais, mas uma perda do ponto de vista de atuao institucional, da atuao conjunta. Como a hierarquia monocrtica, ou seja, cada promotor a prpria instituio, dificlimo planejar e, posteriormente, implementar uma poltica institucional. Um segundo aspecto que atua como constrangimento o fato de que a deciso judicial final escapa das mos da instituio. A deciso final de autoria do Poder Judicirio que, com freqncia, atua como uma instituio concorrente. Outro ponto que tambm no est nas mos do Ministrio Pblico, mas que certamente o fortaleceria, a investigao. Como os senhores sabem, h hoje um conflito expresso com a Polcia Civil em torno da investigao. Questiona-se se o Ministrio Pblico pode ou no investigar. Um ltimo ponto que gostaria de mencionar em relao s dificuldades o constrangimento proveniente dos demais atores pblicos, por exemplo, do Poder Executivo, em todos os nveis; dos polticos em geral; dos poderes privados. Em outras palavras, h uma srie de atores com capacidade de constranger ou, se quiserem, de dificultar o processo de construo institucional. Gostaria de desenvolver um pouco mais a proposio sobre os constrangimentos decorrentes da forma em que a instituio estruturada. A ausncia de uma hierarquia piramidal gera uma problemtica realizao daquilo que se caracteriza
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como unidade institucional. Na medida em que existe dificuldade de estabelecer prioridades, no h possibilidade de dizer que a instituio marcha de uma forma unida e homognea, de uma forma nica ou conjunta. O que se tem a prevalncia do princpio de que cada um pode ou no obedecer quilo que foi estabelecido como central. um mecanismo oposto ao que orienta o desenrolar de uma deciso tpica da poltica majoritria. Em um processo democrtico, baseado em preceitos majoritrios, a maioria determina o que tem de ser obedecido por todos e a minoria respeita, porque sabe que um dia ela pode vir a ser maioria. No Ministrio Pblico, diversamente, no opera esse sistema de tomada e de efetivao de decises. Temse o desenvolvimento de um modelo caracterizado pelo individualismo, um sistema atomizado, fragmentado, dividido. Para ilustrar, o oposto de uma orquestra, de uma instituio regida por princpios democrticos majoritrios. Nesse modelo atomizado, embora exista a funo do maestro, cada um pode seguir a partitura que desejar. Dessa forma, a independncia funcional, entendida como independncia do integrante, e a ausncia de uma hierarquia piramidal geram individualismo, atomizao, disperso. No estou afirmando que o Ministrio Pblico de Minas Gerais caracteriza-se por estes parmetros. O que sim estou pontuando que esses princpios formais dificultam enormemente uma poltica de natureza institucional. A conseqncia mais relevante disso uma justaposio de iniciativas e, paradoxalmente, no decorrer do processo, o enfraquecimento da independncia funcional. Em conseqncia, a independncia funcional do integrante da instituio, que se acredita representar a garantia, por excelncia, do exerccio pleno de suas obrigaes, gera o enfraquecimento e no o fortalecimento institucional, ao ser impulsionada pelo individualismo. Do ponto de vista concreto, o Ministrio Pblico indiscutivelmente vem agindo, desde 1988, de uma forma cada vez mais visvel. Sua atuao tem de ser levada em conta pelos demais protagonistas da arena pblica, como o Executivo, o Legislativo e grandes setores pblicos ou privados. Hoje, no h mais como ignorar a presena do Ministrio Pblico, o que gera conseqncias. De forma bastante simplificada, possvel classificar essas conseqncias em apoios e em ataques. Em geral, os ataques so provenientes do Judicirio; do Executivo; do Legislativo, sobretudo de seu setor majoritrio/governista; da Defensoria Pblica; da Polcia; da OAB; de grupos empresariais. Os apoios, por sua vez, so provenientes, sobretudo, de grande parte da imprensa e de setores da sociedade civil organizada. No jogo poltico, os apoios e os ataques contam muito e correlao de foras dependente dessas variveis. Presentemente, e no haveria como duvidar, os ataques tm sido mais constantes e fortes do que os apoios. Os principais argumentos daqueles que atacam o Ministrio Pblico, como possvel constatar por meio de declaraes na imprensa escrita, rdios, televises, blogs, etc., dizem respeito quilo que se chama de Ministrio Pblico sem responsabilidade. Argumenta-se que promotores forjam denncias; preparam documentos ineptos;
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com freqncia atuam de maneira imprpria, at cometendo abuso de poder; que o Ministrio Pblico inviabiliza a administrao pblica; que, amide, promotores e procuradores de Justia agem movidos por interesses partidrios; enfim, faltariam responsabilidade e responsividade. Quanto aos apoios, um exemplo emblemtico a famosa Lei da Mordaa. Esse exemplo d a dimenso da importncia dos apoios. A proposta de lei ficou conhecida como Lei da Mordaa. Ao ter seu nome propagado dessa forma, pode-se dizer que esse projeto de lei estava fadado ao fracasso. Foram exatamente os setores de apoio, muito mais do que os prprios Ministrios Pblicos, que imprimiram esse termo e o divulgaram para o debate pblico em geral e especialmente para o Congresso. Com isso, aumentou enormemente a dificuldade de um parlamentar se comprometer com uma mudana que impusesse restries ao desempenho do Ministrio Pblico, simbolizadas na mordaa. Contudo, necessrio lembrar que a lei quase foi aprovada. Foram contabilizados 290 votos a favor. Para a autorizao, seriam necessrios 308. Faltaram apenas 18. Os votos contra somaram 175 e houve 5 abstenes. Os argumentos dos que tm manifestado apoio ao Ministrio Pblico so sustentados na importncia das suas atribuies para a consolidao de uma sociedade e um Estado democrticos. Dificilmente, contudo, o discurso de aprovao aparece com a mesma contundncia que o dos ataques. O Ministrio Pblico visto como o guardio da cidadania; como o defensor dos interesses sociais, dos interesses individuais; como um agente poderoso no combate improbidade administrativa, aos desmandos, corrupo, na defesa do meio ambiente, de polticas igualitrias, enfim, a atuao do Ministrio Pblico absolutamente relevante na rea que compreende os interesses difusos, os interesses coletivos e os interesses metaindividuais. Para ilustrar, digamos que comum ouvir a afirmao segundo a qual o ndice de corrupo no Brasil, que reconhecidamente bastante alto, seria certamente superior se no fosse a atuao incisiva do Ministrio Pblico. No entanto, convm explicitar, o conjunto de atuaes avaliadas positivamente no tem sido capitalizado de uma forma capaz de criar apoios slidos, capazes de cerrar fileiras em defesa da instituio. Caberia ao prprio Ministrio Pblico tomar e mesmo liderar essa iniciativa. Mas quais so as estratgias disponveis? Em outras palavras, como podem ser aplicados os recursos de que se dispe ou explorar as condies favorveis de que se desfruta para alcanar o fortalecimento institucional? Resumidamente, possvel pensar em dois tipos distintos de estratgias. H um tipo de estratgia que pode ser definido como meramente reativo. Isto , a cada vez que houver um ataque, buscam-se argumentos e fatos que providenciem uma defesa, em funo daquele ataque especfico. E h tambm uma estratgia que visa a objetivos, uma estratgia orientada no apenas pelo conjuntural, mas uma estratgia propositiva. Para a concretizao desta estratgia propositiva, no entanto, no basta o empenho isolado de um ou de poucos integrantes. Ela depende de uma srie de variveis, entre elas, as mais importantes so a unidade interna, uma
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poltica institucional consistente e uma atuao resolutiva. Creio que a programao de um evento com o ttulo Ministrio Pblico Resolutivo um indicador da preocupao com a elaborao de uma estratgia de longo prazo, que busque o fortalecimento institucional. Outro aspecto para o qual a instituio deveria atentar sua rea de comunicao. Ela tem funcionado de modo bastante deficiente. Bastaria salientar que os feitos positivos do Ministrio Pblico no aparecem para o pblico no especializado. Dou um exemplo: so inmeras as solues obtidas sem a interveno Poder Judicirio. Os termos de ajustamento de conduta traduzem de forma clara o empenho da instituio e a possibilidade de obter respostas acordadas pelas partes. uma forma de fazer justia que fortalece a instituio, que garante direitos, que proporciona dilogos e facilita a convivncia futura. Adicionaria ainda mais um ngulo da questo: os dados. As informaes referentes ao Ministrio Pblico so muito escassas. Em relao a este aspecto, o Poder Judicirio encontra-se em situao muito mais favorvel. A principal implicao desta deficincia que no h base segura para diagnsticos e, em conseqncia, para fundamentar polticas institucionais. Para sustentar esta afirmao, basta um exame das informaes disponveis no CNJ e no Conselho Nacional do Ministrio Pblico. O Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais (CEBEPEJ), dirigido pelo desembargador Kazuo Watanabe, fez uma pesquisa sobre a tutela dos direitos difusos e coletivos em trs Estados. Uma das principais concluses daquela investigao que existe uma significativa carncia de dados. Os dados, alm de poucos, no so confiveis. Por outro lado, o confronto dos dados fornecidos pelo Ministrio Pblico com os do Poder Judicirio indica incongruncia. A escassez de informaes tem reflexos tanto interna como externamente. Internamente, como dissemos, dificulta e/ou impede a eleio de prioridades e, em decorrncia, a produo das linhas que comporo a poltica institucional. Externamente, as atuaes importantes acabam confinadas nos limites de um determinado gabinete, na Corregedoria-Geral ou, na melhor das hipteses, so divulgadas local e regionalmente. Dessa forma, ainda que cada um dos promotores possa ser muito empenhado e consiga resolver muitas questes, a sociedade, em geral, sobretudo aqueles que no pertencem ao sistema de Justia, no fica sabendo. O que a mdia divulga so casos que podem ser considerados negativos para a imagem da instituio: um promotor que foi acusado de corrupo, um outro que tem laos muito estreitos com o poder poltico ou com a polcia ou um que age como salvador da ptria, com olhos voltados para a platia. mais do que sabido que a ateno pblica prioriza o desvio e que, a partir dele, constroem-se generalizaes. Para o contra-ataque, contudo, seria necessrio que existisse um nmero mnimo de informaes, inclusive para mostrar que um caso desviante , de fato, desviante e no a regra.
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Para concluir, gostaria ainda de fazer referncia a mais alguns pontos e recapitular outros. Em primeiro lugar, o que me parece absolutamente central: a identidade do Ministrio Pblico vem sendo profundamente alterada, assentada nos preceitos da Constituio de 1988. Nesse perodo, o tamanho do Ministrio Pblico aumentou e sua identidade se diversificou muito. O nmero de promotores e de procuradores cresceu significativamente. S esse trao j seria suficiente para provocar uma expressiva mudana interna. De acordo com o diagnstico feito pela Secretaria de Reforma do Judicirio (MJ) e esse diagnstico, creio eu, j est defasado e no representa o que o Ministrio Pblico hoje, em 2008 , a composio da instituio muito diferente, tanto do ponto de vista demogrfico como do socioeconmico. Em termos de distribuio por sexo, avanou a presena feminina. No que diz respeito origem socioeconmica, significativo o percentual de promotores e procuradores provenientes de famlias com baixo grau de acesso riqueza e educao. Ou seja, no se trata mais de um grupo oriundo predominantemente da elite. H um nmero acentuado de integrantes do Ministrio Pblico cujos pais no chegaram ao segundo grau e ao curso universitrio. A maior parte dos atuais promotores e procuradores trabalhou antes de ingressar na instituio para manuteno prpria e da famlia. Alm de mudanas nas caractersticas, h tambm mudanas no papel institucional. O Ministrio Pblico passou a atuar fortemente na rea cvel, sendo responsvel pela defesa dos direitos coletivos, dos direitos sociais e controlando polticas pblicas. Todas essas alteraes provocaram mudanas na imagem pblica da instituio e especialmente nas expectativas que a sociedade tem em relao ao Ministrio Pblico. Dados comparativos mostram que, apesar da amplitude das atribuies, o Ministrio Pblico desfruta de muito menos recursos do que o Poder Judicirio. No Brasil, em 2004, enquanto a mdia do gasto por habitantes era de R$ 19,88 para o Ministrio Pblico, a correspondente ao Poder Judicirio era de R$ 62,65. No que se refere ao Estado de Minas Gerais, o gasto por habitantes no mesmo ano era R$ 19,60 para o Ministrio Pblico e de R$ 59,57 para o Poder Judicirio. Observa-se que os indicadores relativos a Minas Gerais esto prximos da mdia nacional. Uma rea importante de atuao do Ministrio Pblico a que se relaciona com as aes coletivas. O protagonismo do MP tem sido relevante. Dados coletados no Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, por exemplo, mostram que o Ministrio Pblico foi ator, em mdia, de 89% de todas as aes civis pblicas ali ajuizadas, desde 1993. H muitos anos em que todas as ACPs so de autoria do MP. muito provvel que esta situao no seja exclusiva do Rio de Janeiro. Entre os co-legitimados ativos ao manejo dos megaconflitos tem sido extraordinria a atuao do MP. Segundo informaes do Tribunal de Justia de Minas Gerais, a maior parte das aes civis pblicas diz respeito s seguintes reas: patrimnio pblico, improbidade, processual e meio ambiente.
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A despeito da carncia de dados, pode-se afirmar que a mais forte rea de atuao institucional do Ministrio Pblico aquela que prescinde do Poder Judicirio, ou seja, a busca de solues mais efetivas, mais rpidas. A populao sabe, e isso no s uma percepo, que uma questo aps ingressar no Poder Judicirio leva anos para ser decidida e concluda. O Ministrio Pblico encontra a mais uma forte razo para buscar solues conciliadas, que prescindam da tramitao judicial. Dessa forma, trata-se de um item imprescindvel em uma agenda que vise a uma atuao propositiva, resolutiva. Estamos falando de duas coisas simultaneamente. De um lado, o argumento de que as solues extrajudiciais podem ser mais efetivas, mais eficientes do que as judiciais; e, de outro, que estas solues so coletivas e no individualizadas. As solues individualizadas no tm o mesmo potencial de provocar alteraes na vida pblica que as solues coletivas. Observe-se que no Brasil vive-se um paradoxo: ao mesmo tempo em que existe uma legislao muito avanada e voltada aos direitos coletivos, h uma resistncia enorme aplicao dessa legislao. Nesse sentido, o Ministrio Pblico tem um papel inovador o autor por excelncia na implementao desta legislao. O Ministrio Pblico resolutivo ou pode ser o futuro do Ministrio Pblico, enquanto instituio forte e consolidada. Sublinho o termo pode ser porque essa virtualidade depende estritamente da elaborao e implementao de uma poltica institucional. E, como afirmei, fazer poltica institucional no Ministrio Pblico um desafio. Acredito, entretanto, que um Ministrio Pblico que se prope a se abrir para a sociedade e a fazer uma Semana com esta temtica apresenta condies de enfrentar esse desafio. Muito obrigada!
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Dilogo Multidisciplinar
REINCIDNCIA CRIMINAL: POSSVEL PREVENIR?1 HILDA MORANA Mdica perita do Instituto de Medicina e de Criminologia do Estado de So Paulo (IMESC) Coordenadora do Departamento de Psiquiatria Forense da Associao Brasileira de Psiquiatria RESUMO: A autora estuda um instrumento para avaliar o grau de risco da reincidncia criminal. At hoje, o perito psiquitrico brasileiro no possua meios para avali-lo. Entretanto, j existe um recurso que possibilita essa avaliao. Para coloc-lo disposio do psiquiatra forense brasileiro, a autora traduziu para o portugus e validou para a populao brasileira o PCL-R Psychopathy Checklist Revised (Hare, 1991), instrumento que pondera traos da personalidade prototpicos de psicopatia. O conceito de psicopatia, hoje direcionado para o contexto forense, foi inicialmente proposto por Cleckley (1988) e posteriormente desenvolvido por Hare (1991), que o relacionou previsibilidade de identificao do comportamento e reincidncia criminal. A validao do PCL-R foi realizada pela identificao do ponto de corte em uma amostra da populao criminal brasileira, tendo como referncia os critrios diagnsticos atualmente aceitos pelo DSM-IV (APA, 1994) e CID-10 (OMS), usando a prova de Rorschach como instrumento de correlao. Identificaram-se, na populao criminal estudada, duas modalidades do Transtorno Anti-social da Personalidade (TAS): o Transtorno Global da Personalidade (TG), que aqui se correlaciona com Psicopatia, e o Transtorno Parcial da Personalidade (TP), identificado como condio mais atenuada em relao psicopatia quanto s condies psicopatolgica de comprometimento da personalidade. PALAVRAS-CHAVE: Reincidncia criminal; perito psiquitrico; Transtorno Antisocial da Personalidade; Transtorno Global da Personalidade; Transtorno Parcial da Personalidade. ABSTRACT: The author studies an instrument to assess the level of risk of criminal recidivation (habituality). Until very recently, the Brazilian psychiatric expert did not have the means to assess that possibility. However, there has been a new resource that allows this assessment. In order to make it available for the Brazilian forensic
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Artigo publicado na revista MEDICINA CFM, ano XX, n.154, mar-abr/2005, p.18-19. So Paulo-SP. 2004.
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Psychiatry, the author translated into Portuguese and validated for the Brazilian population the method PCL-R -Psychopathy Checklist Revised - (Hare, 1991), an instrument that discriminates personality traits prototypical of Psychopaty. The concept of Psychopaty is currently directed to the forensic context, initially proposed by Cleckley (1988) and lately developed by Hare (1991), who related it to the predictability of identification of the behavior and to the criminal recidivation. The validation of PCL-R was carried out by means of identifying the cut-off score in a sample of the Brazilian criminal population, having as a reference the diagnosis criteria currently accepted by DSM-IV (APA, 1994) and ICD-10 (OMS) using the Rorschach Test as a correlation instrument. One identified within the criminal population studied two modes of Antisocial Personality Disorder (APD): the Global Personality Disorder (GPD), which is here related to Psychopaty; and the Partial Personality Disorder (PPD), identified as a less severe condition in comparison not only to psychopaty but also to the psychopatological conditions of personality disorder. KEYWORDS: Habituality; psychiatric expert; Antisocial Personality Disorder; Global Personality Disorder; Partial Personality Disorder. SUMRIO: 1. Transtorno da Personalidade (TEP), Transtorno Anti-social (TAS) e psicopatia. 2. Transtorno Anti-social da Personalidade (TAS) versus psicopatia. 3. Prevalncia. 4. Transtorno Global da Personalidade e Transtorno Parcial da Personalidade. 5. PCL-R. 6. Reincidncia criminal. 7. Concluso do estudo. 8. Referncias bibliogrficas. 1. Transtorno da Personalidade (TEP), Transtorno Anti-social (TAS) e psicopatia Importa distinguir essas condies no mbito carcerrio onde a populao identificada pela prtica de alguma conduta anti-social e por causa de sua importncia no prognstico criminolgico. O Banco Interamericano do Desenvolvimento estima os custos anuais, direto e indireto, da violncia no Brasil em 85 bilhes de dlares. E parte pondervel destas condutas violentas praticada por egressos do sistema penal cujo risco social no foi devidamente avaliado. Primeiro porque no se faz esse estudo no Brasil. Depois porque difcil identificar essas condies patolgicas, pois elas no so evidentes (como as psicticas), alm de serem facilmente dissimulveis. Os sujeitos apresentam comportamento adequado, agradvel e sedutor (se for necessrio para manipular o outro e atingir seus propsitos). Os transtornos da personalidade so anomalias do desenvolvimento psicolgico que perturbam a integrao psquica de forma contnua e persistente. Apesar da capacidade mental, em geral, situar-se em limites normais, os indivduos evidenciam maior impulsividade, descontrole dos impulsos, dficit de empatia e de considerao
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pelos demais, incapacidade de sentir culpa ou remorso pelos danos infligidos a outrem e conduta impiedosa, sendo mais ou menos freqente o cometimento de crimes por eles. 2. Transtorno Anti-social da Personalidade (TAS) versus psicopatia Apesar de os sujeitos identificados como psicopatas no meio carcerrio serem minoria, sua influncia maleva relativamente muito maior. O seu reconhecimento de importncia fundamental para questes essenciais como a previso da reincidncia criminal, a possibilidade de reabilitao social e a concesso de benefcios penitencirios. Na CID-10, os critrios diagnsticos do Transtorno Anti-Social se dirigem para a identificao das caractersticas da personalidade, que tanto podem adquirir o feitio de psicopatia como o de formas mais atenuadas de comportamento anti-social. Assim, permitem identificar quem, apesar de ser anti-social, no psicopata. Para Hare (1991), a definio de psicopatia operacional e se resume em: [...] predadores intra-espcie, que empregariam quaisquer meios, inclusive a violncia, para satisfazer suas necessidades egosticas. Hare considera psicopatia como sndrome unitria, composta por dois fatores correlacionados e que pode ser considerada como um constructo unidimensional. Separa psicopatas de no-psicopatas por padres de comportamento e variveis experimentais. Se a pontuao atingir um determinado ponto de corte, define-se a condio de psicopatia separando-se da de no-psicopatia. 3. Prevalncia Segundo a avaliao de diversos autores, a incidncia global dos transtornos especficos da personalidade na populao geral varia entre 10% e 18% (Dobbels, 2000; Maier, 1992). Na prtica mdica, esse nmero sobe para 20% a 35% (Roca e Bernardo, 1988). O Transtorno Anti-Social da Personalidade afeta 3% dos homens e 1% das mulheres, segundo Bienenfeld (2002). O diagnstico de Transtorno Anti-Social da Personalidade bastante freqente entre presidirios. Para Moran (1999), tem prevalncia e pode alcanar at 60% dos prisioneiros do gnero masculino. J no Brasil, no h estudos epidemiolgicos vlidos para a questo. Hare (1995) calcula a prevalncia da psicopatia em cerca de 1% na populao geral e de 15 a 20% na populao carcerria, o que representa cerca de metade dos crimes violentos nos EUA.
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4. Transtorno Global da Personalidade e Transtorno Parcial da Personalidade Muita discusso ocorre na literatura quanto a considerar psicopatia como categoria diagnstica especfica entre os Transtorno Especfico da Personalidade. Morana (1999), estudando populaes de criminosos que preencheram critrios da CID-10 para Transtorno Anti-social da Personalidade, distinguiu dois subtipos deste transtorno que denominou de Transtorno Global da Personalidade e Transtorno Parcial da Personalidade, definindo seus critrios diferenciais (MORANA; MENDES Filho, 2000). O segundo subtipo corresponde a uma forma psicopatolgica com comprometimento da personalidade mais atenuado. Tais sujeitos, identificados na literatura como no psicopatas e pelos juristas como bandidos comuns, apresentam dinamismo de personalidade em que se verifica integridade de alguns aspectos da ressonncia emocional e aparentam permitir melhor prognstico diante dos programas de reabilitao prisional. Morana (2003) verificou que a condio de Transtorno Global e Transtorno Parcial correlaciona-se com psicopatia e no psicopatia, respectivamente, tal qual definido por Hare (1991). Ambas as condies psicopatolgicas pertencem a um mesmo espectro de manifestao, mas com graus variveis de intensidade, confirmando o postulado por Silveira (1971), que considerava trao anormal de carter (Transtorno Parcial em nossa notao) como a atenuao gentica das formas de psicopatia (Transtorno Global em nossa notao). Para este autor, trao anormal de carter se restringe a um nvel mais especfico da dinmica da personalidade e as alteraes apresentadas so menos graves, o que permite aos portadores desse trao uma melhor integrao ao meio social do que os psicopatas. Os indivduos portadores de trao anormal de carter so, para o autor, mais acessveis psicoterapia, no no sentido de correo do trao anormal, mas no sentido de permitir melhor controle consciente das alteraes comportamentais. J nas psicopatias, as alteraes da personalidade so mais extensas, comprometendo amplamente a personalidade e, mesmo com o amadurecimento psicolgico, o indivduo no consegue subordinar a individualidade aos sentimentos sociais. Como conseqncia, aparecem graves conflitos que se expressam tanto no relacionamento interpessoal como nas interaes sociais. 5. PCL-R O PCL-R o instrumento de eleio para o estudo da psicopatia. Os pases que o instituram apresentaram ndice de reduo da reincidncia criminal considervel (Hare, 1998). Este instrumento avalia os traos prototpicos da personalidade psicoptica. Foi projetado para avaliar de maneira segura e objetiva o grau de periculosidade e de readaptabilidade vida comunitria de condenados.
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O PCL-R (Hare, 1991) baseia-se numa entrevista semi-estruturada de 20 itens destinados a avaliar a estrutura da personalidade, quantificando-a em uma escala ponderal, com um ponto de corte de 23 pontos, na verso brasileira, onde se separa a personalidade psicoptica de outros traos e tendncias considerados no psicopticos. Foi traduzido e validado para diversas lnguas e populaes comprovando-se amplamente sua validade e confiabilidade. O PCL-R usado em pases como EUA, Austrlia, Nova Zelndia, Gr-Bretanha, Blgica, Holanda, Dinamarca, Sucia, Noruega, China, Hong-Kong, Finlndia, Alemanha, entre outros (Hare, 1991). Sendo considerado o instrumento mais fidedigno para identificar criminosos mais sujeitos reincidncia criminal, vem substituir, com vantagens, o atualmente extinto exame criminolgico. Outra vantagem sua no sofrer alterao segundo a cultura e grau de instruo do indivduo. 6. Reincidncia criminal Para Hemphill e Cols (1998), a reincidncia criminal dos psicopatas aproximadamente trs vezes maior que em outros criminosos. Para crimes violentos, a taxa dos psicopatas quatro vezes maior que a dos no psicopatas. Morana (2003), em apenados brasileiros, encontrou reincidncia criminal 4,52 vezes maior em psicopatas que em no psicopatas. Harris e Cols (1991) referem que reincidncia de crimes violentos em uma amostra de 169 pacientes masculinos foi de 77% para psicopatas e 21% para no psicopatas; ou seja, mais de quatro vezes maior. Morana (2003) encontrou a taxa de 5,3 vezes mais versatilidade criminal em psicopatas quando comparada a outros criminosos. O Departamento Penitencirio Nacional (do Brasil) DEPEN (2003) estima a reincidncia criminal no Brasil em 82%. A reincidncia criminal na cidade de So Paulo de 58%, ou seja, a cada dois presos que saem da cadeia, um retorna.
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7. Concluso do estudo No Brasil no existia, at agora qualquer instrumento padronizado para identificar sujeitos com maior probabilidade de reincidir em crimes, principalmente os de natureza violenta e cruel. Com a validao do PCL-R em lngua portuguesa, podese recomendar seu uso no sistema jurdico-penal brasileiro, objetivando diferenciar sujeitos mais propensos reincidncia criminal. Pela primeira vez, viabiliza-se alguma medida concreta de preveno da reincidncia de comportamentos violentos com bases cientficas defensveis e isentos de antigos vieses que oscilavam entre a benevolncia ingnua e a malevolncia igualmente criminosa. O que resta indagar qual o tempo que o sistema penal brasileiro necessitar para integrar essa tecnologia psicossocial?
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8. Referncias bibliogrficas AMERICAN PSYCHIATRIC ASSOCIATION. Diagnostic and statistical manual of mental disorders. 4th., Washington DC, APA,1994. BIENENFELD, D. Personaliy disorder e Medicine, v. 3, n. 4, 2002. Disponvel em: <http://www.emedicine.com/med/topic3472.htm>. Acesso em: mai. 2003. CLECKLEY, H. The mask of sanity. 5th ed., St Louis, Mosby, 1988. DEPARTAMENTO PENITENCIRIO NACIONAL. Disponvel em: <http://www.mj.gov. br/depen>. Acesso em: ago. 2003. DOBBELS, F.; PUT, C.; VANHAECKE, J. Personality disorders: a challenge for transplantation. Center for Health Services and Nursing Research; University Hospital Gasthuisberg, Leuven, Belgium. Prog.Transpl. NATCO, v.10, p. 226-32, 2000. HARE, R.D. Manual for the Hare Psychopathy Checklist-Revised. Toronto, MultiHealth System, 1991. HARE,R.D. Psychopaths: new trends in research. Harvard Mental Health Letter, v. 12, p. 4-5, 1995. HARE,R.D. The Hare PCL-R: some issues concerning its use and misuse. Legal Criminol. Psychol., v.3, p.101-22, 1998. HARRIS, G. T.; RICE, M. E.; CORMIER, C. A. Psychopathy and violent recidivism. Law Hum. Behav, v.15, p. 625-37, 1991. HEMPHILL, J. F. et al. Psychopathy and crime: Recidivism and criminal careers. In: COOKE, D.J.; FORTH, A. E.; HARE, R.D. (Ed.) Psychoapthy: theory, research and implications for society, Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, p. 375-99, 1998. MAIER,W. LICHTERMAN D, KLINGER T, HEUN R, HALLMAYER J. Prevalences of Personality disorders (DSM-III) in the community. J. Personal. Disorders. v. 6, p. 187-96, 1992. MORAN, P. The epidemiology of antisocial personality disorder Soc. Psychiat. Psychiatric Epidemiol. v. 34, p. 231-42, 1999. MORANA, H. Identificao do ponto de corte para a escala PCL-R (Psychopathy Checklist Revised) em populao forense brasileira: caracterizao de dois subtipos de personalidade; transtorno global e parcial. 2003. 178f. Tese (Doutorado) Faculdade de Medicina, Universidade de So Paulo, So Paulo.
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Artigo
CONCURSO DE PESSOAS NOS DELITOS OMISSIVOS ALEXANDRE CARLOS BOTREL Oficial do Ministrio Pblico Assessor RESUMO: O concurso de diversas pessoas para a consecuo de um desiderato comum fato recorrente nas diversas reas da atividade humana, inclusive na empreitada delituosa. A conduta delituosa manifesta-se atravs da ao e da omisso. Nos delitos comissivos, remansosa a possibilidade de concurso de pessoas. No tocante aos delitos omissivos, porm, reina polmica quanto possibilidade da concorrncia de diversos agentes na realizao do tipo omissivo. A questo atinente causalidade nos delitos omissivos, que tem graves repercusses na responsabilizao dos omitentes, foi abordada, bem como a ocorrncia de dolo e culpa nos delitos omissivos prprios e imprprios. Apresentam-se as diversas correntes de pensamento que admitem ou no a ocorrncia do concurso de pessoas nos delitos omissivos prprios e imprprios. PALAVRAS-CHAVE: co-autoria; participao; delitos omissivos; concurso de pessoas. ABSTRACT: The gatheringof many people for social welfare is a recurrent fact in the many areas of human activity, including in the offensive acts. Offenses occur by means of action or omission. In forfeits the likelihood of gathering of people is very low. Regarding omissive offences, there is polemic concerning the possibility of gathering of many agents. The question concerning the causality in omissive offences, which has severe repercussions in the liability of the defaulter, was dealt with in conjunction with the occurrence of malice and fault in the pure omissive offences and forfeits due to omission. One presents the many lines of thought that admit or not the occurence of the gathering of people in the pure omissive offences and forfeits due to omission. KEY WORDS: co-authority; participation; omissive offences; gathering of people.
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SUMRIO: 1. Introduo. 2. Delitos omissivos. 2.1. Consideraes gerais. 2.2. Aspectos objetivos do tipo omissivo. 2.3. Diferena entre ao e omisso. 2.4. Delitos omissivos prprios e imprprios. 3. Dolo e culpa nos delitos omissivos. 4. Concurso de pessoas nos delitos omissivos prprios. 4.1. Co-autoria. 4.2. Participao. 4.3. Autoria mediata. 5. Concurso de pessoas nos delitos omissivos imprprios. 5.1. Coautoria. 5.2. Participao. 6. Concluses. 7. Referncias bibliogrficas. 1. Introduo Concurso de pessoas para a consecuo de um objetivo qualquer fato comum na experincia humana. Em vrias reas da vida, possvel a concorrncia de diversas pessoas para a consecuo de um objetivo comum. Na rea mdica, v.g., diversos profissionais da sade concorrem para o xito de uma cirurgia cardaca. Os conceitos de autor e partcipe tambm no so pertinentes apenas ao Direito Penal, mas podem ser percebidos ontologicamente. Tome-se como exemplo a elaborao do projeto arquitetnico de um edifcio. Os arquitetos e engenheiros que trabalham no referido projeto so co-autores; os agrimensores, responsveis pelas medies do terreno onde se pretende construir o edifcio, so partcipes na empreitada. Quando ocorre a concorrncia de diversos agentes na prtica de uma infrao penal, como devem ser punidos os agentes? V.g. se A empresta a arma para que B mate C, seu desafeto, no fosse a norma de extenso do concurso de pessoas, mesmo sendo causal, a conduta de A seria tida como penalmente irrelevante. Tratando-se de delitos omissivos, a situao torna-se mais complexa, tendo em vista que h dissenso doutrinrio acerca da possibilidade da ocorrncia de concurso de pessoas em tais delitos. Parte da doutrina entende que no h nos delitos omissivos causalidade, tampouco dolo, comum resoluo e diviso de tarefas. O presente trabalho pretende analisar de modo perfunctrio as teorias sobre o concurso de pessoas, suas modalidades, seus requisitos, as espcies de autoria e as hipteses de participao, a punibilidade no concurso de pessoas no Direito ptrio, e, mormente, perquirir a possibilidade de ocorrncia do concurso de pessoas nos crimes omissivos. O pressuposto ftico do concurso de pessoas nos crimes omissivos seria a comum resoluo para a prtica do crime? A diviso de tarefas preconizada pela teoria do domnio do fato encontra aplicao nos delitos omissivos? Nessa espcie de delito, os agentes que se omitem quando obrigados a agir, se o fazem unidos por liame psicolgico, sero co-autores? Quanto participao, possvel que o garantidor seja efetivamente instigado a no
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impedir o resultado danoso, por terceiro que no atue como garantidor? O escopo deste trabalho verificar a possibilidade de ocorrncia de concurso de pessoas nos delitos omissivos, apresentar o debate acerca de tal possibilidade, e as teorias em que se fundam as diferentes correntes, sem a pretenso de se esgotar a matria, ou dirimir a controvrsia referente ao concursus delinquentium. 2. Delitos omissivos 2.1. Consideraes gerais acerca dos delitos omissivos O legislador, ao selecionar os bens jurdicos que, dada sua relevncia, so tutelados pelo Direito Penal, vale-se de duas tcnicas para proibir condutas humanas indesejadas a ao e a omisso. Em perfunctria anlise, na ao, ocorre o emprego de energia em determinado sentido com uma finalidade; na omisso, ocorre absteno de emprego da energia no referido sentido com uma finalidade. No sentido jurdico, a omisso muito mais do que um no fazer, deixar de fazer aquilo que a lei determina que seja feito. Segundo Rogrio Greco (2004, p. 166), nos crimes omissivos [...] h uma absteno de uma atividade que era imposta pela lei ao agente, como no crime de omisso de socorro, previsto no art. 135 do Cdigo Penal. No ensinamento de Zaffaroni e Pierangeli (2006, p. 461), algumas normas:
podem ser enunciadas proibitivamente (no matars), enquanto outras so enunciadas preceptivamente (auxiliars). Enquanto no enunciado proibitivo probe-se a realizao da ao que se individualiza com o verbo (matar), no enunciado preceptivo probe-se a realizao de qualquer outra ao que no aquela individualizada pelo verbo (auxiliar).
No mesmo sentido, o esclio dos mestres alemes Maurach, Gssel e Zipf (1995, p. 215):
[...] todas las normas exigen en forma preceptiva o prohibitiva el respeto a determinados bienes jurdicos concretos, mediante una conducta humana dominable, [...] los bienes jurdicos pueden ser lesionados de dos maneras: por la comisin de acciones daosas sobre esos bienes (dar muerte a un ser humano) y por la omisin de medidas que conserven tal bien jurdico (el nio no se protegido de la cada mortal).
A norma mandamental ou preceptiva se dirige a pessoas, delas exigindo a realizao de uma ao finalista. Algumas vezes, os destinatrios da norma mandamental pertencem a um determinado grupo ou classe de pessoas: o caso dos mandatos especiais. As normas proibitivas vedam a realizao de determinada ao finalista. O que determina se a norma ser mandamental ou proibitiva a conduta nela requerida ou proibida a ao ou a omisso. Nesse sentido, o esclio de Armin
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Kaufmann (2006, p. 28): Toda clasificacin jurdica de las normas ha de partir de la distincin atinente a la naturaleza del objeto de la norma; no existe ningn otro punto de partida, ni siquiera para la divisin entre mandatos y prohibiciones. Assim como existem aes que, embora causem leso a bens jurdicos, so penalmente irrelevantes, v.g. movimento reflexo1, existem tambm omisses ensejadoras de leso a bem jurdico que sero penalmente irrelevantes e configuraro ausncia de conduta e.g., um pai tetraplgico que por impossibilidade de se movimentar, no consegue evitar a queda de seu filho da varanda. Portanto, a omisso penalmente relevante aquela na qual o sujeito deixa de fazer aquilo que a lei determina que seja feito, sendo-lhe possvel faz-lo. Os tipos omissivos descrevem o comportamento esperado, restando defeso qualquer outro que no o enunciado. A omisso no , portanto, mera absteno de conduta, abster-se de fazer o que se deveria fazer, conforme previsto na norma preceptiva. Conforme dispe a teoria do aliud agere, ou do agir diverso, o que se pune a conduta diversa daquela devida. 2.2. Aspectos objetivos do tipo omissivo Os tipos omissivos apresentam estrutura diferente dos tipos ativos. Zaffaroni e Pierangeli (2006) afirmam que o tipo objetivo omissivo sempre um tipo circunstanciado. Nos delitos omissivos, sempre encontramos uma situao tpica concreta na qual o Direito exige do sujeito uma determinada conduta, v. g., no art. 135, CP, ao encontrar-se o sujeito em uma situao concreta na qual uma pessoa necessita de auxlio imediato, exige-se-lhe que preste o socorro ou comunique incontinenti o fato autoridade competente. O sujeito nos delitos omissivos prprios pode ser qualquer pessoa, desde que, conforme consignado, encontre-se na situao concreta em que necessria sua ao situao de dever e que tenha capacidade de ao. Por capacidade de agir, entendemos a aptido do agente na situao concreta, de realizar uma ao final, em tese, hbil para proteger o bem jurdico tutelado pela norma mandamental. Nos delitos omissivos imprprios, que so delitos de resultado, figuram como sujeitos apenas aquelas pessoas que tm o dever de evitar a ocorrncia do resultado, os garantidores. Destacamos que, nos delitos omissivos prprios, o legislador, por meio de uma norma mandamental, em abstrato, a todos impe a prtica de determinada conduta, cuja
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Rogrio Greco (2004, p. 168) exemplifica o movimento reflexo nos seguintes termos: H situaes, ainda, em que o nosso organismo reage a determinados impulsos e, em virtude disso, podem advir, v.g., leses ou danos. o caso, por exemplo, daquele que, ao colocar o fio de seu aparelho de som em uma tomada recebe uma pequena descarga eltrica e, num efeito reflexo, ao movimentar seu corpo, atinge outra pessoa, causando-lhe leses. No podemos imputar-lhe esse resultado, em face da inexistncia de conduta. Sem a conduta humana, dolosa ou culposa, no h fato tpico, e sem o fato tpico no se pode falar em crime.
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omisso configura crime, desde que preenchidos alguns requisitos. Ressaltamos que a mens legis dos tipos omissivos prprios despertar no destinatrio da norma, em abstrato, a solidariedade humana e atravs dela a ao protetora do bem jurdico tutelado. No se trata de responsabilizao objetiva pelo simples descumprimento da norma mandamental, h que se verificar a ocorrncia dos requisitos para a configurao do delito omissivo prprio no caso concreto. Dentre esses requisitos, deve estar o agente presente no local e no tempo em que a situao demanda a sua ao, e esta deve ser a ele possvel. Essa a situao de dever, no caso do delito citado, de omisso de socorro, art. 135 do Cdigo Penal. Porm, no h de se exigir, v.g., daquele que se encontra a vrios quilmetros de distncia que preste socorro pessoa que est se afogando. Exigir-se-, sim, daquele que presencia o afogamento que, sendo-lhe possvel, preste o socorro ou, no o sendo (v.g., se no souber nadar), comunique imediatamente o fato autoridade pblica. Nos delitos omissivos imprprios no h uma norma que a todos imponha determinada conduta. H uma norma de extenso (art. 13, 2, CP) que amplia o alcance dos tipos comissivos fazendo com que possam ser tambm praticados mediante uma omisso. Porm, apenas um grupo pequeno de pessoas atingido por essa norma de extenso, a saber, os garantidores. Os garantidores tm a responsabilidade de evitar que o evento danoso ocorra, que um resultado naturalstico ofenda o bem jurdico tutelado. Um exemplo de garantidor o bombeiro militar que, ao se deparar com um incndio, tem a obrigao de enfrent-lo tentando debelar o fogo e, se necessrio, entrar no prdio em chamas para dali retirar alguma pessoa. Caso o bombeiro militar assista inerte ao incndio, sabendo que no prdio h ainda pessoas e essas venham a falecer, vtimas das chamas, responder, no pelo delito de omisso de socorro previsto no art. 135, CP, mas pelo delito inserto no art. 121 do CP. que o bombeiro militar tem por lei a obrigao de cuidado e proteo, tornandose, por meio da norma de extenso, garantidor da no-ocorrncia do resultado, ou garante. O art. 13, 2, do CP elenca as hipteses nas quais a pessoa ser alada ao status de garantidor, ou garante. So elas:
Art. 13. A omisso penalmente relevante quando o omitente devia e podia agir para evitar o resultado. O dever de agir incumbe a quem: a) tenha por lei obrigao de cuidado, proteo ou vigilncia; b) de outra forma, assumiu a responsabilidade de evitar o resultado; c) com seu comportamento anterior, criou o risco da ocorrncia do resultado.
Os delitos omissivos imprprios so tambm chamados de delitos comissivos por
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omisso. O resultado naturalstico atribudo ao omitente como se ele houvesse praticado o delito comissivo. Nesse sentido, o esclio de Rogrio Greco (2004, p. 250):
Enquanto nos crimes omissivos prprios a conduta prevista no tipo negativa, ou seja, o tipo prev uma inao, nos crimes omissivos imprprios ou comissivos por omisso a conduta positiva, isto , comissiva, s que praticada via omisso do agente que, no caso concreto, tinha o dever de agir para evitar o resultado. Por essa razo que se diz que o crime comissivo por omisso, porque a conduta comissiva prevista praticada de forma omissiva pelo agente.
Uma questo relevante acerca dos delitos omissivos a possibilidade ou no de tentativa. Nos delitos omissivos prprios, no h que se falar em tentativa, j que so delitos de mera conduta, e estes no necessitam de que haja um resultado naturalstico para sua configurao. Nos delitos omissivos imprprios, a questo merece anlise mais detalhada. Em que pese o fato de os delitos omissivos imprprios serem delitos de resultado, entendemos que no admitem tentativa. Se o garantidor empreende a ao de salvamento, tentando por todas as formas evitar a ocorrncia do resultado, e, a despeito de todos os seus esforos, o resultado vem a ocorrer, no nosso entendimento no houve tentativa, o fato penalmente irrelevante. Semelhante o entendimento de Rogrio Greco (ibid. p. 253/254):
[...] se o garantidor fizer aquilo que dele se esperava a fim de evitar o resultado, e se este, ainda assim, vier a acontecer, no lhe poder ser atribudo. Imaginemos o seguinte: durante a madrugada, determinada pessoa baleada e, logo em seguida, conduzida a um pronto-socorro, vindo a ser recebida pelo mdico de planto. O mdico, na condio de garantidor, faz tudo o que estava a seu alcance a fim de salvar a vida da vtima que, em virtude da gravidade dos ferimentos por ela sofridos, no resiste e vem a falecer. Nessa situao, no podemos atribuir o resultado morte ao mdico que prestou o necessrio atendimento, uma vez no ter ele se omitido, mas sim agido de acordo com as imposies legais.
Noutro giro, se o garantidor, embora iniciando a ao salvadora, por circunstncias alheias sua vontade, no consegue evitar o resultado, impedido de prosseguir no salvamento, no se pode atribuir a ele o resultado, pois o nexo de causalidade foi rompido. Exemplo dessa situao o do salva-vidas que inicia a ao salvadora e impedido, mediante coao fsica irresistvel pelo desafeto daquele que est se afogando. Bitencourt, discorrendo acerca da possibilidade fsica de o garantidor agir, preleciona: Essa possibilidade fsica falta, por exemplo, na hipteses de coao
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fsica irresistvel, no se podendo falar em omisso penalmente relevante, porque o omitente no tinha a possibilidade fsica de agir. Por essas razes, entendemos que os delitos omissivos imprprios no admitem a tentativa se o garantidor fez tudo o que estava ao seu alcance para evitar o resultado que, ainda assim, veio a ocorrer, no h responsabilidade penal para o garantidor. Do contrrio, estaramos a admitir a responsabilizao penal objetiva, que, em nosso ordenamento jurdico penal, incabvel. No mesmo sentido, o entendimento de Enrique Bacigalupo (2005, p. 188):
En conclusin, resulta imposible concebir una aplicacin del concepto de tentativa a los delitos impropios de omisin, tanto a los propios de omisin. Lo impiden las especiales caractersticas del contenido de disvalor de la accin en la forma ms grave y la imposibilidad de determinar el principio de ejecucin.
Entretanto, se o garantidor no fez tudo o que estava ao seu alcance por ser o periclitante desafeto seu, responder pelo resultado, no a ttulo de tentativa, mas como delito consumado. Portanto, nos delitos omissivos prprios necessrio que o agente esteja na situao concreta em que lhe seja necessrio agir, e que a conduta dele requerida lhe seja possvel. Nos delitos omissivos imprprios, alm desses requisitos, deve o agente encontrar-se na posio de garante ou garantidor. H que se considerar que a conduta deve ser possvel ao agente. No se exige, v.g., daquele que no sabe nadar que pule num rio caudaloso a fim de socorrer outrem, entretanto, a ltima parte do artigo supracitado exige a comunicao do fato s autoridades. A norma mandamental prev um ideal a se perquirir, obriga de maneira abstrata seus destinatrios prtica de determinada conduta. Entretanto, conforme consignado, somente aqueles que preencherem determinados requisitos fticos, verificados em concreto, sero efetivamente obrigados por ela. Dentre tais requisitos, destacamos o que afirma que o agente deve encontrar-se na situao de dever e ter capacidade de ao. Kaufmann (2006) assevera que hay que distinguir con nitidez, pues, entre la validez abstracta de la norma de mandato y el deber jurdico que surge en concreto. Para a ocorrncia da tipicidade, dever o sujeito, alm de encontrar-se na situao tpica concreta, praticar conduta diversa da exigida ou abster-se da prtica da conduta devida. Vigorosa polmica h entre doutrinadores estrangeiros quanto existncia de causalidade na omisso2. Entretanto, para fins deste estudo, no
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Enrique Bacigalupo (2005, p. 94/95) aduz que se posicionam pela existncia da relao de causalidade na omisso Maurach, Armin Kaufmann, Baumann e outros, ao passo que Wezel, Spendel e o prprio Bacigalupo posicionam-se no sentido de que no h causalidade na omisso: Por supuesto que nos hemos adherido a una nocin ontolgica de la causalidad, a la vez que nos inclinaremos a negar que existe una relacin de causalidad entre el resultado y el omitente.
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nos aprofundaremos nessa polmica e consideraremos, neste trabalho, possvel a relao de causalidade entre o resultado e a omisso, seja ela ntica ou fruto de uma abstrao jurdica. Por meio de um processo mental equivalente ao processo hipottico de eliminao de Tyren, possvel aferir se existe ou no o nexo de causalidade. Tal processo Bitencourt chama de juzo hipottico de acrscimo. Se, ao se imaginar que a conduta imposta pela lei foi realizada, o resultado danoso deixa de ocorrer, est presente o nexo de causalidade. Noutro giro, quando, mesmo se imaginando realizada a conduta devida, o resultado ocorre, no h o nexo de causalidade, logo, no h relao de causalidade entre a omisso e o resultado, no podendo este ser imputado ao agente. Ressaltamos que, nesse processo hipottico, os juzos obtidos refletem uma grande probabilidade de ocorrncia ou no do resultado, nunca uma certeza, razo pela qual a utilizao desse processo hipottico recebe crticas por parte de alguns doutrinadores. A verificao da ocorrncia do nexo de causalidade no necessria nos delitos omissivos prprios. que estes so delitos de mera conduta, ou, no esclio de Juarez Tavares (1996, p. 23), crimes de mera inatividade. Nesses delitos, a simples omisso da conduta imposta pela lei, possvel de realizao pelo agente, ou a realizao de conduta diversa da determinada pela lei tm o condo de tornar a conduta ou a absteno tpicas. Noutro giro, nos delitos omissivos imprprios, h que se verificar a relao de causalidade, que, segundo alguns doutrinadores, uma fico jurdica, pois cedio que ex nihilo nihil. O resultado, nos delitos omissivos imprprios, atribudo ao sujeito no por t-lo causado, mas por no t-lo impedido. Nesse sentido, preleciona Bitencourt (2003, p. 189) que:
Na doutrina predomina o entendimento de que na omisso no existe causalidade, considerada sob o aspecto naturalstico. Como j afirmava Sauer, sob o ponto de vista cientfico, natural e lgico, do nada no pode vir nada. No entanto, o prprio Sauer admitia a causalidade na omisso, concluindo que a omisso causal quando a ao esperada (sociologicamente) provavelmente teria evitado o resultado. Na verdade, existe to-somente um vnculo jurdico, diante da equiparao entre omisso e ao.
Conforme consignado acima, no vamos nos ater ao debate acerca da possibilidade ou no da ocorrncia de causalidade na omisso, tendo em vista que, conforme nos ensina Rogrio Greco (2008, p. 59):
Ao fornecer o conceito de causa, o Cdigo no fez distino entre a ao e a omisso. Pela simples leitura da parte final do caput do art. 13, chegamos concluso de que a omisso
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tambm poder ser considerada causa do resultado, bastando que para isso o omitente tenha o dever jurdico de impedir, ou pelo menos tentar impedir, o resultado lesivo.
2.3. Diferena entre ao e omisso Como dito alhures, em perfunctria anlise, na ao, ocorre o emprego de energia em determinado sentido, com determinada finalidade; na omisso, ocorre absteno de emprego da energia no referido sentido, com uma finalidade. No sentido jurdico, a omisso muito mais do que um no fazer, deixar de fazer aquilo que a lei determina que seja feito. Ao, para o Direito Penal, no mero movimento corporal que produz alterao no mundo exterior. Se assim fosse, poder-se-ia dizer que os animais praticam aes, e estas relevantes para o Direito. Enrique Bacigalupo (2005, p. 66/67) destaca que h na ao humana um elemento psicolgico, consistente na conscincia que o homem tem de sua capacidade de levar a efeito um movimento corporal e que esse movimento produz alteraes no mundo exterior. Armin Kaufmann (2006, p. 44) aduz que no to evidente que ao e omisso estejam contrapostos como tese e anttese. Comportamento gnero, do qual so espcies agir e omitir. Omisso no sinnimo de inatividade. Omitir no fazer algo especificamente. A omisso penalmente relevante aquela na qual o omitente podia agir a fim de evitar o resultado, mas no o faz, ou faz qualquer outra coisa. 2.4. Crimes omissivos prprios e imprprios Existem duas espcies de delitos omissivos: os omissivos prprios ou puros e os omissivos imprprios ou comissivos por omisso. Os crimes omissivos prprios prescindem de resultado material, sendo crimes de mera conduta, v.g. art. 135, CP3, ao passo que os crimes omissivos imprprios requerem resultado material para a sua configurao, v.g., uma me que deixa de alimentar filho pequeno a fim de causar-lhe a morte (art. 121 c/c art. 13, 2, CP). Cezar Roberto Bitencourt (2003, p. 172), citando Juarez Tavares, Muoz Conde e Garcia Arn, assevera que:
Os crimes omissivos prprios so obrigatoriamente previstos em tipos penais especficos, em obedincia ao princpio da reserva legal, dos quais so exemplos tpicos os previstos
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Omisso de socorro - Art. 135. Deixar de prestar assistncia, quando possvel faz-lo sem risco pessoal, criana abandonada ou extraviada, ou pessoa invlida ou ferida, ao desamparo ou em grave e iminente perigo; ou no pedir, nesses casos, o socorro da autoridade pblica.
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nos arts. 135, 244, 269 etc. Os crimes omissivos imprprios, por sua vez, como crimes de resultado, no tm uma tipologia prpria, inserindo-se na tipificao comum dos crimes de resultado, como o homicdio, a leso corporal etc. Na verdade, nesses crimes no h uma causalidade ftica, mas jurdica, onde o omitente, devendo e podendo, no impede o resultado. Convm destacar, desde logo, que o dever de evitar o resultado sempre um dever decorrente de uma norma jurdica, no o configurando deveres puramente ticos, morais ou religiosos.
Ressalte-se que nos delitos omissivos prprios, puros ou simples ocorre o chamado dever geral de cautela ou dever genrico de proteo, que, em abstrato4, a todos obriga; nos delitos omissivos imprprios, omissivos qualificados ou comissivos por omisso ocorre o dever especial de proteo, ou seja, apenas o omitente que se encontre na posio de garante poder ser penalmente responsabilizado. Nos termos do 2 do artigo 13 do Cdigo Penal, a posio de garantidor ou garante pode decorrer de dever legal, da assuno voluntria da custdia ou da criao do risco pelo comportamento anterior do agente. Bitencourt (ibid. p. 173/174), com clareza singular, preleciona que:
[...] nos crimes comissivos por omisso, pode existir uma norma, que Novoa Monreal chama de norma de dever de segundo grau, dirigida a um grupo restrito de sujeitos. Norma esta que impe um dever de agir, para impedir que processos alheios ao sujeito, estranhos a ele, venham a ocasionar um resultado lesivo. Essa norma, mandamental, dirigida a um grupo restrito, enquanto a norma proibitiva dirige-se a todos aqueles que podem ser sujeitos ativos do crime. Essa norma de mandado de segundo grau dirige-se apenas quelas pessoas que tm uma especial relao de proteo com o bem jurdico tutelado. Devem, em primeiro lugar, logicamente, abster-se de praticar uma conduta que o lese, como qualquer outro; em segundo lugar, devem tambm agir para evitar que outros processos causais possam ocasionar esse dano.
A propriedade ou impropriedade nos delitos omissivos tem que ver com a omisso e no com o agente, como nos delitos prprios x comuns. Nos delitos omissivos prprios, prescinde-se de qualquer qualificao do autor, ou seja, pode ser autor de delito omissivo prprio qualquer pessoa que esteja na situao concreta que requer sua ao, trata-se de espcie de delito comum e de mera conduta, ou mera inatividade. Nos delitos omissivos imprprios, s podem ser autores aqueles que se encontrem na posio de garantidores, conforme visto alhures. Trata-se de espcie de delito prprio e de resultado.
4 Dizemos em abstrato, pois, em que pese o fato de a norma ser geral, abstrata, impessoal e obrigatria, vincula o comportamento apenas daqueles que se encontrem na situao concreta na qual necessria sua atuao para proteger o bem jurdico ameaado, ou seja, aqueles que esto na situao de dever.
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3. Dolo e culpa nos delitos omissivos Via de regra, pensamos em dolo e culpa nos delitos comissivos. Seria possvel a ocorrncia de dolo nos delitos omissivos? Existe diferena entre o dolo nos delitos comissivos e comissivos por omisso? H delitos omissivos culposos? A proposta deste captulo analisar como alguns doutrinadores entendem a questo relativa ao dolo e culpa nos delitos omissivos, e buscar respostas para as perguntas acima citadas. Rogrio Greco (2004, p. 251) entende que tanto nos delitos comissivos como nos omissivos possvel a ocorrncia de dolo e culpa:
Os resultados, nos crimes omissivos imprprios, podem ser alcanados em razo das condutas dolosa ou culposa do agente, querendo-se dizer com isso que esta espcie de crime omissivo admite tanto a inao dolosa quanto a inao culposa como meio para se atribuir o resultado ao agente. Tanto pode agir com dolo o salva-vidas que ao avistar o seu desafeto se afogando, volitivamente, no lhe presta o devido socorro e permite que este venha a falecer, como pode dar causa ao resultado morte no por ter agido dolosamente, mas sim por ter sido negligente no tardio atendimento.
O dolo um estado anmico, um querer. Em sede de Direito Penal, dolo o querer dirigido realizao do delito. Zaffaroni e Pierangeli (2006, p. 414) o conceituam como [...] a vontade realizadora do tipo objetivo, guiada pelo conhecimento dos elementos deste no caso concreto. Enrique Bacigalupo (2005, p. 111) assevera que [...] o dolo designa os elementos subjetivos do autor relevantes para a determinao tpica do desvalor da conduta 5. Concordamos com o mestre argentino que inteno no sinnimo perfeito de dolo, nem toda inteno dolo. Nesse sentido, dois aspectos do dolo devem ser ressaltados: o conhecimento dos elementos do tipo e a vontade livre de realizar o tipo. Por bvio, no se requer um conhecimento tcnico dos elementos do tipo, mas apenas o conhecimento profano. Todavia, esse deve ser um conhecimento efetivo da contrariedade da ao ou omisso com o ordenamento jurdico. Nesse sentido, o entendimento de Magalhes Noronha (1995, p. 134):
Conhecimento da antijuridicidade a cincia de se opor ordem jurdica, a convico de incorrer no juzo de reprovao social. por nascermos e vivermos em sociedade que cedo adquirimos essa conscincia de agir no sentido do lcito ou permitido. Em regra, o crime, antes de se achar definido em lei, j , para ns, ato nocivo e contrrio aos interesses individual e coletivo. H leis porque existem crimes.
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Jos Frederico Marques (2002, p. 225) assim tambm entende que [...] o dolo assim a vontade do agente dirigida para o fato descrito como crime. A ao voluntria porque no provm de fatores internos ou externos que obrigam a vontade a atuar no mundo exterior; e dolosa porque o elemento psquico focalizou e procurou uma conduta considerada delitiva. Rogrio Greco (2004, p. 200) ensina que o Dolo a vontade livre e consciente dirigida a realizar a conduta prevista no tipo penal incriminador. Jos Frederico Marques (2002, p. 225) destaca dois momentos do dolo: a representao mental do resultado, ao qual chama de momento cognoscitivo ou intelectual, e o momento volitivo, no qual h a [...] resoluo, seguida de um esforo do querer dirigido realizao do fato representado. Destacamos que, quanto aos delitos omissivos prprios, no h que se falar em representao mental do resultado, haja vista que esses delitos prescindem de resultado naturalstico, so delitos de mera conduta, ou delitos de mera absteno. Nos delitos omissivos prprios, o que o omitente representa mentalmente a absteno da conduta que o ordenamento jurdico esperava que fosse praticada e dirige sua vontade absteno tipificada. Zaffaroni e Pierangeli (2006, p. 467), dissertando acerca do dolo na omisso, destacam que, nos delitos imprprios, alm do conhecimento efetivo da tipicidade da situao em que se encontra e da representao mental da causalidade, mister se faz que o omitente tenha conscincia de sua condio de garantidor e da probabilidade de que o resultado danoso possa ser evitado se agir para interromper a produo do resultado. Alguns doutrinadores entendem que no h dolo na omisso e sim um equivalente 6 do dolo. Armin Kaufmann (2006, p. 84 e 97) aborda a questo do dolo na omisso e aduz que, como no h causalidade na omisso, tambm falta a finalidade (dolo):
[...] la direccin final efectiva no es esencial para la omisin y ni siquiera es posible en ella. Esta tesis nos ha parecido evidente al final, tras haber obtenido como conclusin del epgrafe anterior que a la omisin le falta la causalidad humana, que el capaz de accin no es causal de su actuar, Y donde falta el nexo causal tampoco puede haber direccin final. [] As pues, no existe la <<voluntad de omisin>> o el <<dolo de omisin>> en el sentido de voluntad de realizacin, tal como es propio de la direccin final.
6 Expresso utilizada por Zaffaroni e Pierangeli (2006, p. 467), ao aduzir que h autores que negam a existncia de dolo na omisso.
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Enrique Bacigalupo (2005, p. 100) ensina que Welsel tambm no admitia a existncia do dolo e da causalidade nos delitos omissivos como ocorrem nos delitos comissivos. O mestre argentino (2005, p. 108) discorda dos doutrinadores alemes citados, admite a ocorrncia do dolo nos delitos omissivos prprios e imprprios e elenca seus elementos7: 1. finalidade dirigida a um objetivo diferente do determinado na norma mandamental; 2. conscincia do risco de produo do resultado; 3. assentimento mental com sua eventual produo. Entendemos que no h relevante diferena entre o dolo nos delitos comissivos por omisso e dolo nos delitos comissivos que impea seu reconhecimento e aferio. Para a configurao do dolo nos delitos omissivos imprprios, no nosso entendimento, so necessrios os seguintes elementos: 1. conhecimento efetivo, por parte do sujeito, da tipicidade da situao em que se encontra; 2. representao mental da causalidade; 3. vontade de praticar conduta diversa da determinada na norma mandamental, ou de permanecer inerte; 4. conscincia da condio de garantidor; 5. probabilidade de que o resultado danoso seja evitado se o sujeito agir para interromper a sua produo. No tocante aos delitos omissivos prprios, desnecessria a representao mental do resultado, pois so delitos de mera conduta. Conforme consignado, nos delitos omissivos prprios, o que o omitente representa mentalmente a absteno da conduta que o ordenamento jurdico esperava que fosse praticada, dirigindo sua vontade absteno tipificada. Com respeito culpa nos delitos omissivos, inicialmente, destacamos que os delitos omissivos prprios so delitos de mera conduta, portanto, no h que se falar em culpa nesses delitos tendo em vista que neles no h resultado. Por fora do disposto no inciso II do artigo 18 de nosso diploma penal8, necessrio que haja resultado naturalstico para que se possa falar em delito culposo. Descartada a culpa nos delitos omissivos prprios, resta-nos analisar a questo referente culpa nos delitos omissivos imprprios. Concordamos com Zaffaroni e Pierangeli (2006) no sentido de que o conceito geral de culpa no sofre alterao significativa na omisso.
Nossa traduo. Art. 18. Diz-se o crime: II culposo, quando o agente deu causa ao resultado por imprudncia, negligncia ou impercia.
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Trazemos colao o conceito de culpa segundo Maggiore9, citado por Jos Frederico Marques (2002, p. 232): culpa a conduta voluntria (ao ou omisso) que produz um resultado (evento) antijurdico no querido, mas previsvel, e excepcionalmente previsto, que podia, com a devida ateno, ser evitado. O pargrafo nico do artigo 18 de nosso Cdigo Penal10 consagra a tipicidade e a excepcionalidade dos delitos culposos. Logo, sem previso legal expressa, no h que se falar em culpa. A previso legal ou tipicidade um dos elementos dos delitos culposos. Outro elemento a conduta humana voluntria. Por conduta, entendemos a ao ou omisso. Rogrio Greco (2004, p. 213) preleciona que:
A conduta, nos delitos de natureza culposa, o ato humano voluntrio dirigido, em geral, realizao de um fim lcito, mas que, por imprudncia, impercia ou negligncia, isto , por no ter o agente observado o seu dever de cuidado, d causa a um resultado no querido, nem mesmo assumido, tipificado previamente na lei penal.
Conforme consignado acima, por fora do disposto no citado inciso II do artigo 18 de nosso diploma penal, necessrio que haja resultado naturalstico para que se possa falar em delito culposo. Portanto, o terceiro elemento dos delitos culposos o resultado e, como ressaltado no conceito colacionado, esse um resultado antijurdico, ou seja, lesivo a um bem tutelado pelo Direito; no pode ser um resultado querido ou assumido, pois, se assim fosse, a hiptese seria de dolo e no de culpa. Tambm do inciso II do artigo supracitado se depreendem o quarto e o quinto elemento dos delitos culposos: a relao de causalidade que deve haver entre a conduta e o resultado (nexo de causalidade) e a inobservncia do dever objetivo de cuidado, expressa no texto legal como negligncia, impercia ou imprudncia. Em sntese, os elementos dos delitos culposos so: 1. previso legal, ou tipicidade; 2. conduta humana voluntria; 3. resultado naturalstico; 4. relao de causalidade; 5. inobservncia do dever objetivo de cuidado. Entendemos, portanto, que possvel a ocorrncia de culpa nos delitos omissivos imprprios.
Traduo de Costa e Silva. Pargrafo nico. Salvo os casos expressos em lei, ningum pode ser punido por fato previsto como crime, seno quando o pratica dolosamente.
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4. Concurso de pessoas nos delitos omissivos prprios Conforme consignado alhures, nos delitos omissivos prprios, o legislador, por meio de uma norma mandamental, a todos impe a prtica de determinada conduta, cuja omisso configura crime, desde que preenchidos alguns requisitos. Armin Kaufmann (2006, p. 109) elenca os requisitos propostos por August Finger para os delitos omissivos: 1. a ocorrncia das circunstncias previstas na norma mandamental; 2. que a ao seja possvel ao omitente e no realizada ou tentada; 3. que o omitente tenha conhecimento de seu dever de agir, ou que esse conhecimento fora possvel, com a devida ateno. Portanto, para a configurao de um delito omissivo prprio, preciso que o agente esteja presente na situao de dever que demanda a sua ao, sendo-lhe esta possvel, e tenha conhecimento de que o ordenamento jurdico lhe impe essa ao e, apesar disso, que se mantenha inerte ou pratique conduta diversa da imposta pela norma mandamental. possvel a prtica de delito omissivo prprio em concurso de pessoas? Segundo a doutrina, h co-autoria nos delitos omissivos prprios? E a participao, possvel em tais delitos? Essas so as questes que neste captulo nos propomos a enfrentar, verificando como se posicionam alguns doutrinadores nacionais e estrangeiros. 4.1. Co-autoria Armin Kaufmann (2006, p. 202) entende que inconcebvel a co-autoria nos delitos omissivos prprios ao argumento de que no existe dolo na omisso, nem a comum resoluo para a prtica da conduta delituosa; argumenta, ainda, que no existe diviso de tarefas, pues la omisin no presenta <<accin ejecutiva>> alguna. guisa de ilustrao, Kaufmann utiliza seu clssico exemplo dos cinqenta nadadores que contemplam inertes o afogamento de um garoto e aduz que, nesse caso, cada um dos nadadores, segundo o mestre alemo, praticou seu prprio delito omissivo prprio, a omisso de socorro. Em seu entendimento, mesmo que, para efetuar o salvamento, fosse necessria a participao de vrios nadadores, si permanecen inactivos, ciertamente omiten <<obrar como coautores>>; pero no omiten <<obrar en coautoria>>. Nilo Batista (2004, p. 86) no admite a ocorrncia de co-autoria nos delitos omissivos prprios, ao argumento de que o dever de atuar a que est adstrito o autor do delito omissivo infracionvel. Com a devida venia ao entendimento dos ilustres doutrinadores, conforme destacamos no captulo anterior, no h bice configurao e aferio do dolo nos delitos omissivos, bem como no h impedimento para a comum resoluo.
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Tomando emprestado o exemplo de Kaufmann, se os cinqenta nadadores, de comum acordo, deixam de prestar o socorro por pertencer o periclitante torcida de associao desportiva rival, mesmo sabendo do risco de morte, da norma mandamental que lhes determina a prestao de socorro e da capacidade que tm de prestar o socorro, haver entre eles dolo e liame subjetivo. Beatriz Vargas Ramos (1996, p. 152) destaca o intenso debate no direito aliengena acerca da possibilidade de concurso de pessoas nos delitos omissivos prprios e assevera:
Em primeiro lugar, preciso que se diga, a existncia do concurso de agentes nos crimes omissivos puros, no depende da afirmao sobre a existncia do nexo causal, nesta classe de delitos. Se no se nega que possa haver participao nos crimes de mera ao, por que no admiti-la nos delitos de mera omisso? No , portanto, com base na simples negao da causalidade, que se ir descartar, desde logo, a possibilidade de participao nos crimes omissivos.
A ilustre professora (ibid. p. 154) concorda com Nilo Batista no sentido de que [...] a omisso no fracionvel e que [...] cada qual se omite integralmente. Entende que a comum resoluo para a prtica do delito omissivo prprio tambm no suficiente para sustentar a co-autoria nos delitos omissivos. Aps essas consideraes, conclui que [...] no possvel o concurso nos crimes omissivos, na forma de coautoria. Em sentido diverso posiciona-se Rogrio Greco (2008, p. 137/138), que admite a ocorrncia de concurso de pessoas nos delitos omissivos prprios, [...] desde que cada agente possua o dever de agir naquele determinado caso concreto. Assevera (2004, p. 524) que, no caso do exemplo de Kaufmann, dos cinqenta nadadores, no haveria bice co-autoria se os cinqenta nadadores, de comum acordo, decidissem no prestar o socorro. Data venia, discordamos do ensinamento de Nilo Batista e entendemos que o posicionamento de Rogrio Greco melhor se amolda ao nosso ordenamento jurdico penal. Esse tambm o entendimento de Cezar Roberto Bitencourt (2003, p. 398), para quem possvel a co-autoria nos delitos omissivos prprios, aduzindo que se [...] duas pessoas, de comum acordo, deixarem de prestar socorro, nas mesmas circunstncias, sero co-autoras do delito de omisso de socorro. Alberto Silva Franco (2001, p. 2299), Rui Stoco, Vicente Celso da Rocha Guastini, dentre outros, entendem possvel a co-autoria nos delitos omissivos. Dissertando acerca do delito de omisso de socorro, colacionam excerto da lavra de E. Magalhes Noronha e Nlson Hungria, respectivamente:
O carter omissivo no impede a co-autoria. Se num grupo de alpinistas, um deles resvala pelo abismo e pode ser socorrido, o que, entretanto, no acontece, respondem todos pelo
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crime; se apenas um o salva, os outros aproveitam-se de sua conduta; se for necessria a ao conjunta de todos e alguns se recusam, respondero estes pelo delito. Se duas ou mais so as pessoas presentes que recusam socorro ao periclitante, respondem todas pelo crime, segundo a regra geral; mas qualquer delas que preste o socorro, exime as outras. H no caso, uma obrigao solidria. Note-se, porm, que, se aquele que vai prestar o socorro insuficiente para faz-lo com xito, os outros continuam obrigados e sua absteno criminosa.
Juarez Tavares (1996, p. 86) pontifica que no h concurso de pessoas nos delitos omissivos em qualquer de suas formas de manifestao, seja nos delitos omissivos prprios ou imprprios. Como se pode verificar, h duas correntes de pensamento quanto possibilidade de co-autoria nos delitos omissivos prprios, ambas com doutrinadores de grande envergadura como adeptos. Nosso entendimento, na esteira dos ensinamentos de Rogrio Greco, Cezar Roberto Bitencourt e Alberto Silva Franco, de que possvel a co-autoria nos delitos omissivos prprios desde que cumpridos os requisitos necessrios sua configurao. 4.2. Participao Segundo Armin Kaufmann (2006, p. 203/204), tambm no possvel a participao nos delitos omissivos prprios. Tal afirmao corolrio da inexistncia de causalidade na omisso sustentada pelo insigne doutrinador. Kaufmann fundamenta sua concluso na premissa de que no h dolo na omisso. Em sentido contrrio o entendimento de Rogrio Greco (2004, p. 525), que cita o exemplo do paraplgico que dissuade o surfista profissional de prestar socorro a terceiro que estava se afogando, uma vez que ambos, o surfista e o paraplgico, estavam atrasados para um compromisso agendado. No entendimento do ilustre doutrinador, o surfista seria responsabilizado pelo delito inserto no art. 135, CP, omisso de socorro, e o paraplgico seria responsabilizado como partcipe de tal delito, pois dissuadiu o surfista, que podia realizar o salvamento. Greco (2008, p. 138) preleciona que A maioria de nossos autores admite a participao em crimes omissivos. No mesmo sentido, o entendimento de Beatriz Vargas Ramos (1996, p. 154), que considera:
[...] a instigao, nos delitos omissivos, chamada de dissuaso. Enquanto que, nos delitos de simples ao, a instigao funda-se na idoneidade para provocar a prtica da ao proibida, nos crimes de mera omisso, a dissuaso se fundamenta nessa mesma idoneidade no sentido oposto, ou seja, para provocar a absteno da ao ordenada.
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Cezar Roberto Bitencourt (2003, p. 397) tambm assim entende: A participao no crime omissivo ocorre normalmente atravs de um agir positivo do partcipe que favorece o autor a descumprir o comando legal. Bitencourt ensina que h concurso de pessoas entre o mdico que deixa de notificar doena de comunicao compulsria e o paciente que o instiga omisso, sendo este partcipe no crime daquele. Nesse caso, o paciente, que no tem o dever legal de notificar a doena, ser responsabilizado como partcipe. Alterando o exemplo de Bitencourt, caso fosse a enfermeira quem instigasse o mdico para que deixasse de notificar a doena, ela seria partcipe e nenhuma responsabilidade penal haveria para o paciente. Magalhes Noronha (1995, p. 213) entende possvel a participao nos delitos omissivos prprios: Desde que a omisso causa (art. 13), no h negar a coparticipao omissiva. Cita como exemplo a participao no delito omissivo prprio tipificado no art. 269 a omisso de notificao de doena. Conforme consignado acima, no entendimento de Juarez Tavares (1996, p. 86), no h concurso de pessoas nos delitos omissivos em qualquer de suas formas de manifestao, seja nos delitos omissivos prprios ou imprprios. Tambm no tocante participao, h adeptos das duas correntes na nossa doutrina. Data venia, discordamos do entendimento de Armin Kaufmann e de Juarez Tavares. Entendemos que a participao admissvel nos delitos omissivos prprios, na esteira dos ensinamentos de Rogrio Greco, Cezar Roberto Bitencourt, Magalhes Noronha e outros doutrinadores. 4.3. Autoria mediata Armin Kaufmann (2006, p. 203) entende que aquele que, por meio de violncia, impede ao que queria prestar o socorro e podia faz-lo no autor mediato e sim autor do delito de omisso de socorro se no era garantidor da no-ocorrncia do resultado; se o que impede o salvamento for garantidor, cuida-se de crime omissivo imprprio. A conduta daquele que foi, por violncia, impedido de prestar socorro penalmente irrelevante. Roxin (2000, p. 511) entende que no possvel a autoria mediata nos delitos omissivos. Segundo o mestre alemo:
La autora mediata por omisin, posibilidad que se ha admitido en multitud de ocasiones, por el contrario, hay que negarla en general. En efecto, toda autora mediata presupone que el sujeto de detrs se sirve de una persona interpuesta a la que, mediante hacer activo, emplea en el curso de la accin, bien sea dirigiendo el suceso en virtud de su dominio de la voluntad, bien sea simplemente impulsando l, como obligado, a un extraneus doloso [] Tal impulso falta por naturaleza en la omisin [].
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Em sentido contrrio, posicionam-se Maurach, Gssel e Zipf (1995, p. 357), sustentando a possibilidade de autoria mediata nos delitos omissivos: La autora mediata tambin es posible en la forma de la omisin. Colacionam o exemplo do enfermeiro que tem sob seus cuidados enfermo mental perigoso e, conscientemente, permite que o enfermo mental agrida fisicamente outrem. A autoria mediata tem sido inserida no estudo do concurso de pessoas como se fosse uma de suas manifestaes ou espcies. No nosso entendimento, autoria mediata no espcie de concurso de pessoas, tendo em vista que lhe falta um dos requisitos essenciais o liame subjetivo ou vnculo psicolgico. Autor mediato e instrumento no atuam unidos por vnculo subjetivo, no dirigem sua vontade consecuo em comum de empreitada delituosa. Na autoria mediata, o autor mediato tem o domnio do fato, o controle da situao, e no h a concorrncia da vontade do instrumento para a realizao de delito. Pelas razes expostas, e para os fins deste estudo, consideraremos a autoria mediata como hiptese de excluso de concurso de pessoas, ou seja, se, entre dois agentes, um autor mediato e outro o instrumento, no h que se falar em concurso de pessoas. Instrumento, em sede de autoria mediata, o ser humano utilizado pelo autor mediato para a prtica do delito, que atua amparado por excludente da ilicitude ou da ao e, portanto, sua conduta penalmente irrelevante. As excludentes da ilicitude em nosso Cdigo Penal so: coao irresistvel, obedincia hierrquica (art. 22, CP); estado de necessidade, legtima defesa, estrito cumprimento de dever legal ou exerccio regular de direito (art. 23, CP); erro determinado por terceiro (art. 20, 2, CP) e a excludente inserta na ltima parte do inciso III do artigo 62 do CP atual, a saber, a excludente da ilicitude do instrumento (pessoa) no punvel em face de condio ou qualidade pessoal. 5. Concurso de pessoas nos delitos omissivos imprprios Conforme consignado alhures, nos delitos omissivos imprprios no h uma norma que a todos imponha determinada conduta. H uma norma de extenso (art. 13, 2, CP) que amplia o alcance dos tipos comissivos, fazendo com que possam ser tambm praticados mediante uma omisso. Entretanto, apenas um grupo pequeno de pessoas atingido por essa norma de extenso, a saber, os garantidores. Os delitos omissivos imprprios so delitos de resultado. Os garantidores tm a responsabilidade de evitar que o evento danoso ocorra, que um resultado naturalstico ofenda o bem jurdico tutelado. Um exemplo de garantidor o bombeiro militar, que, ao se deparar com um incndio, tem a obrigao de enfrent-lo, tentando debelar o fogo e, se necessrio, entrar no prdio em chamas para dali retirar alguma pessoa. possvel que um delito omissivo imprprio seja praticado em concurso de pessoas?
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Entende a doutrina pela possibilidade de co-autoria e de participao nos delitos omissivos imprprios? Neste captulo, propomo-nos a enfrentar essas questes, trazendo a lume a posio de alguns doutrinadores nacionais e estrangeiros. 5.1. Co-autoria Claus Roxin (2000, p. 501) preleciona que, por surpreendente que possa parecer, seus estudos conduzem concluso de que a teoria do domnio do fato inadequada para os delitos de omisso. Nesses delitos, [...] el omitente no llega a ser autor por su eventual dominio del hecho, sino por el quebrantamiento de su deber de evitar el resultado. Assevera Roxin que, em sede de delitos omissivos, o que se denomina domnio do fato no seno a possibilidade de que o resultado seja evitado, que quando existe o dever de garantia comum a diversas pessoas perfeitamente possvel a co-autoria em delitos omissivos imprprios. Maurach, Gssel e Zipf (1995, p. 390) tambm entendem possvel a co-autoria nos delitos omissivos imprprios nas situaes em que todos os co-autores sejam garantidores, bem como se apenas um dos co-autores for garantidor. No entendimento de Magalhes Noronha (1995, p. 213), possvel a co-autoria e a participao nos delitos omissivos imprprios: Pode o concurso dar-se mediante omisso, quando h o dever jurdico de evitar o evento, pois em tal caso a conduta omissiva causal. Cezar Roberto Bitencourt (2003, p. 398) tambm entende que possvel a coautoria nos delitos omissivos imprprios quando dois ou mais agentes tenham o dever jurdico de no se omitir. Rogrio Greco (2004, p. 524) ensina que [...] possvel falar em co-autoria nos crimes omissivos, desde que cada agente possua o dever de agir naquele determinado caso concreto. Conforme o doutrinador, se vrios agentes, detentores do dever de agir, unidos por liame subjetivo se omitem de praticar a conduta determinada na norma mandamental, no h bice ao reconhecimento da co-autoria. Entendimento diverso o de Enrique Bacigalupo (2005, p. 171), que argumenta que so fundamentos da co-autoria a comum resoluo para a prtica do fato e a diviso de tarefas. Bacigalupo assevera que inadmissvel a co-autoria nos delitos omissivos imprprios ao argumento de que [...] no es concebible que alguien omita una parte mientras otros omiten el resto. Armin Kaufmann (2006, p. 202) tambm entende inconcebvel a co-autoria nos delitos omissivos imprprios ao argumento de que no existe dolo na omisso, nem a comum resoluo para a prtica da conduta delituosa. Argumenta, ainda, que no existe diviso de tarefas, [...] pues la omisin no presenta <<accin ejecutiva>> alguna.
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Nilo Batista (2004, p. 86) rechaa a possibilidade de co-autoria nos delitos omissivos imprprios ao argumento de que [...] o dever de atuar a que est adstrito o autor do delito omissivo infracionvel; portanto, cada um dos agentes responde como autor de delito omissivo imprprio. Juarez Tavares (1996, p. 86) entende que no h concurso de pessoas nos delitos omissivos em qualquer de suas formas de manifestao, seja nos delitos omissivos prprios ou imprprios. Verifica-se que a questo atinente possibilidade de coautoria nos delitos omissivos imprprios no singela como parece. So diversos os posicionamentos adotados pelos doutrinadores estrangeiros e nacionais. Em suma, h duas grandes correntes: a primeira nega a possibilidade de co-autoria nos delitos omissivos imprprios, ao passo que a segunda admite a co-autoria. Dentre os adeptos da corrente que nega a possibilidade de co-autoria nos delitos omissivos imprprios, encontram-se Juarez Tavares, que no admite concurso de pessoas nos crimes omissivos; Nilo Batista, que entende que o dever de agir infracionvel; Enrique Bacigalupo, que entende ser impossvel a diviso de tarefas nos delitos omissivos imprprios, e Armin Kaufmann que assevera que no h dolo, comum resoluo, nem diviso de tarefas nos delitos omissivos imprprios. Admitem a possibilidade de co-autoria nesses delitos Magalhes Noronha, Maurach, Gssel e Zipf, se houver dever de garantia em comum ou para apenas um dos coautores; Claus Roxin, Rogrio Greco e Cezar Roberto Bitencourt, se houver dever de garantia em comum. Com a devida venia ao entendimento de Kaufmann, Bacigalupo, Batista e Tavares, conforme argumentos expendidos nos captulos anteriores, acreditamos que possvel o dolo bem como a comum resoluo nos delitos omissivos imprprios. At mesmo poder-se-ia falar em diviso de tarefas em tais delitos. Com o escopo de elucidar nosso posicionamento acerca da diviso de tarefas nos delitos omissivos imprprios, utilizaremos como exemplo uma unidade avanada de salvamento aqutico na qual h vrios resgatadores com funes diversas: piloto da lancha, salva-vidas paramdico e salva-vidas rebocador. A equipe recebe o chamado para resgatar uma vtima que est se afogando em guas revoltas em local em que impossvel a aproximao da embarcao. Desloca-se a lancha com o piloto e trs salva-vidas (dois salva-vidas rebocadores e um paramdico) at o ponto seguro mais prximo do periclitante; os trs pulam na gua levando consigo uma prancha de resgate aqutico. A vtima colocada na prancha e o paramdico tenta ministrar-lhe o suporte bsico de vida enquanto os outros tentam rebocar a prancha para perto da lancha de resgate. Todos os resgatadores do exemplo tm o domnio do fato e a inao de qualquer deles pode frustrar o resgate se todos os esforos no forem empreendidos no salvamento. tambm possvel que todos eles, ao chegarem ao local do resgate,
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percebendo que se trata do desafeto de um deles, de comum acordo se neguem a salv-lo, agindo, assim, em co-autoria. Se apenas o resgatador de quem o periclitante desafeto se omite e os demais empreendem em vo todos os esforos para o resgate, no h que se falar em coautoria, mas o omitente responder pelo delito de homicdio. O exemplo abstrato demonstra a possibilidade de dolo, de comum resoluo e de diviso de tarefas, razo pela qual discordamos dos insignes doutrinadores que no admitem a co-autoria nos delitos omissivos imprprios. Consideramos perfeitamente possvel a co-autoria entre garantidores. 5.2. Participao Armin Kaufmann (2006, p. 203) sustenta que a participao, seja moral ou material, no possvel nos delitos omissivos imprprios. Fundamenta seu posicionamento na inexistncia de causalidade na omisso e na premissa de que no h dolo na omisso. Enrique Bacigalupo (2005, p. 175 e ss.) tambm rechaa a possibilidade de participao nos delitos omissivos imprprios. Segundo o mestre argentino, a dissuaso e a cumplicidade devem ser tratadas como delitos comissivos autnomos. Em sentido contrrio, posiciona-se Claus Roxin (2000, p. 531/565), no tocante possibilidade de participao moral nos delitos omissivos imprprios. Roxin entende que, ainda que no haja dolo de omitir, essa circunstncia no obsta a possibilidade de induo a omitir (dissuaso). Tambm a participao material (cumplicidade) tida por possvel por Claus Roxin (2000, p. 565/567). Conforme consignado, Magalhes Noronha (1995, p. 213) entende possvel a participao nos delitos omissivos imprprios: Pode o concurso dar-se mediante omisso, quando h o dever jurdico de evitar o evento, pois em tal caso a conduta omissiva causal. Beatriz Vargas Ramos (1996, p. 157), ao analisar a possibilidade de concurso de pessoas nos delitos omissivos imprprios, o faz de modo detalhado, examinando em separado a participao material e a participao moral nos crimes omissivos imprprios. Quanto participao moral, entende-a como possvel se o agente no tiver o status de garantidor:
De nossa parte entendemos que a ao dissuasora de A (no garantidor) corresponde participao verdadeiramente ativa deste, no delito comissivo por omisso praticado por B (garantidor). Como A no garantidor da no supervenincia do resultado, mesmo que tivesse agido com dolo em direo morte de C, s poderia responder por homicdio doloso, (comissivo por omisso) em concurso com B.
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Com respeito possibilidade de participao material nos delitos omissivos imprprios, o entendimento de Beatriz Vargas Ramos (1996, p. 158) que somente aquele que possui o especial dever de agir pode prestar auxlio por omisso. Destaca, porm, que o no fazer de algum pode significar contribuio material para com o atuar positivo de outrem, mas no h como contribuir materialmente com o no fazer de outra pessoa. Aduz que no h cumplicidade na omisso. Com a devida venia ao entendimento de Beatriz Vargas Ramos, a conduta do partcipe que sancionada pelo Direito Penal, e conduta compreende ao e omisso. O auxlio nos delitos omissivos imprprios, no nosso entendimento, pode ser prestado apenas pelos no garantidores, tratando-se de cooperao para o crime entre dois garantidores, a hiptese ser de co-autoria e no de participao. Se A, no garantidor, em comum acordo com B, salva-vidas, nega-se a emprestar seu barco para o resgate de C, desafeto de ambos, querendo sua morte, ser partcipe de B no delito de homicdio se C vier a falecer em decorrncia da ausncia de socorro. Entende Nilo Batista (2004, p. 175) que a participao nos delitos omissivos imprprios s possvel na espcie de cumplicidade omissiva mediante um ajuste tcito. Exemplifica nos seguintes termos:
Numa firma comercial o empregado A vem subtraindo semanalmente certa importncia em dinheiro; B, que no tesoureiro, nem caixa, nem exerce qualquer outra funo que fizesse instaurar o dever especial, mas pode de alguma forma facilitar o acesso de A ao cofre, omite providncias (chaves, horrios, etc.) que significariam obstculos atividade de A, desejando, por raiva do patro, que a perda patrimonial seja expressiva.
Cezar Roberto Bitencourt (2003, p. 398) entende que possvel a participao nos delitos omissivos imprprios [...] mesmo que o partcipe no tenha o dever jurdico de no se omitir. Conforme o doutrinador:
perfeitamente possvel que um terceiro, que no est obrigado ao comando da norma, instigue ao garante a no impedir o resultado. Qual seria a natureza da responsabilidade desse instigador, autor do crime consumado? Claro que no. A sua atividade acessria, secundria, contribuiu moralmente para a resoluo criminosa do garante. Este autor do crime ocorrido, do qual tinha o domnio do fato e o dever jurdico de impedir sua ocorrncia; aquele, o instigador, que no estava obrigado ao comando legal e no dispunha do domnio da ao final, contribuiu decisivamente para a sua concretizao. No pode ficar impune, mas tampouco cometeu ilcito autnomo.
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Conforme o entendimento de Rogrio Greco (2008, p. 138), [...] a maioria de nossos autores admite a participao em crimes omissivos. Ensina o autor que a participao moral deve ser entendida como uma dissuaso, pois o partcipe almeja obstar a prtica da conduta a que o autor estava obrigado. No exemplo citado para os delitos omissivos prprios, do paraplgico que dissuade o surfista de prestar socorro vtima de afogamento por saber que seu desafeto, se substituirmos o surfista pelo salva-vidas, teremos a dissuaso do garantidor. O paraplgico, no caso de falecimento da vtima, responder por participao em homicdio. Verifica-se que, assim como na co-autoria, a participao nos delitos omissivos imprprios tem dividido a opinio dos doutrinadores nacionais e estrangeiros. Em face de nosso posicionamento anterior, o de admitir o dolo, a comum resoluo e at mesmo a diviso de tarefas nos delitos omissivos imprprios, admitimos tambm a participao em tais delitos. necessrio que o partcipe tenha conhecimento da situao de garantidor do outro concorrente, que sua conduta tenha por base o dolo, que tenha conscincia de que sua conduta contrria ao ordenamento e que a inao do garantidor pode ensejar leso ao bem jurdico tutelado pelo ordenamento. 6. Concluses Diferentes teorias surgiram na tentativa de explicar o fenmeno do concurso de pessoas e os conceitos de autor e partcipe. Nosso Cdigo Penal adotou expressamente a teoria monista (art. 29, CP), porm o fez de forma mitigada h algumas excees pluralistas como o desvio subjetivo de conduta (art. 29, 2, CP). Dentre as diversas teorias que surgiram com o escopo de delimitar e diferenciar autoria e participao, logrou os melhores resultados a Teoria do Domnio do Fato, da lavra de Hans Welsel. Segundo a Teoria do Domnio do Fato, autor aquele que tem nas mos as rdeas da causalidade, aquele que decide se, quando, como e onde o delito ir ocorrer e pode, se quiser, interromper o iter criminis, frustrando a consumao do delito. A Teoria do Domnio do Fato no prope uma frmula com a qual se possa de plano distinguir entre autores e partcipes. Apenas no caso concreto, e de posse do conhecimento de todas as circunstncias, que ser possvel verificar se a hiptese de autoria ou de participao. Grande parte das decises judiciais envolvendo o concursus delinquentium tem como fundamento a Teoria do Domnio do Fato, que, no nosso entendimento, a mais adequada para disciplinar quase todas as manifestaes do concurso de pessoas. Em sede de Direito Penal, a conduta humana manifesta-se de duas formas: a ao e a omisso. Na ao, ocorre o emprego de energia em determinado sentido com uma
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finalidade. Na omisso, ocorre a absteno de emprego de energia em dado sentido, tambm com uma finalidade. Omisso mais do que um mero no fazer, deixar de fazer aquilo que a lei determina que seja feito. Os tipos omissivos descrevem o comportamento esperado do agente, restando-lhe defeso qualquer outro que no o enunciado na norma mandamental. O que se pune, conforme a teoria do aliud agere, a conduta diversa daquela devida. Existem omisses que, conquanto ensejadoras de leso a bem jurdico tutelado pelo Direito Penal, so penalmente irrelevantes e configuram ausncia de conduta (v.g., pai tetraplgico que no consegue impedir a queda de seu filho da varanda devido sua impossibilidade de locomoo). Existem duas espcies de delitos omissivos: os omissivos prprios ou puros e os omissivos imprprios ou comissivos por omisso. A propriedade ou impropriedade nos delitos omissivos tem que ver com a omisso e no com o agente, como ocorre com a classificao dos delitos em prprios e comuns. Os delitos omissivos prprios so delitos de mera conduta, ao passo que os delitos omissivos imprprios so delitos de resultado. Os delitos omissivos prprios so descritos, necessariamente, em uma norma mandamental, v.g., os arts. 135 e 269 do Cdigo Penal. Sua configurao requer que o agente esteja na situao concreta que demanda sua ao e que a conduta determinada na norma mandamental lhe seja possvel. Os delitos omissivos imprprios no so descritos em tipos especficos, sua configurao requer a aplicao da norma de extenso, inserta no art. 13, 2, CP, que amplia o alcance dos tipos comissivos, fazendo com que possam ser praticados mediante uma omisso. A norma de extenso do art. 13, 2, CP, atinge apenas um pequeno nmero de pessoas, os chamados garantidores da no-ocorrncia do resultado. Os garantidores tm a responsabilidade de evitar que o evento danoso ocorra, que um resultado naturalstico ofenda o bem jurdico tutelado. Um exemplo de garantidor o bombeiro militar, que, ao se deparar com um incndio tem a obrigao de enfrent-lo tentando debelar o fogo e, se necessrio, entrar no prdio em chamas para de l retirar alguma pessoa. Os delitos omissivos imprprios so tambm chamados de delitos comissivos por omisso; neles, o resultado naturalstico atribudo ao omitente como se ele houvesse praticado o delito comissivo. Se o bombeiro militar assiste inerte ao incndio, sabendo que no prdio h ainda pessoas, e estas vierem a falecer, vtimas das chamas, responder, no pelo delito de omisso de socorro previsto no art. 135, CP, mas pelo delito inserto no art. 121 do CP. que o bombeiro militar tem por lei a obrigao de cuidado e proteo, tornando-se, por meio da norma de extenso, garantidor da no-ocorrncia do resultado danoso. Nos delitos omissivos prprios ou puros, no h tentativa, pois so delitos de mera conduta. A mera absteno de praticar a conduta requerida pela lei, podendo faz-lo,
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ou a prtica de conduta diversa configuram o delito. Em que pese ao fato de os delitos omissivos imprprios serem delitos de resultado, entendemos que no admitem tentativa. Se o garantidor envida todos os esforos que lhe so possveis a fim de evitar a ocorrncia do resultado e, ainda assim, este venha a ocorrer, o fato ser penalmente irrelevante, sob pena de se incorrer em responsabilizao objetiva, o que inadmissvel em nosso ordenamento jurdico penal. Noutro giro, se o garantidor no fez tudo o que estava ao seu alcance por ser o periclitante desafeto seu, responder pelo resultado, no a ttulo de tentativa, mas como delito consumado. H entre os doutrinadores estrangeiros vigorosa polmica quanto existncia de causalidade na omisso11. Entretanto, para fins deste estudo no nos aprofundamos nessa polmica e consideramos possvel a relao de causalidade entre o resultado e a omisso, seja ela ntica ou fruto de uma abstrao jurdica. Nos delitos omissivos prprios, no se faz necessria a verificao do nexo de causalidade, pois so delitos de mera conduta prescindem do resultado naturalstico. Nos delitos omissivos imprprios, necessrio aferir a relao de causalidade existente entre a omisso e o resultado para que este possa ser imputado ao garantidor. O dolo um estado anmico, um querer dirigido realizao do delito. No se trata de mera inteno. Em sede de Direito Penal, o dolo requer o conhecimento do tipo e a vontade livre e consciente de realiz-lo. No se requer do agente o conhecimento tcnico dos elementos do tipo, mas apenas o conhecimento profano de que sua conduta est em contrariedade com o ordenamento jurdico. Nos delitos omissivos prprios, o que se representa mentalmente no o resultado, uma vez que este prescindvel, mas a absteno da conduta requerida pela lei. A vontade dirigida para essa absteno, pretenda o omitente permanecer inerte ou praticar qualquer outra ao. No h relevante diferena entre o dolo nos delitos comissivos por omisso e dolo nos delitos comissivos que impea seu reconhecimento e aferio. Para a configurao do dolo nos delitos omissivos imprprios, no nosso entendimento, so necessrios os seguintes elementos: a) conhecimento efetivo, por parte do sujeito, da tipicidade da situao em que se encontra; b) representao mental da causalidade; c) vontade de praticar conduta diversa da determinada na norma mandamental, ou de permanecer inerte; d) conscincia da condio de garantidor;
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Enrique Bacigalupo (2005, p. 94/95) aduz que posicionam-se pela existncia da relao de causalidade na omisso Maurach, Armin Kaufmann, Baumann e outros, ao passo que Wezel, Spendel e o prprio Bacigalupo posicionam-se no sentido de que no h causalidade na omisso: Por supuesto que nos hemos adherido a una nocin ontolgica de la causalidad, a la vez que nos inclinaremos a negar que existe una relacin de causalidad entre el resultado y el omitente.
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e) probabilidade de que o resultado danoso seja evitado se o sujeito agir para interromper a produo do resultado. No tocante culpa nos delitos omissivos, inicialmente, destacamos que os delitos omissivos prprios so delitos de mera conduta, portanto, no h que se falar em culpa nesses delitos, uma vez que neles no h resultado. Por fora do disposto no inciso II do artigo 18 de nosso diploma penal12, necessrio que haja resultado naturalstico e expressa previso no tipo penal para que se possa falar em delito culposo. Entendemos possvel a ocorrncia de culpa nos delitos omissivos imprprios, desde que presentes os seguintes requisitos: a) previso legal, ou tipicidade; b) conduta humana voluntria; c) resultado naturalstico; d) relao de causalidade; e e) inobservncia do dever objetivo de cuidado. Para a configurao de um delito omissivo prprio, preciso que o agente esteja presente na situao de dever que demanda a sua ao, sendo-lhe esta possvel, e tenha conhecimento de que o ordenamento jurdico lhe impe essa ao e, apesar disso, que se mantenha inerte ou pratique conduta diversa da imposta pela norma mandamental. H duas correntes de pensamento quanto possibilidade de co-autoria nos delitos omissivos prprios, ambas com doutrinadores de grande envergadura como adeptos. No h bice configurao e aferio do dolo nos delitos omissivos, bem como no h impedimento para a comum resoluo, razo pela qual entendemos que possvel a co-autoria nos delitos omissivos prprios, desde que cumpridos os requisitos necessrios sua configurao. Entendemos que a participao admissvel nos delitos omissivos prprios, na esteira dos ensinamentos de Rogrio Greco, Cezar Roberto Bitencourt, Magalhes Noronha e outros doutrinadores. A autoria mediata tem sido inserida no estudo do concurso de pessoas como se fosse uma de suas manifestaes ou espcies. Entendemos que a autoria mediata no espcie de concurso de pessoas, pois lhe falta um dos requisitos essenciais o liame subjetivo ou vnculo psicolgico. Consideramos a autoria mediata como hiptese de excluso de concurso de pessoas, ou seja, se, entre dois agentes, um autor mediato e outro o instrumento, no h que se falar em concurso de pessoas, pois no h a concorrncia da livre vontade do instrumento na consecuo do delito. Nos delitos omissivos imprprios, h uma norma de extenso (art. 13, 2, CP) que amplia o alcance dos tipos comissivos
12 Art. 18. Diz-se o crime: II culposo, quando o agente deu causa ao resultado por imprudncia, negligncia ou impercia.
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fazendo com que possam ser tambm praticados mediante uma omisso de determinadas pessoas os garantidores. A questo atinente possibilidade de co-autoria nos delitos omissivos imprprios no singela como parece. So diversos os posicionamentos adotados pelos doutrinadores estrangeiros e nacionais. Em suma, h duas grandes correntes: a primeira nega a possibilidade de co-autoria nos delitos omissivos imprprios, ao passo que a segunda admite a co-autoria. Filiamo-nos segunda corrente e entendemos possvel o dolo bem como a comum resoluo nos delitos omissivos imprprios. At mesmo poder-se-ia falar em diviso de tarefas em tais delitos. Consideramos perfeitamente possvel a co-autoria entre garantidores. Nos delitos omissivos imprprios, podem ser partcipes apenas os no garantidores. Tratando-se de cooperao para o crime entre dois garantidores, a hiptese ser de co-autoria e no de participao. Em face de nosso posicionamento anterior, o de admitir o dolo, a comum resoluo e at mesmo a diviso de tarefas nos delitos omissivos imprprios, admitimos tambm a participao em tais delitos. necessrio que o partcipe tenha conhecimento da situao de garantidor do outro concorrente, que sua conduta tenha por base o dolo, que tenha conscincia de que sua conduta contrria ao ordenamento e que a inao do garantidor pode ensejar leso ao bem jurdico tutelado pelo ordenamento. 7. Referncias bibliogrficas BACIGALUPO, Enrique. Delitos impropios de omision. 2. ed. Madrid: Dikinson, 2005. BATISTA, Nilo. Concurso de Agentes: uma investigao sobre os problemas da autoria e da participao no direito penal brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de direito penal: parte geral, v. 1. 8. ed. So Paulo: Saraiva, 2003. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa (05/10/1988). 3. ed. So Paulo: RT, 2007. ______. Constituio federal, cdigo penal, cdigo de processo penal. Organizador Luiz Flvio Gomes; obra coletiva de autoria da Editora Revista dos Tribunais, com a coordenao de Giselle de Melo Braga Tapai. 6. ed. So Paulo: RT, 2004. FRANCO, Alberto Silva e STOCO, Rui. Cdigo Penal e sua interpretao jurisprudencial, v. 1 e 2. 7. ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001.
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Jurisprudncia
HC. POSSE ILEGAL. ARMA. FOGO. Trata-se de habeas corpus substitutivo de recurso ordinrio contra acrdo que manteve o recebimento da denncia do ora paciente em relao ao crime de posse ilegal de arma de fogo. A Turma denegou a ordem de habeas corpus, por entender que a nova redao dada aos arts. 30 e 32 da Lei n. 10.826/2003 (Estatuto do Desarmamento) pela Lei n. 11.706/2008 prorrogou at o dia 31 de dezembro de 2008 apenas o prazo para a regularizao de armas de fogo de uso permitido, no contemplando as armas de uso restrito ou de numerao raspada, como no caso dos autos. Assim, sendo o paciente flagrado no dia 9 de abril de 2008, no tinha ele qualquer possibilidade de regularizar as armas que possua. De outro lado, no entregando tais armas espontaneamente autoridade competente, evidencia-se a existncia de justa causa para a ao penal pela demonstrao de dolo de manter em seu poder armas de fogo de origem irregular. HC 124.454-PR, Rel. Min. Laurita Vaz, julgado em 16/6/2009. Princpio da Insignificncia e Furto Privilegiado: A Turma indeferiu habeas corpus em que se pleiteava a aplicao do princpio da insignificncia a condenado por 2 furtos praticados contra vtimas distintas. No caso, o paciente subtrara para si uma bicicleta avaliada em R$ 70,00 e, em ato contnuo, dirigira-se a estabelecimento comercial, onde furtara uma garrafa de usque avaliada em R$ 21,80 , sendo preso em flagrante. Entendeu-se que no estariam presentes os requisitos autorizadores para o reconhecimento desse princpio. Aduziu-se que o paciente, ao cometer 2 crimes de furto em concurso material, com vtimas distintas, demonstrara possuir propenso prtica de pequenos delitos, os quais no poderiam passar despercebidos pelo Estado. Asseverou-se que, embora o reconhecimento da atipicidade penal pela insignificncia dependa da constatao de que a conduta seja a tal ponto irrelevante desvalor da ao e do resultado que no seja razovel impor-se a sano penal descrita na lei, isso no ocorreria na espcie. Enfatizou-se que a bicicleta fora furtada de pessoa humilde e de poucas posses, que a utilizava para se deslocar ao seu local de trabalho, de modo a revelar que esse bem era relevante para a vtima, e cuja subtrao repercutira expressivamente em seu patrimnio. Por fim, considerou-se que a situao dos autos fora devidamente enquadrada como infrao de pequeno valor, na qual incidente causa de diminuio de pena referente ao furto privilegiado (CP, art. 155, 2), distinguindo-a, no ponto,
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da figura da infrao insignificante, que permite o reconhecimento da atipicidade da conduta. HC 96003/MS, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 2.6.2009. (HC-96003) PECULATO. DIRIAS. A Turma, prosseguindo o julgamento, por maioria, denegou o writ, considerando ser apta a denncia, uma vez que a conduta ilcita atribuda ao ru (peculato) no pode ser considerada atpica, pois presentes os indcios que fundamentaram a acusao. A inpcia da denncia, eventualmente, pode ser acolhida quando inequivocamente houver prova de deficincia que impea a compreenso da acusao em prejuzo da defesa do acusado, ou quando presentes quaisquer das falhas elencadas no art. 43 do CPP. No caso, os processos de concesso de dirias aos corrus, conforme a denncia, evidenciam a pendncia do pagamento de indenizao prestao de contas pela diretoria do rgo legislativo estadual, responsvel pela apreciao da legalidade da despesa e eventual regularizao. Ao acusado cabia o dever de prestar contas da indenizao concedida aos corrus, da o reconhecimento da tipicidade de sua conduta. No mais, ausente a alegada falta de justa causa. Precedentes citados: RHC 18.502-SP, DJ 15/5/2006; HC 88.178-SP, DJe 2/2/2009, e RHC 14.143-ES, DJ 4/8/2003. HC 116.302-ES, Rel. Min. Laurita Vaz, julgado em 23/6/2009. Grave Estado de Sade e Priso Domiciliar Ante a excepcionalidade do caso, a Turma deferiu, em parte, habeas corpus no qual se discutia se paciente preso preventivamente pela prtica do delito de homicdio qualificado, cujo grave estado de sade se encontrava demonstrado por diversos documentos, teria direito, ou no, priso domiciliar, nos termos do art. 117 da Lei de Execuo Penal - LEP [Somente se admitir o recolhimento do beneficirio de regime aberto em residncia particular quando se tratar de: I - condenado maior de 70 (setenta) anos; II - condenado acometido de doena grave; III - condenada com filho menor ou deficiente fsico ou mental; IV - condenada gestante.]. Preliminarmente, afastou-se a incidncia do Enunciado 691 da Smula do STF. Em seguida, enfatizouse que a situao do paciente no estaria entre aquelas listadas nas alneas do art. 117 da LEP, mas a demonstrao cabal de que o Estado no teria condies de prestar-lhe a assistncia mdica de que necessita, para no falecer no crcere, justificaria a concesso de priso domiciliar, tendo em conta o princpio da dignidade da pessoa humana. HC deferido, parcialmente, para que o paciente permanea em priso domiciliar, sem direito de ausentar-se de sua residncia. Deciso estendida ao co-ru, tambm doente. HC 98675/ES, rel. Min. Eros Grau, 9.6.2009. (HC-98675) PRISO DOMICILIAR. MATERNIDADE. A Turma, prosseguindo o julgamento, por maioria, excepcionando, por analogia, a aplicao do art. 117 da Lei n. 7.210/1984, concedeu priso domiciliar para exerccio da maternidade, embora a paciente responda a vrios processos em curso e j tenha sido superada a fase de amamentao. Malgrado no possa ser solucionada a questo social, dada a peculiariedade do caso, o writ foi concedido mormente devido impossibilidade de transferncia da r para a comarca mais prxima de
Jurisprudncia
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onde reside o filho de tenra idade, a exigir a proteo materna, por falta de parentes para cuidarem da criana: o av faleceu e a av estaria impossibilitada de ficar com a criana. Precedentes citados: HC 96.719-RS, DJ 28/4/2008, e HC 22.537-RJ, DJ 12/5/2008. HC 115.941-PE, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, julgado em 2/4/2009. ROUBO. EXTORSO. ARMA. BIS IN IDEM. O paciente associou-se a outros trs para a prtica de crimes patrimoniais. Primeiro, mediante o uso de arma de fogo, eles roubaram um automvel e os pertences do condutor, alm de restringir sua liberdade. Logo aps, usando novamente aquele instrumento, constrangeram outra vtima a fornecer senhas de cartes magnticos e a assinar cheques para que obtivessem vantagem patrimonial indevida. Por isso, foram condenados pela prtica de roubo e extorso circunstanciados e tambm pela formao de quadrilha armada. O que se alega a existncia de bis in idem na condenao, em razo da punio mais de uma vez pela mesma circunstncia, o uso da arma. Nesse contexto, certo que o reconhecimento do bis in idem deriva da interpretao crtica dos fatos luz do conceito fundamental de bem jurdico. No caso, quanto extorso e ao roubo, em que a incriminao busca tutelar o patrimnio e a liberdade ou integridade fsica, por mais que o resultado seja o mesmo (subtrao de bens), no h falar em bis in idem, porquanto praticados perante vtimas diferentes. O fato de o juzo reconhecer a continuidade delitiva, no implica deixar de reconhecer que ambos os delitos so circunstanciados. J quanto ao crime de quadrilha, o bem jurdico protegido com a incriminao a paz pblica, a demonstrar, em comparao ao outro grupo de incriminaes, que eles so independentes, a ponto de justificar a exasperao em razo do emprego de arma. Precedentes citados: HC 91.129SP, DJe 4/8/2008; HC 54.773-SP, DJ 7/2/2008; HC 27.142-RS, DJ 28/8/2006, e HC 33.894-RJ, DJ 14/3/2005. HC 73.234-SP, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, julgado em 18/6/2009.
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Comentrio Jurisprudncia
COMENTRIOS SOBRE O ART. 306 DO CTB NA PRTICA FORENSE RODRIGO IENNACO DE MORAES Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais Desde sua entrada em vigor, sobretudo por sua repercusso na imprensa e pelo aparente reflexo sobre uma camada da populao pouco acostumada possibilidade de se tornar processada criminalmente, o tipo de injusto previsto no art. 306, do Cdigo de Trnsito Brasileiro, com sua nova roupagem, vem causando polmica.
Art. 306. Conduzir veculo automotor, na via pblica, sob a influncia de lcool ou substncia de efeitos anlogos, expondo a dano potencial a incolumidade de outrem: Penas - deteno, de seis meses a trs anos, multa e suspenso ou proibio de se obter a permisso ou a habilitao para dirigir veculo automotor.
Grande parte dos investigados oferece recusa ordem de submisso a teste de alcoolemia, embora, s vezes, a prova testemunhal e as circunstncias demonstrem que conduzia veculo sob influncia de lcool ou droga de efeito anlogo. Discorrendo sobre crimes dessa natureza, Rogrio Schietti Machado Cruz (2009) diz:
No se pode aguardar que o motorista que conduz seu automvel sob influncia de lcool cometa alguma irregularidade ou acidente para, s ento, puni-lo. Quem vive em coletividade e se submete s regras do convvio social espera que os demais cidados tambm se comportem dentro da lei. No trnsito, com maior razo, aguarda-se dos demais motoristas um mnimo de respeito s normas pertinentes. Falase mesmo em princpio da confiana, pelo qual o motorista conduz seu veculo na firme crena de que, por exemplo, ao passar por um cruzamento, os automveis que se aproximam do sinal vermelho pela via perpendicular iro parar e permitirlhe continuar trafegando na pista onde o sinal encontra-se verde. Se o outro motorista estiver embriagado, essa confiana produzir um indiscutvel incremento do risco de que a falta
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de ateno ou de reao decorrente da excessiva ingesto de lcool do motorista leve-o a avanar o semforo e a pr em concreto risco de perecimento no s a sua prpria vida como a de todos os que estiverem cumprindo as normas de trnsito.
Porm, ao contrrio do sustentado pelo culto Procurador de Justia do MPDFT, nas concluses do artigo, entendemos impossvel a imputao do delito do art. 306 quele em desfavor de quem o Estado no conseguiu comprovar concentrao de lcool superior a seis decigramas por litro de sangue ainda que tal ocorra em virtude da recusa do condutor do veculo em submeter-se ao teste do bafmetro ou similar. O mencionado doutrinador prossegue:
No que diz com a hiptese ora questionada prova da concentrao de lcool no sangue do condutor do automvel certo que o etilmetro (ou a alcoolemia) serve para tornar mais objetiva e precisa a determinao e documentao de quo influenciado pelo lcool ingerido est o condutor que, voluntariamente, se submete a tal instrumento. Assim, ao envolver-se em um acidente ou ao ser parado em uma blitz, o condutor do veculo automotor que apresentar sinais de ingesto de bebida alcolica, ser convidado a soprar o bafmetro (ou a fornecer, em local e sob condies adequadas, pequena amostra de sangue). Aquiescendo a tanto, a colaborao do motorista estancar qualquer dvida quanto suspeita do agente de trnsito ou policial, quer para aferir concentrao de lcool suficiente a caracterizar uma infrao administrativa ou uma infrao penal, quer para demonstrar que a suspeita no tinha fundamento. Recusando-se, no entanto, a colaborar para a realizao dessa prova, a conduo coercitiva do motorista ao IML ser autorizada quando presente justa causa, ou seja, quando houver sinais de que ingeriu bebida alcolica e que conduzia o veculo sob sua influncia (fumus comissi delicti). Na presena do mdico-legista, o condutor ser criteriosamente avaliado e, presentes sinais exteriores tpicos de quem se encontra com elevada concentrao de lcool no sangue, acreditamos ser possvel indicar, se no o percentual exato da concentrao etlica, ao menos que o examinando est, seguramente, com mais de 6 decigramas de lcool no sangue. No se trata de uma concluso pericial subjetiva ou elaborada sem critrios cientficos, mas, sim, da constatao, tanto pelas regras de experincia inerentes profisso mdica quanto pelo conhecimento da Medicina acerca dos efeitos e sintomas derivados da ingesto de bebida alcolica, de que o examinando apresenta grau de concentrao de lcool no sangue superior ao mnimo exigido em lei para a caracterizao do ilcito penal. (CRUZ, 2009).
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No entendemos vivel, tambm, a prova da concentrao por outro meio que no o etilmetro ou exame de sangue at porque h decreto federal regulamentando a equivalncia entre exames distintos, sem meno aferio meramente clnica: No que o condutor tenha o direito de assim proceder; no tem! Nem se alegue que a recusa legtima porque amparada em princpio constitucional implcito, no sentido de que ningum pode ser compelido a produzir prova contra si mesmo. No isso! A conduo de veculo automotor atividade restrita e vinculada, que deve satisfazer determinados requisitos, entre os quais a absteno de lcool. Se o cidado quer conduzir veculo automotor, deve gozar de boa sade fsica e psicolgica, sendo incompatvel, em concreto, a conduo com a percepo dos sentidos e reflexos alterados pelo uso de droga ainda que lcita. Se se recusa a soprar o aparelho, no pode conduzir veculo. Da se extrai que a mencionada prerrogativa constitucional no o agasalha. Ocorre que o Estado no possui meio de compeli-lo a submeter-se ao teste, embora possa legitimamente puni-lo em razo da recusa o que no seria possvel se ele tivesse o direito de no se submeter aferio estatal da manuteno das condies para conduo segura de veculo no trnsito. Com entendimento diverso, mas igualmente ressaltando a impossibilidade de submeter, manu militari, o condutor de veculo a exame contra sua vontade, temos o magistrio do Promotor de Justia de So Paulo, Renato Marco (2009):
[...] o agente surpreendido na via pblica, sobre o qual recaia suspeita de encontrar-se a conduzir veculo automotor sob influncia de lcool ou de qualquer outra substncia psicoativa que determine dependncia, no poder ser submetido, contra sua vontade, sem sua explcita autorizao, a qualquer procedimento que implique interveno corporal, da mesma maneira que no est obrigado a se pronunciar a respeito de fatos contra si imputados (art. 5, LXIII, CF), sem que de tal silncio constitucional se possa extrair qualquer concluso em seu desfavor [...].
Embora seja paradoxal, no h, ao menos na vigncia do atual art. 306 do CTB, como concluir positivamente pela subsuno de sua conduta ao modelo ora erigido pelo legislador, nessa demaggica Lei Seca. que a pedra fundamental e o pilar sobre o qual se sustenta o sistema jurdico-penal democrtico a tipicidade formal. Sem ela no h crime, de plano. No se pode invocar legitimamente uma interpretao teleolgico-normativa para afastar obstculo de tamanha envergadura garantista! Definitivamente no! E o legislador ptrio inseriu no modelo de conduta a referida concentrao de lcool, que se tem ento como elemento objetivo do tipo. Alis, exatamente essa concentrao especfica que distingue o crime da infrao administrativa ou seja, para esta, est dispensada a demonstrao tcnico-cientfica-quantitativa de lcool no sangue. Para o crime do art. 306, no h como faz-lo.
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Outra no a concluso de Renato Marco (2009):

Em decorrncia das mudanas introduzidas com o advento da Lei n 11.705, de 19 de junho de 2008, apenas poder ser chamada a prestar contas Justia Criminal por embriaguez ao volante, nos moldes do art. 306, caput, primeira parte, do Cdigo de Trnsito Brasileiro, a pessoa que assim desejar ou aquela que for enleada ou mal informada a respeito de seus direitos, e por isso optar por se submeter ou consentir em ser submetida a exames de alcoolemia ou teste do bafmetro tratados no caput do art. 277 do mesmo Codex e, em decorrncia disso, ficar provada a presena da dosagem no permitida de lcool por litro de sangue.
H julgado do Tribunal de Justia de Minas Gerais neste sentido:

APELAO CRIMINAL - EMBRIAGUEZ AO VOLANTE ABSOLVIO - LEI N 11.705/2008 MAIS BENFICA AO RU - EXIGNCIA DE COMPROVAO DE CONCENTRAO IGUAL OU SUPERIOR A 6 (SEIS) DECIGRAMAS DE LCOOL POR LITRO DE SANGUE - AUSNCIA DE PROVA TCNICA QUE NO PODE SER SUPRIDA PELA COMPROVAO INDIRETA - RETROATIVIDADE BENFICA - INSUFICINCIA PROBATRIA - ABSOLVIO - RECURSO PROVIDO. Com a nova redao do art. 306, caput, do CTB, passou-se a exigir, como figura elementar do tipo, que o condutor do veculo automotor transite em via pblica com concentrao de lcool por litro de sangue igual ou superior a 6 (seis) decigramas. Sendo assim, restou a responsabilizao criminal por embriaguez ao volante condicionada efetiva comprovao de que o agente conduza veculo automotor com a referida concentrao de lcool no sangue para a formao da materialidade. Ausente, pois, a prova tcnica cabal pertinente, absolve-se por insuficincia probatria luz do art. 386, VII, do CPP. (APELAO CRIMINAL N 1.0261.05.0316874/001 - COMARCA DE FORMIGA - APELANTE(S): ITAMAR DE RESENDE - APELADO(A)(S): MINISTRIO PBLICO ESTADO MINAS GERAIS - RELATOR: EXMO. SR. DES. EDUARDO BRUM). ACRDO Vistos etc., acorda, em Turma, a 1 CMARA CRIMINAL do Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais, incorporando neste o relatrio de fls., na conformidade da ata dos julgamentos e das notas taquigrficas, EM PROVER O RECURSO, VENCIDO O 1 VOGAL. Belo Horizonte, 07 de outubro de 2008. DES. EDUARDO BRUM - Relator
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[...] Destaca-se que, com a nova redao, passou-se a exigir, como figura elementar do tipo, que o condutor do veculo automotor transite em via pblica com concentrao de lcool por litro de sangue igual ou superior a 6 (seis) decigramas. Sendo assim, restou a responsabilizao criminal por embriaguez ao volante condicionada efetiva comprovao de que o agente conduza veculo automotor com a referida concentrao de lcool no sangue para a formao da materialidade. Trocando em midos, a nova lei, repisa-se, tornou imprescindvel a exata constatao de nvel de alcoolemia igual ou superior a 6 (seis) dg/L para o aperfeioamento do tipo penal, estabelecendo elementar antes no preceituada. Trata-se de novatio legis in mellius, uma vez que, na forma do art. 2, pargrafo nico, do Cdigo Penal, A lei posterior, que de qualquer modo favorecer o agente, aplica-se aos fatos anteriores, ainda que decididos por sentena condenatria transitada em julgado, valendo lembrar, outrossim, na esteira da Carta Magna, que A lei penal no retroagir, salvo para beneficiar o ru (art. 5, XL). E deve retroagir, uma vez que criou bice caracterizao do crime, isto , o nvel de lcool no sangue devidamente comprovado que passou a impor e que antes no era exigido. Nesse sentido, sustenta Fernando Capez (2008, p. 12): [...] No momento em que o nvel de alcoolemia (6 decigramas de lcool por litro de sangue) foi inserido como elementar do tipo incriminador, tornou-se imprescindvel a comprovao cabal dessa dosagem sob pena de atipicidade da conduta. O nvel de lcool, por se tratar de medida tcnica, necessita de demonstrao pericial. Em outras palavras, no se consegue extrair o exato nvel de alcoolemia mandando o agente fazer o quatro ou dar uma andadinha ou ainda falar 33 no consultrio mdico [...] Assim, sob tal aspecto, operou-se uma novatio legis in mellius, com o amesquinhamento do arsenal probatrio do detentor do jus puniendi. Embora a questo tenha carter processual, inequvoco seu carter hbrido, j que se encontra umbilicamente ligada a elementar do fato tpico [...]. Nos processos em andamento, por crime anterior nova Lei, aplica-se a proibio da prova testemunhal, inovao mais benfica, com incidncia imediata. Nesses casos, o sujeito somente poder ser condenado se: (a) a prova pericial comprovar que ele estava embriagado de acordo com os nveis de alcoolemia exigidos na poca do crime; (b) se esta comprovao se der mediante prova pericial; (c) se da conduta resultar perigo para a coletividade.
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Guilherme de Souza Nucci (2008) ainda enfatiza: Agora, preciso conduzir veculo automotor, na via pblica, estando com concentrao de lcool por litro de sangue igual ou superior a 6 decigramas [...]. Ora, anteriormente, qualquer prova testemunhal seria facilmente aceita para demonstrar que o condutor dirigia sob influncia de lcool (qualquer quantidade), causando perigo segurana viria. A partir da edio da Lei n 11.705/08, somente se consegue demonstrar que algum dirige com precisa e determinada concentrao de seis decigramas de lcool por litro de sangue fazendo-se exame pericial. (NUCCI, 2008, p. 14) De outra banda, impossvel juridicamente dar outra interpretao norma, procurando trilhar um caminho diferente daquele escolhido pelo legislador, tal como conjugar o art. 306 com o pargrafo segundo do art. 277 do CTB, que reza que A infrao prevista no art. 165 deste Cdigo poder ser caracterizada pelo agente de trnsito mediante a obteno de outras provas em direito admitidas, acerca dos notrios sinais de embriaguez, excitao ou torpor apresentados pelo condutor. Isto, pois o art. 165 e, por conseguinte, o art. 277, 2, do CTB, cuidam taxativa e exclusivamente de matria administrativa, conforme se observa da redao do prprio texto em comento, no sendo, de maneira alguma, fonte de Direito Penal. Sendo assim e, no caso concreto, no estando os autos instrudos com a indispensvel prova tcnica demonstrando que o apelante conduzisse o veculo sob o efeito de lcool na exata concentrao determinada pela nova lei, havendo dvida acerca da materialidade delitiva, que no pode ser suprida pela comprovao indireta, a absolvio se impe, com fulcro no art. 386, VII, do Cdigo de Processo Penal. Com tais consideraes, dou provimento ao recurso para absolver o ru. Custas ex lege. [...] SMULA : RECURSO PROVIDO, VENCIDO O 1 VOGAL.
Isso no significa, por outro lado, que a conduta daquele que conduz veculo sob a influncia de lcool, desconhecida a concentrao por litro de sangue entre outras situaes porque se recusou a submeter-se ao teste seja um indiferente penal. Ao contrrio, temos que a recusa inconstitucional e ilegtima, rendendo ensejo a responsabilidade por crime de desobedincia ou, se for o caso, por crime de perigo para a vida ou sade de outrem (art. 132, CP) ou infrao de direo perigosa (art. 34, LCP). As duas ltimas figuras funcionam como autnticos soldados de reserva, delitos subsidirios e remanescentes que autorizam a punio penal do agente, sem prejuzo de providncias administrativas que impeam o motorista leviano de colocar em risco a segurana viria.
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O prprio Rogrio Schietti Machado Cruz (2009), acima citado, admite a soluo ora preconizada:
Releva, por derradeiro, aventar a possibilidade de que, no curso da instruo criminal, se forme prova de que o acusado, ao colocar-se deliberadamente na conduo de um automvel, em via pblica, ciente de que ingerira razovel quantidade de bebida alcolica, ps sob risco a vida de outras pessoas, de modo a configurar, se no o crime positivado no artigo 306 do CTB, ao menos o delito de exposio a perigo, previsto no artigo 132 do Cdigo Penal (como ocorria em algumas situaes enfrentadas pelos tribunais, antes da entrada em vigor do Cdigo de Trnsito), o que sinaliza para o erro de uma prematura concluso de que no punvel a conduta de quem, embriagado, conduz veculo automotor em via pblica, somente porque, por algum motivo, no foi feita a prova da alcoolemia por meio de exame laboratorial ou por meio do etilmetro.
O intrprete no pode sobrepor seu desejo de justia ao postulado constitucional maior da legalidade que em matria penal se traduz em tipicidade estrita como ponto de partida e fundamento da imputao. Ao contrrio, deve sinalizar ao legislador seu equvoco para que suplante a antinomia gerada no sistema, em que aquele que recusa punido com menor rigor em relao ao que se submete, embriagado, ao teste. Vale reproduzir o desabafo de Renato Marco (2009): Se a pretenso do legislador era outra, deveria conhecer melhor o sistema jurdico-normativo. Enfim, em casos tais, quando haja ausncia de prova tcnica da embriaguez, outra soluo no resta ao rgo ministerial seno postular a remessa dos autos ao Juizado Especial Criminal, vez que eventual delito remanescente caracteriza infrao de pequeno potencial ofensivo.
Referncias bibliogrficas CAPEZ, Fernando. Lei n 11.705/2008: a Lei Seca. Carta Forense, So Paulo, ago. 2008. CRUZ, Rogrio Schietti Machado. Embriaguez ao volante: recusa a produzir prova no exclui o crime. Disponvel em: <http://www.direitopenalvirtual.com.br/artigos/ leiamais/default.asp?id=398>. Acesso em: 15 abr. 2009. MARCO, Renato. Embriaguez ao volante; exames de alcoolemia e teste do bafmetro. Uma anlise do novo art. 306, caput, do CTB. Disponvel em: <http:// www.direitopenalvirtual.com.br/artigos/leiamais/default.asp?id=393>. Acesso em: 15 abr. 2009. NUCCI, Guilherme de Souza. A presuno de inocncia e a Lei Seca. Jornal Carta Forense, segunda-feira, 4 de agosto. Disponvel em: <http://www.cartaforense.com. br/Materia.aspx?id=2136>. Acesso em 30 jul. 2008.
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Artigo
SISTEMA ACUSATRIO E GARANTISMO UMA BREVE ANLISE DAS VIOLAES DO SISTEMA ACUSATRIO NO CDIGO DE PROCESSO PENAL WAGNER MARTELETO FILHO Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais RESUMO: O artigo tem por escopo identificar o ncleo fundante dos sistemas inquisitivo e acusatrio e, a partir da, apontar as normas processuais violadoras do sistema acusatrio, rotulando-as como inconstitucionais. Inicialmente, assumiremos uma posio epistemolgica alinhada ao garantismo. Em seguida, apresentaremos um escoro histrico e passaremos a estudar os sistemas processuais inquisitivo, acusatrio e misto, ocasio em que trataremos das caractersticas fundamentais de cada um deles. Realizaremos, ento, uma breve anlise do mito da verdade real, no escopo de sustentar que a gesto da prova pelo juiz uma caracterstica do sistema inquisitivo. Por fim, apontaremos as normas processuais que entendemos violadoras do sistema acusatrio, em especial os artigos 28, 156, 384, 385 e 574, incisos I e II, do Cdigo de Processo Penal, e sustentaremos a inconstitucionalidade dessas. PALAVRAS-CHAVE: Sistemas inquisitivo e acusatrio; ncleo fundante; violaes; produo de provas de ofcio. ABSTRACT: This paper aims at identifying the funding nucleus of the inquisitorial and accusatory systems and from then on, this paper points out processual laws that have violated the accusatory system, labelling them as inconstitucional. At first, one has an epistemologic position, aligned to the garantism. After that, one will present a historic summary and after one will study the inquisitorial, accusatory and mixed processual systems, occasion when one will deal with the fundamental characteristics of each. A brief analysis of the real truth myth will be made, in order to support the fact that proof managed by the judge is a characteristic of the inquisitorial system. One will finally point out the procedural norms one understands as violators of fhe accusatorial system, specially the articles 28, 156, 384, 385, and 574, section I and II, from the Criminal Procedural Code, therefore, one will sustain the inconstitucionality of those. KEY WORDS: Inquisitive and accusatory systems; fundanting nucleo; violations; production of proofs of charge.
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SUMRIO: 1. Introduo. 2. Uma tomada de posio epistemolgica. 3. Sistemas processuais. 3.1. Escoro histrico. 3.2. Caractersticas do sistema inquisitivo. 3.3. Do sistema misto. 3.4. Caractersticas do sistema acusatrio. 3.5. A gesto da prova como ncleo fundante. 3.6. O mito da verdade real. 4. Das violaes do sistema acusatrio no Cdigo de Processo Penal. 4.1. As influncias do dogma da verdade real e a gesto da prova pelo juiz. 4.2. A atribuio de poderes instrutrios ao juiz. 4.3. Da autorizao para incio do processo sumrio de ofcio. 4.4. Do recurso de ofcio. 4.5. Da inexistncia do princpio da identidade fsica do juiz e da conseqente ofensa da Oralidade. 4.6. Da possibilidade de condenao na ao penal pblica nas hipteses de requerimento de absolvio pela acusao. 4.7. Da mutatio libelli. 4.8. Do artigo 28 do CPP e do indevido controle jurisdicional da obrigatoriedade da ao penal. 5. Concluso. 6. Referncias bibliogrficas. 1. Introduo A doutrina brasileira ainda se revela bastante divergente acerca da identificao do ncleo fundante do sistema acusatrio, adotado pela Constituio Federal. Para a maioria dos autores tradicionais, a separao das funes de acusar e julgar j se apresenta como suficiente para a identificao do sistema acusatrio. A gesto da prova, para estes, no se erige em categoria identificadora do sistema, o que possibilita a produo de provas pelo juiz, ex officio, sem a ruptura do princpio acusatrio. Contudo, vozes divergentes comeam a ecoar, defendendo que a gesto da prova pelas partes compe o ncleo fundante do sistema acusatrio e sustentando que a produo de provas de ofcio pelo juiz caracterstica essencial do sistema inquisitivo. O presente artigo, identificando-se com referida posio minoritria, tem por objetivo apontar as normas processuais que violam o sistema acusatrio, quer seja por conferirem poderes instrutrios ao juiz (artigo 156 do Cdigo de Processo Penal, verbi gratia), quer seja por facultarem a este a modificao substancial da acusao (mutatio libelli), quer seja por viabilizarem a atuao jurisdicional de ofcio (recurso de ofcio). A defesa intransigente de um sistema garantista passa pelo desvelo da ideologia por trs das normas processuais, especialmente das legisladas em um momento histrico ditatorial, como o foi o da edio do Cdigo de Processo Penal. Para tanto, parte-se da identificao de uma opo epistemolgica de vis garantista. Em seguida, aps um breve escoro histrico, analisam-se as caractersticas essenciais dos sistemas inquisitivo, misto e acusatrio. Por fim, so apontadas as normas processuais consideradas violadoras do sistema acusatrio, presentes no Cdigo de Processo Penal, sustentando-se a inconstitucionalidade dessas.
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2. Uma tomada de posio epistemolgica A pesquisa sobre os sistemas processuais s parece vlida e til se voltada a desvelar o carter ideolgico das normas processuais penais, bem como de determinados posicionamentos doutrinrios tradicionais, mxime em nveis manualsticos, e a propor uma mudana de eixo epistemolgico, que parte do pressuposto de que a verdade real irreal, e de que o juzo, porquanto sempre recognitivo, sustenta-se na verossimilhana. Nesse sentido, preciso compreender que sentena deriva de sentire, no passando da expresso de um estado subjetivo do julgador. Tal estado subjetivo tanto pode traduzir dvida como certeza (do julgador), mas nunca ser capaz de revelar verdade alguma. O processo, portanto, enquanto instrumento necessrio para a atuao da jurisdio e do prprio exerccio legtimo do jus puniendi, deve ser encarado, essencialmente, como um instrumento de limitao do poder de punir do Estado e de garantia dos direitos fundamentais do ru (instrumentalidade constitucional do processo), e no como um instrumento de produo da inatingvel verdade real. A utilizao do processo para a descoberta da verdade real, como veremos algures, seguindo Foucault, implica reduzi-lo a um instrumento de justificao de poder, porquanto a verdade, no mais das vezes, confunde-se com o saber oficial. Da a preocupao para com o estudo dos sistemas processuais, visto que somente em um sistema verdadeiramente acusatrio onde a preocupao central voltada para a legitimidade dos meios e no para os fins possvel resguardar a imparcialidade do rgo jurisdicional (garantia da jurisdio) e o respeito dignidade do acusado, fundada esta no princpio da presuno de inocncia. Vivemos, como se sabe, um momento de extrema presso miditica por mudanas no processo. Porm, o eixo das mudanas propostas sempre no sentido de tornar mais eficiente, infalvel e rigoroso o exerccio do jus puniendi. O que se pretende, indisfaravelmente, que haja um aumento de rus condenados. No h preocupao alguma para com a efetivao de garantias constitucionais, at mesmo porque os representantes dos movimentos punitivistas, partindo de um enfoque penal substancialista (FERRAJOLI, 2002), sempre enxergam no criminoso (e no ru!) a figura do homem mal, perverso e doente. No difcil concluir que tais anseios encontram respostas mais adequadas em um sistema inquisitivo, onde a preocupao central para com os fins e no para com a legitimidade dos meios; onde o juiz livre para, sem eias nem peias, perseguir a mitolgica verdade real1 a qualquer custo, ainda que ao preo da absoluta aniquilao de sua imparcialidade; onde as garantias relacionadas legitimidade da coleta da prova so cada vez mais esvaziadas, beirando-se a autorizao da tortura
1 O princpio da verdade real ou material tido, por grande parte da doutrina, como particular do processo penal, no qual o juiz deve sempre buscar esclarecer a realidade do fato ocorrido, ainda que para isso tenha de produzir provas de ofcio, uma vez que, em face da indisponibilidade dos interesses em jogo e ao carter publicstico do processo, no se pode contentar apenas com a verdade formal.
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e/ou de outros mtodos insidiosos de coao do acusado, para que coopere com a acusao (verbi gratia, a delao premiada); onde a priso processual perde suas caractersticas cautelares e passa a ser utilizada indiscriminadamente, para atender a uma suposta e muitas vezes indemonstrvel garantia da ordem pblica. O surgimento dos chamados movimentos punitivistas, dentre os quais destacamos o Law and Order,2 obviamente tambm faz seus estragos no campo do processo penal, enquanto instrumento necessrio para a atuao do Direito Penal. No se concebe que, partindo-se de uma ideologia repressiva e punitivista, se queira pensar seriamente em, por exemplo, resguardar a imparcialidade da jurisdio maior meta do sistema acusatrio ou em tornar efetivas as garantias do acusado. No necessrio ir muito longe no tempo nem no espao para se demonstrar a presena de tal nefasta ideologia no Brasil. O Cdigo de Processo Penal, inspirado no Cdigo Rocco Italiano (de 1930) de ndole sabida e inquestionavelmente fascista (THUMS, 2006, p. 281) , conta com uma exposio de motivos na qual o ento Ministro da Justia, Francisco Campos, disse, expressamente, a que veio:
De par com a necessidade de coordenao sistemtica das regras do processo penal num Cdigo nico para todo o Brasil, impunha-se o seu ajustamento ao objetivo de maior eficincia e energia da ao repressiva do Estado contra os que delinqem. As nossas vigentes leis de processo penal asseguram aos rus, ainda que colhidos em flagrante ou confundidos pela evidncia das provas, um to extenso catlogos de garantias e favores, que a represso se torna, necessariamente, defeituosa e retardatria, decorrendo da um indireto estmulo expanso da criminalidade. Urge que seja abolida a injustificvel primazia do interesse do indivduo sobre a tutela social. No se pode continuar a contemporizar com pseudodireitos individuais em prejuzo do bem comum. O indivduo, principalmente quando vem de se demonstrar rebelde disciplina jurdicopenal da vida em sociedade, no pode invocar, em face do Estado, outras franquias ou imunidades alm daquelas que o assegurem contra o exerccio do poder pblico fora da medida reclamada pelo interesse social. Este o critrio que presidiu elaborao do presente projeto de Cdigo.3
E confirmando a opo pelo esprito do sistema inquisitivo, em que o juiz deve estar sempre a perseguir a verdade real para fins condenatrios, evitando-se a todo custo a pronncia do non liquet, pontua-se alhures, na indigitada Exposio de Motivos:
Trata-se de movimento de poltica criminal, que preconiza o Direito Penal mximo, altamente repressivo, como instrumento de controle social, a partir de leis mais duras. Apresenta-se como proposta antagnica aos movimentos liberais que defendem o Direito Penal mnimo, fragmentrio e seletivo. 3 Decreto-Lei n. 3.689, de 3 de outubro de 1941. Dispe sobre a Exposio de Motivos do Cdigo de Processo Penal.
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Por outro lado, o juiz deixa de ser um espectador inerte da produo de provas. Sua interveno na atividade processual permitida, no somente para dirigir a marcha da ao penal e julgar a final, mas tambm para ordenar, de ofcio, as provas que lhe paream teis ao esclarecimento da verdade. Para a indagao desta, no estar sujeito a precluses. Enquanto no estiver averiguada a matria da acusao ou da defesa, e houver uma fonte de prova ainda no explorada, o juiz no dever pronunciar o in dubio pro reo ou o non liquet.4
V-se, pois, j de incio, que a opo de nosso legislador ordinrio pelo sistema inquisitivo foi escancarada. Cumpre, contudo, neste momento histrico em que vivemos, dar incio a um processo de intensa filtragem constitucional da legislao, na busca de (re)adequao do processo penal ao sistema acusatrio, adotado pela Constituio Federal. E isso s ser possvel a partir de uma mudana de posio epistemolgica, inspirada pelo desvelo de uma ideologia que muitos ainda supem inexistente, acreditando, ingenuamente (ou no!) na neutralidade da norma processual. 3. Sistemas processuais 3.1 Escoro histrico Na Antiguidade, a resoluo dos conflitos realizava-se pelas mais variadas formas, desde a composio (entre o autor e a vtima) at a soluo do caso penal, com atribuio de responsabilidade pessoal ou coletiva. A atribuio de responsabilidade liga-se imposio de castigo, a que hoje denominamos sano penal (PRADO, 2006). A tnica do medievo, na verdade, no era irracional. De uma forma (composio) ou de outra (atribuio de responsabilidade com aplicao de castigo), o objetivo era claro: re-estabelecer a paz na tribo. As formas compositivas no visavam determinar se o agente praticara o fato. Visavam, isto sim, pacificao do grupo. As primeiras tribos desconheciam mtodos mais sistematizados de soluo dos conflitos de interesses penais. As sociedades mais simples tendiam concretizao de seus direitos, havendo completa confuso entre o direito substantivo e o processual, bem como um sincretismo entre o Direito, a Moral e a Religio (PRADO, 2006, p. 70). Assim, caso um membro do grupo cometesse uma infrao que no provocasse um dano irreparvel, deveria este membro recompor o status quo ante, no escopo de conciliar os sujeitos envolvidos no conflito. Porm, caso fosse cometida uma infrao que colocasse o cl em perigo, cabia a punio do agente para o restabelecimento da paz (PRADO, 2006, p. 70). De qualquer modo, apontam na Grcia antiga as origens do sistema acusatrio. No Direito grego, o sistema acusatrio se desenvolveu em virtude da participao direta do povo no exerccio da acusao, ressaltando-se que vigorava o sistema
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Idem.
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da ao popular para os delitos graves e a acusao privada para os delitos de menor gravidade (LOPES JUNIOR, 2007). Em Atenas, a acusao pblica e popular realizava-se no Tribunal dos Heliastas, ou Hlion, assim denominado porque se reunia em praa pblica, sob o sol (PRADO, 2006, p. 73). Havia, j ento, uma ntida separao entre as funes de acusar e julgar. No Direito romano, na Alta Repblica, era possvel visualizar as caractersticas centrais do sistema acusatrio na accusatio (judicium publicum ou quaestio) direcionada aos delicta publica (LOPES JUNIOR, 2007, p. 59), tais como: separao das funes de acusar e julgar; adoo do princpio ne procedat judex ex officio; presena do contraditrio; publicidade dos julgamentos. Com a necessidade de fortalecimento das monarquias, e com a unio entre o Estado e a Igreja, surgiu, em meados do Sculo XII, a inquisio, adotando-se o sistema inquisitivo primeiramente com um carter extraordinrio cognitio extra ordinen e, posteriormente, ganhando fora com as Constituies de Frederico II, com um carter ordinrio, especialmente a partir do sculo XVI, como nos ensina Ferrajoli (2002). A nova cognitio conferia amplos poderes ao magistrado, no s para investigar e colher as provas podendo se valer, inclusive, da tortura como tambm para o julgamento. Como argutamente observa Geraldo Prado, surgia a semente da inquisio, que mais tarde dominaria a Europa Continental (PRADO, 2006, p. 77). A necessidade de concentrao do poder do Papa implicou a implementao do procedimento inquisitrio, tarefa desincumbida por Inocncio III, em 1215, no Conclio de Latro (PRADO, 2006, p. 80). Digno de nota, nesta seara, que no sculo XIII foi criado, na Espanha, o Tribunal de Inquisio ou Santo Ofcio, que tinha por funo, originariamente, o combate heresia (crimes de conscincia), e foi tido como o mais violento e cruel da Inquisio (LOPES JR., 2007, p. 64). Conforme destaca Aury Lopes, no momento histrico em que o cristianismo adquire o status de religio oficial do imprio, a questo se torna poltica, e o sistema inquisitivo deixa de ser adotado apenas no direto cannico e passa a ser utilizado de forma generalizada no processo penal (LOPES JUNIOR, 2007, p. 66). 3.2 As caractersticas do sistema inquisitivo No sistema inquisitivo, as funes de acusar e julgar encontram-se concentradas no juiz, sendo certo que o ru mero objeto do processo, e no sujeito de direitos. Como ensinava Frederico Marques (apud THUMS, 2006, p. 201), o sistema inquisitivo se apresenta quando o juiz, alm de sua funo de decidir, que lhe prpria, assume mais uma outra das restantes ou, na verdade, todas as outras. O antigo sistema acusatrio sucumbe no momento em que os magistrados passam a ter poder de iniciativa processual, abrindo-se campo para um sistema autoritrio e inquisitrio. Os Tribunais Seculares so utilizados progressivamente para o julgamento da heresia, havendo identificao dos conceitos de delito e pecado, o
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que implica a expanso do sistema inquisitorial. So notas caractersticas ou princpios do sistema inquisitivo: a concentrao das funes de acusar e julgar; a total ausncia de imparcialidade do julgador; a possibilidade irrestrita de produo de provas de ofcio; a utilizao da tortura para obteno da confisso, considerada esta como a rainha das provas (regina probatio); a inexistncia do direito de defesa (ou bem o ru inocente e a Defesa desnecessria, ou bem culpado e no merece Defesa alguma); o sigilo na prtica dos atos processuais; a priso provisria como regra geral, uma vez que o inquisidor necessitava dispor do acusado durante todo o tempo, para coagi-lo a confessar; a adoo do sistema da prova legal ou tarifada; a inexistncia de coisa julgada (LOPES JUNIOR, 2007, p. 64-66). O sistema inquisitivo representa a concentrao de poder do soberano, sendo inerente ao Estado Absolutista, tendo prevalecido em toda a Europa Continental at o sculo XVIII. A idia de represso mxima a quem infringiu a lei, por isso a ao desencadeada pelo julgador, que pode se valer de quaisquer meios para a obteno de provas (THUMS, 2006). Note-se que o combate heresia amplia o rol dos culpveis, uma vez que qualquer fato pode ser classificado como crime, tomando-se por paradigma qualquer oposio ao saber oficial. Da a extrema eficincia do sistema inquisitivo como instrumento de controle social. Foucault agudamente desvela o signo poltico do sistema inquisitivo, ao assinalar que o estabelecimento da verdade um poder exclusivo dos soberanos, representados pelos juzes, tratando-se, o procedimento, de uma verdadeira mquina de produzir a verdade. Em termos de relaes de poder, o sistema representa a vitria do Estado sobre o indivduo. Nas palavras de Foucault (apud PRADO, 2006, p. 81): O inqurito na Europa Medieval sobretudo um processo de governo, uma tcnica de administrao, uma modalidade de gesto; em outras palavras, o inqurito uma determinada maneira do poder se exercer. A tortura amplamente utilizada e admitida, enquanto mtodo de aquisio da verdade por meio da confisso, uma vez que se acreditava que a verdade est na boca do ru. No sistema inquisitivo, o princpio da presuno de inocncia totalmente aniquilado, sendo aceitas semicondenaes fulcradas em semiprovas, conforme se observa no Manual dos Inquisidores Directorium Inquisitorum , de autoria de Nicolau Eimerych (1993). Estabelece-se, para o juiz inquisidor, um quadro mental paranico, porquanto a prova servia para demonstrar a correo da imputao formulada por ele prprio (LOPES JUNIOR, 2007, p. 78-80). No final do sculo XVIII, com a ecloso da Revoluo Francesa (1789) e do Iluminismo, e com as denncias formuladas pelos mais importantes pensadores da ilustrao (merecendo meno Montesquieu, Cesare Bonesana (Marqus de Beccaria), Voltaire, Alessandro Verri, Johan-Anselm von Feuerbach, Jean Paul
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Marat, entre tantos outros), acerca da desumanidade, da irracionalidade e do carter desptico do procedimento inquisitorial, supera-se, finalmente, o sistema inquisitivo enquanto modelo histrico, retomando-se, aos poucos, o sistema acusatrio. A instrumentalizao dessa nova cultura se d, especialmente, na separao das categorias do delito e do pecado verdadeiro postulado secularizador tarefa desincumbida pelo liberalismo penal da chamada Escola Clssica,5 que lanou os fundamentos do Direito Penal contemporneo (GOMES, 2007). A luta pela erradicao da tortura, como meio de prova, e da pena de morte, como punio, apresenta-se como principal causa do humanismo da ilustrao. As intervenes corporais e psicolgicas tpicas do Medievo deixam de ser aceitas, especialmente em razo de seu desvelado irracionalismo. Nesse lano, calha fiveleta a lio de Foucault (2006, p. 63):
O protesto contra os suplcios encontrado em toda parte na segunda metade do sculo XVIII: entre os filsofos e tericos do direito; entre juristas, magistrados, parlamentares; nos chaiers de dolances e entre os legisladores das assemblias. preciso punir de outro modo: eliminar esta confrontao entre soberano e condenado; esse conflito frontal entre a vingana do prncipe e a clera contida do povo, por intermdio do suplicado e do carrasco. O suplcio tornou-se rapidamente intolervel. Revoltante, visto da perspectiva do povo, onde ele revela a tirania, o excesso, a sede de vingana e o cruel prazer de punir. Vergonhoso, considerado da perspectiva da vtima, reduzida ao desespero e da qual ainda se espera que bendiga o cu e seus juzes por quem parece abandonada. Perigoso de qualquer modo, pelo apoio que nele encontram, uma contra a outra, a violncia do rei e do povo.
E arremata alhures o filsofo francs:

Chegar o dia, no sculo XIX, em que esse homem, descoberto no criminoso, se tornar o alvo da interveno penal, o objeto que ela pretende corrigir e transformar, o domnio de uma srie de cincias e de prticas estranhas penitencirias, criminolgicas. Mas, nessa poca das Luzes, no como tema de um saber positivo que o homem posto como objeo contra a barbrie dos suplcios, mas como limite do direito, como fronteira legtima do poder de punir.
Realmente, o resgate do indivduo e da dignidade da pessoa humana, proposto pelo iluminismo, revelava-se incompatvel com um sistema fundado na tortura e no total desrespeito aos direitos mais comezinhos do acusado, como o contraditrio e a defesa.
5 A chamada Escola Clssica, a partir do iderio da ilustrao, representou uma revoluo dogmtica no Direito Penal, ao romper com o sistema penal do Antigo Regime arbitrrio e de penas cruis , propondo um Direito Penal fincado nos pilares do humanismo, do legalismo e do individualismo.
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Ainda na atualidade, como veremos, o sistema inquisitivo se apresenta com outra roupagem (mais insidiosa, porm oficial), permitindo o contraditrio e a ampla defesa (tpicos do sistema acusatrio), mas conferindo ao juiz o poder de produo de provas de ofcio (ncleo fundante do sistema inquisitivo) e, at mesmo, de modificar substancialmente a acusao (mutatio libelli).6 O sistema inquisitivo conserva o princpio fundante baseado no poder do juiz de chegar verdade. Possui concepo ontolgica ou substancialista do desvio penal (FERRAJOLI, 2002, p. 38, 51-52), que considera a pessoa em si como sujeito mal, e no a transgresso. A epistemologia inquisitiva irremediavelmente antigarantista, sendo, j por esta singela razo, incompatvel com o sistema processual de um Estado democrtico (FERRAJOLI, 2002, p. 35). 3.3 O sistema misto No caso do sistema inquisitivo, surge, com o Cdigo Napolenico, o chamado Sistema Misto, denominado por Voltaire de monstro, nascido da juno entre os processos acusatrio e inquisitrio, com prevalncia inquisitria na primeira fase e acusatria na segunda, o qual foi difundido em praticamente toda a Europa (PRADO, 2006, p. 92). O sistema misto se caracteriza, essencialmente, pela presidncia da investigao ou instruo preliminar por um juiz de direito (juiz instrutor), sendo que o juiz do processo distinto deste (PRADO, 2006, p. 93). Na Itlia, por exemplo, o Cdigo Rocco, de 1930, adotou o sistema misto, sendo oportuno repisar que foi este o grande inspirador do Cdigo de Processo Penal Brasileiro de 1941, onde se adota o sistema inquisitivo na fase de investigao, ainda que no presidida esta por um juiz de direito. Ressalte-se que o Cdigo Rocco foi substitudo em 1988, modificandose a investigao preliminar (indagini preliminari), que passou a ser conduzida pelo Ministrio Pblico e pela Polcia, e no mais pelo juiz de instruo (PRADO, 2006, p. 96). Na Frana, o Code de Procdure Penale, que entrou em vigor em 1959, manteve a figura do juiz instrutor na fase preliminar, conferindo ao Ministrio Pblico a prerrogativa de deflagrar a ao penal (PRADO, 2006, p. 96). Na Espanha, a Ley de Enjuiciamento Criminal tambm adotou o sistema misto, destacando-se que a ao penal pode ser promovida pelo Ministrio Pblico ou por qualquer cidado (ao penal popular) (PRADO, 2006, p. 93). A crtica certeira ao sistema misto formulada por Jacinto de Miranda Coutinho (apud THUMS, 2006, p. 204), o qual leciona: No preciso grande esforo para entender que no h nem pode haver um princpio misto, o que, por evidente, desfigura o dito sistema.
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O artigo 384, caput, do CPP, autoriza o juiz a modificar a acusao independentemente de aditamento, desde que surja, na instruo, prova de circunstncia elementar no contida na denncia ou na queixa e desde que a pena da nova infrao no seja superior a da infrao capitulada na inicial. A isto se denomina mutatio libelli, destacando-se que o aditamento s exigvel na forma do pargrafo nico do artigo 384.
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3.4 Caractersticas do sistema acusatrio Principio por anotar que a Constituio Federal de 1988, ao atribuir a iniciativa da ao penal pblica exclusivamente ao Ministrio Pblico (artigo 129, I) e ao erigir a imparcialidade da Jurisdio como garantia fundamental, fez clara opo pelo sistema acusatrio, devendo a ele se adequar a legislao ordinria. Ferrajoli (2002, p. 564) assim define o sistema acusatrio:
[...] se pode chamar acusatrio a todo sistema processual que concebe o juiz como um sujeito passivo rigidamente separado das partes e o juzo como uma contenda entre iguais iniciada pela acusao, a quem compete o nus da prova, enfrentada a defesa em um juzo contraditrio, oral e pblico e resolvida pelo juiz segundo sua convico.
So notas fundamentais do sistema acusatrio: a separao das funes de acusar e julgar (princpio acusatrio); a imparcialidade do juiz; a vedao da tortura; a elevao do acusado ao status de sujeito de direitos; a gesto das provas pelas partes; o contraditrio e a ampla defesa; a publicidade dos atos processuais; a identidade fsica do juiz e a oralidade. Como assinala Geraldo Prado, reportando-se a Franco Cordero e James Goldschimidt, so as regras do jogo que distinguem o processo inquisitivo do acusatrio (PRADO, 2006, p. 104). No primeiro, o que importa o resultado, porquanto seu objetivo central a atuao do direito material. No ltimo, o que importa so as regras do jogo, uma vez que o objetivo a defesa dos direitos fundamentais do ru em face do arbtrio do poder de punir. nota essencial, portanto, do sistema acusatrio o afastamento do julgador das atividades tpicas das partes, devendo o primeiro assumir uma posio de expectador desinteressado. Para que isso acontea, impe-se que a gesto da prova esteja nas mos das partes, proibindo-se a produo de provas de ofcio pelo julgador, no escopo de se preservar sua necessria imparcialidade, que, alis, o objetivo primordial do sistema acusatrio. 3.5. A gesto da prova como ncleo fundante dos sistemas Se fato incontestvel que uma das principais diferenas entre os sistemas acusatrio e inquisitivo diz para com a separao das funes de julgar e acusar, isso no significa que tal separao, a que se denomina princpio acusatrio, seja suficiente para identificar um sistema como verdadeiramente acusatrio. Obviamente, no se concebe um sistema acusatrio sem a separao de tais funes. Porm, isso no o bastante. Parte da doutrina preconiza que uma das caractersticas fundamentais do sistema acusatrio a gesto da prova exclusivamente pelas partes, impondo-se ao juiz
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uma funo de expectador inerte e eqidistante. Porm, a doutrina tradicional, e ainda amplamente predominante no Brasil (Grinover (2005), Mirabete (2007), Marco Antnio de Barros (2002), entre tantos outros), defende que a gesto da prova apenas pode ser utilizada enquanto critrio de distino entre os sistemas adversarial (adversarial system do direito anglo-saxo) e inquisitorial (inquisitorial system que prevalece na Europa Continental e no Brasil). Grinover, por exemplo, sustenta que a possibilidade de o juiz determinar a produo de provas de ofcio no transforma o sistema processual em inquisitivo, uma vez que tal poder compatvel com o sistema acusatrio e com a inrcia da jurisdio. Para a processualista paulista, o carter publicstico do processo, cujo fim seria a pacificao social, impe ao juiz que assuma um papel de verdadeiro ator, devendo suprir a eventual inrcia das partes no que toca produo de provas, para fins de se atingir um juzo mais prximo possvel da verdade. Os trechos da lio de Grinover (2005, p. 15-26), adiante reproduzidos, bem resumem a posio da doutrina tradicional:
Nesse quadro, no possvel imaginar um juiz inerte, passivo, refm das partes. No pode ele ser visto como mero espectador de um duelo judicial de interesse exclusivo dos contendores. Se o objetivo da atividade jurisdicional a manuteno da integridade do ordenamento jurdico, para o atingimento da paz social, o juiz deve desenvolver todos os esforos para alcanlo. Somente assim a jurisdio atingir seu escopo social. O papel do juiz, num processo publicista, coerente com sua funo social, necessariamente ativo. Deve ele estimular o contraditrio, para que se torne efetivo e concreto. Deve suprir as deficincias dos litigantes, para superar as desigualdades e favorecer a par conditio. E no pode satisfazer-se com a plena disponibilidade das partes em matria de prova.
V-se, pois, que a discusso toda se centraliza na seguinte indagao: a gesto da prova ou no um dos critrios fundantes do sistema inquisitivo ou acusatrio? Seguindo os ensinamentos de Franco Cordero, Jacinto Nelson de Miranda Coutinho, Ferrajoli, Aury Lopes, Geraldo Prado, Gilberto Thums, entre tantos outros, pensamos que a resposta deve ser afirmativa, uma vez que a retirada de poderes instrutrios das mos do juiz afigura-se imprescindvel para o resguardo de sua necessria imparcialidade. No exato momento em que o juiz parte procura de uma prova, nada mais est a fazer do que procurar demonstrar uma hiptese por ele mesmo criada como possvel, ao que se denomina primazia da hiptese sobre o fato. Ao faz-lo, o juiz assume um dos lados, sendo que, em regra, a queda para o lado da acusao, uma vez que para a absolvio, basta que se proclame a dvida. Toda a justificativa de tal postura ativa do juiz parte do mito de que este pode e deve alcanar, para julgar, a verdade real. Tal mito tem origem no sistema inquisitivo e representa uma ideologia de justificao do poder (LOPES JUNIOR, 2007, p. 72). Passemos anlise do mito da verdade real e, em seguida, de suas influncias na legislao processual.
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3.6. O mito da verdade real Como sintetiza, com propriedade, Gilberto Thums, [...] procura-se iniciar a anlise do tema sobre a verdade, como valor do conhecimento humano, com a afirmao de que no existe nenhuma verdade, absolutamente nenhuma, porque o mundo no real (THUMS, 2006, p. 182). Einstein j advertia que a verdade tem um prazo de validade, o que est a demonstrar, verdadeiramente, que a verdade no existe. Segundo Ferrajoli, o sistema processual inquisitivo, de epistemologia antigarantista, informado por dois elementos: a) uma concepo ontolgica ou substancialista do desvio penal, segundo a qual o objeto do conhecimento no apenas o delito enquanto formalmente previsto em lei, mas o desvio penal enquanto em si mesmo imoral ou anti-social e, para alm dele, a pessoa do delinqente, de cuja maldade o delito conseqncia; e b) no subjetivismo inquisitivo, no qual o juzo potestativo, em vez de cognitivo (FERRAJOLI, 2002, p. 37). Para o autor, a verdade a que aspira o modelo substancialista (antigarantista) a chamada material ou substancial, ou seja, absoluta e onicompreensiva, carente de limites e confins legais, alcanvel por qualquer meio. Ao contrrio, a verdade perseguida pelo modelo formalista (garantista) a formal ou processual, alcanada pelo respeito s regras do jogo; mais controlada quanto aos meios de aquisio, porm mais reduzida quanto ao contedo informativo (FERRAJOLI, 2002, p. 38). O grande problema da verdade real, alm de seu carter mitolgico, diz para com a captura psicolgica do julgador, que parte, paranoicamente, em busca dessa verdade, deixando a inrcia, com grave prejuzo para sua necessria imparcialidade (LOPES JUNIOR, 2007, p. 75). Ora, o processo, enquanto instrumento de reconstruo histrica de um fato, comporta, ao menos, duas verses antagnicas, devendo o julgador optar por aquela que creia ser mais verossmil, baseado nas provas legitimamente produzidas pelas partes. A verdade que se produz , portanto, meramente formal, porquanto fundada em provas acerca de um fato histrico, que no so, (e jamais sero), aptas a reproduzi-lo. O processo no um instrumento de produo da verdade, seno das verdades veja-se que, em sentido formal, podemos falar em mais de uma verdade , devendo o juiz optar por uma delas, fazendo-o imparcialmente, uma vez que tanto interessa ao Estado a absolvio quanto a condenao do acusado. V-se, assim, que o que se busca, no processo, a certeza, sendo esta, segundo lio clssica de Malatesta (1995), nada mais do que uma crena de que uma determinada concepo ideolgica est de acordo (conforme) com o que ocorreu. Para que haja uma condenao penal, basta a formao de tal certeza subjetiva, fundada, inegavelmente, em juzos de verossimilhana ou alta probabilidade, uma vez que a verdade real inatingvel. A certeza exigida no sentido de garantia do acusado em face da atuao do jus puniendi, mas no pode ser confundida com a verdade, uma vez que no processo s possvel a produo de uma verdade histrica, reconstruda e formal (no substancial).
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Para Ferrajoli (2002, p. 42), a condenao deve se assentar na verdade histrica ou processual, sendo esta uma verdade meramente aproximativa, assim definida pelo jurista:
A verdade de uma teoria cientfica e, geralmente, de qualquer argumentao ou proposio emprica sempre, em suma, uma verdade no definitiva, mas contingente, no absoluta, mas relativa ao estado dos conhecimentos e experincias levados a cabo na ordem das coisas de que se fala, de modo que, sempre, quando se afirma a verdade de uma ou de vrias proposies, a nica coisa que se diz que estas so (plausivelmente) verdadeiras pelo que sabemos sobre elas, ou seja, em relao ao conjunto dos conhecimentos confirmados que delas possumos. Para expressar esta relatividade da verdade, alcanada em cada ocasio, pode-se muito bem usar a noo sugerida por Popper de aproximao ou acercamento da verdade objetiva, entendida como um modelo ou uma idia reguladora que somos incapazes de igualar, mas da qual podemos nos aproximar, sob a condio, no obstante, de que no se associem a tal noo conotaes desorientadoras de tipo ontolgico ou espacial, mas apenas o papel de um princpio regulador que nos permita asseverar que uma tese ou uma teoria mais plausvel ou mais aproximativamente verdadeira e, portanto, prefervel a outras por causa de seu maior poder de explicao e dos controles mais numerosos a que foi submetida com sucesso.
Note-se que, por evidente, no estamos apregoando uma reduo das garantias no que toca aos requisitos necessrios para uma condenao penal. Estamos, tosomente, tentando demonstrar que um grave erro epistemolgico crer que, para condenar, o juiz tem de estar no poder da verdade real, visto que, para o homem, esta se constitui em um excesso epistemolgico. A condenao, portanto, h de se sedimentar na certeza (MALATESTA, 1995) ou na verdade processual, formal e aproximativa (FERRAJOLI, 2002, p. 38), produzidas com estrito respeito s regras do jogo. Impe-se, pois, afastar a influncia ideolgica da verdade real sobre o processo penal, para que possamos impor limites atividade jurisdicional, consentneos com o sistema acusatrio, adotado pela Constituio Federal. 4. Das violaes do sistema acusatrio no Cdigo de Processo Penal Uma vez assumida uma opo epistemolgica garantista, cumpre-nos, agora, identificar as normas processuais violadoras do sistema acusatrio, no escopo de se argir a inconstitucionalidade dessas.
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4.1. As influncias do dogma da verdade real na legislao processual e as conseqentes violaes do sistema acusatrio No nem um pouco difcil desvelar o esprito inquisitivo do Cdigo de Processo Penal de 1941, plgio infeliz do Cdigo Italiano (Rocco) de 1930 (OLIVEIRA, 2005, p. 5). A breve citao de trechos da Exposio de Motivos, realizada alhures, j revela que a preocupao central do legislador foi para com a eficincia, traduzida esta como a punio dos criminosos. Tal esprito inquisitorial desvela-se, essencialmente, nos dispositivos que conferem poderes instrutrios ao juiz (verbi gratia, artigo 156 do Cdigo de Processo Penal) sobretudo para evitar o pronunciamento do non liquet, conforme explicita, na Exposio de Motivos, o Min. Francisco Campos e noutros que atribuem ao julgador o poder de inovar ou alterar a acusao (mutatio libelli), de condenar em caso de formulao de pedido absolutrio pelo Ministrio Pblico, bem como de iniciar outra etapa do processo de ofcio (recurso de ofcio artigo 574, I e II, do Cdigo de Processo Penal). Passemos anlise de tais normas. 4.2. A atribuio de poderes instrutrios ao juiz O artigo 156 do Cdigo de Processo Penal, como sabido, atribui poderes instrutrios ao juiz, dispondo, expressamente: A prova da alegao incumbir a quem a fizer; mas o juiz poder, no curso da instruo ou antes de proferir sentena, determinar, de ofcio, diligncias para dirimir dvida sobre ponto relevante.7 A justificativa para tanto apresentada na Exposio de Motivos do Cdigo de Processo Penal, a qual explicita o objetivo de suprir eventual omisso das partes na atividade de comprovar suas alegaes. Novamente aludo Exposio de Motivos:
Por outro lado, o juiz deixar de ser um espectador inerte da produo de provas. Sua interveno na atividade processual permitida, no somente para dirigir a marcha da ao penal e julgar a final, mas tambm para ordenar, de ofcio, as provas que lhe parecerem teis ao esclarecimento da verdade. Para a indagao desta, no estar sujeito a precluses. Enquanto no estiver averiguada a matria da acusao ou da defesa, e houver uma fonte de prova ainda no explorada, o juiz no dever pronunciar o in dubio pro reo ou o non liquet.8
A ltima parte da citao j denota o objetivo: as fontes de prova devem e podem ser exploradas de ofcio para fins de evitar a absolvio pela dvida! A ndole inquisitorial to evidente que parece inacreditvel que parte da doutrina ainda no veja qualquer comprometimento da imparcialidade por ocasio da produo de provas de ofcio. Ora, se, para absolver, basta a dvida e se, para o Estado-Juiz, a absolvio interessa tanto quanto a condenao, irrefutvel que, no momento em que parte procura de provas, o juiz est descendo para o lado da acusao, fulminando sua
7 8
Decreto-Lei n 3.689, de 3 de outubro de 1941. Idem.
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imparcialidade. O juiz no precisa buscar provas para absolver; por isso, quando as busca, no fundo o faz para confirmar uma hiptese condenatria, por ele mentalmente criada como possvel. a primazia da hiptese sobre o fato. Ora, se a imparcialidade a preocupao central do sistema acusatrio que para atingi-la separou as funes de acusar e julgar , afigura-se evidente que a gesto da prova tambm compe o ncleo fundante do sistema. A tarefa de produzir provas deve ser atribuda exclusivamente s partes, uma vez que atribu-la ao juiz desvela a prevalncia do interesse de punir sobre o de assegurar os direitos fundamentais do acusado. E se a Constituio Federal adotou, como vimos, o sistema acusatrio, a veia inquisitiva do Cdigo de Processo Penal deve ser secada, proibindo-se, de uma vez por todas, a produo de provas de ofcio pelo juiz. Somente assim, a partir dessa necessria filtragem constitucional, que implica a proclamao da invalidade dos dispositivos que conferem poderes instrutrios ao juiz, que poderemos afirmar que vivemos em um sistema verdadeiramente acusatrio. Somente assim teremos um processo penal essencialmente garantista, voltado para a tutela dos direitos fundamentais do ru, em que a imparcialidade do julgador assegurada materialmente, e no apenas formalmente. 4.3. Da autorizao para o incio do procedimento sumrio de ofcio A mais flagrante violao do sistema acusatrio no mbito do Cdigo de Processo Penal se d no artigo 531, que atribui ao juiz o poder de iniciar o processo penal sumrio de ofcio, independentemente de qualquer acusao formal (OLIVEIRA, 2005, p. 498). Felizmente, no h, aqui, necessidade de uma anlise mais exaustiva, porquanto a doutrina unnime em sustentar a inconstitucionalidade do dispositivo, que colide frontalmente com o artigo 129, I, da CF onde se atribui a titularidade exclusiva da ao penal pblica ao Ministrio Pblico bem como com a regra bsica do sistema acusatrio, qual seja, nemo procetat judex ex oficio; nemo judicio sine actore. Nem tudo, porm, to facilmente perceptvel. H regras mais insidiosas como o j analisado artigo 156 do CPP que ainda provocam intenso debate na doutrina. Identifiquemo-las, pois. 4.4 Do recurso de ofcio O artigo 574, I e II, do Cdigo de Processo Penal institui o denominado recurso de ofcio. Recurso de ofcio, diga-se de pronto, recurso no , porquanto este se define como um meio voluntrio de impugnao de deciso, sendo a voluntariedade sua nota essencial. Diz-se, com propriedade, que trata-se, o recurso de ofcio, de hiptese de reexame necessrio da deciso. De qualquer modo, inegvel que o recurso de ofcio distende, e sem a iniciativa de qualquer das partes, a relao processual, provocando uma atuao jurisdicional (ainda que de segundo grau) de ofcio.
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Para alm da bvia violao da parmia ne procedat judex ex oficio, impende observar que as hipteses de recurso de ofcio tutelam, sempre e indisfaravelmente, interesses da acusao. o que se d no que toca ao recurso de ofcio da absolvio sumria, por exemplo. Sustenta-se que o objetivo da previso do reexame, nesse caso, o de preservar a competncia do jri. Nada obstante, o jri , em essncia, uma garantia individual do ru tanto que inserido no rol do artigo 5 da Constituio Federal , no sendo de se vislumbrar violao de garantia do acusado em virtude de sua antecipada absolvio pelo Estado-Juiz. De outra banda, a deciso j passvel de impugnao pela via do recurso em sentido estrito (artigo 581, IV, do Cdigo de Processo Penal), que pode ser manejado voluntariamente pela acusao. A exigncia do reexame desvela uma desconfiana apriorstica do legislador para com o rgo constitucionalmente incumbido da tarefa acusatria, deslocando o juiz para uma posio de soldado de reserva, conferindo-lhe a misso de ltimo garantidor da pretenso acusatria. Na deciso concessiva de habeas corpus do juiz singular tambm se exige o recurso de ofcio. Aqui, o esprito inquisitivo desvela-se mais intensamente. Ora, a liberdade do ru, em um sistema processual garantista, fundado na presuno de inocncia, deve ser a regra, no havendo qualquer razo para a reviso, pelo juzo ad quem, da concesso do remdio constitucional. Note-se que da deciso tambm cabe recurso por parte do Ministrio Pblico (artigo 581, X, do Cdigo de Processo Penal), nada justificando a atuao da jurisdio sem provocao (OLIVEIRA, 2005, p. 635). Outra questo que aqui se coloca a da possibilidade de ocorrncia de reformatio in pejus sem que haja recurso da acusao. Ora, se no se admite a reformatio in pejus em se tratando de recurso exclusivo da defesa (PENTEADO, 2006), de se indagar o porqu da admissibilidade de tal resultado mngua de recurso voluntrio da acusao; porquanto, a questo fundamental a mesma, qual seja: no permitir o agravamento da situao processual do ru sem que haja pedido expresso da acusao, formulado atravs do recurso. Em sntese, fcil concluir que as previses do recurso de ofcio nada mais fazem seno tutelar interesses da prpria acusao e permitir a atuao jurisdicional de ofcio, violando o princpio acusatrio, que se sustenta sobre a inrcia da jurisdio. 4.5. Da inexistncia do princpio da identidade fsica no Processo Penal brasileiro e da conseqente ofensa oralidade O Cdigo de Processo Penal, como se sabe, no adotou o princpio da identidade fsica do juiz, o que causa danos garantia da oralidade, inerente ao sistema acusatrio, como j destacamos. O contato imediato do juiz com as provas e o dilogo constante e direto do julgador com as partes compem a essncia da garantia da oralidade. Na medida em que os atos processuais so reduzidos a termos escritos, e que o juiz a quem competir proferir a sentena pode ser outro que no participou da instruo, no h como
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sustentar que a oralidade surtiu seus efeitos principais. Como adverte Geraldo Prado, a forma escrita subtrai o contato do juiz com o acusado e as testemunhas. Arremata, ainda, o ilustre processualista: A oralidade converte-se em condio de participao efetiva no processo. Sem a mediao da forma escrita o acusado poder se fazer ouvir, a vtima e as testemunhas tambm, e as decises no tero como se ocultar em linguagem estranha vida cotidiana (PRADO, 2006, p. 157). Urge, portanto, propugnar por reforma legislativa, de modo a que se adote, no mbito do processo penal, o princpio da identidade fsica do juiz, como instrumento necessrio para a efetivao da oralidade, inerente ao sistema acusatrio. 4.6. Da possibilidade de condenao na Ao Penal Pblica, em hiptese na qual o Ministrio Pblico postulou a absolvio O artigo 385 do Cdigo de Processo Penal, tido por parte da doutrina como corolrio natural do princpio da indisponibilidade, autoriza o juiz a proferir sentena condenatria ainda que o Ministrio Pblico tenha pleiteado a absolvio. Ocorre que tal regra tambm consiste em uma evidente violao ao sistema acusatrio. Geraldo Prado argutamente observa que a questo fundamental, nesta seara, diz para com o respeito garantia do contraditrio (PRADO, 2006, p. 112). Ora, se o Ministrio Pblico postulou a absolvio do acusado, o juiz, para condenar, ter de valer-se de argumentos que no foram objeto do contraditrio, restando violada a garantia constitucional inserida no artigo 5, LV, da CF. Realmente, ao pleitear a absolvio, o acusador subtrai do debate contraditrio a matria probatria produzida na instruo, inviabilizando uma resposta eficaz da defesa. Tal no se dar, contudo, na hiptese de atuao do assistente da acusao e caso este tenha formulado pedido de condenao. Nessa situao, o contraditrio estar assegurado, obviamente. Assim, em resumo, temos que, caso o Ministrio Pblico requeira, em sede de alegaes finais, a absolvio do ru, outra alternativa legtima no restar ao juiz seno a de proferir sentena absolutria, sob pena de violao da garantia do contraditrio. Partindo de outro enfoque, Lopes Junior (2007, p. 109) tambm sustenta que, em havendo pleito absolutrio formulado pelo Ministrio Pblico, o juiz a ele est vinculado. Isso se d porque o poder de penar que do juiz est condicionado existncia de uma pretenso acusatria. Importante aludir lio do processualista paranaense:
Sem embargo de tais limitaes, entendemos que se o MP pedir a absolvio (j que no pode desistir da ao) a ela est vinculado o Juiz. O pode punitivo est condicionado invocao feita pelo MP atravs do exerccio da pretenso acusatria. Logo, o pedido de absolvio equivale ao no-
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exerccio da pretenso acusatria, isto , o acusador est abrindo mo de proceder contra algum. Como conseqncia, no pode o juiz condenar, sob pena de exercer o poder punitivo sem a necessria invocao, no mais claro retrocesso ao modelo inquisitivo.
Por um motivo violao ao contraditrio ou por outro ausncia de acusao chegamos mesma concluso, qual seja, a de que o pleito absolutrio do Ministrio Pblico deve vincular o juiz, para se resguardar a essncia do sistema acusatrio. 4.7. Da mutatio libelli Em outro dispositivo de esprito inquisitorial, o Cdigo de Processo Penal autoriza ao juiz que modifique substancialmente a acusao, violando a parmia ne procedat judex ex officio e, conseqentemente, o sistema acusatrio. O artigo 384, caput, do Cdigo de Processo Penal, que cuida da mutatio libelli, concede ao juiz o poder de alterar substancialmente o fato imputado na denncia, modificando a acusao sem a necessidade de qualquer aditamento. Isso se d nos casos em que a pena cominada para a nova infrao imputada pelo JUIZ! seja igual ou inferior pena da infrao articulada na exordial. No preciso muito esforo para se compreender que, ao aplicar o disposto no artigo 384, caput, do Cdigo de Processo Penal, o juiz est formulando uma nova acusao, assumindo uma funo que lhe totalmente estranha, qual seja, a de acusar. H flagrante violao do due proccess of law, na medida em que o ru poder ser condenado e muito provavelmente o ser por fato do qual no foi acusado. Alis, acusado at foi, mas no por aquele que poderia legitimamente faz-lo (Ministrio Pblico ou ofendido). O adversrio do ru passa a ser o prprio julgador, tornando-se impossvel e ineficaz a realizao do contraditrio. Novamente socorro-me da precisa lio de Prado (2006, p. 152):
O foco no poder de definio do crime imputado ao ru e o tratamento dispensado matria pelo Cdigo de Processo Penal brasileiro de 1941, inspirado no Cdigo Rocco, demonstram que a manipulao das funes processuais para atribuir ao juiz atividade de parte autora, com independncia da gesto da prova, encarna a poltica criminal da inquisitorialidade.
A violao ao princpio da correlao ou congruncia entre a sentena e o pedido, na mutatio libelli, manifesta e inquestionvel. O equvoco na descrio da causa de pedir s pode ser corrigido pelo Acusador, atravs do necessrio aditamento da inicial, que provocar a reabertura da instruo, inclusive com oportunidade de novo interrogatrio do acusado. Felizmente, boa parte da doutrina atual vem sustentando a inconstitucionalidade do artigo 384 do CPP, sob os fundamentos de violao do sistema acusatrio e do princpio da inrcia da jurisdio. Contudo, a jurisprudncia, sobretudo dos Tribunais
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Superiores, parece ainda no ter despertado para isso, admitindo a aplicao da mutatio libelli sem maiores questionamentos, conforme corretamente observa Oliveira (2005, p. 9):
Em primeiro lugar, nenhum tribunal at hoje se levantou contra a mutatio libelli do artigo 384 do CPP, no qual se permite uma alterao substancial da pea acusatria, a partir de fatos e/ ou circunstncias que o juiz considere provados na instruo criminal. Assim, uma nova acusao formulada pelo prprio juiz, com a agravante de j significar uma antecipao da valorao que ele estar fazendo do material probatrio j produzido.
Em arremate, assinalo que o Projeto de Lei n 4.207/2001 prope alteraes no instituto da mutatio libelli, conferindo atribuio exclusiva ao Ministrio Pblico para a alterao da acusao, em razo do surgimento de nova elementar no curso da instruo. A reforma legislativa vem em muito boa hora, na medida em que resgata a essncia do sistema acusatrio adotado pela Constituio Federal, retirando do juiz o poder de alterar substancialmente a denncia ou a queixa e de promover, de ofcio, uma nova acusao. 4.8. Do artigo 28 do CPP e do indevido controle do exerccio da ao penal pelo Judicirio O artigo 28 do CPP estabelece, indiscutivelmente, uma regra de controle jurisdicional, ainda que no absoluto, do exerccio da ao penal pblica. No absoluto, pois, como se sabe, a discordncia do juiz com o pleito de arquivamento formulado pelo promotor de Justia (ou pelo procurador da Repblica) ser apreciada, em ltima instncia, pelo chefe da instituio, a quem compete a ltima palavra. dizer, insistindo no arquivamento, nada restar ao juiz seno atender determinao do chefe do Ministrio Pblico. Que o juiz no possa discordar do pleito de arquivamento, formulado pela chefia do Parquet, afigura-se natural. Porquanto, em um sistema acusatrio, no se admite, em hiptese nenhuma, a instaurao de processo penal de ofcio por aquele a quem compete proferir o julgamento. Mas j se v o fenmeno mais agudamente, no sentido de que o prprio controle do exerccio da ao, autorizado pelo artigo 28 do CPP, representa uma violao do princpio acusatrio. Primeiramente, cumpre destacar, com apoio no magistrio de Choukr (2006), que a origem histrica do artigo 28 remonta ao tempo em que o Ministrio Pblico era uma instituio frgil, destituda de autonomia, at mesmo porque o procurador-geral da Repblica era demissvel ad nutum. Porm, a partir da Constituio Federal de 1988, que conferiu autonomia plena instituio do Ministrio Pblico, bem assim conferiu garantias fundamentais a seus membros, tais como a independncia funcional, a inamovibilidade e a vitaliciedade, a indigitada justificativa histrica j no mais se apresenta.
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De outra banda, reconhecida a autonomia e a independncia do Ministrio Pblico, e sendo conferida a este, em carter exclusivo, a promoo da ao penal pblica, nada justifica a interveno de outro poder, cuja funo a de julgar, na etapa anterior ao exerccio da ao penal. Obviamente, no sustentamos que o controle no deva existir, uma vez que em nosso sistema prevalece o princpio da obrigatoriedade da ao penal pblica. Contudo, deve esse controle ser inteiramente realizado interna corporis, no mbito da prpria instituio. Nesse sentido, socorro-me, uma vez mais, dos ensinamentos de Prado (2006, p. 119):
Esta , tambm, a razo por que h de ser prestigiada a autonomia do acusado (Ministrio Pblico ou ofendido), at mesmo no que respeita convico da ausncia de suporte mnimo probatrio ou da presena de algum fator juridicamente inibidor da propositura da ao penal. Assim, o juiz fica excludo, por imperativo lgico, da tarefa de controlar o princpio processual da obrigatoriedade, quando exigvel, nos casos de no exerccio da ao penal.
perfeitamente possvel aparelhar e estruturar o Conselho Superior do Ministrio Pblico para o desempenho de tal mister, como j ocorre no tocante ao arquivamento do inqurito civil, verbi gratia. O artigo 28 do CPP, ao imiscuir o juiz no papel de controle do princpio da obrigatoriedade da ao penal pblica, viola, pois, o sistema acusatrio, porquanto confere tal tarefa a um rgo que deve permanecer desinteressado e afastado do fato delituoso at que seja formalmente provocado com a promoo da ao. O esprito inquisitivo da regra revela-se evidente, pois demonstra uma desconfiana para com o rgo constitucionalmente incumbido da tarefa de promover a ao penal pblica. Por fim, e isto nos parece absolutamente inquestionvel, a admitir-se a validade do artigo 28 perante a Constituio Federal, deveria, ao menos, afastar-se o juiz do eventual processo instaurado, em face da bvia incompatibilidade, violadora da garantia da imparcialidade. Basta ver, guisa de exemplo, que caso o juiz tenha discordado de pleito de arquivamento fundamentado na atipicidade do fato, esta no poder ser uma tese desenvolvida pela defesa de forma eficiente, j que o julgador proferiu deciso de mrito sobre a matria, a qual dificilmente se modificar por ocasio da sentena. Tudo isso remonta ao objetivo central do sistema acusatrio, qual seja, o de assegurar a imparcialidade da jurisdio. O exerccio de funes prprias da acusao, sejam elas de controle, de instaurao do processo, instrutrias, ou de inaugurao de fase recursal, implica, em maior ou menor grau, violao do sistema acusatrio, devendo, pois, ser coibido.
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5. Concluso O processo nada mais do que um instrumento artificial de conteno de poder, e no um instrumento de descobrimento de uma inalcanvel verdade real, nem tampouco, e menos ainda, de implementao de polticas de segurana pblica. Enquanto instrumento de conteno de poder, o objetivo central do processo deve ser a preocupao para com a legitimidade e licitude dos meios, e no para com os fins a serem alcanados. Essa uma premissa essencialmente garantstica, na medida em que, para o Garantismo, os fins jamais justificam os meios. O que importa, em sntese, o respeito s regras do jogo. E para que haja respeito s regras do jogo, necessita-se de um juiz imparcial, eqidistante, expectador (e no ator), no envolvido com as tarefas atribudas s partes, e preocupado, sobretudo, em assegurar o exerccio das garantias fundamentais do acusado (instrumentalidade constitucional do processo). Bem por isso a gesto da prova deve ser atribuda exclusivamente s partes, no se admitindo a produo de provas de ofcio pelo juiz. Conferir poderes instrutrios ao juiz representa um retorno ao Medievo e desvela uma filosofia indisfaravelmente inquisitiva (FERRAJOLI, 2002, p. 38), que fulmina a imparcialidade do julgador (garantia da jurisdio), sendo esta ltima a finalidade crucial do sistema acusatrio. Pelas mesmas razes, a tarefa de acusar deve ser acometida exclusivamente ao Ministrio Pblico e ao ofendido (nas aes de iniciativa privada), no se admitindo a alterao do objeto do processo pelo juiz (mutatio libelli), ainda que o preo para tanto seja a pronncia do non liquet. A inrcia da jurisdio, como corolrio da imparcialidade, deve ser observada sem qualquer exceo, o que implica o reconhecimento da inconstitucionalidade das hipteses legais de recurso de ofcio, existentes, essencialmente, em virtude de uma viso de desconfiana para com o rgo incumbido da acusao, deslocando-se o juiz para uma posio de tutela da prpria pretenso acusatria, quebrando-se o princpio acusatrio. Ainda em respeito s garantias do contraditrio, da imparcialidade e da inrcia da jurisdio, o desate condenatrio deve estar condicionado ao exerccio da pretenso acusatria em todas as fases do processo, especialmente no momento das alegaes finais, no havendo espao para a condenao nas hipteses em que o Ministrio Pblico tenha formulado pedido de absolvio. Em outras palavras, a garantia da efetivao do sistema acusatrio deve prevalecer, quando em choque, sobre o princpio da indisponibilidade da ao penal pblica. A integral garantia da oralidade, atravs da implementao, no processo penal, do princpio da identidade fsica do juiz, tambm deve ser urgentemente efetivada, porquanto inerente ao sistema acusatrio.
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O controle do exerccio da ao penal deve ser realizado no seio do prprio Ministrio Pblico, sem qualquer interferncia do Poder Judicirio, no escopo de se assegurar a imparcialidade do rgo jurisdicional. Enfim, somente no solo de um sistema verdadeiramente acusatrio que pode vingar um processo penal substancialmente democrtico. Da o porqu da premente necessidade de identificao e filtragem constitucional das normas processuais violadoras do sistema acusatrio, diuturna e lamentavelmente aplicadas sem maiores questionamentos. 6. Referncias bibliogrficas BARROS, Marco Antnio de. A busca da verdade no processo penal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. CHOUKR, Fauzi Hassan. Cdigo de Processo Penal: comentrios consolidados e crtica jurisprudencial. 2.ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2007. EYMERICH, Nicolau. Manual dos inquisidores. 2.ed. Braslia: Rosa dos Tempos, 1993. FERNANDES, Antonio Scarance. Processo penal constitucional 4.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. FEITOSA, Denlson. Direito processual penal: teoria crtica e prxis. 3.ed. Niteri: Impetus, 2005. FERRAJOLI, Luigi. Direito e razo: teoria do garantismo penal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. FOUCAULT, Michel. Vigiar e punir: histria da violncia nas prises. 30.ed. Petrpolis: Vozes, 2006. GOLDSHIMIDT, James. Princpios gerais do processo penal. Belo Horizonte: Lder, 2002. GOMES, Luiz Flvio. Direito penal. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. GRINOVER, Ada Pellegrini. A iniciativa probatria do juiz no processo penal. Revista Nacional do Conselho de Poltica Criminal, Braslia, v.1, p. 15-26, jan./jun.2005. ______ et al. Recursos no processo penal. 3.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. LOPES JUNIOR, Aury. Direito processual penal e sua conformidade constitucional.
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Jurisprudncia
STJ - COMPETNCIA. IMAGENS PORNOGRFICAS. INTERNET. Trata-se de conflito negativo de competncia em que o juzo federal do RJ e o juzo federal do jri e das execues penais de SP declararam-se incompetentes para presidir inqurito policial que apura delito tipificado no art. 241 da Lei n. 8.069/1990 supostamente praticado pelo paciente, enquanto teria vinculado imagens pornogrficas de crianas e adolescentes na Internet. Explica o Min. Relator que, de acordo com o entendimento deste Superior Tribunal, o delito previsto no art. 241 do ECA ocorre no momento da publicao das imagens, ou seja, no lanamento das fotografias de pornografia infantil na Internet. Por isso, o local em que se encontra sediado o provedor de acesso ao ambiente virtual no relevante para a fixao da competncia. Diante do exposto, a Seo declarou competente o juzo do jri e das execues penais de So Paulo, o suscitado, levando em conta ser o local do lanamento das fotos na Internet, de acordo com a documentao dos autos. Precedente citado: CC 29.886-SP, DJ 1/2/2008. CC 66.981-RJ, Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 16/2/2009. Prova Emprestada em Processo Penal: A Turma manteve deciso do STJ que, em habeas corpus l impetrado, admitira a utilizao de prova emprestada em processo penal, desde que sobre ela ambas as partes fossem cientificadas, a fim de que pudessem exercer o contraditrio. Tratava-se, na espcie, de writ impetrado em favor de condenado em primeira instncia pela prtica do crime de extorso mediante seqestro (CP, art. 159, 3) no qual se sustentava, em sntese, que a prova emprestada deveria ser julgada ilcita, na medida em que produzida sem a observncia do devido processo legal e do contraditrio, ainda que gerada em processo no qual o ru tambm figurara como parte. Considerou-se que, na verdade, a defesa pretendia o revolvimento de fatos e provas, incabvel na via estreita do habeas corpus. Observou-se, ademais, relativamente possibilidade de manifestao do paciente quanto prova emprestada, bem como quanto higidez das demais provas que serviram de embasamento para a condenao, que no haveria, no ponto, nenhuma ilegalidade. HC 95186/SP, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 26.5.2009. (HC-95186)
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ACP. QUEBRA. SIGILO FISCAL E BANCRIO. Trata-se de recurso contra acrdo em que o Tribunal a quo, de forma fundamentada, manteve a deciso que determinou a quebra de sigilo fiscal e bancrio, asseverando que tal medida til para esclarecer os fatos (suposta prtica de sonegao fiscal, corrupo e lavagem de dinheiro). Apesar da fundamentao concisa, no houve ausncia de fundamentao. Ademais, o art. 1, 4, da LC n. 105/2001 respalda a determinao judicial para a quebra do sigilo em qualquer fase do processo. A norma referida autoriza tal medida no apenas para apurao de crime, mas de qualquer ato ilcito, o que permite sua aplicao nas aes de improbidade. Os sigilos bancrio e fiscal resultantes do direito privacidade no so absolutos e podem, excepcionalmente, ser flexibilizados em favor do interesse pblico, desde que justificados caso a caso. Assim, a Turma negou provimento ao recurso. Precedentes citados: RMS 9.887-PR, DJ 1/10/2001, e RMS 20.350-MS, DJ 8/3/2007. REsp 996.983-PE, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 18/6/2009.
Jurisprudncia
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COMENTRIO SOBRE A JURISPRUDNCIA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA: ANLISE DA DECISO PROFERIDA EM SEDE DE HABEAS CORPUS 113.608- MG MOARA DE BELLIS DUARTE Advogada 1. Acrdo HABEAS CORPUS N 113.608 - MG (20080181162-2) RELATOR: MINISTRO OG FERNANDES R.PACRDO: MINISTRO CELSO LIMONGI (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TJSP) IMPETRANTE: MAURCIO LOPES DE PAULA E OUTROS IMPETRADO: TRIBUNAL DE JUSTIA DO ESTADO DE MINAS GERAIS PACIENTE: ROGRIO DE OLIVEIRA ANDRADE EMENTA: Lei Maria da Penha. Delito de leses corporais de natureza leve (art. 129, 9 do CP). Ao penal dependente de representao. Possibilidade de retratao da representao. Extino da punibilidade pela decadncia. 1. O art. 16 do Lei n 11.34006 claro ao autorizar a retrao, mas somente perante o juiz. Isto significa que a ao penal, na espcie, dependente de retratao. 2. Outro entendimento contraria a nova filosofia que inspira o Direito Penal, baseado em princpios de conciliao e transao, com o objetivo de humanizar a pena e buscar harmonizar os sujeitos ativo e passivo do crime. ACRDO: Vistos, relatados e discutidos os autos em que so partes as acima indicadas, prosseguindo no julgamento aps o voto-vista do Sr. Ministro Celso Limongi concedendo a ordem de habeas corpus, seguido pelos Srs. Ministros Nilson Naves e Maria Thereza de Assis Moura, e o voto Sr. Ministro Paulo Gallotti, acompanhando a Relatoria, acordam os Ministros da SEXTA TURMA do Superior Tribunal de Justia, por maioria, conceder a ordem de habeas corpus nos termos do voto do Sr. Ministro Celso Limongi, que lavrar o acrdo. Vencidos os Srs. Ministros Relator e Paulo Gallotti. Votaram com o Sr. Ministro Celso Limongi (Desembargador convocado do TJSP) os Srs. Ministros Nilson Naves e Maria Thereza de Assis Moura. Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Nilson Naves. Braslia, 05 de maro de 2009(Data do Julgamento)
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2. Introduo Em virtude do disposto no art. 40 da Lei 11.340/07, alcunhada Lei Maria da Penha, que vedou, peremptoriamente, a aplicao da Lei 9.099/95 aos crimes praticados com violncia domstica e familiar contra a mulher, a doutrina e os tribunais ptrios tm questionado a natureza da ao penal relativamente ao delito de leso corporal leve e leso corporal culposa, art.129, caput, e art.129, 6, do Cdigo Penal, respectivamente. Recentemente, o Superior Tribunal de Justia decidiu ser a referida ao pblica, mas condicionada representao da ofendida. o que se verifica da seguinte deciso, in verbis:
A Turma, ao prosseguir o julgamento, por maioria, concedeu a ordem de habeas corpus, mudando o entendimento quanto representao prevista no art. 16 da Lei n. 11.340/2006 (Lei Maria da Penha). Considerou que, se a vtima s pode retratar-se da representao perante o juiz, a ao penal condicionada. Ademais, a dispensa de representao significa que a ao penal teria prosseguimento e impediria a reconciliao de muitos casais. HC 113.608-MG, Rel. originrio Min. Og Fernandes, Rel. para acrdo Min. Celso Limongi (Desembargador convocado do TJ-SP), julgado em 5/3/2009. (grifo nosso).
Deveras, a deciso em comento contrariou a linha de orientao que parecia firmarse naquela augusta Corte, no sentido de que a ao penal nos crimes de leo corporal leve e leso corporal culposa, praticados nas circunstncias da Lei 11.340/2006, no estaria submetida a qualquer pressuposto, sendo incondicionada, portanto. o que se extrai do voto da desembargadora do Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais, Jane Silva, convocada para atuar no Superior Tribunal de Justia, proferido em sede de habeas corpus:
A Turma, por maioria, denegou a ordem, reafirmando que, em se tratando de leses corporais leves e culposas praticadas no mbito familiar contra a mulher, a ao , necessariamente, pblica incondicionada. Explicou a Min. Relatora que, em nome da proteo famlia, preconizada pela CF/1988, e frente ao disposto no art. 88 da Lei n. 11.340/2006 (Lei Maria da Penha), que afasta expressamente a aplicao da Lei n. 9.099/1995, os institutos despenalizadores e as medidas mais benficas previstos nesta ltima lei no se aplicam aos casos de violncia domstica e independem de representao da vtima para a propositura da ao penal pelo MP nos casos de leso corporal leve ou culposa. Ademais, a nova redao do 9 do art. 129 do CP, feita pelo art. 44 da Lei n. 11.340/2006, impondo a pena mxima de trs anos leso corporal qualificada praticada no mbito familiar, probe a utilizao do procedimento dos juizados especiais e, por mais um motivo,
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afasta a exigncia de representao da vtima. Conclui que, nessas condies de procedibilidade da ao, compete ao MP, titular da ao penal, promov-la. Sendo assim, despicienda, tambm, qualquer discusso da necessidade de designao de audincia para ratificao da representao, conforme pleiteava o paciente. Precedentes citados: HC 84.831-RJ, DJe 5/5/2008, e REsp 1.000.222-DF, DJe 24/11/2008. HC 106.805MS, Rel. Min. Jane Silva (Desembargadora convocada do TJMG), julgado em 3/2/2009.
O argumento da r. deciso seduz pela consistncia de seus fundamentos. Isso porque a legislao em questo foi editada a pretexto de outorgar mulher tratamento jurdico especial, conferindo-lhe maior proteo quando vtima da violncia domstica e familiar, tanto que tal espcie normativa minudencia o rol de direitos pertencentes ao gnero feminino. Este tem sido o argumento, via de regra, adotado pela corrente doutrinria que predica de incondicionada a ao penal para a persecuo daqueles fatos, singularmente tpicos nas condies descritas na Lei 11.340/2006. Segundo esse entendimento, a simples tipificao de determinada conduta como penalmente relevante no assegura a eficcia da norma incriminadora, razo pela qual necessria a criao de mecanismos, at mesmo exegticos, que garantam a finalidade perquirida por ela. De outro lado, confrontando-se a Lei 11.340/2006 com a Lei 9.099/95, tem-se a impresso de que foi inteno do legislador afastar a incidncia desta ltima s hipteses de violncia domstica em detrimento da mulher. Isso porque o art. 88 da Lei 9.099/95 disps que a ao seria pblica, mas condicionada representao do ofendido, em se tratando das hipteses de leso corporal leve ou culposa e o art. 41 da Lei 11.340/2006 vedou expressamente a aplicao do procedimento do Juizado Especial Criminal aos casos que regula. Socorrendo-se aos critrios hermenuticos, a Lei 11.340/2006 regulou integramente a matria relativa violncia contra a mulher no mbito domstico e familiar, sendo, portanto, uma lex specialis, de maneira a afastar a incidncia de dispositivos inseridos em uma lei geral, no caso, a Lei 9.099/95, que se trata de uma lex generalis. As condutas penalmente relevantes perpetradas nas circunstncias descritas na Lei Maria da Penha, de fato, no estaro sujeitas ao tratamento inaugurado pela Lei 9.099/95, nem exceo disposta em seu art. 88, qual seja, a violncia configurar leso corporal leve ou culposa. este o entendimento perfilhado por Guilherme de Souza Nucci (2005, p. 1039):
[...] Se alguma vantagem houve, est concentrada na ao penal, que passa a ser pblica incondicionada, retornado para a iniciativa do Ministrio Pblico, sem depender de representao. Isto porque o art. 88 da Lei 9099/95 preceitua que depender de representao ao penal relativa aos crimes de leses corporais (prevista no caput do art.129) e leses corporais culposas (constante no 6 do mesmo artigo). Ora
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a violncia domstica, embora leso corporal, cuja descrio tpica advm do caput, forma qualificada de agresso, logo, no mais depende de representao da vtima [...].
O pretendido tratamento mais severo dado questo pode representar um retrocesso e aparenta conflitar com o princpio da igualdade inscrito no art. 5 da Constituio da Repblica, cujo inciso I preceitua que homens e mulheres so iguais em direitos e obrigaes [...]. De toda sorte, e sem olvidar a fragilidade feminina submetida prepotncia evidenciada na violncia domstica, quando a mulher a vtima, o descrimen entre fatos aparentemente idnticos, mas perpetrados em condies especficas que a norma especial qualifica, pode justificar a licena plena de atuao do rgo do Ministrio Pblico nestes casos. Segundo Guillermo Jorge Yacobucci e Gomes (2005), o novo enfoque da tarefa legislativa congruente com os critrios que visam superar a mera preveno geral negativa. De acordo com a poltica criminal contempornea, a lei penal coativa, buscando obter uma certa reafirmao social de valores ou lealdade ao direito e tambm. Depois, as medidas de poltica criminal que orientam a produo legislativa tornamse legtimas quando escudadas na norma fundamental do Estado, segundo uma concepo garantista do Direito Penal (FERRAJOLI, 2005). dizer: o bem jurdico erigido como penalmente relevante deve tambm ser um valor insculpido na prpria Constituio, para justificar jus puniendi estatal. Analisando-se superficialmente a questo, poder-se-ia sustentar uma suposta ofensa ao princpio da isonomia, j que a mesma proteo dada s mulheres no foi assegurada ao gnero masculino, contrariando o que j escrevia Asnchtz: [...] as leis devem ser executadas sem se olhar as pessoas (apud CANOTILHO, 1997, p. 389). No entanto, enfrentando-se a matria, tem-se que, conforme asseverou Canotilho (1997, p. 389): [...] o princpio da igualdade, reduzido a um postulado de universalizao, pouco adiantaria.
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3. Concluso Por isso, possvel assegurar a preservao do princpio da igualdade, j que as destinatrias da Lei 11.340/2006 no se encontram em realidade idntica aos indivduos do gnero masculino, que foram excludos da abrangncia da norma penal, conforme acima asseverado. Ora, tomando-se a realidade sociocultural brasileira, em que a violncia domstica e familiar contra a mulher um fato corriqueiro, como comprovam as incontveis ocorrncias policiais, a adoo do entendimento que autorize a atuao persecutria em juzo do membro do Ministrio Pblico, independente da manifestao da vontade da vtima, que a representao formaliza, harmoniza-se com Constituio Cidad, na expresso feliz do saudoso Ulisses Guimares, em consonncia ainda com a preservao da dignidade da pessoa humana. E, qui em futuro prximo, a mulher possa, alcanado de fato e de direito a igualdade com o sexo oposto, prescindir da tutela especial que a Lei Maria da Penha lhe outorgou. 4. Referncias bibliogrficas BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 1999. CANOTILHO, Gomes J. J. Direito Constitucional e Teoria a Constituio. 2. ed. Coimbra: Almedina, 1997. CORRA, Luciana Perptua; COSTA, Ana Carolina Garcia. Breves Crticas e comentrios Lei 11.340/06 (Inconstitucionalidade do art. 41 Lei Maria da Penha). Revista De Jure Revista Jurdica do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, n. 8, p. 249-270, jan./jun.2007. CRESPI, Alberto; STELLA, Federico; Zuccala, Giuseppe et alli. Commentario breve al Codice Penale. 3. ed. Padova: CEDAM, 1999. DELMANTO, Roberto; DELMANTO, Fbio Machado; DELMANTO JNIOR, Roberto. Leis Penais Especiais. 1. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. ______. Bem-Jurdico Penal e Constituio. 10. ed. So Paulo: RT, 2003. FERRAJOLI, Luigi. Direito e Razo. A Teoria do Garantismo Penal. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do Direito. 11.ed. Rio de Janeiro: Forense, 1991. MIRABETE, Jlio Fabbrini. Cdigo de Processo Penal Interpretado. 5. ed. So Paulo: Atlas, 1997.
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Tcnica
INQURITO POLICIAL JOS FERNANDO MARREIROS SARABANDO Procurador de Justia do Estado de Minas Gerais P. n 1.0000.09.489746-9/000 (TJMG) Inqurito Policial n 32/06 Municpio: Silvianpolis-MG Comarca: Silvianpolis Investigados: JOO BATISTA BERALDO (prefeito municipal) e ELIZANDRO DOS SANTOS FARIA Eminente DESEMBARGADOR RELATOR O Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, por intermdio de seu chefe, o Procurador-Geral de Justia, mediante delegao expressa de poderes ao procurador de justia signatrio, ex vi dos artigos 29, inciso IX, da Lei Federal n 8.625/93, e 69, XIII, da Lei Complementar-MG n 34/94, conforme ato de designao e delegao publicado no Minas Gerais / Caderno II / Dirio da Justia, de 14/01/2009, vem ilustre presena de V. Ex, com base no teor dos autos em anexo, acima referenciados, expor e requerer conforme se segue: 1 o procedimento investigatrio policial em questo (dados em epgrafe) foi instaurado para elucidao das circunstncias (materialidade e autoria) de possvel ilicitude, atribuda ao atual prefeito municipal de Silvianpolis, o sr. JOO BATISTA BERALDO, em co-autoria com ELIZANDRO DOS SANTOS FARIA, respectivamente qualificados s fls. 38 e 40, tudo conforme o boletim de ocorrncia e o relatrio da autoridade policial (vide fls. 04/05 e 42/43), dando conta de ocorrncia, em tese, de crime ambiental (art. 38 ou art. 40 da L.F. n 9605/98); 2 consta da documentao enviada que o citado gestor municipal teria autorizado, pessoalmente, no ano de 2005, a construo, por parte de ELIZANDRO DOS SANTOS FARIA, de um pequeno estabelecimento comercial, uma borracharia, porm s margens de um curso dgua, o ribeiro Santa Brbara, municpio de Silvianpolis, o que realmente foi feito; 3 manifestao dos investigados s fls. 16/17 (ELIZANDRO) e 34/35 (JOO BATISTA), dando conta, em resumo, de que a mencionada autorizao teve por escopo a proteo, por parte do primeiro, daquela margem (esquerda) do ribeiro, que vinha sofrendo, por
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parte de moradores das redondezas, um lento e contnuo processo de degradao, atravs de lanamento de detritos de todo tipo (lixo domstico em geral), proteo essa que surtiu efeitos positivos; 4 outrossim, admitiu o investigado JOO BATISTA que nenhuma autorizao dos rgos ambientais foi adredemente providenciada, por pura desateno; 5 afirmou o alcaide, ademais, que estava disposto a prontamente reparar qualquer dano ambiental que fosse detectado; 6 laudo pericial, do Instituto Estadual de Florestas, s fls. 24/25, informando tratar-se de uma edificao pronta (ocupao antrpica consolidada) de cerca de 20 m, situada em rea de preservao permanente (margem de curso dgua), causadora de baixo impacto ambiental, no licenciada ou autorizada pelo COPAM ou pelo IEF; 7 prima facie, tem-se que tanto a boa inteno inicial de ambos os protagonistas, a de proteger o local margem esquerda do ribeiro Santa Brbara , mediante ocupao por parte de ELIZANDRO, do lanamento contnuo de lixo domstico, como de fato se tem notcia firme e segura, como a plena disposio do prefeito JOO BATISTA de recuperar o local degradado, no possuem o condo de afastar, por si ss, a tipicidade do crime do art. 38 ou do art. 40 da Lei dos Crimes Ambientais, incidente, in casu, talvez, no tocante segunda circunstncia (disposio de reparar os danos), como causa pessoal de reduo de pena, o art. 16 do CP, que traz a figura do arrependimento posterior (redundncia terminolgica intencionalmente utilizada pelo legislador de 1984 para diferenciar a figura daquela do arrependimento eficaz); 8 certo que no se depreende, contudo, da anlise das circunstncias dos fatos, por sinal apontados e quantum satis comprovados, o indispensvel dolo, vale dizer, no se detecta, na conduta de ambos os investigados, hajam eles atuado com inteno deliberada de infringir a lei, de perpetrar danos ambientais, menos ainda tenha havido, da parte deles, locupletao de qualquer espcie; 9 com efeito, as explicaes apresentadas tanto pelo alcaide, como por ELIZANDRO, vm a ser razoveis e dignas de compreenso, em razo, principalmente, da provvel simploriedade de, seno ambos, pelo menos de ELIZANDRO (a propsito, localizada no sul do estado, Silvianpolis dista mais de 400 km da capital, de economia eminentemente rural); 10 outrossim, o MPMG tem condies, embora j um tanto quanto tardiamente, de cobrar a recuperao ambiental via termo de ajustamento de conduta, como, alis, sugeriu-se s fls. 47/49, tendo V. Ex, o eminente Desembargador Relator, chegado a determinar expedio de ofcio ao rgo ministerial da comarca, exatamente nesse sentido (fl. 60), malgrado at o momento no conste informao acerca de qualquer providncia efetivamente adotada; 11 nesta mesma data foi expedido novo ofcio (vide fl. 62), desta feita em carter de urgncia, e, tratando-se da terceira missiva de idntico sentido, esta Procuradoria de Justia especializada acionar a Corregedoria-Geral do MPMG, porventura persista o silncio do rgo ministerial local; 12 vale consignar, a respeito do tema persecuo penal de prefeitos municipais, lato sensu: Submeter o administrador s agruras e aos percalos de um processo criminal por atos e fatos que mais se circunscrevem rbita administrativa, como deslizes e lapsos funcionais decorrentes de atraso na remessa de
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balancetes Cmara Municipal, ainda que concitado pelo rgo ministerial, no medida justa e salutar de poltica judiciria. (TJMT - Cs. Reuns. - AP - Rel. Des. Atahide Monteiro da Silva in RT 692/ 299) 13 por outro lado, transcorridos j cerca de quatro anos da data dos fatos, chegada a hora, no sem atraso, de se emitir opinio delicti a respeito dos fatos, havendo o MPMG de se curvar ante aos obstculos encontrados, quais sejam a fragilidade dos elementos de convico, bem assim a pequena dimenso dos fatos, sob pena de se acionar irresponsavelmente o Poder Judicirio, mediante oferecimento de uma denncia temerria. In casu, de rigor a concluso no sentido de que eventual oferecimento de denncia, e mesmo proposta de suspenso condicional do processo sursis processual , seriam decises arbitrrias, qui verdadeiro abuso de autoridade por parte da instituio ministerial, j que a acusao, como de rigor, deve ser verossmil, no podendo constituir mero exerccio de especulao. Com efeito, alguns membros do Parquet, instituio honrosamente incumbida pela Carta Magna de, privativamente, propor a ao penal pblica art. 129, I , no raras vezes se arvoram o direito a arroubos exagerados de perseguio e de punio, acabando, em tais oportunidades, por abusar de seu poder ou cometer desvios, oferecendo denncias temerrias, sem base slida, fulcrada em elementos de convico frgeis em demasia, comportamento esse que no s compromete a credibilidade da instituio, conquistada aps vrias dcadas de trabalho srio e rduo, mas, tambm, pe em risco seus projetos de consolidao de prerrogativas e de misses constitucionais, inclusive os de ampliao delas, de lege ferenda. Sem embargo, todavia, da necessria combatividade dos valorosos membros da instituio, isso quase como regra geral, pouqussimas excees, h que se levar a cabo com muita reflexo a par de alguma moderao o dever da persecuo penal das pessoas, dedicando-se especiais cuidados, por sinal, nos casos de notcias annimas (no o caso destes autos, registre-se), pois que o noticiante, protegido pelo anonimato, grande parte das vezes no age assim como medida de autopreservao, com temor de represlias, mas, sim, vale-se de sua confortvel condio de desconhecido para injuriar, caluniar e difamar, tudo ao seu bel prazer, liberando a verborragia sem o comedimento que normal e saudavelmente deriva da preocupao com possveis revezes judiciais. De fato, as paixes da m poltica, as inimizades pessoais, os interesses mesquinhos, os desequilbrios psicolgicos (o intrigante fenmeno da paranoia querelante, p.ex.), enfim, um sem nmero de razes, em sua maioria inconfessveis, podem levar algum a valer-se do anonimato para magoar outrem, ofend-lo, irrit-lo, abalar-lhe o prestgio social, prejudic-lo no ambiente de trabalho, ou, ainda, diminuir-lhe as chances num determinado pleito eleitoral. Pelo exposto, apesar da tipicidade, a priori, da conduta de ambos os investigados, e embora seja a questo do dolo matria de prova a dever ser apreciada somente durante a instruo criminal, diante da realidade de inmeras decises do TJMG, que adentraram diretamente na prova dos autos, incuo ou temerrio se tornaria o
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oferecimento de denncia no caso concreto, uma vez que a ao penal provavelmente seria obstada antes mesmo de seu incio, mngua de lastro probatrio mnimo, a par de, ademais, no haver elementos suficientes, nos autos, que indiquem atitude intencional, por parte tanto do prefeito municipal em questo, como do co-autor. No entanto, vale o registro, fundamental, de que aqui no se cogita de hiptese de proposta de arquivamento por verificada atipicidade da conduta dos investigados JOO BATISTA e ELIZANDRO, tampouco extino da punibilidade dos mesmos ou reconhecimento de qualquer causa justificadora, situaes em que configurada estaria, na deciso judicial que ora se prope, a coisa julgada material, ocasies em que o mrito da ao analisado. Nessa linha pontificou o eminente ministro do Supremo Tribunal Federal, Cezar Peluso, verbis: [...] a eficcia preclusiva da deciso de arquivamento de inqurito policial depende da razo jurdica que, fundamentando-a, no admita desarquivamento nem pesquisa de novos elementos de informao, o que se d quando reconhecida atipicidade da conduta ou pronunciada extino da punibilidade. que, nesses casos, o ato de arquivamento do inqurito se reveste da autoridade de coisa julgada material, donde a necessidade de ser objeto de deciso do rgo judicial competente. (Pet. n. 3.297/MG, Pleno, rel. min. Cezar Peluso, j. 19.12.05, v.u., in D.J.U. de 17.02.06) Assim, neste ensejo prope o Parquet, ao eg. TJMG, o arquivamento do presente feito, deciso judicial que se espera, dados os seus peculiares contornos, valha tos rebus sic stantibus, na esteira exata do art. 18 do Cdigo de Processo Penal, vale dizer, fazendo coisa julgada exclusivamente formal, porquanto no imutvel, em seus efeitos. Ex positis, promove o Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, por intermdio de seu chefe, o PROCURADOR-GERAL DE JUSTIA, mediante delegao de poderes ao procurador infra assinado, o arquivamento do presente feito, com base nos arts. 3, inciso I, da Lei Federal n 8.038/90, e 28 do Cdigo de Processo Penal, ao que requer a imprescindvel homologao judicial, por parte de V. Ex, o eminente Desembargador Relator, ressalvado, como curial, futuro pedido de desarquivamento para novas investigaes (art. 18 do CPP e enunciado n 524 da Smula do STF), na eventualidade do surgimento de novas provas, assim compreendidas no apenas as formalmente novas, mas e principalmente , aquelas substancialmente inovadoras. Belo Horizonte, 25 de agosto de 2009. JOS FERNANDO MARREIROS SARABANDO Procurador de Justia (atuao por delegao do Procurador-Geral de Justia)
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Direito Civil
Artigo
CONCILIAO JUDICIAL E DEVIDO PROCESSO LEGAL ELAINE NORONHA NASSIF Procuradora do Trabalho na Terceira Regio RESUMO: Este artigo busca refletir sobre dois aspectos da conciliao judicial: o primeiro relaciona a natureza do objeto a ser submetido conciliao condio de igualdade das partes na negociao; o segundo aspecto refere-se violao ao due process of law pela atribuio dos efeitos prprios da coisa julgada ao despacho homologador da conciliao judicial. O trabalho conclui, quanto ao primeiro aspecto, que o jus postulandi inadmissvel na conciliao judicial de direitos totalmente ou relativamente indisponveis. E conclui, quanto ao segundo aspecto, que somente o processo procedimento em contraditrio que antecede uma deciso que lhe d legitimidade para angariar os atributos da irrecorribilidade e da imutabilidade, prprios da coisa julgada. PALAVRAS-CHAVE: Devido processo legal; jus postulandi; conciliao. ABSTRACT: The present article deals with two aspects of legal conciliation: the first relates the nature of the object to be subjected to conciliation to a condition of equality of the parties in the negotiation; the second aspect is regarding the violation of the due process of law by the effects of the res judicata on the homologation order of the legal conciliation. Concerning the first aspect, jus postulandi is inadmissible in legal conciliation when rights are totally or relatively unavailable. Concerning the second aspect, one concludes that only the procedure that precedes a decision in the adversary system fully legitimates it in order to gather the characteristics of the res judicata, impossibility of appealling and imutability. KEY WORDS: Due process of law; jus postulandi; conciliation. SUMRIO: 1. Introduo. 2. Objeto da conciliao x igualdade das partes. 3. Inderrogabilidade de normas x indisponibilidade de direitos. 4. Sentena x despacho homologatrio. 5. Referncias bibliogrficas.
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1. Introduo O Direito material s pode durar no tempo numa sociedade minimamente estvel, previsvel, onde a lei aponte para o futuro e no para o passado; no numa sociedade onde a maioria dos fatos no est prevista em lei, obrigando o Judicirio a decidir questes para as quais no est amparado seno por uma instvel base hermenutica, com grande dose de criao do direito. Da que se, antes da revoluo tecnolgica pela qual estamos passando, fazer justia era dar razo a quem seguia a lei e punir quem infringia a lei, agora tudo se relativizou. O Judicirio no pode mais dizer quem tem ou no tem razo se a lei no descreve o universo ao seu redor. As partes tambm entraram numa ciranda criadora de valores, juzos, fontes privadas. A fonte do Direito positivo, a rainha das fontes, no reina mais. Est sufocada por toda espcie de fontes bilaterais, multilaterais, negociais e transnacionais, e pela lex mercatoria. A globalizao desterritorializou o Direito. Quando o prprio Judicirio no sabe dizer quem est certo e quem est errado, fica invivel a realizao da justia, aquela do Direito positivo. Talvez por isso se diga que o processo, atualmente, alm de no fazer a esperada justia que, diante de tanta insegurana, nem to esperada assim ainda desagrade a todas as partes e no resolva o conflito social instalado. Nesse contexto a conciliao judicial tem sido invocada, incentivada, instaurada e aplicada, para que as partes (e no o Judicirio) digam o direito e se contentem com expectativas negociadas, ante de um Direito material incerto e no sabido, que reflete mais situaes passadas que futuras, sem soluo. O problema que aqui se coloca, portanto, no simples como ser a favor ou contra a conciliao judicial. Ela se instala como mal necessrio para vencer o momento de turbulncia do contexto tecnolgica e socialmente revolucionrio que a sociedade mundial est passando, com todos os seus sortilgios. Mas no pode tambm ser aceita assim, de qualquer maneira, para qualquer tipo de direito, para qualquer tipo de situao, e produzindo efeitos que no so seus, mas que so prprios e exclusivos do devido processo legal, com o qual ela no pode ser confundida, sob pena de violao deste que um direito fundamental, que atravessa os sculos, garantindo a democracia e sendo abolido to-somente em pocas de tirania. Consabidamente, a clusula due process of law, anterior at mesmo formao dos Estados Nacionais, direito fundamental nascido no art. 39 da Magna Carta de 1215, assinada pelo Rei Joo Sem Terra, com o seguinte teor:
[...] nenhum homem livre ser preso ou privado de sua propriedade, sua liberdade ou de seus hbitos, declarado fora da lei ou exilado, ou de qualquer forma destrudo, nem o castigaremos, nem mandaremos foras contra ele, salvo julgamento legal, feito por seus pares, ou pela lei do pas.
Esse direito veio atravessando os sculos e mutatis mutandis consta do art. 5 da
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nossa Constituio, alm de se irradiar por diversos aspectos da legislao. Suas manifestaes mais evidentes esto nas garantias mais genricas de: 1) garantia do direito de ao; 2) igualdade das partes; 3) respeito ampla defesa e ao contraditrio. Ante alteraes sociais que os sculos produzem nas relaes jurdicas, imprescindvel estar atento s novas normas, praxes, observando se o velho, bom e justo processo est realmente sendo respeitado. Uma das mudanas mais interessantes no decorrer desses sculos foi observada pelo Professor Elio Fazzalari (2006). Conforme ensina o professor, com o advento de instituies democrticas, o processo se estendeu tambm para fora do campo da jurisdio, e hoje existe como uma espcie de categoria geral de que se valem os mais diversos grupos que gravitam em torno da comunidade estatal (partidos, sindicatos, associaes esportivas, ordens profissionais), para resoluo democrtica de suas controvrsias. Tais esquemas processuais se verificam tambm na arbitragem, nas cortes internacionais, no mbito da administrao pblica, enfim, por toda parte disseminase o modelo processual de procedimento realizado em contraditrio com igual paridade de armas, e com participao dos interessados na formao do provimento final, que, por sua vez, determina quem legitimado, interessado ou parte. Se por um lado o modelo processual, enquanto modelo de resoluo democrtica de litgios da sociedade contempornea, expandiu-se para fora dos muros da jurisdio, por outro lado, a instrumentalidade dotou o Judicirio de tcnicas tendentes celeridade, mas que na prtica, no alcanando a rapidez desejada, adotou as formas alternativas de resoluo de controvrsias, entre as quais, a conciliao. A complexidade das questes envolvendo o Direito material fez tambm com que os rgos e entidades privadas especializadas ganhassem vantagens competitivas relativamente ao aparato jurdico estatal ortodoxo. Posto isso, e reconhecida a inevitabilidade da proliferao das formas alternativas e entidades de justia privada, importa preservar o devido processo legal de confuses com outros meios de resoluo de controvrsias. Neste estudo busca-se separar o que se misturou, desavisadamente. 2. Objeto da conciliao X igualdade Parece no haver dvidas de que a conciliao deve ocorrer sem vcios quanto manifestao de vontade. Para que a vontade seja livremente expressa, ela precisa ser analisada. Um aspecto de crucial importncia para a garantia da igualdade das partes, e tambm para a legitimidade das partes na negociao, aspecto preliminar, o da natureza do objeto a ser submetido conciliao: se disponvel, indisponvel ou relativamente indisponvel. Como sabemos, na primeira categoria, a dos direitos disponveis, esto os direitos civis em geral, os contratos privados, cuja regulao decorre de norma que pode ser derrogada pelos contraentes, e portanto, transacionados os direitos dela decorrentes.
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Na segunda categoria, diametralmente oposta primeira, ou seja, a dos direitos indisponveis, esto aqueles que, por sua natureza, impedem qualquer tipo de acordo, como os direitos sobre o estado e a capacidade das pessoas. Os direitos indisponveis so caracterizados pela indisponibilidade jurdica (no so passveis de cesso); pela indisponibilidade do titular (so irrenunciveis e no transacionveis); no podem ser objeto de arbitragem; e por fim, so imprescritveis. na terceira categoria que a confuso costuma se instalar. Na terceira categoria, segundo Tamajo (1976), a dos direitos relativamente indisponveis, esto os direitos para os quais so exigidas certas condies para validao da transao. So tpicos dessa categoria os direitos trabalhistas. Desenvolveram-se doutrinas as mais diversas no Direito do Trabalho que, como num passo de mgica, levaram os operadores desse ramo do Direito a acreditar, cientificamente, inclusive, que durante o contrato de trabalho o direito indisponvel e depois que cessa a prestao, quando chegado o momento do acerto rescisrio, tudo se tornaria disponvel, podendo ser convertido em perdas e danos. A desigualdade das partes na conciliao ocorre sempre que uma delas est negociando direito total ou relativamente indisponvel e a outra parte est negociando direito disponvel. Isso ficar mais bem entendido na distino entre inderrogabilidade e indisponibilidade, apreciada a seguir. 3. Inderrogabilidade de normas X Indisponibilidade de direitos H, com todo respeito, uma grande falta de discernimento entre inderrogabilidade de normas e indisponibilidade de direitos. com perplexidade que ouvimos, desde os primeiros anos dos bancos das faculdades de Direito, discursos no sentido de que o Direito do Trabalho indisponvel e convivemos diariamente com atos de disposio, como so as conciliaes judiciais e extrajudiciais. Os direitos trabalhistas evidentemente no so equiparveis aos direitos civis, caso em que seria desnecessrio todo o aparato estatal, legislativo, sindical e judicirio criado em torno dos trabalhadores. No se sabe como a comunidade cientfica chegou at aqui sem uma resposta clara nesse sentido, nem como as faculdades de Direito formaram geraes e geraes de operadores do Direito do Trabalho assentados nessa aporia. A inderrogabilidade de normas verifica-se no momento da celebrao, realizao ou execuo do contrato de trabalho. A indisponibilidade de direitos provm da inderrogabilidade das normas das quais esses direitos decorrem. Quando a Constituio diz que os trabalhadores tm direito a isso e quilo, salvo acordo e conveno coletiva, no est tratando de regra de indisponibilidade de direitos mesmo porque esses direitos s podem ser disponveis depois que deles o trabalhador j dispe mas sim de inderrogabilidade de normas. Quando ela permite que este ou aquele direito sejam negociados, exigida a participao do rgo representativo de classe. O conjunto. O coletivo. No o direito que inderrogvel, a norma. O
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direito decorre da norma aps a incidncia do fato gerador, que, uma vez previsto na norma, possibilita a subsuno. O direito se efetiva no plano real aps o fato gerador, qual seja, no Direito do Trabalho, aps a prestao dos servios. a que entra a indisponibilidade, que impede atos de disposio, conforme evidencia a etimologia do termo, sua etimologia. A inderrogabilidade e a indisponibilidade so as duas faces da mesma moeda. Assim como no existe moeda de uma s face, a inderrogabilidade no existe sem a indisponibilidade e vice-versa. As construes doutrinrias desenvolvidas para justificar o contrrio evidente paradoxo so as mais variadas. A mais adotada talvez seja a que defende que existe s a inderrogabilidade, e que, depois que o direito se torna fato, ele se transforma (a teoria no explica como isso acontece) em direito patrimonial, e, portanto, ele fica disponvel, transacionvel, para o trabalhador caso esse trabalhador esteja em frente a um juiz do trabalho. H os que dividem os direitos que seriam disponveis e direitos que no seriam disponveis. Se fosse assim, seria uma boa soluo criar uma tabela. Mas como fazer essa tabela se a lei no distinguiu? H tambm os que se contentam com a teoria da res dubia. Se pairar uma dvida sobre a procedncia do direito pleiteado, ele pode ser objeto de disposio. Ora, at que venha a deciso, todo direito pleiteado no mais do que uma pretenso sobre o qual pairam dvidas realmente. No poderia ser de outra maneira. Alm do mais, se a conciliao pode ser feita a qualquer momento, mesmo depois da sentena, qual res dubia? Alega-se ainda que haveria direitos no protegidos pela inderrogabilidade. No verdadeira a afirmao, pois as convenes e os acordos coletivos so feitos pelas entidades coletivas e no pelo trabalhador individual. Alega-se por fim que h casos em que a legislao autoriza. A autorizao no pode ser elasticizada, ela s pode ser feita pela entidade de classe, o que, como visto, nada tem que ver com atos de disposio pelo trabalhador, individualmente considerado. Por evidente, os direitos no se transmudam. Eles so o que so. Qualquer tese em contrrio deve ser rechaada, porque guiada pela convenincia e no pela cientificidade, motivo pelo qual no resistem a testes de falseabilidade. O motivo de os direitos trabalhistas serem relativamente indisponveis que eles so, por sua natureza, coletivos. Eles so transindividuais por sua natureza, pois dizem respeito ao preo da fora de trabalho, ao respeito a categorias inteiras de trabalhadores, de modo que se um trabalhador, depois outro, depois outro, for cedendo, ao final, o preo da mo-de-obra ser bem mais baixo do que o estipulado e as garantias conquistadas no passaro de palavras no papel. A sade, o conforto, o lazer, tudo o que se traduz por vida, existncia, convertido em moeda, e, cada vez mais, em menos moeda, minada pelos preos de mercado das conciliaes. O fundamento da indisponibilidade a inderrogabilidade e o desta a transcendncia do direito trabalhista individual relativo a toda a coletividade de trabalhadores. S a
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unio faz a fora dos fracos. Motivo pelo qual essa transcendncia no pode ser feita de qualquer maneira. Ela pode ser feita, desde que o representante legtimo dessa coletividade esteja assistindo ao ato de disposio do direito coletivo que na conciliao se manifesta, e com ele concordando. Estamos falando dos sindicatos. Contra os sindicatos existe uma indstria cultural, institucional, social e judicial. Os sindicatos, que deveriam ser os guardies desses direitos relativamente indisponveis sofrem ofensiva h anos e, com o avano da globalizao, perderam ainda mais fora, dando azo a aproveitadores. Uma sociedade inconsciente uma sociedade contra si mesma, ou, como disse Bauman (2003), onde termina a solidariedade comea a convivncia com a opresso. Aps a abertura comercial verificada nos anos 90, a solidariedade deu lugar judicializao da poltica e militncia sindicais, que desde ento vm sucumbindo lentamente. Sem uma assistncia qualificada, no pode haver conciliao de direitos total ou relativamente indisponveis. Isso ficar mais evidente ainda no prximo item. 4. Sentena x despacho homologao Como no existe uma regulamentao dos procedimentos necessrios para se chegar a uma homologao judicial trabalhista, observa-se um leque assaz diversificado de procedimentos conciliatrios por parte dos juzes. Alguns homologam a deciso aps ouvir as partes e examinar os documentos, outros simplesmente a homologam, outros no a homologam sob os mais diversos argumentos. O mais comum deles o da existncia da lide simulada: alguns encaminham o caso ao Ministrio Pblico para parecer, nos casos em que por algum motivo desconfiem que a Justia estaria sendo usada para obteno de finalidade no prevista em lei. Por fim, h os que variam de procedimento segundo o caso, adotando em cada um deles um tipo. normal que seja assim em procedimentos totalmente sem rito, como, por exemplo, os inquritos e outros procedimentos administrativos. Entretanto, diferentemente dos outros procedimentos sem rito, a conciliao trabalhista produz efeitos prprios do processo, ou seja, efeitos de procedimento realizado em contraditrio. O ato homologatrio foi equiparado sentena sem que se distinguisse qualquer efeito de ordem processual. Tal equiparao foi transportada do processo civil para o trabalhista, sem que se atentasse para o fato de que naquele no existe o jus postulandi e l o direito disponvel, enquanto neste existe o jus postulandi e o direito relativamente indisponvel. O jus postulandi no pode ser utilizado para efeito de conciliao, tendo em vista que ele destinado ao processo e no conciliao, institutos cujas naturezas e conceitos no se confundem. No mesmo sentido, conforme bem observou ROMITA (2005), aps a Emenda Constitucional 45/04, a competncia da Justia do Trabalho deixou de ser a de conciliar e julgar, para ser a de processar e julgar. Nesse sentido, o processo como atividade jurisdicional propriamente dita, como
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jurisdio propriamente dita, no pode ser delegado, enquanto os procedimentos de conciliao, por no se constiturem em atividade jurisdicional propriamente dita, podem ser, como de fato so, delegados a outras instncias, pessoas e rgos, segundo o disposto em lei. Com efeito, no so necessrios juzes togados para a realizao de conciliaes. Em no sendo a conciliao judicial uma funo jurisdicional, tal como configurada hoje na teoria do processo, certo que ela possa ser mediada e obtida por pessoas que entendam do assunto tratado, sem que necessariamente tenham que ser juzes. Com efeito, a conciliao, no tendo sido regulamentada, e constituindo-se em procedimento sem rito, totalmente informal e oral, no adentrou at agora no nosso ordenamento jurdico como uma das funes jurisdicionais, seja a de jurisdio propriamente dita, seja a de jurisdio voluntria. Isso porque, para que fosse considerada de jurisdio propriamente dita, seria necessrio no um simples despacho homologador, mas uma homologao fundamentada com base num contraditrio, ainda que mnimo, garantido durante o procedimento de conciliao; e para que fosse considerada de jurisdio voluntria, seria necessrio estabelecer em lei os seus procedimentos e efeitos, tal como acontece com todos os outros procedimentos especiais de jurisdio voluntria. Segundo dados da Corregedoria da Justia do Trabalho da Terceira Regio, no ano de 2003 houve conciliao em 47% das aes de rito ordinrio e 57% das aes de rito sumarssimo.1 Assim foroso reconhecer que a Justia do Trabalho exerce uma expressiva funo homologadora, tanto quanto os Tribunais de Conciliao na Justia civil, que, entretanto, tratam de direitos disponveis, e seus mediadores podem ser de outras reas que no a jurdica. Em Minas Gerais so mais de 200 tribunais de conciliao instalados, sendo que 60 deles atuam na capital. Quando as duas partes comparecem nas audincias, o ndice de conciliao de cerca de 85%. Esses tribunais so formados por voluntrios que dispem de conhecimento jurdico, alguns at contam com presena de juzes aposentados. As pessoas envolvidas em algum desentendimento so convidadas a comparecer para negociar um acordo com a intermediao de um conciliador. Este no tem o poder de coagir as pessoas a comparecer, mas na maioria das vezes as pessoas que comparecem fazem acordos. Aquilo que foi acordado na audincia transformado em um termo com o timbre do Tribunal de Justia, assinado pelas partes interessadas, o mediador e duas testemunhas. Se houver descumprimento, o documento pode ser apresentado Justia.2 Da mesma forma, na Justia do Trabalho a grande maioria dos acordos resultantes
Cf. o site do Tribunal Regional do Trabalho da Terceira Regio. As informaes deste pargrafo foram retiradas da fonte: violncia banalizada nas ruas matria publicada no Jornal Estado de Minas de 1 de setembro de 2005, Caderno Gerais, pag. 23.
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de conciliaes acontece antes da instaurao de um procedimento em contraditrio, ou seja, de um processo. A conciliao no antecedida de um devido processo legal, como o uma sentena vlida, mas, paradoxalmente, produz os mesmos resultados desta. Como se a borboleta sasse voando sem antes ter sido um casulo. Borboleta sem metamorfose como a coisa julgada sem processo que lhe anteceda. Para operar essa metamorfose jurdica descurou-se o legislador da diferena entre os casos civis, que decorrem de norma derrogvel, e os casos trabalhistas, em que as normas so cogentes, inderrogveis a critrio das partes. A falta de processualistas do trabalho atuando na formulao legislativa processual especfica contribui em muito para tais distores na adoo de regras e princpios do Direito e do processo civil. Na Itlia so aplicadas cautelares de alimentos enquanto a lide no se decide, de modo a afastar a gravidade da dependncia econmica como fator de coao. A assistncia jurdico-sindical, entretanto, sempre inafastvel, pois, ela que supre a hipossuficincia jurdica. Somente afastados esses dois fatores desequilibrantes da condio das partes na conciliao que se poderia conferir validade s conciliaes judiciais. As extrajudiciais esto sempre sujeitas ao controle judicial, e este mais severo naquelas do que nas prprias, como no poderia ser de outro modo, tendo em vista que o controle judicial da conciliao extrajudicial observa a forma do processo e no a de um procedimento, totalmente informal, oral e sem rito. Alm da cautelar de alimentos para o empregado, h tambm a possibilidade da instituio da tentativa de conciliao aps o trmino de uma instruo sob os auspcios do devido processo legal, antes da sentena, portanto, mas j com o contraditrio devidamente exercido, o juiz em pleno conhecimento da causa e tambm as partes, hiptese em que a proposta de conciliao do juiz iria no sentido da deciso que ele j teria em mente, e conforme as provas dos autos. A necessidade de declarar a natureza jurdica da conciliao judicial trabalhista comea a tomar vulto aps a edio da Lei 10.035, que fez com que os acordos fossem submetidos segunda instncia, o que praticamente no acontecia antes. Antes disso, entretanto, j se observava um movimento de indignao com as leses ao direito material do trabalhador perpetradas por meio dos acordos judiciais. De tanto as negociaes serem feitas em determinadas categorias, h um verdadeiro esvaziamento do Direito material contido nas convenes e na lei. O trabalhador fica sem saber se ele tem ou no direito, porque, afinal, tudo conciliado. O direito no chega a decantar na Justia do Trabalho, tal o nmero de conciliaes, principalmente nas categorias mais dependentes, que no podem aguardar o curso de processos, que no tm como pagar advogado. Este aspecto merece tambm ateno especial, o que no ser possvel nesse trabalho. O advogado do trabalhador recebe em torno de 20% do acordo feito. Com um detalhe: quem paga esses 20% o prprio trabalhador. No existe a sucumbncia nem mesmo quando h sentena. Esse fato completamente inexplicvel para uma poltica judiciria que
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deveria combater o descumprimento da lei e no favorec-lo. A indstria de conciliaes chamou ateno e veio a ganhar o nome de lides simuladas, conforme Pimenta, que abriu as portas para o combate aos abusos na utilizao das conciliaes. Juzes e procuradores enfrentam dia a dia inmeros constrangimentos gerados pelas conciliaes, conforme relatam muitas matrias jornalsticas.3 As conciliaes tambm so usadas para fraude contra terceiros. Nessas, sim, h uma verdadeira simulao, pois ambas as partes so interessadas em fingir a realizao de um acordo. Para discernimento das duas situaes preciso utilizar de forma adequada os termos que as traduzem: fraude e/ou simulao so termos que devem ser usados exclusivamente quando reclamante e reclamado, autor e ru, ambos se unem para fingir um negcio jurdico e obter homologao do juiz, tendo objetivos diversos daqueles para os quais est organizada a estrutura judicial trabalhista, que se constituem em ilcitos, como, por exemplo a regularizao de um problema contbil, a leso a crdito ou a retirada de garantias dadas a terceiros (fraude contra credores). Tais termos no devem ser empregados diante da seguinte situao: quando o empregador nega-se ao pagamento espontneo dos direitos que sabe serem devidos ao trabalhador, com o nico objetivo de obter a segurana de que o empregado no se utilizar do direito de ao, posteriormente, ou de obter vantagens econmicas no pagamento das verbas rescisrias, seja pelo pagamento a menor, seja pelo parcelamento dos valores devidos. Quando o empregador se nega a pagar espontaneamente, no se pode dizer que da decorrer uma lide simulada, h a pretenso resistida, que no entender carneluttiano, lide verdadeira e no lide simulada. Se o empregador prefere pagar na Justia do Trabalho porque mais vantajoso, negando-se a pagar espontaneamente, ele pode ser condenvel moralmente, mas est longe de estar cometendo um crime, como o a fraude contra credores, que se verifica na verdadeira simulao de uma lide, pois estar simplesmente exercendo o seu sagrado direito de ao. A conciliao no pode surtir efeitos do processo. Mas alguns dogmas impedem
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Juiz do Trabalho: essas aes so apenas a ponta de um iceberg. As quase 300 investigaes em andamento no Ministrio Pblico do Trabalho do Rio de Janeiro so apenas a ponta do iceberg, afirma o juiz titular da 48 Vara do Trabalho do Rio, Cludio Olmpio Lemos de Carvalho. Ele diz ainda que h casos em que v a fraude acontecer sob seus olhos. A grande questo que no temos idia do tamanho do problema. como droga em aeroporto. Faz-se a apreenso, mas no se capaz de pegar tudo. A simulao de litgio judicial tem uma face mais cruel, segundo o magistrado: o trabalhador, desempregado, aceita o acordo prejudicial para receber parte das verbas rescisrias e o seguro-desemprego, e poder retirar o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). J houve casos em que percebi a farsa. No homologuei o acordo e o trabalhador saiu aos prantos. Fico me perguntando, o que fao, que pas esse? Mas o juiz tem que enfrentar essa fraude. Globo, caderno economia, de 24/04/2005.
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essas bvias constataes. O primeiro deles o de que a conciliao princpio do processo. Essa afirmao cincia ou dogma, se a conciliao justamente uma forma de resoluo do problema sem o processo, um meio de no ter processo nenhum? O princpio do processo o contraditrio, a ampla defesa, no a conciliao, que independe deles. Internamente, irritual e, portanto, no regida pelo contraditrio, motivo que tambm a afasta completamente do modelo constitucional do processo. Tambm se convencionou dizer que ato do processo. Bem que ato que ponha fim ao processo, isso verdade, assim como qualquer negcio jurdico extrajudicial possa por fim a controvrsia. Mas isso na Justia do Trabalho quase nunca acontece, pois o processo sequer chega a ser instaurado e a conciliao j se deu. Observase, ainda, que mesmo se a conciliao acontece j com o processo em curso, ela no um ato da seqncia de atos. Ela pode acontecer a qualquer momento, no pressuposto nem conseqncia de nenhum outro ato que lhe anteceda ou suceda. A confuso criada pela apologia conciliao inclui o jus postulandi da parte, como dissemos antes. Ele deveria ser uma peculiaridade do processo do trabalho, mas admitido na conciliao tambm, justamente porque se acredita que a conciliao princpio, processo, ato do processo, ou que o prprio processo, um substituto seu, e por a vai. E embora o processo tenha carter publicista e os doutrinadores constantemente reafirmem em unssono a natureza jurisdicional da conciliao judicial, contraditoriamente o que se observa que as smulas editadas pelos tribunais (cito aqui a Smula 23 do TRT da 3 Regio, a Smula 40 do TRT da 4 Regio e o verbete 9 da 1 turma do TRT da 10 Regio) caminham em sentido contrrio, ou seja, o de que a conciliao acordo entre partes, concesso recproca, admitindo um papel passivo do juiz na definio do acordo, da natureza das parcelas do acordo, em profunda dissonncia com tudo quanto a prpria jurisprudncia outrora afirmara e a doutrina ainda afirme, ou seja, a conciliao judicial como tendo natureza jurisdicional, por estar sob o comando do juiz e porque produtora dos mesmos efeitos do devido processo legal. Da tica do trabalhador, que comparece sozinho ou representado por advogado da empresa, para dispor sobre direito inderrogvel e, portanto, irrenuncivel e indisponvel (outro problema da doutrina juslaborista brasileira, que no temos tempo para tratar aqui) e firma acordo judicial, ele est sendo espoliado de todas as garantias do devido processo legal. A ele no est assegurada a paridade de armas; a igualdade das partes, pois o direito dele socialmente transcendente; dele retirado o direito de ao e o direito ao devido processo, para cuja consecuo alm da igualdade das partes necessrio o contraditrio e a ampla defesa, e em seu lugar o acordo resultante fulminado com os efeitos da irrecorribilidade e da imutabilidade, prprios da coisa julgada.
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Sobre a conciliao judicial est ainda tudo por fazer. Coloc-la no seu devido lugar de negcio jurdico que no pode produzir, sem processo, sem sentena, efeitos da coisa julgada. Isso fere o devido processo legal, pois esto espoliando dele seus poderes e entregando a um negcio jurdico, privado, sobre o qual o Estado no julgou. Nem mesmo sobre os maiores argumentos de que ela atende pacificao social, de que o litgio s serve para aumentar o dio que os levou ao litgio, nada disso justifica equiparar a conciliao ao processo, o despacho homologatrio, uma simples chancela, a uma sentena, essa sim, ato exclusivo do juiz, o Estado em sua expresso mxima. 5. Referncias bibliogrficas BAUMAN, Zygmunt. La solitudine del cittadino globale. 6 ed. Milano:Feltrinelli, 2003. FAZZALARI, Elio. Instituies de Direito Processual. Traduo Elaine Nassif. Campinas: Bookseller, 2006. NASSIF, Elaine Noronha. Conciliao Judicial e Indisponibilidade de Direitos. So Paulo: LTr, 2005. PIMENTA, Jos Roberto Freire. Lides simuladas: a utilizao da justia do trabalho como rgo homologador. Revista do TRT 3 Regio, n. 62, p. 320. ROMITA, Arion Sayo. A conciliao no processo do trabalho aps a Emenda Constitucional n. 45. Revista Ltr. 69-05, p. 533, mai. 2005. TAMAJO, Raffaele de Luca. La Norma inderogabile nel diritto del lavoro. Napoli: Casa Editrice Dott. Eugenio Jovene, 1976.
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Jurisprudncia
Nmero do processo: 1.0317.07.077474-8/002(1) Relator: ARMANDO FREIRE Relator do Acrdo: ARMANDO FREIRE Data do Julgamento: 09/12/2008 Data da Publicao: 30/01/2009 EMENTA: AO CIVIL PBLICA. PRELIMINAR. EMENDA INDEVIDA INICIAL. NULIDADE DA SENTENA. REJEITADA. MRITO. CONTRATAES TEMPORRIAS. PROFISSIONAIS CONTRATADOS PARA O PROGRAMA SADE DA FAMLIA. ATIVIDADES ROTINEIRAS DO INTERESSE DA MUNICIPALIDADE. NECESSIDADE PERMANENTE DA ADMINISTRAO. DESCARACTERIZAO DA NECESSIDADE TEMPORRIA DE EXCEPCIONAL INTERESSE PBLICO. LEI ESPECFICA. VIOLAO DO ARTIGO 37, INCISOS II E IX, DA CONSTITUIO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE. A sentena deve refletir a realidade ftica existente no momento em que proferida. Portanto, se houve aprovao de lei no curso da lide que influa em seu julgamento, deve ser aplicada a regra do artigo 462 do CPC. A possibilidade de contratao temporria no regra, mas sim, exceo, devendo ser desta forma interpretada pelos legisladores municipais sob pena de incorrer em ofensa ao disposto no artigo 37, inciso II, da Constituio Federal Demonstrado que lei municipal, que regulamenta a contratao temporria, prevista no artigo 37, IX, da Constituio Federal, a tem como regra e no atende ao excepcional interesse PBLICO ou ao requisito da temporariedade, impe-se a declarao incidental de sua INCONSTITUCIONALIDADE, uma vez que as leis municipais devem observar os princpios estabelecidos na prpria Constituio, e tambm na Constituio do Estado a que pertencer. APELAO CVEL / REEXAME NECESSRIO N 1.0317.07.077474-8/002 COMARCA DE ITABIRA REMETENTE: JD 2 V CV COMARCA ITABIRA APELANTE(S): MUNICPIO ITABIRA APELADO(A)(S): MINISTRIO PBLICO ESTADO MINAS GERAIS RELATOR: EXMO. SR. DES. ARMANDO FREIRE ACRDO Vistos etc., acorda, em Turma, a 1 CMARA CVEL do Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais, incorporando neste o relatrio de fls., na conformidade da ata dos julgamentos e das notas taquigrficas, unanimidade de votos, EM REJEITAR A PRELIMINAR E CONFIRMAR A SENTENA NO REEXAME NECESSRIO, PREJUDICADO O RECURSO VOLUNTRIO. Belo Horizonte, 9 de dezembro de 2008.
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Direito Civil
SMULA N. 385-STJ. Da anotao irregular em cadastro de proteo ao crdito, no cabe indenizao por dano moral, quando preexistente legtima inscrio, ressalvado o direito ao cancelamento. Rel. Min. Fernando Gonalves, em 27/5/2009. SMULA N. 382-STJ. A estipulao de juros remuneratrios superiores a 12% ao ano, por si s, no indica abusividade. Rel. Min. Fernando Gonalves, em 27/5/2009. ADOO BRASILEIRA. PATERNIDADE SOCIOAFETIVA. Na espcie, o de cujus, sem ser o pai biolgico da recorrida, registrou-a como se filha sua fosse. A recorrente pretende obter a declarao de nulidade desse registro civil de nascimento, articulando em seu recurso as seguintes teses: seu ex-marido, em vida, manifestou de forma evidente seu arrependimento em ter declarado a recorrida como sua filha e o decurso de tempo no tem o condo de convalidar a adoo feita sem a observncia dos requisitos legais. Inicialmente, esclareceu o Min. Relator que tal hiptese configura aquilo que doutrinariamente se chama de adoo brasileira, ocasio em que algum, sem observar o regular procedimento de adoo imposto pela Lei Civil e, eventualmente assumindo o risco de responder criminalmente pelo ato (art. 242 do CP), apenas registra o infante como filho. No caso, a recorrida foi registrada em 1965 e, passados 38 anos, a segunda esposa e viva do de cujus pretende tal desconstituio, o que, em ltima anlise, significa o prprio desfazimento de um vnculo de afeto que foi criado e cultivado entre a registrada e seu pai com o passar do tempo. Se nem mesmo aquele que procedeu ao registro e tomou como sua filha aquela que sabidamente no teve a iniciativa de anul-lo, no se pode admitir que um terceiro (a viva) assim o faa. Quem adota moda brasileira no labora em equvoco. Tem pleno conhecimento das circunstncias que gravitam em torno de seu gesto e, ainda assim, ultima o ato. Nessas circunstncias, nem mesmo o pai, por arrependimento posterior, pode valer-se de eventual ao anulatria, postulando desconstituir o registro. Da mesma forma, a reflexo sobre a possibilidade de o pai adotante pleitear a nulidade do registro de nascimento deve levar em conta esses dois valores em rota de coliso (ilegalidade da adoo moda brasileira, de um lado, e, de outro, repercusso dessa prtica na formao e desenvolvimento do adotado). Com essas ponderaes, em se tratando de adoo brasileira a melhor soluo consiste em s permitir que o pai adotante busque a nulidade do registro de nascimento quando ainda no tiver sido constitudo o vnculo de socioafetividade com o adotado. Aps formado o liame socioafetivo, no poder o pai adotante desconstituir a posse do estado de filho que j foi confirmada pelo vu da paternidade socioafetiva. Ressaltou o Min. Relator que tal entendimento, todavia, vlido apenas na hiptese de o pai adotante pretender a nulidade do registro. No se estende, pois, ao filho adotado, a que, segundo entendimento deste Superior Tribunal, assiste o direito de, a qualquer tempo, vindicar judicialmente a nulidade do registro em vista da obteno do estabelecimento da verdade real, ou
Jurisprudncia
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seja, da paternidade biolgica. Por fim, ressalvou o Min. Relator que a legitimidade ad causam da viva do adotante para iniciar uma ao anulatria de registro de nascimento no objeto do presente recurso especial. Por isso, a questo est sendo apreciada em seu mrito, sem abordar a eventual natureza personalssima da presente ao. Precedente citado: REsp 833.712-RS, DJ 4/6/2007. REsp 1.088.157PB, Rel. Min. Massami Uyeda, julgado em 23/6/2009.
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ADOO DA TEORIA NEOPROCESSUALISTA PELO STF E A LEGITIMIDADE DO MP PARA AJUIZAR AO CIVIL PBLICA EM DEFESA DO DIREITO SADE EM FAVOR DE PESSOA CARENTE LUCIANA PERPTUA CORRA Analista do Ministrio Pblico de Minas Gerais - Especialidade Direito Ps-Graduada em Direito Pblico pelo Centro Universitrio Metodista Izabela Hendrix Ps-Graduada em Direito Privado pela Universidade Cndido Mendes 1 Acrdo RE 570308 / RS - RIO GRANDE DO SUL RECURSO EXTRAORDINRIO Relator(a): Min. CRMEN LCIA Julgamento: 27/11/2007 Publicao: 19/12/2007 Divulgao: 18/12/2007 Partes RECTE.(S): MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL RECDO.(A/S): ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL ADV.(A/S): PGE-RS - KARINA DA SILVA BRUM E OUTRO(A/S) DECISO RECURSO EXTRAORDINRIO. FORNECIMENTO GRATUITO DE MEDICAMENTO A PESSOA CARENTE. DEVER CONSTITUCIONAL DO ESTADO. RESPONSABILIDADE DOS ENTES FEDERADOS. DIREITO VIDA E SADE. AO CIVIL PBLICA. MINISTRIO PBLICO. LEGITIMIDADE. RECURSO AO QUAL SE D PROVIMENTO. Relatrio 1. Recurso extraordinrio interposto pelo Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul com base no art. 102, inc. III, alnea a, da Constituio da Repblica, contra o seguinte julgado da Quarta Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul: EMENTA: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. ILEGITIMIDADE DO MINISTRIO PBLICO. EXTINO DO FEITO. 1-A Lei outorga ao Ministrio Pblico a defesa dos interesses transindividuais, bem como lhe legitima na defesa dos interesses difusos. Sendo o caso de direito material individual da parte, que pode ser defendido singularmente, falece legitimidade ao
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Parquet, no sendo a ao proposta o meio idneo para o fim almejado, ainda que se trate de garantia fundamental, assegurada na Constituio Federal. APELO DESPROVIDO. CONFIRMADA SENTENA EM REEXAME NECESSRIO (fl. 70). 2. Os embargos de declarao opostos a essa deciso foram rejeitados unanimidade (fls. 81). 3. O Recorrente alega que o acrdo recorrido teria contrariado os arts. 5, caput, 127, caput, 129, incs. II, III e IX e 196, da Constituio da Repblica. Afirma, em sntese, a legitimidade ativa do Ministrio Pblico na defesa de interesse individual indisponvel por meio de Ao Civil Pblica. 4. Simultaneamente ao recurso extraordinrio, foi interposto o Recurso Especial n. 620.622, ao qual o Superior Tribunal de Justia negou provimento. Apreciada a matria trazida na espcie, DECIDO. 5. Razo jurdica assiste ao Recorrente. O direito vida compreende o direito sade, para que seja possvel dar concretude ao princpio do viver digno. A Constituio da Repblica assegura o direito dignidade da pessoa humana (art. 1, inc. III) e, em sua esteira, todos os meios de acesso aos fatores e condies que permitam a sua efetivao. Esse princpio constitui, no sistema constitucional vigente, um dos fundamentos mais expressivos sobre o qual se institui o Estado Democrtico de Direito (CF, art. 1, III). O direito de todos sade, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao, conforme se contm no art. 196 da Constituio da Repblica, compatibiliza-se, ainda, com o princpio constitucional da igualdade, da a norma constitucional assecuratria do acesso universal e igualitrio a todos os recursos disponveis para garantia de condies de sade. 6. A jurisprudncia predominante do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que a Constituio da Repblica outorgou ao Ministrio Pblico a incumbncia de promover a defesa dos direitos individuais indisponveis, como o direito social sade, ainda que em favor de pessoa determinada. Nesse sentido: [...] a essencialidade do direito sade fez com que o legislador constituinte qualificasse, como prestaes de relevncia pblica, as aes e servios de sade (CF, art. 197), em ordem a legitimar a atuao do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio naquelas hipteses em que os rgos estatais, anomalamente, deixassem de respeitar o mandamento constitucional, frustrando-lhe, arbitrariamente, a eficcia jurdicosocial, seja por intolervel omisso, seja por qualquer outra inaceitvel modalidade de comportamento governamental desviante. (RE 271.286-AgR, Rel. Celso de Mello, Segunda Turma, DJ 24.11.2000, grifos no original). E, ainda: RE 554.088, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJ 25.10.2007; RE 507.927, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJ 6.3.2007 e RE 394.820, Rel. Min. Carlos Velloso, Primeira Turma, DJ 27.5.2005. 7. Dessa orientao jurisprudencial divergiu o acrdo recorrido. 8. Pelo exposto, dou provimento ao recurso extraordinrio, nos termos do art. 557, caput, do Cdigo de Processo Civil e art. 21, 2, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, para reconhecer a legitimidade ativa do Ministrio Pblico para ajuizar Ao Civil Pblica na defesa dos direitos individuais indisponveis. Publiquese. Braslia, 27 de novembro de 2007. Ministra CRMEN LCIA Relatora
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2. Razes Trata-se de deciso monocrtica prolatada pela Ministra Crmen Lcia que deu provimento ao recurso extraordinrio interposto pelo Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, para reconhecer a legitimidade ativa do Parquet para ajuizar Ao Civil Pblica na defesa de direito fundamental individual e indisponvel sade. 3. Justificativa A deciso em comento demonstra que o entendimento dominante no Supremo Tribunal Federal no sentido de que o Ministrio Pblico possui legitimidade para ajuizar Ao Civil Pblica na defesa do direito fundamental constitucional sade, ainda que pessoa determinada, adotando-se a teoria Neoprocessualista. O cerne argumentativo do acrdo que o Ministrio Pblico e do Poder Judicirio devem primar pela mxima efetividade do direito fundamental sade, diretamente relacionada com os valores basilares do Estado Democrtico de Direto da dignidade da pessoa humana e do direito vida, ainda que em prol de pessoa determinada. O que chama ateno no acrdo em comento que as teorias do Neoprocessualismo tm sido adotadas pela jurisprudncia dominante do Pretrio Excelso, apesar de haver resistncia em muitos Tribunais de Justia brasileiros em admitir a legitimidade do Ministrio Pblico na defesa de direitos individuais indisponveis, fora das hipteses em que h autorizao expressa na lei, vg. em prol de crianas, de adolescentes e de idosos. 4. Finalidade A finalidade desse comentrio ressaltar que a teoria Neoprocessualista no se trata somente de pensamento doutrinrio, abstrato e vanguardista, mas consubstancia entendimento dominante na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. No mais, independentemente da celeuma sobre o momento histrico que tenha surgido e das vrias nomeclaturas utilizadas pela doutrina, o contedo da teoria neoprocessualista mostra-se imprescindvel a justificar a legitimidade do Ministrio Pblico na defesa de direitos fundamentais constitucionalmente protegidos, ainda que a pessoa determinada. Por conseguinte, trata-se de instrumento imperioso na atuao do Parquet como guardio do Estado Democrtico de Direito. 5. Comentrio 5.1. Noes introdutrias sobre os direitos fundamentais constitucionais A Constituio brasileira de 1988 atribuiu significado mpar aos direitos e garantidas fundamentais. H vrios detalhes que reafirmam a inteno do Poder Constituinte em demonstrar a relevncias desses direitos. Inicialmente, destaca-se que eles foram apostos no incio do texto constitucional. No mais, os direitos e garantias fundamentais foram elencados de forma ampla e a eles foi conferida eficcia imediata (MENDES, 2006, p. 1). No mais, salienta-se que os direitos fundamentais constituem
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ncleo essencial da Constituio Federal de 1988, no podendo ser suprimidos ou excludos da Constituio Federal, j que so clusulas ptreas, nos termos do artigo 60, 4, da CF/88. Os direitos fundamentais transcendem a perspectiva individual, consubstanciando valores bsicos da sociedade e do Estado Democrtico de Direito, expandindose para todo o direito positivo, o que se denomina eficcia irradiante dos direitos fundamentais. Nessa vereda, Gomes Canotilho, ao se referir interpretao constitucional, esclarece que no caso de dvidas deve preferir-se a interpretao que reconhea maior eficcia aos direitos fundamentais (CANOTILHO, 1983). A moderna dogmtica dos direitos fundamentais manifesta-se no sentido de que o Estado deve ser obrigado a criar e implementar os pressupostos fticos e necessrios ao exerccio efetivo dos direitos constitucionalmente assegurados. Nessa linha, depreende-se que o Estado est constitucionalmente obrigado a garantir os direitos fundamentais aos indivduos no s no plano legislativo, mas tambm no Executivo e no Judicirio. No mais, a busca da concretude mxima dos direitos fundamentais atinge a seara pblica e tambm possui eficcia irradiante nas relaes privadas1. 5.2. Adoo de institutos do Neoprocessualismo e da teoria da mxima efetividade dos direitos fundamentais pelo Supremo Tribunal Federal O Direito Constitucional sofreu renovao nas suas premissas basilares. A fora normativa atribuda Constituio trouxe como conseqncia igual fora aos princpios e enunciados relacionados com os direitos fundamentais. Houve a expanso da jurisdio constitucional (controles de constitucionalidade difuso e concentrado). No mais, a hermenutica constitucional avanou da abstrao concretude, prezando pela valorizao dos princpios e desenvolvimento da proporcionalidade e razoabilidade. Esse movimento denomina-se Neoconstitucionalismo ou pspositivismo. A necessidade de se garantir a mxima efetividade dos princpios e direitos fundamentais descritos na Constituio Federal de 1988, trouxe consigo a revisitao e releitura de institutos jurdicos referentes a outros ramos do direito. Nessa perspectiva, o Direito Processual voltou a ser estudado com uma viso constitucionalizada, o que se denominou Neoprocessualismo. Destaca-se que alm de princpios processuais descritos na Constituio Federal de 1988, hoje se fala em direitos fundamentais processuais. Isso porque alm da
1 O assunto trabalhado de forma aprofundada na obra Direitos fundamentais e Relaes Privadas, escrito por Daniel Sarmento, que j est na 2 edio, da editora Lmen Juris, publicado em 2006. Convm salientar que o Brasil adotou a teoria da eficcia direta e imediata dos direitos fundamentais na esfera privada, de modo que o magistrado deve garantira a eficcia do direito fundamental nos casos concretos que analisar, independentemente de norma infraconstitucional que estabelea essa regra.
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obrigatria observncia pelos processualistas dos direitos e princpios processuais expressos e implcitos na Constituio Federal de 1988, o jurisconsulto oficiante na rea do direito processual deve primar pela aplicao das regras e princpios mais adequados garantir a tutela e efetividade mxima dos direito fundamentais materiais (DIDIER JR., 2009, p. 27-28). Nesse sentido, Marcelo Lima Guerra (2003, p. 100) preleciona:
[...] o uso de terminologias como garantias ou princpios pode ter o inconveniente de preservar aquela concepo das normas constitucionais, sobretudo aquelas relativas aos direitos fundamentais, que no reconhece a plena fora positiva de tais normas, em suma, a sua aplicao imediata. Dessa forma, revela-se extremamente oportuno procurar substituir essas expresses terminolgicas pela de direitos fundamentais, de modo a deixar explicitado a adoo desse novo marco terico-dogmtico que constitui o cerne do constitucionalismo contemporneo, a saber, a teoria dos direitos fundamentais.
Assim, o Neoprocessualismo traz consigo, tambm, uma nova dimenso ao princpio do devido processo legal, j que alm daquela dimenso formal, que garante a observncia dos princpios processuais clssicos, vg. acesso justia, juiz natural, publicidade, celeridade processual, tambm traz a dimenso material, a qual pressupe a mxima eficcia dos direitos e garantias fundamentais. Portanto, conclui-se que o devido processo legal, sob a nova tica avenada, um princpio constitucional de contedo complexo: formal e material. Destaca-se que a caracterstica dos direitos fundamentais de aplicao imediata, descrita no artigo 5, 1, da CF/88, obriga o legislador a criar regras processuais que visam a executoriedade concreta dessa caracterstica. No mais, o magistrado tambm fica obrigado a auferir uma interpretao conforme constituio em relao s regras processuais, de modo a adequar a tutela teoria dos princpios e direitos fundamentais, garantindo quelas a mxima efetividade destes. Sobre o assunto, Fredie Didier Jnior (2009, p. 27-28) conclui que:
Encarado os princpios constitucionais processuais como garantidores de verdadeiros direitos fundamentais processuais, e tendo em vista a dimenso objetiva j mencionada, tiram-se as seguintes conseqncias: a) o magistrado deve interpretar esses direitos como se interpretam os direitos fundamentais, ou seja, de modo a dar-lhe o mximo de eficcia; b) o magistrado poder afastar, aplicando o princpio da proporcionalidade, qualquer regra que se coloque como obstculo irrazovel/ desproporcional efetivao de todo direito fundamental; c) o magistrado deve levar em considerao, 'na realizao de um direito fundamental, eventuais restries a este impostas pelo respeito a outros direitos fundamentais'.
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Na seara privada, a moldura axiolgica constitucional brasileira orienta aos magistrados que, no caso concreto, tambm privilegiem a eficcia mxima dos direitos fundamentais. Isso porque adotou-se a teoria da eficcia direta e imediata dos direitos fundamentais na esfera privada, ou seja, independentemente de lei infraconstitucional que regulamente, deve-se primar pela eficcia irradiante desses direitos nas relaes privadas. Acrescenta-se que o neoprocessualismo trouxe consigo o direito fundamental efetividade do processo, bem como o princpio da adequao e da adaptabilidade mxima do procedimento. O direito fundamental efetividade mxima do processo define-se, segundo Cndido Rangel Dinamarco, como a sua almejada aptido a eliminar insatisfaes, com justia e fazendo cumprir o direito, alm de valer como meio de educao geral para o exerccio e respeito aos direitos e canal de participao dos indivduos nos destinados da sociedade e assegurar-lhes a liberdade (DINAMARCO, 1999, p. 100). O novo direito processual retorna viso chiovendiana, no sentido de que o processo jurisdicional deve servir obteno do resultado (tutela jurisdicional) hbil a satisfazer o direito substancial, principalmente em relao aos direitos fundamentais constitucionais. O princpio da adequao procedimental consiste no dever do juiz adaptar a tutela mais adequada s idiossincrasias do objeto do processo. Nesse caminho, Luiz Guilherme Marinoni (2003, p. 304) lecionou:
A compreenso desse direito depende da adequao tcnica processual a partir das necessidades do direito material. Se a efetividade requer a adequao e adequao deve trazer efetividade, o certo que os dois conceitos podem ser decompostos para melhor explicar a necessidade de adequao da tcnica s diferentes situaes de direito substancial.
O princpio consubstancia a adequao subjetiva do processo que se opera em razo dos litigantes. Essa a razo para que o Ministrio Pblico atue na defesa de crianas, adolescentes e idosos. Ademais, o princpio consubstancia tambm a adequao teleolgica, entendida como adequao do procedimento de modo a garantir a obteno da mxima efetividade direito material pleiteado. Salienta-se que so basicamente trs os critrios a serem observados na adequao teleolgica: a natureza do direito material, a relevncia que se impe uma tutela mais efetiva e a situao processual da urgncia. No mais, Humberto vila (2006, p. 97) e Luiz Guilherme Marinoni (2004) admitem a possibilidade do rgo jurisdicional proceder adequao judicial mesmo sem anterior previso legislativa.
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In casu, verifica-se que o Supremo Tribunal Federal identificou a natureza do direito material tutelado, qual seja direito fundamental sade, diretamente ligado vida e dignidade da pessoa humana. No mais, ponderou que se tratava de situao de urgncia, j que a ausncia do fornecimento do medicamento punha em risco vida da pessoa carente. Por fim, que o Pretrio Excelso firmou jurisprudncia dominante no sentido de que o Ministrio Pblico possui legitimidade para ajuizar ao civil pblica a fim de garantir o direito fundamental sade, ainda que o pleiteante seja pessoa carente determinada. Nota-se que a ausncia de lei infraconstitucional que autorize o Ministrio Pblico ajuizar Ao Civil Pblica em prol de pessoa determinada para garantir eficcia mxima do direito fundamental sade, no suficiente para tolher a atuao ministerial no caso em comento. A uma, porque o direito fundamental sade est ligado a bases do Estado Democrtico de Direito (vida e dignidade da pessoa humana), do qual o Parquet guardio, nos termos do artigo 127 da CF/88. A duas, porque a Ao Civil Pblica tutela jurisdicional adequada a assegurar direito fundamental constitucionalmente protegido classificado por Gregrio Assagra como direito coletivo objetivo. A trs, porque o Magistrado deve afastar, aplicando o princpio da proporcionalidade, qualquer regra que se coloque como obstculo irrazovel / desproporcional efetivao de todo direito fundamental. A quatro, porque o Brasil adotou a teoria da eficcia direta e imediata dos direitos fundamentais, independentemente de norma infraconstitucional que a regulamente. Assim, elogivel a adequao teleolgica do procedimento ao direito material tutelado realizado pelo Supremo Tribunal Federal, demonstrando que aderiu s premissas do neoprocessualismo, ao afastar regras que pudessem colocar obstculo ao exerccio do direito fundamental da pleiteante sade, garantindo a isonomia ao acesso a esse direito essencial inclusive s pessoas carentes. 5.3. Consideraes sobre a legitimidade do Ministrio Pblico na defesa dos direitos fundamentais constitucionais a pessoa determinada Como j foi analisado, o Ministrio Pblico guardio da ordem jurdica, do regime democrtico, dos interesses sociais e individuais indisponveis e legitimados para ajuizar ao civil pblica, nos termos da CRFB artigos 127 e 129 inciso III. Segundo Gilmar Ferreira Mendes, na dimenso objetiva os direitos fundamentais consubstanciam valores supremos que formam a base do Estado Democrtico de direito (HESSE, 1995, p. 112, In KREBS, 1988). , portanto, irretorquvel a legitimidade do Ministrio Pblico para a defesa desses direitos fundamentais indisponveis com repercusso social relevante, como a sade, ainda que a pessoa determinada, uma vez que o Parquet tem o dever de resguardar os supedneos do Estado Democrtico de Direito.
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Releve-se que o colendo mestre Gregrio Assagra de Almeida (2008) explica que os direitos fundamentais constitucionais consubstanciam uma dimenso dos direitos materiais coletivos, qual seja, o direito coletivo objetivo. Aduz o autor que os direitos materiais coletivos possuem trs dimenses: direito coletivo objetivo, direito coletivo subjetivo e interesse coletivo objetivo legtimo. O direito coletivo objetivo composto pelo conjunto de princpios, garantias e regras que disciplinam o prprio Direito Coletivo como direito constitucional fundamental. O direito coletivo subjetivo diz respeito titularidade e divisibilidade ou no se seu objeto, pode ser escalonado em difusos, coletivos e individuais homogneos, nos termos da Lei 8.078/90 em seu artigo 81. J o interesse coletivo objetivo legtimo traduz o interesse indivisvel e geral de toda a sociedade de garantir respeito Constituio como Lei Fundamental da Nao (ALMEIDA, 2008, p. 435). Dessa feita, enquanto direito coletivo objetivo, os direitos fundamentais constitucionais so passveis de serem objetos de Ao Civil Pblica ajuizada pelo Ministrio Pblico. No h dvidas de que a sade pblica direito fundamental constitucionalmente protegido, diretamente relacionada com a garantida da dignidade da pessoa humana e direito vida, nos termos da CRFB artigos 1 inciso III, 5 caput e 2, 6, 196/200 e artigo 2, da Lei n 8.080/90. sabido, tambm que a ordem constitucional e a infraconstitucional asseguram a todos o direito sade e atribuem ao Estado o dever de garanti-la, mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para a sua promoo, proteo e recuperao. Sobre o tema, Gilmar Ferreira Mendes, Inocncio Mrtires Coelho e Paulo Gustavo Gonet Branco lecionam que:
Includo no mbito da seguridade e ostentando o status de direito fundamental, com referncia expressa no caput dos artigos 6 e 196 da Constituio, a sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. (BRANCO; COELHO; MENDES, 2008, p. 1367)
A continuidade obrigatria da prestao dos servios de sade como meio de assegurar a vida e dignidade da pessoa humana, ainda que uma pessoa carente, bem como a imprescindibilidade da isonomia de acesso, demonstram a relevncia social do direito. Razo pela qual a interveno do Ministrio Pblico para assegurlo, ainda que em prol de pessoa determinada, mostra-se obrigatria por se tratar de valor fundamental do Estado Democrtico de Direito, eficaz e adequada a garantir a eficcia imediata do direito fundamental sade e acesso igualitrio e gratuito pleiteante carente.
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Salienta-se que o caso em tela consiste em ao pseudoindividual, j que o resultado da demanda individual gera necessariamente efeito sobre toda a comunidade, por sua essencialidade, e a legtima expectativa social de ter uma vida digna e obter medicamentos, servios e assistncia sade adequados prestados pelo Poder Pblico, nos termos dos incisos I e II, do artigo 7, da Lei n. 8.080/90. No mesmo caminho, Kazuo Watanabe explana:
Resulta de todas essas consideraes que qualquer demanda judicial, seja coletiva ou individual, que tenha por objeto a impugnao da estrutura tarifria fixada pelo Estado no exerccio do seu poder regulatrio, somente poder veicular pretenso global, que beneficie todos os usurios, de modo uniforme e isonmico, uma vez que a estrutura tarifria, como visto, deve ter natureza unitria para todas as partes que figuram no contrato de concesso e nos contratos de prestao de servios de telefonia. Uma ao coletiva seria mais apropriada para essa finalidade. As aes individuais, acaso fossem admissveis, e no o so, devem ser decididas de modo global, atingindo todos os usurios, em razo da natureza incindvel da relao jurdica substancial. (WATANABE, 2006, p. 34)
A jurisprudncia dos Tribunais de Justia e dos Tribunais Superiores j pacificou o entendimento no sentido de que o Ministrio Pblico possui legitimidade para ajuizar Ao Civil Pblica para defender direito individual indisponvel a crianas, adolescentes e idosos, por haver expressa autorizao legal. No entanto, a matria divergente em muitos Tribunais de Justia do pas em relao pessoa carente. Ora, consoante o descrito no acrdo do Pretrio Excelso, no admissvel que o poder pblico coloque obstculos processuais ao Ministrio Pblico, na sua funo de guardio do Estado Democrtico de Direito e seus pilares (direito vida e dignidade da pessoa humana) e nem que se tolha a sua legitimidade na defesa de direito individual indisponvel sade pessoa carente,pela simples ausncia de lei infraconstitucional que assim o regulamente. Isso implica ofensa ao princpio da universalidade e gratuidade dos servios de sade pblica, bem como afronta o princpio da isonomia, j que em ambos os casos, verifica-se hipossuficincia no plo passivo, mas somente a alguns afeta a oportunidade de ter o direito protegido. Nesse passo, verifica-se no acrdo em comento que o Pretrio Excelso aderiu a doutrina Neoprocessualista, ao repudiar regras processuais que consubstanciam condicionantes e limitaes a direitos fundamentais constitucionalmente protegidos, privilegiando o acesso universal e igualitrio s aes e servios de sade, ainda que a pessoa determinada, nos termos dos artigos 2 e 7 inciso I, ambos da Lei n 8.080/90. Nesse sentido, Guido Ivan de Carvalho e Lenir Santos lecionam:
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Fechando o parntese, o reconhecimento da sade como interesse vital merecedor da proteo do Estado, fruto certamente da persistncia e da conscientizao da sociedade para manifestar-se definindo as suas carncias e pugnando pelos seus interesses, um avano mpar e sem precedentes em nossa histria constitucional. Por isso, qualquer interpretao que tenda a diminuir ou relativizar esse direito no pode prosperar. Os julgados de nossos tribunais tm sido firmes no sentido de garantir o direito assistncia hospitalar, obteno de medicamentos, realizao de exames, proteo coletiva de riscos, etc. O Ministrio Pblico vem atuando nesse campo, promovendo inquritos e aes civis pblicas a favor do cidado indefeso, com promotorias especializadas em sade. (CARVALHO; SANTOS, 2006. p. 42-43)
5.4. A legitimidade do Ministrio Pblico na defesa de direito fundamental a pessoa determinada como entendimento dominante no Supremo Tribunal Federal Extrai-se do acrdo supracitado que o Supremo Tribunal Federal enseja propiciar a todos os usurios dos servios de sade pblica o acesso universal e gratuito, inclusive a pessoa carente, como o caso do sujeito passivo. Dessa feita, no se justifica as restries realizadas por alguns Tribunais Brasileiros, que limitam a legitimidade do Ministrio Pblico para ajuizar Ao Civil Pblica em prol de pessoa determinada sade somente em prol de crianas, adolescentes e idosos, ao argumento de que nesses casos h legislao infraconstitucional que ampara a atuao ministerial, conforme j foi explanado in supra. Destaca-se da jurisprudncia dominante no Pretrio Excelso no sentido de que o Magistrado deve proceder adequao judicial de forma a garantir a mxima efetividade ao direito fundamental sade, mesmo sem anterior previso legislativa. A deciso monocrtica do Recurso Extraordinrio, nos termos do art. 557, caput, do Cdigo de Processo Civil e art. 21, 2, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, refora a assertiva descrita. Isso porque o relator s pode tomar deciso monocrtica, no submetendo ao Pleno do STF, quando a questo sub judice trata de entendimento sumulado pelo Pretrio Excelso ou no caso de se verificar jurisprudncia dominante no mencionado Tribunal Superior. Em virtude das consideraes mencionadas, verifica-se que as teorias Neoprocessualismo j no so abstratas e idealistas, como querem acreditar alguns jurisconsultos. Ao revs, nota-se do acrdo colacionado, que as teorias tm aplicabilidade contnua para assegurar os direitos e garantias fundamentais constitucionalmente protegidos e ampla aceitao na jurisprudncia dominante do Supremo Tribunal Federal.
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Ante o exposto, o acrdo em comento chama a ateno da utilizao do Neoprocessualismo como instituto jurdico imperioso principalmente pelo Ministrio Pblico, nas aes coletivas por ele ajuizadas, a fim de assegurar a mxima efetividade aos direitos fundamentais constitucionalmente protegidos, ainda que a pessoa determinada.
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Artigo
A TEORIA DA CARGA DINMICA PROBATRIA SOB A PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL DE PROCESSO LUCAS DANILO VAZ COSTA JNIOR Promotor de Justia do Estado de Gois RESUMO: O presente artigo cientfico versa sobre a Teoria da Carga Dinmica Probatria sob a perspectiva dos princpios constitucionais processuais. A teoria, de cuja anlise se prope, tem pressupostos que se contrapem ao sistema esttico de distribuio do nus de prova, acolhido pelo art. 333 do Cdigo de Processo Civil, segundo o qual cabe ao autor a prova dos fatos constitutivos de seu direito e, ao ru, a prova dos fatos modificativos, impeditivos ou extintivos do direito do autor. Tal sistemtica, em diversas situaes, inviabiliza a produo satisfatria da prova, razo pela qual deve ser revisitada luz do texto constitucional, de forma a assegurar efetivamente o acesso justia e o devido processo legal. Nesse ponto, a teoria sob exame prontifica-se a densificar o contedo dos princpios da cooperao processual e da efetividade, quando estabelece que a prova deva ser produzida por quem tem maiores e melhores condies tcnicas de faz-lo. PALAVRAS-CHAVE: Carga Dinmica probatria; perspectiva constitucional; acesso justia; devido processo legal; cooperao processual e efetividade. ABSTRACT: This scientific text deals with the Theory of Freight Dynamics Probative from the perspective of constitutional principles procedural. The theory, whose analysis is proposed, has assumed that if static against the system of distribution of burden of proof, accepted by art. 333 of the Code of Civil Procedure, under which it is the author of the facts constituting the proof of its right, and the defendant, proof of the facts amending, impediments or that lead to the extinction of the right of the author. This systematic, in various situations, prevents the production of satisfactory evidence, why should revisited the light of the constitutional text, in order to ensure effective access to justice and the due legal process. At this point, the theory under examination aims to realize the content of the principles of procedural cooperation and effectiveness, when states that the evidence must be produced by those who have more and better technical conditions to do so.
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KEYWORDS: Freight Dynamics probative; constitutional perspective; access to justice; due legal process; standing cooperation and effectiveness. SUMRIO: 1. Introduo. 2. Processo e Constituio. 3. Prova. 3.1.Conceito. 3.2. Objeto. 3.3. Valorao e sistema da persuaso racional. 3.4. O Direito fundamental prova. 3.5. Poderes instrutrios do juiz. 3.6. nus da prova. 3.7. O sistema esttico de distribuio do nus da prova positivado no CPC. 4. Teoria da carga dinmica probatria. 4.1. Origem, definio e pressupostos. 4.2. A carga dinmica probatria no Brasil. 4.3. Carga probatria dinmica e carga probatria compartilhada: duas faces da mesma moeda. 4.4. Momento da distribuio do nus da prova. 4.5. Casustica. 5. Concluso. 6. Referncias bibliogrficas. 1. Introduo de Lavoisier a idia de que nada se perde, nada se cria, tudo se transforma. A sociedade atual, massificada e globalizada, tem conformao cada vez mais complexa e dinmica. Nessa perspectiva, antigos dogmas e conceitos merecem ser repensados e relidos a partir da nova formatao social. Disso no foge o Direito que, como produo humana, no um fim em si mesmo, mas instrumento para estabilizao das relaes sociais. Nessa sociedade em constante mutao, o Direito, principalmente no segmento processual, deve-se prestar a ser instrumental seguro para transformao positiva da realidade social. Nesse descortino, para que a jurisdio atinja efetivamente o propsito almejado, necessrio conferir aos jurisdicionados mecanismos concretos para demonstrar a leso ou a ameaa de leso aos seus direitos. Nesse particular, o direito probatrio assume especial relevo, principalmente sob o prisma do direito constitucional, pois de nada adianta titularizar direitos sem que se possa concretamente demonstr-los quando se postula esses direitos em juzo. O presente estudo foi estruturado de forma a relacionar a teoria da carga dinmica probatria e os princpios constitucionais processuais. Nesse desiderato, inicialmente, no captulo 2, procurou-se identificar a importncia dos princpios constitucionais processuais, dentre os quais o devido processo legal e o acesso justia. Em seguida, no captulo 3, buscou-se apontar a atual conformao do direito probatrio. Contextualizado o assunto, o captulo 4 apresenta a teoria da carga dinmica probatria, temtica central da presente pesquisa, apontando-lhe a origem e os pressupostos. Sob o prisma constitucional, analisa-se a distribuio do nus da prova de forma dinmica, fazendo o cotejo com os princpios do devido processo legal e os consectrios da efetividade e cooperao. Por fim, o captulo 5 destina-se aos pontos conclusivos da presente pesquisa.
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2. Processo e Constituio O tema objeto do presente trabalho est inserido no Direito Processual Civil, ramo do direito pblico, para aqueles que adotam a clssica diviso direito pblico e direito privado. Todavia, antes de adentrar ao tema especificamente e com vistas a contextualiz-lo, mister se faz delinear algumas premissas constitucionais que do suporte ao processo, de modo a realar a ntima conexo existente entre processo e constituio. De se ver que a relao entre processo e constituio de ntida complementaridade. que o direito processual orienta-se por diversas normas positivadas na Constituio Federal, ao mesmo tempo em que se estrutura ou deve estruturar-se, no plano infraconstitucional, para concretizar direitos previstos no texto constitucional. Observa-se ento que a parte processual da Constituio pode ser visualizada em dois planos. No primeiro plano estaria o direito constitucional processual e, no segundo, o direito processual constitucional.1 O direito constitucional processual representa o conjunto de normas processuais, notadamente normas-princpios, previstos no texto constitucional, que se destinam a tutelar a essncia do direito processual. So exemplos: a garantia do acesso justia (art. 5, inc. XXXV); o princpio do devido processo legal (art. 5, inc. LIV); os princpios do contraditrio e da ampla defesa (art. 5, inc. LV); o princpio da independncia da funo jurisdicional (art. 2); o princpio do juiz natural (art. 5, incs. XXXVII e LIII). Por sua vez, o direito processual constitucional seria a reunio de normas constitucionais que regulam: a organizao da estrutura jurisdicional; a distribuio de competncia entre os respectivos rgos jurisdicionais; o controle de constitucionalidade das leis e dos atos normativos e as chamadas aes constitucionais. Como exemplos de dispositivos constitucionais desse timbre, tm-se: o mandado de segurana (art. 5, incs. LXIX e LXX); a ao popular (art. 5, inc. LXXIII); o dissdio coletivo (art. 114, 2); o habeas corpus (art. 5, inc. LXVIII); o habeas data (art. 5, inc. LXXII); o mandado de injuno (art. 5, inc. LXXI); a ao civil pblica (art. 129, inc. III); a ao declaratria de constitucionalidade, a ao direta de inconstitucionalidade e a ao de descumprimento de preceito fundamental (art. 102, inc. I, "a", e 1). Nesse contexto, pontual a observao de Dinamarco (1996, p. 25), para quem:
A viso analtica das relaes entre processo e Constituio revela ao estudioso dois sentidos vetoriais em que elas se desenvolvem, a saber: a) no sentido Constituio-processo, tem-se tutela constitucional deste e dos princpios que devem reg-lo, alados a nvel constitucional; b) no sentido processoConstituio, a chamada jurisdio constitucional, voltada ao
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Sobre o tema, ver Nery Jnior (1995, p. 19-20) e Almeida (2003, p. 31-35).
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controle de constitucionalidade das leis e atos administrativos e preservao de garantias oferecidas pela Constituio (jurisdio constitucional das liberdades), mais toda a idia de instrumentalidade processual em si mesma, que apresenta o processo como sistema estabelecido para a realizao da ordem jurdica, constitucional inclusive.
Dito de outro modo, no Direito Constitucional Processual, a Constituio Federal serve ao processo, ao estabelecer normas-princpios que lhe devem servir de norte, ao mesmo tempo em que consubstanciam garantias queles que participam da relao jurdico-processual. De outro lado, no Direito Processual Constitucional, o processo que passa a servir defesa da Constituio, ou seja, o conjunto de princpios que regulam a chamada jurisdio constitucional e a organizao da estrutura jurisdicional. No presente trabalho, interessa mais de perto o Direito Constitucional Processual, j que a distribuio do nus da prova ser extrada a partir da principiologia constitucional do processo. Se assim , importa anotar que, pelo princpio da supremacia a Constituio Federal, o Direito Constitucional Processual encontra-se no cimo da pirmide normativa e, por isso, constitui o fundamento de validade imediato da Lei Processual, conforme se v no art. 22, inc. I, da CF/88. Da correta a concluso de que a norma processual, para ser vlida, deve conformar-se, material e formalmente, ao texto constitucional. Mas no s. Alm da conformao normativa, preciso que toda a atividade de interpretao do processo seja pautada na busca pela realizao dos valores eleitos pelo texto constitucional. dizer: o processo que deve ser interpretado luz da Constituio e no o contrrio. No atual estgio de desenvolvimento do Direito Processual, assume especial relevo o estudo dos princpios - notadamente os de ndole processual - que, segundo Alexy (2002, p. 86-87), so mandamentos de otimizao, isto , normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possvel, dentro das possibilidades jurdicas e reais existentes. Assim, a engenharia processual no deve estruturar-se como um fim em si mesma, ou seja, no pode ter por obra-prima um castelo de frmulas complexas, esteticamente belas, mas substancialmente ocas. Ao contrrio, o processo deve ser pensado para constituir mecanismo seguro concretizao de direitos, na maior medida possvel, dentro das realidades jurdica e ftica existentes. com essa preocupao conformidade da estrutura processual com a tbua axiolgica constitucional que ser abordado o direito probatrio no tocante distribuio dinmica do nus da prova.
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3. Prova 3.1. Conceito A palavra prova tem carter polissmico ou plurissignificativo. No sentido comum, significa a demonstrao da verdade de uma proposio. No sentido tcnicojurdico, pode ser entendida como o ato de provar, ou seja, a atividade probatria. Tambm costuma ser empregada como sinnimo de fonte de prova, ou seja, as coisas, pessoas e fenmenos dos quais se extrai a prova. So exemplos de fontes de prova as testemunhas, os peritos, entre outros. Fala-se tambm em prova no sentido de meio de prova, que a tcnica utilizada para extrair a prova de onde ela jorra. Assim, tem-se a prova testemunhal, a prova pericial, a prova documental etc. Outra acepo a de prova como resultado dos atos ou dos meios de prova que foram produzidos com vistas a influir no convencimento do julgador. A despeito dessa variedade de acepes, para o presente trabalho, entende-se por prova a atividade desenvolvida no processo visando formao de um juzo com o maior grau de certeza possvel sobre a ocorrncia ou no das alegaes das partes. 3.2. Objeto Mas, o que, exatamente, deve ser provado no processo? Muitos, decerto, responderiam: os fatos. o que, alis, sugere a redao dos artigos 333 e 334 do CPC. Ocorre, porm, que os fatos, uma vez ocorridos, deixam de existir e o que sobram deles so apenas as histrias. Diante disso, o julgador no tem como reconstruir os fatos j ocorridos, pode apenas valorar as alegaes (histrias) das partes sobre a ocorrncia ou no dos fatos. Portanto, cada parte conta a sua verso e quem contar e demonstrar a melhor, a mais verossmil, ter mais chances de se sagrar vencedora. Nessa linha, Arenhart (1996, p. 688) averba que:
O juiz no mais do que qualquer outro capaz de reconstruir fatos ocorridos no passado; o mximo que se lhe pode exigir que a valorao que h de fazer das provas carreadas aos autos sobre o fato a ser investigado no divirja da opinio comum mdia que se faria das mesmas provas.
exatamente por essa razo de que no se provam os fatos, mas to-s as alegaes sobre eles que a doutrina processual atual entende que a atividade probatria no tem como perseguir a verdade real, porque essa inatingvel. Buscase, isso sim, dentro das reconhecidas limitaes humanas, o alcance da verdade processual, ou seja, aquela que mais se aproxima do que efetivamente ocorreu. Nesse ponto, merece transcrio a precisa lio de Didier Junior, Braga e Oliveira (2007, p. 21), para quem:
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utopia imaginar que se possa, com o processo, atingir a verdade real sobre determinado acontecimento, at porque a verdade sobre algo que ocorreu outrora idia antittica. No possvel saber a verdade sobre o que ocorreu; ou aconteceu ou no. O fato no verdadeiro ou falso; ele existiu ou no. O algo pretrito est no campo ntico, do ser. A verdade, por seu turno, est no campo axiolgico, da valorao: as afirmaes ou so verdades, ou so mentiras conhecem-se os fatos pelas impresses (valoraes) que as pessoas tm deles.
Feita essa observao, tem-se que o objeto da prova deve ser ento a alegao de fatos que sejam controvertidos, entendidos como tais aqueles afirmados por uma parte e contestados pela outra; relevantes, ou seja, os que guardam conexo com a causa; determinados, a saber, aqueles individualizados no tempo e no espao. Logo, a contrario sensu, descabida a prova sobre fatos indeterminados, indefinidos, inteis e aqueles fsica ou juridicamente impossveis de demonstrao. Conforme disposto no art. 334 do Diploma Processual, tambm independe de prova a alegao sobre os fatos: notrios, afirmados por uma parte e confessados pela contraparte, admitidos como incontroversos e, ainda, aqueles em cujo favor milita presuno legal de existncia ou de veracidade. Mas e o direito? passvel de prova? Em regra no, por conta do postulado segundo o qual o juiz conhece o direito (iura novit curia), salvo em relao a direito estrangeiro, estadual, municipal e costumeiro, quando o teor e a vigncia no forem do conhecimento do juiz, consoante o art. 337 do CPC. 3.3. A valorao da prova e o sistema da persuaso racional Bem, definido o campo da atividade probatria, esta, como atuao destinada formao do convencimento judicial, deve desenvolver-se nas seguintes etapas: proposio, admisso, produo e valorao. Em sntese, uma vez apresentada a prova, o juiz dever analisar a utilidade e o cabimento de sua produo. Se admitida, a prova deve ser produzida e o seu contedo passa a pertencer ao processo, em ateno ao princpio da comunho de prova. Em seguida, por ocasio da prolao da sentena, ao juiz cabe valorar a prova, ou seja, revelar o impacto que ela teve na formao de seu convencimento. Em especial, na fase de valorao da prova, extrai-se dos artigos 131, 165, 436 e 458, II, do CPC, a opo pelo sistema do livre convencimento motivado ou da persuaso racional. Segundo esse sistema, o julgador tem ampla liberdade para formar sua convico, mas tem o dever de apontar, a partir do material probatrio coletado, os motivos e as circunstncias que o levaram a adotar essa ou aquela posio.
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Sem sombra de dvida, esse dever de motivar confere maior legitimidade atuao jurisdicional, na medida em que possibilita o controle da deciso pelas partes por meio dos recursos cabveis, pelos tribunais ao apreci-los, e, por que no dizer, tambm da opinio pblica, j que a atividade jurisdicional, como forma de poder que , deve ser exercida em nome do povo. E de outra forma no poderia ser pois, como adverte Moreira (2004, p. 107), [...] el Estado de Derecho no est autorizado para interferir em nuestra esfera personal sin justificar su interferncia. Tamanha a importncia disso, que a CF/88, em franca incurso em matria processual, recepciona o sistema da persuaso racional quando, no art. 93, inc. IX, considera a fundamentao como requisito de validade da deciso judicial. Convm anotar, contudo, que o sistema da persuaso racional, embora seja a regra, comporta mitigaes, pois sobrevivem no CPC resqucios normativos do sistema da prova legal ou da prova tarifada, para o qual as provas tm valor certo. Como exemplos, citam-se os artigos 302, 319, 334, IV, 434 e pargrafo, 359, 364, 366, 368, 370, 2 parte, 373, 376, 378, 379, 401, 406 e pargrafos. 3.4. O direito fundamental prova Por certo, de nada adiantaria que o Estado reconhecesse uma lista extensa de direitos individuais e coletivos se, ao mesmo tempo, no conferisse aos seus titulares mecanismos aptos a demonstrar, em juzo, a veracidade das alegaes para que, com isso, pudessem exercer influncia no convencimento do julgador. Afinal, possuir direitos sem poder demonstr-los o mesmo que no os possuir. Sob essa perspectiva, o direito prova constitui instrumento necessrio para a proteo e a concretizao de quaisquer direitos, inclusive os fundamentais, e que pode ser visualizado em trplice dimenso: direito de requerer a produo da prova, direito de participar de sua produo e direito de se pronunciar sobre a prova produzida. Acerca do assunto, expressiva a opinio de Marinoni (1999, p. 258), para quem:
O direito prova resultado da necessidade de garantir ao cidado a adequada participao no processo. Como demonstra VIGORRITI, a estreita conexo entre as alegaes dos fatos, com que se exercem os direitos de ao e de defesa, e a possibilidade de submeter ao juiz os elementos necessrios para demonstrar os fundamentos das prprias alegaes tornou clara a influncia das normas em termos de prova sobre os direitos garantidos pelo due process of law. A mesma conexo impe o reconhecimento, em nvel constitucional, de um verdadeiro e prprio direito prova (right to evidence) em favor daqueles que tm o direito de agir ou de se defender em juzo.
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Da que se pode identificar o direito prova como direito fundamental, no expresso como aqueles listados nos incisos do art. 5 da CF/88, mas implcito, porque, na esteira do art. 5, 2, da CF/88, decorre dos princpios constitucionais do devido processo legal substancial (art. 5, inc. LIV), do contraditrio (art. 5, inc. LV) e tambm do acesso justia (art. 5, inc. XXXV). Na mesma linha, em trabalho especfico sobre o tema, Eduardo Cambi encara o direito prova [...] como um desdobramento da garantia constitucional do devido processual legal ou um aspecto fundamental das garantias processuais da ao, da defesa e do contraditrio. E mais adiante assinala que [...] a efetividade do direito prova significa o reconhecimento da mxima potencialidade possvel ao instrumento probatrio para que as partes tenham amplas oportunidades para demonstrar os fatos que alegam. (CAMBI, 2001, p. 166). Na qualidade de direito fundamental, conclui-se que o direito prova tem aplicabilidade imediata, deve ser interpretado no sentido que lhe confira a maior efetividade possvel e, ainda, diante de eventual coliso com outro direito fundamental, deve passar pelo juzo de ponderao imanente ao princpio da proporcionalidade. 3.5. Os poderes instrutrios do juiz A ttulo de contextualizao, em breve resgate histrico, cabe rememorar que, no Estado Absolutista, o poder estatal concentrava-se nas mos do Executivo. Com a Revoluo Francesa e a consolidao do Estado Liberal, ganhou destaque o Parlamento, ao qual se atribuiu a funo de inovar a ordem jurdica, notadamente para assegurar o direito a vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, assumindo o Estado feio garantista e no intervencionista. No sculo XX, ao perceber a consagrao da igualdade apenas formal, o Estado Social, alm de garantidor, passou a intervir na sociedade e na economia para assumir o papel de provedor, em ordem a promover os direitos sociais, econmicos e culturais. Nessa fase, o Poder Executivo retorna posio de destaque, notadamente em razo do poder de inovar a ordem jurdica por meio das medidas provisrias (antigos decretoslei). E, no sculo XXI, alm de garantidor e prestador, o Estado Social Democrtico de Direito tem o compromisso com a transformao positiva da realidade social, mediante a concretizao de direitos, na maior medida possvel, tarefa que, sem dvida, confere maior destaque funo jurisdicional. Dentro dessa viso transformadora da ordem constitucional, ganha fora, na instruo probatria, a atuao do juiz, que pode determinar, inclusive de ofcio, a produo de provas, consoante o art. 130 do CPC. Ora, certo que o dever de motivar as decises potencializa a responsabilidade do juiz no processo. Diante desse panorama, a atividade probatria assume papel de extremo relevo, j que repercutir na maior ou na menor capacidade de o juiz formar seu convencimento, com reflexos imediatos na fundamentao da deciso. Assim, inegvel que a falta da prova ou a insuficincia na sua produo compromete
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a formao da convico do julgador e, via de conseqncia, reflete na adequada prestao jurisdicional. Por esse motivo, na processualstica atual, ao magistrado deve-se conferir uma participao mais ativa na produo da prova, respeitadas as demais garantias processuais constitucionais. Todavia, esse ativismo judicial no campo probatrio no seria meramente complementar e posterior atividade das partes, mas simultneo. Isso porque, em relao a algumas provas, a sua no produo no momento oportuno pode esvaziar os efeitos que com elas se pretendiam obter, desfalcando, sobremaneira, o conjunto probatrio, de modo a comprometer a efetividade na prestao jurisdicional. No entanto ainda h parcela da doutrina que considera a persecuo probatria pelo juiz no processo civil como violadora dos princpios do dispositivo, da isonomia e da imparcialidade. No , com o devido respeito, o entendimento que se adota no presente trabalho. Na verdade, esses princpios devem ser interpretados no mais no contexto do Estado Liberal, mas sob o enfoque do atual Estado Social Democrtico de Direito, a que antes se aludiu. Desse modo, no se vulnera o princpio do dispositivo, porque, como bem anota Bedaque (2001, p. 93), [...] se o pedido da tutela e os limites da prestao so privados, o modo como ela prestada no o . Ou seja, enquanto a relao jurdica material pode ter forte ndole privada, a relao processual tem o timbre pblico, por contar com a participao do Estado-Juiz. A seu turno, o princpio da isonomia tambm no violado, a no ser sob o enfoque meramente formal, o que incompatvel com a viso transformadora prpria do Estado Social Democrtico de Direito. Na viso substancial, ao revs, a isonomia significa reconhecer eventual desigualdade entre as partes, e trat-las desigualmente na medida em que se desigualam. Prejudicada, sim, estaria a isonomia se uma das partes, com ntida superioridade na produo de prova, pudesse dela dispor ao seu alvedrio, sem que nada pudesse ser feito. Com a participao ativa do juiz, essas distores podem ser evitadas e corrigidas. De igual forma, no resta comprometida a imparcialidade do juiz, porque o aprofundamento na apurao dos fatos s vem favorecer a parte que realmente tenha razo. Arguta, nesse particular, a observao de Bedaque (2001, p. 108) ao questionar: [...] no seria parcial o juiz que, tendo conhecimento de que a produo de determinada prova possibilitar o esclarecimento de um fato obscuro, deixe de faz-lo e, com tal atitude, acabe beneficiando a parte que no tem razo?. A resposta indagao acima afirmativa. Com efeito, a atividade desenvolvida para atingir, no maior grau possvel, a verdade processual no pode ficar condicionada ao maior poderio econmico ou cultural de qualquer das partes, sob pena de o juiz declarar o direito a quem no o possua.
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Ademais, cabe anotar que as provas produzidas sob a determinao judicial so submetidas ao crivo do contraditrio, para que as partes, alm de poderem participar da produo probatria, possam influir no convencimento do julgador, o que, por si s, afasta o receio de ofensa imparcialidade judicial. E no s. O ativismo judicial no campo probatrio no ocorre de forma absoluta, j que o juiz deve fundamentar a necessidade da colheita da prova que determinou e tambm enunciar os motivos que lhe formaram o convencimento. Em relao revelia, cujo principal efeito tornar o fato incontroverso, interessante notar que o juiz, ao se deparar com alegaes de verossimilhana duvidosa, deve ordenar que o autor produza a prova de suas alegaes. Afinal de contas, a alegao de um conto de fadas pelo autor no se torna verdade s pela ausncia de contestao do ru. Portanto, conclui-se que os poderes instrutrios conferidos ao juiz tm o condo de promover o equilbrio entre as partes no processo, em observncia ao princpio da paridade de armas, com vistas a uma prestao jurisdicional mais equnime e legtima, que busque a concretizao do direito a quem efetivamente o tenha. 3.6. nus da Prova Muito comum a confuso que se faz entre nus e obrigao, como se sinnimos fossem. Esclarece Carnelutti (2001, p. 255) que [...] existe somente obrigao quando a inrcia d lugar sano jurdica (execuo ou pena); entretanto, se a absteno do ato faz perder somente os efeitos teis do prprio ato, temos a figura do nus. Vale dizer, assim, que, enquanto a obrigao tem conotao esttica de direito material, o nus tem a nota dinmica prpria da relao jurdico-processual. Na mesma linha, Goldschmidt (1936, p. 7-9) concebe nus como encargo do qual se desincumbe ou no para figurar em situao de vantagem ou desvantagem perante o direito. Ou seja, se a parte no exerce o nus que lhe cabe, deixa apenas de desfrutar da vantagem processual que teria se o tivesse exercitado, na forma e no momento previstos nas leis processuais. Sucede, ento, que as disposies sobre nus da prova no impem s partes o dever de provar algo, mas, na verdade, indicam quem, por ocasio da sentena, arcar com as conseqncias desfavorveis no caso de ausncia da prova sobre certa alegao. So, pois, regras de julgamento e de cunho subsidirio que auxiliam o juiz quando, por ocasio da prolao da sentena, permanecer em estado de dvida. Tais regras justificam-se pela vedao imposta ao juiz de pronunciar o non liquet, clusula do Direito Romano que permitia ao magistrado que deixasse de julgar quando o caso no se mostrava claro. Ora, se, mesmo diante da falta ou da insuficincia de provas, o juiz tem o dever de julgar, conforme art. 126 do CPC, imperiosa a criao
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de um mecanismo de julgamento capaz de afastar o non liquet. Esse mecanismo justamente a distribuio do nus da prova, pelo qual o juiz, diante do estado de incerteza, fica autorizado a proferir julgamento contrrio quele que tinha o nus de tal prova e dele no se desincumbiu e que, com isso, passou a ostentar posio jurdica de desvantagem. Como bem observa Watanabe (1998, p. 619), no tem sentido aplicar regras de distribuio do nus da prova quando houver no processo juzo de verossimilhana, hiptese em que o juiz julgar consoante o material probatrio coligido e o seu livre convencimento. Nesse contexto, assume especial valia o princpio da comunho da prova, segundo o qual a prova, independente de quem a tenha produzido, ainda que pela parte sobre a qual no recasse o nus inicialmente, passa a pertencer ao processo. Assim, se com a prova produzida o julgador obtiver um juzo de certeza processual, desnecessrio investigar o nus da prova. Em sntese, as regras sobre o nus da prova permitem ao juiz, quando em dvida por ocasio do julgamento, onerar a parte que no se desincumbiu de seu encargo probatrio com um julgamento desfavorvel. 3.7. O sistema esttico de distribuio do nus da prova positivado no CPC Em linhas gerais, a distribuio do nus da prova disciplinada pelo art. 333 do CPC, conforme o qual cabe ao autor a prova dos fatos constitutivos de seu direito e ao ru, a existncia de fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito do autor. dizer: ultimada a instruo probatria, para a qual concorreram as partes e o juiz, e ainda presente o estado de dvida, o juiz aplicar as regras estticas do nus da prova, de forma a onerar com um julgamento desfavorvel a parte que no se desvencilhou de seu encargo. Assim, se o encargo era do autor, arcar este com uma deciso de improcedncia; se do ru, arcar com uma deciso de procedncia do pedido do autor. Resta claro, pois, a adoo, pelo CPC, de um sistema rgido e esttico de nus de prova, pelo qual o legislador, apriorstica e objetivamente, regrou a distribuio do nus, sem levar em conta as peculiaridades do caso concreto. Embora se reconhea que tal sistema, apoiado na idia de calculabilidade do encargo probatrio prefixado, visa alcanar a segurana jurdica, valor constitucional inserto no caput do art. 5 da CF/88, fato que em certos casos ser difcil ou at mesmo impossvel demonstrar em juzo o direito material alegado por uma das partes. Isso se verifica, por exemplo, nas chamadas provas diablicas, ou seja, aquelas cuja produo por uma das partes, seno impossvel, de difcil ocorrncia.
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Por conta disso, cresce na doutrina e na jurisprudncia um movimento tendente a flexibilizar essa rigidez da norma, de forma a permitir ao julgador que ajuste a distribuio do nus da prova conforme o caso concreto. Logo, verificada a manifesta disparidade das condies probatrias entre as partes, o juiz, atento ao caso concreto, estabelecer que o nus da prova recaia sobre a parte que disponha das melhores condies de provar os fatos submetidos a julgamento. Portanto, a regra esttica de distribuio do nus, prevista pelo legislador, em alguns casos, deve ceder lugar ao sistema dinmico, conduzido pelo juiz, luz das particularidades do caso concreto. E isso se afeioa com o maior ativismo judicial na produo probatria, referido linhas atrs, como forma de corrigir destemperos na produo probatria, com vistas a uma deciso mais justa e equnime. Mas essa distribuio do nus da prova pelo juiz deve pautar-se pelo princpio da proporcionalidade, para que as garantias processuais de ambas as partes no sejam suprimidas. Na verdade, como observa Marinoni (2007), a modificao s deve ocorrer [...] quando ao autor impossvel, ou mesmo muito difcil, provar o fato constitutivo, mas ao ru vivel, ou muito mais fcil, provar a sua inexistncia. Nesse estgio, em contraposio ao sistema esttico, opo expressa do CPC, temse o sistema dinmico de distribuio do nus da prova, cujo detalhamento ser feito a seguir. 4. Teoria da Carga Dinmica Probatria 4.1. Origem, definio e pressupostos Remotamente, o jusfilsofo ingls Bentham (2001, p. 36) j sinalizava que a obrigao de provar cabia a quem tivesse melhores condies de satisfaz-la, com menos inconvenientes. Mas a repartio dinmica do nus da prova foi sistematizada e desenvolvida como proposio terica pelo jurista argentino Peyrano, o qual, a partir da concepo de processo como uma situao jurdica dinmica, tal qual Goldschmidt (1936), defende a necessidade de se levar em conta as peculiaridades do caso concreto para se aferir qual das partes revela as melhores condies de produzir a prova. Segundo Peyrano (1978), se [...] recomienda que la valoracin probatoria sea estricta al ponderar el material allegado por la parte que est em mejores condiciones de producir, vgr. la prueba de descargo. Arazi (2007), outro grande autor que escreve sobre teoria da prova, destaca que [...] la necesidad de apreciar las omisiones probatorias segn las circunstancias del caso dio origen a la denominada carga dinmica, por oposicin a las reglas estticas aplicables en todos los supuestos sin distincin. Esta concepo dinmica, sem sombra de dvida, rompe com o sistema rgido e esttico de distribuio do nus da prova ao eleger o caso concreto como referencial
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adequado para orientar o juiz na distribuio do nus da prova. Alm disso, permite densificar o contedo de vrios princpios processuais, tais como o da igualdade substancial entre as partes e o da cooperao. Alis, acentuando o perfil cooperativo do processo, Arazi (2007) ensina que [...] los litigantes tienen el deber de colaborar en el esclarecimiento de los hechos y la carga de probarlos recae, principalmente, en quien estuviese en mejores condiciones de cumplirla. Em obra especfica sobre o assunto, DallAgnol Jnior (2001, p. 98) anota que a distribuio dinmica leva em conta o processo em sua realidade concreta, desprezando por completo a posio que a parte ocupa (se autor ou ru) ou a espcie do fato alegado (se constitutivo, extintivo, modificativo, impeditivo). A demonstrao do fato, ainda que alegado pela parte contrria, cabe quele que se encontrar em melhores condies de faz-lo. Em linhas gerais, a teoria da carga dinmica probatria estabelece que: a) o encargo probatrio seja repartido casuisticamente e no de forma esttica e abstrata; b) irrelevante a posio assumida pela parte na causa (tanto faz se autor ou ru); c) o que importa no a natureza do fato probando se constitutivo, modificativo, impeditivo ou extintivo do direito , mas sim quem revela maiores possibilidades concretas de prov-lo. Mas, postas essas premissas, de se indagar sobre a compatibilidade dessa teoria com o ordenamento jurdico brasileiro. o que se ver no tpico seguinte. 4.2. A carga dinmica probatria no Brasil Embora no haja regra expressa no CPC que acolha a teoria da carga dinmica probatria, o art. 6, inc. VIII, do CDC, estabeleceu a tcnica da inverso do nus da prova, segundo a qual o juiz pode redistribuir o encargo probatrio, em favor do consumidor, quando preenchidos pressupostos de aferio circunstancial, a saber, a verossimilhana das alegaes ou a hipossuficincia do consumidor. Eis um exemplo claro de aplicao da teoria dinmica, embora limitada defesa dos interesses do consumidor, porque o encargo ser redistribudo quando, no caso concreto, o fornecedor revelar melhores condies de produzir a prova. Mas, de um modo geral, possvel identificar essa concepo dinmica em nosso ordenamento a partir de uma interpretao sistemtica e principiolgica da legislao processual atual. Como bem anotam Didier Junior, Braga e Oliveira (2007, p. 61), com didtica irretocvel, extrai-se a carga dinmica probatria dos seguintes princpios: a) princpio da igualdade (art. 5, caput, da CF/88 e art. 125, I, do CPC), uma vez que deve haver uma paridade real de armas das partes no processo, promovendo-se um equilbrio substancial entre elas, o que s ser possvel se atribudo o nus da prova quela que tem meios para satisfaz-lo; b) princpio da lealdade, boa-f e veracidade (arts. 14, 16, 17, 18 e 125, III, do CPC), pois nosso sistema no admite que a parte aja ou se omita, de forma ardilosa, no
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intuito deliberado de prejudicar a contraparte, no se valendo de alegaes de fatos e provas esclarecedoras; c) princpio da solidariedade e da cooperao (art. 3, I, da CF/88 e arts. 339, 340, 342, 345 e 355, do CPC), pois todos tm o dever de colaborar com o magistrado na tarefa de descortinar a verdade dos fatos; d) princpio do devido processo legal (art. 5, LIV, da CF/88), pois um processo devido aquele que produz resultados justos e equnimes; e) princpio da adequao do procedimento, que decorre do devido processo legal, significando uma modelagem procedimental a partir das peculiaridades do caso concreto; f) princpio do acesso justia (art. 5, XXXV, da CF/88), que garante a obteno de uma tutela jurisdicional justa e efetiva, na medida em que confere a quem efetivamente tenha um direito o mecanismo adequado para demonstr-lo em juzo. De se ver, portanto, que a teoria da carga dinmica probatria possui forte substrato constitucional, uma vez que, calcada nos princpios acima referidos, constitui mecanismo apto a densific-los, de forma a propiciar a concretizao dos direitos em juzo, na maior medida possvel. Bem por isso que Godinho (2006, p. 182), ao relacionar a distribuio do nus da prova com o exerccio dos direitos fundamentais, averba que:
[...] se o cumprimento do nus probatrio pode significar a tutela do direito eclamado em juzo, parece-nos intuitivo que as regras que disciplinam sua distribuio afetam diretamente a garantia do acesso justia. Se a distribuio do nus da prova se der de uma forma que seja impossvel que o interessado dele se desincumba, em ltima anlise estar sendo-lhe negado o acesso tutela jurisdicional.
Importante registrar que, de lege ferenda, essa teoria foi incorporada ao Anteprojeto de Cdigo Brasileiro de Processo Coletivo, de autoria do Instituto Brasileiro de Direito Processual, que no art. 11, 1, estabelece que [...] o nus da prova incumbe parte que detiver conhecimentos tcnicos ou informaes especficas sobre os fatos, ou maior facilidade em sua demonstrao. 4.3. Carga probatria dinmica e carga probatria compartilhada: duas faces da mesma moeda Ao discorrer sobre a responsabilidade mdica, Kfouri Neto (2002, p. 137) distingue a carga probatria dinmica da carga probatria compartilhada. Para o autor, na carga probatria dinmica opera-se a transferncia da posio da parte litigante autor ou ru em relao ao nus da prova. Ou seja, [...] por deciso do juiz, tais posies podem variar, e o sistema deixa de ser ptreo, para se tornar dinmico. A distribuio dinmica por apresentar uma mobilidade varivel a partir de cada caso concreto.
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J a carga probatria compartilhada seria a atribuio do nus da prova parte que tem melhores condies de faz-lo como, por exemplo, os conhecimentos tcnicos dos mdicos em demandas de responsabilidade na rea da sade. Nesses casos, o autor-paciente produz toda a prova de que dispe para contribuir com a instruo da demanda e o ru-mdico, de forma compartilhada, acaba sendo intimado para agregar elementos quela mesma prova, tendo em vista que lhe mais fcil anexar aos autos o pronturio do paciente e prestar as demais informaes tcnicas sobre o procedimento em questo, de forma a contribuir para um julgamento justo e compatvel com a realidade. Na verdade, conquanto distintas na viso de Kfouri Neto (2002), verifica-se que a carga dinmica e a carga compartilhada so dois aspectos de um mesmo fenmeno, ou seja, so o verso e o anverso da mesma moeda de forma que, antes de se distinguirem, complementam-se como proposio terica. 4.4. Momento da distribuio do nus da prova Tradicionalmente, como dito antes, prevalece na doutrina e na jurisprudncia a idia de que as regras de nus da prova previstas no art. 333 do CPC so regras de julgamento e no de procedimento. J em relao inverso do nus da prova, prevista no CDC, grande a polmica sobre a natureza e o momento adequado para a inverso. A respeito do assunto, formaram-se trs correntes. Em apertada sntese, h quem entenda tratar-se de regra de procedimento e o momento adequado para a inverso seria no recebimento da Inicial. Para outra corrente, embora concorde tratar-se de regra procedimental, o momento ideal seria no despacho saneador. Por fim, h quem afirme tratar-se de regra de juzo, pelo que o momento da inverso dar-se-ia por ocasio do julgamento da causa. Apresentada a celeuma, convm perguntar, em relao teoria da carga dinmica do nus da prova: qual seria o momento adequado para aplic-la? Bem, coerente com os apontamentos feitos ao longo deste trabalho, entende-se que a distribuio dinmica do nus da prova deve ser operada pelo juiz antes da fase instrutria. Ora, se a distribuio dinmica assenta-se na cooperao e na lealdade, deve o juiz, de antemo, ao verificar circunstancialmente quem revela melhores condies de produzir determinada prova, declinar parte o nus para que, em tempo hbil, possa dele desincumbir-se satisfatoriamente. No fosse assim, como ressalta Gidi (1995), poder-se-ia conceber a peculiar situao de se atribuir um nus ao ru e, ao mesmo tempo, negar-lhe a possibilidade de desincumbir-se do encargo que antes inexistia, o que, sem dvida, compromete as garantias da ampla defesa e do contraditrio. Outro no o entendimento acolhido pelo Anteprojeto de Cdigo de Processo Coletivo, elaborado pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro em parceria com
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a Universidade Estcio de S, que no art. 19, 1, dispe que [...] o nus da prova incumbe parte que detiver conhecimentos tcnicos ou informaes especficas sobre os fatos, ou maior facilidade em sua demonstrao, cabendo ao juiz deliberar sobre a distribuio do nus da prova por ocasio da deciso saneadora. Portanto, o momento mais adequado para aplicar-se a distribuio dinmica o saneador, assegurando-se, a um s tempo, a cooperao e a lealdade que devem permear a relao jurdico-processual. 4.5. Casustica Mesmo ausente regra expressa no CPC, muitos de nossos tribunais, apartados de uma concepo meramente legalista, vm reconhecendo aplicabilidade prtica teoria da carga dinmica probatria, a partir de uma interpretao sistemtica e coerente com o texto constitucional, o que um avano. Assim, antes das notas conclusivas, cabe fazer referncia, ainda que minimamente, ao enfoque dado matria objeto do presente trabalho pela jurisprudncia de nossos tribunais:
RESPONSABILIDADE CIVIL. MDICO. CLNICA. CULPA. PROVA. 1. No viola regra sobre a prova o acrdo que, alm de aceitar implicitamente o princpio da carga dinmica da prova, examina o conjunto probatrio e conclui pela comprovao da culpa dos rus. 2. Legitimidade passiva da clnica, inicialmente procurada pelo paciente. 3. Juntada de textos cientficos determinada de ofcio pelo juiz. Regularidade. 4. Responsabilizao da clnica e do mdico que atendeu o paciente submetido a uma operao cirrgica da qual resultou a seco da medula. 5. Inexistncia de ofensa lei e divergncia no demonstrada. Recurso Especial no conhecido. (STJ. Resp n 69309/SC, grifo nosso). AO DE REVISO CONTRATUAL - CONTRATO BANCRIO - CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR INVERSO DO NUS DA PROVA - HIPOSSUFICINCIA DA PARTE - FACILITAO DA DEFESA DOS DIREITOS DO CONSUMIDOR - PRINCPIO DA CARGA DINMICA DA PROVA. - A inverso do nus da prova tem o objetivo de restabelecer a isonomia entre as partes, mediante a facilitao, na medida certa, da defesa dos direitos do consumidor. - O princpio da carga dinmica consiste na possibilidade de a prova, em processos com caractersticas especiais, receber tratamento diferenciado, devendo o magistrado distribuir
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o nus probatrio parte que se encontra em melhores condies de realizar a prova, e no parte que a requereu. - Nas aes de reviso contratual presumvel a facilidade de exibio de documentos pelos bancos, que certamente mantm arquivados os contratos celebrados com seus clientes, bem como os extratos de movimentao de conta corrente. Negaram provimento ao recurso. (TJMG. Apelao Cvel n 1.0702.06.289424-2/002(1), 03/07/200). REVISO DE CONTRATO BANCRIO. APRESENTAO DE DOCUMENTO PELO BANCO. PRINCPIO DA CARGA DINMICA DA PROVA. - De acordo com o princpio da carga dinmica da prova, aquele que est no controle da prova no pode neg-la. Assim, cabe ao Banco apresentar a documentao relativa aos contratos firmados, no podendo se furtar de fornec-la. Preliminar rejeitada e recurso no provido. Rejeitaram a preliminar e negaram provimento (TA_ MG. Apelao Cvel n 2000000398779-5/000(1)). CIVIL E PROCESSUAL CIVIL - AO REVISIONAL DE ALIMENTOS - CERCEAMENTO DE DEFESA - NULIDADE RELATIVA - PRECLUSO - MUDANA NA CAPACIDADE DE PAGAR DO ALIMENTANTE OU NA NECESSIDADE DO ALIMENTANDO - COMPROVAO- RECONVENO - ARGIO DE FATO NEGATIVO - APLICAO DO PRINCPIO DA CARGA DINMICA DA PROVA SUCUMBNCIA RECPROCA - DECAIMENTO DE PARTE MNIMA PELO AUTOR - INTELIGNCIA DO ART. 401 DO CC DE 1916 E ARTS. 21, PARGRAFO NICO E 245 AMBOS DO CPC. Nas chamadas nulidades do gnero das no-cominadas, ou mesmo nas irregularidades de ordem processual, no havendo qualquer manifestao, na primeira oportunidade em que a parte falar nos autos, verifica-se a precluso. Provada a alterao do binmio necessidade/possibilidade, impe-se a procedncia do pleito revisional/exoneratrio de alimentos. Pelo princpio da carga dinmica da prova, a comprovao de determinado fato compete parte cuja produo da prova est ao seu alcance. Se um litigante decair de parte mnima do pedido, o outro responder, por inteiro, pelas despesas e honorrios. Rejeitaram preliminar e negaram provimento. (TJMG. Apelao Cvel n 1.0686.01.019604-2/002(1), 26/08/2004).
5. Concluso guisa de concluso, tem-se que: a) o processo civil atual deve ser estruturado para concretizar os direitos fundamentais, na maior medida possvel;
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b) o aumento dos poderes instrutrios do juiz harmoniza-se com a misso de transformao positiva da realidade social, prpria de um Estado social democrtico de Direito, na medida em que visa ao equilbrio entre as partes no processo; c) o direito prova direito fundamental implcito, conforme art. 5, 2, da CF/88, porquanto de nada adianta titularizar direitos sem poder demonstr-los em juzo; d) o sistema esttico do nus da prova, positivado no art. 333 do CPC, porque alheio realidade do caso concreto, pode conduzir a julgamentos disparatados, inviabilizando a concretizao do direito de quem efetivamente o tenha; e) a teoria da carga dinmica probatria, desenvolvida pelo jurista argentino Peyrano (2005), rompe com o sistema esttico, ao deslocar para o juiz a tarefa de distribuir o nus da prova quele que, no caso concreto, revelar melhores condies tcnicas e especficas de produzi-la; f) para essa concepo terica, prova quem, casuisticamente, reunir melhores condies para tanto, pouco importando a posio que ocupa no processo ou a natureza do fato probando; g) embora no expressa no CPC, a teoria da carga dinmica inspirou a inverso do nus da prova no CDC. Alm disso, a partir de uma interpretao sistemtica, pode ser extrada de vrios princpios, entre os quais: igualdade, boa-f, cooperao, devido processo legal, adequao do procedimento e acesso justia; h) a distribuio dinmica do nus da prova revela-se mecanismo de forte substrato constitucional, que potencializa o direito fundamental prova, razo pela qual vem sendo absorvida pela doutrina e pela jurisprudncia nacionais; i) o momento processual adequado para aplic-la por ocasio do despacho saneador, para que a parte onerada tenha a possibilidade de desincumbir-se de seu nus satisfatoriamente. 6. Referncias bibliogrficas ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estdios Polticos y Constitucionales, 2002. ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Direito processual coletivo brasileiro: um novo ramo do direito processual. So Paulo: Saraiva, 2003. ARAZI, Roland. La carga probatoria. Disponvel em: <http://www.apdp.com.ar/ archivo/teoprueba.htm.> Acesso em: 13 nov. 2007. ARENHART, Srgio Cruz. A verdade substancial. Revista do Direito Processual Civil. Curitiba: Gnesis, 1996. BEDAQUE, Jos Roberto dos Santos. Poderes instrutrios do juiz. 3. ed. So Paulo: RT, 2001. BENTHAM, Jeremas, Tratado de las pruebas judiciales. Traduo de Manuel Ossorio Florit. Buenos Aires: Granada Editorial Comares, 2001.
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Jurisprudncia
SMULA N. 383-STJ. A competncia para processar e julgar as aes conexas de interesse de menor , em princpio, do foro do domiclio do detentor de sua guarda. Rel. Min. Fernando Gonalves, em 27/5/2009. SMULA N. 384-STJ. Cabe ao monitria para haver saldo remanescente oriundo de venda extrajudicial de bem alienado fiduciariamente em garantia. Rel. Min. Fernando Gonalves, em 27/5/2009. Princpio da Dignidade da Pessoa Humana e Antecipao de Tutela contra o Poder Pblico A Turma referendou, em maior extenso, deciso proferida pelo Min. Celso de Mello que concedera antecipao dos efeitos da tutela jurisdicional postulada em recurso extraordinrio, do qual relator, interposto pelo Ministrio Pblico Federal e pelo Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios. No caso, o parquet requerera a antecipao dos efeitos da tutela com objetivo de preservar condies mnimas de subsistncia e de dignidade a menor impbere, a quem reconhecido, pela Turma, o direito indenizao, em decorrncia de ato imputvel ao Distrito Federal. Em sede de recurso extraordinrio, este rgo fracionrio assentara a responsabilidade objetiva do ente pblico na contaminao da genitora do citado menor, por citomegalovrus, com o qual tivera contato durante o perodo gestacional em funo de suas atividades laborais como servidora pblica de hospital daquela unidade federativa. Em virtude dessa infeco, a criana nascera com m-formao enceflica, paralisia cerebral, cegueira, tetraplegia e epilepsia. Preliminarmente, aduziu-se ser vivel a concesso da antecipao dos efeitos da tutela jurisdicional contra o Poder Pblico. Observou-se que, na realidade, uma vez atendidos os pressupostos legais fixados no art. 273, I e II, do CPC e observadas as restries estabelecidas no art. 1 da Lei 9.494/97 tornar-se-ia lcito ao magistrado deferir a tutela antecipatria requerida contra a Fazenda Pblica. Asseverou-se que o exame dos diplomas legislativos mencionados no preceito em questo evidenciaria que o Judicirio, em tema de antecipao de tutela contra o Poder Pblico, somente no poderia deferi-la nas hipteses que importassem em: a) reclassificao funcional ou equiparao de servidores pblicos; b) concesso de aumento ou extenso de
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vantagens pecunirias; c) outorga ou acrscimo de vencimentos; d) pagamento de vencimentos e vantagens pecunirias a servidor pblico ou e) esgotamento, total ou parcial, do objeto da ao, desde que esta diga respeito, exclusivamente, a qualquer das matrias acima referidas. Registrou-se, destarte, que a pretenso deduzida no incorreria em qualquer das hipteses taxativas da restrio legal ao deferimento da tutela antecipada. Quanto ao pedido formulado, enfatizou-se, inicialmente, que a antecipao dos efeitos da tutela suporia, para legitimar-se, a ocorrncia de determinados requisitos, como a verossimilhana da pretenso do direito material (CPC, art. 273, caput) e o periculum in mora (CPC, art. 273, I). Assentou-se que tais premissas registraramse na espcie, pois o direito material vindicado em favor de menor impbere fora plenamente reconhecido pelo prprio Supremo, quando do julgamento da causa, de que resultara a sucumbncia integral do Distrito Federal. Enfatizou-se que mais do que a verossimilhana do pleito jurdico, achava-se presente, na espcie, o prprio reconhecimento da postulao de direito material deduzida nos autos, a legitimar, em conseqncia, o atendimento da pretendida antecipao dos efeitos da tutela jurisdicional. No que tange ao requisito do periculum in mora, ressaltou-se que o Ministrio Pblico justificara de maneira adequada as razes que caracterizariam a concreta ocorrncia, na hiptese, da situao de fundado receio de dano irreparvel ou de difcil reparao (CPC, art. 273, I). Considerou-se o gravssimo quadro que se criara em torno do menor impbere, que permanentemente necessita de cuidados especiais to dispendiosos que chegam a comprometer o modesto oramento domstico de sua famlia. Deciso referendada para, alm de determinar a incluso, a partir de 1.10.2008, na folha de pagamento da entidade pblica, do valor mensal referente a 2 salrios mnimos a ttulo de penso enquanto viver o hipossuficiente, tambm deferir a antecipao dos efeitos da tutela jurisdicional quanto ao pagamento dos valores atrasados da penso mensal, desde o nascimento do menor, bem como o do valor equivalente a 80 salrios-mnimos, a ttulo de indenizao por danos morais servidora, estabelecendo o prazo de 30 dias, sob pena, em caso de descumprimento dessa determinao, de imediata incidncia da multa cominatria, de R$ 20.000,00 por dia, nos termos do art. 461, 5, do CPC. Determinou-se, ainda, fosse observada a cominao da multa diria em caso de inexecuo de qualquer das medidas objeto da presente tutela antecipatria. RE 495740 TA-referendo/DF, rel. Min. Celso de Mello, 2.6.2009. (RE-495740) STJ - ACP. MEIO AMBIENTE. COMPETNCIA TERRITORIAL. Trata-se originariamente de ao civil pblica (ACP) ajuizada contra o decreto que criou o Parque Nacional de Ilha Grande, o qual abrange nove municpios divididos entre dois estados da Federao. No REsp, a recorrente alega, alm da violao de vrios dispositivos legais, a incompetncia para o julgamento da ao da subseo judiciria do municpio localizado em um dos estados referidos. A Turma deu provimento ao recurso por entender que, diante da situao ftica, a competncia territorial para processar e julgar, em primeira instncia, a mencionada ao da seo judiciria de uma das capitais dos respectivos estados ou do Distrito Federal,
Jurisprudncia
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pois as questes resultantes da criao de parque nacional (criado pela Unio na forma do art. 11, 4, da Lei n. 9.985/2000, a contrario sensu) que abrange reas de dois estados ter carter nacional, na esteira do que dispem os arts. 2 da Lei n. 7.347/1985 e 93, II, do CDC. REsp 1.018.214-PR, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 2/6/2009. Legitimidade do Ministrio Pblico: Ao Civil Pblica e Fornecimento de Medicamentos O Ministrio Pblico tem legitimidade para ajuizar ao civil pblica objetivando o fornecimento de remdio pelo Estado. Com base nesse entendimento, a Turma proveu recurso extraordinrio em que se questionava a obrigatoriedade de o Estado proporcionar a certa cidad medicamentos indispensveis preservao de sua vida. No caso, tribunal local extinguira o processo sem julgamento de mrito, ante a mencionada ilegitimidade ativa ad causam do parquet, uma vez que se buscava, por meio da ao, proteo a direito individual, no caso, de pessoa idosa (Lei 8.842/94, art. 2). Sustentava-se, na espcie, afronta aos artigos 127 e 129, II e III, da CF. Assentou-se que funo institucional do parquet zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados na Constituio, promovendo medidas necessrias a sua garantia (CF, art. 129, II). RE 407902/RS, rel. Min. Marco Aurlio, 26.5.2009. (RE-407902)
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REFLEXO SOBRE O RECONHECIMENTO DA HIPTESE DE INTERVENO MINISTERIAL NO PROCESSO CIVIL WAGNER LCIO TEIXEIRA LEO Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais 1. Acrdo Nmero do processo: 1.0000.07.457847-7/000(1) Relator: SILAS VIEIRA Data do Julgamento: 17/04/2008 Data da Publicao: 06/05/2008 Ementa:MANDADO DE SEGURANA - MANIFESTAO DO MINISTRIO PBLICO NAS CAUSAS QUE JUSTIFIQUEM A SUA INTERVENO - ACESSO DO PARQUET S SALAS E DEPENDNCIAS DE AUDINCIAS, SECRETARIAS E CARTRIOS - DIREITO ASSEGURADO PELOS ARTS. 26, VIII, E 41, VI, B DA LEI 8.625/93 (LEI ORGNICA DO MINISTRIO PBLICO) - ORDEM CONCEDIDA. - Na esteira do art. 26, VIII, da Lei 8.625/93, o Ministrio Pblico poder manifestarse em qualquer fase dos processos, acolhendo solicitao do juiz, da parte ou por sua iniciativa, quando entender existente interesse em causa que justifique a interveno. - Constitui prerrogativa dos membros do Ministrio Pblico ingressar e transitar livremente nas salas e dependncias de audincias, secretarias, cartrios, tabelionatos, ofcios da justia, inclusive dos registros pblicos, delegacias de polcia e estabelecimento de internao coletiva. (art. 41, VI, b, da Lei 8.625/93). Smula: CONCEDERAM A SEGURANA. 2. Comentrio A atividade humana, dinmica e surpreendente, enseja uma realidade desafiadora e, no raro, inusitada, que alcana, naturalmente, o exerccio do prprio Ministrio Pblico. Exemplo foi a experincia deste Promotor de Justia, na condio de custos legis, no campo familiar, quando se negou ao Ministrio Pblico, inclusive, o acesso a
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processos de natureza alimentar, em sede de execuo, inclusive sob pena de priso, ao argumento de maioridade das partes, alm de outros, no bastasse, ainda, a declarao de ausncia de atribuio ministerial para oficiar em processos semelhantes. No se pretende, nesta oportunidade, cogitar das razes que determinaram esse posicionamento de antagonismo diante do Parquet, inclusive por imperativo tico. Paralelamente, longe de aprofundar na anlise jurdica da questo, busca-se, apenas, compartilhar, a ttulo de reflexo, o amadurecimento proporcionado por essa realidade, especialmente sob a tica da postura institucional. Resultou que, sob a orientao do ilustre Doutor e Professor Gregrio Assagra de Almeida, jurista de renome nacional, que somente engrandece a nossa Instituio, e com a colaborao da ilustre e competente Promotora de Justia, Doutora Regina Maria Maurcio Viana, impetrou este Promotor de Justia mandado de segurana, com efeito inibitrio e preventivo, objetivando remediar e superar os obstculos estabelecidos ao livre exerccio do Ministrio Pblico, em defesa da sociedade e do prprio ordenamento jurdico. No writ, o Ministrio Pblico pediu, em sntese: - que se permitisse o acesso a processos especficos, que lhe fora impedido, inclusive com determinao de futuras intimaes; - absteno de declarao de ausncia de atribuio ministerial em processos nos quais a matria alimentar integrasse o pedido, principal ou acessrio, de conhecimento, cautelar ou execuo, independentemente da maioridade das partes, em respeito Lei de Alimentos; - vista ao Ministrio Pblico, oportunamente, em todos os processos nos quais a matria alimentar integrasse o pedido, principal ou acessrio, de conhecimento, cautelar ou execuo, independentemente da maioridade das partes, para efeito de reconhecimento de necessidade de sua interveno; - acesso ministerial a qualquer processo, findo ou em tramitao, para efeito de exame e reconhecimento de necessidade de sua interveno. Penso que a segurana, afinal concedida em conformidade com os pedidos, no comporta maior complexidade, no apenas em relao matria ftica, eis que documentalmente comprovada de plano, por isso que cabvel, mas tambm no que se refere ao aspecto jurdico, face s inquestionveis prerrogativas e atribuies ministeriais inseridas, inclusive, em patamar constitucional. Suprfluo seria, neste momento, como dito, em razo da singeleza da matria, elencar os fundamentos jurdicos que embasaram a segurana. Bastaria, entretanto, asseverar que o interesse pblico que reclama a interveno ministerial, enquanto fiscal da Lei, por bvio, transcende a qualidade da parte para se manifestar, tambm, na natureza da lide, inclusive com reflexo, por exemplo, no princpio da dignidade da pessoa humana, com o qual h de guardar compatibilidade a execuo de penso
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alimentcia, pretendida sob pena de priso, independentemente da maioridade das partes. Mais importante: essa misso conferida ao Ministrio Pblico por imposio constitucional e legal. Por isso que a deliberao do Conselho Nacional de Corregedores do Ministrio Pblico, consolidada na dita Carta de Ipojuca, sem carter normativo, elencava as hipteses nas quais seria prescindvel a interveno ministerial no processo civil, sempre sob o exclusivo critrio e anlise do Promotor de Justia. Guardando-lhe sintonia, a vigente Recomendao Conjunta PGJ CGMP N 03, de 12 de novembro de 2007, fruto de amplo debate interno que mobilizou a classe, baseando-se nas concluses do Simpsio MP Cvel em Debate Otimizao da Interveno do Ministrio Pblico no Processo Civil, essencialmente, reiterou a orientao da Carta de Ipojuca, recomendando, sem carter normativo, a nointerveno nos feitos ali descritos. E por que sem carter normativo? Simplesmente porque as atribuies so conferidas ao Parquet por determinao legal, a partir de seu perfil constitucional. certo que, nem por isso, menos legtima a sobredita orientao institucional interna sobre a interveno ministerial no processo civil, eis que fruto de um amadurecimento interno da prpria classe, que age em nome da sociedade e na defesa de seus maiores interesses. Resulta lgico que somente ao Parquet compete o reconhecimento das hipteses de sua prpria interveno ou no-interveno, ao faz-lo em razo de recomendao interna, no podendo jamais abdicar dessa prerrogativa, sob pena de frustrarse o exerccio da prpria atividade fiscalizatria, com potencial prejuzo para as partes, de natureza material e processual, lembrando, neste particular, ainda que reiteradamente, que a dispensa de sua atuao, por ele prprio, se verifica apesar da previso legal. Acrescente-se que, ao submeter-se ao crivo do Ministrio Pblico o reconhecimento da hiptese de sua interveno, este, no mnimo, exerce uma fiscalizao, ainda que perfunctria, naquilo que a Lei, em princpio, reclama a sua atuao. Ademais, este exame permite que o prprio custos legis, no caso concreto, analise a questo sob a perspectiva da interveno, em conformidade com o seu perfil constitucional. Diferente a situao em que o texto constitucional ou o diploma legal no exigem a presena institucional no processo civil, prescindindo-se, nessa hiptese, a abertura de vista ao Parquet.
Ideal seria, e agora se trata de simples e modesto entendimento pessoal, que a prpria sociedade, pelo caminho legislativo, fizesse uma readequao das hipteses de interveno ministerial no processo civil, inclusive considerando, por que
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no, as prprias concluses da classe, em sua maturidade institucional. que seria um mtodo mais democrtico e direto, sobretudo lgico: se a sociedade nos confere uma misso, que ela prpria nos exonere de seu cumprimento.
De qualquer sorte e de forma conclusiva, imprescindvel que o Ministrio Pblico e somente ele reconhea as hipteses de sua no-interveno, incondicionalmente, sem permitir nenhuma interferncia externa, quando se baseia em orientao interna. que, com o melhor propsito de agilizar a prestao jurisdicional, em nome de uma temerria praticidade, baseada na suposio de que, em hipteses tais, o Parquet no teria interesse em oficiar, face notoriedade de sua postura, pode-se, eventualmente, adotar a prtica forense de dispensar, de antemo, o pronunciamento ministerial, apesar da previso legal. Cautela excessiva? No, exerccio de democracia.
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Tcnica
AO CIVIL PBLICA
LUCAS DANILO VAZ COSTA JNIOR Promotor de Justia do Estado de Gois EXCELENTSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ DE DIREITO DA COMARCA DE SO MIGUEL DO ARAGUAIA-GO
A caricatura o meio mais poderoso de desacreditar, no esprito do povo, os maus governos. o mais rude castigo que se pode inflingir sua injustia e sua baixeza. A caricatura faz mais que torn-los odiosos, torna-os desprezveis: assim vejase como a temem e como a vigiam. Nada que os comediantes da cena poltica tanto temam como o lpis da caricatura... Philipon, Daumier, Travis, Grandville, Monnier, podem dizer s vezes que os seus admirveis desenhos deram insnias aos homens de estado de Lus Filipe e lhes serviram de spero remorso! (Ea de Queirs, in Distrito de vora).
O MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE GOIS, por intermdio do rgo de Execuo com exerccio nesta Comarca, legitimado pelo disposto nos artigos 129, inciso III, 37, 1 e 4, da Constituio Federal de 1988, e nas Leis Federais 8.429/92; 7.347/85, 8.625/93, com base no incluso Procedimento Administrativo n. 163/09, vem, diante de Vossa Excelncia, propor a presente AO CIVIL PBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, cumulada com preceito cominatrio de obrigao de fazer e no fazer, mediante antecipao de tutela, observado o rito ordinrio, em face de: ADEMIR CARDOSO DOS SANTOS, prefeito do Municpio de So Miguel do Araguaia/GO, brasileiro, casado, portador do CPF 136.760.161-49, podendo ser encontrado na Av. Jos Pereira do Nascimento, s/n ou ainda na Av. Maranho, 407, Centro, nesta cidade.
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Pelos fatos e fundamentos a seguir aduzidos. 1. Dos fatos Tendo chegado ao conhecimento desta Promotoria de Justia informaes sobre diversas molduras, contendo imagens e o nome do prefeito, ora demandado, afixadas em diversos rgos pblicos municipais, instaurou-se o Procedimento Administrativo n. 163/09, com registro fotogrfico do ocorrido. Mediante contato telefnico com este rgo ministerial, o alcaide afirmou, de viva voz, que promoveria a retirada das anteditas molduras, o que foi ratificado em telefonema posterior do chefe de gabinete, todavia, no o fez. Por essa razo, de forma a promover a defesa do patrimnio pblico, visto tambm sob o aspecto imaterial, o Ministrio Pblico, em carter preventivo e de forma dialgica, houve por bem expedir, por escrito, a Recomendao n. 13/09, a fim de que fossem retiradas as aludidas fotos, haja vista a configurao de publicidade institucional indevida, consubstanciada em autopromoo do chefe do Poder Executivo Municipal, em franca vulnerao ao disposto no art. 37, 1, da CR/88. Entrementes, em resposta, o demandado informou sobre o desacolhimento da recomendao, sob o argumento de que os rgos pblicos estaduais tambm ostentam fotografias do Governador e no h qualquer ao ministerial para o recolhimento de tal publicidade. Como se os equvocos ocorridos em outros nveis federativos pudessem legitimar os desmandos e violaes Lei Maior perpetrados pelo administrador municipal. O mais curioso que, numa interpretao descabida e descomprometida com o real interesse pblico, o demandado afirmou que as referidas fotografias seriam substitudas por outras, nas quais haveria a supresso do nome abaixo da moldura, por entender que apenas o nome, e no a imagem, configuraria promoo pessoal. Afinal, no absurdo raciocnio desenvolvido pelo demandado, de que vale a imagem sem o nome que a acompanha? A despeito de confessada a autopromoo, a substituio das molduras foi empreendida, mas a violao frontal Constituio da Repblica permanece de forma candente em razo da utilizao de imagem pessoal do demandado incrustada no seio da administrao municipal, em locais de amplo acesso aos administrados. Cabe frisar que as fotografias pessoais do demandado no esto apenas em seu gabinete, ou nos gabinetes do secretariado, o que, em certa medida, seria um costume tolervel em face da letrgica maturidade democrtica. Muito pelo contrrio, como demonstra o acervo fotogrfico em anexo, as imagens do alcaide encontramse espraiadas por diversos rgos pblicos municipais, em espaos com amplo e irrestrito acesso populao, tais como:
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entrada principal do Hospital Municipal., corredor principal da sede da prefeitura, defronte porta principal; recepo da secretaria estadual de educao recepo do PSF Central- Setor Oeste secretaria administrativa da Escola Municipal Farias (no a sala da diretoria) secretaria administrativa da Escola Municipal Maria Astria (no a sala da diretoria) Imperioso esclarecer que a presente ao civil no se presta a questionar a utilizao da imagem do gestor municipal em locais reservados, tais como os gabinetes do prefeito e de seus secretrios, estes na qualidade de longa manus do chefe do Poder Executivo Municipal. O que se est a combater a macia divulgao das imagens do demandado pelos diversos segmentos pblicos municipais, com amplo acesso ao verdadeiro titular do poder, qual seja, o POVO, expediente com timbre antirepublicano que tem por objeto atrelar a atuao da Administrao Pblica figura do administrador, em ordem a macular de vcio a publicidade estatal, numa patente subverso dos valores imateriais insculpidos no art. 37, caput e 1, da Constituio Cidad. De se ver que no mbito do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico, e at mesmo do Poder Legislativo, as fotos dos respectivos dirigentes, resguardados os prprios gabinetes, so comumente afixadas em uma galeria prpria no seio das respectivas instituies apenas aps o trmino do mandato, como forma de registro histrico da sucesso das respectivas lideranas. Mas no essa a realidade desenhada nos horizontes de So Miguel do Araguaia. Com efeito, a conduta recalcitrante perpetrada pelo demandado est a revelar que seu real objetivo no bem gerir a Administrao Municipal de forma impessoal e eficiente, mas a de cristalizar sua imagem na mente dos administrados em pleno mandato eletivo, mediante funesto expediente de promoo pessoal, razo pela qual no restou outra alternativa a este rgo Ministerial a no ser acionar o Poder Judicirio para coibir tal prtica ofensiva aos cnones constitucionais que norteiam a Administrao Pblica. 2. Da legitimidade do Ministrio Pblico A Ao Civil Pblica, ex vi do disposto no artigo 1 da Lei n 7347/85, como fator de mobilizao social, a via processual adequada para impedir a ocorrncia ou reprimir danos ao patrimnio pblico, ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, protegendo, assim, os interesses difusos, coletivos e individuais homogneos da sociedade, sendo que,
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diante de sua magnitude e excelncia, mereceu assento constitucional, como se extrai do artigo 129, inciso III, da Constituio da Repblica Federativa brasileira. No restam dvidas, portanto, de que o patrimnio pblico um interesse de dimenso difusa, o que autoriza sua tutela processual por intermdio da ao civil pblica. Nesse contexto, em razo de sua destacada atuao, desde 1985, no ajuizamento de aes civis pblicas, o MINISTRIO PBLICO aparece, hoje, como autntico representante da sociedade brasileira na defesa de seus interesses transindividuais, dentre eles o de conservar o patrimnio pblico (histrico, cultural, paisagstico, ambiental, etc.), sob o ngulo material (perdas e danos) ou imaterial (leso moralidade) e o de impor aos agentes pblicos o dever de probidade, de impessoalidade e de observncia aos demais princpios que devem reger a Administrao Pblica. Por isso, a Lei n 8429/92, em seus artigos 7, 14, 2, 15, 16, 17 e 22, acabou por consagrar definitivamente a legitimidade ativa do MINISTRIO PBLICO para a ao judicial perseguidora do ressarcimento do prejuzo causado ao patrimnio pblico (inclusive na acepo imaterial moralidade administrativa) e imposio de demais sanes previstas no artigo 12 da mencionada lei, at para respeitar a norma constitucional (artigo 129, inciso III), j suficiente para tal finalidade1. A fim de espancar qualquer dvida sobre a legimitimidade ministerial na defesa do patrimnio pblico, frente ao que dispe o mandamento constitucional do artigo 37, 4, impende invocar-se o Enunciado da Smula 329 do Egrgio Superior Tribunal de Justia, vazado nos seguintes termos: O Ministrio Pblico tem legitimidade para propor ao civil pblica em defesa do patrimnio pblico. Postas estas asseres, insta finalizar este item evidenciando que a conformao institucional do MINISTRIO PBLICO brasileiro, delineada pelo artigo 127 da Carta Republicana, indica que o Poder Constituinte Originrio, expresso suprema da cidadania, engendrou uma instituio nos moldes do ombudsman dos pases nrdicos, ao qual compete a defesa do povo contra as agresses eficcia vertical dos direitos fundamentais, alm de combater a improbidade, a corrupo e a criminalidade. Patente, por fim, que o Parquet parte legtima para aforar ao civil pblica em defesa do patrimnio pblico, tendente a punir o agente mprobo responsvel por violaes aos princpios estruturais do regime jurdico administrativo.
1 Princpio da mxima efetividade, enumerado por Canotilho, apud MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 8. ed. So Paulo: Atlas, 2000, p. 42.
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3. Do Direito A perseguio, pelo homem, da defesa do patrimnio social e da retido de conduta na Administrao Pblica no privilgio dos dias atuais, como a princpio pode parecer diante do espao que o tema vem ocupando hodiernamente na mdia em todos os quadrantes. Essa busca remonta aos primrdios da civilizao e, a esse respeito, podem ser lembradas, no Cdigo de Hamurabi, as pesadas prescries impostas queles que malversavam ou roubavam os bens de Deus do Palcio, aproximadamente dois mil anos antes da Era Crist. Tambm no se pode olvidar que Montesquieu, o Baro de Brede, dedicou, na sua famosa obra O Esprito das Leis, captulo especial sobre a Corrupo dos Princpios dos Trs Poderes. Embora se anuncie que no Brasil a corrupo endmica, no seria verdadeiro afirmar que o pas est ou esteve mngua de leis repressivas aos atos corruptos dos valores ticos e morais de Administrao Pblica. As normas protetivas do patrimnio pblico podem no ter sido postas em relevo em razo das fraquezas e vulnerabilidades de seus aplicadores em dado momento histrico, o que no mais se justifica no contexto do atual Estado Democrtico de Direito, implantado de forma histrica com a Constituio Cidad, festivamente promulgada h pouco mais de vinte anos. Com felicidade, a nova ordem constitucional elevou categoria de princpio a moralidade administrativa, pressuposto da validade de toda a atuao estatal, mandamento de otimizao que, ao lado dos demais princpios constitucionais coirmos constantes do art. 37, informam a atividade do administrador pblico. Promulgada a Constituio da Repblica em 1988, os mecanismos de combate corrupo ganharam ainda mais fora com o advento da Lei Federal n 8.429/92, cuja aplicao revela-se imprescindvel para o banimento dessas condutas abjetas, mesquinhas e egosticas de certos administradores e agentes pblicos que enlameiam as cores da Bandeira Ptria, disseminam a desiluso, destroem a auto-estima do cidado, alimentam o mau exemplo entre os criminosos e fortalecem o cinzento sentimento de impunidade e ainda se sentem encorajados a vociferar contra os que perseguem implacavelmente o imprio da Constituio e da Justia. Com muita propriedade, vaticinou o preclaro mestre Helly Lopes Meireles que na Administrao pblica, no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa pode fazer assim, para o administrador pblico significa deve fazer assim.2
MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24. ed. Malheiros Editores, 1999, pg. 82.
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Cuidou a o festejado administrativista do pilar de sustentao da atividade pblica, corporificado no princpio da legalidade, atualmente previsto no art. 37, caput, da Constituio da Repblica, ao lado de outros postulados de igual importncia, que obriga o administrador pblico a submeter seus atos e condutas aos comandos axiolgicos da impessoalidade, probidade, moralidade, publicidade e eficincia, princpios estes vlidos para todos os ramos da administrao pblica, direta ou indireta, no importando o nvel de hierarquia dos agentes, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Para as hipteses de inobservncia desses postulados, o legislador ptrio tambm elevou ao nvel constitucional a responsabilizao do administrador mprobo (art. 37, 4, da CR/88), alm de prever a prtica de improbidade administrativa como causa de perda ou suspenso de direitos polticos, nos termos do art. 15, inciso V, da CR/88. Por seu turno, a Lei Federal n 8.429, de 2 de junho de 1992, que dispe sobre os atos de improbidade, exige do administrador pblico a absteno de todo e qualquer comportamento que ofenda os princpios genricos da legalidade e da impessoalidade. A inteligncia dos artigos 9, 10 e 11 desse diploma legal revela que poder constituir ato de improbidade a infringncia aos seus preceitos, haja ou no prejuzo ao errio, exista ou no enriquecimento ilcito. necessrio ainda destacar - porque relacionados com os fatos da demanda em apreo - os princpios da moralidade e da publicidade. O primeiro mandamento de otimizao, conforme observa Maurice Hauriou, citado por Meirelles, impe a obrigatoriedade de o agente administrativo agir com honradez e dignidade na conduo e no trato dos assuntos que lhe so afetos, pois por considerao de Direito dever tambm decidir entre o honesto e o desonesto. Por considerao do Direito e da Moral, o ato administrativo no ter que obedecer somente lei jurdica, mas tambm lei tica da prpria instituio porque nem tudo que legal honesto, conforme j proclamavam os romanos. 3 Com o princpio da publicidade estatal, por sua vez, persegue-se a transparncia total da administrao pblica, possibilitando, com a divulgao dos seus atos, quer no mbito interno, quer para o pblico em geral, o necessrio controle social. De igual modo, a publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos tem abrigo na Lei Maior (art. 37, 1); tais realizaes devem ser objeto da mais ampla veiculao, desde que observado o carter educativo, informativo ou de orientao social, sendo defeso a indicao de elementos que possam caracterizar a promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos. Confira-se, in verbis, a redao do aludido dispositivo constitucional:
op. cit, pg. 197.
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A publicidade dos atos programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos.
Nesse descortino, verifica-se, com clareza, que a conduta do demandado, consistente em afixar fotografias pessoais em locais de acesso populao nos diversos rgos municipais, no possui carter educativo, informativo ou de orientao social, como determina o texto constitucional. Ao contrrio, constitui manifesta e deliberada autopromoo, a sobrepor o interesse pessoal do demandado em face do interesse pblico que deveria ser concretizado, em patente violao ao princpio da impessoalidade, previsto na cabea do art. 37 do Texto Maior. Consoante precisa lio de Carmem Lcia Antunes Rocha, eminente Ministra da Corte Suprema:
O princpio da impessoalidade da Administrao Pblica traduz na ausncia de marcas pessoais e particulares correspondentes ao administrador, que, em determinado momento, esteja no exerccio da atividade administrativa, tornando-a, assim, afeioada a seu modelo, pensamento ou vontade.4
A comentar o comando constitucional frontalmente vulnerado pelo demandado, os constitucionalistas Celso Bastos e Ives Gandra asseveram que:
[...] a regra (art. 37, 1, da CF) bastante rigorosa. Probe a apario da imagem da autoridade e mesmo a sua referncia por meio da invocao do seu nome ou de qualquer smbolo que produza igual efeito. Lembre-se de que alguns polticos ficaram conhecidos por certos objetos, por exemplo, vassoura (Jnio Quadros), marmita (Hugo Borgui). uma lstima constatar que at agora no tenha havido uma aplicao drstica deste preceito. Ainda freqente ver-se nos rgos de comunicao matrias que no atendam aos pressupostos positivos ou negativos da atividade da publicidade.5
No caso presente, a caracterizao da promoo pessoal ou autopromoo do demandado facilmente verificada em razo da planejada e deliberada divulgao de sua imagem pessoal em diversos rgos municipais, em expediente engendrado para identificar ostensivamente sua administrao. Essa prtica revela uma espcie de culto personalidade e nela sobressai mais a figura do mprobo do que as suas prprias realizaes ou planos de governo, deixando claro o objetivo de autopromoo para fins polticos ou eleitoreiros, muitas vezes s expensas do errio.
4 ROCHA, Carmem Lcia Antunes. Princpios Constitucionais da Administrao Pblica. Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 147. 5 BASTOS, Celso Ribeiro e MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil. Vol. 3. Tomo III, So Paulo: Saraiva, 1992, art. 37.
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A conduta perpetrada pelo demandado constitui inequvoco ato de improbidade que atenta contra os princpios da legalidade, moralidade administrativa e, notadamente, da impessoalidade, independente de efetivo prejuzo pecunirio ao errio. Devese ter presente que a leso causada pela conduta do agente atinge o patrimnio pblico imaterial, concebido sob o aspecto da violao aos postulados axiolgicos imanentes Administrao Pblica. Nesse sentido, trilha a jurisprudncia:
Ao Civil Pblica. Improbidade Administrativa. Prefeito Municipal. Fixao de cartazes vinculando atos e provimentos administrativos com a pessoa do administrador. Propaganda do ndice de aprovao da gesto do apelante na prefeitura, na proximidade do ano eleitoral. Ofensa ao pargrafo 1 do art. 37, da Constituio Federal. Violao aos princpios da moralidade administrativa, da impessoalidade, da legalidade e da razoabilidade. Improbidade que atenta contra os princpios administrativos. Desnecessidade da ocorrncia de efetivo prejuzo aos cofres pblicos. Pena de suspenso dos direitos polticos pelo perodo de trs anos. Mnimo Legal. Aplicao proporcional. Recurso improvido. (Ap. 110.408-1, TJPR, Rel. Lauro Laerte de Oliveira, deciso 05.12.01)
Sobre a publicidade dos atos governamentais em cotejo com o princpio da impessoalidade, colhe-se do Informativo 502 do Supremo Tribunal Federal a seguinte orientao:
Publicidade de Atos Governamentais e Impessoalidade O art. 37, caput, e seu 1, da CF, impedem que haja qualquer tipo de identificao entre a publicidade e os titulares dos cargos alcanando os partidos polticos a que pertenam. Com base nesse entendimento, a Turma negou provimento a recurso extraordinrio interposto pelo Municpio de Porto Alegre contra acrdo do tribunal de justia local que o condenara a absterse da incluso de determinado slogan na publicidade de seus atos, programas, obras, servios e campanhas. Considerouse que a referida regra constitucional objetiva assegurar a impessoalidade da divulgao dos atos governamentais, que devem voltar-se exclusivamente para o interesse social, sendo incompatvel com a meno de nomes, smbolos ou imagens, a includos slogans que caracterizem a promoo pessoal ou de servidores pblicos. Asseverou-se que a possibilidade de vinculao do contedo da divulgao com o partido poltico a que pertena o titular do cargo pblico ofende o princpio da impessoalidade e desnatura o carter educativo, informativo ou de orientao que constam do comando imposto na Constituio. (Informativo 502 do STF, RE 191668/RS, rel. Min. Menezes Direito, 15.4.2008)
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Impende consignar que o dolo do agente em vulnerar o princpio constitucional da moralidade e da impessoalidade manifesto, sendo certo que eventual desconhecimento da vedao constitucional ou boa f do demandado desapareceram por completo ante o descumprimento da Recomendao Ministerial para a retirada do acervo fotogrfico configurador de promoo pessoal, como se v da documentao anexa. Infelizmente, qui tomados por desgnios absolutistas, muitos governantes, semelhana do demandado, agem ao seu alvedrio e conduzem a coisa pblica na direo do interesse particular, familiar e/ou de apaniguados que lhes do sustentao. Utilizando-se de artifcios para fazer valer a sua verdade e disfarar que administram o bem pblico como se propriedade privada fosse, contrariam comezinhos princpios jurdicos e impem, com o potencial lesivo de suas condutas indignas, srios gravames ao Estado Democrtico de Direito e distribuio de justia almejada pela sociedade. Certamente esses detratores da ordem e amantes do caos confiam na impunidade que vm construindo ao longo do tempo. Todavia, invocando a mxima de que no h mal que perdure, resta a esperana nos argutos e corajosos magistrados deste Pas, cujo compromisso social e conscincia jurdica no permitiro que se enraze ainda mais o entendimento de que os comandos jurdicos ptrios significam apenas uma mera e v tentativa de minorar alguns efeitos de parte da corruptibilidade endmica incrustada nos mais diversos setores da vida pblica brasileira. Urge o exemplo, para que no triunfem as nulidades e no se tenha, como disse Rui Barbosa, vergonha de ser honesto. 4. Da antecipao da tutela A Lei da Ao Civil Pblica, Lei 7.347/85, prev em seu artigo 12 a possibilidade de concesso da medida liminar: Artigo 12. Poder o juiz conceder mandado liminar com ou sem justificao prvia, em deciso sujeita a agravo. O Cdigo de Processo Civil prev, no artigo 273, a antecipao da tutela nos termos seguintes.
Art. 273. O Juiz poder, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequvoca, se convena da verossimilhana das alegaes e: I haja fundado receio de dano irreparvel ou de difcil reparao; ou [...].
Vejamos a lio de Jos dos Santos Carvalho Filho:

A tutela preventiva tem por escopo impedir que possam consumar-se os danos na soluo dos litgios submetidos ao
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crivo do poder judicirio. Muito freqentemente, tais danos so irreversveis e irreparveis, impossibilitando o titular do direito, de obter concretamente o benefcio decorrente do reconhecimento de sua pretenso. De grande relevncia, pois, para a tutela cautelar o fator tempo, como averbamos anteriormente. A simples demora, em alguns casos, torna incua a proteo judicial, razo porque as providncias preventivas devem revestir-se da necessria presteza 6
No caso presente, a prova inequvoca da verossimilhana das alegaes contidas na presente inicial pode ser obtida a partir de um simples manuseio do acervo fotogrfico em anexo, a revelar flagrante violao ao comando constitucional inserto no art. 37, 1, da CR/88. O periculum in mora reside igualmente na possibilidade de o provimento judicial concedido apenas ao final da demanda possibilitar a contnua e deliberada ofensa a princpio norteador da Administrao Pblica, perpetuando-se leso ao patrimnio pblico imaterial. O fumus bonis iuris, concebido como plausibilidade do direito, mais do que contundente, ante os fatos descritos e provados no Procedimento Administrativo em anexo, sendo verdade que a no prestao jurisdicional em tempo clere repercutir, a cada segundo que passa, em riscos de danos irreversveis moralidade e probidade na atuao da Administrao Pblica. Assim, atendidos os pressupostos legais, a concesso da tutela de urgncia ora reclamada revela-se extremamente necessria para se prevenir os sucessivos danos que vm sendo causados ao patrimnio pblico deste municpio, sobretudo sob o prisma imaterial, em razo da desdia e sobretudo do desprezo que o demandado vem demonstrando pela lei e pela res publica. 5. Dos pedidos Posto isso, requer o Ministrio Pblico: 1) a concesso da medida liminar, inaudita altera parte, com base no art. 273 do CPC e artigos 4 e 12 da Lei 7.347/85, correspondente tutela antecipada, para que o demandado seja condenado na OBRIGAO DE FAZER, consistente em retirar, imediatamente, toda e qualquer moldura contendo fotografia pessoal, constante em locais de acesso ao pblico nos rgos municipais, ressalvados os gabinetes pessoais e do secretariado, bem como na OBRIGAO DE NO FAZER, consistente em ABSTER-SE de afixar qualquer nova moldura desse jaez nas referidas localidades, sob pena de multa diria no quantum correspondente a R$ 2.000,00 (dois mil reais) por descumprimento; 2) seja esta petio inicial autuada juntamente com os documentos que a
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FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Ao Civil Pblica. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1995, p. 268.
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acompanham, notificando-se o demandado para, querendo, apresentar manifestao prvia no prazo de quinze dias, consoante disposto no artigo 17, 7, da Lei n. 8.429/92; 3) a comunicao pessoal dos atos processuais, nos termos do artigo 236, 2, do Cdigo de Processo Civil, e do artigo 41, inciso IV, da Lei n. 8.625/93; 4) aps o oferecimento de tal manifestao, ou transcorrido o prazo legal sem sua apresentao, seja recebida esta petio inicial, citando-se o demandado para, querendo, ofertar contestao sob pena de revelia, no prazo ordinrio de quinze dias, conforme disposto no artigo 17, 9, da Lei n. 8.429/92; 5) seja o Municpio de So Miguel do Araguaia notificado, por intermdio do Presidente da Cmara de Vereadores, para tomar cincia do ajuizamento desta ao e para que, querendo, integre o plo ativo da mesma, conforme autorizao do artigo 17, 3, da Lei n. 8.429/92; 6) seja o demandado condenado nas sanes previstas no artigo 12, inciso III, da Lei n. 8.429/92, diante da evidente leso aos princpios da legalidade, moralidade, impessoalidade; 7) a confirmao da liminar, em cognio exauriente, condenando-se o demandado, em definitivo, nas obrigaes de fazer e no fazer aludidas no item 1; 8) a condenao do demandado ao pagamento de custas processuais e demais verbas de sucumbncia; 9) no caso de se julgar procedente o pedido contido no item 7, sejam oficiados o Tribunal Superior Eleitoral no caso de suspenso dos direitos polticos, o Banco Central do Brasil para que este comunique s instituies financeiras oficiais a proibio de contratar com o poder pblico e receber incentivos e benefcios fiscais ou creditcios e, para o mesmo fim, seja determinada a incluso do nome do demandado no Cadastro de Crditos No Quitados de rgos e Entidades Federais CADIN. Este rgo Ministerial protesta pela produo de outras provas juridicamente admitidas em especial o depoimento pessoal do demandado, a oitiva de testemunhas e a posterior juntada de documentos. Atribui-se causa o valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais). Termos em que pede deferimento. So Miguel do Araguaia/GO, 20 de abril de 2009. Lucas Danilo Vaz Costa Jnior Promotor de Justia Substituto
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Artigo
BREVES NOES DO CONCEITO DOUTRINRIO DE DIREITO COLETIVO NO ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO MATHEUS ADOLFO GOMES QUIRINO Advogado RESUMO: No presente trabalho discutimos o conceito de Direito Coletivo segundo a doutrina brasileira; tema que ganhou relevncia no ordenamento jurdico brasileiro a partir da promulgao da Constituio de 1988, que, na sistemtica dos Direitos Fundamentais, ombreou os Direitos Coletivos aos Direitos Individuais, abolindo qualquer idia de pretensa hierarquia entre eles. Segundo novssima doutrina brasileira, tal inovao importa no rompimento da summa divisio Direito Privado e Direito Pblico, incompatvel com o Estado Democrtico de Direito consagrado na CF/88, dada a interface entre estes plos, que por vezes implica na incapacidade de se estabelecer limites entre o que at ali era entendido como Direito Privado ou como Direito Pblico. Trataremos da conceituao dada pela doutrina aos Direitos Coletivos, originria, no nosso ordenamento, de conceito legal trazido pela primeira vez no Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor. Apontaremos a divergncia entre o conceito doutrinrio e o legal, bem como analisaremos aspectos desta conceituao. PALAVRAS-CHAVE: Direito Coletivo; Direito Individual; summa divisio. ABSTRACT: The current paper discusses the concept of Collective Law according to the Brazilian Doctrine, a theme that has grown in importance in the Brazilian Juridical system since the issuance of the 1988 Federal Constitution, which, in the systematic of Fundamental Law equaled the Collective Laws to the Personal Laws, abolishing any idea of pretense hierarchy between them. According to the brand new Brazilian Doctrine, such innovation matters on the breaking of the summa divisio Private Law and Public Law, which is incompatible with the due process of law and the democratic state, due to the interface between these poles. This implies in the incapability of establishing limits between what was understood until then as Private Law or as Public Law. One deals with the conceptualization given by the Collective Law doctrine, originated in our legal system from concept first brought by the Consumer Protection and Defense Code. One points out the divergence between the doctrine and legal concepts, analyzing the aspects of this conceptualization.
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KEY WORDS: Collective Law; Personal Law; summa divisio. SUMRIO: 1. Introduo. 2. A superao da summa divisio clssica e o estado democrtico de direito da Constituio de 1988. 3. O direito coletivo constitucional brasileiro. 4. O direito coletivo infraconstitucional brasileiro e sua conceituao legal. 5. O conceito doutrinrio de direito coletivo no Brasil. 6. Concluso. 7. Bibliografia. 1. Introduo O objetivo deste trabalho discutir a conceituao do que Direito Coletivo segundo a doutrina brasileira. O tema Direito Coletivo ganhou relevncia no ordenamento jurdico brasileiro a partir da promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, que, na sistemtica dos Direitos Fundamentais, ombreou os Direitos Coletivos aos Direitos Individuais. Tal inovao da Constituio importou no rompimento da at ento vigente summa divisio entre Direito Privado e Direito Pblico, eis que o Estado Democrtico de Direito consagrado na CF/88 era, e , incompatvel com a rigidez da diferenciao entre os Direitos dos particulares e do Estado1. Trataremos da conceituao dada pela doutrina aos Direitos Coletivos, originria, no nosso ordenamento, de conceito legal trazido pela primeira vez no Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor. Apontaremos a divergncia entre o conceito doutrinrio e o legal, bem como analisaremos aspectos desta conceituao. 2. A superao da summa divisio clssica e o Estado Democrtico de Direito da Constituio de 1988 Uma das mais importantes inovaes da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 encontra-se na nomenclatura dada ao Captulo I do Ttulo II do nosso diploma constitucional. Ao dispor sobre os Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, a Constituio Federal rompe com a Summa Divisio clssica at ento vigente, que entendia o Direito nas dimenses de Direito Pblico e Direito Privado. Tanto no Imprio Romano, origem da summa divisio, quanto - e especialmente no Estado Liberal consagrado com a Revoluo Francesa, Direito Pblico e Direito Privado no se confundiam: o primeiro era aquele emanado do Estado para a tutela
Esta idia de rompimento da tradicional summa divisio Direito Pblico e Direito Privado em favor de uma nova summa divisio constitucionalizada e relativizada Direito Coletivo e Direito Individual defendida por Gregrio Assagra de Almeida em sua tese de doutoramento entitulada Direito coletivo brasileiro: autonomia metodolgica e a superao da suma divisio direito pblico e direito privado pela suma divisio constitucionalizada e relativizada direito coletivo e direito individual, defendida em 20/06/2006 na PUC-SP, orientada por Nelson Neri Jr., e gentilmente cedida para pesquisa pelo autor.
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de interesses gerais, enquanto o outro se inseria entre os direitos naturais inatos ao indivduo. A summa divisio clssica impunha, como seu cerne, a proteo do indivduo contra a interferncia do Estado, separando-os. No entanto, com o Estado Democrtico de Direito, a summa divisio Direito Pblico e Direito Privado perde fundamento, dada a ocorrncia do que a doutrina denominou de publicizao do direito privado, fruto da interface entre estes plos, resultante na incapacidade de se estabelecer, em muitos casos, limites entre o que at aquele momento era entendido como Direito Privado ou como Direito Pblico. Tal fato implica no rompimento da summa divisio Direito Pblico Direito Privado, como nos ensina Capelletti (1974, p. 191), verbis:
La netta separazione pubblico-privato ormai non soltanto artificiosa, ma anche insufficientemente sofisticata: la realt molto pi complessa, pi articolata de quella semplicistica dicotomia tradizionale [...]. La realt nella quale viviamo quella di una societ di produzione di massa, di consumo di massa, di scambi di massa, di turismo di massa, di conflitti o conflittualit di massa [...] per cui anche le violazioni contro le quali la giustizia intesa a dare protezione, sono evidentemente non soltanto violazioni de carattere individuale ma spesso anche di carattere colletivo, che coinvolgono colpiscono categorie, classi, colletivit, sonno insomma violazioni di massa.
A impossibilidade de se conceituar o que de Direito Pblico ou de Direito Privado, patente em alguns ramos do Direito, decorre do fato de que no Estado Democrtico incumbe ao Estado agir para reestruturar a sociedade e promover a igualdade social. Assim, o Estado Democrtico de Direito, ao promover a igualdade de armas entre os cidados a fim de promover a justia social e a democracia no sentido substancial, intervm para estabelecer regras em relaes que at ento eram entendidas como de Direito Individual, to-somente. No Brasil, ao consagrar o Estado Democrtico de Direito, a nova sistemtica adotada na Constituio de 1988, inovando, v os Direitos Fundamentais sob uma nova perspectiva, dividindo-os de acordo com o sujeito a ser tutelado pela norma jurdica, seja individual ou coletivo. Esta a nova summa divisio, constitucional e relativizada, por decorrer de expressa previso do texto constitucional, vinculada ao Direito Constitucional. E, atendendo a esta perspectiva que leva em conta o sujeito do direito tutelado, Mancuso (1998) nos ensina que conquanto se possam distinguir os interesses, segundo sua dimenso subjetiva, em individuais de um lado, e meta ou supraindividuais de outro, fato que, assim como os individuais comportam subespcies (interesses simples ou de fato, meras expectativas, interesses reflexamente protegidos) assim tambm se passa com os meta ou supraindividuais, que igualmente se decompem em
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subtipos, enquadrados em faixas diversas do universo coletivo: interesses difusos, coletivos em sentido estrito e individuais homogneos (Lei 8.078/90, art. 81, I, II e III) 3. O direito coletivo constitucional brasileiro A nova summa divisio que separa os Direitos Fundamentais entre Individuais e Coletivos consagrada na Constituio de 1988. Ao inserir os Direitos Coletivos ao lado dos Individuais no plano dos Direitos Fundamentais, a Constituio da Repblica aponta para nova interpretao constitucional dos Direitos Fundamentais, segundo a qual no basta a anlise da natureza da norma jurdica, da relao jurdica dela advinda e da sua utilidade para a identificao do Direito a ser tutelado. Importa agora, tambm, o sujeito deste Direito. E no s materialmente, mas tambm no sentido instrumental, o Direito Coletivo consagrado na Constituio de 1988. A ttulo exemplificativo, podemos apontar alguns pontos em que a Constituio Federal de 1998 d fundamento ao Direito Processual Coletivo: no art. 5, XXXII, que dispe sobre a Defesa do Consumidor2; no art. 37, par. 43; ou no art. 129, III, ao tratar da ao civil pblica4. E, obviamente, a existncia do Direito Processual Coletivo pressupe a existncia do Direito Coletivo Material. No entanto, a principal disposio constitucional acerca do Direito Coletivo brasileiro , de fato, o Captulo I do Ttulo II da CF/88, que arrola entre os Direitos Fundamentais os Coletivos e os Individuais.
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: XXXII - o Estado promover, na forma da lei, a defesa do consumidor;
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte (redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998):
4 - Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
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Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:
III - promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
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4. O direito coletivo infraconstitucional brasileiro e sua conceituao legal A partir da previso constitucional sobre Direitos Coletivos, o legislador infraconstitucional passa a regulament-los, acabando por conceitu-los em lei ordinria. assim que, em 1990, o Direito Coletivo no Brasil recebe conceituao legal no Cdigo de Defesa do Consumidor. Inobstante a possibilidade da conceituao legal de Direitos Coletivos poder ser superada, com a evoluo destes, por conceitos doutrinrios, o fato de a lei indicar o conceito entendido como vantagem por Kazuo Watanabe no livro Cdigo Brasileiro de Defesa do Consumidor Comentado pelos Autores do Projeto, coordenado por Ada Pellegrini (1991), eis que segundo o doutrinador esta certeza da lei decorrente da conceituao legal evita dvidas e discusses doutrinrias, que poca da publicao do CDC persistiam a respeito das categorias jurdicas, e poderiam impedir ou retardar a efetiva tutela dos interesses ou direitos coletivos dos consumidores. O artigo 81 da Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990, o Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor, conceitua os Direitos Coletivos separando-os em trs espcies, quais sejam os Direitos ou Interesses Difusos, os Direitos ou Interesses Coletivos em Sentido Restrito e os Direitos ou Interesses Individuais Homogneos, com a seguinte redao:
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vtimas poder ser exercida em juzo individualmente, ou a ttulo coletivo. Pargrafo nico. A defesa coletiva ser exercida quando se tratar de: I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato; II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao jurdica base; III - interesses ou direitos individuais homogneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.
Todavia, no s o Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor dispe sobre a tutela de interesses coletivos e difusos, como tambm outros diplomas infraconstitucionais, tal como o a ele contemporneo Estatuto da Criana e do Adolescente ECA, Lei 8.069, de 13 de julho de 1990, que na indicao dada ao Captulo VII do Ttulo VI
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do Livro II trata do tema, verbis: Captulo VII - Da Proteo judicial dos interesses individuais, difusos e coletivos. 5. O conceito doutrinrio de direito coletivo no Brasil Na esteira da conceituao legal, a doutrina brasileira buscou tambm conceituar os Direitos Coletivos. No entanto, h diferentes conceituaes doutrinrias acerca do tema. Conforme assevera Lenza (2003), a literatura que trata da tutela dos interesses metaindividuais no Brasil recente. Isto porque somente aps as alteraes estruturais da sociedade, que originaram o que Capeletti (1977) chamou de corpos intermedirios entre o Estado e o indivduo, rompe-se com a at ento vigente summa divisio entre Direitos Privado e Pblico, passando a doutrina a preocupar-se com os Direitos Coletivos. No Brasil, o primeiro trabalho sobre o tema apresentado por Jos Carlos Barbosa Moreira em 1977, que dividia os Direitos Coletivos em dois grupos distintos. Um, de direitos que poderiam ser entendidos como coletivos no campo prtico simplesmente por tutelarem direitos de uma coletividade ou comunidade formada por indivduos indeterminados, que seriam os direitos essencialmente coletivos, dentre os quais podemos destacar os Direitos Difusos e os Direitos Coletivos em Sentido Restrito. Outro, de direitos individuais, que poderiam ser tutelados coletivamente apenas por fora de construo processual, visto que pertenceriam a pessoas individualizadas e determinveis, e tutelariam objeto divisvel e distinguvel. Seriam, estes ltimos, os direitos acidentalmente coletivos, representados pelos Direitos Individuais Homogneos. No entanto, a doutrina ptria abraa a diviso e conceituao advinda do conceito legal de Direitos Coletivos, dadas pelo artigo 81 do Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor. Neste artigo o legislador brasileiro adota a diviso tripartite dos Direitos Coletivos em trs espcies, quais sejam Direitos Difusos, Direitos Coletivos em Sentido Restrito e Direitos Individuais Homogneos. A partir deste conceito legal, a doutrina ptria laborou no sentido conceituar os Direitos Coletivos, estabelecendo, sem perder de vista o conceito legal, a diferenciao entre essas espcies de Direitos Coletivos. De incio, Lenza (2003) destaca a caracterizao dada pela doutrina aos interesses/direitos metaindividuais, e realiza anlise interativa de cada um dos seus subtipos analisando-os de acordo com os critrios de transindividualidade, indeterminao dos sujeitos, modo de agregao dos sujeitos, indivisibilidade do objeto e possibilidade de transao quanto ao objeto de tutela jurisdicional, que sero pontuados abaixo. Desta forma, interpretando a legislao e a doutrina, podemos entender que Direitos ou Interesses Difusos so aqueles caracterizados, no aspecto subjetivo, pela indeterminao de seus titulares e pela inexistncia de relao jurdica base entre eles, e no aspecto objetivo, pela indivisibilidade do bem jurdico. Conforme leciona Watanabe (1991), tutela jurisdicional dos interesses ou direitos difusos [...] ser
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suficiente uma s demanda coletiva, cuja sentena nos termos do art. 103, I5, far coisa julgada erga omnes. Direitos ou Interesses Coletivos no sentido restrito so legalmente conceituados como aqueles de que seja titular um grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao jurdica base (art. 81, pargrafo nico, II, CDC). Estes direitos ou interesses apresentam tal nvel de homogeneidade que, independentemente de sua harmonizao formal desnecessria torna-se perfeitamente vivel e desejvel a sua proteo em forma molecular. O ponto que diferencia os Direitos ou Interesses Coletivos em sentido restrito dos Difusos a determinabilidade dos titulares dos primeiros, seja atravs da relao jurdica que une tais titulares, seja pela especificidade do vnculo que os liga parte contrria. H que se salientar que o conceito de coletivo do CDC mais amplo que o da doutrina, posto que abrange os interesses ou direitos no organizados, e ao mesmo tempo mais restrito, pois admite apenas os interesses ou direitos indivisveis, excluindo a tutela dos direitos individuais agrupados, pois necessrio que os interesses sejam, ao mesmo tempo, transindividuais e de natureza indivisvel. A sentena proferida nestas aes far coisa julgada ultra partes limitadamente ao grupo, categoria ou classe. Por fim, Direitos ou Interesses Individuais Homogneos so os decorrentes de origem comum que podem ser tutelados a ttulo coletivo. Estes Direitos ou Interesses Individuais Homogneos tm como requisitos a homogeneidade e a origem comum, como ensina Ada Pelegrini no livro coordenado por Milar (2002). A particularidade da origem comum, no entanto, no implica em unidade factual ou temporal. O escopo da ao coletiva em sede de interesses individuais homogneos o de defender, de modo molecular, os prprios interesses individuais decorrentes de origem comum. Nas aes que visem proteger direitos ou Interesses Individuais Homogneos, a sentena far coisa julgada erga omnes em caso de procedncia do pedido e para beneficiar as vtimas e seus sucessores. Para alm dessas trs espcies de Direitos Coletivos conceituadas legalmente, parte da doutrina ainda admite outra: a dos Direitos Difusos de Dimenso Individual. Segundo Assagra (2003), Direitos Difusos de Dimenso Individual so aqueles tutelados na dimenso de Direitos Individuais que atingem, por via reflexa, no mundo dos fatos, Direito Difuso. A ttulo ilustrativo seriam Direitos Difusos de Dimenso Individual aqueles defendidos individualmente contra uma agresso pontual ao meio ambiente que, judicialmente protegido, beneficiassem uma coletividade indeterminada ou indeterminvel, titular do direito difuso em questo. O pedido formulado nesta lide individual, se procedente, gera reflexos na coletividade.
Nota: CDC.
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Conforme vemos, portanto, com ateno classificao dos Direitos Coletivos, mister admitir que, para se identificar a espcie de Direito Fundamental, necessria a verificao, no caso especfico, de quais so os titulares do direito tutelado. Isto porque se Lenza (2003) assevera que at mesmo Direitos Individuais e Coletivos se assemelham materialmente, sendo certo que o que os faz diferenciar entre si so os titulares dos direitos juridicamente protegidos, dentro do campo dos Direitos Coletivos a identificao da sua espcie de direito demanda, ainda mais, a anlise do sujeito deste. Resta claro, portanto, que a simples conceituao legal e visualizao em abstrato da norma no so suficientes para determinar nem se se trata de Direito Individual ou de Direitos Coletivos, nem a espcie de Direito Coletivo. Finalmente, ainda importante salientar que a conceituao doutrinria, ao seguir a conceituao legal de Direitos Coletivos existente no artigo 81 do CDC, entende direitos e interesses como expresses sinnimas. Segundo a doutrina clssica, s se poderia falar em direito quando a titularidade do interesse juridicamente protegido pertencia a um sujeito perfeitamente determinvel. Por outro lado, quando a titularidade do direito no pudesse ser identificvel e individualizvel, estaramos diante de um interesse. Nesta sistemtica, a necessidade de identificar um titular determinvel para os interesses de uma coletividade prejudicou o exerccio dos referidos. No entanto, com o alargamento da concepo do direito subjetivo para proteger, tambm, o que anteriormente se classificava como mero interesse, ampliou-se a tutela jurdica e jurisdicional. Atualmente, a Constituio Federal usa os termos interesses e direitos e interesses coletivos como categorias amparadas pelo Direito, sem distingui-los. Isto porque o legislador utilizou as expresses direitos e interesses como sinnimas; neste sentido, a partir do momento em que os interesses so amparados pelo direito, passam a possuir o mesmo status de direito. Lenza (2003), comentando Kasuo Watanabe na j citada obra coordenada por Ada Pelegrini (1991), assevera que o problema da diferenciao entre direitos e interesses perde relevncia no plano prtico. No mesmo sentido, o Professor Barbosa Moreira (1977) j se preocupava com a efetividade da proteo jurisdicional, no importando tanto, basicamente, saber a que ttulo se lhes h de dispensar tal proteo. 6. Concluso Conforme abordado de maneira sucinta neste trabalho, o Direito Coletivo recebeu, no Brasil, a conceituao legal do artigo 81 do Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor. E a doutrina, majoritariamente, segue essa conceituao legal,
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apontando as caractersticas e diferenas existentes em cada um dos interesses ou direitos metaindividuais admitidos naquela lei. Assim, a doutrina ptria entende os Direitos e Interesses Difusos como os de natureza indivisvel, transindividuais, cujos titulares so pessoas indeterminadas, ligadas por circunstncias de fato. Direitos ou Interesses Coletivos no sentido restrito, por seu turno, tambm possuem natureza indivisvel e so, assim como os Difusos, transindividuais. No entanto, os seus titulares so pessoas determinadas ou determinveis, que compem um grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao jurdica base. Por ltimo, seguindo a conceituao do CDC, a doutrina ainda conceitua os Direitos ou Interesses Individuais Homogneos, que so aqueles decorrentes de origem comum que podem, no entanto, ser tutelados de forma coletiva, inobstante lhes ser desnecessria a existncia de unidade factual ou temporal. Necessitam, tosomente, a homogeneidade e a origem comum. Alm desta trplice conceituao do Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor admitida pela doutrina, uma parte da literatura nacional ainda discorre sobre os Direitos Difusos de Dimenso Individual que, tutelados na dimenso individual, produzem reflexos, de fato, em Direitos Difusos. 7. Bibliografia ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Direito Processual Coletivo Brasileiro : um novo ramo do Direito Processual (princpio, regras interpretativas e a problemtica da sua interpretao e aplicao). So Paulo: Saraiva, 2003. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Dirio Oficial da Unio. Braslia, 5 out. 1988. BRASIL. Lei n 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispe sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio. Braslia, 13 jul. 1990. BRASIL. Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispe sobre a proteo do Consumidor e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio. Braslia, 11 set. 1990. BARBOSA MOREIRA, Jos Carlos. Temas de Direito Processual. So Paulo: Saraiva, 1977. CAPELLETTI, Mauro. Formaes Sociais e Interesses coletivos diante da justia civil. Traduo Nelson Renato Palaia Ribeiro de Campos. RePro n.5, p.128-159, So Paulo, 1977.
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Jurisprudncia
ACP. IMPROBIDADE. MODULAO. PENA. O contrato firmado sem ressalvas aps prvia licitao referia-se a contrato de limpeza urbana, porm sofreu diversos aditivos tidos por ilegais, a lhe modificarem a forma de pagamento ou mesmo seu prprio objeto. Diante disso, o MP ajuizou ao civil pblica contra as sociedades empresrias contratadas e outros, que, afinal, foram condenados a pagar solidariamente os prejuzos causados ao municpio, a restituir o que fora desembolsado com os acrscimos derivados dos aditamentos contratuais e a sofrer sano administrativa de, por cinco anos, no mais contratar com o Poder Pblico (qualquer unidade da Federao) ou dele receber incentivos e benefcios fiscais. Nesse panorama, v-se que o art. 12, pargrafo nico, da Lei n. 8.429/1992 (LIA) prev a dosimetria da sano de acordo com o dano causado e o proveito patrimonial obtido por seu causador. Assim, diante do princpio da legalidade estrita, h que proceder ao exame da proporcionalidade e razoabilidade (modulao) das condenaes frente ao dano causado. Feito isso, mostra-se demasiada a proibio de contratar com o Poder Pblico. A primeira embargante, por ter participado de, apenas, trs aditamentos, deve sofrer a proibio de contratar por cinco anos apenas com o departamento de limpeza urbana municipal e a segunda embargante, por seus atos, deve ser impedida, por igual prazo, de contratar com a municipalidade em questo. Ambas no podero receber os incentivos e benefcios fiscais advindos desse mesmo ente federativo. Anote-se que as demais condenaes foram mantidas inclumes. EDcl no REsp 1.021.851-SP, Rel. Min. Eliana Calmon, julgados em 23/6/2009 (ver Informativo n. 363). STJ - DANO AMBIENTAL. LOTEAMENTO IRREGULAR. Em ao civil pblica ajuizada contra o municpio e outros, por improbidade administrativa e parcelamento do solo em desacordo com a legislao vigente, o que causou danos ao meio ambiente, a sentena excluiu o municpio por entender que ele atuou dentro da lei (aplicou multa e embargou a obra), logo no seria possvel imputar-lhe responsabilidade. Por sua vez, o TJ manteve a sentena. Explica o Min. Relator que, apesar de o municpio aplicar multa e embargar a obra, no avocou para si a responsabilidade pela regularizao do loteamento s expensas do loteador e dessa omisso resultou um dano ambiental. Observou, com base em precedentes, que o art. 40 da Lei n. 6.766/1979 confere ao municpio um dever-poder vinculado, consoante o disposto no art. 30, VIII, da CF/1988, consequentemente no h como
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a municipalidade eximir-se da responsabilidade de regularizar loteamento urbano, mesmo quando ocorrido de modo clandestino. Por isso, se o municpio no impede a consumao do dano ambiental, deve ser responsabilizado conjuntamente com o loteador pelos prejuzos da advindos; entretanto, posteriormente, poder acionar a prprio loteador regressivamente, porque, conforme o prprio artigo citado da Lei n. 6.766/1979, est obrigado a promover a regularizao do loteamento s expensas do loteador, como j dito. Com esse entendimento, a Turma deu provimento ao recurso do MP. Precedentes citados: REsp 333.056-SP, DJ 6/2/2006; REsp 131.697-SP, DJ 13/6/2005; REsp 124.714-SP, DJ 25/9/2000, e REsp 259.982-SP, DJ 27/9/2004. REsp 1.113.789-SP, Rel. Min. Castro Meira, julgado em 16/6/2009. DANOS AMBIENTAIS. RESPONSABILIDADE SOLIDRIA. A questo em causa diz respeito responsabilizao do Estado por danos ambientais causados pela invaso e construo, por particular, em unidade de conservao (parque estadual). A Turma entendeu haver responsabilidade solidria do Estado quando, devendo agir para evitar o dano ambiental, mantm-se inerte ou atua de forma deficiente. A responsabilizao decorre da omisso ilcita, a exemplo da falta de fiscalizao e de adoo de outras medidas preventivas inerentes ao poder de polcia, as quais, ao menos indiretamente, contribuem para provocar o dano, at porque o poder de polcia ambiental no se exaure com o embargo obra, como ocorreu no caso. H que ponderar, entretanto, que essa clusula de solidariedade no pode implicar benefcio para o particular que causou a degradao ambiental com sua ao, em detrimento do errio. Assim, sem prejuzo da responsabilidade solidria, deve o Estado que no provocou diretamente o dano nem obteve proveito com sua omisso buscar o ressarcimento dos valores despendidos do responsvel direto, evitando, com isso, injusta onerao da sociedade. Com esses fundamentos, deu-se provimento ao recurso. Precedentes citados: AgRg no Ag 973.577-SP, DJ 19/12/2008; REsp 604.725-PR, DJ 22/8/2005; AgRg no Ag 822.764MG, DJ 2/8/2007, e REsp 647.493-SC, DJ 22/10/2007. REsp 1.071.741-SP, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 24/3/2009.
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DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO EM FACE DO DANO CAUSADO AO MEIO AMBIENTE EM VIRTUDE DE CONDUTA OMISSIVA DALVANEY ARAJO Advogada 1. Acrdo Trata-se de comentrio jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, Recurso Especial n. 604.725 PR (2003/0195400-5), Segunda Turma, relator Ministro Castro Meira, DJ 21/06/2005, em que o recorrente o Estado de Paran e o recorrido, o Ministrio Pblico Federal, de cuja ementa se extrai:
AO CIVIL PBLICA. DANO CAUSADO AO MEIO AMBIENTE. LEGITIMIDADE PASSIVA DO ENTE ESTATAL. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. RESPONSVEL DIRETO E INDIRETO. SOLIDARIEDADE. LITISCONSRCIO FACULTATIVO.ART. 267, IV DO CPC. PREQUESTIONAMENTO. AUSNCIA. SMULAS 282 E 356 DO STF. 1. Ao compulsar os autos verifica-se que o Tribunal a quo no emitiu juzo de valor luz do art. 267 IV do Cdigo de Ritos, e o recorrente sequer aviou embargos de declarao com o fim de prequestion-lo. Tal circunstncia atrai a aplicao das Smulas n 282 e 356 do STF. 2. O art. 23, inc. VI da Constituio da Repblica fixa a competncia comum para a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios no que se refere proteo do meio ambiente e combate poluio em qualquer de suas formas. No mesmo texto, o art. 225, caput, prev o direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e impe ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. 3. O Estado recorrente tem o dever de preservar e fiscalizar a preservao do meio ambiente. Na hiptese, o Estado, no seu dever de fiscalizao, deveria ter requerido o Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo relatrio, bem como a realizao de audincias pblicas acerca do tema, ou at mesmo a paralisao a obra que causou o dano ambiental.
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4. O repasse das verbas pelo Estado do Paran ao Municpio de Foz de Iguau (ao), a ausncia das cautelas fiscalizatrias no que se refere s licenas concedidas e as que deveriam ter sido confeccionadas pelo ente estatal (omisso), concorreram para a produo do dano ambiental. Tais circunstncias, pois, so aptas caracterizar o nexo de causalidade do evento, e assim, legitimar a responsabilizao objetiva do recorrente. 5. Assim, independentemente da existncia de culpa, o poluidor, ainda que indireto (Estado-recorrente) (art. 3 da Lei n 6.938/81), obrigado a indenizar e reparar o dano causado ao meio ambiente (responsabilidade objetiva). 6. Fixada a legitimidade passiva do ente recorrente, eis que preenchidos os requisitos para a configurao da responsabilidade civil (ao ou omisso, nexo de causalidade e dano), ressalta-se, tambm, que tal responsabilidade (objetiva) solidria, o que legitima a incluso das trs esferas de poder no plo passivo na demanda, conforme realizado pelo Ministrio Pblico (litisconsrcio facultativo). 7. Recurso especial conhecido em parte e improvido.
A ao pblica proposta pelo Ministrio Pblico Federal versa sobre a responsabilidade objetiva, de forma solidria, do ente estatal que causou dano ao meio ambiente. A ao foi proposta em face da Unio Federal, Estado do Paran, Municpio de Foz do Iguau e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e de Recursos Renovveis (Ibama). O escopo dessa ao foi a cessao de possveis danos provenientes de uma construo pblica na Avenida Beira Rio, que tangencia o Rio Paran por uma extenso de 7.620 m, compreendidos entre a Ponte Internacional da Amizade e a Avenida das Morenitas no Municpio de Foz do Iguau. E tambm pelo fato do no cumprimento, por parte do dito Municpio, do Termo de Compromisso firmado com o Ibama, para proteo do meio ambiente na rea de preservao permanente em que se projetou a construo dessa avenida e a restaurao do bem natural ao status quo ante. A alegao do Estado do Paran, pautada em ilegitimidade passiva, baseou-se no seguinte: a) inexistncia de nexo de causalidade entre a sua ao de repasse de verbas ao Municpio de Foz de Iguau e o dano causado ao meio ambiente; b) o dano decorreu da m aplicao da verba pela municipalidade; c) a obra tinha sido autorizada por meio de licena do Ibama que, s posteriormente, foi considerada irregular. O Superior Tribunal de Justia, em sntese, considerou a legitimidade do dito Estado-membro, atendendo aos parmetros constitucionais estabelecidos acerca da competncia comum entre os entes federados para a proteo do meio ambiente, bem como de sua defesa e reparao, em sendo necessria. No caso, reconheceu a responsabilidade objetiva por conduta omissiva do Estado do Paran, solidariamente com a Unio e o Municpio de Foz de Iguau.
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2. Relevncia O meio ambiente o conjunto de condies e influncias que cercam um ser vivo e dele so extrados recursos indispensveis manuteno da espcie humana. Entretanto, para proporcionar a todos sadia qualidade de vida e acesso aos recursos naturais, faz-se necessria a manuteno do equilbrio entre as interaes qumicas, fsicas e biolgicas. Assim, a atividade exploratria de recursos naturais implica em diversos fatores, sendo um poder-dever do Estado a fiscalizao do exerccio dessa atividade de acordo com os parmetros legais, de modo a evitar possveis danos ao meio ambiente. 3. Justificativa Considerando a especificidade do bem em anlise (meio ambiente), pretende-se tecer comentrios acerca da responsabilidade do Estado, fazendo uma contextualizao histrica e abordagem de sua responsabilidade objetiva em virtude de conduta omissiva pautada na no fiscalizao de atividades lesivas ao meio ambiente. 4. Contextualizao histrica da responsabilidade do Estado No incio da formao do Estado, este no respondia por nenhum ato ilcito que causasse dano a terceiros, porque vigorava o princpio da irresponsabilidade do Estado. Segundo Di Pietro (2007), tal regra foi adotada na poca dos Estados absolutos e repousava fundamentalmente na idia de soberania, uma vez que o Estado dispunha de autoridade incontestvel perante o sdito, exercendo a tutela de direito, da este no poder agir contra aquele. Muito embora essa teoria da irresponsabilidade do Estado tenha sido rechaada desde o incio de sua implementao, ela somente foi superada aps a Segunda Guerra Mundial, quando Estados Unidos e Inglaterra vieram a admitir a responsabilidade civil do Estado, o primeiro em 1946, atravs do Federal Tort Claims Act, e a segunda em 1947, pelo Crown Proceeding Act.(MELLO, 2006). Houve uma evoluo dessa teoria, ainda que paulatina. Assim, os atos considerados ilegais e injustos praticados pelos funcionrios pblicos comearam a dar margem responsabilizao destes, baseando-se na regra da culpa. Numa primeira fase, distinguiam-se, para fins de responsabilidade, os atos de imprio e os atos de gesto. Os primeiros pautam-se por atos praticados pela administrao com todas as prerrogativas e privilgios de autoridade, os quais so impostos de forma unilateral e coercitiva aos particulares sem autorizao judicial, sendo regidos por direito especial. J os segundos seriam os atos praticados pelo Estado em situao de igualdade com os particulares para a conservao e o desenvolvimento do patrimnio pblico, sendo regidos pelo direito comum (DI PIETRO, 2007).
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Desse modo, a pessoa do Rei era distinta da pessoa do Estado, de forma que se passou a admitir a responsabilidade civil quando decorrente dos atos de gesto e a afast-la nos atos de imprio. Tal distino foi abandonada, passando-se a aceitar a responsabilidade do Estado, desde que demonstrada a culpa. Surgia, assim, a teoria da culpa civil ou da responsabilidade subjetiva. A teoria da responsabilidade subjetiva, consoante Mello (2006, p. 614), [...] a obrigao de indenizar que incube a algum em razo de um procedimento contrrio ao Direito culposo ou doloso consistente em causar um dano a outrem ou deixar de impedi-lo quando obrigado a isto. Posteriormente, vieram as teorias publicistas: teoria da culpa do servio ou da culpa administrativa e teoria do risco. A teoria da culpa do servio procurava desvincular a responsabilidade do Estado da idia de culpa do funcionrio (se demonstrada culpa, o prprio funcionrio respondia). Surgiu a chamada culpa do servio pblico, que ocorre quando o servio pblico no funcionou (omisso), foi prestado de forma tardia ou funcionou mal. Nestes casos, incide a responsabilidade do Estado e no do agente pblico. (DI PIETRO, 2007). A teoria do risco serviu de fundamento para a responsabilidade objetiva do Estado, pois parte da idia de que a atuao estatal envolve um risco de dano, que lhe inerente (DI PIETRO, 2007). Para ser configurada a responsabilidade objetiva, irrelevante que se demonstre dolo ou culpa, tendo o Estado o dever de indenizar a vtima, desde que seja comprovado o nexo de causalidade entre o dano sofrido pela vtima e o ato do agente. Meireles et al (2006, p. 611) assevera que:
[...] aqui no se cogita da culpa da Administrao ou de seus agentes, bastando que a vtima demonstre o fato danoso e injusto ocasionado por ao ou omisso do Poder Pblico. Tal teoria, como o nome est a indicar, baseia-se no risco que a atividade pblica gera para os administrados e na possibilidade de acarretar danos a certos membros da comunidade, impondolhes um certo nus no suportado pelos demais.
Em relao ao Brasil, tem-se que a tese da irresponsabilidade do Estado no chegou a ser adotada, visto que as Constituies de 1824 e 1891 j previam hipteses em que o agente seria responsabilizado por suas prticas abusivas ou omissivas, sendo possvel a solidariedade do Estado em relao a tais condutas, consoante leis ordinrias e jurisprudncias da poca. A responsabilidade civil foi adotada expressamente no art. 15 do Cdigo Civil de 1916. Por sua vez, a responsabilidade objetiva do Estado foi consolidada na Carta Magna de 1946, mais precisamente em seu art. 194, responsabilizando-se o Estado por danos causados a particulares no exerccio da funo pblica, prevendo ainda a ao regressiva quando houvesse culpa do funcionrio.
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A Constituio Federal de 1988 consagrou como princpio bsico do ordenamento jurdico, em matria de responsabilidade, a responsabilidade objetiva do Estado e a responsabilidade civil do funcionrio (art. 37, 6). 5. Responsabilidade objetiva Segundo Mello (2006),
a responsabilidade objetiva a obrigao de indenizar que incumbida a algum, em razo de um procedimento lcito ou ilcito que produziu uma leso na esfera juridicamente protegida de outrem, bastando, para sua configurao, a mera relao causal entre o comportamento e o dano.
A Carta Magna, em seu artigo 37, 6, explicitou a responsabilidade objetiva do Estado: As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servio pblico respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando o direito de regresso contra o responsvel no caso de dolo ou culpa. Outros diplomas legais tambm adotaram o regime da responsabilidade objetiva no ordenamento jurdico-ambiental brasileiro: Lei n 6.453/77, em seu art. 4; Lei n 6.938/81, em seu art. 14, 1; Cdigo Civil, em seu art. 927; Lei n 11.105/05. (MILAR, 2005). A responsabilidade objetiva pressupe que quem danificar o meio ambiente tem o dever jurdico de repar-lo, evidenciando, assim, o binmio dano/reparao, de tal sorte que no se cogita o motivo da degradao para que se possa indenizar e/ou reparar, no interessando se a atividade gera ou no risco. O que se verifica quem foi atingido para, posteriormente, iniciar-se o processo lgico-jurdico da imputao civil objetiva ambiental. Para a configurao da dita responsabilidade preciso demonstrar o evento danoso e o nexo de causalidade. O evento danoso a resultante de atividades que, direta ou indiretamente, causaram a degradao do meio ambiente ou de um ou mais de seus componentes. J o nexo causal a relao de causa e efeito entre a atividade e o dano dela advindo. Assim, caracteriza-se a responsabilidade objetiva se houver relao causal entre um acontecimento e o efeito danoso produzido por ele, no se cogitando dolo ou culpa.
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6. Anlise da responsabilidade objetiva do Estado em face do dano causado ao meio ambiente em virtude de conduta omissiva e comentrios jurisprudncia do STJ Expressa o art. 225, caput, da Constituio Federal (CF/88) que Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Vislumbra-se do referido dispositivo constitucional luz do disposto no artigo 81, inciso I, da Lei n 8.078/90, que o meio ambiente constitui um direito difuso, transindividual, de natureza indivisvel, na qual so titulares deste (meio ambiente) pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato. Nesse contexto, o meio ambiente constitui um bem de todos, cabendo ao poder pblico resguard-lo, proporcionando populao sadia qualidade de vida. Mas, paralelamente a essa funo, o Estado tambm tem o poder-dever de garantir acesso aos recursos naturais, visto que a explorao de tais recursos imprescindvel para a manuteno e o desenvolvimento econmico do processo de construo social. Entretanto, esse acesso deve ser permeado por uma intensa fiscalizao por parte dos rgos estatais, haja vista que a explorao ambiental sem atendimento aos parmetros delineados em textos legais e nos estudos de impacto ambiental1 pode ocasionar srios danos ao meio ambiente. Portanto, o Estado deve manter permanente fiscalizao, analisando desde o estudo prvio do impacto ambiental at o final das obras, de modo a garantir que no haja danos ao meio ambiente. Caso no o faa, o Estado ser responsabilizado objetivamente por omisso. A responsabilidade objetiva assenta-se na obrigao de indenizar outrem independentemente de culpa, bastando, para a sua configurao, a relao causal entre o comportamento e o dano. Esse exame de responsabilidade pode pautarse tanto em conduta positiva, quando o agente pratica de fato a ao que ensejou o dano, quanto em omissiva, em que o agente deveria agir de modo a impedir a ocorrncia do dano. justamente essa conduta omissiva que foi objeto de anlise do Recurso Especial n 604.725. O Estado do Paran promoveu o financiamento da construo da Avenida Beira Rio, entretanto no fiscalizou a execuo da obra, quando deveria faz-lo nos ditames do texto constitucional e infraconstitucional, praticando ato omissivo.
1 Emitido por uma equipe tcnica que relata acerca da viabilidade ou no do projeto, seu impacto ambiental e as alternativas possveis
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Tem-se que, se o Estado, devendo agir (por imposio constitucional), a fim de evitar danos ao meio ambiente, no o fez ou agiu de forma precria, comportandose abaixo dos padres legais exigidos, responder pelo dano no evitado. E essa responsabilidade, no caso do Direito Ambiental, objetiva. Comprovou-se a responsabilidade objetiva, no caso em exame, visto que o:
[...] repasse das verbas pelo Estado do Paran ao Municpio de Foz de Iguau (ao), a ausncia das cautelas fiscalizatrias no que se refere s licenas concedidas e as que deveriam ter sido confeccionadas pelo ente estatal (omisso), concorreram para a produo do dano ambiental. Tais circunstncias, pois, so aptas a caracterizar o nexo de causalidade do evento [...]. (MEIRA, STJ, RE n.604.725) (grifo do autor).
Dessa forma, vislumbra-se que a omisso ou deficincia do Estado do Paran deu ensejo ao dano, embora no tenha sido o responsvel direto, o mesmo indiretamente responsvel em face do no cumprimento do seu dever de cuidar do meio ambiente (conduta omissiva). Constitua um dever do dito Estado-membro promover a fiscalizao da obra, ter feito uma anlise prvia do estudo de impacto ambiental e, posteriormente, ter promovido monitoramento durante todas as etapas do processo de licenciamento ambiental: licena prvia, licena de instalao e licena de operao. Isso porque o licenciamento um dos mecanismos que promove a interface entre o empreendedor, cuja atividade pode vir a interferir na estrutura do meio ambiente, e o Estado, que deve garantir a conformidade com os objetivos dispostos nas legislaes. E o Estado do Paran, ao no promover essa fiscalizao, no garantiu a referida conformidade e tampouco os padres exigidos por lei, tanto que, posteriormente, constatou-se a irregularidade. Por mais que o Ibama tivesse promovido a concesso de licena para o exerccio da obra, cabia ao Municpio de Foz do Iguau, ao Estado do Paran e prpria Unio promover a fiscalizao juntamente com a respectiva autarquia federal, de modo a inviabilizar a ocorrncia do dano. Nesses ditames, trata-se de responsabilidade objetiva e solidria entre as trs esferas de poder (Unio, Estado, Municpio), j que o texto constitucional fixa como competncia comum a proteo ao meio ambiente. (art. 23, inciso VI, CF/88). Se, com vistas execuo da obra no Municpio de Foz do Iguau, a Unio, por meio de sua autarquia federal (Ibama), promoveu a concesso de licena e o Estado do Paran realizou o repasse de verbas e ambos no fiscalizaram a obra, eles concorreram para a existncia do dano, havendo um nexo de causalidade entre este e a conduta omissiva de cada qual dos entes. Logo, configurou-se a responsabilidade objetiva deles.
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7. Concluso: O meio ambiente o conjunto de condies e influncias que cercam um ser vivo e dele so extrados recursos indispensveis manuteno da espcie humana. No entanto, essa explorao do meio ambiente deve ser pautada nos limites legais, cabendo ao poder pblico a fiscalizao a respeito do exerccio dessas atividades. Nessa perspectiva, o poder pblico deve agir de forma a impedir que o dano ocorra, devendo, para tanto, fiscalizar todo o processo inerente execuo da obra, realizando monitoramento durante todas as licenas, promovendo auditorias. Enfim, praticando todos os atos legais permitidos, de modo a evitar o dano ao meio ambiente. Se no praticar tal conduta, o Estado responder objetivamente pelos danos causados ao meio ambiente em face da omisso de uma conduta expressa no texto constitucional e nas legislaes ambientais.
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8. Referncias Bibliogrficas BASTOS, Celso. Curso de Direito Administrativo. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2000. p. 187-204. BRASIL. Constituio Federal. Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal, 2009. 269p. BRASIL. Lei n 6.938 de 31 de agosto de 1981. Coletnea de Legislao de Direito Ambiental. 5. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 851-860. BRASIL. Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990. In: MEDAUAR, Odete (Org.). Coletnea de Legislao de Direito Ambiental. 5. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 271-275. BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n. 604.725 PR (2003/0195400-5), Segunda Turma, relator Ministro Castro Meira, DJ 21/06/2005. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14 ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 523-538. FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 4 ed. So Paulo: Saraiva, 2003. p.43-47. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 15 ed. rev. ampl.e atual. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2006. MEIRELES, Hely Lopes et al. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. Atualizado por Eurico de Andrade Azevedo. So Paulo: Malheiros, 2006. 826p. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 18 ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 917-962. MIRAL, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudncia glossrio. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005.1119p.
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Direito Processual Coletivo
Artigo
O MOVIMENTO MUNDIAL PELA COLETIVIZAO DO PROCESSO E SEU INGRESSO E DESENVOLVIMENTO NO DIREITO BRASILEIRO
VNIA MRCIA DAMASCENO NOGUEIRA Defensora Pblica da Unio RESUMO: Este trabalho traa um breve perfil das fases metodolgicas pelos quais passou o processo e sua importncia para o direito fundamental de acesso Justia, analisa o percurso da coletivizao do processo e indica os seus principais marcos histricos no Direito brasileiro, at a criao de um microssistema de tutela coletiva. PALAVRAS-CHAVE: Acesso Justia. Coletivizao do processo. Microssistema de tutela coletiva. ABSTRACT: This paper briefly outlines the methodological phases undergone by the institute of class actions and underlines its importance for the fullfilment of the fundamental right access to justice. The main historical turning points which led to the establishment of a collective protection system are reviewed. KEYWORDS: Access to Justice. Collectivisation of actions. Microsystem for class actions. SUMRIO: 1. Introduo. 2. Ps-modernidade e codificao. 3. Fases metodolgicas do Direito processual (Fase sincretista, autonomista e instrumentalista). 4. Conotao utilitria do processo. 5. Acesso Justia. 5.1. Ondas renovatrias de acesso Justia. 6. A coletivizao do processo no Direito brasileiro. 7. A Lei de Ao Civil Pblica. 8. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 9. O Cdigo de Defesa do Consumidor. 10. Microssistema de tutela coletiva. 11. Concluso. 12. Referncias bibliogrficas.
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1 Introduo A sociedade contempornea altamente complexa. Todas as atividades humanas sentem e padecem os efeitos dessa complexidade de idias, informaes, tecnologia, comunicao, direitos, obrigaes e conseqentemente litgios. So relaes de uma sociedade massificada pela economia, trabalho, produo e consumo. Relaes em massa implicam conflitos em massa e exigem do Estado uma atuao mais efetiva para solucion-los. O Estado soluciona seus conflitos atravs do Direito, viabilizando o convvio em sociedade, protegendo os variados bens da vida. O processo civil o instrumento de efetivao e garantia dos direitos no ordenamento jurdico, ele no possui um fim em si mesmo, meramente tcnico, possui um fim instrumental de garantir a atuao do direito material, possui uma funo scio-poltico-jurdica. Nessa busca e diante desta realidade de conflitos em massa, o processo civil passou por inmeros estudos, reviso de conceitos e reformas, no intuito de atender sua finalidade precpua. Profundos estudos concluem que o processo civil no possui mais condies estruturais para atuar somente de forma individualizada. Atuaes individualizadas no solucionam conflitos em massa, seno geram gastos pblicos exorbitantes com atuaes isoladas do judicirio. Sobrecarregam o sistema, tornando-o lento e desacreditado e, pior, ofende o princpio do acesso ao Judicirio ofendendo o prprio Estado democrtico de direito. Os estudiosos do Direito passam a ver o processo sob uma nova perspectiva que evoluiu ao longo das ltimas dcadas em razo da necessidade de se adaptarem os institutos jurdicos a uma ordem jurdica justa, em que o acesso Justia no implica o mero direito de petio elencado no artigo 5, inciso, LXXIV, da Constituio Federal de 1988. O acesso Justia deve traduzir a possibilidade de ser acessvel a todos de forma uniforme, cujos resultados sejam socialmente justos (CAPPELLETTI; GARTH, 1988, p. 8). No basta declarar o direito ao acesso Justia, resta garantilo, efetiv-lo. Nessa perspectiva de proteo e efetivao dos direitos, o jurista italiano Mauro Cappelletti em seu Projeto de Florena dedicando-se aos estudos do acesso justia teorizou trs posicionamentos aos quais denominou de [...] ondas renovatrias de acesso Justia (CAPPELLETTI; GARTH, 1988, p. 31). A antiga concepo do processo baseado no modelo clssico dos sculos XVIII e XVIX, que tem suas caractersticas voltadas para o individualismo, sem ausncia de uma viso coletiva, na segunda onda de acesso Justia passa a reavaliar seus conceitos e princpios adequando-se tutela do direito coletivo.
A ao ganha um contedo diferenciado, mais publicizado, fato que podemos notar na Ao Civil Pblica e na Ao Popular, verdadeiros mecanismos de participao democrtica. A Jurisdio adquire, como visto, uma amplitude que no se
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restringe a um escopo somente, no se trata mais de fazer atuar o direito objetivo, ou pacificar o conflito, unicamente. Busca-se a educao para a vida em sociedade, a afirmao do Estado e do Direto, a pacificao com justia, enfim, a cidadania. (MEZZOMO, 2008).
Surge ento, na doutrina de vrios pases, o movimento mundial pela coletivizao do processo, tendo no Direito brasileiro contribuio primorosa com avanados institutos e conceitos, a exemplo da Lei n 8.078/90 (Cdigo de Defesa do Consumidor), que criou um microssistema jurdico de tutela coletiva. 2 Ps-modernidade e codificao A ps-modernidade nasce propondo contestao das certezas metafsicas, do socialismo salvador e do capitalismo selvagem, tudo complexo, relativizado, fragmentrio, desconstrudo, mltiplo, policultural de forma a no excluir da cultura globalizada nenhum potencial mercado consumista. No h verdade absoluta. A sociedade ps-moderna reconhecidamente a sociedade do conhecimento, da informao e da massificao. uma sociedade de massa. O crescimento populacional mundial avana na mesma proporo que os conflitos coletivos. A produo em srie, cuja gnese se deu na Revoluo Industrial impregnou a ps-modernidade1 de tal forma que at os conflitos sociais surgem em srie. Depois de ultrapassada a fase de codificao do Direito, o debate volta ao cenrio jurdico agora para tratar dos direitos coletivos. O debate sobre a necessidade de codificao vem desde a poca de Savigny e Thibau, culminando no cdigo alemo BGB. J nessa poca se apontavam as vantagens da codificao, dentre as quais a facilidade na visualizao dos institutos jurdicos e segurana jurdica. No entanto, inegvel que a codificao proporciona uma estaticidade do Direito que no acompanha as modificaes que ocorrem com a sociedade. Da a importncia da hermenutica no campo do direito, [...] o aplicador do direito deve fazer um estudo dos fatos do caso em concreto, para, de acordo com seus valores impregnados de experincia e histria, aplicar a norma que melhor atenda a soluo pacfica social (REALE, 2003, p. 151). Essa evoluo histrica tambm influencia o aplicador da norma. Primeiro era o Estado liberal de direito, baseado no individualismo e na igualdade formal, consagrando a separao dos poderes e a atuao mnima do Estado sobre o indivduo. A necessidade de se impor ao absolutismo deu prioridade segurana
1 Produo em srie, tambm designada por produo ou fabrico de massas, caracterstica da sociedade industrial tecnolgica de abundncia. Produtos idnticos, com caractersticas padronizadas, imundam agora o mercado, amplo e annimo, deixando distante o tempo em que a regra era o produto artesanal [...] feitos por encomenda para um mercado restrito. (SILVA, 1990, p.18).
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jurdica num sistema de codificao moderna, sistematizando o Direito, tendo a lei abstrata e de carter geral. Veio a Revoluo Industrial iniciada no sculo XVIII, gerando enormes conflitos sociais, movimentos sindicais e fenmenos de massa, o capitalismo era questionado, seguindo-se uma nova guerra mundial. Houve um crescimento desordenado das cidades e aumentaram os fenmenos da misria e da fome. A total ineficcia de garantias para os direitos fundamentais e a postura neutra do Estado deu lugar a uma tendncia intervencionista no domnio econmico, alargando-se tambm as garantias desses direitos e dos direitos econmicos, sociais e culturais. Passou-se, assim, ao denominado Estado social de direito ou Estado do bem-estar. Nesse momento tenta-se corrigir as grandes injustias advindas do liberalismo e a lei deixa de ter um comando abstrato e genrico para atuar de forma concreta. O Estado sai da neutralidade e assume uma posio positiva face s questes sociais, principalmente dos trabalhadores e nas relaes previdencirias. Inicia-se a necessidade de tutelar os direitos das massas, pois os conflitos passam a ser coletivos. Mas o paternalismo estatal no suporta a gama de complexidade de direitos e deveres que surgem dos novos conflitos e o Estado social de direito fica impotente diante da realidade. Passa-se a entender que o ideal no o paternalismo assistencial do Welfare State, o ideal o Estado servir de guia, preparando o cidado para ele mesmo resolver democraticamente os problemas principais, deixando o Estado para um plano de execuo das decises do povo. Surge o Estado democrtico de direito, caracterizado pela juno da democracia e do socialismo. Sem a inteno de extinguir os direitos individuais conquistados na Revoluo Francesa, mas com determinao de cortar definitivamente os laos com a concepo liberal individualista-burguesa, o Estado democrtico de direito no pode conviver passivamente com tantas desigualdades econmico-sociais. A democracia exige igualdade material, no basta o carter geral da lei. O Estado se volta proteo concreta do social, da coletividade e no somente do indivduo. Implanta-se a solidariedade social. Quanto a esse momento estatal, Francisco Amaral (2003) afirma:
[...] a sociedade contempornea apresenta um elevado grau de complexidade, em razo da revoluo tecnolgica, globalizao da economia e massificao dos meios de comunicao. necessrio superar o paradigma da modernidade. O Direito no se apresenta mais como um sistema completo capaz de dar respostas a todas as questes jurdicas; crescente a importncia da aplicao dos princpios jurdicos; surge a constitucionalizao dos princpios fundamentais do direito privado e a decodificao do Direito Civil, representado pelo advento de corpos jurdicos autnomos, dotados de princpios prprios constituindo novos ramos do Direito.
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Nesse contexto, houve o reconhecimento, ainda que tardio, de [...] que o direito no mais satisfaz s necessidades de uma sociedade que evolui mais depressa do que ele (BARROSO, 2005), o que evidenciado pela inflao legislativa que ocorreu nas ltimas dcadas. Vislumbra-se, pois, o surgimento de novos ramos jurdicos, especiais e autnomos, verdadeiros microssistemas jurdicos, concretizados em disciplinas ou estruturas do direito implicadas na ordenao e disciplinamento dos problemas e relaes resultantes do cotidiano social na ps-modernidade. No entanto, essa complexidade de situaes a serem regidas pelo direito, agora produzidas em srie, e a conseqente inflao legislativa trouxe uma necessidade de transformao do direito processual para que ele se torne mais clere, concreto, cuja viso passa a ter um enfoque constitucional e de amplo acesso justia. A necessidade de um cdigo de processo coletivo tornou-se uma realidade para reafirmar a principiologia e a autonomia deste ramo do direito. H um verdadeiro movimento mundial pela coletivizao do processo. Antes de se apontarem benefcios e malefcios dessa codificao, mister que sejam compreendidas as fases metodolgicas pelas quais passou o direito processual e as ondas renovatrias de acesso justia que constituem etapas desta atual ideologia de codificao do direito processual coletivo. 3. Fases metodolgicas do direito processual (sincretista, autonomista e instrumentalista) Grinover (2008) questiona:
[...] que adianta uma cincia processual conceitualmente perfeita, porm, que no atinja os fins para os quais foi criada? Claro que a preciso conceitual e a preocupao com a tcnica so inerentes a qualquer cincia, porm, justificvel enquanto considerada para atingir fins. O que no se pode admitir, a supervalorizao de tcnicas, conceitos, etc. processuais, a ponto destes se tornarem o objeto principal desta cincia.
Toda cincia jurdica possui uma razo de ser, qual seria a do direito processual, a que veio essa disciplina? Para responder a tais questionamentos necessria uma leitura da postura metodolgica que acompanhou a teoria geral do processo ao longo de sua existncia. A fase inicial dessa matria, denominada fase sincretista, prevaleceu desde as origens do direito processual at 1868. Nessa fase no direito, no se tinha conscincia da autonomia da relao jurdica processual. A ao era entendida como sendo o prprio direito subjetivo material. O direito processual era um mero apndice do direito material. No se tinha noo do direito processual como ramo autnomo do direito e, muito menos, dos elementos para a sua autonomia cientfica. Tambm chamada de privatista, nessa fase, o direito processual era estudado pela tica do direito privado.
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Em 1868, o jurista Alemo Oscar Von Bulow escreveu a obra Teoria das excees processuais e pressupostos processuais, onde questionou a natureza jurdica da ao, demonstrando que poderia existir uma relao jurdica processual sem que necessariamente existisse uma relao jurdica material. O processo, anteriormente visto somente como um mero rito, passa a constituir-se em uma relao jurdica, estabelecendo um vnculo jurdico entre o juiz e as partes. Agora o Estado-Juiz e as partes seriam ambos sujeitos de direitos, obrigaes e faculdades. O Estado era obrigado prestao jurisdicional. A partir desse momento, surge a fase autonomista em que o direito processual passa a ser concebido como um novo ramo do direito. Nessa fase, de aproximadamente um sculo, houve inmeros debates sobre conceitos, princpios e metodologia do direito processual. Da o nome de fase conceitual. Foi a partir da que o processo adquiriu autonomia, como cincia independente, passando a ter institutos e princpios prprios. Desenvolveram-se inmeras teorias processuais sobre a natureza da ao e do processo, pressupostos processuais, jurisdio. Nasceu um conjunto de nus, poderes e sujeies entre as partes do processo, distinta da relao material subjacente e que poderia existir ainda que se conclusse pela inexistncia do direito material. Mas ainda faltava instrumentalidade, utilidade ao processo. O direito processual era um mero instrumento tcnico para realizar o direito material, como se tivesse um fim em si mesmo, sem preocupar-se com a efetividade do processo, sua incidncia na vida e na sociedade, ou o acesso justia, conseqentemente, os pobres e a coletividade massificada no eram preocupaes dos processualistas. Nas dcadas de 60 e 70, devido ao elevado nmero de conflitos sociais e a ineficcia da justia em solucion-los (morosidade, altas custas processuais, etc) surge a terceira e atual fase metodolgica do direto processual denominada de instrumentalista. Tambm chamada de fase do direito processual de resultados, fase da efetividade ou do acesso Justia, ou ainda de fase do direito processual constitucional. Houve uma necessidade de transformao no direito e no estudo do direito, para acompanhar a evoluo da sociedade e seus anseios. O processo valorizado de acordo com a utilidade medida em funo dos benefcios que possa acarretar ao titular de um interesse material juridicamente protegido. a conscientizao de que o processo vale no tanto pelo que ele , mas, sobretudo, em razo dos resultados que produz (GRINOVER, 2008). A fase instrumentalista uma fase crtica, pois sabe que a importncia do processo est em seus resultados. O processo valorizado de acordo com seus resultados, dentre suas finalidade a de produzir justia entre os membros da sociedade, acesso a uma ordem jurdica justa. Desde esse momento, inmeras modificaes foram introduzidas no processo mundial, notadamente no direito brasileiro. As ltimas reformas processuais so
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exemplos dessa fase.2 Institutos foram criados para dar celeridade e efetividade ao processo, tais como a antecipao da tutela (art. 273 do CPC), a tutela inibitria (art. 461 do CPC), a execuo especfica das obrigaes de fazer e de no fazer, alteraes na sistemtica recursal, etc. Essas medidas so importantes, porm os estudiosos afirmam que no esgotam a busca pela justia efetiva que marcou a fase instrumentalista do processo, que ainda se deve desenvolver muito a atividade de investigao e criao de normas processuais para a obteno do ideal de pleno acesso justia. Principalmente aps a introduo deste novo direito coletivo que surge na atualidade. Um dos caminhos buscados e talvez o mais importante seja a neoconstitucionalizao, que, conforme esclarece Assagra de Almeida [...] a denominao atribuda a uma nova forma de estudar, interpretar e aplicar a Constituio de modo emancipado, desmistificado. A finalidade superar as barreiras impostas ao Estado Democrtico de Direito pelo positivismo meramente legalista (ALMEIDA, 2007, p. 48) na busca pela transformao com justia. 4. Conotao utilitria do processo A nova viso instrumentalista do processo, estatudo nessa terceira fase metodolgica, busca alargar os horizontes do processo. No resta apenas utilizar o direito como um sistema de unificao e pacificao social. Busca-se a educao para a vida em sociedade, a afirmao do Estado e do Direto, a pacificao com justia. Enfim a cidadania (GRINOVER, 2008). Os questionamentos anteriores sobre o fim do processo podem ter resposta no fenmeno mundial de busca pelo acesso justia. O processo dever sair da esfera terico-jurdica para adentrar na realidade. Compor as necessidades individuais e coletivas da sociedade de um modo eficiente o bastante para buscar em um s ato a justia, a ordem justa, a igualdade, a dignidade humana. Dinamarco (2003, p. 303) afirma que falar em efetividade do processo [...] falar dele como algo posto disposio das pessoas com vistas a faz-las mais felizes, mediante a eliminao dos conflitos que as envolvem, com decises justas. Portanto, observa-se que a razo de ser do processo no est nele mesmo, mas no direito material que visa a assegur-la com sua instrumentalidade. O processo possui agora uma funo extrajurdica, com escopo social, poltico e econmico. Na era do capitalismo globalizado, o processo tem de se atualizar para enfrentar os ps e contras desta globalizao e sua conseqente influncia no Judicirio. O Judicirio no raro se apresenta desacreditado pela sociedade. O acesso justia a cada dia torna-se mais restrito a um grupo social, contradizendo toda gama de leis
2 Leis n 9.139/95, 9.756/98, 11.187/05, 11.232/05, 11.280/06, 11.382/06, 11.419/06, 11.441/07, 11.417/06, dentre outras.
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e normativos constitucionais que tutelam este acesso. Ainda que sempre ter uma parte insatisfeita no provimento jurisdicional final, no somente a qualidade das decises que se apresentam dentre os maiores obstculos efetivao do processo e garantia do acesso justia, e sim, a morosidade no provimento e a dificuldade de acesso ao Judicirio. O binmio direito-processo torna-se necessrio para reafirmar essa nova concepo de processo utilitrio, instrumental e efetivo. No h como distanciar o direito material substantivo do processo. Eles caminham juntos, medida que juntos consagram a pacificao e a dignidade humana, que so corolrios do Estado Democrtico de Direito. O processo deve deixar apenas de reproduzir a realidade para transformla (ALMEIDA, 2007, p. 49). A jurisdio deve realizar os fins do Estado e, inclusive, permitir a participao popular, atravs do processo no poder. A teoria do Estado e o direito constitucional fazem parte da a moderna processualstica (MARINONI, 1999, p. 21). 5. Acesso Justia O homem delegou ao Estado o poder de dizer o direito e realizar a pacificao social. Em virtude disso, ele no pode fazer justia com suas prprias mos. Em que pese ser a realidade relutante, na teoria, no admissvel pensar-se em um sistema jurdico moderno e igualitrio, sem a garantia do acesso justia, considerada um requisito fundamental, o mais bsico dos direitos , porque atravs dele se garantem todos os outros. Devido ao monoplio da jurisdio, cabe ao Estado a funo de viabilizar a realizao do homem como cidado. Em virtude dessa abrangncia, dificilmente se pode chegar a um conceito nico e suficiente de acesso justia. Segundo Mauro Capelletti, O acesso justia pode, portanto, ser encarado como o requisito fundamental o mais bsico dos direitos humanos de um sistema jurdico moderno e igualitrio que pretende garantir, e no apenas proclamar os direitos de todos (CAPPELLETTI; GARTH, 1988, p. 12). O acesso justia est umbilicalmente ligado noo de justia social. Afirma Marinoni que [...] o acesso justia o rtulo da teoria processual preocupada com a questo da justia social, justamente posta pela democracia (MARINONI, 1999, p. 22). A Constituio brasileira no explicitou o direito de acesso justia, embora ele esteja implcito em todo o texto constitucional e consagrado em inmeros princpios da Carta Magna, tais como o devido processo legal (art. 5, LIV), a assistncia judiciria integral e gratuita ( art. 5, LXXIV ), o juiz natural ( art. 5, LIII), o contraditrio e ampla defesa (art. 5, LV), a razovel durao do processo ( art. 5, LXXVIII), mas no princpio da inafastabilidade de acesso ao Judicirio ( art. 5, XXXV) que muitos autores apontam a exteriorizao do acesso justia. A Constituio Federal estabelece o princpio da inafastabilidade do controle jurisdicional, tambm conhecido como princpio da proteo judiciria, preceituando: Artigo 5, inciso XXXV - A lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a
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direito. No entanto, a expresso acesso justia tem sentido muito mais amplo do que o mero acesso ao Poder Judicirio ou ao direito de petio, tambm acesso a uma ordem jurdica justa. Capelletti ensina que a expresso:
[...] acesso justia serve para determinar duas finalidades bsicas do sistema jurdico, o sistema pelo qual as pessoas podem reivindicar seus direitos e/ou resolver seus litgios sob os auspcios do Estado. Primeiro, o sistema deve ser igualmente acessvel a todos; segundo, ele deve produzir resultados que sejam individualmente e socialmente justos. (CAPPELLETTI; GARTH, 1988, p. 8).
Kasuo Watanabe confirmando as lies de Capelletti afirma que [...] a problemtica no acesso justia no pode ser estudada nos acanhados limites do acesso aos rgos judicirios j existentes. No basta o direito de petio no Judicirio, preciso [...] viabilizar o acesso ordem jurdica justa (WATANABE, 1984, p. 85). Talvez o que mais se aproxime de um conceito de acesso justia, embora no o esgote, seja a afirmao desse direito dada pela Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europia3, nos seguintes termos:
Art. 47 Direito ao e a um tribunal imparcial. Toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da Unio tenham sido violados tem direito a uma ao perante um tribunal. Toda a pessoa tem direito a que a sua causa seja julgada de forma eqitativa, publicamente e num prazo razovel, por um tribunal independente e imparcial, previamente estabelecido por lei. Toda a pessoa tem a possibilidade de se fazer aconselhar, defender e representar em juzo.
O certo que o acesso justia de efetividade temerria diante de tantas desigualdades socioeconmicas e culturais, principalmente no Brasil, um pas onde tudo grande. grande o seu territrio e so enormes as disparidades regionais e sociais. A gama de direitos individuais e sociais oferecidos pela Constituio Cidad com objetivo de efetivar a cidadania e a dignidade humana, dentre outros, na prtica, pode levar a um retardamento por parte do Estado no cumprimento de suas obrigaes, tamanha a sua responsabilidade. Da a importncia do acesso justia, no somente para efetivar os direitos e levar a uma ordem jurdica justa, mas para fazer com que a sociedade tambm se torne responsvel por sua existncia. O processo um dos meios de participao popular no poder. medida que o povo passa a participar do processo, este passa a ter
3
A Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europia, assinada e proclamada em Nice pelos Presidentes do Parlamento Europeu em dezembro de 2000, retoma, num texto nico, pela primeira vez na histria da Unio Europia, o conjunto dos direitos cvicos, polticos, econmicos e sociais dos cidados europeus, assim como de todas as pessoas residentes no territrio da Unio.
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uma ao transformadora da realidade, indicando ao Estado, o caminho dos anseios sociais. O acesso justia, atravs da tutela difusa e coletiva, por exemplo, uma nobre forma de participao popular no mecanismo de formao das decises judiciais. Diante de tantos desiguais, o princpio da gratuidade um importante mecanismo de efetividade do acesso justia. As constituies brasileiras sempre trouxeram dispositivos relativos justia gratuita ou assistncia judiciria gratuita, que consiste na iseno das despesas inerentes ao processo, facilitando ao necessitado a utilizao do Judicirio. Porm, a Constituio brasileira de 1988, em seu artigo 5, inciso LXXIV, foi inovadora ao trazer a assistncia jurdica integral e gratuita, que consiste em colocar disposio do necessitado no somente a iseno das despesas processuais, mas o auxlio de profissionais do direito (defensoria pblica, peritos, etc.), inclusive na prestao extrajudicial. Na dcada de 70, houve um movimento mundial pela efetivao da justia com apoio da Fundao Ford, cujo projeto inicial denominado projeto de Florena ganhou notoriedade internacional pelos estudos do doutor em direito Mauro Capelletti,4 discpulo de Piero Calamandrei, que desencadeou o fenmeno conhecido como ondas renovatrias de acesso justia. O fenmeno das ondas renovatrias de acesso justia deu ao processo uma nova viso instrumental e utilitria, o que mais tarde, culminou no movimento mundial pela coletivizao do processo, doravante exposto. 5.1 Ondas renovatrias de acesso justia A primeira onda renovatria deu-se em 1965, conhecida por se dedicar assistncia judiciria aos necessitados. O pobre era tratado como indivduo e foi esquecido pela coletividade. notrio que a falta de informao impede que o pobre saiba quais so seus direitos, onde procur-los e como, ou seja, a desinformao tornou-se um dos maiores entraves a que se pudesse alcanar o Judicirio. E ainda que ele soubesse de seus direitos, onde e como procur-los, no teria legitimidade postulatria para estar em juzo pleiteando-os. A ausncia de recursos financeiros impedia a contratao de um bom advogado e os processos retratavam essa desigualdade, em que a balana da justia sempre pendia para o lado dos mais abastados. Ento a primeira onda de acesso justia revelouse pela preocupao com a pobreza, no s vista em seu aspecto econmico, mas tambm em seus efeitos culturais, sociais e jurdicos, e em como se constitua um obstculo de acesso ao Judicirio. Os pases ocidentais desenvolvidos reuniram esforos no sentido de propiciar melhores condies para os indivduos de classes mais humildes. Nessa esteira,
4 Esses estudos originaram o livro Acesso Justia, escrito por Capelletti e Bryant Garth, traduzido no Brasil por Ellen Gracie Northfleet .
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buscaram-se indicar os problemas e apontar solues para eles, dentre os quais a assistncia judiciria e o patrocnio das aes pelos Estados, atravs da justia gratuita, com custeio das despesas processuais. Inicialmente, Capelletti entendia que a advocacia deveria ter um dever honorfico de assistir as pessoas desprovidas de recursos financeiros. Logo aps, decidiu-se pelo sistema Judicare, em que advogados particulares eram custeados pelo Estado para a defesa dessas pessoas. Ainda que tivesse melhorado bastante o acesso justia dos menos favorecidos economicamente, esses sistemas ainda traziam inmeras desvantagens, dentre as quais a subestimao pelas atividades dos advogados gratuitos e a dependncia funcional dos advogados pagos pelo Estado, cuja autonomia para litigar em face do rgo pblico ficava altamente comprometida. No Brasil, a Lei n 1.060/50, que regula a justia gratuita, exemplo da efetivao desse sistema, cuja norma se encontra em vigor at os dias atuais. A segunda onda renovatria de acesso justia ficou conhecida como representao em juzo dos interesses difusos. nesse momento, na dcada de 70, que se iniciou o movimento mundial pela coletivizao do processo, caracterizado por reformas que objetivavam proporcionar representao jurdica para os interesses difusos, principalmente nas reas da proteo ambiental e do consumidor. [...] preocupa-se com o conceito sobre legitimidade para possibilitar a presena em juzo de grupos, entidades e instituies, na defesa de direitos difusos. Passou a ocorrer tambm a revisitao do sentido de citao, de contraditrio, e de coisa julgada, tendo que ser operada uma verdadeira revoluo no direito processual (ALMEIDA, 2003, p. 79). O processo at ento possua um cunho individualista, traduzido pelo liberalismo da poca das codificaes. Esse individualismo limitava a representatividade em juzo dos interesses coletivos, de grupos de pessoas, at por faltar-lhe instrumentos jurdicos adequados. A massificao das relaes humanas e a produo em srie de tudo, inclusive dos conflitos, indicaram a necessidade de se tutelarem os interesses de massa, como o mercado de consumo, a proteo ao meio ambiente, a proteo de grupos sociais e de minorias raciais, idosos, crianas, mulheres, etc. Ortega e Gasset (1956), j prevendo os efeitos da massificao, voltaram estudos sobre os conflitos originados atravs do fenmeno da rebelio das massas, esclarecendo que esses conflitos seriam a tnica dos problemas do futuro. Nesses tempos de conflitos em massa, surgem os direitos em massa. A coletividade como sujeito de novos direitos sociais do Estado de bem-estar,precisava ser amparada quanto sade, educao, segurana, meio ambiente, etc. Era necessrio viabilizar a esses grupos o acesso ao Judicirio, sem maiores trmites burocrticos que possibilitassem ao juiz fornecer uma resoluo conjunta a vrias pessoas numa s ao. Os titulares dos interesses transindividuais precisavam se organizar para combater o desequilbrio face aos poderosos interesses polticos e econmicos.
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Surge a necessidade de melhorar a qualidade das decises proferidas, tendo o juiz o poder-dever de dizer o direito de uma forma mais humana, mais clere, social e justa. Coexistindo com uma busca pela simplificao do procedimento e dos atos judiciais e do prprio direito substancial. [...] , esse enfoque reconhece a necessidade de correlacionar e adaptar o processo civil ao tipo de litgio (CAPPELLETTI; GARTH, 1988, p. 71). A terceira onda abrange as ondas anteriores e vai muito mais alm, objetivando operacionalizar o sistema, aperfeioando-o e adequando-o aos novos princpios do direito processual contemporneo. Nesse momento, desencadeiam-se inmeras reformas no direito processual, dentre as quais: criao de tutelas jurisdicionais diferenciadas (procedimento monitrio, etc.); criao de meios alternativos para resoluo dos conflitos (arbitragem, compromisso de ajustamento de condutas, etc.); reformas no sentido de tornar o processo mais clere e eficiente (smulas vinculantes, antecipao dos efeitos da tutela, criao dos juizados especiais, etc.). A terceira onda relaciona-se a um aprimoramento e revisitao interna do processo e seus institutos processuais. O processo instrumentaliza-se para propiciar a defesa dos vrios interesses tutelados, sejam pblicos, privados, individuais ou coletivos. Por isso, a terceira fase incentivou ampla reforma a ponto de alguns doutrinadores afirmarem que o Cdigo de Processo Civil j no existe, seno um monte de leis compiladas no atual cdigo. Em verdade, essas reformas visam a operacionalizar o acesso justia e para tanto necessita de aperfeioamento e reafirmao tambm da principiologia que rege a matria da tutela dos interesses transindividuais. O Professor Assagra de Almeida (2007, p. 17) afirma que a terceira fase j estaria em crise, necessitando ser revisitada com base na teoria dos direitos fundamentais. Deveriam ser fixadas diretrizes metodolgicas do direito processual em face do Estado Democrtico de Direito e da Constituio Federal. A nova fase a ser implantada a fase do garantismo-constitucional processual fundamental. H quem afirme ainda que j exista uma quarta onda renovatria voltada para a formao acadmica dos operadores do direito, importando em ressaltar o trabalho dos ncleos de prtica jurdica, e seu papel de conscientizao dos estudantes e aproximao destes realidade sociojurdica do pas. Se o modo de facilitar a visualizao dos novos institutos processuais trazidos pelas ltimas reformas tenha por necessrio a codificao no se sabe, no entanto, este assunto deve ser amplamente debatido, seno quanto codificao, pelo menos quanto ao contedo desta codificao, sob pena de se perder o que j se alcanou atravs da legislao esparsa. 6. A coletivizao do processo no Direito brasileiro O processo eminentemente individualista teve que sofrer transformaes para um processo destinado a atender tambm a grupos, categorias e classes de pessoas.
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As demandas coletivas da sociedade ps-moderna incomodam muitos interesses econmicos, posto que vrios direitos lesados saem desta seara. Ademais, [...] a defesa do direito individual vai muito alm da tutela dos interesses das partes envolvidas, pois, quando o direito de qualquer um violado, toda a sociedade aviltada com isso (CRUZ, 2007, p. 339) principalmente se estes direitos se referem a qualidade de vida (direito ao ambiente sadio, a relaes de consumo equilibradas, ao respeito ao usurio de servios pblicos, segurana dos investidores, etc.). O direito ao acesso efetivo justia tem sido progressivamente reconhecido como sendo de suma importncia tanto para os direitos individuais como para os novos direitos sociais, uma vez que a titularidade de direitos destituda de sentido, se no houver mecanismos aptos a garantir sua efetiva reivindicao. Estes mecanismos instrumentalizam-se nas reformas introduzidas no direito, reflexo das modificaes ocorridas na fase de efetividade do processo e da terceira onda renovatria de acesso justia, atingindo ainda os textos constitucionais, notadamente no direito brasileiro, onde os interesses de massa ganharam status constitucional. Nos ltimos anos, publicizou-se o direito privado, privatizou-se o direito pblico. difcil aceitar a diviso clssica entre pblico e privado, principalmente porque o texto constitucional constitucionalizou desde o direito processual at o Cdigo Civil. A notria importncia que ganha no direito mundial e brasileiro a tutela coletiva confere ao processo desse direito material autonomia cientfica. J no caberia falar em direito pblico e direito privado e sim em direito individual e direito coletivo e, segundo Almeida (2003, p. 79), j podemos falar em direito processual coletivo. O direito coletivo possui como titular o indivduo e, ao mesmo tempo, a coletividade. A vulnerabilidade dos direitos metaindividuais reconhece que, quando o titular identifica seus direitos, no identifica os recursos jurdicos para tutel-lo. Na busca desses recursos, Grinover (2005, p. 24) afirma que [...] a evoluo doutrinria sobre processo coletivo autoriza a elaborao de um verdadeiro processo civil coletivo, como ramo do direito processual que tem seus prprios princpios e regras diversas do direito processual individual. No Brasil, j existia a Lei n 4.717/65, que regulava a Ao Popular, e a Lei n 6.938/81, que regulava a Poltica Nacional do Meio Ambiente, tendo em ambas a tutela do direito difuso. Mas como momentos histricos marcantes nessa tutela podemos destacar trs grandes que marcaram a tutela do direito coletivo e conseqentemente indicou o caminho para o movimento mundial pela coletivizao do direito processual: a Lei de Ao Civil Pblica- LACP (Lei n 7.347/85); Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 e Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078/90). 7. A Lei de Ao Civil Pblica A Lei de Ao Civil Pblica apontada pelos doutrinadores como o principal instrumento na tutela jurisdicional dos interesses ou direitos coletivos no Brasil. Embora essa Lei seja de 1985, sua consagrao deu-se com a promulgao da
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Constituio Federal de 1988, quando lhe foi conferida o status constitucional (129, III, CF). Essa Lei foi o marco da tutela coletiva brasileira, antecipando-se aos avanos que mais tarde viriam na Carta Magna. O artigo 6 do Cdigo de Processo Civil estabelecia que ningum podia ir a juzo pleiteando em nome prprio direito alheio. Quando surgiu a LACP, esse artigo foi relativizado. Antes dessa lei, a defesa dos interesses difusos resumia-se aos que poderiam se enquadrar como patrimnio pblico da Lei de Ao Popular, tendo por legitimado o cidado, ou a proteo ambiental da Lei n 6.938/81, pelo Ministrio Pblico. Demais sujeitos e direitos no tinham a tutela legal. A LACP aumentou o rol de direitos tutelados, de legitimados, atribuindo-lhes uma legitimidade ativa pluralista e concorrente, previu novos poderes ao magistrado, instituiu um papel preponderante para o Ministrio Pblico, criou o inqurito civil, disciplinou a coisa julgada coletiva. Posteriormente, com as introdues de outras leis, tais como o Cdigo de Defesa do Consumidor, aumentou-se e generalizou-se o rol dos direitos tutelados. Um dos grandes mritos da Ao Civil Pblica e que, talvez por isso, tornou-a uma referncia mundial de tutela coletiva, tenha sido o enquadramento perfeito dos estudos dessa matria realizados na Europa (Itlia, Frana e Alemanha) e nos Estados Unidos, ao direito brasileiro, avanando nos institutos sem ferir o direito processual e material deste pas. Dentre os grandes processualistas que trabalharam nesse projeto cita-se Ada Pellegrini Grinover, Kasuo Watanabe e Waldemar Mariz de Oliveira Jnior. A edio da Lei de Ao Civil Pblica foi considerada um avano sem precedentes na histria do direito brasileiro, porm, por si s, no conseguiu sistematizar uma principiologia suficiente a mudar os paradigmas do processo individualista do nosso sistema. Era mister que a mentalidade jurdica fosse oxigenada com os ditames constitucionais e seu sistema aberto de princpios para que, doravante, o processo coletivo adquirisse uma feio prpria e um sistema de princpios suficientes a conferir-lhe autonomia como cincia. 8. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil
A processualstica, desde muito cedo, percebeu-se da importncia de estudar o processo luz da Constituio. Encarar os princpios constitucionais processuais como garantidores de verdadeiros direitos fundamentais processuais, tirando as seguintes conseqncias: o magistrado deve interpretar esses direitos como interpreta os direitos fundamentais, dando-lhes a mxima eficcia possvel; deve afastar, usando o princpio da proporcionalidade, qualquer regra que se coloque como obstculo irrazovel a aplicao efetiva dos direitos fundamentais. (DIDIER JUNIOR, 2006, p. 31).
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A Constituio Federal de 1988 traz ao Brasil um sistema de normas aberto, em que os princpios constitucionais deixam de ser meros princpios polticos e ganham efetividade. A Constituio passa a ser encarada como um sistema aberto de princpios e regras, permevel a valores jurdicos suprapositivos, no qual as idias de justia e de realizao dos direitos fundamentais desempenham um papel central (DWORKIN, 2008). Os princpios oxigenam o direito, funcionalizando-o. Nesse contexto, a dignidade da pessoa humana colocada como fundamento da Repblica Federativa do Brasil, a hermenutica volta a ser uma importante ferramenta jurdica e o Judicirio passa a ser um importante aplicador da lei. Tudo, sob certo aspecto, interpreta-se. O direito pblico privatiza-se; o direito privado publiciza-se (NETTO, 2003, p. 25). A Constituio assume o centro do sistema jurdico, no somente nas relaes que envolvam o Estado. A Constituio passa a infiltrar-se em todo o ordenamento de forma irradiante, de forma axiolgica, em que seus princpios, norteadores do Estado Democrtico de Direito, fundamenta a ordem social e jurdica. A Constituio dita os princpios e preceitos e toda a legislao se molda na interpretao dos operadores do direito.
A promulgao de uma Constituio representa sempre uma ocasio alvissareira no contexto econmico, social, poltico e legislativo de uma nao, no apenas por inaugurar uma nova era em seu ordenamento jurdico, mas, sobretudo, por convalidar paradigmas que refletem os reclamos latentes na sociedade a que visa disciplinar. E diferentemente no sucedeu com a Carta Magna de 1988, na medida em que assimilou valores da mais alta relevncia a legitimar o Estado brasileiro e a orientar toda a sua atuao e seu ordenamento jurdico. (BARROSO, 2007).
O Judicirio no pode ficar mais neutro, impassvel e distante. A ele tambm atribuda a responsabilidade do bem comum, da ordem jurdica justa. Essa nova postura repudia as normas constitucionais como meros preceitos programticos. A justia e seu acesso passam a ser postulados bsicos e o processo, um poderoso instrumento de cidadania. Todos os rgos estatais se tornam intrpretes da Carta Magna, o que Peter Haberle (2002, p. 13) denominou de Sociedade aberta dos intrpretes da Constituio. Os direitos difusos considerados pela doutrina como de terceira gerao, de interesse de toda comunidade, decorre dos anseios de melhoria de vida, conforto, segurana e qualidade em razo das ameaas com os avanos tecnolgicos, consumismo exacerbado, modificaes bio-ambientais, capitalismo globalizado, etc. ganham notoriedade e institutos processuais dignos de sua proteo. O art. 5, XXXV, da Constituio Federal, confere ao judicirio a tarefa relevante na defesa dos direitos fundamentais, que consagra a inafastabilidade da jurisdio, incumbindo-lhe, no exerccio de suas atribuies, conferir a esses direitos a mxima eficcia possvel, afastando qualquer ameaa ou ofensa aos direitos fundamentais,
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entendendo-os, em sua maioria, como normas de aplicao imediata (art. 5, 1, CF) e dotados da proteo de imutabilidade reformadora das clusulas ptreas (art. 60, 4, IV, CF). Inmeros dispositivos processuais foram constitucionalizados (juzo natural, devido processo legal, estabilidade dos direitos subjetivos, como a coisa julgada, o contraditrio, direito de petio, assistncia judiciria gratuita e integral aos necessitados, ampla defesa, no aceitao da prova ilcita, etc.), importantes aes de tutela coletiva ganharam dignidade constitucional (Ao Popular, Ao Civil Pblica, Mandado de Segurana Coletivo, etc.). Ao inserir a tutela jurdica dos direitos coletivos dentro da teoria dos direitos fundamentais, a Constituio de 1988 garantiu o acesso justia de forma ampla e irrestrita tanto aos direitos individuais como aos direitos coletivos. A dinmica do seu sistema aberto propicia que os princpios constitucionais coadunem com as tutelas coletivas de jeito a formar uma principiologia prpria para o direito processual coletivo. 9. O Cdigo de Defesa do Consumidor Desde a poca em que o ser humano identificou a necessidade de troca de mercadoria para satisfao das necessidades bsicas at a Revoluo Industrial, o homem sempre foi consumidor, no entanto, a preocupao com a tutela de seus direitos nessa seara adveio com o fenmeno da industrializao, acentuando-se com as modificaes ocorridas na sociedade ps-moderna em decorrncia do aumento da tecnologia, informao e globalizao. A produo em srie aumentou o mbito das relaes individuais, passandose transindividualidade. Tornou-se patente nessas relaes a hipossuficincia socioeconmica das classes minoritrias e vulneradas na relao de consumo o consumidor. A Constituio Federal de 1988, reconhecendo a necessidade de tutelar essas novas relaes, disps em seu artigo 5, XXXII, como direito fundamental que [...] o Estado promover, na forma da lei a defesa do consumidor, e taxando como princpio da ordem econmica a proteo ao consumidor (artigo 170, V, CF), cujo cdigo teria que ser elaborado no prazo legal de 120 dias (artigo 48 do ADCT/ CF). A Lei n 8.078, de 11 de agosto de 1990, consolidou o Cdigo de Defesa do Consumidor CDC, regulando no somente as relaes de consumo, mas servindo de diretriz para a tutela dos direitos coletivos em geral. Alm de trazer institutos da relao consumerista, definindo consumidor e fornecedor, tutelando os danos causados, instituindo novos tipos penais, etc. o cdigo veio estabelecer uma concepo tripartite dos direitos massificados, definindo direitos difusos, coletivos e criando os direitos individuais homogneos (artigo 81, pargrafo nico). A Lei n 8.078/90 incluiu no artigo 1, inciso IV, da Lei n 7.347/85 a tutela de qualquer outro interesse difuso ou coletivo e ainda estabeleceu em seu artigo 83
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a possibilidade de utilizao de qualquer ao na tutela desses direitos, ampliando consideravelmente a dimenso da tutela dos direitos massificados. Instituiu ainda um importante instrumento de atuao de defesa na Lei de Ao Civil Pblica o termo de ajustamento de conduta (artigo 113 do CDC). O CDC considerado uma lei principiolgica, pois alm de tutelar o direito do consumidor, tutela ainda outros direitos transindividuais e inova ao dar origem a um microssistema de tutela jurisdicional coletiva ao estabelecer em seu artigo 90 que tanto o Cdigo de Processo Civil quanto a Lei de Ao Civil Pblica atuariam em conjunto na tutela dos direitos coletivos. Os princpios estatudos no CDC como transparncia, boa-f, equidade, confiana demonstram uma efetividade e concretude na aplicao dessa lei, que sai da abstrao do homem mdio e da lei de carter geral e abstrata para tratar o consumidor como um homem e v-lo no somente como a parte mais fraca economicamente, mas tambm como hipossuficiente sociocultural, tutelando sua fraqueza, ignorncia, idade avanada, sade debilitada, falta de conhecimento, baixa escolaridade, etc. 10. Microssistema de tutela coletiva Um sistema jurdico se faz atravs de um estudo sistemtico de conceitos, institutos afins e princpios. A constatao de que o ordenamento jurdico no s formado por normas (sentido estrito), mas tambm por princpios, alterou, de modo significativo, a prpria idia de sistema jurdico que teve de abandonar o acentuado timbre formal, to presente nas formulaes dos sculos passados (NETTO, 2003, p. 64). A Lei n 8.078/90, em consonncia com a Lei n 7.347/95, veio estabelecer um microssistema de tutela coletiva no direito brasileiro. Desde a edio da Lei de Ao Civil Pblica e a da Constituio Federal de 1988, outros diplomas legais vieram tutelar o interesse ou direito das massas, tais como a Lei n 7.853/89 (portadores de deficincia); Lei n 7.913/89 (Danos causados aos investidores do mercado imobilirio), Lei n 8.069/90 (ECA), etc., porm, foi o CDC que veio disciplinar conceitos fundamentais para a tutela coletiva, criando um microssistema do direito das massas em seu j citado artigo 90 e artigo 21 da Lei n 7.347/95. O CDC e a LACP formam um conjunto de normas principiolgicas do direito processual coletivo, que se aplicam em regra a todas as tutelas coletivas: conceito tripartite de interesses coletivos; coisa julgada coletiva; no-taxatividade das tutelas coletivas. Essa hermenutica decorre do princpio da ampla tutela jurisdicional coletiva, que admite todos os tipos de ao para tutelar esses direitos. Devido criao desse microssistema de tutela coletiva, outros direitos coletivos, inclusive regulados em legislao prpria, podero ser tutelados por ele, tais como: direito educao, sade, transporte, trabalho, moradia, lazer, servios pblicos, meio ambiente, direito dos idosos (Lei n 10.741/2003), crianas e adolescentes (Lei n 8.069/99), comunidade indgena (Lei n 6.001/73), regularizao urbana (Lei n
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10.257/2001-estatuto da cidade), etc. (ALMEIDA, 2007). Tambm se expandiram os rgos de atuao desse microssistema: Defensoria Pblica no rol de legitimadas para a propositura da ao (Lei n 11448/07), Ministrio Pblico como principal agente da tutela coletiva (Lei n 8.625/93 e Lei Complementar n 75/93). Observa-se ento que coexistem dois sistemas de tutela processual na atualidade: o sistema individual, cujo instrumento legal idneo o Cdigo de Processo Civil e o microssistema de tutela coletiva, institudo principalmente pela LACP e CDC, onde se encontram perfeitamente integrados institutos de aplicao aos direitos transindividuais. Tm-se por titulares desses direitos o indivduo e toda a coletividade, enquanto podem ser autores ofensivos tanto o particular quanto o Estado. Infelizmente, vrios dos direitos coletivos lesados no possuem como autores apenas os particulares. Grandes aes envolvendo tutelas coletivas so propostas em face do Estado. Muitas vezes, ele se apresenta como o maior ofensor do direito das massas. Em razo disso, comum a edio de medidas provisrias para restringir a tutela jurisdicional coletiva j introduzida no direito brasileiro, a exemplo da Medida Provisria n.1.570/97, que se transformou na Lei n 9.494/97, que modificou o artigo 16 da LACP para restringir a abrangncia nacional da coisa julgada. A perfeita interao entre o CDC e a LACP formando um perfeito microssistema de normas bsicas tutela coletiva exige ainda uma compatibilidade formal e material dessas normas com o Cdigo de Processo Civil e com a Constituio. O CPC deve ser aplicado de forma subsidiria tutela do direito de massa, de modo que sua concepo individualista no ofenda a principiologia da tutela coletiva5 e qualquer lei que tutele o direito coletivo deve ser interpretada sempre luz da Constituio. o chamado neoconstitucionalismo. O neoconstitucionalismo teria dentre outras caractersticas a fora irradiante dos princpios constitucionais com eficcia normativa e a conseqente utilizao do princpio da proporcionalidade, fornecendo um verdadeiro dilogo das fontes, onde qualquer norma infraconstitucional, seja de carter pblico ou privado, tenha que dialogar com a Constituio e com os direitos fundamentais nela insculpidos. E normas que se interagem de alguma forma, seja por tutelarem direitos equiparados, seja pela similaridade de seus institutos, teriam que necessariamente travar esse dilogo entre si. o que preleciona a tese dos dilogos das fontes, trazida ao Brasil pela professora gacha Cludia Marques (2004), que esclarece:
5 O professor Assagra de Almeida (2003) apontou como princpios do que ele denomina de direito processual coletivo: princpio do interesse jurisdicional no conhecimento do mrito do processo coletivo; princpio da mxima prioridade da tutela coletiva; princpio da disponibilidade motivada da ao coletiva; princpio da presuno da legitimidade ad causam ativa pela afirmao do direito coletivo; princpio da no-taxatividade da ao coletiva; princpio do mximo benefcio da tutela jurisdicional coletiva comum; princpio da mxima efetividade do processo coletivo; princpio da mxima amplitude da tutela jurisdicional coletiva; Princpio da obrigatoriedade da execuo da tutela coletiva pelo Ministrio Pblico; princpio da legitimidade coletiva ativa concorrente ou pluralista; princpio da proibio do abandono da ao coletiva.
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[...] h uma enorme gama de leis que se aplicam ao mesmo fato, ora codificado, ora descodificado. Mesmo os sujeitos tornaram-se plurais, por vezes difusos, fato que no raro ocorre com a defesa do direito do Consumidor. Desta forma, mister travar um dilogo entre as fontes do direito privado Cdigo Civil e o a Lei do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90), para que no ocorra situao prejudicial ao direito especfico. Lembrando sempre que os princpios especficos dos microssistemas , tais como o CDC no pode ser rechaado pelas normas do Cdigo Civil ou do Cdigo de Processo Civil, visto tratar de direito especfico, a quem o direito norteou com princpios prprios, como o caso das tutelas coletivas.
Hoje se vive uma sociedade de massa, sendo necessrio um direito de massa e um processo de massa. A existncia desse microssistema de tutela do direito coletivo vem de encontro aos anseios sociais na busca de mudanas reais para efetivar o acesso justia. A lentido dos processos, altas custas judiciais, ausncia de estrutura das Defensorias Pblicas, excesso de instncias recursais, dentre outros bices desse acesso, podem ser minimizados atravs das tutelas coletivas, dos microssistemas e do reconhecimento de que j existe um direito processual coletivo, independentemente de sua codificao. A codificao do direito processual coletivo j caminha para uma realidade. No direito brasileiro, existem inmeros projetos como, por exemplo, o Projeto de Cdigo-modelo de Processos Coletivos para Ibero-amrica e Anteprojeto de Cdigo Brasileiro de Processos Coletivos (anteprojeto-USP), atualmente no Ministrio da Justia. No obstante a existncia de grandes juristas frente desses projetos, j so apontadas crticas a eles. Em resumo, o que os crticos temem que o pouco tempo de debate doutrinrio sobre o tema possa interferir na qualidade do sistema. Vale lembrar que o anteprojeto do Cdigo Civil foi debatido por quase um sculo. Sabe-se que importante a codificao para facilitar os estudos e a aplicao do direito, mas no se pode correr o risco de perder o que se conquistou at ento atravs da legislao esparsa e do microssistema formado para defesa da tutela coletiva. A tutela de massa exige a adequao de alguns institutos processuais que, para sua efetiva aplicao, exige ainda uma mudana de mentalidade dos operadores do direito, uma melhoria significativa das instituies que formam esses operadores e mudana de grades curriculares de algumas faculdades para incluso dos estudos do direito coletivo, por exemplo. Os paradigmas quanto ao processo tambm devem ser modificados. O reconhecimento, por parte dos operadores do direito, de que o processo deva ser primeiramente utilidade e efetividade para o acesso justia, j seria um bom caminho para a sua coletivizao.
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11. Concluso A sociedade contempornea altamente complexa. A produo em srie, cuja gnese se deu na Revoluo Industrial impregnou a ps-modernidade, de tal forma que at os conflitos sociais surgem em srie. Relaes em massa implicam conflitos em massa e exige do Estado uma atuao mais efetiva para solucion-los. O processo civil o instrumento de efetivao e garantia desses direitos no ordenamento jurdico, ele tem de se adaptar para dar uma resposta eficiente aos novos direitos violados. A partir de fenmenos decorrentes das ondas renovatrias de acesso justia e da nova viso instrumentalista do processo, ocorrem inmeras reformas no direito processual, que caminha para uma necessria coletivizao do processo. A Lei n 8.078/90, em consonncia com a Lei n 7.347/95, veio estabelecer um microssistema de tutela coletiva no direito brasileiro, transformando a Lei de Ao Civil Pblica num poderoso mecanismo de participao democrtica, no entanto, o CPC ainda aplicado de forma subsidiria tutela do direito de massa, devido sua origem individualista. Utiliza-se o neoconstitucionalismo onde a fora irradiante dos princpios constitucionais com eficcia normativa se alastra por todo o direito, para se buscar uma ordem jurdica justa e no conflitante. Nessa busca, vislumbra-se a necessidade de codificao do direito processual coletivo, para que esse instituto acompanhe as transformaes dos conflitos transindividuais. O movimento mundial pela coletivizao do processo tem no direito brasileiro contribuio primorosa, com avanados institutos e conceitos, mas ainda necessrio que a doutrina faa profundos debates sobre o tema para que no ocorra um retrocesso em relao s conquistas efetuadas at agora com o j existente microssistema de tutela coletiva. 12. Referncias bibliogrficas ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Traduo Virglio Afonso da Silva. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2008. ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Manual das aes constitucionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2007. ______. Direito processual coletivo brasileiro: um novo ramo do direito processual. So Paulo: Saraiva, 2003. ALVES, Cleber Francisco; PIMENTA, Marlia Gonalves. Acesso Justia em preto em branco: retratos institucionais da Defensoria Pblica. So Paulo: Lumen Juris, 2004.
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Jurisprudncia
INFORMATIVO N 157 TTULO: Direito ao Meio Ambiente: Reserva Legal ARTIGO: O Tribunal conheceu em parte de ao direta ajuizada pela Confederao Nacional da Agricultura - CNA, mas indeferiu o pedido de medida liminar contra os 1 a 3 do art. 16 do Cdigo Florestal (Lei n 4.771/65), na redao dada pela Lei 7.803/89, que estabelecem restries quanto explorao de florestas de domnio privado, determinando uma rea de reserva legal de, no mnimo, 20% de cada propriedade rural, com a devida averbao na inscrio de matrcula do imvel. O Tribunal entendeu que a tese sustentada pela autora da ao - ofensa ao direito de propriedade e aos princpios da liberdade de ofcio, da funo social da propriedade, do direito adquirido, do devido processo legal, da proporcionalidade, da livre iniciativa, da funo social da propriedade rural - no possuiria a relevncia jurdica suficiente para ensejar o deferimento da liminar. Ponderou-se que o art. 225, da CF, impe ao poder pblico o dever de defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado e preserv-lo para as presentes e futuras geraes, incumbindo-lhe, para tanto, definir espaos territoriais a serem especialmente protegidos e, tambm, proteger a fauna e a flora, vedadas as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica (CF, art. 225, 1, III e VII). Considerou-se, ainda, inocorrente o periculum in mora, porquanto os dispositivos atacados entraram em vigor h aproximadamente 10 anos e sua suspenso permitiria a prtica de atos de difcil reparao, caso a ao seja julgada improcedente. ADInMC 1.952-DF, rel. Min. Moreira Alves, 12.8.99. INFORMATIVO N 261 TTULO: Lei Orgnica Municipal e Nepotismo PROCESSO: RE - 183952 ARTIGO: A Turma, aplicando a orientao firmada pelo Plenrio no julgamento da ADIn 1.521-RS, deu provimento a recurso extraordinrio para reconhecer a constitucionalidade do art. 25 da Lei Orgnica do Municpio de Tupanciret do Estado do Rio Grande do Sul - que veda a nomeao, para cargos de confiana, de cnjuges ou parentes consangneos ou afins at o terceiro grau ou por adoo, do prefeito, vice-prefeito, secretrios e vereadores do municpio, ressalvada a hiptese de serem servidores pblicos efetivos - que havia sido declarada inconstitucional pelo Tribunal de Justia estadual que entendeu ser a mesma ofensiva iniciativa privativa do chefe do poder executivo para a propositura de norma referente a regime jurdico dos servidores pblicos (CF, art. 61, II, b). Precedente citado: ADIn 1.521-RS (DJU de 17.3.2000). RE 183.952-RS, rel. Min. Nri da Silveira, 19.3.2002.(RE-183952).
Jurisprudncia
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ENTRE O IDEAL E A REALIDADE: INTERAES ENTRE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA E ATUAO JURISDICIONAL NA EFETIVAO DE UM INSTRUMENTO ECONMICO DA POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE LUCIANO JOS ALVARENGA Mestrando em Evoluo Crustal e Recursos Naturais pela Universidade Federal de Ouro Preto TALDEN FARIAS Advogado e Doutorando em Recursos Naturais pela Universidade Federal de Campina Grande ANDR GONALVES GODINHO FRES Mestre em Direito Econmico pela Universidade Federal de Minas Gerais 1. Acrdo Apelao Cvel 1.0024.06.993818-1/002(1) Relator: Desembargador Manuel Saramago Apelante: Fundao Estadual do Meio Ambiente (FEAM) Apelado: Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais Ementa: PROCESSO CIVIL. AGRAVO RETIDO. DESPACHO ORDINATRIO. IRRECORRIBILIDADE. EMBARGOS. TERMO AJUSTAMENTO CONDUTA. OBRIGAO. DESCUMPRIMENTO. PEDIDO. IMPROCEDNCIA. O despacho ordinatrio no desafia a interposio de recurso. Caracterizada, no s a legalidade da obrigao assumida em sede de Termo de Ajustamento de Conduta, como tambm o descumprimento daquela, improcedente o pedido de embargos opostos, incidentalmente, ao de execuo, objetivando a desconstituio do referido ttulo executivo extrajudicial. Acrdo: Vistos etc., acorda, em Turma, a 3 CMARA CVEL do Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais, incorporando neste o relatrio de fls., na conformidade da ata dos julgamentos e das notas taquigrficas, unanimidade de votos, EM NO CONHECER DO AGRAVO RETIDO E NEGAR PROVIMENTO. Data do julgamento: 27 de novembro de 2008.
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2. Apresentao do caso Em 2001, aps o rompimento da barragem de conteno de rejeitos da Minerao Rio Verde Ltda., que resultou num grande desastre ambiental em So Sebastio das guas Claras, distrito do Municpio de Nova Lima, instaurou-se, no mbito da Promotoria de Justia de Defesa do Meio Ambiente e Patrimnio Histrico de Belo Horizonte, procedimento administrativo destinado a determinar as responsabilidades pelo fato, na linha do art. 225, 3, da Constituio de 1988 e do art. 14, 1, da Lei Federal n 6.938/81. Nos autos do referido procedimento, a Fundao Estadual do Meio Ambiente (FEAM), cuja conduta era objeto de investigao, firmou termo de compromisso de ajustamento de conduta perante o Parquet. Em linhas gerais, os objetivos desse ajuste foram: (1) a implementao de medidas destinadas a regularizar as barragens de conteno de rejeitos, de resduos e de reservatrios em Minas Gerais; (2) a adoo de posturas de preveno e reparao diante de eventuais desastres ambientais associados a tais estruturas. Dentre as obrigaes assumidas pela autarquia estadual, consta a expressa pelos seguintes termos: Nos empreendimentos industriais e de minerao, em especial os que utilizem barragens de conteno de rejeitos, de resduos e reservatrio de gua, a Compromissria dever, como condicionante para a Licena de Instalao LI, sugerir ao COPAM o estabelecimento de cauo, real ou fidejussria, capaz de assegurar o custeio das medidas reparatrias ou indenizatrias dos danos porventura causados no desenvolvimento da atividade potencialmente poluidora. Essa exigncia especialmente importante no caso da atividade minerria porque normalmente os gastos com a desativao acontecem quando o empreendimento j deixou de ser lucrativo, o que faz com que muitos empresrios procurem se eximir da obrigao de recuperar a rea degradada. Por intermdio da apelao cvel ora em comento, a FEAM postulou perante o Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais o no cumprimento de tal obrigao, alegando no existir dispositivo legal a estabelecer, como condicionante concesso da LI, a exigncia de apresentao de garantias reais ou fidejussrias pelos empreendimentos potencialmente causadores de dano ambiental. 3. Comentrios Pode a humanidade ainda ser salva? Foi com essa pergunta que Kochiro Matsuura, economista, diplomata japons e Diretor-Geral da UNESCO, Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura, intitulou artigo de sua autoria, publicado pela Folha de So Paulo em 17 de fevereiro de 2008. No texto, Matsuura comparou o custo de nossa guerra ao planeta ao custo de uma autntica guerra mundial e acrescentou: Existe, ademais, o risco de uma guerra de verdade, em vista da crescente escassez de combustveis fsseis e recursos naturais e
Luciano Alvarenga Talden Farias Andr Fres
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dos entre 150 milhes e 200 milhes de eco-refugiados previstos pelos estudos de futuro. (MAtSUURA, 2008). Uma projeo dramtica e preocupante, por certo, mormente ao se levar em considerao o diagnstico repetidamente divulgado pela comunidade cientfica e por organizaes ambientalistas internacionais: mudanas climticas, desertificao, conflitos quanto ao uso da gua, devastao e fragmentao de biomas, poluio do ar, do solo e dos corpos dgua, crescente reduo da biodiversidade, etc. Tristemente, esse quadro chega a ser demasiado familiar, como observou Matsuura. Os problemas que o compem, entretanto, devem ser encarados como sintomas. O verdadeiro problema, na viso do autor, [...] o crescimento material em um mundo finito, identificado j em 1972 em um relatrio feito ao Clube de Roma, Os Limites do Crescimento. (MATSUURA, 2008). Voltando pergunta inicial, o Diretor-Geral da UNESCO acredita, sim, que a humanidade pode ser salva, mas aponta uma condio geral para que isso ocorra: a de que os atores polticos e econmicos passem a [...] combinar crescimento com desenvolvimento sustentvel, em lugar de enxergar os dois como contraditrios. (MATSUURA, 2008). Essa parece ser, a propsito, a concepo tica subjacente legislao brasileira em vigor, no contexto da ecologizao de sistemas jurdico-normativos que sucedeu Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente, realizada em 1972, na cidade de Estocolmo (BENJAMIN, 2007, p. 60-61). Merece destaque, a esse respeito, a Lei Federal n 6.938/81, que instituiu, no Brasil, a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) e disps sobre seus fins e mecanismos de formulao e aplicao. Na linha da combinao ponderada entre desenvolvimento e proteo da qualidade ambiental, a PNMA apresenta como um de seus principais objetivos a [...] compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico (art. 4, I). A lei brasileira no deixa de atribuir legitimidade jurdico-poltica, portanto, busca pelo desenvolvimento econmico, tampouco cria um dilema entre ele e o imperativo da conservao das bases naturais e histrico-culturais essenciais vida individual e coletiva. Essa dicotomia entre os que se autoproclamam defensores do desenvolvimento nacional e os ambientalistas, a que, no raramente, assiste-se na seara jurdica ou fora dela, completamente insensata, para usar o mesmo adjetivo com que a qualificou Miriam Leito, em recente artigo publicado no jornal O Globo (LEITO, 2009). Insensata por lhe faltar percepo e sensibilidade em relao a um chamado presente nas entrelinhas da legislao brasileira: a gestao e implementao de estratgias de desenvolvimento atentas ao dever tico de proteo da qualidade ambiental, para as presentes e futuras geraes. Insensata, tambm, por vir tona como se a Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988) no consagrasse a defesa do meio ambiente como um dos princpios gerais da atividade econmica. Por outro lado, o art. 225, que considerado o ncleo normativo da chamada Constituio ambiental (SILVA, p. 50), est situado no Captulo VI do Ttulo VIII, o qual dispe sobre os direitos sociais, de maneira que o meio ambiente est configurado constitucionalmente como um direito social.
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E, como densificaes1 dos princpios e diretrizes que procuram conciliar desenvolvimento e proteo da qualidade ambiental, o sistema jurdico-normativo brasileiro institui alguns instrumentos, entre eles o zoneamento ambiental, a avaliao de impactos ambientais, o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo poder pblico, as penalidades disciplinares ou compensatrias ao no-cumprimento das medidas necessrias preservao ou correo da degradao ambiental e, em destaque, os instrumentos econmicos, como a concesso florestal, a servido ambiental e o seguro ambiental. Trata-se dos chamados instrumentos da PNMA, arrolados no art. 9 da Lei Federal n 6.938/81. Ao determinar que Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes, o art. 225, caput, da Constituio de 1988 estabelece a normamatriz do Direito Ambiental brasileiro. As demais normas so as chamadas normasinstrumento, as quais buscam concretizar a determinao anterior. Mesmo sem previso constitucional expressa, os demais preceitos que procurarem contribuir para essa finalidade tambm possuem fundamento no texto constitucional, tendo em vista que esto diretamente relacionados sobredita norma-matriz. No caso em anlise, a apelante, Fundao Estadual do Meio Ambiente (FEAM), afirmou que no seria seu dever sugerir ao Conselho Estadual de Poltica Ambiental (COPAM) o [...] estabelecimento de cauo, real ou fidejussria, capaz de assegurar o custeio das medidas reparatrias ou indenizatrias dos danos porventura causados no desenvolvimento da atividade potencialmente poluidora, como condicionante para a obteno de Licena de Instalao (LI) pelo empreendedor. Para isso, alegou, consoante narrativa do Desembargador-Relator, [...] que o inadimplemento da obrigao decorre da ausncia de normativo legal que estabelea como condicionante ao licenciamento ambiental a exigncia de apresentao de garantias reais ou fidejussrias pelos empreendimentos potencialmente causadores de dano ambiental. Argumento que foi infirmado, in casu, no s por considerao ao j mencionado art. 9 da Lei Federal n 6.938/81, que categoriza instrumentos econmicos, como o seguro ambiental, entre os instrumentos de efetivao da PNMA, mas tambm em razo das atribuies conferidas pela legislao do Estado de Minas Gerais FEAM e ao COPAM. Com efeito, de acordo com o art. 4, II, da Lei Estadual n 12.583/97, compete primeira [...] desenvolver pesquisas, estudos, sistemas, normas, padres, bem como prestar servios tcnicos destinados a prevenir e corrigir a poluio ou a degradao ambiental. Adicionalmente, cabe autarquia estadual [...] atuar junto ao COPAM como rgo seccional de apoio, nas matrias de sua competncia. Diante de tais
1 Para Canotilho (2003), densificar uma norma significa [...] preencher, complementar e precisar o espao normativo de um preceito constitucional, especialmente carecido de concretizao, a fim de tornar possvel a soluo, por esse preceito, dos problemas concretos.
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dispositivos, o Desembargador-Relator concluiu: [...] sendo a apelante um rgo de assessoramento do COPAM, cuja competncia o licenciamento ambiental, induvidoso concluir que poder ela sugerir, no uso de seu mister, como condicionante para aquele, o estabelecimento de garantia capaz de assegurar o custeio de medidas reparatrias, data venia. Como rgo estadual de meio ambiente, cabe FEAM propor ao COPAM normas e critrios para o estabelecimento de padres de qualidade ambiental das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, da mesma forma que deve fazer o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) junto ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). Em face da composio institucionalizada e no remunerada, em regra, os conselhos pblicos de meio ambiente no dispem de corpo tcnico especializado prprio, e, por isso, essa obrigao pertence aos rgos ambientais.2 evidente que se trata de um dever funcional e no de uma mera faculdade, de forma que descumpri-lo seria recair em desdia. Ademais, sob a ptica do Direito Processual Coletivo, a obrigao cujo adimplemento a apelante pretendia obstar tem origem concreta em termo de compromisso de ajustamento de conduta (TAC) que ela subscreveu, em condies lcitas, perante o Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais. E, como bem observou o rgo jurisdicional, o TAC constitui ttulo executivo extrajudicial, tendo como atributos jurdico-processuais a liquidez e a exigibilidade (cf. art. 585, II e VII, do Cdigo de Processo Civil c/c art. 5, 6, da Lei Federal n 7.347, de 1985, acrescido pela Lei n 8.078, de 1990). Nesse diapaso, Mazzilli ensina que [...] o compromisso de ajustamento apenas um instrumento legal destinado a colher, do causador do dano, um ttulo executivo extrajudicial de obrigao de fazer, mediante o qual o compromitente assume o dever de adequar sua conduta s exigncias da lei, sob pena de sanes fixadas no prprio termo (2005, p. 51). sabido que, s vezes, os rgos ambientais celebram tais acordos no para solucionar um problema, e sim para adiar a sua resoluo, o que parece ter ocorrido no caso em estudo. claro que tamanha irresponsabilidade no encontrar respaldo no Poder Judicirio; afinal, a FEAM assinou o acordo porque sabia (ou, pelo menos, deveria saber) ter legitimidade e condies para cumpri-lo. 4. Consideraes finais Ao estabelecer as condies para o enfrentamento da questo a que se props Pode a humanidade ainda ser salva? Kochiro Matsuura recomendou mais concretude poltica ambiental. Referiu-se, com essa expresso, necessidade de aes concretas destinadas a [...] cobrir o abismo entre a utopia [do desenvolvimento sustentvel] e a tirania do curto prazo. No caso analisado, o compromisso de
2 Os membros desses conselhos podem ser tanto tcnicos quanto no tcnicos. Contudo, mesmo quando h tcnicos, eles no so obrigados a atuar como tal para o conselho, extrapolando a sua funo regimental e sem remunerao.
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ajustamento de conduta que o Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais tomou da Fundao Estadual do Meio Ambiente (FEAM) e o Acrdo 1.0024.06.9938181/002, do Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais, contriburam para garantir a exigibilidade da cauo ambiental, reconhecida como um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, nos termos do art. 9, XIII, da Lei Federal n 6.938/81. Alm disso, o ajuste celebrado no mbito do Parquet e a deciso jurisdicional que ratificou a juridicidade da obrigao ali prevista so congruentes com a concepo de que a expresso Poder Pblico, inserida no art. 225, caput, da Constituio de 1988, inclui todas as entidades e rgos pblicos com atribuies afetas, direta ou indiretamente, proteo da qualidade ambiental, entre eles o Ministrio Pblico e o prprio Poder Judicirio.3 5. Referncias BENJAMIN, Antnio Herman. Direito constitucional ambiental brasileiro. In: CANOTILHO, Joaquim Jos Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Orgs.). Direito Constitucional Ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007. CANOTILHO, Joaquim Jos Gomes. Direito Constitucional e teoria da Constituio. Coimbra: Almedina, 2003. ENCONTRO INTERESTADUAL DO MINISTRIO PBLICO E DA MAGISTRATURA PARA O MEIO AMBIENTE Arax, 2002. Carta de princpios do Ministrio Pblico e da Magistratura para o meio ambiente. Disponvel em: <http:// www.mp.pr.gov.br/ institucional/araxa.html>. Acesso em: 08 jan. 2008. LEITO, Miriam. A insensatez. Disponvel em: <http://oglobo.globo.com/economia/ miriam/posts/2009/06/05/a-insensatez-192936.asp>. Acesso em: 19 jun. 2009. MATSUURA, Kochiro. Pode a humanidade ainda ser salva? Traduo Clara Allain. Disponvel em: <http://www.jornaldaciencia.org.br/Detalhe.jsp?id=54308>. Acesso em: 28 ago. 2009. MAZZILLI, Hugo Nigro. Compromisso de ajustamento de conduta: evoluo e fragilidades atuao do Ministrio Pblico. Revista Direito e Liberdade, Mossor, n. 1, 2005. SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2003.
3 Conforme enuncia o item 2 da Carta de Princpios do Ministrio Pblico e da Magistratura para o Meio Ambiente: A expresso poder pblico, inserida no art. 225, caput, da Constituio Federal, inclui tambm o Poder Judicirio, cabendo, assim, ao Juiz garantir a correta utilizao dos recursos naturais (ENCONTRO INTERESTADUAL..., 2002).
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Tcnica
EMBARGOS DE DECLARAO ANTNIO JOAQUIM FERNANDES NETO Procurador de Justia do Estado de Minas Gerais EMBARGOS DE DECLARAO PROCESSO: 1.0027.05.058981-4/002 COMARCA: Betim EMBARGANTE: Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais EMBARGADO: Viao Santa Edwiges Ltda. Excelentssimo Senhor Desembargador Relator: Egrgia Cmara: O Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, pelo Procurador de Justia que esta subscreve, vem, respeitosamente, presena de Vossa Excelncia, nos autos da Apelao Cvel n. 1.0027.05.058981-4/002, para opor Embargos de Declarao, com fundamento no art. 535, incisos I e II, do Cdigo de Processo Civil, com base nos fatos que passa a expor. 1. O acrdo foi publicado no dia 08.02.2009 (fls. 368), e a intimao pessoal do Ministrio Pblico, na forma do art. 236, 2o, do CPC, foi concretizada em 13.02.2009 (fls. 369). O prazo recursal, aqui contado em dobro por fora do artigo 188 CPC, encontra-se em pleno andamento. Presente, portanto, o pressuposto de admissibilidade. Fatos do Caso 2.1 Durante anos, por fora da Constituio Federal, os idosos de Betim e regio contaram com transporte gratuito nos nibus. Em 2005, com a vigncia da Lei n. 10.741, de 2003, Estatuto do Idoso, a Empresa Santa Edwiges, concessionria do servio de transporte coletivo naquele Municpio, passou a recusar o transporte gratuito dos maiores de 65 anos na linha 1140-A sob o argumento de que estaria dispensada de faz-lo, com base na exceo legal prevista no art. 39, caput, da mencionada lei.
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Inconformados, os idosos buscaram apoio na Promotoria de Justia e protocolaram representao contra a empresa, fato que deu origem ao inqurito civil que instrui a presente ao. Apurou-se que um dos servios mais utilizados pelos idosos era o transporte de Betim para Belo Horizonte nos nibus da linha 1140-A, mais conhecida pela populao local como o nibus verde. A concessionria tambm opera outra linha com o mesmo itinerrio, denominada 1140-B, cujos veculos caracterizamse por serem de qualidade inferior ao dos nibus verde. Durante anos os idosos podiam ir e vir, gratuitamente, entre Betim e Belo Horizonte, em qualquer dos nibus, sem discriminao. Contudo, a vigncia do Estatuto do Idoso foi o pretexto para o retrocesso: a empresa, em suposta interpretao do art. 39, passou a dizer que a linha 1140-A estaria enquadrada na categoria de seletivos ou especiais, e, por tal motivo, passou a barrar os sexagenrios que viajavam gratuitamente. Durante audincia realizada na Promotoria de Justia de Betim ficou claro que a deciso de interromper o transporte gratuito dos idosos na linha 1140-A foi exclusiva da empresa, sem respaldo dos poderes concedentes. A representante do Conselho Municipal de Sade, Terezinha dos Santos, relatou a violncia praticada contra os idosos para retirar-lhes o transporte de que usufruram durante anos, sem contestao: conselheira de sade e testemunha dos maus tratos de idosos dentro dos nibus da Viao Santa Edwiges, inclusive presenciando a retirara deles de dentro dos nibus da linha 1140-A, que se preocupa muito com o impasse, pois representa 360 idosos da Colnia Santa Izabel, todos com seqelas de Hansenase, os quais necessitam de tratamento especfico em Belo Horizonte e que esto sofrendo graves prejuzos com a recente mudana. (fls. 99) importante observar que nenhum argumento de ordem econmica foi apresentado pela Viao Santa Edwiges durante o inqurito civil. Tampouco consta que o DER tenha alterado a planilha e, em conseqncia, as tarifas dos nibus, aps a vigncia do Estatuto do Idoso. Se o transporte gratuito foi fornecido durante anos, nos nibus verde, certo que seu impacto se encontra includo nas planilhas de custo e refletido na tarifa. Seno, a concessionria teria reclamado a correspondente adequao, visando ao equilbrio econmico-financeiro. Em outras palavras, no h notcia de que a tarifa dos nibus verde tenha sofrido reduo em decorrncia da vigncia do Estatuto do Idoso. 2.2 A r. sentena julgou improcedente o pedido visando manuteno da gratuidade do transporte aos maiores de 65 anos nos nibus da Linha 1140-A sob o fundamento de que [...] o art. 39 do Estatuto do Idoso no restringe o direito previsto no art. 230, 2o, da CF/88, sendo que apenas o especifica. Julgou que a gratuidade, no caso, agride o princpio da isonomia, [...] criando discriminao em desfavor da concessionria e do setor em que atua, alm de afrontar o direito de propriedade
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(art. 5o, caput e inc. XXII, e art. 170, inc. II, ambos da CF/88), tambm desrespeitaria o princpio da livre iniciativa econmica (fls. 243). Descontente com esse resultado, apelou o Ministrio Pblico para insistir na procedncia do pedido sob o fundamento de que os idosos gozaram, durante anos, da gratuidade de transporte na Linha 1140-A, sendo inadmissvel interpretar o Estatuto do Idoso de forma a promover retrocesso em relao a direitos fundamentais. Refutou, tambm, a alegao de que o acolhimento do pedido implicaria rompimento do equilbrio econmico-financeiro do contrato. A Viao Santa Edwiges, antes da entrada em vigor do Estatuto do Idoso, sempre transportou gratuitamente os maiores de 65 anos na linha 1140-A, e tal situao de forma alguma lhe causou um caos financeiro capaz de afetar economicamente a empresa, j que esta continua funcionando e operando o trajeto Betim/Belo Horizonte. (fls. 270) Invocou tambm a funo social da propriedade (CF/88, art. 170, II e III) e insistiu na inconstitucionalidade da interpretao dada ao art. 39 do Estatuto do Idoso pela Viao Santa Edwiges. Por fim, o v. Acrdo embargado negou provimento ao apelo do Ministrio Pblico julgando no ser abusiva a conduta da empresa, [...] sob pena de onerar excessivamente o concessionrio (fls. 353). Reserva de Plenrio 3. Com o devido respeito, nota-se que a turma julgadora cometeu grave omisso no momento em que, ao admitir que a matria implica controle difuso de constitucionalidade, deixou de remeter o feito ao rgo especial do TJMG. Trata-se de omisso que implica violao do disposto no art. 97 da Constituio Federal e no artigo 481 do CPC. H inclusive, nesse sentido, a Smula Vincunante n. 10, do Supremo Tribunal Federal: Viola a clusula de reserva de plenrio (CF, artigo 97) a deciso de rgo fracionrio de tribunal que, embora no declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder pblico, afasta sua incidncia, no todo ou em parte. (Smula Vinculante n 10). A leitura do Acrdo mostra que o julgamento comeou exatamente com a discusso de matria preliminar, na qual ficou assentado que o julgamento implica controle difuso de constitucionalidade. Assim, naquele momento, a 5a Cmara e a turma julgadora respectiva tornaram-se incompetentes para a matria que tem o rgo especial do TJMG como juiz natural. Tal circunstncia fica mais evidente quando, no exame do mrito, a constitucionalidade do art. 39 do Estatuto do Idoso foi apreciada, de forma expressa, nos votos do relator e do revisor.
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A exceo estabelecida em relao aos servios seletivos e especiais disposta no art. 39 do Estatuto do Idoso no gerou aos usurios maiores de 65 restrio nenhuma, visto que condicionada existncia de prestao de servio de transporte regulamentar coexistente, suprindo-se a finalidade primeira do comando constitucional. (fls. 364) No vislumbro afronta ao Texto Constitucional pelo disposto na parte final do art. 39 do Estatuto do Idoso (Lei n. 10.741/03). [...] No h que se falar, portanto, em afronta ao Texto Constitucional se a ressalva feita pela Lei Ordinria apenas delimita as garantias por ela agregadas quelas constitucionalmente previstas. (fls. 366) Assim, acolhida a discusso sobre inconstitucionalidade de lei federal, os autos deveriam ter sido remetidos ao rgo especial, nico competente para apreciar a matria. Suporte Ftico 4. Os fatos so incontroversos. Desde a petio inicial ficou bem definido que os idosos gozaram da gratuidade do transporte na linha 1140-A, durante anos, e foram surpreendidos, no incio de 2005, com a deciso unilateral da Viao Santa Edwiges que rsolveu suprimir-lhes tal direito. A deciso no foi do DER nem da Transbetim. Foi exclusivamente da empresa. Nota-se tambm que a Viao Santa Edwiges limitou-se a alegar, genericamente, a possibilidade de [...] rompimento do equilbrio econmico financeiro do contrato de permisso (fls. 201). Nada provou. Pelo contrrio. Admitiu que durante anos garantiu aos idosos a gratuidade na linha 1140-A. No consta que a planilha de custos e a tarifa respectiva tenham sido reduzidas aps a vigncia do Estatuto do Idoso. A incontroversa definio do suporte ftico nos conduz primeira omisso: o relatrio do Desembargador Relator e os votos proferidos omitiram completamente o suporte ftico e trataram o caso como se o objeto da lide fosse a declarao de inconstitucionalidade da norma do Estatuto do Idoso. Tratado, como est, de forma abstrata o caso, a leitura dos votos passa ao leitor a impresso de que se busca o reconhecimento de um direito novo, o que no verdade. O fato em julgamento , pelo contrrio, a supresso de um direito que do qual os idosos de Betim e regio usufruram durante anos. Imprescindvel, portanto, o suprimento da omisso apontada. O juzo que se busca com a presente ao sobre um fato concreto e no sobre a constitucionalidade, em abstrato, da norma do Estatuto do Idoso. Ao admitir que se trata de controle difuso de constitucionalidade, o acrdo no pode se furtar ao exame da relao jurdica em concreto na qual a interpretao dada pela Viao Santa Edwiges lei federal resultou em supresso de direitos fundamentais dos idosos de Betim e regio. Diversamente de qualquer outra atividade jurdica, a atividade jurisdicional de um
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Estado de Direito , alm de prtica ou prescritiva, uma atividade teortica; ou melhor, uma atividade que tem como justificao necessria uma motivao, no todo ou em parte, cognitiva. As leis, os regulamentos, os provimentos administrativos e os negcios privados so atos exclusivamente prescritivos, nem verdadeiros, nem falsos e tampouco cognitivamente fundados ou infundados. As sentenas, ao contrrio, exigem uma motivao que deve ser fundada de fato e de direito. (FERRAJOLI, Luigi. Direito e razo. 2. ed. rev. e amp. So Paulo: RT, 2006, p. 499). A verdade dos fatos elemento essencial fundamentao do provimento judicial. certo que as demais normas e atos jurdicos retiram sua legitimidade da observncia de normas superiores. O ato jurisdicional, no. Nele, imprescindvel que se conjuguem as motivaes de fato e de direito. No basta, no caso, o confronto entre a norma do Estatuto do Idoso, em abstrato, e o dispositivo constitucional. O que se quer um juzo sobre um fato, uma relao jurdica estabelecida entre um fornecedor de servios pblicos e a coletividade de idosos. Contradio 5. A omisso apontada redunda em algumas contradies. Data venia, o juzo principal se encontra em descompasso com os fatos e o pedido formulado. Depois, com todo o respeito, a justificativa econmica apresentada nas razes de decidir no se harmoniza com os elementos que foram objeto de cognio. Finalmente, h contradio entre o que foi decidido como matria preliminar trata-se de controle difuso de constitucionalidade e o exame do mrito, no qual a fundamentao se resume apreciao da constitucionalidade em abstrato da norma do Estatuto do Idoso. 5.1 O fato que o direito dos idosos ao transporte gratuito na linha 1140-A foi reconhecido e exercido durante anos, sem contestao e, por ato unilateral da Viao Santa Edwiges, sua fruio foi interrompida. A interpretao restritiva da Lei 10.741, de 2003, feita por agente econmico privado, merece respaldo judicial? admissvel que a norma do Estatuto do Idoso seja interpretada de forma a suprimir direitos? Tal interpretao pode ser considerada conforme a Constituio? Torna-se foroso, aqui, reconhecer a contradio e sua nefasta conseqncia: o retrocesso em matria de direito fundamental: A vedao ao retrocesso social objetiva a preservao da harmonia do sistema jurdico, ao resguardar a observncia dos princpios da confiana e da segurana, identificadores de um Estado de Direito. Proporciona na comunidade um sentimento de certeza e tranqilidade em relao a bens e posies jurdico-subjetivas j alcanadas.
[...] Procura-se, tambm, fundamentar o no cabimento do retrocesso social atravs do princpio da efetividade das normas constitucionais, que possui como um dos corolrios a proposio de que a Constituio deve ser progressivamente realizada. Tal enunciado inadmite qualquer perspectiva contingencial. Submetido a um processo interpretativo
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embasado na unidade sistmico-constitucional, permite a concluso de que a realizao constitucional um dever. E mais, que esse dever possui o sentido inequvoco que aponta a maiores patamares de eficcia e efetividade. (MARTINS, Patrcia do Couto Vilela Abbud. A proibio do retrocesso social como fenmeno jurdico. In: GARCIA, Emerson. (Coord.). A efetividade dos Direitos Sociais. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2004, p. 402/403).
5.2 Os argumentos econmicos apresentados pela Viao Santa Edwiges no foram demonstrados. O v. acrdo silencia em relao a este ponto porque realmente no h prova de que a gratuidade do transporte dos idosos resultava em prejuzo ou desequilbrio econmico na prestao do servio pblico. Se de fato houve, em algum momento, referido impacto, presumvel que a reviso peridica das tarifas o corrigiu. Seno, o DER ou a prpria concessionria teriam trazido aos autos tal informao. Conseqentemente, toda a fundamentao econmica do v. acrdo encontra-se dissociada dos elementos colocados pelas partes apreciao judicial. 5.3 Por fim, assentado est que se trata de controle difuso de constitucionalidade. Incabvel, portanto, toda a fundamentao abstrata, a qual seria apropriada para o julgamento de eventual ao direta de inconstitucionalidade, no aqui. Consta, literalmente, no voto do eminente relator, o seguinte juzo: Em leitura dos textos acima transcritos, ao contrrio do que foi defendido pelo Ministrio Pblico, a legislao infraconstitucional no promoveu restrio nenhuma quando regulamentou o que garantido constitucionalmente. (fls. 363) Ora, trata-se de juzo emitido a respeito da norma do Estatuto do Idoso. Em abstrato. Se o controle de constitucionalidade difuso, conforme assentado no julgamento da preliminar, o juzo deve incidir sobre a interpretao dada a referida norma pela Viao Santa Edwiges. Nunca sobre a norma em si, desvinculada do contexto ftico especfico. Concluso 6. Pelas razes expostas, requer-se o acolhimento dos presentes embargos, inclusive quanto aos efeitos infringentes, esclarecendo-se contradies e suprindose as omisses apontadas, inclusive com emisso do imprescindvel juzo a respeito dos dispositivos da Constituio e de lei federal invocados (CF, artigos 93, IX, 97, 230; CPC, artigos 458 e 481; Lei 10.741, de 2003, art. 39), de modo a atender-se ao requisito do prequestionamento explcito, indispensvel interposio do recurso especial, esgotando-se com isso a prestao jurisdicional afeta a esta Corte. Belo Horizonte, 20 de fevereiro de 2009. Antnio Joaquim Fernandes Neto Procurador de Justia
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Direito Pblico Constitucional
Artigo
A PROTEO DA COMUNICAO TELEMTICA E O TERRORISMO: NECESSITAMOS DE UMA NOVA LEGISLAO OU BASTA A LEI n 9.296/96? CHRISTIANO LEONARDO GONZAGA GOMES Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais RESUMO: Priorizou-se, neste breve estudo, uma anlise legal e pragmtica acerca das principais implicaes que o terrorismo trouxe para o mundo atual. Aprofundouse nos aspectos teleolgicos da Lei 9.296/96, de forma a responder as principais indagaes que surgem quando em confronto com o Decreto n 5.639, de 26 de dezembro de 2005, apresentando-se solues para uma atuao enrgica e consentnea com os anseios da sociedade contempornea. PALAVRAS-CHAVE: Terrorismo; aspectos teleolgicos; sociedade contempornea. ABSTRACT: The present paper prioritizes a legal and pragmatic analysis of the main implications brought by terrorism to the current world. One deepened the analysis of the teleological aspects of Law 9.296/96, in order to attempt to answer the main questions that arise when confronted with the Decree n 5.639, of December 26th, 2005, presenting solutions for a severe course of action, according to the desires and needs of the contemporary society. KEY WORDS: Terrorism; teleologic aspects; contemporary society. SUMRIO: 1. Introduo. 2. Repdio ao terrorismo: uma exigncia legal. 3. Terrorismo: um problema mundial. 4. Anlise da Lei 9.296/96: aspectos relevantes. 5. Concluso. 6. Referncias bibliogrficas. 1. Introduo O presente artigo tem por escopo analisar as principais implicaes da Lei n 9.296/96, juntamente com a Conveno Interamericana contra o Terrorismo, no que tangem comunicao telemtica, muito utilizada pelos terroristas para produzirem os seus atos de terror.
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2. Repdio ao terrorismo: uma exigncia legal A Repblica Federativa do Brasil est alicerada em alguns princpios regentes de suas relaes internacionais, como se percebe de uma simples leitura do artigo 4, VIII, da Carta Magna de outubro, em que se vislumbra o princpio de repdio ao terrorismo:
Art. 4 A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pelos seguintes princpios: I - independncia nacional; II - prevalncia dos direitos humanos; III - autodeterminao dos povos; IV - no-interveno; V - igualdade entre os Estados; VI - defesa da paz; VII - soluo pacfica dos conflitos; VIII - repdio ao terrorismo e ao racismo; IX - cooperao entre os povos para o progresso da humanidade; X - concesso de asilo poltico; [...]
Um princpio no uma simples orientao expressa na lei, mas um mandamento de otimizao, devendo ser observado sempre, ao contrrio da regra, que pode ser afastada quando em conflito com outra. Um princpio no entra em coliso com outro, ele tem peso distinto, fazendo-se uma ponderao entre eles, a fim de se aplicar o mais til e relevante para determinado caso concreto. A regra obedece ao disposto na Lei de Introduo ao Cdigo Civil, artigo 2, onde se aplica o instituto da revogao, sendo um simples tudo ou nada, no se aplicando mais (repristinao) a regra que foi preterida naquele momento, o que tambm consta do artigo 2, 3, da Lei de Introduo ao Cdigo Civil. Nestes termos, a lei citada:
Art. 2o No se destinando vigncia temporria, a lei ter vigor at que outra a modifique ou revogue. 1o A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatvel ou quando regule inteiramente a matria de que tratava a lei anterior. [...] 3o Salvo disposio em contrrio, a lei revogada no se restaura por ter a lei revogadora perdido a vigncia.
Tendo sido expressamente adotado como princpio na Carta Republicana, o repdio ao terrorismo foi tambm regulamentado pelo Decreto n 5.639, de 26 de dezembro de 2005, que promulgou a Conveno Interamericana contra o Terrorismo. A citada Conveno, em seu artigo 2, enumera o que seria a expresso delito, num rol extenso que enumera as formas de condutas reveladoras de atos ligados ao terrorismo. Nestes termos:
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Artigo 2 Instrumentos internacionais aplicveis 1. Para os propsitos desta Conveno, entende-se por delito aqueles estabelecidos nos instrumentos internacionais a seguir indicados: a. Conveno para a Represso do Apoderamento Ilcito de Aeronaves, assinada na Haia em 16 de dezembro de 1970. b. Conveno para a Represso de Atos Ilcitos contra a Segurana da Aviao Civil, assinada em Montreal em 23 de dezembro de 1971. c. Conveno sobre a Preveno e Punio de Crimes contra Pessoas que Gozam de Proteo Internacional, Inclusive Agentes Diplomticos, adotada pela Assemblia Geral das Naes Unidas em 14 de dezembro de 1973. d. Conveno Internacional contra a Tomada de Refns, adotada pela Assemblia Geral das Naes Unidas em 17 de dezembro de 1979. e. Conveno sobre a Proteo Fsica dos Materiais Nucleares, assinada em Viena em 3 de dezembro de 1980. f. Protocolo para a Represso de Atos Ilcitos de Violncia nos Aeroportos que Prestem Servios Aviao Civil Internacional, complementar Conveno para a Represso de Atos Ilcitos contra a Segurana da Aviao Civil, assinado em Montreal em 24 de dezembro de 1988. g. Conveno para a Supresso de Atos Ilegais contra a Segurana da Navegao Martima, feita em Roma em 10 de dezembro de 1988. h. Protocolo para a Supresso de Atos Ilcitos contra a Segurana das Plataformas Fixas Situadas na Plataforma Continental, feito em Roma em 10 de dezembro de 1988. i. Conveno Internacional para a Supresso de Atentados Terroristas a Bomba, adotada pela Assemblia Geral das Naes Unidas em 15 de dezembro de 1997. j. Conveno Internacional para a Supresso do Financiamento do Terrorismo, adotada pela Assemblia Geral das Naes Unidas em 9 de dezembro de 1999. 2. Ao depositar seu instrumento de ratificao desta Conveno, o Estado que no for parte de um ou mais dos instrumentos internacionais enumerados no pargrafo 1 deste artigo poder declarar que, na aplicao desta Conveno a esse Estado Parte, aquele instrumento no se considerar includo no referido pargrafo. A declarao cessar em seus efeitos quando aquele instrumento entrar em vigor para o Estado Parte, o qual notificar o depositrio desse fato [...]
Em seu artigo 4, a Conveno, que o Brasil assinou e qual deve cumprimento integral, prescreve que os pases signatrios devero estabelecer um regime jurdico e administrativo para prevenir, combater e erradicar o financiamento do terrorismo, logrando uma cooperao internacional eficaz a respeito, sendo que na alnea a prev um amplo regime interno normativo e de superviso, devendo tal regime
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destacar os requisitos para fazer-se a identificao de clientes, a conservao de registros e a comunicao de transaes suspeitas ou incomuns. Tal alnea ser de suma importncia para o deslinde do artigo em construo, assim como a alnea c, que prescreve medidas que assegurem o intercmbio de informaes entre os pases. 3. Terrorismo: um problema mundial A expresso terrorismo por demais abstrata, como se percebe da leitura da Conveno Interamericana contra o Terrorismo, uma vez que ela apenas delimita os delitos que so perpetrados geralmente por terroristas. Todavia, a lei no define cabalmente o que vem a ser o terrorismo propriamente dito. Se analisarmos a palavra terrorismo sob o aspecto lxico, encontraremos a seguinte definio Sistema governamental que impe, por meio do terror, os processos administrativos sem respeito aos direitos e s regalias dos cidados (MICHAELIS, 1998). Esse sistema abstrato de coero por meio da violncia algo no-palpvel, ficando difcil combater um inimigo sem face, que se utiliza dos mais modernos instrumentos tecnolgicos para lograr xito nos seus sangrentos objetivos. Seria suficiente a Lei n 9.296/96 para tutelar o Estado Democrtico de Direito de tais ataques? As hipteses previstas na lei para que o juiz conceda a interceptao das comunicaes no seriam demasiadamente restritivas? Responder a tais indagaes o que procuraremos fazer em seguida, em item apartado. O Brasil ainda no sentiu de perto nenhuma ao de grupos terroristas, mas a proteo que os pases focos de atuao terrorista tm construdo em torno de si pode levar os ataques aos pases que at ento no eram alvos costumeiros. Atingir novamente os Estados Unidos da Amrica em seu prprio territrio pode ser uma tarefa complicada, mas destruir um alvo norte-americano localizado dentro de um pas de terceiro mundo como o Brasil pode tornar-se algo extremamente concreto. Pense-se em uma embaixada norte-americana ou at mesmo em uma filial da CocaCola situadas dentro do territrio brasileiro. Seria um efeito to prximo quanto acertar tais alvos em solo americano, de forma bem mais acessvel e menos onerosa. por isso que o Brasil assim como os demais pases que ainda no sentiram os efeitos do terrorismo de perto devem preocupar-se com a proteo nacional contra atos terroristas. Foi o que fez o Brasil ao publicar o Decreto n 5.639. Tal decreto data de 2005, momento em que o Brasil torna a Conveno Interamericana contra o Terrorismo de aplicao obrigatria para toda a sua populao, contendo vrios instrumentos cerceadores do terrorismo, como j foi visto acima, entre eles o de ampliar o regime interno normativo, isto , produo de leis que possam combater o terrorismo de forma eficaz. J a Lei 9.296 data de 1996, nove anos antes de o Brasil promulgar tal decreto, quando nem havia acontecido ainda aquele fatdico 11 de setembro de
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2001, dia em que o mundo assistiu, inerte, derrocada norte-americana frente ao terrorismo. 4. Anlise da Lei n 9.296/96: aspectos relevantes A fim de preservar as comunicaes, o artigo 5, inciso XII, da Constituio da Repblica protege a inviolabilidade do sigilo das correspondncias e das comunicaes telegrficas, dados e comunicaes telefnicas, s podendo ser violados nos casos expressos em lei para fins de investigao criminal ou processual penal. o que consta expressamente da Lei Fundamental, no citado artigo 5:
XII - inviolvel o sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrficas, de dados e das comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo caso, por ordem judicial, nas hipteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigao criminal ou instruo processual penal.
Para fazer valer essa possibilidade de quebra do sigilo das comunicaes, veio a vetusta Lei n 9.296/96, regulamentando o artigo 5, inciso XII, da Constituio brasileira, uma vez que at ento era uma norma de eficcia limitada. A Lei n 9.296/96 previu a possibilidade de interceptar uma conversa telefnica, desde que cumpridos os requisitos legais. Cumpre ressaltar que a palavra interceptar significa captar uma conversa telefnica alheia sem o consentimento dos comunicadores, como ensinam os doutrinadores Luiz Flvio Gomes e Raul Cervini (GOMES, 1997, p. 95). Para aumentar ainda mais as possibilidades de interceptaes telefnicas, o pargrafo nico do artigo 1 da lei que prev a captao de fluxos de comunicaes em sistema de informtica e telemtica, verbis:
Art. 1 A interceptao de comunicaes telefnicas, de qualquer natureza, para prova em investigao criminal e em instruo processual penal, observar o disposto nesta Lei e depender de ordem do juiz competente da ao principal, sob segredo de justia. Pargrafo nico. O disposto nesta Lei aplica-se interceptao do fluxo de comunicaes em sistemas de informtica e telemtica (grifos nossos).
Tal disposio nem era necessria, pois o prprio caput do artigo contm a expresso comunicaes telefnicas de qualquer natureza. Todavia, o legislador ptrio entendeu por bem deixar claro que no se excluiriam nem as comunicaes feitas via fax ou internet, podendo ser feita qualquer espcie de interceptao, desde que, frise-se, cumpridos os requisitos da Lei n 9296/96.
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A expresso telemtica insculpida na lei merece alguns comentrios rpidos. De acordo com Gomes (1997, p. 165), seria a cincia que cuida da comunicao de dados, sinais, imagens, escritos e informaes por meio do uso combinado da informtica com as vrias formas de comunicao. Hoje, temos a comunicao feita por meio de cabos, fibras pticas, satlites ou sistema infravermelho. Tal modernidade est acobertada pela lei em epgrafe, pois seria um descompasso com os avanos da sociedade que no se admitisse a interceptao nos meios telemticos. Seria proteger o criminoso da era digital, caso tal expresso no existisse ou fosse declarada inconstitucional o alcance que a lei quis dar interceptao. Foi salutar o Supremo Tribunal Federal no ter declarada inconstitucional tal parte da lei, podendo ser amplamente aplicada. Ora, isso nem seria possvel, pois a Constituio da Repblica, em seu artigo 5, inciso XII, ao dispor que a lei regulamentaria as hipteses de interceptao telefnica, no quis deixar como inviolveis as demais hipteses de comunicao, pois lei que se reserva a faculdade de esmiuar as demais hipteses, competindo Lei Fundamental apenas o papel de norma geral e orientadora, sendo por isso que no houve declarao de inconstitucionalidade da lei ordinria. A Lei n 9.296/96 dispe que a interceptao telefnica s poder ser feita quando houver indcios razoveis de autoria e participao em infrao penal; quando for o nico meio de prova possvel; e o fato investigado tiver a sua punio atrelada a uma pena de recluso. o que rezam o artigo 2 e incisos da Lei n 9.296/96:
Art. 2 No ser admitida a interceptao de comunicaes telefnicas quando ocorrer qualquer das seguintes hipteses: I - no houver indcios razoveis da autoria ou participao em infrao penal; II - a prova puder ser feita por outros meios disponveis; III - o fato investigado constituir infrao penal punida, no mximo, com pena de deteno.
Ora, a Conveno Interamericana contra o Terrorismo, em seu artigo 4, nmero 1, prev que as partes signatrias devero estabelecer os meios jurdicos e administrativos para coibir e erradicar o terrorismo em todas as suas formas, verbis:
Artigo 4 Medidas para prevenir, combater e erradicar o financiamento do terrorismo 1. Cada Estado Parte, na medida em que no o tiver feito, dever estabelecer um regime jurdico e administrativo para prevenir, combater e erradicar o financiamento do terrorismo e lograr uma cooperao internacional eficaz a respeito, a qual dever incluir [...].
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Por meios administrativos, pode-se dizer que a atuao do Estado ser demasiadamente elstica, mas isso salutar para quem est combatendo um inimigo sem face e que no respeita nenhum direito ou valor juridicamente tutelado. A doutrina do direito penal do inimigo pode ser adotada em se tratando de terroristas, pois no se devem dar garantias a quem no respeita e muito menos reconhece as instituies democrticas. A citada doutrina do direito penal do inimigo tem como defensor e criador o alemo Gunter Jakobs (JAKOBS; MELIA, 2003), que em sua obra afirma serem os inimigos os criminosos econmicos, os terroristas, os delinqentes organizados, os autores de crimes sexuais e de outras infraes penais perigosas (JAKOBS; MELIA, 2003, p. 39). Em suma, inimigo aquele que se afasta permanentemente do Direito e no demonstra que ir cumprir as normas impostas pela sociedade. Exemplo dessa infidelidade ao Direito trazida por Jakobs, ao citar o fatdico 11 de setembro de 2001, uma manifestao inequvoca de um ato tpico de inimigo. O inimigo deve ser tratado pelo Estado como tal, ou seja, quem no admite ingressar no Estado de cidadania no pode participar dos benefcios do conceito de pessoa. O inimigo no um sujeito processual, logo no pode contar com direitos processuais. Cabe ao Estado no reconhecer os seus direitos. Contra o inimigo no se justifica um procedimento legal, mas sim um procedimento de guerra. No se pode trat-lo como pessoa, porque, do contrrio, vulneraria o direito de segurana das demais pessoas. O direito penal do inimigo para aqueles que atentam permanentemente contra o Estado. Ele no considerado um cidado, pois este aquele que, mesmo depois do crime, oferece garantias de que atuar conforme o Direito. J o inimigo no oferece tal garantia, pois ele descumpre sistematicamente as imposies do Estado de Direito. O inimigo fonte de perigos e sua punio deve ser feita para intimidar as demais pessoas que podem estar pensando em enveredar-se por tal seara. O direito penal do cidado, como leciona Jakobs, deve ser aplicado a pessoas que prometem e cumprem as imposies legais de forma constante, sendo que, quando cometem crimes, aprendem com a punio as conseqncias penais. Os terroristas no so pessoas. Basta um olhar atento para os chamados homens-bombas. Estes usam a sua vida para alcanar objetivos almejados por lderes sangrentos e amantes do terror, tudo em prol de um sistema que prega a violncia como forma de impor o seu sistema governamental. Se eles mesmos no se consideram pessoas na acepo jurdica e sociolgica da palavra, uma vez que so tratados como meros objetos do terror, por que o Estado deveria trat-los como tal? Essa a principal idia defendida pelo direito penal do inimigo. Aquele que viola covardemente os direitos fundamentais no pode ser amparado por esses mesmo direitos. No se devem reconhecer direitos queles que no reconhecem o Estado de Direito. por isso que no se deve tentar aplicar um direito
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penal mnimo a quem viola ao mximo os mais comezinhos princpios e garantias constitucionais. Tal doutrina proposta por Jakobs aplica-se perfeitamente aos terroristas e a seus atos, uma vez que todos os esforos possveis devem ser feitos para alijar tais seres do nosso cotidiano. Cumpre ressaltar, aqui, que no se est pregando a aplicao indiscriminada a qualquer criminoso do direito penal do inimigo, mas apenas aos denominados terroristas, que so aqueles que praticam as condutas previstas no artigo 2 da Conveno Interamericana contra o Terrorismo. Dessa forma, permitir apenas a interceptao das comunicaes nos casos especficos do artigo 2 da Lei n 9.296/96 seria restringir sobremaneira a tutela dos direitos e garantias fundamentais quando em vias de serem violadas por atos terroristas. A prpria Conveno Interamericana contra o Terrorismo prev a ampliao do regime interno normativo, no sendo crvel que apenas a Lei 9.296/96 regulamente todas as infraes penais que necessitam de uma maior ingerncia estatal para serem coibidas. A Lei 9.296/96 pode ser suficiente para as infraes penais comuns, porm, quanto aos atos terroristas, faz-se necessria uma legislao mais moderna e capaz de erradicar, de forma eficaz, as investidas terroristas. No pode o Estado ficar preso s amarras legais da Lei 9.296/96 para fazer a interceptao somente naqueles casos especficos. De acordo com a citada Conveno, seria um delito aquele ato contrrio proteo fsica de materiais nucleares, como est escrito no artigo 2, nmero 1, alnea e. Ora, tal ato pode nem mesmo ser enquadrado num fato tpico de acordo com a nossa legislao penal ptria, sendo altamente favorvel para um advogado de algum grupo terrorista situado no Brasil alegar que a interceptao de uma conversa feita por dois terroristas, por meio do programa de computador da Microsoft chamado Windows Live Messenger, em que se permitem conversas on-line em tempo real, acerca da melhor forma de entrar numa usina nuclear, seria um ato nulo, no podendo nem mesmo ser usado num possvel processo penal, caso a usina seja invadida e destruda posteriormente. A simples conversa no seria um ilcito penal, sendo que a Lei 9.296/96 exige que a infrao penal seja punida ao menos com recluso para ser permitida a interceptao, o que no seria cabvel no caso trazido discusso. Cumpre ressaltar, nesse ponto, que alguns autores discordam da possibilidade de ser feita a interceptao de comunicao, em sentido amplo. o que defende o autor Amaro Moraes e Silva Neto, ao apontar a inconstitucionalidade da Lei n 9.296/96, quando afirma que [...] a Lei 9.296/96 [...], um dos exemplos, eis que contraria a prpria Constituio ao autorizar a interceptao de correspondncia, das comunicaes telegrficas e de dados e das comunicaes telefnicas [...] (SILVA NETO, 2001, p. 22). Todavia, o prprio autor aqui citado que em sua mesma obra afirma que [...] comunicar-se atravs do ciberespao ou nele surfar implica na assuno de absoluta perda de privacidade por parte do internauta, caso esse no
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tenha tomado um mnimo de precaues. (SILVA NETO, 2001, p. 25, grifo nosso). Ora, exatamente isso! Se o internauta, seja ele criminoso ou no, escolheu comunicar-se pela via telemtica, est sujeito perda de sua privacidade, ainda mais se for para fins criminais, o que chama ao caso a aplicao da Lei n 9.296/96. Se o internauta j sabe que pode ter a sua privacidade violada a qualquer momento por um hacker, com muito mais razo a sua privacidade ser violada se ele utiliza-se da internet para fins ilcitos. Aproveitando a culta obra do autor Silva Neto, extramos que no ano de 2020 no haver mais privacidade. Todos sabero tudo de ns, em uma aluso obra do astrofsico David Brin chamada Sociedade Transparente, em que ocorrer a democratizao do Big Brother de Orwell (SILVA NETO, 2001, p. 37). Seria a internet uma modernizao do Panptico de Bentham, aquele olho que tudo v, ilustrado na inolvidvel obra Vigiar e Punir, de Michel Foucault. Sabendo que a privacidade na internet no delimitada da mesma forma que no mundo real, em virtude da sua pequena ou quase nenhuma privacidade, exatamente l que as interceptaes telemticas podero ser feitas de forma mais corriqueira, a fim de evitar possveis atos terroristas. O mundo virtual demanda uma maior especializao das leis, pois a modernidade no se socorre das poucas legislaes que existem. Se analisarmos essa quase nenhuma legislao acerca da internet juntamente com a proteo do terrorismo, veremos que estamos totalmente desguarnecidos, pois so dois fatos que necessitam urgentemente de uma regulao imediata, visto que ausente qualquer espcie normativa especfica, salvo poucas excees, como o caso do Decreto 5.639/2005 que obriga a aplicao da Conveno Interamericana contra o Terrorismo. Se observarmos a Lei n 9.296/96 em seu artigo 3, inciso II, de forma mais detalhada, perceberemos que a interceptao de comunicaes s poder ocorrer nos casos de investigao criminal ou na instruo processual penal, verbis:
Art. 3 A interceptao das comunicaes telefnicas poder ser determinada pelo juiz, de ofcio ou a requerimento: I - da autoridade policial, na investigao criminal; II - do representante do Ministrio Pblico, na investigao criminal e na instruo processual penal (grifos nossos).
Ora, o terrorismo um sistema que atua em silncio, cujos efeitos destrutivos s se percebem aps a ecloso da conduta terrorista. Antes disso, ele est escondido. Sendo assim, como fazer para interceptar uma comunicao telemtica ou telefnica entre terroristas se nenhum crime ainda foi perpetrado? A Lei n 9.296/96 exige que a interceptao seja feita para uma investigao penal. Investigar o que, se a conduta terrorista ainda no foi externada? A lei em epgrafe no o bastante para os casos
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de terrorismo, pois seria contra legem permitir uma interceptao sem antes ter ocorrido uma infrao penal para ser investigada. J no caso de instruir um processo penal, o problema no se impe de forma to relevante, uma vez que se h processo penal porque existente uma infrao penal. Os mais desavisados podero levantar a seguinte dvida: e se um pas estiver sendo ameaado de ataques terroristas, devidamente constatados pelas agncias de segurana nacional? Nesse caso, a interceptao poderia ser feita livremente, uma vez que um caso de ameaa terrorista, responderiam os mesmos desavisados. Todavia, com base na Lei n 9.296/96, a resposta negativa imposta, por insuficincia legal. Seno vejamos. sabido que o artigo 2, inciso III, da Lei n 9.296/96 exige que a interceptao somente seja feita nos casos de crimes punidos com a pena de recluso. Tratando-se de um crime de ameaa de um mal grave que est por vir, como o caso das ameaas terroristas, o Cdigo Penal brasileiro prev a seguinte punio, verbis:
Art. 147 - Ameaar algum, por palavra, escrito ou gesto, ou qualquer outro meio simblico, de causar-lhe mal injusto e grave: Pena - deteno, de um a seis meses, ou multa. Pargrafo nico - Somente se procede mediante representao. (grifo nosso).
Ora, se a pena privativa de liberdade de deteno, e no de recluso, impossvel pedir a interceptao com amparo na Lei 9.296/96, a qual se revelar altamente inbil para reprimir as ameaas terroristas, uma vez que a pena prevista de deteno para tal crime. Essa uma das hipteses ensejadoras da insuficincia da Lei de Interceptaes das Comunicaes para regular os casos em que h a presena do terrorismo. A Repblica Federativa do Brasil, mais uma vez com embasamento nos princpios do repdio ao terrorismo e, como conseqncia, no da cooperao entre os povos para o progresso da humanidade, como prescreve o artigo 4, incisos VIII e IX, da Constituio da Repblica, deve movimentar-se para tornar possvel a eficcia
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do artigo 3,1 da Conveno Interamericana contra o Terrorismo, que prescreve as medidas internas a serem tomadas pelos pases partes na Conveno, entre elas a de estabelecer penas para os delitos previstos no artigo 2 da referida Conveno, crimes esses que se referem ao terrorismo. Se assim o , no s devem ser tomadas medidas internas que tipifiquem as condutas tidas como terroristas pela Conveno como tambm so necessrias medidas administrativas e jurdicas para que o terrorismo seja erradicado, prevenido, combatido, eliminado e punido, objetivos estes tambm firmados na presente Conveno. Uma dessas medidas seria a elaborao de uma lei prpria para o que se refere interceptao de comunicaes feitas entre terroristas, no sendo suficiente a Lei n 9.296/96, como foi acima demonstrado com vrios casos ilustrativos, pendentes de uma resposta mais eficaz e enrgica, uma vez que a lei em voga torna-se claramente obsoleta e incompatvel com a luta contra o terrorismo. Uma grande fonte dos ataques terroristas seriam os milhes de dlares que os seus financiadores despejam para a sua manuteno. Como tal dinheirama movimentada num curto espao de tempo, ou at mesmo em tempo real, de uma localidade para outra com o escopo fundamental de sustentar o terrorismo? Claro que a resposta vem com o emprego da internet, onde se permitem as transferncias on-line de uma conta para outra. O Estado deve ter total controle dessas transferncias feitas por meio da internet, permitindo o desmantelamento dos grupos terroristas por ausncia de fonte financiadora. A interceptao de uma transao com tal finalidade ilcita somente ser feita quando j houver uma prvia investigao acerca dos passos criminosos de um grupo terrorista. Para que seja permitida essa investigao, necessria uma lei hbil e compatvel com a era virtual. o prprio artigo 4, nmero 1, na alnea c, da Conveno Interamericana Contra o Terrorismo2 que prescreve, para cada Estado Parte, medidas que assegurem s
1 Artigo 3 Medidas internas Cada Estado Parte, em conformidade com suas disposies constitucionais, esforar-separa ser parte dos instrumentos internacionais enumerados no Artigo 2, dos quais ainda no seja parte e para adotar as medidas necessrias sua efetiva aplicao, incluindo o estabelecimento em sua legislao interna de penas aos delitos a contemplados. 2 Artigo 4 Medidas para prevenir, combater e erradicar o financiamento do terrorismo 1. Cada Estado Parte, na medida em que no o tiver feito, dever estabelecer um regime jurdico e administrativo para prevenir, combater e erradicar o financiamento do terrorismo e lograr uma cooperao internacional eficaz a respeito, a qual dever incluir: a) [...] b) [...] c) Medidas que assegurem que as autoridades competentes dedicadas ao combate dos delitos estabelecidos nos instrumentos internacionais enumerados no Artigo 2 tenham a capacidade de cooperar e inter-
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autoridades competentes dedicadas ao combate dos delitos previstos no seu artigo 2, entre elas a de criar uma unidade de inteligncia financeira para coletar, divulgar e analisar informaes relevantes sobre lavagem de dinheiro e terrorismo. Mais uma vez est presente a preocupao em atacar o terrorismo em sua sustentao maior: os imensurveis recursos financeiros utilizados para o seu financiamento. Ainda numa anlise da Conveno Interamericana Contra o Terrorismo, tem-se o artigo 5,3 em que se prev a execuo de embargos e confiscos de bens ou fundos destinados ao financiamento do terrorismo, seja qual for a forma de financiamento. Sempre que o recurso financeiro estiver destinado ao fortalecimento ou execuo de uma prtica terrorista, que so aquelas delimitadas no artigo 2, nmero 1, da citada Conveno, tal recurso ser embargado e posteriormente confiscado, devendo o Estado Parte tomar as medidas necessrias para que as constries ocorram de forma eficaz. Isso inclui a alterao da legislao interna, se necessrio. Em relao ao artigo 6 da mencionada Conveno, h uma orientao aos pases signatrios para que a sua legislao penal tipifique as condutas do artigo 2, tidas como atos terroristas, como delitos prvios aos crimes de lavagem de dinheiro, destaca ele:
Artigo 6 Delitos prvios da lavagem de dinheiro 1. Cada Estado Parte tomar as medidas necessrias para assegurar que sua legislao penal relativa ao delito da lavagem de dinheiro inclua como delitos prvios da lavagem de dinheiro os delitos estabelecidos nos instrumentos internacionais enumerados no Artigo 2 desta Conveno. 2. Os delitos prvios da lavagem de dinheiro a que se refere o pargrafo 1 incluiro aqueles cometidos tanto dentro como fora da jurisdio do Estado Parte. cambiar informaes nos planos nacional e internacional, em conformidade com as condies prescritas no direito interno. Com essa finalidade, cada Estado Parte dever estabelecer e manter uma unidade de inteligncia financeira que seja o centro nacional para coleta, anlise e divulgao de informaes relevantes sobre lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo. Cada Estado Parte dever informar o Secretrio-Geral da Organizao dos Estados Americanos sobre a autoridade designada como sua unidade de inteligncia financeira.
3 Artigo 5 Embargo e confisco de fundos ou outros bens 1. Cada Estado Parte, em conformidade com os procedimentos estabelecidos em sua legislao interna, adotar as medidas necessrias para identificar, congelar, embargar e, se for o caso, confiscar fundos ou outros bens que sejam produto da comisso ou tenham como propsito financiar ou tenham facilitado ou financiado a comisso de qualquer dos delitos estabelecidos nos instrumentos internacionais enumerados no Artigo 2 desta Conveno. 2. As medidas a que se refere o pargrafo 1 sero aplicveis aos delitos cometidos tanto dentro como fora da jurisdio do Estado Parte.
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Nada mais salutar, pois as condutas terroristas, que so ilegais, buscam o seu branqueamento, isto , a ocultao da origem ilcita de tais atos. Como exemplo, poder-se-ia citar o caso de um grupo corrupto que quer derrubar o governo de um pas, usando para tanto de ataques terroristas financiados por recursos advindos de tal grupo. Aps a ecloso dos ataques, com xito, os terroristas recebem o dinheiro prometido. Ora, tal recurso auferido est eivado de uma ilicitude, pois fruto de um ato totalmente incompatvel com a ordem jurdica. No foi outra a orientao seguida pelo Brasil ao modificar a Lei de Lavagem de Dinheiro (Lei n 9.613/98), em seu artigo 1, inciso II, em que se acrescentou, como sendo um crime punido com a pena de recluso de trs a dez anos e multa, a ocultao ou dissimulao da natureza, origem, localizao, disposio, movimentao ou propriedade de bens, direitos ou valores provenientes do terrorismo e seu financiamento. Sendo assim, a Repblica brasileira fez o seu dever de casa ao incluir, como j sugeria a Conveno Interamericana contra o Terrorismo, o terrorismo e seu financiamento como delitos prvios ao crime de lavagem de dinheiro. Ponto de suma importncia para o conhecimento dos aplicadores do direito o que consta do citado artigo 6, nmero 2, da Conveno citada acima, que inclui como delitos prvios ao crime de lavagem de dinheiro todas as condutas praticadas dentro ou fora da jurisdio do Estado Parte. Ora, tal redao de extrema relevncia, pois evita o surgimento de parasos do terror, uma vez que o Estado Parte estar obrigado a punir como crime de lavagem de dinheiro qualquer conduta terrorista tipificada no artigo 2 da Conveno que tenha origem em pas signatrio ou no. Se assim no fosse, o Estado Parte no poderia punir aquela conduta terrorista que se originou em pas onde o terrorismo enaltecido, como em alguns pases do chamado eixo do mal, como crime de lavagem de dinheiro. Disposio legal intimamente ligada ao tema aqui proposto a que consta do artigo 74 da j mencionada Conveno. Tal artigo prev a cooperao entre os
4 Artigo 7 Cooperao no mbito fronteirio 1. Os Estados Partes, em conformidade com seus respectivos regimes jurdicos e administrativos internos, promovero a cooperao e o intercmbio de informaes com o objetivo de aperfeioar as medidas de controle fronteirio e aduaneiro para detectar e prevenir a circulao internacional de terroristas e o trfico de armas ou outros materiais destinados a apoiar atividades terroristas. 2. Neste sentido, promovero a cooperao e o intercmbio de informaes para aperfeioar seus controles de emisso dos documentos de viagem e identidade e evitar sua falsificao, adulterao ou utilizao fraudulenta. 3. Essas medidas sero levadas a cabo sem prejuzo dos compromissos internacionais aplicveis ao livre movimento de pessoas e facilitao do comrcio.
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Estados signatrios no mbito fronteirio com o escopo de fazer um intercmbio de informaes, tendente a detectar a circulao de terroristas, trfico de armas e atos similares destinados a apoiar as prticas terroristas. Tal cooperao pode ser feita de forma bem eficaz, com o uso das interceptaes telefnicas e telemticas, pelas quais os terroristas se comunicam. Aqui, mais uma vez, no h que se falar na proteo da comunicao entre os terroristas, tendo em vista a sua privacidade. A uma, porque o Estado no pode tutelar prticas esprias e direcionadas ao extermnio de vidas humanas; a duas, pois o Brasil signatrio de uma Conveno cuja finalidade maior eliminar e prevenir o terrorismo, sendo claramente possvel a interceptao de comunicaes que visam propagar o terror. No muito distante do que foi exposto acima, est o artigo 85 da Conveno, que preleciona a colaborao estreita entre os pases signatrios com o fim de fortalecer a aplicao da lei e combater os ilcitos enumerados no artigo 2, sendo que para tanto devero aperfeioar os canais de comunicao entre as suas autoridades. Tal aperfeioamento deve visar ao intercmbio seguro e rpido de informaes acerca de todos os aspectos delitivos das condutas enumeradas no artigo 2 da Conveno. Mais uma vez est em voga a possibilidade de quebrar a privacidade das comunicaes telemticas, caso feitas com uso do computador, realizando, assim, um rpido e eficaz repdio aos atos terroristas, como pugna a Conveno e a prpria Constituio da Repblica brasileira em seu artigo 4, VIII. Se o Brasil prometeu envidar esforos no combate ao terrorismo, trocando informaes com outro Estado Parte sobre os delitos previstos no artigo 2 da Conveno, nada impede que a interceptao seja feita, pois um meio prvio e til para saber das possibilidades de um ataque terrorista. antecipar-se ao inimigo, que est circundando diariamente o nosso territrio, buscando um alvo desprotegido e perfeito para as suas cruis investidas terroristas e avassaladoras. Todavia, como j foi acima descrito, no basta apenas a Lei n 9.296/96 para impedir tais ataques, pois ela foi elaborada pensando-se nos delitos comuns do cotidiano, crimes esses praticados por pessoas sem qualquer ideal terrorista, que merecem a aplicao dos direitos e das garantias fundamentais, o chamado direito penal do cidado, como citado acima em Jakobs; o que j no ocorre com o terrorista, ao qual o direito penal do inimigo serve de forma perfeita.
5 Artigo 8 Cooperao entre autoridades competentes para aplicao da lei Os Estados Partes colaboraro estreitamente, de acordo com seus respectivos ordenamentos legais e administrativos internos, a fim de fortalecer a efetiva aplicao da lei e combater os delitos estabelecidos nos instrumentos internacionais enumerados no Artigo 2. Neste sentido, estabelecero e aperfeioaro, se necessrio, os canais de comunicao entre suas autoridades competentes, a fim de facilitar o intercmbio seguro e rpido de informaes sobre todos os aspectos dos delitos estabelecidos nos instrumentos internacionais enumerados no Artigo 2 desta Conveno.
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5. Concluso Tendo em vista tudo o que cerca as comunicaes telemticas e o terrorismo, pode ser feita agora uma anlise conclusiva acerca do tema. Em primeiro lugar, a Lei n 9.296/96 no se mostra suficiente para tratar o complexo assunto que o terrorismo, alm de estar ultrapassada e em descompasso com a Conveno Interamericana contra o Terrorismo. Como o Brasil assinou a Conveno, ele deve fazer com que ela tenha aplicabilidade e eficcia. Em quase todos os seus artigos, ela prescreve que o Estado Parte dever possuir um amplo regime jurdico interno e tambm administrativo para combater o terrorismo, devendo ajustar a sua legislao para que o terrorismo no fique impune. Ademais, a Lei 9.296 de 1996, enquanto a Conveno Interamericana contra o Terrorismo somente ingressou no ordenamento jurdico ptrio por meio do decreto 5.639 do ano de 2005, totalmente descompassada com aquilo que se protegia na lei de 1996. Nesse ano, ainda no se pensava em tutelar a sociedade do terrorismo de forma to preocupante, o que se deu, principalmente, em virtude dos ataques areos ocorridos no sangrento 11 de setembro de 2001, marco histrico do terrorismo. Em segundo lugar, as comunicaes telemticas facilitaram em muito a vida das pessoas, inclusive dos terroristas, que podem planejar ataques dentro de sua prpria residncia ou numa lan house, de forma rpida e eficaz, alm de poderem ficar no anonimato, pois possvel usar computadores de terceiros para monitorar as ordens de ataque. Ademais, para obterem maior proteo, minimizando o risco de serem descobertos, os terroristas utilizam-se da internet para mandar mensagens criptografadas ou em forma de cdigos, que s eles entendem. Como aceitar que a obsoleta Lei 9.296/96 seria capaz de coibir tais prticas? Nem mesmo as avanadas leis feitas nos pases que mais sofrem com o terrorismo do conta de coibi-lo, muito menos uma lei que nem sequer fora criada com tal escopo. Por fim, a Repblica Federativa do Brasil dever reformular os seus regimes jurdico e administrativo para poder adaptar-se ao novo mundo global, eivado de potenciais ataques terroristas, sendo que a primeira delas seria uma nova lei que fosse elaborada por estudiosos das reas de internet e de segurana nacional, com a finalidade de fazer a preveno ao terrorismo por meio de uma moderna interceptao telemtica com menos restries legais do que as existentes na Lei n 9.296/96. 6. Referncias bibliogrficas BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 17. ed. So Paulo: Editora Malheiros, 2005. GOMES, Luiz Flvio. Interceptao telefnica: Lei n 9296/96. So Paulo: RT, 1997. GRECO FILHO, Vicente. Interceptao telefnica: consideraes sobre a Lei n 9296/96. 2. ed. rev. atual. ampl. So Paulo: Saraiva, 2005.
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GRECO, Marco Aurlio; SILVA MARTINS, Ives Gandra (Coord.). Direito e Internet: relaes jurdicas na sociedade informatizada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. JAKOBS, Gunter; CANCIO MELI, Manuel. Derecho Penal del enemigo, Madrid: Civitas, 2003. MICHAELIS: moderno dicionrio da lngua portuguesa. So Paulo: Companhia Melhoramentos, 1998. FERNANDES, Francisco. Macrbio. In: FERNANDES, Francisco. Dicionrio brasileiro contemporneo. 4. ed. Rio de Janeiro: Globo, 1975. p.805. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do direito. Rio de Janeiro: Forense, 2001. SILVA NETO, Amaro Moraes e. Privacidade na internet: um enfoque jurdico. Bauru: Edipro, 2001. SCHOUERI, Lus Eduardo, organizador. Internet: o direito na era virtual. Rio de Janeiro: Forense, 2001. SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. WEIMANN, Gabriel. Terror on the internet: the new arena, the new challenges. USIP Press Book: April 2006.
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Jurisprudncia
RE N. 349.703-RS RELATOR P/ O ACRDO: MIN. GILMAR MENDES PRISO CIVIL DO DEPOSITRIO INFIEL EM FACE DOS TRATADOS INTERNACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS. INTERPRETAO DA PARTE FINAL DO INCISO LXVII DO ART. 5O DA CONSTITUIO BRASILEIRA DE 1988. POSIO HIERRQUICO-NORMATIVA DOS TRATADOS INTERNACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS NO ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO. Desde a adeso do Brasil, sem qualquer reserva, ao Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos (art. 11) e Conveno Americana sobre Direitos Humanos Pacto de San Jos da Costa Rica (art. 7, 7), ambos no ano de 1992, no h mais base legal para priso civil do depositrio infiel, pois o carter especial desses diplomas internacionais sobre direitos humanos lhes reserva lugar especfico no ordenamento jurdico, estando abaixo da Constituio, porm acima da legislao interna. O status normativo supralegal dos tratados internacionais de direitos humanos subscritos pelo Brasil torna inaplicvel a legislao infraconstitucional com ele conflitante, seja ela anterior ou posterior ao ato de adeso. Assim ocorreu com o art. 1.287 do Cdigo Civil de 1916 e com o DecretoLei n 911/69, assim como em relao ao art. 652 do Novo Cdigo Civil (Lei n 10.406/2002). ALIENAO FIDUCIRIA EM GARANTIA. DECRETO-LEI N 911/69. EQUIPAO DO DEVEDOR-FIDUCIANTE AO DEPOSITRIO. PRISO CIVIL DO DEVEDOR-FIDUCIANTE EM FACE DO PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE. A priso civil do devedor-fiduciante no mbito do contrato de alienao fiduciria em garantia viola o princpio da proporcionalidade, visto que: a) o ordenamento jurdico prev outros meios processuais-executrios postos disposio do credor-fiducirio para a garantia do crdito, de forma que a priso civil, como medida extrema de coero do devedor inadimplente, no passa no exame da proporcionalidade como proibio de excesso, em sua trplice configurao: adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito; e b) o Decreto-Lei n 911/69, ao instituir uma fico jurdica, equiparando o devedor-fiduciante ao depositrio, para todos os efeitos previstos nas leis civis e penais, criou uma figura atpica de depsito, transbordando os limites do contedo semntico da expresso depositrio infiel insculpida no art. 5, inciso LXVII, da Constituio e, dessa forma, desfigurando o instituto do depsito em sua conformao constitucional, o que perfaz a violao ao princpio da reserva legal proporcional. Recurso extraordinrio conhecido e no provido. Depositrio Infiel e HC de Ofcio Tendo em conta o Enunciado 606 da Smula do STF (No cabe habeas corpus originrio para o Tribunal Pleno de deciso de Turma, ou do Plenrio, proferida em habeas corpus ou no respectivo recurso.), o Tribunal, por maioria, no conheceu de habeas corpus impetrado contra deciso da 1 Turma, que no vislumbrara constrangimento ilegal em decreto de priso da paciente, a ttulo de infidelidade como depositria judicial. Vencido, no ponto, o Min. Marco Aurlio que conhecia do writ por entender que, toda vez em que articulado relativamente a este ou aquele rgo investido do ofcio judicante, inclusive Turma do STF um ato ilegal e que se
Jurisprudncia
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tenha, como na espcie, um rgo para rever a deciso, cabvel essa medida, a qual possui envergadura maior, voltada a preservar a liberdade de ir e vir. Em seguida, o Tribunal, para fazer justia material, concedeu a ordem, de ofcio, considerando a sua recente orientao no sentido de reputar ilcita a priso civil de depositrio infiel, qualquer que seja a modalidade do depsito (RE 349703/RS; RE 466343/SP; HC 87585/SP e HC 92566/TO, v. Informativo 531). HC 94307/RS, rel. Min. Cezar Peluso, 19.2.2009. (HC-94307)
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OS TRATADOS DE DIREITOS HUMANOS NA JURISPRUDNCIA DO STF APS A EMENDA CONSTITUCIONAL N 45/2004 CSSIO HENRIQUE AFONSO DA SILVA Oficial do Ministrio Pblico 1. Introduo O objetivo do presente trabalho verificar o atual posicionamento do Supremo Tribunal Federal em face da insero do pargrafo 3 ao artigo 5 da Constituio pela EC 45/2004, dispondo sobre a incorporao, na ordem interna, dos tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil. A discusso no nova, tendo gerado grande embate doutrinrio por ocasio da promulgao da referida Emenda, quando ento se levantaram dvidas acerca da prpria constitucionalidade do dispositivo acima apontado. Na prtica, o que se verifica em matria de incorporao de tratados de direitos humanos ao direito interno a existncia de um descompasso entre a jurisprudncia e o que pensa a maior parte da doutrina. Como se sabe, a Constituio de 1988 tendeu, a esse respeito, para a teoria dualista, que considera como autnomas as ordens jurdicas interna e externa. Por isso, os tratados celebrados pelo Presidente da Repblica na forma do artigo 84, VIII, esto sujeitos aprovao pelo Congresso Nacional, (cf. artigo 49, I) que, se for o caso, edita um decreto legislativo (cujo quorum de aprovao semelhante ao das leis ordinrias) autorizando o Presidente da Repblica a ratific-los. Entretanto, o pargrafo 2 do artigo 5 do Texto Constitucional tambm contm uma disposio acerca dos tratados, dispondo que Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte. Com base em tal dispositivo, parte da doutrina, sobretudo a mais afeta ao Direito internacional, abraou a tese de que, em matria de tratados de direitos humanos,
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a Constituio adotou a teoria monista, sendo tais tratados automaticamente incorporados ao ordenamento jurdico interno com o status de normas constitucionais, e no infraconstitucionais, como ocorre com os demais tratados. O Supremo Tribunal Federal, contudo, assim no entendeu, mantendo, mesmo para os tratados de direitos humanos incorporados na forma do pargrafo 2 do artigo 5 a posio de que no tm carter de norma constitucional e sim de lei ordinria. A questo que mais desafiou aquele Tribunal sobre esse tema relaciona-se ao problema da priso do depositrio infiel, admitida pelo artigo 5, LXVII, da Constituio. Ocorre que a ratificao pelo Brasil, em 1992, do Pacto de So Jos da Costa Rica (tambm conhecido como Conveno Americana de Direitos Humanos) instaurou um conflito entre a ordem interna e a externa, uma vez que o Pacto, em seu artigo 7.7, dispe que somente se aceitar a priso do devedor de alimentos, impedindo assim a priso do depositrio infiel. Conforme ric Alexandre Lavoura Lima,
Uma celeuma instaurou-se acerca da persistncia (ou no) da possibilidade de decretao da medida coercitiva de priso em relao ao depositrio infiel. Na doutrina e na jurisprudncia houve intenso embate de idias, existindo, de um lado, aqueles que sustentaram a natureza materialmente constitucional das normas humanitrias do pacto de So Jos da Costa Rica, por fora do art. 5, 2, da Carta da Repblica, e, de outro, os que defendiam o status infraconstitucional da matria, tendo em vista que o procedimento de internalizao da regra internacional se assemelhava ao procedimento legislativo da lei ordinria. (LIMA, 2007, p. 220).
No entanto, a tese que prevaleceu no Supremo Tribunal Federal foi pela possibilidade de priso do depositrio infiel. Assim, em vrios julgamentos envolvendo a questo relativa priso do devedor fiducirio, o STF decidiu no sentido de que o Pacto no derrogou o Decreto-Lei n 911/69, que regulamenta a matria. Neste sentido a deciso do Pleno do Tribunal no HC 72.131, cuja ementa se transcreve abaixo:
Habeas corpus. Alienao fiduciria em garantia. Priso civil do devedor como depositrio infiel. - sendo o devedor, na alienao fiduciria em garantia, depositrio necessrio por fora de disposio legal que no desfigura essa caracterizao, sua priso civil, em caso de infidelidade, se enquadra na ressalva contida na parte final do artigo 5, LXVII, da Constituio de 1988. - Nada interfere na questo do depositrio infiel em matria de
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alienao fiduciria o disposto no 7 da Conveno de San Jos da costa Rica. Habeas corpus indeferido, cassada a liminar.
No mesmo sentido: HC 73.044-2; RE 206.482-3; RE 274.183-3; RE 254.544-9; RHC 79.785-7, dentre outros. Porm, se a questo j era de difcil soluo, a Emenda Constitucional n 45 trouxe ainda maiores dificuldades ao inserir novo pargrafo ao artigo 5 da Constituio, gerando novas discusses. De acordo com o novo pargrafo 3, Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais. Em que pese a suposta boa inteno de resolver as divergncias acima apontadas em torno do pargrafo 2, o tiro acabou saindo pela culatra, trazendo nova disposio uma srie de questionamentos, principalmente por parte da doutrina majoritria, que sempre entendeu que os tratados de direitos humanos j eram normas materialmente constitucionais em virtude do pargrafo 2, independentemente do que possa dispor o pargrafo 3. Assim, no faz sentido, para essa corrente, que os novos tratados que no forem aprovados com o quorum qualificado de trs quintos venham a ser classificados como normas infraconstitucionais, o mesmo ocorrendo com relao aos tratados aprovados antes da edio da Emenda. Valrio de Oliveira Mazzuoli foi quem, em nossa opinio, melhor tratou o assunto.1 O autor chama a ateno para as vrias incongruncias trazidas pelo pargrafo 3, como, por exemplo, o fato de que, a prevalecer a tese de que os tratados no aprovados na forma ali prevista tm carter de norma infraconstitucional, o Congresso Nacional passar a ter a discricionariedade de escolher quais tratados tero eficcia de normas constitucionais e quais sero equivalentes s leis ordinrias, pois poder, a qualquer tempo, submet-los ao processo qualificado. O Congresso Nacional teria, assim, o poder de, a seu alvedrio e a seu talante, decidir qual a hierarquia normativa que devem ter determinados tratados de direitos humanos em detrimento de outros [...]. (MAZZUOLI, 2008, p.756). Na viso de Mazzuoli, o que o pargrafo 3 fez foi apenas dispor que os tratados de direitos humanos que venham a ser agora aprovados com quorum qualificado passaro a ter status de normas formalmente constitucionais, alm do carter de
1
Vide, alm da obra citada na bibliografia, artigo do autor publicado na Revista Forense 378, p. 89-109, republicado na Revista da Ajuris 98, p. 303-331 e na Revista de Informao Legislativa 167, p. 93-114.
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normas materialmente constitucionais que j possuem por fora do pargrafo 2. Enfim, apesar da confuso gerada pela insero do pargrafo 3 ao artigo 5 da Constituio, o STF parece dar sinais de mudanas relativamente ao tema da priso do depositrio infiel. No RE 466.343 (cf. Informativo do STF 449), o Ministro Gilmar Mendes proferiu voto no sentido de que os tratados de direitos humanos incorporados pelo Brasil tm o carter de normas supralegais.
EMENTA: PRISO CIVIL. Depsito. Depositrio infiel. Alienao fiduciria. Decretao da medida coercitiva. Inadmissibilidade absoluta. Insubsistncia da previso constitucional e das normas subalternas. Interpretao do art. 5, inc. LXVII e 1, 2 e 3, da CF, luz do art. 7, 7, da Conveno Americana de Direitos Humanos (Pacto de San Jos da Costa Rica). Recurso improvido. Julgamento conjunto do RE n 349.703 e dos HCs n 87.585 e n 92.566. ilcita a priso civil de depositrio infiel, qualquer que seja a modalidade do depsito. Deciso: Aps o voto do Senhor Ministro Cezar Peluso (Relator), que negava provimento ao recurso, no que foi acompanhado pelo senhor Ministro Gilmar Mendes, pela Senhora Ministra Crmen Lcia e pelos Senhores Ministros Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa, Carlos Britto e Marco Aurlio, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Celso de Mello. Ausentes, justificadamente, os Senhores Ministros Seplveda Pertence e Eros Grau. Presidncia da Senhora Ministra Ellen Gracie. Plenrio, 22.11.2006. Deciso: Apresentado o feito em mesa pelo Senhor Ministro Celso de Mello, que pedira vista dos autos, o julgamento foi adiado em virtude do adiantado da hora. Ausentes, justificadamente, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa e, nesta assentada, o Senhor Ministro Menezes Direito. Presidncia da Senhora Ministra Ellen Gracie. Plenrio, 12.12.2007. Deciso: Aps o voto-vista do Senhor Ministro Celso de Mello, negando provimento ao recurso, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Menezes Direito. Ausente, licenciado, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Presidncia da Senhora Ministra Ellen Gracie. Plenrio, 12.03.2008. Deciso: O Tribunal, por votao unnime, negou provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator. Votou o Presidente, Ministro Gilmar Mendes, em assentada anterior. Ausente, licenciado, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Plenrio, 03.12.2008.
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Mais recentemente, como se pode perceber no julgamento do HC 87.585, transcrito no incio deste trabalho, vrios ministros acompanharam esse entendimento, sendo que outros deram um passo ainda maior, considerando que tais tratados tm natureza de norma constitucional. 2. Concluso Ficam, assim, de acordo com a maioria, que entendeu ter o Pacto de So Jos da Costa Rica carter supralegal, derrogadas as disposies do Decreto-Lei n 911/69, no que concerne possibilidade de priso do depositrio em alienao fiduciria. Assim fazendo, parece ter sinalizado o Supremo Tribunal Federal que o Brasil caminha, em matria de incorporao de tratados de direitos humanos, ao encontro do que h de mais moderno nas Constituies em todo o mundo. 3. Referncias bibliogrficas LIMA, ric Alexandre Lavoura. A incorporao de Tratados de Direitos Humanos em face da EC 45/2004: o caso da priso de depositrio infiel. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, v. 15, n. 69, p. 200-236, nov/dez. 2007. MAZZUOLI, Valrio de Oliveira. Curso de Direito Internacional Pblico. 3. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. MIGUEL, Alexandre. A Constituio brasileira e os tratados de direitos internacionais de direitos humanos. Revista de Direito Constitucional e Internacional. v. 15, n. 59, p. 286-326, abr/jun.2007. PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 9.ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Saraiva, 2008.
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Tcnica
CONSULTA SOBRE A CONSTITUCIONALIDADE DA LEI FEDERAL N. 11.448/2007 RENATO FRANCO DE ALMEIDA Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais Requerente: Procurador-Geral de Justia Assunto: Consulta sobre a constitucionalidade da Lei Federal n. 11.448/20071 1. Relatrio Consulta Sua Excelncia, o Senhor Procurador-Geral de Justia, sobre a constitucionalidade da Lei Federal n. 11.448, de 15 de janeiro de 2007, que confere legitimao ativa Defensoria Pblica para a propositura da ao civil pblica, modificando, conseqentemente, a redao do inciso II do artigo 5 da Lei Federal n. 7.347/1985. Esta a sntese do necessrio. 2. Dos prolegmenos Trata-se de consulta do Procurador-Geral de Justia sobre a constitucionalidade do inciso II do art. 5 da Lei Federal n. 7.347/85, com a nova redao dada pela Lei n. 11.448, de 15 de janeiro de 2007, que confere legitimao ativa Defensoria Pblica para a propositura da ao civil pblica. Ab initio, mister ressaltar, por oportuno, a importncia histrica da instituio da Defensoria Pblica no constitucionalismo nacional e sua origem nos ordenamentos internacionais. O acesso facilitado Justia, como sabido, tem sua origem na Antigidade. O Cdigo de Hamurabi, v.g., garantia a defesa dos mais fracos contra a opresso dos
Lei Federal que confere Defensoria Pblica legitimidade ativa para a propositura de ao civil pblica. Direitos e interesses metaindividuais e transindividuais. Perfil constitucional da Instituio. Direitos individuais da pessoa necessitada. Legitimidade anmala. Inconstitucionalidade. Precedentes do STF.
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mais fortes.2 De efeito, essa preocupao com a proteo e a defesa jurdica dos mais necessitados deu origem, na modernidade, a dois sistemas referentes quela assistncia, que no se excluem, porm so marcantemente distintos. Nesse sentido, asseveram Cappelletti e Garth:
A maior realizao das reformas na assistncia judiciria na ustria, Inglaterra, Holanda, Frana e Alemanha Ocidental foi o apoio ao denominado sistema judicare. Trata-se de um sistema atravs do qual a assistncia judiciria estabelecida como um direito para todas as pessoas que se enquadrem nos termos da lei, Os advogados particulares, ento, so pagos pelo Estado. A finalidade do sistema judicare proporcionar aos litigantes de baixa renda a mesma representao que teriam se pudessem pagar um advogado. O ideal fazer uma distino apenas em relao ao endereamento da nota de honorrios: o Estado, mas no o cliente, quem a recebe. (grifo dos autores). 3
A outro giro, em outros pases, como no Brasil, a assistncia judiciria para a defesa dos direitos dos necessitados patrocinada por advogados remunerados pelos cofres pblicos.4 Em razo das vantagens e desvantagens que cada sistema engendra, determinados pases optaram pelo sistema misto, combinando as caractersticas prprias de cada um em prol de sua comunidade carente.5 No Brasil, o sistema de advogados remunerados pelos cofres pblicos prevalece, alcanando a respectiva Instituio status constitucional, a partir de 1988, com o advento da Constituio da Repblica, que expressamente prev, em seu art. 134, os delineamentos da Instituio, no qual abordada como instituio essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientao jurdica e a defesa dos necessitados na forma do artigo 5, inciso LXXIV, do mesmo Texto Constitucional. Malgrado os problemas existentes com este sistema6, importa pr a lume que a Defensoria Pblica, no Brasil, constitui importante meio de acesso justia, entendida esta como um julgamento justo, assim como facilitadora do acesso ao Poder Judicirio.
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. Acesso justia: juizados especiais cveis e ao civil pblica. Rio de Janeiro: Forense, 1999. 252p. p.4 3 CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso justia. Trad. Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Fabris, 1988. 168p. p. 35. 4 Ob. cit. p. 39 et seq. 5 Ob. cit. p. 43 et seq. 6 Ob. cit. p. 41 et seq.
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Por derradeiro, impende frisar que a Defensoria Pblica representa importante instrumento de cidadania, com o desiderato primeiro de pr fim opresso e desigualdade sociais brasileiras, em defesa dos necessitados, ou seja, de todos os cidados comprovadamente hipossuficientes, comprovada a insuficincia de recursos econmicos prprios. Vem a calhar, no obstante, a profunda advertncia encetada por Jos Afonso da Silva, no sentido de que:
A Constituio tomou, a esse propsito, providncia que pode concorrer para a eficcia do dispositivo, segundo o qual o Estado prestar assistncia jurdica integral e gratuita aos que comprovarem insuficincia de recursos (art. 5, LXXIV). Referimo-nos institucionalizao das Defensorias Pblicas, a quem incumbir a orientao jurdica e a defesa, em todos os graus dos necessitados, na forma do art. 5, LXXIV (art.134). Quem sabe se fica revogada, no Brasil, a persistente frase de Ovdio: Cura pauperibus clausa est.7 Ou as Defensorias Pblicas federais e estaduais sero mais uma instituio falha? Cabe aos Defensores Pblicos abrir os Tribunais aos pobres, uma misso to extraordinariamente grande que, por si, ser uma revoluo, mas, tambm, se no cumprida convenientemente, ser um aguilho na honra dos que a receberam e, porventura, no a sustentaram. (grifo nosso). 8
3. Das fundamentaes jurdicas a embasar a inconstitucionalidade da Lei Federal n. 11.448/2007 3.1 Lei Federal que confere legitimao ad causam ativa Defensoria Pblica para a propositura de ao civil pblica. Distino entre substituio processual e representao processual como premissa inafastvel a ser observada pela norma infraconstitucional. Dogma constitucional que se impe. Princpio da supremacia da Constituio. Como cedio, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, norma suprema do ordenamento jurdico ptrio, tem por objeto estabelecer a estrutura do Estado, a disposio de seus rgos, o modo de aquisio do poder e a forma de seu exerccio e limites de sua atuao, alm de assegurar os direitos e garantias dos indivduos, fixar o regime poltico e disciplinar seus fins socioeconmicos, bem como os fundamentos da ordem econmica, social e cultural. Nessa linha de raciocnio, as instituies consubstanciadoras do Estado brasileiro, tm suas diretrizes plasmadas no Texto Constitucional, cuja observncia, por bvio,
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O Tribunal est fechado para os pobres, cf. Amores, Liv. III, VIII, 55, citado por Cappelletti. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 9. ed. rev. amp. So Paulo: Malheiros, 1994. 768p. p.200-1.
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no pode ser deslembrada pelo legislador infraconstitucional em razo do princpio da supremacia da Constituio. De efeito:
O estado de direito um estado constitucional. Pressupe a existncia de uma constituio normativa estruturante de uma ordem jurdico-normativa fundamental vinculativa de todos os poderes pblicos. A constituio confere ordem estadual e aos actos dos poderes pblicos medida e forma. Precisamente por isso, a lei constitucional no apenas - como sugeria a teoria tradicional do estado de direito uma simples lei includa no sistema ou no complexo normativo-estadual. Trata-se de uma verdadeira ordenao normativa fundamental dotada de supremacia supremacia da constituio e nesta supremacia normativa da lei constitucional que o primado do direito do estado de direito encontra uma primeira e decisiva expresso. (grifos do autor). 9
Fixada, portanto, a premissa segundo a qual os princpios institucionais/organizativos insertos na Constituio, como de resto, todo seu corpo, devem ser observados pelas leis de conformao, impe-se o reconhecimento de que a Defensoria Pblica tem por objetivo e fim institucionais a representao judicial dos necessitados, e, no, como previsto na Lei Federal hostilizada, a substituio processual, institutos que, como veremos na seqncia, divergem tanto na sua estrutura quanto nos seus efeitos. Cabe no deslembrar, ainda, que, por toda relevncia e gravidade da funo que foi atribuda Defensoria Pblica, faz-se necessria a fiel observncia dos ditames e limites constitucionais que a regem, a fim de se evitar o seu desvirtuamento funcional, o que representaria imensurvel prejuzo para seus destinatrios a populao necessitada. Com efeito, impende reconhecer, com as clssicas lies de Chiovenda, segundo as quais a representao judicial ocorre dentro das seguintes circunstncias:
Nem sempre aquele que dotado de capacidade processual pode comparecer em juzo e realizar diretamente os atos ou alguns atos processuais; freqentemente, ao contrrio, a parte ou o representante da parte tem de ser representado por um procurador judicial [...] Da, outro dos pressupostos processuais a capacidade de requerer em juzo (ius postulandi).10
Ensinando sobre a natureza da relao entre a parte processual e seu defensor, Carnelutti, tambm em esclios clssicos, ensina, de seu turno: O defensor
9 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 5. ed. Coimbra: Almedina, 2002. 1.504p. p.245-6. 10 CHIOVENDA, Giuseppe. Instituies de direito processual civil. Trad. Paolo Capitanio. 2. ed. Campinas: Bookseller, 2000. v. 2 p. 327.
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nomeado pelas partes mediante uma declarao que recebe o nome de poder (procurao); esse nome se refere em particular ao patrocnio ativo, e provm certamente da opinio de que o defensor ativo um representante. (grifo nosso). 11 Divisa-se, assim, que, na doutrina clssica da processualstica civil, a representao judicial se d em nome alheio, na defesa de interesse ou direito alheio. Desse entendimento no se afasta a doutrina moderna, notadamente a ptria que, luz dos ensinamentos de um dos maiores doutrinadores contemporneos, prescreve quanto representao processual: [...] a relao jurdica pela qual o representante age em nome e por conta do representado. Seus atos aproveitam apenas ao representado, beneficiando-o ou prejudicando-o. O representante no parte no processo.12 Sob outra perspectiva radica a substituio processual, que, ainda em ensinamentos clssicos, pode ser conceituada: Existe substituio quando a ao no processo de uma pessoa diferente da parte se deve, no iniciativa desta, e sim ao estmulo de um interesse conexo com o interesse imediatamente comprometido na lide ou no negcio.13 E ainda, nas precisas palavras de Calamandrei, a substituio processual deve ser descrita em contraposio representao processual, pois assim se revelar, com maior facilidade, a distino entre ambas.14 Com efeito:
Estudada por Chiovenda quando ainda o antigo Art. 81 cdigo no a disciplinava expressamente, a substituio processual (tambm esta denominao de origem chiovendiano), est agora admitida indiretamente pelo art. 81 do C. p. c., segundo o qual fora dos casos expressamente previstos pela lei, ningum pode fazer valer no processo em nome prprio um direito alheio. Este artigo, como probe normalmente a substituio, assim tambm a permite excepcionalmente nos s casos expressamente previstos pela lei: , ento, um instituto excepcional, cuja caracterstica, colocada de manifesto nesta frmula legislativa, est na contraposio entre a pessoa que titular do direito controvertido (direito alheio), que seria o substitudo e a pessoa que est legitimada para faz-lo valer no processo em CARNELUTTI, Francesco. Instituies do processo civil. Trad. Adrin Sotero De Witt Batista. 5. ed. So Paulo: Classic Book, 2000. v. 1. p. 237-8. 12 NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria Andrade. Cdigo de processo civil comentado: legislao processual civil extravagante em vigor. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1997. 2249p. p.278-9. 13 CARNELUTTI, Francesco. Instituies... op. cit. p. 222. 14 CALAMANDREI, Piero. Direito processual civil. Trad. Luiz Abezia e Sandra Drina Fernandez Barbery. Campinas: Bookseller, 1999. v. 2 p. 295.
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nome prprio, que seria o substituto.15
E, com preciso cirrgica, assevera ainda o ilustre doutrinador italiano:

Basta ter presente esta contraposio para Representao e substituio captar imediatamente a diferena mais evidente entre representao e substituio: enquanto o representante faz valer em juzo um direito alheio ( dizer, um direito do representado a nome do representado), o substituo faz valer em juzo um direito alheio em nome prprio ( dizer, um direito do substitudo, em nome do substituto); o qual significa, que, enquanto na representao parte em causa o representado e no o representante, na substituio parte em causa o substituto, no o substitudo.16
Por corolrio, importa evidenciar que a diferena entre os institutos ora sob comento reside na coincidncia ou no das pessoas do titular do direito material e do titular da relao processual: havendo a referida coincidncia, haver representao processual; em no havendo, substituio. Quanto problemtica maior que se quer expor nesta resposta consulta, mister saber: a) se os legitimados propositura da ao civil pblica esto na qualidade de substitutos processuais ou meros representantes processuais; b) se a Defensoria Pblica pode litigar na qualidade de substituta processual. No que concerne ao primeiro questionamento, foroso reconhecer que os referidos legitimados (art. 5, Lei Federal n. 7.347/85) litigam, em sua maioria, na qualidade de substitutos processuais (legitimao extraordinria), e no de representantes processuais. Isso porquanto, aps descortinar as correntes doutrinrias sobre o assunto, Aluisio Gonalves de Castro Mendes informa que tem se entendido, majoritariamente, que os legitimados para propor ao civil pblica agem em substituio processual, referindo-se especificamente a pronunciamento do Supremo Tribunal Federal sobre o tema17, cuja ementa se transcreve:
CONSTITUCIONAL. MINISTRIO PBLICO. AO CIVIL PBLICA PARA PROTEO DO PATRIMNIO PBLICO. ART. 129, III, DA CF. Legitimao extraordinria conferida ao rgo pelo dispositivo constitucional em referncia, hiptese em que age como substituto processual de toda a coletividade e, conseqentemente, na defesa de autntico interesse difuso, CALAMANDREI, Piero. Direito... p. 295. Ob. cit. p. 295. 17 MENDES, Aluisio Gonalves de Castro. Aes coletivas no direito comparado e nacional. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. 293p. p. 244.
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habilitao que, de resto, no impede a iniciativa do prprio ente pblico na defesa de seu patrimnio, caso em que o Ministrio Pblico intervir como fiscal da lei, sob pena de nulidade da ao (art. 17, 4., da Lei 8.429/92).18
Impe-se, pois, a premissa segundo a qual alguns legitimados para a propositura da ao civil pblica se colocam no processo como substitutos processuais. Tal assertiva se mostra verdadeira quanto legitimao conferida pela Lei Federal n. 11.448/2007 Defensoria Pblica. Entretanto, pe-se a questo: pode, luz das diretrizes constitucionais de regncia, a Defensoria atuar na qualidade de substituta processual? Realizando-se uma interpretao exclusivamente literal do artigo 5 da Lei n. 7.347/85 (alterada pela Lei n. 11.448/2007), poder-se-ia entender pela plenitude de legitimao da Defensoria Pblica para propositura da ao civil pblica, tendo em vista que a referida Lei, em si, no traz nenhum limite ou condicionante para essa propositura. No obstante, a resposta negativa se impe questo. Isso porquanto, necessrio asseverar que os delineamentos constitucionais quanto Defensoria Pblica a impedem de litigar na qualidade de legitimada extraordinariamente, residindo suas atribuies na representao processual daqueles comprovadamente necessitados. Da se infere a inconstitucionalidade da Lei Federal n. 11.448/2007, na medida em que confere a qualidade de substituto processual Instituio que, por determinao constitucional, somente poder figurar em processos judiciais como representante processual da parte necessitada. De seu lado, a jurisprudncia de nossa Suprema Corte confina as atribuies da Defensoria Pblica nos estreitos limites da representao judicial. Com efeito, o Supremo Tribunal Federal, apreciando a questo na Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n. 558-8/RJ, j sedimentou o pensamento segundo o qual a Defensoria Pblica atua processualmente como representante processual dos necessitados. o que se extrai do voto do eminente Relator, Ministro Seplveda Pertence:
27. Essa suposio [...] parte, data venia da confuso indevida entre a legitimao ativa do Ministrio Pblico para a promoo, em nome prprio e incondicionada, da ao civil pblica (CF, art. 129, III), a funo de assistncia judiciria, confiada Defensoria Pblica para a representao em juzo de outras
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n. 208.790/SP. Rel. Min. Ilmar Galvo. Pleno. DJU 15.12.2000.
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pessoas fsicas ou jurdicas concorrentemente legitimadas pela lei federal defesa de interesses difusos ou coletivos (CF, art. 129, 1). (grifos nossos). 19
Na linha do raciocnio exposto, impossvel se mostra figurar a Defensoria Pblica na qualidade de substituto processual, uma vez que, luz dos direcionamentos institucionais e da jurisprudncia da nossa Corte Suprema, cabe quela Instituio to-somente a representao processual daqueles comprovadamente necessitados, sejam pessoas fsicas ou jurdicas. Tal fenmeno se justifica exatamente pelos termos constitucionais utilizados para a Defensoria Pblica e, de outro lado, o Ministrio Pblico. Neste, vislumbra-se a afetao, dentre outras atribuies, da defesa dos interesses ou direitos meta e transindividuais (art. 129, CF/88). Quanto quela, o confinamento na representao judicial dos necessitados (art. 134 c/c art. 5, LXXIV, CF/88). Na hiptese corrente, foroso asseverar que somente a Constituio no cumprimento dos seus objetivos de criao do Estado brasileiro e na sua preponderncia no ordenamento jurdico (princpio da supremacia) poderia conferir, em tese, atribuies Defensoria Pblica cujo carter processual redundaria na substituio processual (legitimao extraordinria), na defesa de direitos ou interesses meta e/ ou transindividuais. lei infraconstitucional no concedeu a Constituio espao como o fez para o Ministrio Pblico (art. 129, IX, CF/88) para conferir outras atribuies Defensoria Pblica, seno a representao judicial (processual) dos comprovadamente necessitados. Frise-se, ademais, que ao Ministrio Pblico est vedada a representao processual (art. 129, IX, fine CF/88), o que demonstra, s escncaras, a inteno constituinte ao moldar tal arquitetura constitucional. Sob este aspecto, portanto, a Lei Federal n. 11.448/2007 padece do vcio incontornvel de inconstitucionalidade, pois confere qualidade processual (substituto processual) Defensoria Pblica ao arrepio das diretrizes constitucionais de regncia. 3.2 Lei Federal. Ensejo ao afastamento das diretrizes constitucionalmente previstas para a Defensoria Pblica. Legitimidade que confere atribuio Defensoria Pblica para pleitear, em nome prprio, direitos de pessoas no hipossuficientes. Garantia constitucional de proteo e defesa dos necessitados colocada em segundo plano. Ultrapassada a argumentao exposta acima, o que se admite somente para o fomento da celeuma, foroso reconhecer, sob nova perspectiva, o desvio perpetrado pelo
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 558-8/RJ. Pleno. Rel. Min. Seplveda Pertence. j. 16 ago 91. DJ 26.03.93.
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legislador federal, impondo-se, minimamente, recorrer-se tcnica de julgamento, denominada doutrinariamente interpretao conforme, para a tentativa de se conferir Lei Federal n. 11.448/2007 uma interpretao coerente com a Constituio. Nessa esteira, impende frisar algumas premissas sem as quais torna-se impossvel demonstrar a inconstitucionalidade da referida Lei no particular. No sistema liberal-burgus, inaugurado oficialmente pela Revoluo Francesa de 1789, o aspecto processual da garantia dos direitos se restringia ao titular do direito subjetivo material, dizer, somente o titular do direito subjetivo violado teria legitimao para a causa, quando de sua propositura perante o rgo competente (legitimao ordinria). Com efeito, essa onda ideolgica, como no poderia deixar de ser, afetou o Direito ptrio, notadamente o Direito processual, que ainda est demasiadamente contaminado pelos postulados liberais, criados por ocasio daquela Revoluo de fins do sculo XVIII. Naquela poca, primou-se por dar nfase ao indivduo enquanto indivduo, na onda da corrente liberal-burguesa onde se pregava a absoluta liberdade de iniciativa do cidado.
Reciprocamente, declarar que todos os homens so sujeitos de direito livres e iguais no constitui um progresso em si. Significa to-somente que o modo de produo da vida social mudou. A atomizao da sociedade pelo desfazer dos grupos que a estruturavam no pois um efeito evidente do viver melhor ou de uma melhor conscincia, exprime apenas um outro estdio das transformaes sociais. Constat-lo-amos facilmente nos caos que nos apresentam actualmente os pases do terceiro mundo: a introduo da dominao capitalista sob a forma colonial e neocolonial produziu a este efeito do desfazer do grupo social numa multiplicidade de indivduos isolados a partir da [...] Alguns estudos interessantes deste ponto de vista mostram como a pouco e pouco os indivduos se tornam mais autnomos nas suas prticas e nas suas representaes ideolgicas. (grifo do autor). 20
Por conseqncia, sob o aspecto processual, to-s o titular do interesse conflituoso de outro lado o titular do dever poderia propor a demanda e ser demandado cabvel no caso concreto para a salvaguarda dos seus interesses ali em conflituosidade. Tal ideologia chegou ao nosso ordenamento jurdico, hodiernamente, pelo artigo 6 do Estatuto Processual Civil, o qual estabelece a legitimao ordinria para a propositura de demandas.
MIAILLE, Michel, Introduo crtica ao direito. Trad. Ana Prata. 2. ed. Lisboa: Editorial Estampa, 1994. 330p. p. 117.
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No obstante a recepo do dispositivo legal mencionado pelo Texto Constitucional, impende frisar que a Constituio da Repblica, a par de autorizar o litgio intersubjetivo, conferiu poderes a determinadas instituies, pblicas ou privadas, para a proteo e defesa, em nome prprio, de interesses que escapam ao atomismo liberal-burgus. Assim, o legislador infraconstitucional, antes mesmo do advento do atual Texto Constitucional, inseriu no ordenamento jurdico instrumento de carter jurdicoprocessual para a salvaguarda de interesses grupais, materializada na Lei Federal n. 7.347/85 (Lei da Ao Civil Pblica). Importa ressaltar que tal instrumento jurdico ganhou magnitude constitucional, a partir de 1988 (art. 129, II e 1). Com efeito, na dico de autorizada doutrina, a ao civil pblica vem a ser [...] o direito expresso em lei de fazer autuar, na esfera civil, em defesa do interesse pblico, a funo jurisdicional.21 Divisa-se, de pronto, que pela ao civil pblica defendem-se interesses e direitos que no radicam to-somente na esfera jurdica do indivduo atomizado. Antes, protegemse atravs desse instrumento jurdico-processual interesses metaindividuais e transindividuais.22 Tal se d em razo da redao conferida Lei da Ao Civil Pblica (Lei n. 7.347/85) pelo Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei Federal n. 8.078/90), que inseriu naquela os interesses ou direitos individuais homogneos (transindividuais). Percebe-se da que, por meio da ao civil pblica, esto conferidas aos respectivos legitimados a proteo e a defesa dos interesses e direitos metaindividuais (difusos e coletivos) e transindividuais (individuais homogneos), os quais, na dico legal, ganharam os seguintes contornos conceituais:
Art. 81 [...] Pargrafo nico - A defesa coletiva ser exercida quando se tratar de: I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste Cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato; II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste Cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel, de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao jurdica base; III - interesses ou direitos individuais homogneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum. MILAR, Edis. A ao civil pblica na nova ordem constitucional. So Paulo: Saraiva, 1990. p. 6. Cf. a respeito da distino: ALMEIDA, Renato Franco de. A competncia nas aes coletivas do CDC. Revista CEJ: Centro de Estudos Judicirios do Conselho da Justia Federal, Braslia, n. 25, p. 97-103, jun. 2004.
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Vislumbra-se que, quanto aos interesses ou direitos difusos, prepondera para sua caracterizao, a indeterminabilidade do titular do direito ou interesse violado e a indivisibilidade de seu objeto; em relao aos coletivos stricto sensu, prepondera o interesse do grupo ou categoria, assim como, da mesma forma que os difusos, a indivisibilidade de seu objeto. Por ltimo, impende ressaltar que o tipo contido nos interesses individuais homogneos, em verdade, no se trata de nova forma de interesse social sob o aspecto material, seno de nova forma processual de se defender interesses individuais disponveis, cujos titulares so perfeitamente determinados. Pode-se afirmar, destarte, que, no caso dos individuais homogneos, o que h uma demanda coletiva (e no intersubjetiva plrima litisconsrcio) para defesa de direitos individuais.
Os interesses e direitos individuais homogneos so os que tenham tido origem comum. So direitos que, embora refiramse a pessoas consideradas individualmente, so tratados coletivamente por terem a mesma causa, e envolveram mais de uma pessoa.23
Nada impede, antes fomenta, que a defesa em juzo se d de forma coletiva, sendo, porm, os direitos, ali defendidos, ainda de carter materialmente individual. o que afirma o Professor Rodolfo de Camargo Mancuso:
O processo civil, sob essa ptica, aparece como um instrumento a servio dos direitos subjetivos, conquanto estes possam ser exercidos individualmente (aes individuais) ou coletivamente (aes coletivas, stricto sensu); neste ltimo caso, o contedo e a finalidade da ao continuam a ser privados ( o interesse dos indivduos reunidos em grupo que est em jogo); apenas o exerccio, a forma, que coletiva.24
Firmado o entendimento segundo o qual, com o advento do Cdigo de Defesa do Consumidor, a ao civil pblica se tornou instrumento de proteo e defesa dos direitos ou interesses individuais homogneos, alm dos j previstos direitos ou interesses difusos e coletivos stricto sensu, devemos perquirir sobre a possibilidade de a Defensoria Pblica demandar tais direitos, luz das clusulas constitucionais de regncia. Em outras palavras, devemos investigar em que medida a legitimao (extraordinria) conferida Defensoria Pblica pela Lei Federal n. 11.448/2007 se compatibiliza com o Texto Constitucional.
23 GONALVES, Marcus Vinicius Rios. O ministrio pblico e a defesa do consumidor. Revista de Direito do Consumidor, So Paulo, n. 7, p. 57-74, jul./set. 1993. 24 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos: conceito e Legitimao para agir. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994. p. 120/121.
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J vimos que, quanto Defensoria Pblica, esta no pode demandar em substituio processual, uma vez que somente lhe cabe a representao judicial dos necessitados (tpico 3.1), o que atrai, por si s, a inconstitucionalidade total da Lei invectivada. Nada obstante, no que concerne aos interesses que podem ser protegidos pela ao civil pblica (difusos, coletivo stricto sensu, individuais homogneos), foroso afirmar que esta instituio (Defensoria Pblica) somente poder demandar na defesa dos interesses ou direitos individuais homogneos, na medida em que to-somente nesta espcie de direito ou interesse poder-se- identificar os respectivos titulares e verificar se eles so necessitados (arts. 134 c/c 5, LXXIV, CF/88). Isso porquanto mister asseverar que o papel poltico-institucional ofertado Defensoria Pblica pela Constituio de 1988 se confina na representao judicial dos necessitados, entendidos aqueles que comprovarem insuficincia de recursos. O Supremo Tribunal Federal, analisando a questo na Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n. 558-8/RJ, sedimentou o entendimento segundo o qual a Defensoria Pblica est destinada defesa dos direitos dos necessitados. Colhe-se, no particular, do voto do Relator, Ministro Seplveda Pertence:
21. Certo, a prpria Constituio da Repblica giza o raio da atuao institucional da Defensoria Pblica, incumbindo-a da orientao jurdica e da defesa, em todos os graus dos necessitados (art. 134). Da, contudo, no se segue a vedao de que o mbito da assistncia judiciria da Defensoria Pblica se estenda ao patrocnio dos direitos e interesses [...] coletivos dos necessitados, a que alude o art. 176, caput, da Constituio do Estado: bvio que o serem direitos e interesses coletivos no afasta, por si s, que sejam necessitados os membros da respectiva coletividade. (grifo nosso). 25
Infere-se, portanto, da parte do voto transcrita, que a Defensoria Pblica no est impedida de representar direitos coletivos lato sensu, porm a titularidade dos respectivos direitos-partes dever pertencer queles comprovadamente carentes de recursos. Via de conseqncia, a defesa, por via da ao civil pblica, pela Defensoria Pblica, de interesses ou direitos difusos, pela prpria natureza do interesse, tornase invivel, tendo em vista que este possui, como caractersticas determinantes, a indeterminabilidade dos seus titulares e a indivisibilidade de seu objeto, no se podendo constatar, assim, a respectiva insuficincia econmica de recursos desses titulares. Tal fenmeno ensejar, por conseqncia, a defesa, pela Defensoria, de
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 558-8/RJ. Pleno. Rel. Min. Seplveda Pertence. j. 16 ago 91. DJ 26.03.93. p. 247-8.
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interesses cujos titulares no sero necessitados, o que afastar esta Instituio de suas diretrizes constitucionais. Ocorre o mesmo fenmeno no que concerne aos interesses ou direitos coletivos stricto sensu. Com efeito, dentre as caractersticas dessa espcie de interesse encontram-se a indivisibilidade do objeto e o carter determinvel e no determinado dos respectivos titulares. Nessa esteira e tendo em considerao essas caractersticas, podemos lanar a assertiva segundo a qual, sendo o objeto do interesse em questo indivisvel, nenhuma das partes componentes poder ser titular nica do respectivo direito salvante a hiptese de o mesmo fato violador tambm ter produzido prejuzos individuais. Vale dizer: em razo da indivisibilidade do objeto eventualmente litigioso, o titular do direito violado no sero as partes componentes, seno o todo, consubstanciado no grupo ou categoria em destaque. Da ser escorreita a conceituao legal quanto titularidade, que eventualmente poder ser determinada (determinvel), porm, nem sempre, mas que, de qualquer forma, pertencer ao grupo ou categoria, e no os membros participantes. Nesse sentido, asseverou Kazuo Watanabe a confuso operada com os conceitos:
A tutela de interesses coletivos tem sido tratada, por vezes, como tutela de interesses ou direitos individuais homogneos, e a de interesses ou direitos coletivos, que por definio legal so de natureza indivisvel, tem sido limitada a um determinado segmento geogrfico da sociedade, com uma inadmissvel atomizao de interesses ou direitos de natureza indivisvel.26
Nesse sentido, afirmou tambm o Superior Tribunal de Justia, quando asseverou:

MANDADO DE SEGURANA COLETIVO Entidade associativa Substituio processual na defesa dos interesses dos seus associados Legitimidade ad causam Inteligncia do art. 5., LXX, b, da CF. A Constituio Federal (art. 5., LXX, b), ao atribuir, s associaes, o poder de impetrar mandado de segurana coletivo em defesa de interesses dos seus membros, criou caso de legitimao extraordinria que se enquadra no instituto da substituio processual, porquanto age (a associao) em nome prprio por direito de terceiros, estando legitimada a postular em juzo o direito de que no titular, por determinao da Carta Poltica. A entidade associativa que impetra segurana coletiva no se coloca, no processo, como mandatria dos respectivos
26 WATANABE, Kazuo et alii. Cdigo brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1995.730p. p. 511.
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associados, razo por que torna-se desnecessria a prvia autorizao de seus membros.27
No particular, lcida a linha de raciocnio esposada pelo Ministro Seplveda Pertence, na mesma ADI n. 558-8/RJ, quando se extrai do aresto a impossibilidade de a Defensoria Pblica demandar a defesa dos interesses meta-individuais ou transindividuais, verbis:
29. Ao contrrio dos interesses difusos que so indivisveis o direito ou interesse coletivo, pelo menos, em uma das suas acepes correntes [individuais homogneos], direito ou interesse que se desdobra em tantos direitos ou interesses individualizados quantos sejam os membros da coletividade considerada: nesse sentido, por exemplo, que o adjetivo qualifica o mandado de segurana coletivo em defesa de membros ou associados da entidade legitimada (CF, art. 5, LXX): por isso, ao contrrio do que ocorre com a defesa dos interesses difusos, o patrocnio do interesse coletivo no necessariamente altrustico, mas pode traduzir-se em privilgio de defesa gratuita de interesses privados de uma srie de titulares no necessitados, o que no s desbordaria dos deslindes da vocao constitucional da Defensoria Pblica, como caracterizaria afronta isonomia das partes no processo. 30. O mesmo de dizer-se da alnea f, questionada, quando estendida a incidncia do dispositivo ao patrocnio do consumidor lesado, quando no concorra o requisito da hipossuficincia econmica do interessado. (grifo nosso). 28
Dessarte, vocacionada defesa jurdica dos necessitados, a Defensoria Pblica tosomente poder demandar caso no se entenda pela impossibilidade total desta demanda , atravs de ao civil pblica, os interesses formalmente coletivos, dizer, os que so defendidos de forma coletiva, porm essencialmente no coletivos (individuais homogneos), cujos respectivos titulares puderem ser determinados, e quando estes se encontrarem no rol daqueles que a Constituio denomina necessitados, dizer, aqueles que comprovarem cabalmente insuficincia de recursos. Quaisquer outras atitudes interpretativas que possam ser conferidas Lei Federal n. 11.448/2007 ensejaro sua inconstitucionalidade, tendo em vista que direcionaro a Defensoria Pblica para a defesa de direitos cujos titulares no so constitucionalmente qualificados de necessitados. Oportuno trazer baila os ensinamentos de Hugo Nigro Mazzilli quanto pertinncia temtica, pressuposto processual para a representatividade adequada na ao civil pblica:
27 BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Mandado de Segurana n. 4.126/DF. 1 T. Rel. Min. Demcrito Reinaldo. j. 05 dez 1995. DJU 11.03.1996. 28 ADI cit. p. 249-50.
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J o requisito de pertinncia temtica que no pode ser dispensado pelo juiz significa que: a) as entidades e rgos da administrao pblica direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurdica, devem estar especificamente destinados defesa dos interesses transindividuais, objetivados na ao civil pblica ou coletiva que, como legitimados ativos, pretendam propor; (grifo nosso). 29
Mais incisivamente, a pertinncia temtica [...] a adequao entre o objeto da ao e a finalidade institucional.30 De fcil concluso o fato de ser aplicvel Defensoria Pblica um requisito essencial para sua legitimao ativa processual referente ao manuseio da ao civil pblica, o qual podemos nomear de pertinncia temtica especfica, identificada atravs da substituio processual se que esta substituio possvel em relao Defensoria Pblica (cf. tpico 3.1) exclusiva em defesa dos diretos dos necessitados que efetivamente comprovem a insuficincia de recursos para demandar em nome prprio. Trata-se de verdadeira hiptese de adequao entre a identificao da parte hipossuficiente representada em juzo e a finalidade constitucional da Defensoria Pblica. Destarte, a legitimidade de atuao da Defensoria Pblica pressupe, por fora normativa da Constituio da Repblica de 1988, a existncia de dois requisitos bsicos: a) ser direcionada aos necessitados; e b) que estes comprovem insuficincia de recursos. Ademais, em oportunidade mais recente, nossa Suprema Corte consagrou o entendimento j fixado no precedente da ADI n. 558-8/RJ. o que se infere da ementa produzida na ADI n. 3.022-1/RS, da relatoria do Ministro Joaquim Barbosa:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RITO DO ART. 12 DA LEI 9.868. ART. 45 DA CONSTITUIO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. ALNEA A DO ANEXO II DA LEI COMPLEMENTAR 9.230/1991 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. ATRIBUIO, DEFENSORIA PBLICA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, DA DEFESA DE SERVIDORES PBLICOS ESTADUAIS PROCESSADOS CIVIL OU CRIMINALMENTE EM RAZAO DE ATO PRATICADO NO EXERCCIO REGULAR DE SUAS FUNES. OFENSA AO ART. 134 DA CONSTITUIO FEDERAL. 1. Norma estadual que atribui Defensoria Pblica do estado MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juzo. 13. ed. ampl. atual. So Paulo: Saraiva, 2001.576p. p. 223. 30 MAZZILLI, ob. cit. 18. ed. 2005. p. 270.
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a defesa judicial de servidores pblicos estaduais processados civil ou criminalmente em razo do regular exerccio do cargo extrapola o modelo da Constituio Federal (art. 134) , o qual restringe as atribuies da Defensoria Pblica assistncia jurdica a que se refere o art. 5, LXXIV. 2. Declarao da inconstitucionalidade da expresso bem como assistir, judicialmente, aos servidores estaduais processados por ato praticado em razo do exerccio de suas atribuies funcionais, contida na alnea a do Anexo II da Lei Complementar estadual 10.194/1994, tambm do estado do Rio Grande do Sul. Proposta acolhida, nos termos do art. 27 da Lei 9.868, para que declarao de inconstitucionalidade tenha efeitos a partir de 31 de dezembro de 2004. 3. Rejeitada a alegao de inconstitucionalidade do art. 45 da Constituio do Estado do Rio Grande do Sul. 4. Ao julgada parcialmente procedente. (grifo nosso). 31
Impende, por oportuna, a transcrio do voto do eminente Relator, Ministro Joaquim Barbosa, o qual, alm de convergir para as teses expostas nesta resposta, coloca uma p de cal no assunto, verbis:
Sr. Presidente, o art. 134 da Constituio Federal claro ao restringir a finalidade institucional da Defensoria Pblica orientao jurdica e defesa dos necessitados, clareza essa reforada pela remisso desse dispositivo ao art. 5, LXXIV, da Constituio Federal, o qual impe ao Estado o dever de prestar assistncia jurdica integral e gratuita aos que comprovarem insuficincia de recursos.32
Estendendo seu raciocnio, o Ministro Relator expe, com agudeza, o problema colocado, de resto, neste parecer:
Talvez a questo se resolvesse sob o prisma da regra de reproduo obrigatria, nas Constituies estaduais, de regras da Constituio Federal. Por esse enfoque, o texto da Constituio estadual foge, por excesso, ao padro definido na Constituio Federal de 1988. A meu ver, porm, no basta a afirmao de que o Constituinte estadual se desviou das referncias da Carta Magna. necessrio tambm ressaltar que, ao alargar as atribuies da Defensoria estadual, ele o Constituinte estadual extrapolou o modelo institucional preconizado pelo Constituinte de 1988. de se indagar em que extenso essa extrapolao viola o modelo federal. Pode-se argumentar que em nada a assistncia jurdica gratuita tenha sido prejudicada pelo acrscimo de atribuies contido na legislao gacha. Mas entendo, Sr. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 3.022-1/RS. Pleno. Rel. Min. Joaquim Barbosa. j. 02 ago 2004. DJ 04.03.2005. 32 ADI cit.
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Presidente, que a atribuio de quaisquer outras atribuies Defensoria tende a desvirtuar sua misso institucional vinculada concretizao de um direito fundamental especfico, cujo fim ltimo a democratizao do acesso justia. A defesa de servidores pela Defensoria Pblica gacha leva desnaturao da misso institucional do rgo tal como a quis a Constituio de 1988. Por via transversa, a no-reproduo exata do sistema institucional previsto na Carta Magna importa o risco objetivo de no-concretizao adequada (conforme os parmetros da CF/1988) do direito fundamental assistncia jurdica.33
Particularmente sobre o tema posto no presente parecer, o eminente Relator assevera, apoiando-se na manifestao da Procuradoria-Geral da Repblica:
Por outro lado, como bem salientado no parecer do ilustre procurador-geral da Repblica (fls. 101): [...] se o servidor comprovar suas dificuldades e seu grau de necessidade, tem ele o amparo da Defensoria Pblica, na medida em que o prprio texto constitucional determina que o Estado prestar assistncia judiciria e integral e gratuita aos que comprovarem insuficincia de recursos. Dessa forma, no h necessidade de lei que privilegie indistintamente todos os servidores estaduais, no exerccio de suas atribuies [...] Os dispositivos estaduais atacados, alm de destoarem dos parmetros federais, podem dar ensejo a situaes de perplexidade, para no dizer vexatrias. Colho, a esse respeito, no parecer do procurador-geral da Repblica, a manifestao da Promotoria de Justia do Estado do Rio Grande do Sul (fls. 101): Devemos pois perquirir se existem razes concretas e ponderveis para o legislador estabelecer o direito assistncia judiciria ao assistir judicialmente, aos servidores estaduais processados por ato praticado em razo do exerccio de suas atribuies funcionais. Por um lado, podemos ponderar que, ao garantir a defesa indistinta do servidor estadual por seus atos, objetivar-seia proteger ao prprio Estado, virtualmente ru em aes decorrentes das condutas de seus agentes, ou ainda, criar uma certa imunidade do servidor por seus atos. Entretanto, o dispositivo da Constituio Estadual, desvirtuado ainda mais pela lei supracitada, estabelece injustificvel privilgio queles que praticarem crimes contra o Estado, atos de improbidade e leses ao seu patrimnio, os quais sero beneficiados, necessitem ou no, do patrocnio estatal de sua causa. Ora, se o agente for hipossuficiente, ter direito assistncia jurdica estatal. Mas se no a necessitar dever promover sua defesa com recursos prprios, sem o patrocnio estatal, j que a defesa do Estado, na maioria dos casos, no se confunde com
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ADI cit.
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a do servidor e deve ser promovida pelo competente corpo de Procuradores do Estado. Portanto, a norma desigualada no necessria, nem adequada. Tampouco proporcional, eis que significar, na maioria das vezes, no patrocnio, pelo Estado, da conduta de mprobos, corruptos, servidores faltosos (p. ex. Delegados de Polcia que praticarem abuso de autoridade e violaes de direitos humanos).34
Como possvel perceber dos arestos proferidos pela nossa Suprema Corte, a compatibilidade da Lei Federal ora hostilizada (Lei Federal n. 11.448/2007) com o Texto Constitucional dar-se- somente na restrita hiptese de se ofertar quela interpretao conforme Constituio, no sentido de que a ao civil pblica tosomente poder ser proposta pela Defensoria Pblica na defesa dos direitos ou interesse individuais homogneos, quando assim os respectivos titulares puderem ser claramente determinados e se inclurem no conceito constitucional de necessitado (art. 134, CF/88), vale dizer, aquele que comprovar insuficincia de recursos (art. 5, LXXIV, CF/88), sendo quaisquer outras interpretaes violadoras das diretrizes constitucionais atribudas Defensoria Pblica. Nunca demais lembrar as palavras de Lus Roberto Barroso, segundo as quais:
A Constituio, como corrente, a lei suprema do Estado. Na formulao terica de Kelsen, at aqui amplamente aceita, a Constituio o fundamento de validade de toda a ordem jurdica. ela que confere unidade ao sistema, o ponto comum ao qual se reconduzem todas as normas vigentes no mbito do Estado. De tal supremacia decorre o fato de que nenhuma norma pode subsistir validamente no mbito de um Estado se no for compatvel com a Constituio.35
No restringir o alcance da norma infraconstitucional perante a interpretao do Texto Constitucional representa ignorar a fora normativa da Constituio da Repblica, situao que, por si s, representa sria ameaa ao regime Democrtico de Direito. No se pode, portanto, esquecer a fora normativa da Constituio. Jamais poder (dever) esta se sujeitar ao poder dos fatos. Nem mesmo um eventual estado de necessidade suprapositivo, momentaneamente conveniente, poderia justificar o desrespeito observncia da interpretao constitucional. Alis, como imporamos limites a esse estado de necessidade? Impossvel renunciar a vontade da Lei Fundamental. A preservao e o fortalecimento da fora normativa constitucional medida fundamental que se impe ao intrprete. So estas as lies de Konrad Hesse:
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ADI cit. BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e aplicao da constituio. So Paulo: Saraiva, 1998. p. 54.
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As medidas eventualmente empreendidas poderiam ser justificadas com base num estado de necessidade suprapositivo. Ressalte-se que o contedo dessa regra jurdica suprapositiva somente poderia expressar a idia de que a necessidade no conhece limites (Not kennt kein Gebot). Tal proposio no conteria, portanto, regulao normativa, no podendo, por isso, desenvolver fora normativa. Assim, a renncia da Lei Fundamental (Grundgesetz) a uma disciplina do estado de necessidade revela uma antecipada capitulao do Direito Constitucional diante do poder dos fatos. (Macht der Fakten). O desfecho de uma prova de fora decisiva para a Constituio normativa no configura, portanto, uma questo aberta: essa prova de fora no se pode sequer verificar. Resta apenas saber se, nesse caso, a normalidade institucional ser restabelecida e como se dar esse restabelecimento. No se deve esperar que as tenses entre ordenao constitucional e realidade poltica e social venham a deflagrar srio conflito. No se poderia, todavia, prever o desfecho de tal embate, uma vez que os pressupostos asseguradores da fora normativa da Constituio no foram plenamente satisfeitos. A resposta indagao sobre se o futuro do nosso Estado uma questo de poder ou um problema jurdico depende da preservao e do fortalecimento da fora normativa da Constituio, bem como de seu pressuposto fundamental, a vontade de Constituio.36
36 HESSE, Konrad. A fora normativa da constituio. Trad. Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Fabris, 1991. 34p. p. 32
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4. Concluso Ex positis, em face das argumentaes, opinamos pela inconstitucionalidade da Lei federal n. 11.448/2007. No limite, opinamos pela interpretao conforme Constituio para que seja permitida a propositura pela Defensoria Pblica de ao civil pblica to-somente na hiptese de defesa de direitos ou interesses individuais homogneos, onde todos os titulares sejam determinados e declarados necessitados. Belo Horizonte, 19 de junho de 2007. RENATO FRANCO DE ALMEIDA Promotor de Justia Coordenadoria de Controle de Constitucionalidade
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Direito Pblico Institucional
Artigo
BASES PARA O MODELO BRASILEIRO DE JUSTIA RESTAURATIVA LEONARDO SICA Advogado criminalista em So Paulo Professor da Especializao em Direito Penal Econmico da FGV/EDESP RESUMO: A proposta deste artigo sistematizar alguns conceitos e experincias mais avanadas de justia restaurativa e adequ-los ao contexto nacional, com a finalidade de colaborar para o desenho do modelo brasileiro de justia restaurativa, cujo esboo iniciou-se de forma institucional com a apresentao de Sugesto Legislativa encaminhada Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, fruto de audincia pblica realizada em 19.10.05. As concluses e propostas que aqui sero sumariamente expostas foram fruto de longa pesquisa desenvolvida no doutorado da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo e tambm da observao, ainda incipiente, do funcionamento de trs projetos de justia restaurativa implementados no Brasil (O Instituto Latino-Americano para a Preveno do Delito e Tratamento do Delinqente ILANUD, uma agncia das Naes Unidas - elaborou relatrio para o Ministrio da Justia, com a sistematizao e avaliao dessas trs experincias, aps uma profcua pesquisa, cuja parte final tive a oportunidade de participar). PALAVRAS-CHAVE: justia restaurativa; mediao penal; regulao legal. ABSTRACT: The main aim of the present article is to systematize some more advanced concepts and experiences of restorative justice and adapt them to the Brazilian context, with the objective of collaborating for the design of a Brazilian model of restorative justice, whose draft was designed due to an institutional proposition originated from a public audience in 19.10.05. This Legislative Proposal was then forwarded to a Comission of Participative Legislation of the House of Representatives. The conclusions and proposals briefly exposed in this paper originated from thorough research developed during the Doctorate course of the College of Law of So Paulo University and also of early observation of the development of three projects implemented in Brazil regarding restorative justice (the United Nations Latin American Institute for Crime Prevention and Treatment of Offenders ILANUD - elaborated a report for the Justice Ministry containing the systematization and evaluation of these
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three experiences, after a fruitful research, of whose final phase I had the chance to participate). KEY WORDS: restorative justice; criminal mediation; law regulation. SUMRIO: 1. Introduo: justia restaurativa e mediao penal. 2. Aproximao aos conceitos. 3. Marcos jurdicos de referncia. 4. Proposta de regulao legal. 5. Principais fundamentos para a justia restaurativa. 6. Referncias bibliogrficas. 1 Introduo: justia restaurativa e mediao penal O crescente interesse sobre a justia restaurativa reflexo de um panorama amplo, bem resumido por Ceretti (2000), com fulcro no pensamento de Boaventura de Sousa Santos: estamos [...] testemunhando uma crise generalizada de regulao social que, apenas, mostra a profunda e irreversvel crise que est sucedendo o paradigma da modernidade. Paradigma cujo exaurimento simboliza-se, especialmente, pelo colapso dos sistemas de justia e regulao social. Assim, as redes de justia restaurativa surgem, primariamente, com fundamento na reconstruo do sistema de regulao social e sob a perspectiva dupla de acompanhar as transformaes mais recentes no direito em geral e de conter a expanso do direito penal na sua vertente repressiva. Essas transformaes se inserem no contexto poltico-institucional de crises e dficits: crise do modelo tradicional de justia, do Welfare State (CERETTI, 1997; SCARDACIONE; BALDRY; SCALI, 1998; PRADO, 2002), de legitimidade de uma ordem baseada em um discurso jurdico esvaziado (AZEVEDO, 2002, p. 57), dficit de comunicao entre o sistema de justia e as comunidades, dficit de participao popular na administrao da justia. Transformaes que, enfim, opem os modelos do direito negociado e do direito imposto, este ltimo cada vez mais ineficiente, pois, conforme aponta Faria (1998, p. 231):
[...] suas normas vm gradativamente perdendo a capacidade de ordenar, moldar e conformar a sociedade. E seus mecanismos processuais tambm j no conseguem exercer de maneira eficaz seu papel de absorver tenses, dirimir conflitos, administrar disputas e neutralizar a violncia.
Ante essas consideraes, vislumbra-se a primeira premissa importante: quando falamos sobre a introduo da justia restaurativa, no referimo-nos simplesmente escolha de novos mtodos de resoluo dos conflitos ou mecanismos de alvio do judicirio e, tampouco, ao debate de uma nova teoria penal. A abordagem remete elaborao de um novo paradigma de justia penal que influa (e altere) decisivamente na nossa maneira de pensar e agir em relao questo criminal. Contudo, antes de analisar algumas experincias para dar concreo s bases propostas ao final, imprescindvel remeter advertncia de Prado (2002, p. 91): [...] a importao das solues consensuais deve ser medida com cautela na Amrica Latina, assim como
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sua idolatria deve ser precedida de aguda reflexo e sria pesquisa atinente aos efetivos destinatrios das medidas e estabilidade das resolues dos conflitos. Diante de conceitos abertos como aqueles que compem a noo de justia restaurativa e cuja natureza identifica-se pela inexistncia de teoria nica e por desenvolvimentos prticos assimtricos, necessrio estabelecer algumas definies bsicas para sustentar o presente debate. At porque, recente avaliao dos programas de justia restaurativa na Europa, feita entre abril e agosto de 2003 (MIERS, 2003), demonstrou que o xito dos programas depende muito da existncia de linhas de orientao nacionais, visando a uniformidade mnima de prticas adotadas, no com a finalidade de inibir a natural flexibilidade da justia restaurativa (e da mediao em matria penal), mas com o objetivo de enfrentar uma preocupao constante em vrios pases: diminuir ou evitar a potencial discrepncia de tratamento em situaes semelhantes. Por isso, Miers (2003, p. 59) finaliza essa avaliao consignando que [...] uma das indubitveis concluses deste exerccio comparativo a de que jurisdies que tm uma estratgia nacional a partir da qual se estrutura a implementao a nvel local so normalmente mais seguras, bem geridas e bem sucedidas na sua interveno. Na tarefa de desenvolver padres nacionais que assegurem a efetividade e a eqidade operativa do novo modelo, destacam-se alguns pontos: estabelecimento de critrios para envio dos casos para a justia restaurativa; fixao de regras, mesmo que interpretativas, para recepcionar o seu resultado consoante a estrutura do ordenamento jurdico e escolha do meio de concretizao dos princpios restaurativos, uma vez que a justia restaurativa abarca uma srie de prticas e por ser um modelo em construo e em constante mutao, no h como delimit-la a esta ou aquela medida. Basta ver medidas como sentencing circles e family-group conferences, muito utilizadas nos programas restaurativos do Canad, Austrlia e Nova Zelndia. Nesse ltimo ponto, h fortes indicativos de que a mediao penal seja a atividade mais recomendvel para efetivar o novo paradigma de justia almejado, por uma srie de razes: existem medidas restaurativas que podem cumular-se a medidas punitivas, abrindo possibilidade de bis in idem e, mais do que isso, sobrepondo dois modelos cujas bases, cujas racionalidades, so inconciliveis. A mediao penal, por sua natureza extrajudicial e pr-processual, mantm a separao funcional entre ambos os modelos, evitando os riscos da sobreposio at porque, no confronto entre uma racionalidade de dilogo e outra de autoridade, a segunda acabar por sufocar a primeira , diminuindo a estigmatizao do ofensor e preservando os enunciados mais importantes da justia restaurativa, tais como: recuperar o papel ativo das partes no sistema de justia, a mudana de objeto [...] o crime primariamente um conflito entre indivduos, resultando em danos vtima e/ou comunidade e ao prprio autor; secundariamente, uma transgresso da lei; o objetivo central da justia criminal deve ser reconciliar pessoas e reparar os danos advindos do crime, etc. Alm disso, a neutralidade do mediador e a confidencialidade das discusses ocorridas na sesso da mediao, operam como garantias na hiptese
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de o caso voltar para o sistema formal de justia e so elementos que conferem maior potencialidade ao modelo, pois muitas vezes o ofensor, descoberto dessas salvaguardas, evitar assumir a responsabilidade pelo fato, o que inviabilizar uma soluo consensual ou poder bloquear a discusso livre entre as partes, criando um clima de desconfiana mtua. No mbito da justia restaurativa, o mero ressarcimento material, a restituio ou a reconciliao podem ser aceitas como respostas viveis, mas reduzem o horizonte comunicativo e relacional que a mediao amplia. Por isso, pode-se at falar em ressarcimento ou reconciliao, que continuam a ser finalidades legtimas, desde que tambm a mediao venha a ser considerada no somente um meio, [...] mas o fim de uma atividade que prev a ativao e criao de um contexto no qual vtima e autor de um crime se encontram e se confrontam ao redor do conflito que as envolve (SCARDACIONE; BALDRY; SCALI, 1998, p. 14). Reforando a prevalncia de mediao penal como pilar de sustentao do novo paradigma, Scardacione, Baldry e Scali (1998, p. 22) concluem que: [...] a mediao representa a modalidade de aplicao da justia restaurativa que melhor promove a reapropriao do processo penal pelas partes, enquanto outras formas de justia restaurativa permanecem fundadas na funo de autoridade do Estado. No mesmo sentido, Umbreit e Roberts (1997, p. 64) consideram que a mediao vtima-ofensor (victimoffender mediation) uma das mais importantes expresses da justia restaurativa. Outro argumento em prol da construo mediao-justia restaurativa, aquele sublinhado por Haley (1992), Rssner (2000)1 e Ceretti (2002), dentre outros: a mediao sempre foi aspecto normal da vida em sociedade, uma atividade cotidiana de troca e estabilizao das expectativas recprocas e de convivncia pacfica, que foi suprimida pela apropriao do conflito pelo soberano e pela necessidade poltica de concentrao de poder e substitudo pela atitude autoritria e hostil da justia punitiva, que expurgou da administrao da justia o conceito de mediao. A mediao compe a noo elementar de justia e de gesto das conseqncias do crime desde as civilizaes antigas e, conforme Zaffaroni e Batista (2003, p. 99101, 384, 389) demonstram reiteradamente, o processo de concentrao do poder e apropriao da justia (FOUCAULT, 2003, p. 65) foi, progressivamente, eliminando todas as formas de mediao e justia restaurativa em prol do sistema decisrio, vertical e punitivo. Isso no significa que est a se preconizar um regresso, pelo contrrio, Messmer e Otto (1992, p. 12) enfocam a mediao penal sob o signo da psRssner (2000, p. 213) demonstra que [...] a mediao um elemento bsico do controle do crime. Assim, o fato que a teoria criminal tenta se auto-imunizar contra a realidade social, ignorando a complexidade do conflito entre vtima e ofensor, decidindo-o sobre standards legais e escusando-se de compreend-lo. Contudo, os procedimentos de pacificao, reconciliao e recomposio, tal como a mediao, sempre compuseram a noo de justia penal, sempre foram um hbito nas comunidades humanas, mas foram suprimidos pelos limites artificiais do sistema legal e substitudos pelas prticas punitivas por uma razo: [...] um Estado fraco revela sua fraqueza atravs do controle brutal do crime (RSSNER, 2000, p. 215). O fortalecimento do poder punitivo levou a teoria criminal tradicional a deixar de considerar o que Rssner classifica como dependncia mtua entre os dois sistemas (mediao e punio), a qual justifica, amplamente, a incorporao da mediao no sistema estatal de controle do crime, pois [...] a caracterstica do sistema penal legal o controle estatal, no a punio (RSSNER, 2000, p. 219).
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modernidade, observando que, com o declnio dos valores tradicionais da sociedade, aumentaram as necessidades de auto-afirmao das normas por meio do dilogo. Necessidades s quais, ao invs de serem impostas em forma de ordens, devem ser tambm negociadas, pois, na sociedade atual, o lado comunicativo tornou-se o foco do problema. Vista da perspectiva de integrao social, ento, a mediao mais do que uma maneira de intervir para manter a ordem ou restabelecer a paz sob a lei: sua expanso na prtica judicial pode estabelecer novas atitudes na direo do comportamento criminal, tanto nos [...] controlados, quanto nos controladores (MESSMER; OTTO, 1992, p. 12). Diga-se, ainda, que ao contrrio do que pode parecer, a mediao penal bem recomendada para o contexto social dos grandes centros urbanos. A preocupao central na mediao a abertura de um espao-comum e o estabelecimento de uma linguagem compartilhada, fatores que encontram carncia muito maior nos grandes aglomerados, nas sociedades mais complexas e dinmicas, nas cidades de muros (CALDEIRA, 2003), onde as arenas pblicas e os espaos de convivncia comunitria so cada vez mais escassos e seletivos. Nas pequenas cidades ou nas antigas sociedades, tais espaos ainda esto, em maior medida, preservados e o distanciamento entre as pessoas menor. E a mediao, por meio do valor encontro, visa precipuamente encurtar a distncia entre as pessoas, distncia que o processo judicial adversarial s aumenta. As diversas tenses sociais derivadas do isolamento vivido nas cidades grandes e modernas so agravadas no mbito hostil da justia penal, surgindo a mediao como um possvel remdio para enfrentar tais tenses num ambiente diverso, menos hostil, menos ameaador (lembre-se sempre da ameaa de pena) e mais inclusivo. Mosconi reconhece que quando se fala de mediao surge a idia difusa de direito fraco e mitigado, o que uma impresso equivocada, pois a flexibilidade da mediao [...] se funda essencialmente na constatao de que estamos diante de uma realidade sempre mais complexa, que no pode ser governada e reduzida, segundo a hiptese de Luhmann, pelo instrumento jurdico, mas requer, mais do que tudo, uma extrema flexibilidade do direito em relao complexidade social (2000, p. 53). Nessa tica, considera-se a pluralidade de valores, de opinies, de culturas e de instncias, que recomendam novas formas sociais de produo do direito, as quais podem referir-se ao papel do juiz, mas tambm podem aceitar outras figuras, como o mediador. Ainda h outro fator a ser ponderado, a inflao legislativa penal, que resultou na sobrecarga de trabalho para as agncias judiciais, fez surgir uma forte presso para a implementao de mecanismos processuais evasivos incuos ou medidas meramente deflativas (transao penal, p. ex.) e impulsionou movimentos pontuais de despenalizao e, em menor escala, de descriminalizao, mal planejados, os quais, em geral, apenas retiram certas situaes do mbito do controle pblico, remetendo-as para um vazio e, por isso, no satisfazem as necessidades de regulao social dessa sociedade complexa e conflitiva, como, em tese, pode fazer a mediao.
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2. Aproximao aos conceitos Agregando e sistematizando diversas tendncias, o Departamento de Justia do Ministrio da Justia do Canad elaborou um documento referencial (RESTORATIVE, 2006), no qual define que [...] justia restaurativa uma abordagem do crime focada em curar as relaes e reparar o dano causado pelo crime aos indivduos e s comunidades. Buscando ampliar o suporte institucional aos exitosos programas implementados no pas, o documento reconhece que as prticas restaurativas deram contornos a um novo paradigma de justia criminal, no qual [...] o crime considerado como uma ofensa ou um erro praticado contra outra pessoa, ao invs de somente significar a quebra da lei ou uma ofensa contra o Estado o que impe uma reao penal diferenciada, no s [...] preocupada com a determinao de uma resposta adequada ao comportamento criminal, mas tambm com a reparao que inclui todas as aes orientadas tentativa de reparar os danos causados pelo crime, materialmente ou simbolicamente (importa observar que no h qualquer nfase na reparao material, principalmente nas hipteses em que a justia restaurativa efetivada por meio da mediao). Dessa maneira, encorajam-se a vtima e o ofensor a assumir papis ativos em resolver o conflito atravs da discusso e da negociao, reservando para os agentes pblicos o papel de facilitadores, dotados de um s instrumento de interveno: a linguagem, o que os coloca no mesmo nvel de poder das partes (uma vez que, aqui, o poder limita-se comunicao). O governo ingls tambm elaborou um documento estratgico na rea, no qual definiu que [...] a justia restaurativa, mais do que reparao material pode reparar relaes e a confiana que foram afetadas pelo crime (TICKELL; AKESTER, 2004, p. 13). Para Ceretti e Mannozzi (2000), a justia restaurativa representa o ltimo epiciclo da justia penal, movendo-a na direo de um modelo de justia que [...] envolve a vtima, o ru a comunidade na busca de solues para o conflito com o objetivo de promover a reparao, a reconciliao e o reforo do sentimento de segurana. Como se nota, a justia restaurativa tende a intensificar a participao da comunidade, a qual passa a assumir um duplo papel: em primeiro lugar, pode ser a destinatria das polticas de reparao e de reforo do sentimento de segurana coletivo e, em segundo nvel, a comunidade pode ser ator social de um percurso de paz, que se funda sobre aes reparadoras concretas das conseqncias do crime (CERETTI; MANNOZZI, 2000). por isso que se costuma falar em neighbourhood justice (EUA) ou giustizia del vicinato (Itlia), para destacar que a justia restaurativa procura gerir o aspecto relacional do crime, sobretudo com a mediao. Outra boa e concentrada noo est na deciso de 4 de julho de 2002, do Conselho da Unio Europia, que por iniciativa do Reino da Blgica criou uma Rede Europia de Pontos de Contacto Nacionais para a Justia restaurativa2.
2 Artigo 2. Definio e formas de justia restaurativa: Para efeitos da presente deciso, o termo justia restaurativa refere-se a uma viso global do processo de justia penal em que as necessidades da vtima assumem a prioridade e a responsabilidade do infractor realada de uma maneira positiva. A justia restaurativa denota uma abordagem lata em que a reparao material e imaterial da relao confundida entre
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Um marco simblico de definio poderia ser justia restaurativa versus justia retributiva, j que a oposio entre os postulados de ambos os modelos o trao marcante das aspiraes que redundaram na justia restaurativa que, pela sua natureza polissmica e multifatorial e pela pluralidade de tcnicas e iniciativas que abarca, carece de definio monoltica. Procurar um conceito unvoco e simples poderia ensejar uma viso reducionista da proposta cuja riqueza est, justamente, na diversidade e na flexibilidade, o que permite a sua melhor adaptao a diferentes cenrios sociais. Na Frana, Aertsen e Peters (2003) afirmam que a justia restaurativa surge de uma nova abordagem da delinqncia, vem para substituir a reao judiciria repressiva e (neo)retributiva e/ou o modelo de reabilitao (BONAF-SCHMITT, 2003, p. 29) e, no mais, no pode ser considerada somente como um movimento que se posiciona atrs ou em oposio ao atual sistema penal; ele, de pouco em pouco, manifesta o objetivo de integrar-se a uma nova viso do sistema de administrao da justia penal, de modo a modificar o alcance e os fundamentos desse sistema. Para melhor entender a justia restaurativa, deve-se basear no mtodo sugerido por Mannozzi (2003, p. 44): colocar em foco o mais nitidamente possvel as macroestruturas comuns aos modelos de justia restaurativa, o que permitir uma comunicao entre diversos estudos na direo de uma ontologia compartilhada. Assim, o essencial definir o que no pode ser justia restaurativa. Outro conceito, mais abrangente e que parece bastante adequado para a realidade brasileira, aquele fornecido por Tickell e Akester (2004, p. 12):
[...] justia restaurativa representa uma mudana de linguagem e orientao, criando a oportunidade de revigorar o debate num ambiente poltico que esteja explicitamente tentando enfocar as causas do crime, ao invs de responder s demandas de severidade ou endurecimento e punio. O que isto oferece incluso para as vtimas e uma abordagem determinada, cujo alvo so as causas do crime, e pode, para o ofensor, ser to forte quanto qualquer resposta oferecida pela justia criminal convencional e pode ser mais efetiva em longo prazo.
Outra referncia a ser sublinhada feita por Mosconi (2000, p. 57): o novo modelo pe em relevo a necessidade de empowerment3, como fundamento de uma
a vtima, a comunidade e o refractor constitui um princpio orientador geral no processo de justia penal. O conceito de justia restaurativa abrange um conjunto de ideias que relevante para diversas formas de sancionamento e de tratamento de conflitos nas vrias fases do processo penal ou com ele relacionados. Embora at data a justia restaurativa tenha encontrado expresso principalmente em diversas formas de mediao entre as vtimas e os infractores (mediao vtima-infractor), esto cada vez mais a ser aplicados outros mtodos, como, por exemplo, o debate em famlia. Os governos, a polcia, os rgos de justia criminal, as autoridades especializadas, os servios de apoio e assistncia vtima, os servios de apoio ao infractor, os investigadores e o pblico esto todos implicados neste processo. 3 Trata-se de termo cuja mera traduo literal aparenta-se impossvel e redutiva do seu alcance conotativo. Apoderamento ou empoderamento no seriam adequados. Empowerment pode ser entendido como recuperao ou apropriao de poder. Marshal, Boyack e Bowen (2005, p. 273) assim definem: [...] todo
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nova subjetividade que atribua aos indivduos papel ativo, papel de redefinio dos problemas, de reafirmao da prpria esfera de autonomia e poder, seja em termos culturais, polticos, psicolgicos, enfim, a partir das diversas orientaes que encontram lugar para fluir na justia restaurativa, mas so sufocadas pelas abstraes e esquematizaes pelo sistema tradicional e estruturas burocrticas correspondentes, cuja transformao tambm se insere dentro dos objetivos da justia restaurativa. Dando conta do avano do modelo restaurativo sobre o modelo tradicional, a Suprema Corte do Canad, analisando a aplicao da justia restaurativa aos princpios legais da finalidade da pena, assim definiu:
Justia restaurativa diz respeito restaurao das partes que foram afetadas pela prtica de uma ofensa. O crime, geralmente, afeta pelo menos trs partes: a vtima, a comunidade e o ofensor. A abordagem da justia restaurativa visa remediar os efeitos adversos do crime, de maneira a enfocar as necessidades de todas as partes envolvidas. Isto realizado, em parte, atravs da reabilitao do ofensor, reparao em favor da vtima e da comunidade e promoo de um senso de responsabilidade no ofensor e reconhecimento do dano causado vtima e comunidade (caso Proulx v. the Queen) (CANAD, 2006).
Nessa mesma deciso, a Suprema Corte lanou outras duas consideraes relevantes, principalmente por se tratar de concluses apoiadas em casos concretos: a justia restaurativa e a justia punitiva no se excluem, complementam-se e h evidncias empricas do efeito preventivo das prticas restaurativas, as quais se opem falta de evidncias de que a priso tenha algum efeito dissuasrio em relao criminalidade. Quanto mediao, Bonaf-Schmitt (1997, p. 36) define-a como um processo atravs do qual uma terceira pessoa neutra tenta, por meio da organizao das trocas entre as partes, permitir a elas confrontarem seus prprios pontos de vista e procurar uma soluo ao conflito que as ope. Ceretti (1997, p. 94) refora a presena da parte terceira neutra como elemento nsito ao conceito de mediao e faz uma distino importante: o conceito de mediao no pode ser equiparado quele de conflict resolution, uma vez que no oferece s partes somente uma possibilidade de encontrar uma modalidade de conciliao, vai alm disso: oferece tambm uma chance para a abertura de espaos comunitrios, para construir um segmento do
ser humano requer um grau de autodeterminao e autonomia em suas vidas. O crime rouba este poder das vtimas, j que outra pessoa exerceu controle sobre elas sem seu consentimento. A Justia restaurativa devolve os poderes a estas vtimas, dando-lhes um papel ativo para determinar quais so as suas necessidades e como estas deve ser satisfeitas. Isto tambm d poder aos infratores de responsabilizar-se por suas ofensas, fazer o possvel para remediar o dano que causaram e iniciar um processo de reabilitao e reintegrao. Aprimorando essa definio e adequando-a aos moldes do presente estudo, o empowerment verifica-se com a recuperao do poder de dilogo e entre as partes, suprimido pelo processo penal, assim como o poder de evitar o processo e definir outras formas de regulao social distintas daquela nica oferecida pelas agncias judiciais tradicionais.
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tecido social e reconstruir o processo de regulao social de forma negociada. A sistematizao de Mannozzi (2003, p. 340) elucida quais as dimenses conceituais mais importantes da mediao e, de certa forma, organiza o entendimento sobre o que pode ser a mediao penal propriamente dita: a) a mediao pode ser considerada, em primeiro lugar, como uma mera tcnica de interveno social, em que um sujeito terceiro e neutro, tende a promover a superao do conflito existente entre dois indivduos, por meio do encontro e do confronto; b) em segundo lugar, a mediao emerge na sua funo de modalidade de soluo de conflitos que tem interseco com o processo penal, na perspectiva mais ampla da justia restaurativa; c) em terceiro lugar, a mediao pe-se como uma nova abordagem de dinmicas sociais, que consente em prescindir da resposta judiciria em relao a alguns conflitos interpessoais ou entre grupos. Remetendo definio analtica da autora italiana (MANNOZZI, 2003, p. 359):
[...] a mediao um processo dialtico de ativao do conhecimento entre autor e vtima (que pode funcionar tambm como fator de estabilizao social) em que o mediador chamado para reconstruir o espao comunicativo intersubjetivo entre as partes e para encontrar um sinal comum que possa conduzir superao do conflito.
A desvinculao da mediao com o resultado final de acordo revela sua noinstrumentalidade em relao ao processo penal, por um simples motivo: a mediao penal no um meio e sim um fim, uma atividade cujo alcance pode resultar em soluo que indique a desnecessidade de pena, afastando as necessidades materiais de acionamento da tutela penal repressiva. Nessa linha, o conceito que se encaixa no mbito da construo do novo paradigma elaborado a partir da idia da justia restaurativa : a mediao uma reao penal (concebida sob o ponto de vista poltico-criminal) alternativa, autnoma e complementar justia formal punitiva, cujo objeto o crime em sua dimenso relacional, cujo fundamento a construo de um novo sistema de regulao social, cujo objetivo superar o dficit comunicativo que resultou ou que foi revelado pelo conflito e, contextualmente, produzir uma soluo consensual com base na reparao dos danos e na manuteno da paz jurdica. Nessa perspectiva, a mediao pode agir como fator de estabilizao social, como instrumento de veiculao do consenso. O ofcio de mediao surge como esfera pblica onde se produz reconhecimento recproco entre as pessoas, propagado sobre a forma de discurso; esclarecimento e confirmao de reivindicaes legtimas geradas ao redor de expectativas normativas transmitidas pela lei, de forma muito mais concreta e palpvel do que poderia fazer uma sentena penal condenatria
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confirmada apenas muitos anos depois da prtica do crime. Em suma, os requisitos para qualificar a mediao penal so: voluntariedade; confidencialidade e oralidade, informalidade; neutralidade do mediador;ativo envolvimento comunitrio; autonomia em relao ao sistema de justia. Existem caractersticas comuns s mediaes promovidas em todos mbitos (penal ou no): a interveno de terceiros imparciais na funo de facilitadores, o envolvimento das partes em conflito, o consenso das partes atividade de mediao e a natureza extrajudicial. 3. Marcos jurdicos de referncia Antes de relacionar alguns marcos de referncia escolhidos, cabe destacar as principais preocupaes veiculadas pelo debate internacional. Durante o Frum Europeu para Mediao Vtima-Ofensor e Justia Restaurativa de 2002, Georg Zwinger resumiu que a tendncia geral que mediao no seja aplicada para crimes menores (minor offenses) e que dentre os pr-requisitos para envio do caso esteja estipulado um esclarecimento mnimo dos fatos e suas circunstncias, de forma a indicar sua relevncia penal. Tais apontamentos referem-se ao risco de mediao e justia restaurativa fomentarem, mesmo que disfaradamente, a expanso da rede de controle penal. Nesse quadro, a mediao tornar-se-ia uma forma autoritria de soft control, derivada da sujeio aos mecanismos penais de casos de bagatela ou de casos nos quais sequer houve a prtica de um fato tpico bem definido. Contudo, existem vrias disposies inteligentes e simples para evitar essa situao. Na Blgica, o programa de mediao recebe os casos enviados pela promotoria e os devolve em seguida mediao, sendo que o programa reservado aos casos nos quais o Promotor j tenha decidido pela persecuo (WEMMERS; CANUTO, 2002, p. 21). Vale dizer, o Promotor constata a existncia de indcios de autoria e materialidade suficientes para o oferecimento da denncia antes de delegar o caso ao ofcio de mediao. No ordenamento alemo, a mediao no uma tcnica de diversion pensada para crimes de bagatela e sim um mecanismo autnomo de renncia ao penal voltada precipuamente para crimes de base violenta (por exemplo, o crime de leso corporal, em que 70% dos casos so objeto de mediao e, ainda, os crimes contra o patrimnio, que representam 25% das mediaes efetuadas), muito embora as autoridades judicirias recorram mediao nesses delitos quase exclusivamente quando so cometidos por menores (MANNOZZI, 2003, p. 210). Nesse aspecto, a abordagem mais interessante aquela do ordenamento austraco: o limite da pena estabelecido para permitir a mediao inclui crimes de gravidade mdia (pena de at 5 anos para adultos) e mdio-alta (pena de at 10 anos para menores) e h alguns requisitos fixados com o objetivo claro de evitar o recurso justia restaurativa para enfrentar casos que no meream a resposta penal clssica ou no devam ser geridos pelo aparato do controle formal (MANNOZZI, 2003, p. 218). Assim, a lei estabelece que a mediao pode ser utilizada para viabilizar a renncia
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pena, mas exclui os crimes de bagatela do pacote de medidas de diversion (no qual a mediao encontra seu posicionamento sistemtico na ustria), pois, nessas hipteses, o artigo 90 do Cdigo de Processo prev a renncia ao penal, sem que seja aplicada qualquer medida de diversion, inclusive a mediao. Um ulterior requisito que o fato esteja suficientemente provado, o que se verifica quando o Ministrio Pblico vislumbra elementos de prova seguros a respeito da existncia do fato e sua condutibilidade a um autor, a exemplo do que ocorre na Blgica. Sanzberro (1999, p. 175) reitera esse entendimento, afirmando que possvel evitar o efeito de ampliao das redes de controle desde que no se estimule a reparaoconciliao em casos de escassa relevncia, ante os quais normalmente, se decidiria pelo arquivamento do procedimento, pelo que a autora ratifica a proposta de que a justia restaurativa deve ser aplicada para delitos de gravidade mdia e tambm sugere estabelecer que a reincidncia no seja fator que afaste a possibilidade de soluo consensual (o que parece muito relevante para o Brasil, onde a reincidncia tem tratamento jurdico paleorepressivo e profundamente excludente). Para a autora espanhola, em sntese, os obstculos ora debatidos podem ser superados com a definio de critrios de idoneidade (para o envio do caso a mediao), assim propostos: existncia de uma vtima personalizada; excluso dos casos de bagatela (exigncia de uma certa entidade da infrao penal) e reconhecimento do fato ( necessrio que exista um fato atribuvel a uma pessoa). Quanto a esse ltimo critrio, parece muito importante, principalmente em face da experincia do JECRIM no Brasil, onde acordos so impostos em caso de duvidosa procedibilidade penal. Porm, tambm importante sublinhar que isso no pode resultar em presso para obter confisso do ofensor, que pode ocorrer, desde que livre; valendo a regra de que a participao na mediao no equivale confisso. Mesmo a realizao de um acordo de reparao do dano, no implica em reconhecimento de culpa: reconhecer o fato e eventualmente assumir responsabilidade (accountability) por suas conseqncias, no equivale a assumir a culpa jurdico-penal, at porque o ofensor pode aceitar que o fato ocorreu, entender que deve reparar suas conseqncias e preservar o direito de alegar causas excludentes ou de justificao para sua conduta, o que s poder ocorrer em juzo, j que o mediador no desenvolve qualquer atividade probatria e, no mais, as discusses so confidenciais. Outra cautela importante evitar que os acordos restaurativos sejam concebidos apenas como mecanismo de diminuio de processos nos tribunais, ou seja, a justia restaurativa no pode ser planejada com a finalidade de esvaziar prateleiras. Analisando a experincia do juiz de paz na Itlia, que padece de defeitos semelhantes ao nosso JECRIM, Mannozzi (2003, p. 330) conclui, na mesma linha,
[...] que inscrever a mediao na lgica deflativa significa consider-la como uma mera tcnica de diversion, portanto, sempre e ainda, como uma resposta pertencente ao controle formal. Mas a mediao ontologicamente diversa de todos outros instrumentos presentes na caixa de ferramentas do sistema penal, j que trabalha unicamente atravs da comunicao.
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Enfim, a construo do novo paradigma deve se direcionar a ampliao do acesso justia, sem aumentar as possibilidades de exerccio do poder punitivo, cindindo o sistema penal num quadro de dupla entrada: mediao e punio4, o qual poder, em tese, diminuir tanto o nmero dos castigos impostos, quanto cifra negra, oferecendo uma resposta institucional mais acessvel e vivel para uma srie de conflitos que ficam marginalizados ou no encontram respostas satisfatrias dentro de um sistema de mo nica, fechado e inflexvel. Exemplo bem acabado dessa situao verifica-se nos casos de violncia domstica, onde diversas pesquisas (WEMMERS; CANUTO, 2002; SCARDACIONE; BALDRY; SCALI, 1998, p. 139) indicam que um grande nmero de vtimas no registra o caso ou desiste do seu prosseguimento por temer uma resposta punitiva muito severa e que no resolver em nada seu problema (fazer cessar a violncia, recompor a vida familiar, etc.). Da mesma maneira, em crimes patrimoniais, as vtimas tambm manifestam que deixam de registrar os crimes por saber que o sistema no lhes oferecer possibilidade de obter a reparao (WEMMERS; CANUTO, 2002). A via de acesso oferecida pela mediao pode recepcionar uma gama rica de crimes de pequena e mdia gravidade5, promovendo a despenalizao ou a descriminalizao na prtica, alm de evitar a criminalizao secundria imposta pelo sistema formal. A descriminalizao na prtica pode concretizar-se devido a polifuncionalidade da mediao: como a mediao uma atividade que se desenvolve tambm fora do campo penal, numa estrutura tanto quanto simples, pode vislumbrar-se que nas hipteses em que o centro ou ofcio de mediao receba das agncias judiciais um caso que no se trata de crime ou no apresenta relevncia penal, a discusso pode ser deslocada para mediadores extrapenais, que ento promoveriam a discusso e no devolveriam o caso para o sistema penal, evitando a estigmatizao e descriminalizando a situao na prtica. Aqui, vale o exemplo das Boutiques de Droit da Frana, onde os mediadores, mantendo sua neutralidade, tm liberdade para desenvolver outros tipos de mediao, no s a penal, ou seja, a Boutique
Esse sistema de dupla entrada altera a estrutura consagrada da tutela penal: A B, onde A a infrao norma (crime) e B a sano (pena aflitiva). A perspectiva da mediao poderia ser esquematizada assim: A B1B2, ou seja, se A, surge a opo de B1 e, se no B1, B2 (onde B1 a mediao e B2 a punio). importante frisar que a flexibilizao pretendida se d na direo de permitir maior grau de deliberao e participao da comunidade na administrao de um poder que, enfim, dela emana, conforme nossa Constituio (art. 1, pargrafo nico), preservando-se o princpio da legalidade como delimitador da reao penal e dos termos do consenso estabelecido e como transmissor da mensagem normativa contida no preceito e sobre a qual se fundar a atividade comunicativa de conhecimento (mediao). Na prtica, a flexibilizao tende a permitir uma amplitude da dimenso humana do direito penal, usualmente sufocada pelo determinismo legal crime = pena. Na expresso de Andreucci (1989, p. 61), [...] a lei deve ser reconstruda em relao ao caso concreto, conforme os valores que surgem do contedo de seu preceitos gerais e abstratos, pois: [...] o inacabamento das leis proporciona um nascimento do direito, existindo uma eterna mediao entre elas e a concretizao dos fatos (ANDREUCCI, 1989, p. 61). 5 Para ilustrar a discusso, o centro de mediao de Minneapolis recebeu 379 casos durante 1989, dos quais 32% eram vandalismo; 25% furto; 15% burglary (invaso de domiclio com a finalidade de cometer crime); 11% tampering (tentativa de corrupo, oferecimento de propina ou falsificao); 8% furto de veculos; 6% agresso e leso corporal e 3% roubo (UMBREIT, 1992, p. 432).
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um frum de mediao, que tambm cumpre um importante papel de acesso justia e impedimento da expanso do controle penal, uma vez que absorve os conflitos no penais ou situados numa fronteira incerta e no os institucionaliza. Essa estrutura parece recomendvel, principalmente se considerarmos que, nas regies mais pobres ou mais conflitivas, uma quantidade expressiva de problemas levada para a polcia que, muitas vezes, acaba lavrando a ocorrncia e enviando-a para o juzo criminal porque essa a nica possibilidade de atuao que o sistema lhe disponibiliza. Retomando a indicao de marcos jurdicos de referncia, o documento internacional referencial na matria a Resoluo 2002/12 do Conselho Social e Econmico da ONU, que foi elaborada em face das discusses dos ltimos anos sobre os temas de preveno criminal, respeito s vtimas e a necessidade de desenvolver instrumentos e princpios para o uso da justia restaurativa. A Resoluo define as bases principiolgicas para um programa de justia restaurativa, ressaltando sua adaptabilidade a qualquer dos sistemas jurdicos dos Estados membros. Destacamse as seguintes disposies:
II. Uso dos programas de justia restaurativa: 6. Os programas de justia restaurativa podem ser usados em qualquer estgio do sistema de justia criminal, sujeitos lei nacional. 7. Os procedimentos restaurativos devem ser utilizados apenas onde existam evidncias suficientes para acusar o ofensor e com o consentimento livre e voluntrio dele e da vtima. A vtima e o ofensor devem ser capazes de elaborar este consentimento em qualquer tempo, durante o processo. Acordos devem ser obtidos com voluntariedade e devem conter apenas obrigaes razoveis e proporcionais. 8. [...] A participao do ofensor no pode ser utilizada como evidncia de admisso de culpa nos procedimentos legais subseqentes. 9. Disparidades, consideradas como desequilbrios de poder, bem como diferenas culturais entre os participantes, devem ser levadas em considerao no envio e na conduo do caso para e durante o procedimento restaurativo.
Quanto operatividade dos programas, a Resoluo estabelece que cada pas deve fixar as condies de envio do caso, os critrios de recepo pelo sistema de justia e os padres de competncia e regras de conduta que governam os programas restaurativos. H uma preocupao marcante quanto s garantias das partes, expressa por disposies como aquelas do artigo 13 (a) e (b): de acordo com a lei nacional as partes devem ter o direito de assistncia legal em relao ao procedimento restaurativo e, antes de firmarem um acordo, ambos devem estar
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informados de seus direitos, da natureza do processo e das conseqncias daquela sua deciso. A Resoluo encerra-se com uma saving clause: 23. Nenhum destes princpios bsicos pode afetar quaisquer direitos de ofensor ou vtima, estabelecidos na lei nacional ou em lei internacional aplicvel. Anteriormente, a Recomendao do Conselho da Europa n R (99) 19 disciplinou o [...] uso da mediao em problemas penais como opo flexvel, compreensiva, problem-solving, participativa, e complementar ou alternativa ao sistema tradicional criminal; e pode ser considerada embrio da Resoluo da ONU, tanto assim que disciplinou de maneira semelhante proporcionalidade e razoabilidade dos acordos, a voluntariedade, a confidencialidade, a manuteno das garantias fundamentais em face da justia penal e, reiteradamente, a neutralidade do mediador em relao s discusses e s possibilidades de acordo, que devem ser elaboradas exclusivamente pelas partes. A Recomendao enfoca a mediao penal sob a importante funo de prevenir o crime e encorajar uma justia menos repressiva, enfatizando que deve estar disponvel em todas as jurisdies. De especial, disps que: 17. Os arquivamentos baseados nos acordos mediados devem ter o mesmo status de deciso judicial ou julgamento e devem precluir a persecuo em relao aos mesmos fatos (ne bis in idem). A proibio do bis in idem deve ser enfrentada com a regulao legal da deciso judicial que recebe o resultado da mediao, ou seja, tal deciso deve ter fora de coisa julgada, o que pode ser alcanado por meio da extino da punibilidade, do perdo judicial ou da renncia pena (soluo que no prevista em nosso ordenamento, mas pode ser obtida pela reconstruo dogmtica do artigo 59 do Cdigo Penal). No campo dos projetos de lei, o trabalho mais expressivo e que serviu de referncia para vrios programas foi o Projeto Alternativo sobre Reparao (Alternativ-Entwurf Wiedergutmachung, AE-WGM) PA-R, de 1992, que surgiu na Alemanha 25 anos depois do primeiro Projeto Alternativo, seguindo a linha de progredir na realizao do princpio da subsidiariedade do direito penal e de conseguir uma maior diferenciao no sistema de conseqncias jurdicas do delito (SANZBERRO, 1999, p. 268). Foi elaborado por um grupo de trabalho em que se destaca o nome de Claus Roxin. A primeira disposio do PA-R confirma a total adaptabilidade da reparao ao ordenamento jurdico-penal alemo e, por conseqncia, a todos aqueles que partilham da mesma raiz. Reafirmou, ainda, sua idoneidade como conseqncia jurdica do delito e como reao penal destinada a restaurar a paz jurdica:
1. Reparao. Entende-se por reparao a compensao das conseqncias do fato delitivo atravs de uma prestao voluntria do autor. Seu objetivo servir ao restabelecimento da paz jurdica. A reparao dever realizar-se preferencialmente em favor do ofendido; se isso no for possvel, no permitir prever um bom resultado ou por si s no for suficiente, caber admitir a reparao em favor da generalidade (reparao simblica).
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Se considera tambm uma prestao voluntria aquela na qual o sujeito responsvel cumpre a obrigao assumida em um procedimento de reparao judicial ou extrajudicial.
Como se v, a construo dogmtica dos penalistas alemes refora a percepo de que a reparao s pode ser viabilizada se inserida numa lgica distinta da justia punitiva, da o destaque consensualidade e extrajudiciariedade. Disciplinando essa nova forma de reao penal, ainda constou do projeto o seguinte:
4. Reparao no lugar da pena. O Tribunal decretar a renncia pena no caso em que o infrator tenha reparado o fato ( 1 e 3), a no ser que resulte indispensvel uma pena para incidir no sujeito ou na coletividade. Por regra geral, se supor a necessidade de pena no sentido do pfo. 1, unicamente no caso de o sujeito, que no tenha procedido a reparao, tiver incorrido em pena privativa de liberdade superior a um ano.
O PA-R inspirou a reforma do Cdigo Penal de 1994, notadamente no que se refere redao dos 46 e 46a, que estabeleceram disposies de determinao, atenuao e renncia pena em face da reparao-conciliao, de maneira mais tmida do que o projetado, mas suficiente para conferir apoio aos diversos projetos de mediao que estavam em andamento no pas e, desde ento, evoluram mais. A valorizao dos esforos para recompor a ordem abalada pelo crime por meio da compensao vtima, foi reconhecida em seu potencial construtivo como resposta ao delito, tanto assim que o 46a disciplina especificamente a matria:
Compensao autor-vtima, reparao dos danos 46a Quando o autor 1. tenha se esforado seriamente para acordar uma compensao com o prejudicado (compensao autor-vtima), e tenha restabelecido em sua maior parte a situao jurdica anterior ou 2. tenha indenizado a vtima totalmente, ou em sua maior parte, numa situao que a reparao dos danos exija notveis prestaes ou renncias pessoais, o tribunal poder atenuar a pena de acordo com o 49, apartado I ou, quando no se deva aplicar uma pena maior de um ano de privao de liberdade ou de multa de at 360 diasmulta, privar de pena.
Na Austrlia, foi apresentado na Assemblia Legislativa do Australian Capital Territory o Crimes (Restorative Justice) Bill 2004, um documento extenso que definiu com mincias a estrutura, os princpios e o funcionamento da justia restaurativa, aplicvel para ofensores jovens e adultos nos casos de crimes menos graves. Consta do artigo 51 do Crimes (Restorative Justice) Bill 2004 um rol ilustrativo da
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natureza de acordos que podem ser aceitos, sendo que a reparao financeira elencada como ltima hiptese, realando que a justia restaurativa no enseja a comercializao da justia: desculpas; plano de acompanhamento da conduta do ofensor; prestao de servio em benefcio da vtima, da comunidade ou de parte desta; reparao financeira e qualquer outra providncia acordada durante a conferncia que possa reparar o dano causado pelo crime. Todas essa hipteses de acordo so aceitveis pelo sistema de justia desde que o acordo no seja contrrio lei, no requeira a restrio de liberdade do ofensor, no seja degradante ou humilhante, no imponha aflio ao ofensor ou a qualquer pessoa e, no caso de acompanhamento ou prestaes de servio, a medida no se prolongue por mais de 6 meses, contados da data do acordo. Dessa breve exposio de alguns marcos jurdicos de referncia, selecionados de forma meramente ilustrativa, conclui-se que, nos ltimos anos, vem ocorrendo uma constante ampliao do suporte legal s prticas restaurativas, como incentivo a resultados satisfatrios, mas ainda limitados a contextos pouco expressivos, ou seja, a justia restaurativa uma realidade e em movimento crescente; seus princpios so adaptveis a qualquer ordenamento jurdico; existe um conjunto mnimo e seguro de princpios e garantias para a sua implementao, tais como a voluntariedade, a confidencialidade, a participao ativa das partes, as regras de ne bis in idem, a proporcionalidade e eqidade dos acordos e sua limitao temporal, etc. A mediao penal uma atividade que se reflete no direito material, abatendo ou eliminando a necessidade de pena, sob a perspectiva da subsidiariedade do direito penal. Finalmente, uma referncia necessria ao sistema canadense, cujo artigo 718.2 do Cdigo Criminal e sua interpretao pela Suprema Corte (casos Gladue v. the Queen e Proulx v. the Queen) so marcos jurdicos de referncia paradigmticos para o debate da justia restaurativa. No caso Gladue v. the Queen (tambm mencionado como R. v. Gladue), julgando a aplicao de princpios restaurativos no momento de sentenciar um caso de homicdio doloso, aps tecer longas consideraes sobre o problema da superpopulao carcerria no pas6 tema que quase um tabu nos tribunais ptrios e passa longe das decises judiciais e sobre a discriminao de classes marginalizadas pelo sistema de justia (em especial os aborgines), a Suprema Corte reiterou o entendimento de que todas solues penais diversas da priso devem ser privilegiadas, especialmente aquelas que reconhecem a diversidade cultural e a existncia de percepes de justia variadas em qualquer sociedade. A Suprema Corte percebeu que, como os fatores de formao (backgound factors) so uma das causas da criminalidade e devem ser considerados obrigatoriamente no momento de julgar uma conduta criminosa (CANAD, 2006b). Considerou-se, assim, que a justia restaurativa oferece mecanismos mais flexveis para analisar as circunstncias individuais do caso sobre a seguinte base: [...] para este crime, cometido por este ofensor, que causou dano a esta vtima, nesta
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Cento e trinta presos por cem mil habitantes, algo irrisrio perto de outros pases como os EUA, mas preocupante para os padres canadenses.
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comunidade, qual a sano apropriada de acordo com o Cdigo Criminal?. A questo, ento, para a Suprema Corte, reverter a discriminao que se verifica em especial sobre a clientela da justia penal, pela interpretao do artigo 718 do Cdigo Criminal, cuja redao, especialmente do 718.2(e), deve ser entendida como um remdio contra naturais injustias que se reproduzem da sociedade para dentro dos julgamentos7. 4. Proposta de regulao legal A mediao e outras prticas de justia restaurativa no exigem, a priori, previso legal especfica para serem utilizadas no mbito penal. Requer-se, apenas, dispositivos legais que recepcionem medidas como a reparao-conciliao ou solues consensuais, afastando a possibilidade de pena ou atenuando-a, conforme demonstrado acima. Essa adaptabilidade, uma das caractersticas marcantes do paradigma de justia debatido e deve ser aproveitada, num primeiro momento, para viabilizar programas experimentais com o objetivo de testar a operatividade real da mediao no contexto nacional e aprender com as falhas para, num segundo momento, pensar-se em legislar a matria. A existncia de legislao, ento, permitir a definio das especificidades da mediao em face da justia penal e atender s necessidades que emergiro do confronto emprico dos primeiros projetos com o sistema de justia e, principalmente, com a atitude dos operadores. A flexibilidade do modelo confirma-se pela implementao de trs projetos de justia restaurativa no Brasil: nas cidades de Porto Alegre/RS e So Caetano do Sul/SP e no Distrito Federal. Experincias ainda incipientes8, razo pela qual no comportam concluses definitivas. No entanto, o pouco que se observou destes trs projetos, foi suficiente para confirmar algumas impresses:
Purpose and Principles of Sentencing. 718. The fundamental purpose of sentencing is to contribute, along with crime prevention initiatives, to respect for the law and the maintenance of a just, peaceful and safe society by imposing just sanctions that have one or more of the following objectives: (a) to denounce unlawful conduct;(b) to deter the offender and other persons from committing offences; (c) to separate offenders from society, where necessary; (d) to assist in rehabilitating offenders; (e) to provide reparations for harm done to victims or to the community; and (f) to promote a sense of responsibility in offenders, and acknowledgment of the harm done to victims and to the community. Fundamental principle 718.1 A sentence must be proportionate to the gravity of the offence and the degree of responsibility of the offender. 718.2 A court that imposes a sentence shall also take into consideration the following principles: (a) a sentence should be increased or reduced to account for any relevant aggravating or mitigating circumstances relating to the offence or the offender, and, without limiting the generality of the foregoing: (i) evidence that the offence was motivated by bias, prejudice or hate based on race, national or ethnic origin, language, colour, religion, sex, age, mental or physical disability, sexual orientation, or any other similar factor, [] (d) an offender should not be deprived of liberty, if less restrictive sanctions may be appropriate in the circumstances; and (e) all available sanctions other than imprisonment that are reasonable in the circumstances should be considered for all offenders, with particular attention to the circumstances of aboriginal offenders. (grifos nossos). 8 O ILANUD apresentou relatrio com a sistematizao e avaliao dessas trs experincias de justia restaurativa no Brasil, aps uma profcua pesquisa, cuja parte final tive a oportunidade de participar, por convite de Davi Tangerino e Karyna Sposato, aos quais agradeo pela enriquecedora oportunidade.
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a) crimes de bagatela, fatos pouco esclarecidos e/ou de duvidosa adequao tpica no devem ser encaminhados para a justia restaurativa, sob o risco de gerar graves ilegalidades, disfuncionalidades e a expanso disfarada do poder punitivo (em So Caetano do Sul, menores de idade foram submetidos a conferncias restaurativas supervisionadas pela justia comum, em razo de fatos claramente atpicos e com objetivos meramente disciplinadores); b) a justia restaurativa no pode sobrepor-se aos mecanismos da justia formal, por tratar-se de lgicas diversas, pela possibilidade de bis in idem e de revitimizao (em Porto Alegre as medidas restaurativas so propostas aps a sentena, pela vara de execuo de medidas scio-educativas, cumulando-se a estas e, ainda, ocorrendo numa distncia temporal do fato que prejudica sensivelmente o dilogo); c) devem ser estabelecidos critrios de regulao legal para recepo dos acordos pela justia formal. Os dois primeiros itens ratificam que a mediao a atividade mais recomendvel para superar incompatibilidades especficas da justia restaurativa com o sistema penal brasileiro, cujas tendncias autoritrias e ultraformalistas precisam ser consideradas com especial ateno. Identificando os espaos normativos existentes, o Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n 8.069/90) representa uma esfera natural para o desenvolvimento do novo modelo, lembrando que todas as melhores experincias de justia restaurativa e mediao surgiram nos tribunais de menores e expandiramse para a justia comum. Alm de uma fcil adaptao normativa, a adoo da mediao nesse campo poderia ter efeitos positivos, tais como recuperar o sentido da medida socioeducativa, que hoje funciona como punio, e evitar estigmatizao e segregao de crianas e adolescentes em conflito com a lei. Saindo da esfera da justia de menores, de incio, destacam-se todos os crimes de ao penal privada ou ao penal pblica condicionada. Por se tratar de hipteses em que a manifestao de vontade da vtima suficiente para afastar a interveno penal, abre-se uma oportunidade direta para a mediao ser includa nas opes oferecidas s partes para conciliar-se ou discutir a reparao do dano. As chamadas infraes penais de menor potencial ofensivo, definidas pelas Leis n 9.099/95 e n 10.259/01 como aquelas em que a pena mxima cominada no ultrapasse dois anos, oferecem campo para o desenvolvimento inicial do novo modelo, mesmo porque, mal ou bem, j existe pr-disposio cultural para aceitar a soluo consensual nesses delitos. Contudo, a previso legal existente serviria apenas como porta de entrada para a mediao, pois a transao penal e a conciliao previstas na Lei n 9.099/95 no podem ser includas nos conceitos de justia restaurativa e mediao, embora tenham natureza jurdica semelhante. Ambas foram concebidas apenas para obter um resultado clere e instrumentalizadas mais como formas mitigadas de punio do que de ampliao dos espaos de consenso e de participao do jurisdicionado na administrao da justia. A transao penal apenas uma forma abreviada de aplicar pena sem a necessria verificao de culpabilidade e sem qualquer contrapartida de integrao social e participao da vtima. Aps dez anos de vigncia, constata-
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se que os juizados especiais criminais pouco contriburam para a remodelao do paradigma arcaico da justia penal, no trouxeram nenhum progresso no campo da resoluo de conflitos e, mesmo em relao ao objetivo utilitrio de celeridade e desobstruo do sistema de justia, no se verificaram resultados expressivos9. Voltando identificao dos espaos normativos, aps uma crtica necessria do modelo brasileiro de justia consensual, a suspenso condicional do processo (art. 89, Lei n 9.099/95), oferece universo mais significativo para a mediao, pois permite a soluo consensual em crimes cuja pena mnima de um ano (p. ex., homicdio culposo, aborto provocado pela gestante ou com seu consentimento, leso corporal grave, extorso indireta, apropriao indbita, estelionato, receptao simples, furto simples, falsidade ideolgica, etc.) e prev a reparao do dano (art. 89, 1, I) como condio do acordo, cujo cumprimento resulta na extino da punibilidade. Ao receber a denncia, o juiz, ao invs de designar o interrogatrio, delegaria o caso para o ofcio de mediao, que se incumbiria de estabelecer o contato com as partes, informlas da possibilidade de negociar uma soluo, realizar as sesses de mediao e conduzir o dilogo que pode ou no resultar na reparao do dano, suficiente para a justia penal homologar o acordo e decretar a extino da punibilidade. Frise-se que, nessa perspectiva, as demais condies de suspenso (comparecimento mensal em juzo, proibio de ausentar-se da comarca, etc.) no poderiam ser aplicadas pelo juiz, a no ser que as partes, livremente, acordassem alguma daquelas, concebidas como forma de reparao simblica e de recomposio da paz jurdica. Ainda visando enriquecer as possibilidades jurdicas para a mediao, h que se notar que para muitos dos crimes relacionados acima, a suspenso condicional s aplicvel na forma simples. Por exemplo, no furto ou na receptao qualificados a pena mnima excede um ano, o que resulta na inocuidade do dispositivo, pois basta a acusao incluir uma qualificadora na denncia para afastar a sua incidncia. Porm, interpretando-se a ampliao do conceito de infrao penal de menor potencial ofensivo trazida pela Lei n 10.259/01 luz dos princpios de isonomia e igualdade, conclui-se pela viabilidade jurdica de aplicao da suspenso condicional do processo para crimes cuja pena mnima seja igual ou inferior a dois anos10, o
Analisando esse quadro, o primeiro impulso para justific-lo seria responder que na prtica as coisas funcionam diferente, ou seja, as regras de funcionamento real das instituies teriam deturpado o bom projeto representado pela Lei n 9.099/95. Logo, o problema seria a nossa condio subdesenvolvida, da qual derivaria um atraso cultural representado por lei que no pega. Assim, no haveria como o JECRIM ou qualquer outro projeto de reforma profunda do sistema de justia prosperar. Isto no se justifica: houve tambm uma falha projetual. Os juizados especiais criminais no avanaram no sentido de desenhar um novo modelo de justia e aperfeioar o existente, porque a lei tinha um objetivo declarado alcanar um processo de resultados, por meio da celeridade e simplificao da justia (GRINOVER; GOMES FILHO; FERNANDES, 1997, p. 24). 10 Embora a jurisprudncia tenha afastado essa tese, h uma deciso do Tribunal Regional Federal da 3 Regio nesse sentido: De qualquer sorte, em que pese o posicionamento jurisprudencial, que conclui pela permanncia do critrio da pena mnima de 01 (um) ano, em se tratando de suspenso condicional do processo, entendo, com a devida vnia, que referido entendimento resulta em uma incongruncia jurdica, alm de que ofende o primado da isonomia [...] E, acrescentando que para fins de definio das infraes penais submetidas aos Juizados Especiais Criminais, em razo da isonomia, aceita a nova disposio
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que devolveria tais casos possibilidade de soluo consensual e ampliaria as possibilidades de mediao. No restante da legislao, so escassos os espaos normativos. O perdo judicial (artigo 120, Cdigo Penal) poderia representar uma ponte entre os dois modelos de justia. No entanto, as hipteses positivadas esto limitadas aos casos de homicdio e leso corporais culposos cometidos sob condies especialssimas (artigos 121, 5, e 129, 8) e de delao premiada. Cabe, ento, criao judicial estabelecer novas hipteses de perdo judicial, permitindo mediao em crimes de maior gravidade e que exigem uma resposta mais solene. O perdo judicial, acima de tudo, representa um [...] desvio lgico do magistrio punitivo, sem, no entanto, enfraquec-lo ou desprestigi-lo (AZEVEDO, 2001, p. 87) e oferecendo um referencial tico diferenciado para uma sociedade condicionada a compreender que a justia s se atinge pelo castigo. Conclui-se que h espaos normativos suficientes no ordenamento jurdico brasileiro para viabilizar a adoo da mediao penal, pois amplo o universo de crimes abrangidos pelo conceito de infrao penal de menor potencial ofensivo e pela suspenso condicional do processo, embora o primeiro inclua uma srie de condutas penalmente irrelevantes e meras incivilidades. No entanto, sem recorrer somente a categorias fechadas e pr-estabelecidas como a quantidade de pena e buscando uma definio mais conceitual das situaes problemticas que podem ser geridas pela mediao, possvel vislumbrar um campo mais profcuo para implementla. Limitar as possibilidades de mediar delitos somente pela quantidade de pena abstrata cominada, fomenta a concepo restrita de que a mediao uma reao penal substitutiva punio. A maioria dos programas de justia restaurativa ainda se concentra nos crimes patrimoniais ou de menor gravidade, seja pela facilidade de discutir a reparao do dano no primeiro grupo ou pelo desinteresse da justia penal no segundo grupo, este derivado da nsia em esvaziar prateleiras. Mesmo limitando a rea de atuao aos problemas includos nesses grupos, a perspectiva seria ampla: estima-se que cerca de 70% dos processos criminais nos fruns das grandes cidades tratem de furto, roubo ou outros delitos contra o patrimnio. Violncia domstica, crimes sexuais e crimes de trnsito so contextos em que a mediao vem sendo testada e avaliada com algum otimismo. Em todas essas hipteses, o que se destaca o carter relacional do delito e a inexistncia de um critrio rgido que indique quando
da Lei n 10.259/01, conclui: Esse raciocnio lgico e isonmico contemplado na Lei n 9.099/95 deve tambm nortear a aplicao da Lei n 10.259/01, pois seria incongruente que algum que no estivesse sendo processado e nem tivesse recebido condenao anterior, e que ainda contasse com os demais requisitos favorveis do artigo 77 do Cdigo Penal, o que levaria a que se fosse condenado viesse a ter uma pena mxima dentro do limite do conceito de infrao de menor potencial ofensivo, e lhe fosse, mesmo assim, afastado do regime mais benfico trazido pela norma [...] Portanto, por uma questo de isonomia e de poltica criminal, inclusive, entendo que com o advento da Lei n 10.259/01, a suspenso condicional do processo deve ser regulada pela pena mnima de 2 (dois) anos e no mais de 01 (um) ano. [...] (TRF 3 Regio, HC 2003.03.0073280-0, julgado em 15/03/2004).
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mediar ou quando punir. Superado aquele requisito indispensvel (participao livre, consentida e informada de ofensor e vtima), so as particularidades do caso concreto, tais como o grau de ofensividade, a necessidade de reprovao ou a dificuldade de esclarecimento dos fatos, que vo indicar esta ou aquela resposta. O desafio ser aceitar a mediao em crimes como o roubo, sobre o qual a face autoritria, repressiva e seletiva da justia penal revela-se com mais nitidez. Diversos pases utilizam prticas restaurativas para lidar com roubo e outros delitos que envolvem violncia interpessoal sem que isso tenha resultado numa sensao de injustia, impunidade ou de debilidade da reao penal, muito pelo contrrio. Pesquisa de Strang (2001), na Austrlia, constatou que foi justamente nos crimes violentos, incluindo os de motivao patrimonial, que os programas restaurativos apresentaram resultado mais expressivo de queda da reincidncia. Sem referir-se a uma classe especfica de delitos, h outros contextos indicados para a mediao: as chamadas vizinhanas problemticas, bairros ou regies particularmente conflitivas, nos quais a presena do Estado nula ou ineficiente. Localidades em que h uma carncia por alguma forma de regulao social que estabilize as relaes e a convivncia entre os moradores a partir dos cdigos de comunicao prprios quela comunidade. Essas localidades tm sido objeto de vrias iniciativas de justia alternativa ou comunitria, dentre as quais se incluem os centros de mediao. Aqui, registram-se os exemplos das Boutiques de Droit na Frana, os Family Group Conference na Nova Zelndia e o programa Community Youth Conferences, implementado na Austrlia com base no modelo Wagga Wagga de justia, inspirado em compreenses comunitrias acerca da justia e da vida social. Mais remotamente, a experincia marcante neste contexto foram os Community Boards, organizados no final da dcada de setenta, em So Francisco (EUA). Todos esses projetos foram fruto no s da crise do formalismo, mas surgiram principalmente por fora de outra razo: numa sociedade fragmentria e anmica, os cidados no tm quase mais nada em comum, a no ser um determinado conflito que os ope. Assim, cada conflito visto como uma oportunidade a ser aproveitada, at porque inevitvel, de estabelecer laos sociais e de evidenciar relaes de cidadania que s emergem da ocorrncia de um conflito. Outro contexto, da maior gravidade, representado por fatos cuja importncia histrica e os reflexos para a democracia so tais que requerem uma resposta distinta da represso. Grandes conflagraes, conflitos tnicos, raciais ou mesmo sociais podem ser enfrentados pela via da conciliao e do perdo. Remete-se ao exemplo da Comisso para Verdade e Conciliao, utilizada com mais destaque na frica do Sul, mas tambm em outras situaes, como em Greensboro (EUA), onde no final da dcada de setenta diversos homicdios sucederam-se em razo do racismo e, notando que a resposta punitiva s fomentaria a espiral de violncia, a comunidade e as autoridades optaram pelo enfrentamento pacfico da situao e, ento, conseguiram conter a onda de crimes.
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Em sntese, qualquer proposta de regulao legal deve enfrentar trs aspectos principais: os critrios de envio do caso para mediao; as formas jurdicas para recepo da mediao pela justia penal; e a definio de um modelo organizativo implementvel. A definio dos critrios de envio ou delegao de um caso para a mediao fundamental, tanto em termos de organizao, quanto de transparncia, pois no raro as iniciativas de informalizao da justia acabam sendo gerenciadas de maneira assistemtica. Evidentemente, no h como fugir da quantidade de pena como um critrio inicial, o qual, no entanto, deve servir como marco legal de referncia a ser balizado conforme outros critrios. Nesse sentido, o envio do caso mediao deve ser precedido da verificao dos pressupostos materiais mnimos da tutela penal (BIANCHINI, 2002), dentre os quais destaca-se a determinao da ofensividade. O princpio da ofensividade como regra para legitimar a mediao emana da Constituio e imbrica-se com a proteo de bens jurdicos (GOMES, 2002, p. 101) para afirmar a atividade extrajudicial tambm sob uma perspectiva garantista. A constatao da presena concreta de uma leso ou perigo de leso ao bem jurdico deve ser uma condio imprescindvel para ativar a mediao. Recorrese, indubitavelmente, aos mesmos pressupostos que habilitam o exerccio do poder punitivo, o que pode parecer contraditrio, mas no . Como a dialtica da mediao desenvolve-se ao redor do comando emitido pelo preceito penal e seu resultado s pode ser recepcionado pela justia penal em termos de afetao da necessidade de pena, no h como legitim-la sem analisar aqueles mesmos pressupostos. Em consonncia com a orientao da Resoluo 2002/12 do Conselho Social e Econmico da ONU e da Recomendao do Conselho da Europa n R (99)19, a mediao s deve ser utilizada quando existam evidncias suficientes para iniciar a persecuo penal, o que confirma que a suspenso condicional do processo pode representar um meio seguro para a utilizao, uma vez que pressupe o oferecimento de denncia. Quanto recepo do caso ps-mediao pela justia penal, impe-se disciplinar duas situaes: quando h acordo e quando no h. No havendo acordo, o caso retorna para a justia penal nas mesmas condies em que foi enviado e a posio do ofensor deve estar resguardada pela clusula de confidencialidade de tudo o que foi debatido no ofcio de mediao e pela disposio de que o consentimento em participar da mediao no pode ser considerado sob nenhum aspecto durante o processo penal. Vale o exemplo do Ufficio di Mediazione de Milo: o resultado positivo ou negativo da atividade de mediao referido autoridade judiciria de forma extremamente sinttica. Nos casos em que o resultado foi negativo, apenas informado de que no houve consenso. J o resultado positivo (acordo) surge como premissa para o juiz no habilitar o exerccio do poder punitivo. Aqui, fundamental que a deciso que recepcione o acordo tenha fora de sentena judicial, evitando a possibilidade de bis in idem. Essa deciso pode ser regulada de algumas formas, dentre as quais propem-se duas: extino da punibilidade e renncia pena. A extino da punibilidade, prescindindo de reforma legislativa, pode ser decretada
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nas hipteses de infrao penal de menor potencial ofensivo, com base no artigo 84, pargrafo nico, da Lei n 9.099/95 e de suspenso condicional do processo, fundada no artigo 89, 5, da mesma lei. Com uma alterao legislativa simples, o acordo obtido por meio de mediao poderia resultar na possibilidade de perdo judicial, na forma do artigo 107, IX, do Cdigo Penal. No entanto, a proposio que parece mais adequada construo dogmtica e poltico criminal aqui desenvolvida, aquela na qual a mediao afeta a necessidade de pena, autorizando o tribunal a prolatar uma deciso de renncia, nos moldes do disposto no 46a StGB. Verificando-se, no caso concreto, que a soluo negociada foi suficiente s finalidades de reprovao e preveno estipuladas no artigo 59 do Cdigo Penal, desaparece a necessidade de pena, tambm disciplinada no mesmo artigo. A exemplo das hipteses de perdo judicial, o resultado positivo da mediao torna foroso reconhecer que [...] a reprimenda j no potencialmente atingir a finalidade retributiva ou preventiva (AZEVEDO, 2001, p. 92). Portanto, desnecessria, no autoriza a deflagrao do aparato punitivo. Quanto valorao do contedo do acordo, incumbir ao juiz apenas verificar se o acordo estabelecido no ofende ao princpio da legalidade, ou seja, as prestaes voluntrias assumidas pelo ofensor no podem exceder os limites da resposta penal cominada quele determinado crime, principalmente no que se refere limitao temporal para o cumprimento do acordo. Assim, o juiz tem a relevante funo de zelar pela proporcionalidade e razoabilidade do acordo. O Crimes (Restorative Justice) Bill 2004 australiano bom exemplo para indicar o qu o juiz deve verificar, servindo de fonte segura para regulao legal dos acordos no nosso ordenamento. Qualquer outra ingerncia da autoridade judiciria sobre os termos da soluo livremente negociada entre as partes prejudicial ndole consensual e democrtica da mediao, violando seus princpios bsicos e, enfim, seu potencial estabilizador. Se o acordo obtido foi suficiente para estabilizar as relaes e expectativas afetadas pela prtica do crime e no violou os direitos individuais das partes, alter-lo ou no aceit-lo s aumentaria a instabilidade anteriormente superada, fazendo incidir o poder da autoridade num espao que trabalha distante dos conceitos de autoridade e poder. Em relao s conseqncias do descumprimento do acordo, ainda no h uma definio clara. Pode-se dizer que, no momento em que as partes negociam uma soluo, muda o eixo do conflito, pois as prestaes acordadas tm carter obrigacional. Mal comparando, seria uma novao do conflito. Porm, remeter o cumprimento do acordo ao direito civil no parece produtivo. A sada mais adequada parece ser a manuteno de certa indefinio neste ponto: dependendo das circunstncias do caso concreto, o juiz decidiria pelo reenvio do caso esfera processual penal ou prorrogaria a discusso do acordo perante o mediador, concedendo s partes nova oportunidade de concretizar a soluo negociada. Dentro do novo paradigma, imperioso manter a maior margem de liberdade s deliberaes dos cidados e acreditar que o canal de comunicao aberto pela mediao suficientemente robusto para permitir a renegociao dos termos de acordo, desde que ocorra dentro
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de um limite temporal determinado e o no cumprimento tenha uma justificativa plausvel. Exauridas as possibilidades de cumprimento do acordo, evidentemente, o caso volta a ser de competncia da justia penal. Quanto estrutura de funcionamento desse sistema mediao-punio, imprescindvel planejar um modelo organizativo que possa corresponder aos princpios. Logo, a estrutura deve pautar-se por relao de complementaridade funcional entre as esferas, o que no se visualiza, por exemplo, com a demarcao de uma fronteira rgida e imvel: daqui em diante, punio, daqui para trs, mediao. Essa relao funcional clama por uma fronteira mvel e regulada, flexvel s necessidades de cada caso, de cada contexto e de cada tempo. A mediao, assim, deve manter autonomia condicional em face do sistema judicirio. O ideal que a mediao ocorra em ambiente separado, ou seja, o ofcio ou centro de mediao deve estar sediado fora dos tribunais, se tanto, anexo, para que se constitua como espao-outro e no sofra a natural influncia das autoridades judicirias. A equipe de mediadores deve ser multidisciplinar e incluir pessoas selecionadas nas comunidades, sempre procurando evitar o predomnio de profissionais do direito e servidores do judicirio, mesmo que voluntrios. Por fim, necessrio designar qual ser a autoridade judiciria incumbida de delegar os casos para a mediao e recepcionar seu resultado. Embora em alguns pases essa atribuio seja de promotoria de justia, aqui, parece mais adequado que essa tarefa seja exclusiva do juiz. Da mesma maneira, em outros pases a polcia pode enviar os casos diretamente para o centro de mediao, o que parece invivel no Brasil, mas no deve ser desprezado como meta, pois pode representar um passo importante para redefinir a prpria relao entre polcia e comunidade. 5. Principais fundamentos para a justia restaurativa Alm dos aspectos destacados acima, h uma concluso final, que me parece a mais importante: para que a justia restaurativa e a mediao no sejam meros paliativos para a crise do sistema de justia, nem entendidas apenas como instrumentos de alvio dos tribunais, de extenso da burocracia judiciria ou de indulgncia, devem ser implementadas sobre dois fundamentos bastante claros: ampliao dos espaos democrticos e construo de novas modalidade de regulao social. Sem isso, acredito, em poucos anos o novo modelo padecer dos mesmos defeitos apresentados pelo velho. Vejamos sempre o exemplo dos Juizados Especiais Criminais. Eleger a reconstruo do processo de regulao social como principal fundamento para a adoo da mediao penal, remete quela observao inicial: a justia restaurativa deve ser encarada como iniciativa capaz de fundar um novo paradigma de justia e no s representar mais uma tcnica de resoluo de conflitos ou instrumento de alvio processual. Bonaf-Schmmit (1992), um dos mais expressivos estudiosos da mediao, defende que a violncia urbana tambm tem causas na crise de nossas modalidades de regulao social. Ampliando essa perspectiva, h que se lembrar, tambm, que o apoio do sistema de regulao social sobre o direito penal indicativo de uma
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dupla falncia: das regulaes sociais intermedirias, como a famlia, o bairro, o trabalho e da resposta institucional, pois a justia penal continua mantendo a priso no centro de seu modelo (GARAPON, 1997, p. 80), o que se comprova pelo contnuo crescente das taxas de encarceramento. Esse fato deve ser tomado como confisso explcita do fracasso na regulao dos comportamentos e relaes sociais. O recurso excessivo ao instrumento de extrema ratio a prova cabal de que as modalidades primrias de regulao social no esto funcionando. A sociedade contempornea abriga uma espiral de violncia que passa pelo sistema de regulao social, reiteradamente denunciada por diversos autores, em especial Alessandro Baratta que, prefaciando Moccia (1997), advertiu para uma das maiores contradies do direito moderno, qual seja, ser ao mesmo tempo, instrumento de controle e de reproduo da violncia, sendo que o desenvolvimento autoritrio de polticas criminais inspiradas principalmente nos EUA, criou um [...] circuito de reproduo que conecta a violncia penal violncia na sociedade (violncia estrutural e violncia individual) que assumiu uma intensidade inaudita a partir da dcada de 1980, cujo sinal semntico o uso dominante da terminologia blica para definir as atribuies da justia penal (guerra s drogas, batalha contra o crime, luta contra a violncia, etc.). A evoluo do processo de reconstruo do modelo de regulao social, segundo Bonaf-Schmitt, indica que o momento de transio de [...] um modelo repressivo para um modelo mais consensual de gesto dos conflitos [...], [...] de uma modalidade conflitual e sancionatria para uma modalidade consensual e restaurativa (BONAF-SCHMITT, 1997, p. 21 e 25); transio que pode ser percorrida com a mediao, desde que valorizada em seu aspecto comunicativo-relacional, o qual pe em relevo o objetivo de construir novas relaes, entre os indivduos e entre estes e o ordenamento jurdico e restituir s partes o poder de gerir os prprios conflitos. A potencialidade positiva da mediao depende de um projeto cujo fulcro seja, exatamente, a reconstruo do processo de regulao social (PISAPIA, 1997, p. 13); sem isso, no passar de uma tcnica tpica de gerenciamento de certas situaes menos relevantes. Sua legitimidade como instrumento poltico criminal transformador [...] no se funda na defesa da ordem pblica ou, mais em geral, de uma qualquer racionalidade jurdica, mas sobre a construo de um novo equilbrio nas relaes entre as partes em conflito e com a sua comunidade (BONAF-SCHMITT, 1997, p. 48). Sob esse fundamento, o objetivo, evidentemente, no pode ser resumido resoluo de determinada classe de conflitos sobre a qual a justia punitiva perdeu o interesse. A redefinio da legitimidade do poder de regular os conflitos a meta mais ampla e, certamente, mais difcil, da mediao (mais uma vez, vale o exemplo do fracasso da Lei 9.099/95, que, vista apenas sob a abordagem utilitrio-processual, acabou reduzindo-se como instrumento burocrtico e autoritrio de administrao de um sistema penal hipertrofiado). Fala-se em novos modelos, no plural, pois a natureza polissmica da justia restaurativa e polifuncional da mediao fazem com que a sua prtica, necessariamente, d lugar para modelos distintos, conforme ficou claro quando se tentou uma aproximao aos
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conceitos. Tais novos modos de regulao, em sntese, permitiro superar as antigas vises que focavam o modelo no delinqente ou na reao social, para integrar ambos os aspectos sob o escopo de lidar com as relaes que se embaralham diante de uma conduta criminosa e as suas respostas, num modelo, ento, multidisciplinar, uma vez que os centros de mediao viabilizam a convergncia de diversos saberes interessados em enfrentar a questo criminal, inclusive o conhecimento leigo. Por um lado, a mediao no oferece s partes somente uma possibilidade de encontrar uma modalidade de conciliao, mas vai alm disso, pois oferece tambm uma chance para a abertura de espaos comunitrios e reconstruir o processo de regulao social de forma negociada. Prticas no-punitivas podem resultar na interrupo da espiral de violncia, conforme algumas pesquisas vm afirmando (SHERMAN; STRANG; WOODS, 2000). Quanto relao entre justia penal e democracia, tratase de abordagem especialmente adequada para o Brasil. Democracia, no mbito dessa proposta, um mecanismo que aumenta a probabilidade de obter decises razoveis tambm quanto interpretao e aplicao da lei, segundo Greiff, [...] permitir queles que so afetados pela norma participar das discusses nas quais a sua validade determinada, pode incrementar a possibilidade de que a deciso seja alcanada sobre a base de informaes relevantes e mais acuradas. Participao e deliberao convergem para a definio mnima de democracia formulada por Bobbio, para quem um regime democrtico caracteriza-se por permitir a participao de um nmero muito elevado de membros do grupo nas decises coletivas, identificando-se o processo de democratizao com o alargamento progressivo desse nmero de indivduos chamados a participar das decises importantes para cada comunidade. Somam-se a essa primeira condio, duas outras: a existncia de regras claras que regulam essas deliberaes e a necessidade de que aqueles que sejam chamados a decidir sejam colocados diante de alternativas reais e tenham condio de deliberar entre uma ou outra (1986, p. 19-20). Eleger os parlamentares que iro definir os crimes e as penas , nessa perspectiva, uma forma ainda muito limitada de democratizar um assunto de evidente interesse coletivo: a gesto pblica da questo criminal. Chomsky (2003, p. 19) define de maneira objetiva que
[...] uma sociedade democrtica na medida em que seus cidados desempenham um papel significativo na gesto dos assuntos pblicos. Se seu pensamento for controlado ou se suas opes forem drasticamente restringidas, evidente que eles no estaro desempenhando um papel significativo: somente os controladores e os que forem servidos por eles o estaro fazendo.
Sendo a administrao da justia penal um assunto pblico (pblico entendido como aquilo que referente ao povo e no ao Estado), deve-se ento questionar qual o papel que os cidados desenvolvem na sua gesto. Por exemplo, quais as opes que tem a vtima de um crime para elaborar a ofensa que sofreu e buscar a reparao? No que sua opinio pesa na soluo do problema? Em que medida as justificativas oferecidas pelo ofensor interferem na deciso de um caso criminal,
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principalmente se no tiverem cunho tcnico-jurdico? Gonzlez Casanova (2002, p. 167), que desenvolveu inmeros estudos sobre o tema, concluiu que [...] ao falar de democracia, necessrio incluir, pelo menos, cinco categorias: a represso, a negociao, a representao, a participao e a mediao, que formam um conjunto indispensvel sua anlise completa. Casanova lembra que sem a possibilidade efetiva de participao do povo, mesmo que seja na atuao dos representados, no haver mais do que uma sensao de representao, a qual, ento, pode se tornar real atravs das diversas formas de mediao que se desenvolvem no cotidiano de uma nao. Essas mediaes so essenciais, pois contm as formas de dilogo, negociao e conciliao que permitem ao povo afirmar sua liberdade, participando no s do sistema polticoeleitoral, mas tambm do poder e das decises do Estado. Sob esse prisma, o crescente aumento de competncias estatais, impulsionado pelo surgimento de novas demandas sociais e pela pluralidade cultural, pode representar um grave risco democracia, se no vier acompanhado de um incremento proporcional das oportunidades de participao e deliberao dos cidados na gesto dessas novas necessidades. Notadamente aqui se inclui a expanso do direito penal, considerada como aumento quantitativo e qualitativo das possibilidades de exercer o poder punitivo. Consoante a compreenso de Dias Neto ( 2 0 0 5 , p . 2 8 ) :
[...] a sociedade demanda novas incumbncias do sistema estatal, mas no dispe, em contrapartida, de mecanismos polticos e jurdicos capazes de vincular democraticamente o Estado com competncias e poderes consideravelmente expandidos [...] e os instrumentos tradicionais de controle jurdico e poltico tornam-se anacrnicos em face do poder estatal ampliado e transformado.
Verifica-se, portanto, a necessidade de reforar, ou melhor, renovar o conceito de democracia, consolidando as categorias de participao e deliberao sob outras formas de expresso, mais distantes da imposio e mais prximas da negociao. A complexidade dessas teias entre demandas sociais e respostas institucionais requerem espaos democrticos cada vez mais amplos e um maior esforo das cincias sociais (direito incluso) para estudar os [...] variados caminhos, prticas e opes das redes estruturantes e suas organizaes (CASANOVA, 2002, p. 302); esforo que compreende o [...] redirecionamento das estratgias de controle do crime (DIAS NETO, 2005, p. 31). Tal redirecionamento de estratgias pode apontar tambm para prticas mais autoritrias, tais como a alardeada poltica de tolerncia zero. Por isso, preciso pesquisar por inovaes que contemplem os ideais de democracia e pluralismo, os quais, em apertadssimo resumo, tm em comum a limitao do poder estatal pela existncia de outros ncleos de poder (DIAS NETO, 2005, p. 33), pois perceptvel que a prpria continuidade da transio democrtica (especialmente nas democracias mais incipientes como no Brasil) depende da identificao coletiva e da [...] proliferao extra-estatal de arenas pblicas, onde os cidados possam debater
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os seus conflitos e viabilizar as transformaes necessrias sua governabilidade (DIAS NETO, 2005, p. 41). Ao reverso do que se vm experimentando, o fechamento contnuo dos espaos de participao comunitria em prol de uma ordem simblica imposta e estruturada sobre conceitos inflexveis deliberao. Essas consideraes, aparentemente desconectadas, so especialmente relevantes para a construo do novo paradigma de justia penal em razo de um fator essencial: numa sociedade carente de representao poltica e de projetos coletivos, a justia surge como novo cenrio da democracia. o local de visibilidade e exigibilidade de diversas aspiraes democrticas que no encontram mais lugar em outras esferas pblicas e, notoriamente, o sistema tradicional de justia no demonstra aptido para atender essas novas e complexas demandas. Garapon (1997, p. 33) demonstra que na atualidade [...] o lugar simblico da democracia migra do Estado na direo da justia (desloca-se para fora da esfera tradicional a ao poltica, pois, [...] o sucesso da justia inversamente proporcional ao descrdito das instituies polticas, causado pela crise de desinteresse e pela perda do esprito pblico. Assim, a nova cena da democracia o tribunal, que o local simblico para onde so transportados todas as reivindicaes e todos os problemas. Isso ento,coloca a justia em local de visibilidade destacado em relao continuidade democrtica, o que se explica pelo declnio da classe poltica:
[...] o terceiro imparcial compensa o dficit democrtico da deciso poltica, a esta altura eleita para a mera administrao e confere sociedade aquele referente simblico to pouco identificvel no parlamento [...] o juiz representa, portanto, a recuperao de uma democracia de um legislativo, um executivo, sempre mais enfraquecidos, obcecados pelos perodos eleitorais (GARAPON, 1997, p. 33).
A justia , de fato, uma cena, posto que sua atuao sempre associada a um espao circunscrito, suspenso do tempo, ao debate na presena de um terceiro; mas uma cena que oferece [...] um reservatrio de imagens no qual uma democracia inquieta procura seu fundamento (GARAPON, 1997, p. 33), ou seja, a cena judiciria permite democracia representar-se e compreender-se, oferecendo a uma sociedade privada de projetos a oportunidade de se olhar no espelho. Conforme ratifica Ceretti (2000), [...] a justia, em definitivo, a nica coisa comum que resta quando o discurso poltico revela sua incapacidade de construir um senso para o futuro. A submisso de um caso justia faz com que as pessoas envolvidas sintam-se parte da comunidade, como talvez no consigam sentir-se em outra esfera pblica. No raro que a primeira oportunidade de afirmao dos direitos de um cidado marginalizado ocorra quando um delegado ou um juiz lhe l os direitos do interrogando. A cena retratada por Garapon (1997, p. 34) de duplo deslocamento: da democracia para dentro do cenrio da justia e desta para um [...] lugar de exigibilidade da democracia, pois [...] a cooperao entre os diferentes atores da democracia no
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mais assegurada pelo Estado, mas pelo direito, que se pe como a nova linguagem poltica para a formulao das reivindicaes polticas. Nessa nova configurao, o recurso ao judicirio d ao cidado uma impresso maior de controle sobre sua representao, no acessvel por outros caminhos, o que, necessariamente, impe uma abertura das agncias judiciais a essas expectativas legtimas de maior participao. Em suma, esse movimento faz com que os cidados reivindiquem um papel mais ativo na administrao da justia, para influir na deciso do prprio destino e disto, consoante conclui Garapon (1997, p. 34), [...] deriva a propenso atual para a mediao, a negociao ou a conciliao, que a outra face de um mesmo processo. Porm o que se v no Brasil o inverso. O sistema de justia penal a arena pblica onde a democracia confrontada cotidianamente de forma mais visvel e organizada, marcando o que Caldeira (2003) vem reafirmando, desde a elaborao da tese em conjunto com James Holston (1998): o carter disjuntivo da democracia brasileira. De maneira muito resumida, o conceito de democracia disjuntiva11 foi desenvolvido para [...] dar conta dos processos contraditrios que marcam a sociedade brasileira e indicar a esfera na qual a expanso dos direitos mais problemtica (CALDEIRA, 2000, p. 55), qual seja: o sistema de justia. O que Caldeira verifica um fenmeno comum em pases que passaram recentemente por transies democrticas: [...] muitos grupos sociais reagiram negativamente ampliao da arena poltica e expanso dos direitos e [...] encontraram no problema do crime uma forma de articular sua oposio (CALDEIRA, 2000, p. 55), o que se confirma quando se percebe que, de um lado, houve uma expanso real da cidadania poltica, expressa por eleies livres e regulares, pela organizao de partidos e sindicatos, pelo fim da censura e pela liberdade de expresso e de imprensa, etc.; mas de outro houve uma deslegitimao da sociedade civil, decorrente do aumento da represso judiciria, o desrespeito aos direitos individuais, os abusos por parte das instituies de ordem, ao preconceito e intolerncia veiculados por meio do universo do crime; fatores que se contrapem s tendncias democrticas, contribuindo para sustentar uma das sociedades mais desiguais do mundo (CALDEIRA, 2000, p. 56). Em suma: a democracia no penetrou o sistema judicirio, em especial o penal, que se constitui, segundo Caldeira (CALDEIRA, 2000, p. 56), na esfera em que a democratizao desafiada e a resistncia s transformaes que poderiam levar a uma sociedade mais igualitria esto articuladas de forma explcita. Essa relao deletria entre justia penal e democratizao tanto ressaltada por Caldeira confirmada, mesmo que de maneira indireta, por Garapon, quando o
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A cidadania brasileira disjuntiva porque, embora o Brasil seja uma democracia poltica e embora os direitos sociais sejam razoavelmente legitimados, os aspectos civis da cidadania so continuamente violados (CALDEIRA, 2000, p. 343) mesmo dentro do sistema de justia e pela atuao de suas instituies, sendo que a autora adota a seguinte distino entre as dimenses civil, poltica e social da cidadania: civil refere-se aos direitos necessrios para a liberdade individual, para a assero da igualdade perante a lei e aos direitos civis em geral; poltica refere-se ao direito de participar de organizaes polticas, de votar e ser votado e social refere-se aos direitos associados ao estado do bem-estar social (CALDEIRA, 2000, p. 343).
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autor, aps descrever a nova cena da democracia exposta acima, manifesta que a recepo dessa nova expectativa num cenrio onde atua a preferncia pela soluo penal, diminui dramaticamente as possibilidades dessa relao resultar positiva, pois [...] responder com a represso quela demanda indita, s pode fazer acelerar o processo de degradao do tecido social (GARAPON, 1997, p. 122), pois essa preferncia detona mecanismos como a demonizao do outro, a identificao nas vtimas, a sociedade de denunciantes, o retorno de prticas sacrificiais, etc. (GARAPON, 1997, p. 81-89). A identificao do sistema de justia como o elemento marcante da disjuno da democracia brasileira resulta, justamente, da anlise de qual o papel que as suas instituies vem cumprindo em garantir a plenitude dos direitos civis e conter a violncia, pois, [...] se o sistema judicirio de fato crucial para impedir a difuso da violncia, ento a consolidao da democracia na sociedade brasileira contempornea e a interrupo do atual ciclo de violncia dependem da reforma desse sistema de acordo com princpios do estado de direito, accountability, e respeito aos direitos civis (CALDEIRA, 2000, p. 206). O que a democracia requer do sistema de justia reciprocidade, entendida tambm como congruncia da ao das agncias judiciais com os princpios do Estado democrtico de direito (VIEIRA, 2001). Sem isso, no h como costurar essa disjuno. Poderamos sugerir ento que, por meio da questo da punio violenta e do crime, os brasileiros articulam uma forma de resistncia s tentativas de expandir a democracia e o respeito pelos direitos alm dos limites do sistema poltico. No contexto da transio para a democracia, o medo do crime e os desejos de vingana privada e violenta vieram simbolizar a resistncia expanso da democracia para novas dimenses da cultura brasileira, das relaes sociais e da vida cotidiana (CALDEIRA, 2000, p. 375). Resumindo, poderamos afirmar que existe uma profunda relao entre democracia e justia penal, a partir de dois aspectos fundamentais: a justia como nova cena da democracia e como lugar de sua exigibilidade; o sistema de justia como principal barreira expanso da democracia brasileira. A gesto pblica da criminalidade tambm assunto que requer maior participao popular, sob a forma de ampliao das oportunidades de influir e discutir as decises que habilitam o exerccio do poder punitivo em cada caso. Isso viabilizado pela mediao (desde que inserida no paradigma da justia restaurativa) que assim tem como escopo legitimar a negociao da ordem sob a insgnia da lei, trazendo essa atividade para a luz de um espao pblico, reconhecido e valorizado como tal. A expresso gesto negociada, para Ceretti (2000), funciona ento como uma [...]metfora da autorepresentao moderna da democracia, entendida como um debate pblico e permanente, onde os valores e as normas que esto na base da sociedade e do direito restam sempre latentes e provisrios, submetidos fora da melhor argumentao. Provisoriedade, no entendida como precariedade da ordem normativa, diz respeito necessidade de reafirmao das normas diante da possibilidade que cada caso oferece para discuti-las e interpret-las a partir de referncias subjetivas e situacionais das partes e por meio de uma atividade de conhecimento (mediao) baseada na
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linguagem e na recepo da mensagem normativa conforme as particularidades dos atores da comunicao. Avaliando a experincia catal de mediao penal, Nogueras Martin (2003) concluiu que um dos seus benefcios a aproximao entre a justia e a populao, pois a mediao traduz uma justia horizontal e no vertical, oferece elementos restaurativos, o que leva a que os cidados participem da justia. A mediao dilogo, comunicao e, como Six disse, uma arte de compromisso. Se usarmos a mediao em qualquer rea de nossa vida, seremos mais responsveis e melhoraremos a democracia. Ao falar da mediao em qualquer rea, recorda-se das categorias indispensveis para a anlise da democracia propostas por Casanova (2002), nas quais se insere a mediao (considerada em sentido amplo). Logo, uma sociedade que reduz as formas de mediao disponveis para o desenvolvimento da vida comunitria reduz suas prprias aspiraes democrticas. Discorrendo sobre as particularidades dos projetos de mediao penal em curso na Europa, Christa Pelikan conclui que a mediao tem cumprido a funo de clarificar e confirmar as reivindicaes legtimas atravs de um mtodo diferente, que se distingue por alguns elementos basilares, dentre os quais o elemento participativo ou democrtico, que est fortemente presente nas experincias de mediao vtimaofensor MVO e decorre do requisito da voluntariedade (2003, p. 74-75). Este impe o desafio participativo mediao, que nunca se realiza sem a concordncia das partes, fator, que por si s, j confere um diferencial de democracia bastante destacado em relao justia penal tradicional. A voluntariedade, por sua vez, atende quela condio essencial para uma definio mnima de democracia proposta por Bobbio (1986): a oferta de opes, de alternativas reais para que os membros do grupo possam efetivar sua participao por meio da deliberao entre uma ou outra coisa. No sistema complementar de dupla entrada (mediao e punio), h uma possibilidade concreta para o cidado deliberar uma ou outra forma de solucionar o conflito que viveu, no sistema fechado, de mo nica, no h a mais tnue possibilidade. A voluntariedade confere aos cidados aquele papel significativo na gesto de um assunto pblico, pleiteada por Chomsky (2003). Em outro contexto, Melissa S. Williams (2002) analisou a relao entre justia penal e democracia em face do pluralismo cultural, enfocando a situao dos aborgines canadenses. Williams, igualmente, concluiu que a justia restaurativa um modelo capaz de abater a seletividade e a iniqidade de um sistema fechado s diversas concepes de justia que afloram no interior de uma nao. Reconcebendo a justia atravs da linguagem, as prticas restaurativas implementadas naquele pas, tm conseguido criar um espao normativo compartilhado mais adaptvel ao conhecimento local e compreenso de justia daquele povo marginalizado, cuja presena na justia penal tem sido expressiva, sem, no entanto, abalar a estrutura jurdica canadense. Alis, muito pelo contrrio, a sentena R. v. Gladue, da Suprema Corte do Canad revelou processo inverso: as prticas restaurativas introduzidas no sistema por causa da populao aborgine esto fornecendo uma base mais rica para aperfeioamento da justia tambm em casos de no-aborgines, impulsionando at mesmo mudanas expressivas no Cdigo Penal.
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Depois de detida anlise, Williams concluiu que [...] os espaos abertos dentro de nossos conceitos, normas e regras tm uma importncia crtica como recurso para a renegociao dos termos de nossas relaes de maneira a no recriar dominao, cultural e econmica que sempre existe nas sociedades e que o sistema de justia tradicional tendencialmente reproduz e aumenta, tornando-se, de fato, uma barreira institucionalizada expanso da democracia. Enfim, revendo as experincias de justia restaurativa no Canad e Nova Zelndia, Oxhorn e Slakmon (2005, p. 205) sugerem que ela pode oferecer um locus concreto para democratizar a justia e construir cidadania civil de baixo para cima e considerando-se que a mediao pode ser tida como a atividade que melhor realiza os princpios da justia restaurativa, abre-se a hiptese real para que a mediao assegure a continuidade democrtica e integre a cidadania brasileira, preenchendo o vcuo democrtico criado pelo atual sistema de justia.
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Jurisprudncia
LEI MARIA DA PENHA. AO PENAL PBLICA INCONDICIONADA. A Turma, por maioria, denegou a ordem, reafirmando que, em se tratando de leses corporais leves e culposas praticadas no mbito familiar contra a mulher, a ao , necessariamente, pblica incondicionada. Explicou a Min. Relatora que, em nome da proteo famlia, preconizada pela CF/1988, e frente ao disposto no art. 88 da Lei n. 11.340/2006 (Lei Maria da Penha), que afasta expressamente a aplicao da Lei n. 9.099/1995, os institutos despenalizadores e as medidas mais benficas previstos nesta ltima lei no se aplicam aos casos de violncia domstica e independem de representao da vtima para a propositura da ao penal pelo MP nos casos de leso corporal leve ou culposa. Ademais, a nova redao do 9 do art. 129 do CP, feita pelo art. 44 da Lei n. 11.340/2006, impondo a pena mxima de trs anos leso corporal qualificada praticada no mbito familiar, probe a utilizao do procedimento dos juizados especiais e, por mais um motivo, afasta a exigncia de representao da vtima. Conclui que, nessas condies de procedibilidade da ao, compete ao MP, titular da ao penal, promov-la. Sendo assim, despicienda, tambm, qualquer discusso da necessidade de designao de audincia para ratificao da representao, conforme pleiteava o paciente. Precedentes citados: HC 84.831-RJ, DJe 5/5/2008, e REsp 1.000.222-DF, DJe 24/11/2008. HC 106.805-MS, Rel. Min. Jane Silva (Desembargadora convocada do TJ-MG), julgado em 3/2/2009. LEI MARIA DA PENHA. EX-NAMORADA. RELAO NTIMA. AFETO. Na espcie, foi lavrado termo circunstanciado para apurar a conduta do ru, suspeito de ameaar sua ex-namorada. O juzo de Direito declinou da competncia para o juizado especial, aduzindo que a conduta narrada nos autos no se encontra dentro das perspectivas e finalidades inerentes Lei da Violncia Domstica. Por sua vez, o juizado especial criminal entendeu por suscitar conflito perante o Tribunal de Justia, pois o caso em anlise enquadrar-se-ia na Lei Maria da Penha, e este declinou da competncia para o STJ. A Min. Relatora entendeu que a Lei n. 11.340/2006, denominada Lei Maria da Penha, em seu art. 5, III, caracteriza como violncia domstica aquela em que o agressor conviva ou tenha convivido com a ofendida, independentemente de coabitao. Contudo necessrio salientar que a aplicabilidade da mencionada legislao a relaes ntimas de afeto, como o namoro, deve ser analisada em face do caso concreto. No se pode ampliar o termo relao ntima de afeto para abarcar um relacionamento passageiro, fugaz ou espordico. In casu, verifica-se nexo de causalidade entre a conduta criminosa e a relao de
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intimidade existente entre agressor e vtima, que estaria sendo ameaada de morte aps romper o namoro de quase dois anos, situao apta a atrair a incidncia da referida lei. Assim, a Seo conheceu do conflito para declarar a competncia do juzo de Direito. Precedente citado: CC 90.767-MG, DJe 19/12/2008. CC 100.654MG, Rel. Min. Laurita Vaz, julgado em 25/3/2009.
Jurisprudncia
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RESPONSABILIDADE PENAL DA PESSOA JURDICA POR CRIMES AMBIENTAIS NO TIPIFICADOS NA LEI N 9.605/98: UM AVANO NECESSRIO
MARCOS PAULO DE SOUZA MIRANDA Promotor de Justia do Estado de Minas Gerais
1. Introduo A Constituio Federal de 1988, atenta moderna tendncia mundial de estabelecer mecanismos aptos a coibir a neo-criminalidade e as violaes aos direitos pertencentes coletividade, inovou o sistema de responsabilizao penal at ento existente em nosso pas e possibilitou a responsabilizao penal da pessoa jurdica em matria ambiental no seu art. 225, 3, que dispe: As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados. Em 1998, com o advento da Lei n 9.605, chamada de Lei dos Crimes Ambientais, tornou-se possvel a efetivao da responsabilizao criminal dos entes coletivos por aes cometidas em detrimento do meio ambiente, uma vez que, alm de estabelecer tipos penais incriminadores, a novel legislao previu expressamente os requisitos para a imputao (art. 3) bem como sanes penais peculiares natureza jurdica das empresas (arts. 21 a 23). Compreendendo a opo poltica do legislador constituinte no sentido de responsabilizar a pessoa jurdica por crimes ambientais, hodiernamente a grande maioria da doutrina brasileira bem como a jurisprudncia dominante de nossos Tribunais, inclusive do Superior Tribunal de Justia (v.g. REsp 847476/SC, HC 93867/GO e RHC 19119/MG) e do Supremo Tribunal Federal (HC 92921/BA), tm assegurado o cumprimento da legislao vigente, viabilizando o processo e a
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condenao de pessoas jurdicas que praticam condutas lesivas ao meio ambiente natural, cultural, urbanstico e administrao ambiental, tipificadas na Lei n 9.605/98. Entretanto, uma questo que ainda no foi objeto de anlise detida pela doutrina e jurisprudncia ptrias diz respeito possibilidade de responsabilizar a pessoa jurdica por condutas criminosas violadoras do bem jurdico meio ambiente, mas que no esto tipificadas na Lei de Crimes Ambientais. Seria isso possvel? Particularmente pensamos que sim, pois a Constituio Federal foi absolutamente clara em dizer que As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais [...]. Percebe-se sem esforos que o texto constitucional no restritivo e tampouco faz meno a um diploma incriminador especfico, de forma que, pela teleologia da norma constitucional, basta que determinada conduta efetivamente lesiva ao meio ambiente encontre tipicidade em qualquer norma penal incriminadora vigente no pas para que seja possvel, em tese, a responsabilizao penal da pessoa jurdica. Tanto isso certo que, em termos infraconstitucionais, admite-se que foi a Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991, em seu art. 19, 2, que disps pioneiramente sobre a responsabilidade penal das pessoas jurdicas em nosso pas, tratando da proteo ao meio ambiente do trabalho. O dispositivo legal diz: Constitui contraveno penal, punvel com multa, deixar a empresa de cumprir as normas de segurana e higiene do trabalho. Entretanto, a falta de um sistema prprio de responsabilizao criminal tornou incua a sobredita norma penal incriminadora at que adveio o art. 3 da Lei n 9.605/98, dispondo que: As pessoas jurdicas sero responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infrao seja cometida por deciso de seu representante legal ou contratual, ou de seu rgo colegiado, no interesse ou benefcio da sua entidade. Nota-se que tal dispositivo estabeleceu os requisitos infraconstitucionais necessrios para a imputao da conduta criminosa pessoa jurdica e que, somado s penas especficas tratadas nos arts. 21 a 23 da Lei n 9.605/98, compe um microssistema especfico de responsabilizao penal dos entes coletivos pela prtica de condutas criminosas lesivas ao meio ambiente.
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O fato de a conduta lesiva encontrar adequao tpica em um outro diploma legal (v.g. Lei de Parcelamento do Solo Urbano Lei n 6.766/76, Lei de Agrotxicos Lei n 7.802/89, Lei de Biossegurana Lei n 11.105/2005 e mesmo em alguns tipos previstos na Lei de Contravenes Penais e no Cdigo Penal Brasileiro) no se mostra como bice imputao contra a pessoa jurdica, pois o art. 3 da Lei n 9.605/98 em momento nenhum disse que a possibilidade de penalizao se restringia aos crimes previstos naquela lei, mas sim que a responsabilizao penal (que coisa sabidamente diversa) se daria conforme aquela norma.
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2. Concluso Dessa forma, no h que se falar em interpretao extensiva de norma penal incriminadora, at porque o art. 3 acima transcrito, repise-se, no trata de hiptese de criminalizao (a respeito do que a Constituio Federal foi expressa e abrangente), mas de mero sistema de responsabilizao penal, viabilizando a aplicao do sistema repressivo pelo qual optou soberanamente o constituinte brasileiro. Se a responsabilizao penal da pessoa jurdica pela prtica de crimes tipificados na Lei n 9.605/98, superados mais de dez anos de acalorados debates doutrinrios e jurisprudenciais, j pode ser considerada atualmente como uma realidade, a compreenso da possibilidade da responsabilizao em relao a outras condutas altamente lesivas ao bens ambientais e tipificadas como delitos em outras normas mostra-se como um avano necessrio para a maior proteo do bem jurdico meio ambiente, efetivando a opo poltica do legislador constituinte plasmada, sem ressalvas, no art. 225. 3o. da Carta Magna vigente. Eis um tema novidadeiro e que, certamente, merece maior reflexo por parte dos operadores do Direito Penal Ambiental, embora possa parecer, de incio, heterodoxo. Afinal, as novas concepes, em geral, surgem como heresias, mas logo se dissipam e aos poucos se incorporam no campo da ortodoxia.
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Tcnica
APELAO CRIMINAL JOS FERNANDO MARREIROS SARABANDO Procurador de Justia do Estado de Minas Gerais
Feito n XXXXXXXXXXX (TJMG) Comarca: XXXXXXXX (Vara Criminal) Espcie: Apelao Criminal Recorrente: XXXXXXXXXX Recorrido: Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais Incidncia Penal: arts. 12, caput, e 14, ambos da antiga lei de entorpecentes EMENTA DO PARECER: PROCEDNCIA PARCIAL DO PLEITO CONDENATRIO ESTAMPADO NA DENNCIA DO MP DOSIMETRIA DAS PENAS QUE RECLAMA ADEQUAO, MERC DA IMPERATIVA RETROATIVIDADE DA NOVA LEI DE DROGAS, IN CASU MAIS BENFICA AO RU, PRIMRIO E NO POSSUIDOR DE MAUS ANTECEDENTES LEIS FEDERAIS NS 6.368/76 E 11.343/06 LEI POSTERIOR MAIS VANTAJOSA AOS ACUSADOS QUE, COMO O ORA APELANTE, OSTENTAM PRIMARIEDADE E BONS ANTECEDENTES PRINCPIO DA LEX MITIOR ART. 33, CAPUT E 4, DA NOVA LEI DE DROGAS ADEQUAO DAS PENAS IMPOSSIBILIDADE DE SE FIXAR A MINORANTE, PORM, EM SEU GRAU MXIMO (APREENSO DE 6 PORES DE MACONHA E 3 DO TEMVEL CRACK), A TEOR DO ART. 42 DA N.L.D. PROPOSTA DE ESTIPULAO DA MINORANTE EM 1/2 (METADE) PARCIAL PROVIMENTO DO APELO DEFENSIVO. Egrgio TRIBUNAL DE JUSTIA, Colenda Cmara Criminal, Eminentes Desembargadores. Denunciado, aps regular instruo do feito, sem registro de incidentes dignos de nota, viu-se absolvido, o ru e ora apelante, da imputao de associao para o trfico e, ato contnuo, foi condenado s penas de trs anos de recluso (ostenta
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primariedade), no regime prisional inicial fechado, mais 50 dias-multa, razo unitria mnima, pelo admitido crime de trfico de drogas, modalidade guardar ou manter em depsito, com finalidade mercantil, tendo sido apreendidas 06 pores de maconha (02,01g) e 03 (0,92g) do temvel crack (vide fl. 118) artigo 12, caput, da antiga legislao antitxicos (cf. sentena, s fls. 133/138). Em seguida, eis que, inconformada, a defesa constituda apelou (fl. 144), por meio do que busca a reforma radical do decisum, consubstanciado o inconformismo nos termos das ofertadas razes recursais (pleito, em resumo, de desclassificao criminal benfica, por vislumbrada dubiedade da prova disponvel para a advinda condenao por trfico fls. 152/153). Contrarrazes de apelao, pela Promotoria de Justia, tambm regularmente acostadas, ato contnuo (proposta de manuteno integral da sentena apelada vide fls. 155/161). Subiram os autos instncia superior, vindo em seguida Procuradoria-Geral de Justia para colheita do parecer, conforme dispositivos legais (artigos 613 do Cdigo de Processo Penal, 25, V, e 31 da Lei Orgnica Nacional dos Ministrios Pblicos dos Estados e 66, VII, e 71, II, da Lei Orgnica do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais). Este o relatrio, em apertada sntese do que realmente importa. Sobre os demais eventos do processo invoco, na oportunidade, o minudente introito da v. sentena objurgada (fls. 133/134). Passo, em seguida, a manifestar-me. CONSIDERAES PREAMBULARES A presente impugnao vem a ser prpria (artigo 593, I, CPP), tempestiva (fl. 144), encontra-se regularmente processada e presente se faz o legtimo interesse recursal, em face da registrada sucumbncia total suportada pelo acusado, motivos por que o apelo h de ser conhecido na instncia revisora. Inexistente arguio de questes preliminares por qualquer das partes, tambm no o caso de, aqui, levantar-se alguma. Importante o registro de que se encontra o feito em absoluta ordem (o juzo o competente para a causa, no se verificam nulidades a serem sanadas, bem assim viram-se inteiramente respeitados os princpios constitucionais do devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa).
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Deu-se, ainda, a exigvel interveno da Promotoria Pblica em todos os atos processuais, ex vi do artigo 564, III, d, do CPP. Outrossim, eis que acusao e defesa debateram livremente suas respectivas teses, inocorrente cerceamento de qualquer natureza, bem assim algum incidente digno de nota. Tais condies acarretam, via de regra, a dispensabilidade da emisso de anlise (parecer de mrito) pela Procuradoria-Geral de Justia, que, sob pena de vulnerao do indispensvel equilbrio das partes (princpio da equivalncia de armas entre a defesa e a acusao), deve sempre se pautar, como h de se dar com toda e qualquer manifestao processual, por um mnimo de utilidade prtica, assumindo, ento, relevncia jurdica. Nunca demais recordar que a atuao do Parquet perante os tribunais estaduais (Tribunal de Justia e Tribunal de Justia Militar), na rea criminal, por intermdio dos procuradores de justia, dplice e se diferencia, uma atuao da outra, conforme apenas a natureza da prestao jurisdicional envolvida: (1) funcionando o tribunal como primeiro grau de jurisdio (competncia originria), o MP atua como parte processual, rgo acusador, vale dizer, como representante da sociedade interessada na punio judicial de um infrator penal; (2) funcionando o tribunal, porm, como rgo do Poder Judicirio encarregado do segundo grau de jurisdio (julgamento dos recursos criminais ordinrios), o MP despe-se de seu papel de parte processual, rgo acusador, assumindo sua destinao constitucional mais importante, que a de atuar exclusivamente custos legis (fiscal do exato cumprimento da lei). Curioso que o MP sempre oficia custos legis, em qualquer situao, como promotor de justia, nos fruns das comarcas, ou como procurador de justia, nos tribunais do estado, seja na rea cvel, seja na criminal, neste caso mesmo quando promove a ao penal pblica, podendo propugnar pela absolvio do ru, por exemplo, mngua de suporte probatrio suficiente, mas no atua sempre como rgo acusador, j que, se estiver acompanhando a tramitao dos recursos ordinrios, seu mister nica e exclusivamente velar pela melhor prestao jurisdicional possvel, podendo, inclusive, recorrer aos tribunais superiores, em nome da sociedade ofendida (a misso outorgada pela Carta Magna ao MP, por sinal, sempre a de defensor da sociedade, em qualquer circunstncia). Quanto ao MRITO do apelo propriamente dito, eis que, em face justamente da ostentada regularidade formal dos autos, de plano e a priori dispensada estaria a
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emisso, pelo procurador de justia, de parecer analtico, pea que deve sempre representar, como si acontecer com todas as intervenes processuais, uma atuao de real importncia, vale dizer, pautada pelos critrios da necessidade e da convenincia. Situaes diferentes, porm, so aquelas como acontece presentemente, por sinal em que eventualmente h consideraes a fazer (isto , acrscimos, requerimentos, correes, propostas ou recomendaes estas ltimas constituem a hiptese dos autos), motivo por que a manifestao processual ento deixa de ser mera prtica rotineira como infelizmente vem ocorrendo h muitos anos e em praticamente todo o pas (emisso de pareceres sem nenhum reflexo no panorama processual, completamente desprovidos de finalidade til) , para de fato assumir verdadeira relevncia jurdica. Protegem-se, dessarte, os princpios do contraditrio e da ampla defesa, velando-se insofismavelmente pelo completo equilbrio processual, cumprindo o Parquet, por ocasio do julgamento do recurso ordinrio, o seu papel mais importante, que o de atuar custos legis. No tocante ao mrito do recurso em tela, portanto, malgrado a regularidade exibida pelos autos, eis que assume real importncia o parecer da Procuradoria de Justia, no especfico sentido de: recomendar aos eminentes desembargadores o provimento parcial do apelo aviado; propor, ao ensejo, seja aplicada, em favor do ru, a Nova Lei de Drogas, mais especificamente o seu artigo 33, caput e 4, com a estipulao da causa especial de diminuio de pena no patamar intermedirio, ou seja, decote de metade da pena (vide tpico mais frente).
Muito embora o possvel impacto negativo dessa posio (interveno substancial da Procuradoria de Justia somente diante de questes que porventura se revelem verdadeiramente importantes para o julgamento do recurso eventuais hipteses de acrscimos, correes, requerimentos, propostas ou recomendaes), tal no deixar de ser, contudo, absolutamente equivocado, de forma que me declaro adepto desse entendimento j h vrios anos. A propsito, reafirmo, incansvel e forte em abalizados entendimentos idnticos, que o mergulho no cerne dos autos somente se justifica quando a manifestao, em nome da Procuradoria-Geral de Justia, pelo Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais reveste-se de real importncia com vistas melhor entrega possvel da prestao jurisdicional, essa a encargo do Judicirio de segunda instncia, isto , o Tribunal de Justia, sob pena de se ferir o indispensvel equilbrio das partes
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(princpio da equivalncia de armas entre a defesa e a acusao). BREVE INCURSO AO MRITO REGULARIDADE FORMAL DO FEITO EXISTNCIA DE RECOMENDAES E PROPOSTA A SEREM FEITAS PROCEDNCIA QUASE INTEGRAL DO PLEITO CONDENATRIO ESTAMPADO NA DENNCIA DO MP DOSIMETRIA DAS PENAS QUE RECLAMA ADEQUAO, MERC DA IMPERATIVA RETROATIVIDADE DA NOVA LEI DE DROGAS, IN CASU MAIS BENFICA AO RU, PRIMRIO E NO POSSUIDOR DE MAUS ANTECEDENTES LEIS FEDERAIS NS 6.368/76 E 11.343/06 LEI POSTERIOR MAIS VANTAJOSA AOS ACUSADOS QUE, COMO SE D COM O ORA APELANTE, OSTENTAM PRIMARIEDADE E BONS ANTECEDENTES PRINCPIO DA LEX MITIOR ART. 33, CAPUT E 4, DA NOVA LEI DE DROGAS ADEQUAO DAS PENAS IMPOSSIBILIDADE DE SE FIXAR A MINORANTE, PORM, EM SEU GRAU MXIMO (APREENSO DE 06 PORES DE MACONHA E 03 DO TEMVEL CRACK), A TEOR DO ART. 42 DA N.L.D. PROPOSTA DE ESTIPULAO DA MINORANTE EM 1/2 (METADE) PARCIAL PROVIMENTO DO APELO DEFENSIVO. Malgrado a ostentada plena regularidade formal do feito, como anotado anteriormente, o que dispensaria, em princpio, a emisso de trabalho analtico (parecer recursal) por parte do MP, eis que na hiptese destes autos h recomendao e proposta a se fazer, todavia. De fato, no que diz respeito ao recurso manifestado pela defesa, pleiteia-se, em linhas gerais, a desclassificao criminal benfica, por vislumbrada dubiedade da prova disponvel para a advinda condenao por trfico fls. 152/153. Nada obstante terem as partes debatido ampla e livremente suas prprias teses, inexistindo necessidade estrita, neste ensejo, de acrscimos de dados, vale en passant consignar, todavia, no que concerne condenao do ru, a constatao da existncia de um panorama at mais do que suficiente de provas e indcios, tudo convergente, concatenado e harmnico, a francamente reclamar a advinda soluo condenatria (trfico ilcito de drogas, modalidade guardar ou manter em depsito, com vistas ao comrcio), inviabilizada por completo, ressalte-se, a sugerida soluo em favor do acusado desclassificao criminal benfica, por insuficincia do contexto probatrio para a advinda condenao por trfico , proposta essa contida nas ofertadas razes do inconformismo manifestado. Por primeiro que se deixe consignado que no razovel exigir-se, para a incriminao de algum, uma prova cabal, farta, robusta, inequvoca, isso se mostra muito mais utopia do que realidade, sendo o bastante, portanto, para legitimar uma concluso condenatria, uma coleo de elementos de convico (provas e indcios) que, dada sua convergncia e harmonia, aliada lgica e ao bom senso, esteja a
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apontar no sentido da culpa do ru (exatamente esta a hiptese dos autos). Valho-me aqui, por oportuno, no que tange anlise do contexto probatrio disponvel, da absolutamente correta linha de raciocnio exposta pelo talentoso magistrado sentenciante, bem assim das judiciosas ponderaes levadas a efeito pelo combativo promotor de justia autor das bem lanadas contrarrazes recursais, desnecessrias meras repeties, sob pena de odiosa tautologia. Equivocou-se o juiz a quo, porm, no que se viu acompanhado pela Promotoria Pblica, quando sancionou o ru, primrio e sem registro de antecedentes criminais, na forma da antiga lei antitxicos. que, ostentando o acusado tais importantes predicados, a N.L.D. sempre mais vantajosa, hiptese, portanto, de lex mitior, o que impe a sua aplicao retroativa. Dessarte, constatando-se, como se constata, que o ru primrio e no ostenta maus antecedentes, tal enseja a aplicao, retroativamente, da N.L.D., in casu lex mitior, isso por conta de seu dispositivo especfico a respeito, qual seja o art. 33, 4, que traz importante causa especial de diminuio de pena, mas somente queles que, como ele, no so reincidentes criminais e nem possuidores de maus antecedentes. Com efeito, de modo explcito diz a sentena que ele primrio e sem antecedentes penais, at mesmo pelo prprio fato de fixar-lhe o sancionamento mnimo, embora sob os parmetros da antiga lei de entorpecentes (vide fl. 137). Quanto aos bons antecedentes, a propsito, preconiza a melhor doutrina e a mais abalizada jurisprudncia que se h de entender, por eles, a situao diversa da dos maus antecedentes, e, por estes, somente aquelas condenaes que, embora transitadas em julgado, foram alcanadas pelo prazo depurador de cinco anos do CP. No que toca aos demais requisitos do art. 33, 4, da N.L.D., vale dizer, a no dedicao s atividades criminosas e a no integrao de organizaes criminosas, tais so pressupostos incuos, uma vez que visceralmente incompatveis com os pressupostos anteriores (primariedade e boa antecedncia). De fato, ilgico pensar que algum que primrio e de bons antecedentes possa, ao mesmo tempo, dedicar-se a atividades criminosas ou integrar organizao delinquente. Ainda que fosse o caso de ru que houvesse admitido, por ocasio do seu interrogatrio extrajudicial ou judicial, dedicao a atividades criminosas ou integrao de organizao criminosa, ainda que tivesse confessado em detalhes, o
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princpio constitucional da presuno do estado de inocncia haveria de prevalecer, para retirar dessa admisso qualquer efeito jurdico. Trata-se, portanto, quanto aos dois ltimos requisitos, de clusula legal suicida, ou natimorta, ou, simplesmente, desprezvel. H que se adequar as penas, portanto, fazendo-se incidir, em prol do ru, a minorante da novel legislao antidrogas (art. 33, 4, da N.L.D.). No se poder reduzir as sanes, porm, em seu grau mximo, dois teros, haja vista os dados concretos existentes nos autos (apreenso de seis pores de maconha e trs do nefasto crack), sendo que, como curial, a espcie e a quantidade da droga apreendida devem ser levadas em especial considerao, quando da dosimetria das penas (art. 42, N.L.D.). Assim, nesta oportunidade, a Procuradoria-Geral de Justia prope que seja fixada a minorante em seu patamar intermedirio (1/2 ou metade). Partindo-se do princpio de que a pena-base foi corretamente estipulada (sancionamento mnimo pela lei de entorpecentes, vale dizer, trs anos de recluso e 50 dias-multa, equivalente essa pena a cinco anos de recluso e 500 diasmulta, pela novel legislao antidrogas), dada a espcie e a quantidade da droga apreendida (regra a ser sempre observada, conforme o disposto no mencionado art. 42 da N.L.D., que deve prevalecer, inclusive, sobre o disposto no art. 59 do Cdigo Penal), a pena final aqui sugerida, portanto, resta em dois anos e seis meses de recluso, mais 250 dias-multa, razo unitria mnima, regime prisional, o inicial fechado. Poder-se-ia cogitar, a esta altura, a aplicao da antiga lei antitxicos, concedendose ao acusado, ato contnuo, o benefcio legal da pena substitutiva, o que lhe seria, obviamente, bem mais vantajoso; no tocante questo da substituio da pena privativa de liberdade por meras restries de direitos, contudo, tem-se que o caso dos autos, trfico criminoso de drogas, dada a sua especial periculosidade, para o meio ambiente social, no condiz com benesse de tal porte, esta certamente reservada aos delinquentes de menor ofensividade. Os condenados por trfico, portanto, jamais conseguem ultrapassar o bice do artigo 44, III, do Cdigo Penal, ainda que a quantidade de pena seja, a uma primeira anlise, franqueadora do benefcio. In casu, o primoroso trabalho da polcia retirou de circulao 02,01g da famigerada maconha, alm de 0,92g de cocana petrificada, distribudos em nove papelotes (conforme laudo pericial toxicolgico, fl. 118 do feito), o que est a evidenciar, mais uma vez, a completa no recomendabilidade da medida (pena substitutiva), por
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demais branda a traficante desse quilate. De fato, o pouco rigor que caracteriza a substituio da pena corporal por meras penas restritivas de direito certamente que se destina, por adequao, queles infratores de menor periculosidade social, sem jamais se perder de vista as finalidades do apenamento criminal, que so a represso do delito e a sua profilaxia, esta com alcance tanto individual, para o agente, como social, a chamada preveno geral e especial. Da mesma forma tambm no se pode pretender a aplicao de um hibridismo derivado das regras mais vantajosas das duas leis antitxicos, a antiga (Lei de Entorpecentes, a L.F. n 6.368/76) e a nova (Nova Lei de Drogas, a L.F. n 11.343/06), como querem muitos defensores de rus incriminados por trfico de entorpecentes, aplicando-se, por exemplo, a causa especial de diminuio de pena da N.L.D. sobre a pena estipulada com base na antiga L.E. Vedado o referido hibridismo, vale dizer, a criao de uma lex tertia, fruto da combinao das regras mais vantajosas ao acusado, pinadas de uma e de outra leis, porque tal significaria odiosa vulnerao do legtimo princpio legislativo; o que se pode fazer, no entanto e o que se deve fazer , vem a ser a verificao, mediante a anlise criteriosa das regras do artigo 59 do Cdigo Penal, principalmente no que tange ostentao de primariedade e de bons antecedentes, por parte do ru, de qual lei, a antiga ou a nova, apresenta-se mais benfica a ele. Tratando-se de acusado primrio e sem registro de antecedentes criminais, como ocorre presentemente, alis, a novel legislao de drogas sempre mais benfica, devendo retroagir. De fato, o que se tem, comprovadamente (conforme o citado laudo pericial toxicolgico, fl. 118 dos autos) a lida, pelo ru, com maconha e com o temvel crack, sendo este a forma mais ofensiva que existe de droga, causadora dos maiores danos sade do usurio e, ademais, a substncia entorpecente que induz mais rapidamente ao vcio, bem como leva o seu consumidor a uma alterao comportamental mais severa, tornando-se ele capaz de atitudes especialmente agressivas, principalmente quando se v em crise de abstinncia. O comrcio criminoso da cocana em sua forma pulverizada ou petrificada, o crack, droga de imenso potencial lesivo sade pblica e ao meio ambiente social, h de pesar, certamente, para recrudescer as respostas penais. Ora, quem pe em circulao drogas potentes, como a cocana em p ou a petrificada (hiptese em tela), vulgarmente conhecida como crack, o LSD, o haxixe, a herona, o ecstasy etc., tem perfeita conscincia e no se importa nada com isso de que
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expe os incautos, fracos e infelizes consumidores a uma srie de situaes de especialmente elevado risco, a saber: 1) maior perigo de acidentes pessoais, dadas as alteraes comportamentais, que so, via de regra, mais severas e duradouras do que em drogas menos potentes; 2) maiores danos sade, por causa dos efeitos deletrios ao funcionamento normal do organismo; 3) maior facilidade de causar dependncia, fenmeno fsico e/ou psquico que ocorre com mais rapidez e com mais severidade do que nas drogas ditas mais leves (estas, por exemplo, a maconha, o lcool, a nicotina); 4) muito maior dificuldade de se verem, os consumidores, livres do vcio, dado o grande comprometimento fisiolgico atingido; 5) suscetibilidade ao encarceramento, a leses corporais e mesmo morte, pois o usurio se torna um perigo em potencial para as pessoas de seu convvio, principalmente, mas tambm para estranhos, tendo em vista o aumento de sua agressividade, o agravamento de quadros ou surgimento de crises de obsesso, de depresso, de paranias, em especial quando nos terrveis perodos denominados sndrome de abstinncia, quando a necessidade (de natureza fsica e/ou psquica) de se consumir mais droga pode atingir nveis desesperadores. Com efeito, citando-se ensinamento jurisprudencial:
[...] a alta nocividade da cocana est a exigir especial rigor no combate ao seu trfico, impondo-se, em conseqncia, a aplicao aos traficantes de reprimendas penais de severidade correspondente ao elevado risco que a nefanda mercancia acarreta sade pblica (RJTJRS 130/154).
A maconha, tambm este o caso dos autos, chamada de droga social, peculiarizase por se tratar da substncia de menor poder entorpecente e causador de dependncia psquica que existe, inferior, mesmo, nicotina e ao lcool, estas de consumo e comrcio permitidos, ainda que dotado, este, de alguma restrio legal e regulamentar (propaganda e venda a menores de 18 anos de idade). A maconha, como sabido, merc de seus compostos canabinides (canabinol, canabidiol e tetrahidrocanabinol), tambm no causa dependncia fsica (ao contrrio do lcool), mas apenas psquica, como acima registrado, e, alm disso, acarreta apenas distrbios leves de comportamento (muito diferente do que se d com a cocana, por exemplo, seja em sua forma pulverizada ou, especialmente perigosa, em sua forma slida, o horroroso crack, caso destes autos, este o benzoil-metil-
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ecgonina, alcalide que se obtm a partir do processamento de folhas da Erytrhoxylon coca, planta de origem andina da qual se extrai a base para a fabricao da cocana), limitadas tais distores a um efeito quase sempre calmante, por vezes hilariante e estimulante do apetite por alimentos ricos em carboidratos (gula por doces, a popular larica, no vocabulrio dos seus incautos usurios). No se tem registro, a propsito, de crimes graves cometidos sob o efeito de maconha, ao contrrio do lcool, da cocana, da herona (diacetilmorfina, droga opiide natural ou sinttica) etc. A razo por que a maconha (melhor dizendo, os compostos canabinides nela frequentemente presentes mas no sempre, da a importncia fundamental do laudo toxicolgico definitivo para deteco desses comportamentos) continua figurando no rol de substncias de consumo e mercancia proibidos (substncia proscrita) no o fato de causar dependncia psquica severa ou acarretar algum nvel preocupante de alterao comportamental no seu consumidor, pois, se simples assim fosse, o lcool e a nicotina tambm teriam sido includos naquele rol (para desespero dos alcolatras e nicotinmanos). Acontece, porm, que os usurios, geralmente jovens deprimidos, frustrados e problemticos (v.g., crises agudas ou crnicas de insatisfao psquica), costumam revelar-se vidos por novas e mais estimulantes experincias, em termos de intensidade ou de durao, acabando por se valerem da maconha como mera servido de passagem para drogas de potencial entorpecente maior (mais intensos e mais duradouros efeitos), em sua nsia de fuga virtual (de cunho meramente psquico) das por vezes invariavelmente incontornveis adversidades da vida, para as quais no possuem resistncia suficiente, pelas mais diversas razes, mas, em suma, por conta de sua pouca experincia de vida. justamente esse uso da maconha, principalmente pelos adolescentes e jovens adultos, como mera fase de transio para substncias txicas de maior potencialidade lesiva sade pblica (cocana, LSD etc.), em especial quando apreendida grande quantidade, que deve exigir de tantos quantos tm, por dever de ofcio, de lidar com a represso das drogas grande rigor e exemplar atuao, que sirvam tanto para castigar quanto para desestimular o seu consumo. sabido, outrossim, que os efeitos da maconha so breves e pouco intensos, e que, alm disso, tendem a diminuir com o uso mais ou menos frequente, razo adicional por que os jovens partem, em seguida, em busca de drogas mais potentes. Interessante, a esta altura, muito embora relativamente estranho a este trabalho, a insero de um enftico protesto contra toda e qualquer pretenso, de lege ferenda, acerca da descriminalizao, pura e simples, do uso de drogas, de forma que, a par
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de alimentar financeiramente o trfico, as conseqncias nefastas do mero consumo de forma nenhuma que se limitam, singelamente, ao indivduo consumidor, mas, sim, atingem toda a sociedade em que ele se v inserido, em especial a famlia, os vizinhos, o crculo de amizades, e, da mesma forma, eventualmente tambm pessoas a ele estranhas, as quais podem, por infortnio, ser vtimas de atos de violncia, quase sempre derivados do desespero ou da nsia naturais ao fenmeno fisiolgico da abstinncia. Aos juzes e tribunais compete, portanto, especial energia investigatria e rigor punitivo no trato com os traficantes de cocana (em p ou petrificada, o crack), L.S.D. (dietilamida do cido lisrgico), herona, haxixe (resina vegetal, extrada a partir da planta Cannabis sativa, ou maconha, porm com altas concentraes dos compostos canabinides) e as anfetaminas em geral (ecstasy, por exemplo, a droga das boates de jovens), muito mais do que quando envolvida somente a famigerada maconha, porque aquelas substncias qumicas acarretam especialmente graves alteraes comportamentais, bem como especialmente forte dependncia fsica e psquica, e, em perodos de abstinncia, o usurio j dependente apresenta tambm especialmente perigosas reaes psicossomticas, inclusive com grande tendncia a praticar, para adquirir mais drogas e saciar sua nsia de consumo, atos de violncia contra familiares, amigos, colegas e pessoas estranhas. Ao Judicirio cabe, ento, por bvio, sopesar e fixar a reprimenda criminal disponvel, levando-se em conta as majorantes e as minorantes, as agravantes e as atenuantes, tudo entre os seus respectivos patamares mnimos e mximos, justamente atendendo s variantes de cada caso concreto, impondo pena maior s hipteses de mais grave lesividade ao bem jurdico tutelado, como ora sem tem, e, sob a mesma tica, sancionando menos rigorosamente as condutas de menor potencialidade ofensiva, em casos diversos. Devendo a pena criminal, na memorvel lio do mui eminente desembargador JOS ARTHUR DE CARVALHO PEREIRA, de saudosssima memria, situar-se na regio de equilbrio entre o mximo de satisfao para a sociedade e o mnimo de aflio para o acusado, tem-se que a fixao das reprimendas, como ora proposto pela PGJ-MG, no to distantes, assim, dos seus respectivos limites mnimos legais, revela-se to correta quanto suficiente aos fins preconizados pelo sancionamento penal (preveno geral e especial). Assim, nesta oportunidade a Procuradoria-Geral de Justia prope seja aplicada, retroativamente, a novel legislao antidrogas, e, ato contnuo, fixada a minorante em metade (1/2), haja vista a apreenso de expressiva quantidade da famigerada maconha (seis pores), bem assim do especialmente perigoso crack (trs pedras), tudo encontrado em poder do ru e ora apelante.
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A pena sugerida, portanto, restaria em dois anos e seis meses de recluso, mais 250 dias-multa, razo unitria mnima, regime prisional o inicial fechado. Nessa instncia revisora, portanto, h de ser dado parcial provimento ao recurso manifestado pelo ru, data maxima venia, aplicando-se, retroativamente, o artigo 33, caput e 4, da N.L.D., promovendo-se, ato contnuo, a adequao das penas, preservada, no mais, a v. sentena objurgada. Deixo de propugnar por vista defesa (princpio do contraditrio), em face do que aqui consta, por tratar-se de posicionamento que, na realidade, nada trouxe de surpreendente, de modo prejudicial, ao acusado ou diligente defesa constituda. CONCLUSO Pelo exposto sou, respeitosamente, pelo conhecimento do presente recurso, porquanto prprio, tempestivo, regularmente processado e presente o legtimo interesse recursal (sucumbncia total do acusado). No MRITO, estou a recomendar o provimento parcial do apelo manifestado, mediante aplicao, em nome do princpio da retroatividade da lei mais benfica (lex mitior), da Nova Lei de Drogas (art. 33, caput e 4), com a subseqente adequao das penas (a PGJ-MG prope, ao ensejo, a fixao da minorante em , ou metade, merc da apreenso de seis pores da famigerada maconha e trs do temvel crack, a exigir, consoante o art. 42 da N.L.D., especial rigor das respostas penais), mantidas as demais cominaes da sentena. Belo Horizonte, 22 de janeiro de 2009.
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Direito Pblico Administrativo
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Artigo
O FIA E AS SO(M)BRAS DO ORAMENTO PBLICO: DA (DES)CONSIDERAO ABSOLUTA OTIMIZAO DE RECURSOS PARA O ORAMENTO CRIANA E ADOLESCENTE OCA MRCIO SOARES BERCLAZ Promotor de Justia do Estado do Paran [email protected] MILLEN CASTRO MEDEIROS DE MOURA Promotor de Justia do Estado da Bahia RESUMO: O FIA assume papel de destaque na estruturao da rede de atendimento que viabiliza a execuo de eficientes polticas pblicas para a infncia e juventude, razo pela qual, uma vez constatado desrespeito aos comandos legais da prioridade absoluta e da destinao privilegiada de recursos quando da elaborao das peas oramentrias, preciso traar estratgias de interveno capazes de otimizar a destinao de recursos pblicos exclusivos para essa rea, se preciso acionando o Poder Judicirio para estabelecer obrigao de fazer e impor a devida responsabilizao do agente poltico. PALAVRAS-CHAVE: Oramento; polticas pblicas; Fundo da Infncia e do Adolescente FIA; recursos pblicos. ABSTRACT: The Infancy and Adolescence Fund - FIA - acquires a highlighted role in the structuration of the network service that makes it viable for one to implement efficient public policies for the infancy and adolesce. Thus, once one verifies the desrespect to legal commands of absolute priority and the privileged destination of resources whenever there is the elaboration of budgets, it is of the utmost necessity that one defines intervention strategies capable of optimising the destination of public resources which are exclusive for this area, whenever needed, by suing the Judiciary Power in order to stablish the obligation of do and impose the due liabilization of the political agent. KEY WORDS: Budget; public policies; Infancy and Adolescence Fund FIA; public resources.
Mrcio Berclaz Millen Castro
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Se o cho abriu sob os seus ps e a segurana sumiu da faixa, Se as peas esto todas soltas e nada mais encaixa, [...] Voc implora por proteo. No sabe como vai acabar , crianas, isso s o fim, isso s o fim! (Marcelo Nova)
SUMRIO: 1. Apresentando o problema. 2. O valor do Fundo da Infncia e Adolescncia para a concretizao da rede de atendimento. 3. A prtica da (des) considerao absoluta como problema de natureza oramentria. No fundo, no Fundo, o que sobra para execuo das polticas pblicas infanto-juvenis? 4. As alternativas de interveno para otimizao dos recursos pblicos no FIA. 4.1. O concurso cumulativo de vrios protagonistas para o exame e monitoramento contbil dos papis oramentrios. 4.1.1. O papel do CT, do CMDCA, do Poder Legislativo e dos Tribunais de Contas. 4.1.2. O Ministrio Pblico como rgo de controle social. 4.1.3. O respaldo do Poder Judicirio na judicializao do problema. 4.2. A responsabilizao e o ato de improbidade administrativa do agente poltico que desrespeita o princpio da prioridade absoluta. 4.3. Convenincia de edio legislativa para estabelecer critrios objetivos e parmetros quanto ao cumprimento da prioridade absoluta do OCA. 5. Concluso. 6. Referncias bibliogrficas.
1. Apresentando o problema Prestes a alcanar a maioridade, o Estatuto da Criana e do Adolescente ECA ainda habita um mundo imaginrio1 em muitos municpios do nosso imenso pas. A deficitria implementao das polticas pblicas infanto-juvenis demonstra que, ao lado do cnico e cnico discurso protetivo amplamente divulgado, opera-se uma nefasta prtica de excluso. Vencido o paradigma da situao irregular, em vez de abusivos encargos tutelares atribudos ao Poder Judicirio, de pontuais aes assistencialistas realizadas pelo Executivo e de formais homologaes emanadas do Legislativo, a atuao na rea infanto-juvenil exige renovado palco e diferenciada interveno de protagonistas. Nessa arejada atmosfera, a prioridade absoluta torna-se o foco para a efetivao das polticas pblicas infanto-juvenis pelos agentes polticos. Por sua vez, os magistrados, agora voltados para o desempenho de tpica atividade jurisdicional, devem pautar suas decises pelo paradigma da proteo integral2. A experimentao
Tal como o escritor argentino JORGE LUIS BORGES, na sua notvel obra O livro dos seres imaginrios, procurou descrever estranhos entes engendrados, ao longo do tempo e do espao, pela fantasia dos homens, este despretensioso estudo pretende propor alternativas prticas para evitar que alguns dispositivos da Constituio Federal e do Estatuto da Criana e do Adolescente continuem embalando nada mais que o sonho e a fantasia dos juristas. 2 Arts. 227 da Constituio Federal e 1 do Estatuto da Criana e do Adolescente.
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desse novo espao, somada reviso crtica dos papis exercidos por velhos e novos protagonistas, permitir a implementao de uma rede de atendimento pautada pela descentralizao, tendo como diretrizes a municipalizao e a democracia participativa3. Surge, assim, novo locus de discricionariedade da administrao pblica: os Conselhos de Direitos.
Apesar de o ECA prescrever a descentralizao da estrutura poltica desta rea, atravs de conselhos de direitos da criana e do adolescente, o Juizado da Infncia e da Juventude ainda tido, pela populao de maneira geral, como o lugar por excelncia da defesa dos direitos de crianas e jovens. [...] A administrao da poltica de proteo social acompanha as formas autoritrias dos governos que, longe de buscar uma aproximao dos setores que demandam formas de proteo, faz uso poltico de sua implementao em benefcio prprio. [...] Novos discursos com velhas prticas o que se presencia no Brasil. (NASCIMENTO; SCHEINVAR, 2008).
Tal situao exige uma nova postura do municpio: a responsabilidade pela execuo das polticas pblicas e, conseqentemente, a destinao privilegiada e exclusiva de verbas ao Oramento Criana e Adolescente OCA. Em outras palavras, dever de cada municpio estruturar rgos e alocar recursos financeiros suficientes deliberao e execuo de polticas pblicas destinadas a crianas e adolescentes. Nesse contexto, o Conselho Tutelar, o Conselho de Direitos das Crianas e Adolescentes e o Fundo da Infncia e Adolescncia constituem os trs eixos fundamentais cuja coexistncia e bom funcionamento tornam-se imprescindveis para a concretizao da rede municipal de atendimento. Contudo, decorridos quase dezoito anos de luta pela construo de uma ideal poltica de atendimento, nota-se que, na casa de efetivao dos direitos fundamentais infanto-juvenis, ao mesmo tempo em que sobra cho (situaes de risco), no raras vezes faltam porta (Conselho Tutelar), parede (Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente) e, especialmente, telhado (recursos pblicos). Causa espanto que, em centenas de municpios brasileiros, nem sequer se criou o Conselho Tutelar CT, rgo responsvel pelo zelo dos direitos fundamentais da infncia e adolescncia. Alm disso, em milhares de outros, mesmo a implementao formal desses colegiados contrasta com a sua precria estruturao humana e material, abrangendo tanto a ausncia de uma poltica de valorizao e formao continuada como a notria insuficincia da remunerao, sem falar na falta de estrutura material para cumprimento das suas funes. Tambm escassos e dbeis os programas especficos de atendimento4 capazes de subsidiar a sua atuao. Mais do que isso, a despeito de estarem criados, praticamente todos os Conselhos
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Arts. 88, I e II, da Lei n 8.069/90 e 1, pargrafo nico, da Constituio Federal. Art. 88, III, da Lei n 8.069/90.
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Municipais de Direitos da Criana e Adolescente CMDCA enfrentam srias dificuldades no exerccio do papel deliberativo e delimitador dos programas que carecem de implementao junto a suas comunidades. No mais das vezes, as polticas pblicas nessa rea (quando existem) so executadas sem prvia deliberao e efetiva fiscalizao do CMDCA, ilegalidade gravemente ofensiva ao postulado da democracia participativa, pois, [...] uma vez nomeados os seus membros, so inconstitucionais todos os projetos governamentais que venham a ser executados para a infanto-adolescncia sem a legtima participao da sociedade civil contida nas deliberaes do Conselho de Direitos da Criana e do Adolescente. (PONTES JNIOR, 1993). Para completar esse quadro catico, expondo o maior vrtice de toda a problemtica, o Fundo da Infncia e Adolescncia FIA, de modo geral, mesmo quando regularmente criado, enfrenta carncia absoluta de verbas para a efetivao das polticas, to mseras (ou inexistentes) as dotaes oramentrias que lhe so exclusivamente destinadas. Propor alternativas de interveno passveis de serem implantadas pelas instituies e organizaes polticas e sociais para incremento e otimizao dos recursos do FIA um dos objetivos deste estudo. Busca-se, na essncia, enfatizar a importncia de Ministrio Pblico e demais rgos oficiais de controle social (v.g., Tribunal de Contas, Poder Legislativo, Conselhos de Direitos da Criana e Adolescente e Tutelar) priorizarem o combate aos oramentos ilegais editados em descompasso com os critrios da Constituio da Repblica e do Estatuto da Criana e Adolescente. Ausente a correo administrativa da conduta pelos agentes polticos, mesmo enquanto se aguarda oportuno aperfeioamento legislativo, pretende-se exortar o Poder Judicirio a decidir, com acurado senso social e sentimento de constitucionalidade, as demandas coletivas envolvendo, direta ou indiretamente, direitos fundamentais de crianas e adolescentes, inclusive os litgios de ordem oramentria. 2. O valor do Fundo da Infncia e Adolescncia para a concretizao da rede de atendimento A necessidade de vincular determinadas verbas execuo de especficas polticas pblicas fez a Lei n 4.320/64 permitir a criao dos fundos especiais5, destinados a otimizar a captao, aplicao e fiscalizao dos recursos que lhe so dirigidos.6 Tal como existem fundos especiais na educao e sade, nada mais coerente que o ECA tenha previsto a instituio do FIA7 nos trs nveis da Federao, merecendo destaque o fundo vinculado a cada um dos municpios, a quem compete, primordialmente,
[...] produto de receitas especificadas que por lei se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao (Art. 71 da Lei n 4.320/64). 6 A vantagem de um fundo especial consiste na relativa autonomia que tem, como forma especial de arrecadao [...] e tambm de ter, em conseqncia, previamente definido o destino desse recurso. um facilitador de arrecadao, porque incentivador de arrecadaes extraordinrias. (KONZEN, 2008) 7 Art. 88, IV, da Lei n 8.069/90.
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estruturar a rede de atendimento do sistema de direitos e garantias. As receitas do FIA devem ser geridas pelo CMDCA com autonomia e independncia do Executivo, a quem apenas cabe operacionalizar a ordenao da despesa sob o ponto de vista contbil.8, 9 Esses crditos sero prioritariamente utilizados em programas de proteo social dirigidos a crianas e adolescentes em situao de risco social e pessoal, em diagnsticos sobre a situao infanto-juvenil local, em projetos de divulgao do ECA e do prprio Fundo e em cursos de formao dos integrantes do sistema de garantia de direitos. Retomando a conexo existente entre os integrantes do trplice eixo sobre o qual se assenta a rede municipal de atendimento (CT-CMDCA-FIA), relevante notar que o funcionamento dos programas especficos de atendimento torna-se imprescindvel para a realizao das medidas protetivas e de responsabilizao aplicadas pelo Conselho Tutelar10 ao ponto de eventual inrcia do CMDCA em deliberar sobre ditos programas, cumulada com a falta de compromisso do Executivo para alocar recursos no FIA prejudica invariavelmente os resultados a serem obtidos pela interveno do CT, desestruturando e desestabilizando, assim, toda a complexa cadeia que compe o paradigma da proteo integral. 3. A prtica da (des) considerao absoluta como problema de natureza oramentria. No fundo, no Fundo, o que sobra para execuo das polticas pblicas infanto-juvenis?
Era uma casa muito engraada, no tinha teto, no tinha nada [...] Ningum podia, subir na rede, porque, na casa, no tinha parede [...] mas era feita com muito esmero na Rua dos Bobos, nmero zero. (Vincius de Moraes)
Apesar de o princpio constitucional da prioridade absoluta ter sido reforado pela destinao privilegiada e preferencial de recursos pblicos para polticas pblicas voltadas populao infanto-juvenil11, a realidade, em matria oramentria, tem sido (des) figurada na tica da desconsiderao absoluta. Tais premissas ainda so muito mais palavras (falsas promessas, tpicas dos discursos de palanque) do que nmeros (rubricas oramentrias). Nesse campo, a prtica desmente a retrica, a realidade trai o discurso: o diagnstico de sombra, no qual s o que no sobra so recursos pblicos!
Assim, j o disse Murillo Digicomo: [...] uma resoluo do Conselho de Direitos da Criana e do Adolescente [...] VINCULA (OBRIGA) o administrador pblico [...], cabendo-lhe apenas tomar as medidas administrativas necessrias ao seu cumprimento [...] a comear pela adequao do oramento pblico s demandas de recursos que, em razo daquela deciso porventura surgirem. (DIGICOMO, 2008a, grifos do original). 9 Nessa mesma linha, decidiu o STJ Resp 493.811-SP, Rel. Eliana Calmon. 10 Art. 136, I e II, c/c 101 e 129, todos do ECA. 11 Arts. 227 da CF e 4, pargrafo nico, c e d, do ECA.
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[...] a vontade poltica de encontrar a soluo era desmentida pela simples leitura dos oramentos pblicos: era discurso sem prtica. [...] A partir do advento do Estatuto, instrumentos tcnicos surgem para permitir a mudana desse quadro, sobretudo no que se refere ao princpio da prioridade absoluta previsto no art. 227 da Constituio Federal e no art. 4 do Estatuto, onde se impe ao administrador a destinao privilegiada de recursos pblicos para essa rea. A bem da verdade, as coisas no se modificaram num toque de mgica alis, at o momento ainda persistem alguns gestores na prtica do descumprimento dessa norma, deixando de privilegiar, no oramento, as polticas pblicas direcionadas s crianas e aos adolescentes. (CYRINO; LIBERATI, 2003).
Se todas as despesas e receitas pblicas carecem de previso oramentria, a janela para compelir os municpios a cumprirem com os comandos legais passa pelo controle e monitoramento minucioso das normas oramentrias, notadamente da Lei Oramentria Anual LOA. FIA prximo de zero ou orado de forma nfima e desproporcional em relao a outros gastos pblicos sinnimo de desconsiderao absoluta! 4. As alternativas de interveno para otimizao dos recursos pblicos no FIA J que, na prtica, os recursos do FIA Municipal na prtica ou inexistem ou so insuficientes, resta saber quais as intervenes passveis de serem utilizadas pelos rgos oficiais e organizaes sociais para a modificao desta lastimvel realidade. Por mais que o Ministrio Pblico possa protagonizar a fiscalizao e tomar providncias extraprocessuais e judiciais, torna-se fundamental o engajamento de outros rgos oficiais (Tribunal de Contas, Poder Legislativo, Conselho de Direitos da Criana e Adolescente e Conselho Tutelar) e a mobilizao de segmentos da sociedade civil12 para que a prioridade absoluta na destinao dos recursos pblicos transite do discurso vazio para a plena aplicabilidade. justamente a partir da diretriz da municipalizao que o planejamento de ostensiva e estratgica interveno ser enfocado. 4.1. O concurso cumulativo de vrios protagonistas para o exame e monitoramento contbil dos papis oramentrios 4.1.1. O papel do CT, do CMDCA, do Poder Legislativo e dos Tribunais de Contas Quando da elaborao do quadro oramentrio, em especial da LOA, convm que o CMDCA e o CT, cumprindo determinao legal13, participem ativamente desse processo
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Art. 88, VI, da Lei n 8.069/90. O CT, pelo art. 136, IX, do ECA; o CMDCA, por conta de sua atribuio deliberativa em decorrncia da democracia participativa e por ser o rgo gestor do FIA.
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para que, de posse de critrios objetivos e idneos, afira-se a quantidade e espcie dos recursos destinados ao Oramento Criana e Adolescente OCA, obrigao que, de modo geral, no vem sendo cumprida a contento, o que inexoravelmente traz reflexos negativos na composio do FIA. Certo que os papis oramentrios no podem permanecer ilustres desconhecidos das autoridades locais, muito menos do CT e do CMDA, legtimas instncias da sociedade organizada, razo pela qual esses, em carter prioritrio, devem monitorar a qualidade do oramento elaborado pelo Executivo, cotejando-o com padres objetivos coerentes com a realidade local. 14 Ressalte-se que a participao do CMDCA na elaborao do OCA, em vez de ser mera liberalidade do administrador, constitui dever deste, cujo desatendimento capaz de macular a manuteno da proposta oramentria enquanto deciso poltica que precisa guardar harmonia com o princpio da democracia participativa. Sendo obrigatria a destinao preferencial e prioritria de verbas para tal rea, e ocupando o CMDCA o papel de rgo deliberativo das polticas pblicas infantojuvenis (portanto centro de deciso administrativa que vincula o gestor) no pode o Executivo eximir-se de prever recursos para subsidiar os programas de atendimento e, mais ainda, de faz-lo na forma deliberada pelo Conselho de Direitos, desde que a deciso do colegiado esteja [...] em conformidade com os requisitos e pressupostos dos atos administrativos em geral e, ainda, com as regras procedimentais constantes da legislao de regncia. (TAVARES, 2006a, p. 379). Para tanto, deve existir programa de formao continuada dirigido aos integrantes dos Conselhos de Direitos e Tutelar habilitando-os a compreender e discutir as trs normas oramentrias: Plano Plurianual PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias LDA e Lei Oramentria Anual LOA15. O PPA estabelece as prioridades governamentais para os trs primeiros anos do mandato vigente e o inicial do subseqente, servindo de base para as duas outras; a LDO detalha as metas do PPA a serem cumpridas no ano em vigncia; por fim, a LOA estima as receitas e despesas anuais de cada rubrica oramentria. Respeitado o limite de suas atribuies, ambos os Conselhos devem estar articulados e preparados para atuar permanentemente sobre o tema, tanto na elaborao das trs peas oramentrias como no acompanhamento de sua execuo. Como gestor do FIA, compete ao CMDCA elaborar os planos de ao (documento que define as metas deliberadas pelo Conselho, estabelecendo as atividades a serem implementadas com os recursos do FIA) e de aplicao (distribuio dos recursos para as aes escolhidas pelo CMDCA como prioritrias). Esses instrumentos
Sugere-se que as ONGs com atuao no plano nacional e internacional criem alternativas capazes de somarem esforos para passar um pente fino nos oramentos municipais de todo o pas, valendo-se, por exemplo, de convnios com os Conselhos de Contabilidade para que, supletivamente, inclusive, haja estudo e produo cientfica sobre os parmetros do oramento-criana. 15 Tais normas sero enviadas, respectivamente, at o dia 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato governamental; at 15 de abril de todos os anos e at 31 de agosto de cada ano. Esses prazos podem sofrer modificaes pelas legislaes locais, porm geralmente seguem o padro definido na CF (arts. 165, I, 165, 2, e 165, 5, respectivamente).
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devem integrar a proposta oramentria do Executivo, para tornar reais as decises polticas do CMDCA. Tais planos precisam ser concebidos em parceria com o Conselho Tutelar, cujos membros, por conta da lida diria com os problemas infantojuvenis, possuem condies de assessorar a concepo da proposta oramentria, inclusive com sugestes sobre quais as prioridades a serem trabalhadas. No basta, contudo, que ambos os Conselhos atuem na elaborao das normas oramentrias, precisam tambm se fazer presentes, intervindo de forma efetiva tanto previamente como durante as sesses legislativas de votao, se preciso fazendo uso da palavra, tudo para que a proposta inicial no seja desvirtuada (por ignorncia ou falta de esclarecimento). Com isso, poder surgir espao para pr em prtica o compromisso de Vereadores, pressionados pelos Conselheiros Tutelares e de Direitos bem como por representantes de organizaes no-governamentais, para que, havendo necessidade, ocorra a devida correo oramentria. Independentemente do trabalho dos colegiados acima referidos, cabe ao Legislativo local, de preferncia assessorado pelo Tribunal de Contas, assumir o papel de fiscal crtico e participativo, deixando de ocupar posio puramente formal e chancelatria das peas oramentrias remetidas pelo Executivo para, se preciso, buscar a correo dessas pelas providncias que estiverem ao seu alcance. Ao Tribunal de Contas, atuando dentro de sua autonomia, tambm compete disponibilizar sua qualificada equipe tcnica para realizar permanente auditoria sobre as peas oramentrias e participar tais informaes e relatrios aos demais rgos que operam no sistema, notadamente os Conselhos e o Ministrio Pblico. 4.1.2. O Ministrio Pblico como rgo de controle social Como guardio dos direitos e garantias assegurados s crianas e aos adolescentes,16 o Ministrio Pblico deve ser destinatrio das selecionadas informaes pertinentes elaborao do OCA, para aferir eventuais distores oramentrias e atuar resolutivamente17, adotando medidas extrajudiciais para as devidas correes (via recomendao administrativa ou termo de ajustamento de conduta), ou, em ltimo recurso, interferir de modo demandista, deduzindo ao civil pblica contra o municpio. Havendo estrutura e recursos humanos suficientes, tambm convm que o Ministrio Pblico priorize, em seu planejamento estratgico, a lotao de cargos auxiliares 18 de auditores contbeis para anlise oramentria, a qual, na falta de maior especificidade legislativa, deve ser feita com base em parmetros
Art. 201, VIII, do ECA. Espera-se que o Promotor de Justia seja realizador de positivas transformaes sociais, no apenas um assptico burocrata capaz de contentar-se com mera atuao processual. tal postura que merece predominar em todos os campos de atuao (conforme idia j debatida no artigo Para onde caminha o Ministrio Pblico?, destes mesmos autores.). 18 No artigo supracitado (Para onde caminha o Ministrio Pblico?), estes autores j defendiam a reestruturao dos rgos auxiliares, [...] a fim de mitigar o isolamento do Promotor de Justia como centro de ateno do qual emana toda e qualquer providncia, contribuio decisiva para a obteno de resultados satisfatrios e compatveis com a expectativa da sociedade e o elevado padro de exigncia constitucional.
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e informaes objetivas comparados com as demais rubricas oramentrias, considerando, inclusive, as carncias da rede de atendimento. Mesmo na falta de detalhamento legislativo sobre o tema, possvel, com solues criativas, em cada caso concreto, constatar se h, ou no, violao dos paradigmas legais da prioridade absoluta e destinao privilegiada de verbas, retirando-se, assim, mxima amplitude e eficcia dos mencionados dispositivos. Inicialmente, o Promotor de Justia verificar se o planejamento oramentrio contempla rubricas destinadas ao funcionamento do Conselho Tutelar, inclusive relativas remunerao dos membros, estrutura fsica, transporte, formao continuada. Em seguida, examinar se h previso para cursos dirigidos ao CMDCA, estrutura de apoio a esse rgo, despesas com pagamento de diagnstico e elaborao dos planos de ao e aplicao, essenciais para a efetivao da poltica municipal de atendimento. Feito isso, observar se os gastos com os gabinetes do Executivo e do Legislativo ou custeio de outras despesas so excessivos em comparao com o OCA. Todo esse cuidado necessrio porque no basta a destinao de recursos, sendo preciso que esses sejam no s suficientes como privilegiados e proporcionais ao tamanho e riqueza do municpio, afinal de contas, tem faltado coerncia e sobrado violaes aos comandos legais, seja para estruturar a rede de atendimento, seja para alocar recursos no FIA. Assim, alm da responsabilidade de bem articular os conselhos de atuao municipal (Tutelar e CMDCA), o Ministrio Pblico tornou-se importante protagonista para a efetivao dos mencionados dispositivos normativos que, necessariamente, antes de retrica vazia e estril, precisam repercutir no quadro oramentrio. Afinal de contas, como bem lembrado por Olympio de S Sotto Maior Neto (2008), [...] alm da escola, da famlia e de outros espaos adequados para o seu desenvolvimento lugar de criana nos oramentos pblicos. Nota-se, pois, que, em decorrncia do trabalho conjunto entre o Ministrio Pblico e os demais rgos supracitados, a costumeira proposta oramentria mal-elaborada pelo Executivo, intencionalmente ou no, deixar de ser meramente homologada pelo Legislativo para, se preciso, ser submetida apreciao do Poder Judicirio, por assumir natureza de situao ilcita capaz de ensejar tanto a correo judicial como a responsabilizao do gestor no plano da improbidade administrativa. 4.1.3. O respaldo do Poder Judicirio na judicializao do problema Uma vez provocado a decidir sobre o tema, espera-se que o Poder Judicirio supere ultrapassado entendimento procedimentalista vinculado s tradicionais e emboloradas teses da separao de poderes e discricionariedade administrativa, as quais, no raras vezes, dificultam a concretizao do ideal de transformao social inerente ao Estado Democrtico de Direito. Dispensa-se o argumento da imaginria separao absoluta, incompatvel com o sistema de freios e contrapesos de controle e fiscalizao recproca entre os poderes, bem como no se aceita a ilimitada discricionariedade administrativa, a qual tolera que agentes polticos se sintam
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desobrigados de cumprir os comandos legais da prioridade absoluta e destinao preferencial de recursos pblicos. Independentemente de que conveniente edio legislativa explicite o detalhamento dos comandos legais mencionados, o que facilitar o trabalho dos operadores do Direito, imprescindvel que estejam os magistrados dispostos a exercer o papel de corajosos guardies da Carta Magna cuja finalidade busca verdadeira e legtima jurisdio inclusiva19, no tema da judicializao de polticas pblicas. A efetividade da prestao jurisdicional, nesse campo, depende do sensvel uso de ferramentas hermenuticas pelo julgador preocupado em concretizar o princpio da prioridade absoluta em matria oramentria, a fim de romper com uma viso assptica e mecanicista, verdadeiro flagelo sobre a realidade de crianas e adolescentes em situao de risco social20, dependentes da estruturao de uma eficiente rede de atendimento. O Judicirio, uma vez acionado, sem descurar das premissas da filosofia da linguagem, deve sair literalmente da sua inrcia existencial para, debruando-se sobre os comandos da prioridade absoluta e destinao preferencial de recursos pblicos, deles extrair significantes e significados coerentes e capazes de produzir reflexos obrigatrios na esquematizao dos oramentos pblicos. Somente assim se efetivaro polticas pblicas no sinuoso trajeto capaz de conduzir a populao infanto-juvenil da excluso para a cidadania.
O Direito sofreu [...] as influncias desse modelo em crise que levou ao seu empobrecimento e sua inrcia em lidar com questes urgentes da sociedade complexa e multicultural de nossos dias, atravs do abandono progressivo da filosofia na misria cotidiana da prxis positivista. [...] o positivismo tentou reduzir esse saber complexo [...] mera tcnica, qual seja, saber subsumir a regra posta pelo Estado ao caso concreto [...] pensamos as categorias do Direito, como a justia, a segurana e a estabilizao das expectativas como o resultado da aplicao da lei, uma operao lgica, simples e automtica de deduo. Mas o Direito muito mais do que isso: no s a equiparao do Direito lei um mito positivista, quanto a simplificao do processo de aplicao, ou seja, a deduo tambm o . O Direito exige muito mais de ns e por isso que no podemos abrir mo da dimenso crtico-reflexiva que a filosofia nos prope (BRAGATO, 2007)
Dessa forma, em tempos ps-modernos de giro lingstico, de resgate da
Expresso de Paulo Afonso Garrida de Paula (Direito da Criana e do Adolescente e Tutela Jurisdicional Diferenciada). 20 Art. 98 do Estatuto da Criana e do Adolescente.
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subjetividade,21, 22 espera-se que o Judicirio siga a lio de precedentes com a mais oxigenada exegese, como a viso proposta pela consciente e qualificada magistrada Vera Debone:
Diante da omisso da Municipalidade, que admite em sua resposta que no s no repassou a verba determinada em oramento, como tambm no o far, exsurge a necessidade de pronunciamento do Poder Judicirio. Algumas pretenses de mesma natureza da presente, tm sido fulminadas por juzes e tribunais, sob o argumento da impossibilidade de ingerncia do Poder Judicirio na esfera discricionria do Poder Executivo. Felizmente porm, novos ventos sopram, apontando solues mais ousadas e cvicas e de perfeito entendimento jurdico da efetividade da normativa em vigor, estando os julgadores empenhados em no deixar leis de alcance social significativo passarem mera condio de ornamento normativo, carente de eficcia prtica. [...] No se cogita, aqui, de mera liberalidade poltica do administrador em destinar valores para o Fundo Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente, mas sim, em obrigatoriedade legal. [...] Diante do exposto, DEFIRO A LIMINAR requerida pelo MP para determinar a indisponibilidade [...] comprovar o recolhimento de igual quantia junto ao Fundo Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente [...] (Autos n 279735001.04629 Vara Regional da Infncia e Juventude de Santa Maria (RS), 18.12.1997)
Nessa mesma esteira, Alexandre Morais da Rosa sustenta que a deciso judicial atravessa um processo de bricolage, de ordenao e ligao de significantes, no qual, ao lado das pretenses de validade expostas pelas partes, cabe ao protagonista, o um-juiz, exercer sua atividade decisria longe das certezas paranicas do (in) consciente senso comum terico (que, como dito, infelizmente, tem predominado no campo da judicializao das polticas pblicas). Por esse motivo, para bem cumprir a Constituio, esse mesmo um-juiz precisa ouvir, sempre que possvel, as posies legtimas e representativas da sociedade (v.g., deliberaes das conferncias voltadas ao tema da infncia), afinal de contas, como assevera o mesmo doutrinador, que tambm magistrado, [...] do entrecruzamento de diversos discursos, da fuso de horizontes (GADAMER), realizados num processo intersubjetivo vlido de encontro, que se constroem verdades possveis (ROSA, 2006). 23
Adotando-se a linha de que, no processo de conhecimento da jurisdio, cabe ao mtodo fenomenolgico conter o inevitvel subjetivismo do intrprete-juiz, abrangendo sua tradio, historicidade, condio de ser-nomundo, basta adequar a deciso realidade dos paradigmas da prioridade absoluta e da proteo integral como linhas-mestras capazes de emprestar efetividade e autonomia ao Direito da Criana e do Adolescente. 22 [...] surgem novos espaos de pensamento que, junto ao questionamento das metforas e premissas que orientam a epistemologia e a cincia da modernidade, vo destacando a importncia para a cincia de temas tradicionalmente vinculados com a arte, tais como a subjetividade, a criatividade, a singularidade e os espaos gerais para o encontro com o outro (WARAT, 2004) 23 Os significantes adquiridos validamente no decorrer deste processo democrtico precisam, ao seu final e pelo um-juiz, ser selecionados, simplificados, articulados, organizados, para que, somente ento, o sentido
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Dependendo da qualidade e efetividade da resposta do Poder Judicirio, vivel apostar que a mudana do deficitrio quadro oramentrio voltado infncia e adolescncia pode ser o real horizonte de sentido capaz de representar a sada da desconsiderao absoluta para o caminho da otimizao dos recursos exclusivamente destinados para o Oramento Criana e Adolescente. 4.2. A responsabilizao e o ato de improbidade administrativa do agente poltico que desrespeita o princpio da prioridade absoluta A eminente maioridade do Estatuto contrasta com a tmida atuao dos operadores do Direito para combater o desrespeito aos comandos legais voltados problemtica oramentria. Diante da escassez de recursos pblicos para implementao da rede de servios e atendimento populao infanto-juvenil, clama-se pela efetivao de medidas enrgicas pelos atores do sistema de direitos e garantias. A prioridade absoluta faz desaparecer a discricionariedade do administrador, que, obrigatoriamente, deve proceder destinao privilegiada de recursos pblicos para essa rea, em consonncia com os planos de ao e de aplicao elaborados pelo CMDCA. No s deve o gestor destinar recursos para a rea infanto-juvenil, mas faz-lo em conformidade com a resoluo do Conselho dos Direitos, rgo ao qual compete estabelecer a poltica municipal nesse mbito.
Uma vez descumprida, por parte do administrador pblico, uma deliberao do Conselho de Direitos [...] dever o rgo tomar medidas de cunho administrativo e mesmo judicial, no apenas para fazer prevalecer sua deciso que, como dito acima, soberana, mas tambm no sentido de buscar a responsabilidade daquele, que ter, ento, na melhor das hipteses, atentado contra os princpios fundamentais que regem a administrao pblica, na forma do previsto no art. 11 da Lei n 8.429/92). (DIGICOMO, 2008c.)
Compete ao gestor comprovar que, na programao oramentria, particularmente na distribuio das receitas e despesas, houve respeito e preferncia na vinculao de recursos exclusivos em favor das crianas e dos adolescentes, sob pena de ele ser responsabilizado.
[...] no poder mais haver a desculpa amarela da falta de verbas para a criao e manuteno dos servios afetos a infncia e juventude. [...] A discricionariedade dos atos administrativos cessa quando h violao da garantia da absoluta prioridade e a omisso do administrador resultar em dano efetivo. (BRONZEADO, 2008).
O descumprimento das determinaes de prioridade absoluta e destinao

advenha, num processo de bricolagem jurdica. Uma deciso se diferencia de outra porque construda por um personagem humano especfico, no tempo, espao e lugar, ou seja, em um momento histrico, e o narrador-juiz, com sua singularidade, congrega o papel de acertador de significantes (ROSA, 2006, p. 384)
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privilegiada de recursos pblicos (especialmente se posterior recomendao sobre necessidade de reviso e retificao do agir administrativo) merece anlise sob a tipologia do ato de improbidade administrativa que atenta contra princpios da administrao pblica24, conduta que, em tese, tambm pode gerar repercusso criminal25. Assentada a era ps-positivista, a despeito de toda a polmica envolvendo o alcance da Lei de Improbidade Administrativa26, torna-se indiscutvel a necessidade de revigorar a fora normativa dos princpios, especialmente para responsabilizar gestores pblicos que pratiquem atos de m gesto administrativa por desonestidade ou ineficincia funcional dos quais advenha prejuzo doutrina da proteo integral de crianas e adolescentes. Os princpios no so meras sugestes, constituemse verdadeiras normas que encerram um elenco de direitos e garantias, cuja inobservncia eiva de ilicitude o comportamento do agente pblico.
Postos para serem determinantes de comportamentos pblicos e privados, no so eles arrolados como propostas ou sugestes: formam o Direito, veiculam-se por normas e prestam-se ao integral cumprimento. A sua inobservncia vicia de mcula insanvel o comportamento, pois significa a negativa dos efeitos a que se deve prestar. Quer-se dizer, os princpios constitucionais so positivados no sistema jurdico bsico para produzir efeitos e devem produzi-los. (ROCHA, 1994)
Assim, uma vez verificado que a conduta do agente poltico violou os postulados legais relativos prioridade oramentria necessria para a promoo das polticas infantojuvenis, cumpre processar judicialmente o gestor, atitude capaz de estabelecer duas conseqncias: (1) trao punitivo e responsabilizador para o caso concreto; (2) vis punitivo-pedaggico para prevenir e mitigar desprezo e desconsiderao absoluta das demais autoridades quanto matria, rechaando a sensao de impunidade ainda to disseminada em nosso pas.
[...] o elenco legal no constitui mera recomendao aos rgos governamentais e no-governamentais responsveis pela realizao da poltica de atendimento; pelo contrrio, consubstancia-se verdadeiro comando normativo e, portanto, de execuo obrigatria, sob pena do ajuizamento das aes de responsabilidade referidas no art. 208 do ECA. (TAVARES, 2006a).
24 Art. 11 da Lei n 8.429/92: Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies, notadamente [...]. 25 Por descumprimento de legislao federal (art. 1, XIV, do Decreto-Lei n 201/67 negar execuo a lei federal [...]. 26 Como, por exemplo, o questionamento indevido da prpria norma e a discusso sobre o foro privilegiado.
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4.3. Convenincia de edio legislativa para estabelecer critrios objetivos e parmetros quanto ao cumprimento da prioridade absoluta do OCA Ainda que a hermenutica constitucional e uma aguada viso social do juiz constituam ferramentas eficientes para a efetivao dos princpios supracitados, antevendo as dificuldades que uma viso progressista e favorvel judicializao do tema (inclusive com repercusso no campo da improbidade) deve enfrentar em virtude do senso comum terico, conveniente a edio de norma nacional (seja por emenda constitucional, seja por acrscimo de dispositivo ao ECA) que pormenorize e defina contingenciamento de recursos ou mesmo parmetros objetivos mnimos e especficos para a otimizao do OCA. Tal como ocorre com as verbas referentes educao e sade, estima-se que a definio de percentual do oramento vinculado (receitas vinculadas) s despesas com os programas de atendimento e polticas pblicas infanto-juvenis seja providncia pertinente para obrigar o municpio (e os demais entes federativos) a otimizar os recursos para o OCA, o que inclui o custeio da rede de atendimento e o destino de recursos especficos e suficientes para o FIA. Com isso, estaro sendo detalhados e estabelecidos expressamente os parmetros legislativos que devem nortear a obrigao de cada ente federativo na conformao e adequao do oramento em face dos princpios da prioridade absoluta e destinao privilegiada de recursos pblicos. 5. Concluso A falta de investimento prioritrio e preferencial na efetivao das polticas pblicas infanto-juvenis obstculo construo de uma sociedade livre, justa e solidria27, capaz de garantir proteo integral s crianas e adolescentes em situao de risco, mormente num pas de extenso territrio e multifacetadas mazelas sociais. Ora, no se implementam polticas pblicas especficas sem a destinao prpria e suficiente de recursos financeiros para o devido custeio. Em que pese o ECA estar completando dezoito anos, ainda carecem de implementao muitas de suas normas, especialmente a destinao prioritria de verbas para atender populao infanto-juvenil, que, em sua maioria, ainda vive verdadeiro estado marginal de ignorncia em face da poltica dirigente. Na prtica, a programao oramentria tem sido sinnimo de desconsiderao absoluta infncia e juventude, pela escassez de recursos destinados a essa rea. Das sombras do oramento pblico tudo o que no sobra so receitas para custeio da rede de atendimento e otimizao dos recursos do Oramento Criana e Adolescente, incluindo o prprio FIA. Para enfrentar essa problemtica, propem-se algumas estratgias de interveno:
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Art. 3, I, da Constituio Federal.
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a) Os Conselhos de Direitos e Tutelares, na condio de rgos municipais respectivamente responsveis pela deliberao das polticas infanto-juvenis municipais e por sua execuo no caso concreto, precisam envolver-se na elaborao e no acompanhamento das leis oramentrias. b) As Cmaras Legislativas, cumprindo seu papel de fiscalizadoras crticas e independentes do Executivo, devero verificar se a proposta oramentria encaminhada guarda harmonia com os princpios da prioridade absoluta e destinao preferencial de recursos pblicos e, em caso negativo, adotar as providncias cabveis no mbito do processo legislativo. c) Ao Tribunal de Contas compete no s assessorar o Poder Legislativo como tambm, dentro de sua autonomia, disponibilizar sua qualificada equipe tcnica para realizar permanente auditoria sobre as peas oramentrias e participar tais informaes e relatrios aos demais rgos que operam no sistema de garantia de direitos, notadamente os Conselhos e o Ministrio Pblico. d) O Ministrio Pblico, alm da responsabilidade de articular os conselhos de atuao municipal (Tutelar e CMDCA), deve atuar tanto na via resolutiva (expedindo recomendaes administrativas e celebrando termos de ajustamento de conduta) como na demandista (propositura de ao civil pblica) para defender a concretizao dos comandos legais da prioridade absoluta e destinao preferencial de recursos nos oramentos pblicos. e) O Poder Judicirio, quando acionado para decidir sobre o oramento criana e adolescente, precisa sair de sua inrcia existencial para corajosamente extrair dos comandos legais da prioridade absoluta e destinao preferencial de recursos uma verdadeira jurisdio inclusiva, admitindo interferncia na questo oramentria e, inclusive, judicializao de polticas pblicas infanto-juvenis. f) O descumprimento dos comandos legais da prioridade absoluta e destinao preferencial de recursos possibilitam tanto a propositura de ao civil pblica para estabelecer obrigao de fazer de natureza oramentria como o ajuizamento de ao de improbidade administrativa por violao de princpios (art. 11 da Lei 8.429/92) e de ao penal por descumprimento de legislao federal (art. 1, XIV, do Decreto Lei n 201/67). g) Convm que sobrevenha edio de norma nacional (emenda constitucional ou infraconstitucional) capaz de estabelecer parmetros objetivos mnimos e especficos para a otimizao do OCA.
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6. Referncias bibliogrficas BERCLAZ, Mrcio Soares; MOURA, Millen Castro Medeiros de. Para onde caminha o Ministrio Pblico? Um novo paradigma: Racionalizar, regionalizar e reestruturar para assumir a identidade constitucional. In: XXVI CONGRESSO NACIONAL DO MINISTRIO PBLICO. Salvador: Livro de Teses, 2007. BORGES, Jorge Lus. O livro dos seres imaginrios. So Paulo: Companhia das Letras, 2007. BRAGATO, Fernanda Frizo. A filosofia no direito e a superao do paradigma positivista. Tese (Doutorado) Programa de Ps-Graduao da Faculdade de Direito da Universidade do Vale do Rio dos Sinos, UNISINOS, 2007. No prelo. BRONZEADO, Valrio. Monitoramento da garantia da absoluta prioridade. Disponvel em: <http://www.apmp.org.br/artigos/artigos/Monitoramento.prn.pdf>. Acesso em: 15 mar. 2008. CYRINO, Pblio Caio Bessa; LIBERATI, Wilson Donizeti. Conselhos e Fundos no Estatuto da Criana e do Adolescente. 2. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2003. DIGICOMO, Murilo Jos. Conselho de Direitos da Criana e do Adolescente: transparncia de seu funcionamento como condio indispensvel legitimidade e legalidade de suas deliberaes. Disponvel em: <http://www.redeamigadacrianca. org.br/artigo_transpareciacmdca.htm>. Acesso em: 15 mar. 2008a. ______. Apenas o Conselho Tutelar no basta. Disponvel em: <http://www.mp.rs. gov.br/infancia/doutrina/id120.htm>. Acesso em: 15 mar. 2008b. ______. Funcionamento adequado dos Conselhos previstos no ECA e LOAS: condio indispensvel ao repasse de verbas pblicas. Disponvel em: <http://www. mp.rs.gov.br/infancia/doutrina/id131.htm>. Acesso em: 15 mar. 2008c. FERREIRA, Luiz Antnio Miguel. O papel do Ministrio Pblico na poltica de atendimento criana e ao adolescente. Disponvel em: <http://www.recriaprudente. org.br/abre_artigo.asp?c=4>. Acesso em: 16 mar. 2008. KONZEN, Afonso Armando. Aspectos Tericos e Implicaes Jurdico-administrativas na Implementao dos Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente. Disponvel em: <http://folio.mp.pr.gov.br/CGI-BIN/om_isapi.dll?clientID=131539&infobase=ca_ r_igualdades. nfo&softpage=Toc_Frame_Pg42>. Acesso em: 15 mar. 2008.
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Jurisprudncia
SMULA N. 377-STJ. O portador de viso monocular tem direito de concorrer, em concurso pblico, s vagas reservadas aos deficientes. Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, em 22/4/2009. SMULA N. 378-STJ. Reconhecido o desvio de funo, o servidor faz jus s diferenas salariais decorrentes. Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, em 22/4/2009. PROCON. MULTA. EMPRESA PBLICA FEDERAL. possvel o Procon aplicar multa empresa pblica federal. A proteo da relao de consumo pode e deve ser realizada pelo Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), conforme o disposto nos arts. 4 e 5 do CDC. Dessarte, diante dessa legislao, o Procon competente para fiscalizar as operaes, inclusive financeiras, realizadas pela empresa pblica federal (CEF), no tocante s relaes de consumo desenvolvidas com seus clientes. Precedentes citados: RMS 23.967MS, DJe 30/4/2008, e RMS 25.115-BA, DJe 28/3/2008. REsp 1.103.826-RN, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 23/6/2009. DESAPROPRIAO. JUSTA INDENIZAO. Trata-se de ao de desapropriao proposta pelo Incra por interesse social em que, para o Min. Relator, o Tribunal de origem observou a legislao aplicvel quanto justa indenizao (art. 12 da Lei n. 8.629/1993). Explica que se calculou separadamente o valor do solo e da cobertura vegetal composta de pasto natural (capim lucas), que tem valor econmico prprio, de fcil clculo tcnico-monetrio e independe de autorizao do rgo ambiental, aspectos que legitimam para fins indenizatrios a disjuno de solo e cobertura florstica do bem imvel no momento da percia; que os juros compensatrios so calculados nos termos do art. 15-A do DL n. 3.365/1941 (diferena entre 80% do valor inicialmente depositado e a indenizao judicialmente fixada) e, nos termos da jurisprudncia do STF, ainda que o valor da indenizao fixado em sentena corresponda ao montante anteriormente depositado pelo expropriante, incidem juros compensatrios sobre a parcela cujo levantamento no foi autorizado (20% em regra, conforme o art. 6, 1; da LC n. 76/1993). Observa,
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ainda, que os juros compensatrios independem da produtividade do imvel, pois decorrem da perda antecipada da posse e podem ser cumulados com os moratrios (Sm. n. 12-STJ); que sua alquota de 12% ao ano (Sm. n. 618-STF) e que incide a partir da imisso na posse. Porm, nas hipteses em que a imisso ocorreu aps a MP n. 1.577/1997, os juros so de 6% ao ano at a publicao da liminar concedida na ADIN n. 2.332-DF (13/9/2001), o que no ocorreu na hiptese, porque a imisso na posse foi em 1965, devendo, nessa situao, os juros compensatrios ser mantidos em 12% ao ano. Aponta que os juros moratrios fluem a partir de 1 de janeiro do exerccio seguinte quele em que o pagamento deveria ocorrer (art. 100 da CF/1988), devendo, nesse ponto, ser reformado o acrdo recorrido. Ademais, quanto aos honorrios advocatcios, o Min. Relator acrescentou que a MP n. 1.99737/2000 alterou a redao do art. 27, 1, do DL n. 3.365/1941, limitando-os entre 0,5% e 5%, sendo que esses percentuais aplicam-se s sentenas proferidas aps a publicao da citada MP (no caso, no se aplicam esses limites, porquanto fixados os honorrios em 15%). Diante do exposto, a Turma deu parcial provimento ao recurso do Incra. Precedentes citados: REsp 1.111.829-SP, DJ 25/5/2009; EREsp 586.212-RS, DJ 26/11/2007, e EREsp 615.018-RS, DJ 6/6/2005. REsp 1.007.301PB, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 16/6/2009.
Jurisprudncia
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NECESSIDADE DE AUTORIZAO LEGISLATIVA PARA CONCESSES DE SERVIOS PBLICOS GREGRIO ASSAGRA DE ALMEIDA Promotor de Justia do Ministrio Pblico de Minas Gerais, atualmente, Diretor do Centro de Estudos e Aperfeioamento Funcional
1. Acrdo escolhido O acrdo por ns escolhido trata da polmica acerca da necessidade ou no de autorizao legislativa para que o Chefe do Executivo formalize concesses de servio pblico no mbito da sua competncia administrativa. Vejamos a ementa do julgado:
TJMG Apelao Cvel n 1.0107.06.900007-6/001(1) 6 Cmara Cvel Relator: MAURCIO BARROS Data do Julgamento: 28/08/2007 Data da Publicao: 09/10/2007 DIREITO ADMINISTRATIVO - CONCESSO DE SERVIO PBLICO - NECESSIDADE DE AUTORIZAO LEGISLATIVA - COMPETNCIA FISCALIZATRIA DA CMARA MUNICIPAL - SUPRIMENTO DA AUTORIZAO DO LEGISLATIVO PELO JUDICIRIO - PEDIDO JURIDICAMENTE IMPOSSVEL PROCESSO EXTINTO SEM RESOLUO DO MRITO. 1- Sendo funo natural do Poder Legislativo a fiscalizao e o controle externo do Poder Executivo, a exigncia de lei que autorize a concesso de servio pblico municipal, nos termos da Lei Orgnica, constitui expresso da competncia constitucional da Cmara de Vereadores, com fulcro nos art. 30, I c/c art. 31 e art. 29, XI, todos da Constituio Federal. 2- Consistindo o pedido vestibular em substituio da Cmara Legislativa pelo Poder Judicirio, em ato da legtima competncia daquela e por ela j justificadamente exercido, acolhe-se preliminar de impossibilidade jurdica do pedido, por violao do princpio da separao dos poderes.
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2. Comentrios
2.1. Da apresentao das duas correntes sobre a constitucionalidade ou no da autorizao legislativa em concesses e permisses para outorga de servio pblico A autorizao legislativa em casos de concesses e permisses de servios pblicos questo polmica, havendo quem sustente sua constitucionalidade e outros que pugnam pela sua inconstitucionalidade. Com efeito, ambas as correntes possuem bons argumentos a justificar o seu respectivo ponto de vista, contando com a abalizada opinio de juristas, aplicadores do direito e doutrinadores. Vejamos cada uma delas. 2.1.1. Dos que defendem a inconstitucionalidade do ato normativo autorizador Entre aqueles que defendem a inconstitucionalidade da exigncia, sustenta-se a ofensa ao princpio da separao e harmonia entre os Poderes. Essa posio a defendida sobremaneira pelos Tribunais, de um modo geral. Segundo o entendimento jurisprudencial da Corte Superior do Egrgio Tribunal de Justia de Minas Gerais, inconstitucional a disposio de lei que vincula a concesso de servios pblicos prvia autorizao legislativa, por ofender o postulado da separao e harmonia entre os Poderes e representar uma ingerncia indevida do Legislativo no Executivo (CEMG, arts. 6 e 173). Nesse sentido, so vrios os precedentes:
EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DISPOSITIVOS DA LEI ORGNICA DO MUNICPIO DE CAMBUQUIRA. PERMISSO DE SERVIO PBLICO A TTULO PRECRIO CONDICIONADO A AUTORIZAO LEGISLATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE. FUNO TIPICAMENTE ADMINISTRATIVA. MATRIA DE EXCLUSIVA ALADA DO EXECUTIVO. COMPETNCIA DO LEGISLATIVO RESTRITA FISCALIZAO DO AJUSTE E SUA EXECUO. PROCEDNCIA DA REPRESENTAO. 1. Consoante orientao jurisprudencial deste eg. Tribunal de Justia, inconstitucional o dispositivo de Lei Orgnica Municipal que vincula a concesso de servios pblicos prvia autorizao legislativa. A dependncia de autorizao legislativa para a concesso de servio pblico ofende o princpio da separao de poderes, por representar ingerncia indevida em atividade tpica do Poder Executivo. 2. Julga-se procedente a representao. (TJMG, Corte Superior, ADI n
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1.0000.06.440339-7/000, Rel. Des. Clio Cesar Paduani, j. 23.01.2008, DJ 28.03.2008). EMENTA: Ao Direta de Inconstitucionalidade. Concesso de servio pblico. Licitao. Autorizao. Poder Legislativo. Inadmissibilidade. A dependncia de autorizao legislativa para a concesso ou permisso de servio pblico, prevista em Lei Orgnica Municipal, aps o processo licitatrio, ofende o princpio da separao de poderes, por representar ingerncia indevida em atividade tpica do Executivo. Acolhe-se a representao e declaram-se inconstitucionais as expresses ...com autorizao da Cmara Municipal e do art. 124 da Lei Orgnica do Municpio de Eli Mendes.(TJMG, Corte Superior, ADI n 1.0000.00.336625-9/000, Rel. Des. Almeida Melo, j. 31.03.2004, DJ 05.05.2004).
O Supremo Tribunal Federal, por ocasio do julgamento da ADI 462/BA, tambm entendeu que:
EMENTA: Ao direta de inconstitucionalidade. Incisos XIII, XXIX e XXX do artigo 71 e 1 do artigo 15, todos da Constituio do Estado da Bahia, promulgada em 05 de outubro de 1989. - Os incisos XIII e XIX do artigo 71 da Constituio do Estado da Bahia so ofensivos ao princpio da independncia e harmonia dos Poderes (artigo 2 da Constituio Federal) ao darem Assemblia Legislativa competncia privativa para a autorizao de convnios, convenes ou acordos a ser celebrados pelo Governo do Estado ou a aprovao dos efetivados sem autorizao por motivo de urgncia ou de interesse pblico, bem como para deliberar sobre censura a Secretaria de Estado. - Violam o mesmo dispositivo constitucional federal o inciso XXX do artigo 71 (competncia privativa Assemblia Legislativa para aprovar previamente contratos a ser firmados pelo Poder Executivo e destinados a concesso e permisso para explorao de servios pblicos) e a expresso depender de prvia autorizao legislativa e do 1 do artigo 25 (relativa concesso de servios pblicos), ambos da Constituio do Estado da Bahia. Ao julgada procedente em parte, para declarar a inconstitucionalidade dos incisos XIII, XXIX e XXX do artigo 71 e a expresso depender de prvia autorizao legislativa e do 1 do artigo 25, todos da Constituio do Estado da Bahia, promulgada em 05 de outubro de 1989. (STF, Pleno, ADI n 462/Ba, Rel. Min. Moreira Alves, j. 20.08.1997, DJ 18.02.2000, p. 54).
O entendimento jurisprudencial acima esposado atesta a prescindibilidade da autorizao legislativa a fim de que seja celebrado o respectivo contrato administrativo para a delegao do servio pblico, depois de finalizado o certame. Para os adeptos dessa corrente, seriam inconstitucionais as disposies constantes na legislao extravagante infraconstitucional que exigem a referida autorizao do
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Poder Legislativo nesses casos. Entretanto, h outras questes jurdicas que merecem ser analisadas na matria em pauta, especialmente em relao corrente que sustenta a constitucionalidade da autorizao legislativa. 2.1.2. Dos que defendem a sua constitucionalidade: observncia ao princpio da legalidade Marcos Juruema Villela Souto anota que a autorizao legislativa, nos casos de concesso ou permisso de servio pblico, est intimamente ligada ao Princpio da Legalidade, justificando-se, sobremaneira, a adoo de tal medida quando o servio pblico for delegado ao particular, o qual possui poucos vnculos com a Administrao Pblica:
Quanto exigncia de autorizao legislativa para a delegao por concesso, parte da doutrina entende seja inafastvel, pois, se o servio incumbe ao corpo central, Administrao Centralizada, quando se descentraliza o servio, conferindo-o a um prolongamento seu, ou a entidade criada para esse fim, dever faz-lo por intermdio de lei, nada mais acertado que, considerando o Princpio da Legalidade, ao transferir o exerccio para o particular, que tem menos vnculos com a Administrao do que uma entidade da Administrao indireta, na concesso, dever delegar tambm com prvia autorizao legislativa. (SOUTO, 2004, p. 47-48).
O autor aponta, ainda, que esse mesmo setor da doutrina que defende a constitucionalidade da autorizao legislativa nos casos de concesso de servio sustenta que se [...] para a encampao1, h necessidade de lei, na delegao feita no incio da concesso tambm deve haver, j que seria de muito maior importncia (SOUTO, 2004, p. 48). Comunga desse entendimento Celso Antnio Bandeira de Mello (2000, p. 634), para quem, [...] a outorga do servio (ou obra) em concesso depende de lei que a autorize. Aduz , ainda, o autor: No pode o Executivo, por simples deciso sua, entender de transferir a terceiros o exerccio de atividade havida como peculiar ao Estado. que, se se trata de um servio prprio dele, quem deve, em princpio, prest-lo a Administrao Pblica. Para isto existe (MELLO, 2000, p. 634). Para Celso Antnio Bandeira de Mello (2000, p. 634-635), em observncia ao Princpio da Legalidade, o ato administrativo da concesso deve ser fundamentado com base em lei, mesmo que essa [...] lei faculte, genericamente, a adoo de tal medida em relao a uma srie de servios que indique.
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Nos termos do art. 37 da Lei n 8.987/1995, Considera-se encampao a retomada do servio pelo poder concedente durante o prazo da concesso, por motivo de interesse pblico, mediante lei autorizativa especfica e aps prvio pagamento da indenizao, na forma do artigo anterior.
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2.2. Do entendimento doutrinrio sobre o tema: Da constitucionalidade da autorizao legislativa Parte da doutrina especializada sustenta a constitucionalidade da autorizao legislativa para as concesses e permisses de servios pblicos. Longe de haver a proclamada violao ao princpio da separao e harmonia entre os Poderes, a participao do Poder Legislativo possibilitar uma maior segurana aos cidados em relao qualidade e lisura da futura outorga do servio pblico. Segundo a lio de Maral Justen Filho (2003, p. 173), autorizao legislativa o [...] ato jurdico especfico, dotado de configurao prpria, que precede o surgimento da concesso e sem o qual a outorga invivel. Inmeras outras formalidades devem ser obrigatoriamente respeitadas como requisito de validade da formalizao da concesso. Pode-se dizer que at mesmo recomendvel que o ato jurdico de delegao nesses casos tenha natureza jurdica de ato complexo, exigindo-se a autorizao em abstrato do Legislativo e a sua concreo pelo Executivo, mediante a realizao do procedimento licitatrio e a celebrao do ajuste final, vale dizer, do contrato administrativo. Isso porque, explica Hely Lopes Meireles (2001, p. 654), Tais atos representam encargos extraordinrios e delegaes de servios do Municpio e, por isso, no podem ser validamente realizados sem a interveno dos rgos do governo local, isto , sem que a Cmara autorize o Prefeito a pratic-los. A delegao de servios pblicos medida de considervel importncia dentro do contexto do municpio, sendo certo que a m execuo desse ato poder afetar negativamente todos os cidados locais. Por isso, nada impede que o Poder Legislativo tambm participe de seu processo de efetivao. No mesmo sentido, aduz Maral Justen Filho (2003, p. 173) que a [...] outorga de uma concesso envolve deciso sria e grave, pertinente a interesses de diversa ordem, inclusive com potenciais efeitos sobre direitos e garantias individuais. E conclui o jurista: Da se segue a impossibilidade de reputar-se a deciso de produzir a outorga como abrangida nas competncias puramente administrativas. A escolha de produzir a outorga de concesso envolve a manifestao do Poder Legislativo. Pela mesma razo, foi destacado no corpo do acrdo que a autorizao legislativa representaria, de fato, a prpria fiscalizao do povo nas decises e no controle dos Poderes:
No Estado Democrtico de Direito, o controle e a fiscalizao do Poder Executivo, pelo Legislativo, tem o significado da
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participao do povo nas decises e no controle do poder. Tradicionalmente, o Parlamento o representante, por excelncia, da vontade geral, de modo que exerce o controle de determinados atos e contratos do Poder Executivo, atravs de autorizao prvia ou aprovao posterior, funo essa considerada essencial e conseqncia da natureza mesma das Cmaras Legislativas, conforme MANUEL ANDREOZZI (Facultades Implcitas de Investigacin Legislativa y Privilegio Parlamentarios), citado por HELY LOPES MEIRELES em sua obra Direito Municipal Brasileiro, editora Malheiros, 13 edio, 2003, p. 588).
Citando Beckert, Hely Lopes Meireles ensina que Nos regimes democrticos, o povo delega poderes, no s de legislao, mas e sobretudo de fiscalizao, a seus mandatrios nas Cmaras, para que assegurem um governo probo e eficiente. (2001, p. 588). Outrossim, a realizao desses contratos administrativos representa gasto para o errio, impactando nas finanas e nos oramentos do ente municipal. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial do Municpio, quanto legalidade, legitimidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, prerrogativa constitucionalmente conferida Cmara de Vereadores (CF/88, art. 29, XI, e 70). Assim, nada impede que o Poder Legislativo local exera esse controle de forma preventiva, por meio da autorizao legislativa prvia, evitando-se qualquer prejuzo ao patrimnio pblico e a outros direitos difusos e coletivos, no caso de uma possvel concesso ou permisso outorgada fora dos parmetros legais. H quem afirme ser ato meramente de gesto do Executivo a concesso de servios pblicos. Entretanto, no se pode concordar com tal orientao, haja vista que a outorga de servios pblicos a particulares , na verdade, ato de competncia vinculada do Executivo em relao ao Legislativo, dada a magnitude do seu objeto. No se trata, portanto, de atividade discricionria do Executivo, pois, como defende Maral Justen Filho (2003, p. 177), [...] a outorga de concesso no se configura ato puramente administrativo. H ntida diferena entre os demais contratos administrativos e a outorga de servios pblicos gesto por particulares, uma vez que o [...] contrato administrativo comum retrata atividade puramente administrativa sujeita apenas a limitaes genricas. E ainda:
Por isso, a concesso apresenta-se muito mais como um ato estatal do que como manifestao exclusivamente administrativa. Da haver ntida reduo da discricionariedade administrativa no campo das licitaes para concesses e permisses, se comparada a situao com as demais licitaes. O edital dever ser elaborado nos estritos limites da lei que autorizou a licitao e estabeleceu as condies para
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outorga dos servios aos particulares. (JUSTEN FILHO, 2003, p. 177).
Como j ressaltado, a deciso acerca da transferncia da gesto do servio pblico para particulares envolve interesses muito relevantes e de natureza transcendente. Concordamos com Maral Justen Filho (2003, p. 176), ao lecionar que No se trata de deciso inserida na rbita de competncia do Poder Executivo. Depende do exame, aprovao e regulamentao do Poder Legislativo, por meio de cuja manifestao retrata-se a concordncia do povo alternativa adotada. Veja-se:
A referncia do art. 175 edio de lei para delegao de servio pblico se relaciona no apenas com o princpio da legalidade do art. 5. Trata-se de reconhecer que o povo, por via do legislativo, o nico titular das escolhas acerca da forma de gesto dos servios pblicos. que esses servios se destinam a assegurar o bem do povo, a eliminao das carncias individuais e regionais e a institucionalizao de um Estado Democrtico de Direito. Por isso no se admitem decises provenientes apenas do Poder Executivo ainda que tambm esse seja integrado por representantes do povo. Mas o conjunto de rgos destinados a vocalizar a vontade popular especificamente o Poder Legislativo. (JUSTEN FILHO, 2003, p. 176).
Por isso, Maral Justen Filho (2003, p. 176) contundente em afirmar que No possvel, portanto, admitir que a outorga de concesses e permisses derive exclusivamente de ato administrativo, sem prvia autorizao e regulao por meio de lei. Interpretao distinta distorce a estrutura fundamental do Estado brasileiro e torna vazia a regra do art. 175 da Constituio. No procede, tambm, a tese de que a autorizao legislativa configura ingerncia indevida do Poder Legislativo no Poder Executivo. Explica Hely Lopes Meirelles (2001, p. 654):
Convm relembrar que a Cmara nunca praticar esses atos in concreto, limitando-se a autorizar, ou no, sua prtica pelo prefeito. No a Cmara que concede autorizao a terceiros para a realizao de qualquer ato, obra ou servio no Municpio; ela somente autoriza o prefeito a praticar o ato administrativo que dependa da concordncia da Edilidade. Ao chefe do Executivo que incumbe, sempre e sempre, praticar concretamente o ato autorizado pela Cmara, dandolhe a forma administrativa conveniente. A Cmara autoriza; o prefeito executa.
Alm disso, tal autorizao legislativa deve ser prvia, de modo a evitar eventuais fraudes e prejuzos. De acordo com Maral Justen Filho (2003, p. 178) No se admite,
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portanto, que o Executivo desencadeie licitao para concesso sem a existncia da autorizao legislativa. Nem seria vivel argumentar com a possibilidade de ratificao posterior dos atos administrativos, com efeito retroativo. Nesse passo, explica o autor no se tratar de [...] formalismo excessivo, mas de se evitar o risco de situaes fticas irreversveis, diante da possibilidade de serem conferidas concesses absurdas e fraudulentas. E conclui afirmando que [...] a autorizao legislativa deve ser prvia e sem ela os atos praticados pelo Executivo devero ser reputados nulos. E mais:
Essa interpretao deriva do princpio da legalidade, que exclui a possibilidade de o agente administrativo atuar sem a prvia autorizao legislativa, nas hipteses em que as suas competncias foram vinculadas. No casual, por isso, que a Lei determine a nulidade das licitaes quando determinada autorizao legislativa, indispensvel para a contratao, no estiver presente no momento da instaurao da licitao. O exemplo mais evidente o da previso oramentria, indispensvel para o aperfeioamento de certos contratos e que se constitui em requisito para o desencadeamento da licitao. (JUSTEN FILHO, 2003, p. 178).
Por fim, transcreve-se a lio de Hely Lopes Meirelles (2001, p. 656):

As concesses para explorao de servios de utilidade pblica devem tambm ser autorizadas por lei especial, na qual a Cmara delimite o mbito do contrato a ser firmado entre o Municpio, representado pelo prefeito, e o concessionrio. As leis orgnicas dos Municpios devero dispor sobre o quorum e o nmero de discusses para a aprovao da lei autorizadora. Tais exigncias, com bem de ver, podem ser aumentadas ou reduzidas, a critrio da legislao de cada Municpio. O que convm se grave que tais contratos no podem ser firmados sem prvia autorizao da Cmara de Vereadores, por importar delegao de poderes do Municpio a terceiros para a explorao de determinado servio de interesse pblico local.
2.3. Da fundamentao legal para a exigncia de autorizao legal nos casos de concesso ou permisso de servios pblicos Em se tratando de licitaes e contratao, a CF/88 em seu art. 22, XXVII, dispe ser esta matria de competncia concorrente entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. que, embora prevista no artigo competncia privativa da Unio, vse, na verdade, que caber Unio apenas editar, de forma privativa, normas gerais sobre licitaes e contratos. Assim, o legislador dos demais entes federativos poder apenas suplementar aquilo que a Unio dispuser na norma geral, obedecendo-se, contudo, principiologia
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normativa bsica. Isso pode ser comprovado a partir da leitura do art. 175 da CF/88, o qual indica que lei posterior iria dispor sobre a matria. A prpria Constituio Federal que determina que o sistema de concesso ser sistematizado de acordo com as necessidades de cada ente federativo, observadas as peculiaridades do caso concreto e os limites encontrados na norma geral. Para Maral Justen Filho (2003), a necessidade de autorizao legislativa estaria explicitada no art. 175, caput e pargrafo nico, da CF/88. Disso, podemos concluir que toda disposio de lei infraconstitucional que restringir a necessidade de autorizao legislativa ser, portanto, inconstitucional, uma vez que, se a CF no faz nenhuma distino, no cabe ao legislador infraconstitucional faz-la. Explica esse autor que a autorizao legislativa pode ser genrica ou especfica. Para ele, cada ente federativo poderia dispor da forma que melhor lhe aprouvesse sobre os contornos da concesso e permisso, no mbito de sua autonomia federativa. Cita-se:
Reputa-se que o tema se enquadra no mbito da autonomia federativa. Cada ente federativo dispe de competncia para disciplinar a organizao e o funcionamento de seus servios. Incumbir-lhe-, como decorrncia, optar por soluo detalhada ou genrica, sendo invivel extrair da Constituio outra soluo, que no a de prestigiar a Federao. Isso significa adotar o entendimento de que, se tal for a opo do ente federativo, ser suficiente autorizao legislativa genrica, remetendo Administrao a explicitao das condies reputadas como adequadas para a delegao. (JUSTEN FILHO, 2003, p. 173).
O nico raciocnio que no pode ser tolerado no sentido de dispensar a autorizao legislativa para algum tipo de concesso de servio pblico, j que, como decorrncia do comando constitucional previsto no art. 175 da CF/88, a delegao de tal funo a particulares ato do qual participam tanto o Executivo, enquanto agente que ir concretizar a medida, quanto o Legislativo, na funo de fiscalizao e, at mesmo, de assessoramento na gesto da coisa pblica. Por exemplo, a lei orgnica de um Municpio pode determinar a regra da autorizao legislativa prvia e especfica para qualquer tipo de concesso que envolva a delegao de servios pblicos. Assim, a cada nova concesso de servio pblico, o legislador municipal dever editar lei prpria para aquele caso especfico. Marcos Jurema Villela Souto aponta a viabilidade de tal disposio legal, ao comentar os aspectos da Lei n 9.074/1995. Veja-se:
Ultrapassado esse aspecto, h que se indagar se a autorizao
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legislativa deve ser especfica, para cada tipo de concesso, ou se pode ser genrica, autorizando, em tese, qualquer concesso. Ora, se o objetivo do legislador federal foi devolver ao legislador o poder decisrio, a este cabe a definio. (SOUTO, 2004, p. 48).
No mbito federal, para dar aplicabilidade ao art. 175, caput, da CF/88, foi editada a Lei n 8.987, de 13.02.1995 e, posteriormente, a Lei n 9.074, de 07.07.1995, que, alm de complementar e alterar a primeira, tambm disps especificamente sobre os servios de energia eltrica e a reestruturao dos servios concedidos. A Lei n 8.987/1995 nada disps sobre a necessidade de autorizao legislativa para deflagrar o procedimento licitatrio ou celebrao do contrato administrativo respectivo. Entretanto, Celso Antnio Bandeira de Mello (2000, p. 635) anota que a [...] Lei 8.987, de 13.2.95, no menciona a necessidade de lei autorizativa; nem por isso poder-se-ia prescindir de tal exigncia. Vale dizer que a Lei n 9.074/1995, em seu art. 2, explicitou a necessidade de lei autorizativa para a instituio de novas concesses ou permisses, ressalvando, contudo, trs situaes em que a aludida autorizao seria desnecessria: a) nos casos de saneamento bsico e limpeza urbana; b) nos casos j referidos na Constituio Federal, nas Constituies Estaduais e nas Leis Orgnicas do Distrito Federal e Municpios e, por fim, c) nos processos iniciados com base na Lei n 8.987/1995, entra a data de sua publicao e a publicao da presente lei (n 9.074/1995).
Art. 2 vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios executarem obras e servios pblicos por meio de concesso e permisso de servio pblico, sem lei que lhes autorize e fixe os termos, dispensada a lei autorizativa nos casos de saneamento bsico e limpeza urbana e nos j referidos na Constituio Federal, nas Constituies Estaduais e nas Leis Orgnicas do Distrito Federal e Municpios, observado, em qualquer caso, os termos da Lei n 8.987, de 1995. 1 A contratao dos servios e obras pblicas resultantes dos processos iniciados com base na Lei no 8.987, de 1995, entre a data de sua publicao e a da presente Lei, fica dispensada de lei autorizativa.
Sobre as ressalvas contidas na lei, colhe-se o entendimento de Maral Justen Filho (2003, p. 177) no sentido de serem elas inconstitucionais:
Logo, a regra de autorizao legislativa prvia deriva da Constituio. Logo, a regra do art. 2 da lei 9.074 meramente explicitadora da previso constitucional. No pode inovar, ampliando ou restringindo, a Constituio. Isso significa que as hipteses de dispensa da autorizao legislativa albergadas
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no art. 2 so inconstitucionais. Todas as concesses e permisses de servios pblicos necessitam de prvia autorizao legislativa, inclusive nos casos de saneamento bsico e limpeza urbana. A regra aplica-se aps a vigncia da Constituio de 1988, o que torna invlida a liberalidade pretendida no 1.
Por fim, em relao s concesses eventualmente empreendidas sem a necessria autorizao legislativa, Maral Justen Filho aponta duas sadas para o problema. Com apoio nas lies de BIELSA, anota que Se o trmite da autorizao prvio e no foi cumprido, a concesso irregular, mas deve assim ser declarada em via jurisdicional. (JUSTEN FILHO, 2003, p. 178. Nota de rodap). Por outro lado, Justen Filho (2003, p. 178) pondera que o desfazimento da concesso h anos j outorgada poderia gerar [...] efeitos malficos de tal intensidade que a nica soluo seria consolidar os fatos. Mesmo assim, adverte: Num caso desse, o Poder Legislativo acabaria por constranger-se a ratificar os atos j praticados. Mas a soluo dessa ordem apenas pode ser admitida quando inevitvel. Por isso e enquanto tal for faticamente possvel, dever obstaculizar-se a instaurao de licitao ou formalizao de outorga sem a autorizao legislativa. 3. Concluso Diante do exposto, acerca da necessidade de autorizao legislativa nos casos de concesso de servio pblico, embora haja forte entendimento jurisprudencial pela inconstitucionalidade dessa disposio, parte da doutrina especializada afirma que tal exigncia decorre do princpio da legalidade, sendo manifestao legtima do Estado Democrtico de Direito que prev a participao popular, por meio de seus representantes, nas decises polticas do Estados. Referncias: JUSTEN FILHO, Maral. Teoria Geral das Concesses de Servio Pblico. So Paulo: Dialtica, 2003. MEIRELES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 12. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. So Paulo: Malheiros, 2000. SOUTO, Marcos Juruema Villela. Direito Administrativo das Concesses. 5. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
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Tcnica
MANDADO DE SEGURANA: PAGAMENTO DE PROVENTOS REDUZIDOS PELO LIMITE DE TETO MARCO PAULO CARDOSO STARLING Procurador de Justia do Estado de Minas Gerais AUTOS N. XXXXXXXXXXXXX IMPETRANTE: XXXXXXXXXXX IMPETRADOS: DIRETOR DA SUPERINTENDNCIA DE RECURSOS HUMANOS DA SECRETARIA DE ESTADO DA FAZENDA e PRESIDENTE DO INSTITUTO DE PREVIDNCIA DOS SERVIDORES DO ESTADO DE MINAS GERAIS MM. Juiz: Cuidam os autos de mandado de segurana impetrado por XXXXX, qualificada, contra ato atribudo ao Diretor da Superintendncia de Recursos Humanos da Secretaria de Estado da Fazenda e ao Presidente do Instituto de Previdncia dos Servidores do Estado de Minas Gerais. A autora verbera que na condio de pensionista do Estado de Minas Gerais, desde o ano de 1988, est a sofrer reduo em seus proventos, por fora do que prescreve a Lei n 15.013, de 24.01.2004, por seu art. 1o, que instituiu, novamente, a figura do abate teto, editada em razo da EC n 41/03. Informa que, aps requerer a conferncia dos proventos a que faria jus, foi informada de que estes ultrapassariam o teto estadual previsto na sobredita legislao estadual. Em face disso, a primeira autoridade impetrada decotou em seu desfavor o suposto excesso, limitando sua penso em R$10.500,00. Verbera, em sntese, o entendimento no qual a Emenda Constitucional 41/03 no pode infirmar direitos adquiridos, de forma a comprometer a segurana jurdica. Busca prestao liminar para que seja efetuado o pagamento de seus proventos, sem o expurgo do aludido limite constitucional mineiro, situao a ser consolidada em sede meritria.
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Juntou os documentos de fls. 12/32. A liminar rogada restou deferida s fls. 22/4. Devidamente notificado, o Presidente do IPSEMG prestou as informaes de fls. 38 e seguintes. Adentrando na seara meritria, assevera, em sntese, que a remunerao dos servidores pblicos estaria excluda do alcance dos direitos e garantias individuais e sociais ou das chamadas clusulas ptreas, no sendo infensa, assim, pela vontade mesma do constituinte originrio ao exerccio do poder constituinte derivado. O Diretor da Superintendncia de Recursos Humanos da Secretaria de Estado da Fazenda fls. 83 e seguintes manifestou-se argindo as mesmas razes profligadas pela primeira autoridade coatora. O IPSEMG informa o aviamento de recurso de agravo em desfavor da deciso que deferiu a pretenso liminar fls. 65/77, irresignao essa acolhida pelo em. Des. Brando Teixeira fls. 96/7. o relatrio, no essencial. A questo, permeando a legitimidade passiva ad causam suscitada pela primeira autoridade impetrada, resta de todo improcedente. Vale lembrar, autoridade coatora aquela que detm poderes para praticar ou no o ato, no importando que a ordem provenha de seu superior; no sendo contra a autoridade de onde emanou o ato, mas contra quem o executa que deve ser dirigido o writ. Tanto verdade, que buscou a nominada autoridade espancar, com veemncia, as mltiplas assertivas exaradas no instrumento exordial. A legitimidade passiva no mandado de segurana deve prescindir de rigor extremado, pois as peculiaridades, in casu, autorizam concluir que nem sempre a complexa estrutura estatal propicia condies para identificar a autoridade apontada como coatora, no podendo, destarte, inviabilizar o direito ao livre acesso Justia. Demais disso, a jurisprudncia superior tem peremptoriamente advertido que, se a autoridade impetrada limita-se a suscitar sua ilegitimidade passiva, apenas para provocar um desarrazoado imbrglio processual, passando, logo em seguida, a tecer consideraes meritrias, no faz desaparecer, como que por encanto, a sua caracterstica de autoridade coatora (mormente quando, como dito alhures, contesta o mrito da impetrao). Superada a questo preambular agitada pelo Diretor da Superintendncia de Recursos Humanos da SEF, urge adentrar no mrito da impetrao.
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Ao Congresso Nacional, no exerccio do Poder Constituinte derivado, cabe reformar a Constituio Federal por meio de emendas. Porm, deve respeitar as vedaes expressas e implicitamente impostas pelo Poder Constituinte originrio hierarquicamente superior , porquanto manifestao da vontade soberana do povo. Segundo Alexandre de Moraes:
A emenda constitucional somente ingressar no ordenamento jurdico aps sua aprovao, passando ento a ser preceito constitucional, de mesma hierarquia das normas constitucionais originrias, pois produzida segundo uma forma e versando sobre contedo previamente limitado pelo legislador constituinte originrio. Ressalte-se que a Emenda constitucional somente permanecer no ordenamento jurdico se em sua edio tiver respeitado as limitaes expressas e implcitas decorrentes do art. 60 da Constituio Federal.1
A Emenda Constitucional n 19/1998 atendeu s limitaes expressas e implcitas contidas no art. 60 da CF/88. Todavia, com o implemento da Emenda Constitucional n 41/2003, restaram novamente alterados os artigos 37, 40, 42, 48, 96, 149 e 201 da Constituio Federal, revogando-se os cnones da EC n 20/98 e o inciso IX do 3o do artigo 142. O decote de vencimentos e/ou proventos da aposentadoria, ou qualquer outra espcie remuneratria, a ser levado a efeito pela autoridade impetrada (cognominado de abate teto), encontraria suporte nos artigos 1o, 8o e 9o do novel excerto constitucional derivado, assim redigido:
Art. 1o: A Constituio Federal passa vigorar com as seguintes alteraes: Art. 37: (omissis) [...] XI a remunerao e o subsdio dos ocupantes de cargos, funes e empregos pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos detentores de mandado eletivo e dos demais agentes polticos e os proventos, penses ou outra espcie remuneratria, percebidos cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, no podero exceder o subsdio mensal em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municpios, o subsdio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsdio mensal do Governador no mbito do Poder Executivo, o subsdio dos Deputados Estaduais
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MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 8. ed. So Paulo: Atlas, 2000. p. 347.
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e Distritais no mbito do Poder Legislativo e o subsdio dos Desembargadores do Tribunal de Justia, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centsimos por cento do subsdio mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no mbito do Poder Judicirio, aplicvel este limite aos membros do Ministrio Pblico, aos Procuradores e aos Defensores Pblicos; [...] Art. 8o: At que seja fixado o valor do subsdio de que trata o art. 37 XI, da Constituio Federal, ser considerado, para os fins do limite fixado naquele inciso, o valor da maior remunerao atribuda por lei na data de publicao desta Emenda a Ministro do Supremo Tribunal Federal, a ttulo de vencimento, de representao mensal e da parcela recebida em razo de tempo de servio, aplicando-se como limite, nos Municpios, o subsdio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsdio mensal do Governador no mbito do Poder Executivo, o subsdio dos Deputados Estaduais e Distritais no mbito do Poder legislativo e o subsdio dos Desembargadores do Tribunal de Justia, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centsimos por cento da maior remunerao mensal de Ministro do Supremo Tribunal Federal a que se refere este artigo, no mbito do Poder Judicirio, aplicvel este limite aos membros do Ministrio Pblico, aos Procuradores e aos Defensores Pblicos. Art. 9o: Aplica-se o disposto no art. 17 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias aos vencimentos, remuneraes e subsdios dos ocupantes de cargos, funes e empregos pblicos da administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes polticos e os proventos, penses ou outra espcie remuneratria, percebidos cumulativamente ou no, includas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza.
Por sua vez, a Lei Estadual n 15.013/04, alterada pela Lei n 16.658/2007, estabelece:
Art. 1 - O subsdio mensal do Governador do Estado, do ViceGovernador, de Secretrio de Estado e de Secretrio Adjunto de Estado, composto de vencimento e representao, em partes iguais, o constante no Anexo2 desta Lei. Anexo (a que se refere o art. 1 da Lei n 16.658, de 5.1.2007): Cargo Subsdio Governador do Estado R$10.500,00 Vice Governador R$10.250,00 Secretrio de Estado R$10.000,00 Secretrio Adjunto R$9.000,00
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Art. 2 - (omissis) Art. 3 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao, retroagindo seus efeitos a 1 de fevereiro de 2003.
A par de malferir o pacto federativo, a independncia dos poderes e inmeras outras questes de ndole ptrea, semelhantes clusulas constitucionais introduzidas pelo Constituinte Derivado sofrem de outros males, por mais que os dignos parlamentares pretendessem obter uma redao escorreita e isenta de dvidas. Inequvoco que, em simultneo caminhar, existe a necessidade de aperfeioamento do sistema legal e magno, diante das sucessivas alteraes que se apresentam nos diuturnos crescimento e complexidade das naes, mormente a brasileira, que mal ajustou suas vestes ao modelo democrtico de direito. Entrementes, no se pode perder de vista, exatamente diante do Estado Democrtico de Direito, que as alteraes abruptas, intempestivas e teratolgicas, enfeixadas em determinadas normas magnas, podem subverter princpios originrios de direito (os quais permitiram o renascimento desse mesmo e louvado Estado democrtico). Na admoestao de Reinhold Zippelius, a indispensvel busca pela inovao e aperfeioamento da ordem jurdica no pode ensejar, noutro giro, a sadia confluncia axiolgica estabilizadora do ordenamento.3 Nessa senda, inadmissvel a subverso do Princpio de Segurana Jurdica, incunbulo dos ordenamentos jurdicos de escol (e felizmente recepcionado pelo ordenamento ptrio), revelador do clssico Princpio da No Retroatividade. Semelhante cnon tem alcance geral e irrestrito, submetendo no apenas as relaes erigidas sob o imprio do Direito Privado, mas tambm aquelas constitudas sob a gide do Direito Pblico.4 Vale gizar que, mesmo aps embates institucionais histricos, em que tradies jurdicas publcolas foram sangrenta e reiteradamente substitudas por regimes de exceo, as instituies que se instalaram, via de regra, jamais suprimiram o Princpio da Irretroatividade, tendo-o como cnon irrenuncivel em prol da segurana e da coerncia. Nessa senda, soa institucionalmente sagrada a certeza de que, havendo a produo de uma norma jurdica pretendente a regular uma relao jurdica plenamente constituda sob o amparo das normas legal/magna precedentes, essa pretrita disposio deve ter eficcia ou verossimilhana para o futuro; jamais para o passado, que a erigiu, sem mculas ou teratologia.
In: Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deustschland Heidelberg, Constituio Federal Muller, 1978, p. 16. 4 Rudolf von Jhering, in Lprit du Droit Romain, Libraire Marescq Ainn, 1936, v. II, p. 75.
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Ora, como visto alhures, a clusula norma, ao medir foras com as normas constitudas sob o imprio da norma anterior, no pode, de maneira sub-reptcia, submeter as pretritas aos novos horizontes normativos, sem acautelar-se ou respeitar determinados limites e condies, absolutamente inafastveis. Urge assinalar: a novel norma no pode retrotrair seus efeitos para alcanar situaes definitivamente esteadas na afluncia da norma pretrita principalmente quando esta se apresentar procedente de norma constitucional originria. Vale dizer, cada relao jurdica se configura e, conseqentemente, materializa os seus efeitos, em consonncia com a norma do tempo de sua configurao.5 Noutro giro, o Princpio da Segurana das Relaes Jurdicas merece destaque, quando eclodem os inevitveis conflitos de normas temporais. Semelhante postulado encontra predomnio na regulao da maioria das naes civilizadas, sendo certo que, em terras tupiniquins, outorgaram-lhe, em boa hora, a condio de direito universal, assim erigida no prembulo e artigo 5o, caput, da Constituio Federal de 1988. Diante do auspicioso quadro democrtico ensejado atravs da Constituio Cidad de 1988 (que assim seja eternizado), a estabilidade inclusive do prprio sistema solapado pela Revoluo de 1964 , irm gmea da segurana jurdica, tornou-se fenmeno importante nos lindes do Direito Pblico. Assim, o postulado alhures, iniludivelmente ptreo, prope-se a salvaguardar as relaes jurdicas verossmeis contra as modificaes subitneas, oportunistas, muitas das vezes politicides, que venham a atentar, sem d nem piedade, contra normas preexistentes, do direito adquirido, do ato jurdico perfeito, da coisa julgada, da prescrio e, at mesmo, da decadncia. Semelhantes prescries, no exagero dizer, estruturam o Estado de Direito. Norbert Achterberg em boa hora preleciona: [...] em sentido material, Estado de Direito significa um Estado em que a Justia e a Segurana Jurdica, inclusive a paz jurdica, devem ser procuradas e desenvolvidas.6 Com efeito, o prprio significado de Estado, exatamente aquele constante da Teoria Geral do Estado, submete a sua existncia (sim, existncia e por que no,
Segundo a memria jurdica brasileira, desde o Imprio (Constituio Federal de 1824), j se consagrava o princpio da irretroatividade (art. 179): Nenhuma lei ser estabelecida sem utilidade pblica. A sua disposio no ter efeito retroativo. A era republicana, em 1891, deu continuidade ao citado cnon (art. 11): [...] 3o: vedado aos Estados, como a Unio: prescrever leis retroativas. At os dias atuais, semelhante princpio permanece intocvel (vide Constituio Federal de 1934, art. 113, n 3; Constituio Federal de 1946, art. 141, 3o; Constituio Federal de 1967, art. 149, IX; Constituio Federal de 1967, art. 153, 3o e Constituio Federal de 1988, art. 5o, XL). 6 In: Allgemeines Verwaltungsrecht Heidelberg, Decker & C.F. Mller, 1985, p. 5, I, 1, p. 73.
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sobrevivncia), ao Princpio da Segurana Jurdica, de molde que esses dois conceitos necessariamente se completam. Por isso mesmo, submetida no brasileira a um complexo de relaes interpessoais cada dia mais dinmico e abstruso, uma das principais incumbncias ou gravames dirigidos ao Direito, quer pblico ou privado, indica ser a de resguardar (ou ressalvar) um razovel grau, no de vaticinao, mas de pondervel seqncia das expectativas e das escolhas antes priorizadas pelo sistema jurdico. Quem de ns no deseja o respeito e a manuteno de vnculos estveis contra os desgastes do presente e as incertezas do futuro (as amizades, o emprego e, principalmente, as instituies do Estado, v.g., o casamento, a famlia, as sociedades comerciais, os governos, etc. pugnam por isso em seus regimes)? Em razo da busca de certa perenidade que deve contagiar as relaes humanas, a norma constitucional derivada deve, ao administrar o incgnito conflito entre o passado e o futuro, comutar-se num mecanismo de reduo da complexidade, impedindo uma visceral fragmentao e ulterior descontinuidade endmica dos princpios ou marcos que orientam os agentes sociais e econmicos, assegurando as condies de estabilidade institucional de determinada nao. isso, alis, que vem o Judicirio realizando quando licitamente espanca as manobras econmicas e sociais realizadas por inmeras administraes pblicas que, perseguindo o idlio do populismo, reiteradamente editam normas cujos aziagos contedos redundaram em infesto sismo no seio das relaes econmicas e sociais deste Pas. Por isso mesmo, Reinhold Zippelius (ob. cit., pg. 338), leciona: Benthan e outros consideraram praticamente como finalidade principal do Direito criar segurana jurdica e, conseqentemente, uma base segura para as regulaes, postulado esse dirigido, principalmente, ao prprio legislador. De tudo isso, extrai-se hoje a ratio da vedao, via de regra, de normas retroativas de Direito, de molde a ensejar a integridade teleolgica do prprio arcabouo jurdico (e do prprio sistema democrtico). Vale trazer balha a frase esculpida por Paul Ricouer, para quem democracia [...] um sistema que s funciona se as pessoas acreditarem nele. Pois no repousa sobre a legitimidade ou sobre a fora, repousa sobre a confiana.7 A conduta do constituinte derivado, sempre e peremptoriamente dirigida a introduzir preceitos dessa natureza (criando emenda constitucional cujo principal objeto o de mandar aplicar prescrio de norma constitucional originria, cujo bojo carrega iniludvel carga de transitoriedade), no passa de tentativa, clarividente, de malferir o postulado ptreo da segurana das relaes jurdicas, situao que por si s abala
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In: O nico e o Singular, SP, Unesp-Eepa, 2002, p. 64.
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os alicerces do prprio sistema democrtico8. E no venham os mais incautos verberar o contrrio ou que se trata de comparao abominvel ou desatinada. Foi sob a alegao da necessidade de se preservar e garantir a ordem jurdica e democrtica que, nestas e em outras terras, muitos perpetraram toda a sorte de infortnios em desfavor do sistema que hoje tanto louvamos. Num mundo de transformaes diuturnas, s vezes extravagantes e oportunistas, onde valores surgem num segundo e esvanecem em outro; onde as garantias contratuais so alborcadas por promessas populistas e imediatistas; onde os inativos, antes portadores de determinadas prerrogativas contratuais, mormente de cunho laboral, vem-nas transformadas em p; e para a terceira idade entremostra-se uma salutar (sic) oportunidade para ingressar numa sucesso de demandas judiciais, exsurge o Judicirio como o inerrador da continuidade formal, da estabilidade jurdica e da confiabilidade material do sistema normativo democrtico. Pretende a fustigada Emenda Constitucional n 41/2003 coatar a auto-aplicabilidade, direta e imediata, do teto e do subteto salariais, de molde a reanimar, de forma surpreendente, o originrio artigo 17 da ADCT. Busca, com efeito, emprestar retroatividade norma vulgarmente denominada abate-teto. Semelhante conduta legislativa entremostra-se aziaga, na medida em que ultraja as mximas, suso discriminadas, de direito intertemporal. Inequvoco que o art. 17 do ADCT norma originria; porm, dispensa do exegeta esforo no sentido de que se trata de norma transitria, aplicvel imediatamente poca de seu advento (sero imediatamente reduzidos), ou seja, a transitoriedade ali prevista esgotou-se no momento em que esse dispositivo restou aplicado. Sem hesitar, sabido e ressabido que dita indico ou foi aplicada, sendo indubitvel que o art. 17 j foi ou deixou de ser aplicado, muito antes do nascimento da Emenda Constitucional 41/2003. Esta norma no tem, absolutamente, a ddiva de revigorar semelhante cnon, pelo menos no tpico que no permite a invocao de direito adquirido (porquanto o dispositivo originrio, diante de sua transitoriedade, exauriu-se, urge repetir). Pretender que um excerto constitucional seja dilargado a ponto de abominar direitos individuais (no se trata apenas de suprimir a norma do artigo 5o da CF/88, mas o prprio direito ali consignado), conduta legislativa teratolgica.
Nessa senda, urge lembrar que o constituinte originrio determinou: Art. 127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.
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Nesse aspecto, a emenda deve sempre, sob pena de restar natimorta, reverenciar as clusulas intangveis, exatamente porque exterioriza uma vontade no processualmente habilitada, mas, principalmente, um anelo constitucional derivado. A norma prevista no artigo 5o, XXXVI, no enfrenta apenas o legislador ordinrio. No se est falando sobre a impossibilidade de a Constituio Federal sofrer derrogao em face de direitos adquiridos. O que se quer deixar claro a certeza de que, ao afirmar o Pretrio Excelso sobre a inexistncia de direitos adquiridos contra a Constituio (ou que os dispositivos constitucionais tm constncia imediata, alcanando os efeitos futuros de fatos pretritos e no os fatos consumados no passado (REx n 157.538 e REx 140.499), no pretendeu negar que a retroao no poderia aspirar abolir direitos individuais). O desacordo com a Constituio que excepcionalmente autorizaria emprestar ressalva invocao do direito adquirido aquele apresentado em face da Constituio originria e, nunca, em relao derivada. Do contrrio, resultaria sem tino o artigo 60 da Constituio Federal, cujo cnon peremptoriamente veda emenda constitucional propensa a abolir direitos individuais. Alis, o prprio artigo 3 da EC n 41/03 pugna reverncia aos direitos individuais:
Art. 3o: assegurada a concesso, a qualquer tempo, de aposentadoria aos servidores pblicos, bem como penso aos seus dependentes, que, at a data de publicao desta Emenda, tenham cumprido todos os requisitos para obteno desses benefcios, com base nos critrios da legislao ento vigente.
Jorra aos olhos a abundante certeza de que semelhante e novel excerto constitucional entremostra-se em dissenso com a Constituio originria, pois, segundo o disposto no artigo 60 da Carta Republicana de 1988, vedado o implemento de norma derivada tendente a abolir direitos individuais. Assim, o artigo 9 da EC 41/2003 no poder emprestar novo corpo ao teor do inumado art. 17 do ADCT. Do contrrio, fustigar as regras de direito intertemporal, mormente aquela que distingue as ocasies claramente delimitadas dos momentos originrio e derivado, no exerccio do poder constituinte. Como em toda e qualquer reforma pretendida pelo constituinte derivado, a ele defeso revogar preceitos emanados e solidamente abarcados por normas constitucionais originrias. Permite-se, to-somente, ensejar disposies para o futuro. Vedados esto os cortes de vencimentos e/ou proventos (muito menos retroativos). Soa rrita uma suposta salvaguarda de princpios fiscais em despeito dos princpios constitucionais inquebrantveis. Ademais, quando se percebe que os eventuais abatimentos salariais no tm o condo de resolver os problemas estruturais da
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Previdncia Social, o suposto efeito moralizador (?) da emenda certamente ter o condo de erradicar princpios ptreos de ndole democrtica. Por que, adiante, no se ousar canhonear o prprio regime democrtico de direito? Outros, em eras recentes ou de antanho, muito fizeram contra as garantias individuais, alis, em nome de regras ou garantias muito menos vitais. Nesse diapaso, cumpre assinalar que, sob o prisma da necessidade de reformulao do arcabouo jurdico, ao Poder Legislativo, no mais primoroso exerccio de seus inescurecveis misteres, cabe escolher a alternativa menos gravosa aos direitos dos cidados.9 A misso de inovar mister do qual no podemos nos afastar. Mas esse encargo no pode desviar-se do zelo pela vitalidade do sistema. No se pode desprezar o enfermio, mas tambm de maneira nenhuma deve ser ministrado frmaco excessivo. A medicao e o seu quantum devem fazer frente mazela, sendo certo que a terapia deve sempre avaliar a capacidade do corpo de enfrentar o mal e reabilitar-se. O excesso de frmaco aniquila. Assim deve ser a inteno do legislador constituinte derivado. Ao tratar a mazela, deve buscar e, se possvel, experimentar os mesmos processos mentais e espirituais do Criador (in casu, o constituinte originrio). Estabilizar feito que no comporta apenas um parmetro perseguido pelos dirigentes de uma nao (o fiscal). empreitada que diz respeito principalmente prpria norma originria. No se encontrar, jamais, a sonhada estabilidade social, enquanto se fustigar toda a sorte de direitos e garantias individuais. A estabilidade, mormente constitucional, condio sine qua non para o implemento da Justia, difusamente considerada. Tanto isso verdade, que neste Pas o Judicirio encontra-se mergulhado em demandas multifacetadas, provocadas (e sempre proteladas) pelo poder pblico. Entrementes, assistimos boquiabertos aos eventuais administradores pblicos, perante os meios de comunicao, confessando a marosca incutida nessas aes; porm nada fazem para espanc-las, de molde a possibilitar ou mesmo fazer a justia social que tanto pregam nos momentos eleitoreiros! Saulo Ramos, em artigo publicado em O Globo,10 de 24.01.2003, com perspiccia, sintetiza o imbrglio ora enfeixado:
[...] H o segundo aspecto do problema, que levou o presidente do Supremo a falar em revoluo para a alterao desta
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Karl Larenz, in: Richtiges Recht, Mnchen, Verlag C. H. Beck, 1979, p. 131. Previdncia, imprevidncia do constituinte.
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garantia constitucional, entendimento que provocou, por uns dias, crise no mercado financeiro, sempre atrs do toco e pronto para especular diante de qualquer fato. Desta vez, foi surpreendente; especulou com a singela opinio doutrinria, porque segundo a cincia constitucional, o parlamento no pode alterar constituies desconstituindo as garantias fundamentais, ou o direito adquirido, a no ser quando convocada uma constituinte originria; o que somente acontece depois de revolues ou golpe de estado. matria escolar, valores jurdicos sem cotao em bolsa ou mercado. Nesta Segunda complicao, h aquela regra inventada pelo constituinte de 1988 (sempre ele!), no art. 60 4o, que probe emenda constitucional abolindo direito e garantia individual, a chamada clusula ptrea e que far muita gente lembrar de Drummond, poeta e tambm mineiro: no meio do caminho tinha uma pedra. Enfim, se o direito for considerado apenas como adquirido, o que realmente segundo Vicente Ro, a reforma poder ser feita para os futuros servidores que ingressarem na carreira depois da emenda constitucional e no para os que esto caminhando. Se for considerado protegido pela clusula ptrea, isto , inaltervel, no poder ser objeto de emenda alguma. A tesouraria ter que buscar outras solues. [...]
Prosseguindo, a conduta perpetrada pela autoridade impetrada no pode alcanar situao j consolidada nos termos da legislao anterior, sob pena de iniludvel ofensa ao ato jurdico perfeito, tambm garantido pela Constituio Federal. O 1 do artigo 6 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil assim estipula ato jurdico perfeito:
Artigo 6 - [...] 1 - Reputa-se ato jurdico perfeito o j consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou.
A Lei de Introduo ao Cdigo Civil, na verdade, no define o que seja ato jurdico, mas apenas diz o que se entende como ato jurdico perfeito, que o ato consumado ou concretizado no tempo de vigncia de uma lei que o tornou possvel. A definio de ato jurdico perfeito nos dada pelo artigo 81 do Cdigo Civil de 1916, cujo cnon considera ato jurdico todo ato lcito que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direito. Depreende-se, pois, do conceito de ato jurdico que nem toda ao humana considerada ato jurdico, mas somente aquela conduta que, praticada em conformidade com a ordem jurdica vigente, objetiva adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direito.
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Com efeito, o ato jurdico perfeito a que se refere o artigo 5, XXXVI, CF/88 diz respeito ao ato que se aperfeioou em perodo anterior a uma lei que, para no ser retroativa, no pode alcan-lo, nem aos seus efeitos futuros. Est, pois, esse conceito, ligado ao direito intertemporal. O ato jurdico, portanto, constitui-se de uma declarao de vontade, que visa obter um resultado. Hoje, pela doutrina moderna, esta declarao de vontade denominase negcio jurdico. O conceito de negcio jurdico (Rechtsgeschft), encarecido pelos escritores tedescos como dos mais importantes da moderna cincia do Direito, imaginado como um pressuposto do fato, querido ou posto em jogo pela vontade, e reconhecido como base do efeito jurdico perseguido. O fundamento e seus efeitos do negcio do efeito jurdico assentam ento na vontade, no uma vontade qualquer, mas aquela que atua em conformidade com os preceitos ditados pela ordem legal. E to relevante o papel da vontade na etiologia do negcio jurdico, que se procura identificar a sua prpria idia conceitual com a declarao de vontade, erigindo-se, dessa forma, a sua definio. O ato jurdico tal como entendido e estruturado na sistemtica do Cdigo Civil de 1916, artigo 81 tambm conceitualmente se funda na declarao de vontade, uma vez que, analisado em seus elementos, acusa a existncia de uma emisso volitiva, em conformidade com a ordem legal e tendente produo de seus efeitos jurdicos. A inalterabilidade do ato jurdico perfeito, em face da nova lei que disciplinou a matria que envolveu a declarao de vontade, um dos princpios de garantia da confiana do cidado; e a sua manuteno, at por dispositivo constitucional, protege o Estado de Direito. A lei no pode retroagir, pois os vencimentos e/ou proventos da inatividade preexistentes, porquanto pactuados de acordo com as leis vigentes poca, configuram um ato jurdico perfeito. A propsito, vale a pena transcrever as lies do saudoso Caio Mrio da Silva Pereira,11 ao aderir ctedra de Pontes de Miranda, o qual tambm registra que a regra que declare nula ou anule comando legal pretrito no poder ter efeito retroativo, em face do suporte ftico-jurdico que regia ao tempo em que se deu a incidncia da lei velha (tempus regit factum):
Ato jurdico perfeito, que o que j consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou. o ato plenamente
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In: Instituies de Direito Civil, v. I, p. 105.
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constitudo, cujos requisitos se cumpriram na pendncia da lei sob cujo imprio se realizou, e que fica a cavaleiro da lei nova.
Vejo que, se, por absurdo, no prevalecer a tese alhures, outros argumentos devem vir balha, cujos fundamentos, no obstante singelos, do cabo conduta teratolgica perpetrada pelo Estado. Ora, evidente, como afirmado suso, que vantagens pessoais que se incorporaram em data pretrita ao patrimnio jurdico do autor do benefcio a que faz jus a impetrante no podem ser afetadas pela Emenda 41/03, ainda que o quantum dos proventos somente tenha ultrapassado o teto estadual aps a discutida alterao constitucional. Ora, raciocnio diverso importaria em desprezo soberana deciso judicial que reconheceu ilegalidade no anterior clculo do benefcio devido autora (precedente inclusive inovao magna levada a efeito por discutvel excerto constitucional), permitindo-se, via de conseqncia, malferimento ao princpio da irredutibilidade de vencimentos/proventos, postulado reconhecido esse pelo Supremo Tribunal Federal no bojo do clebre julgamento do MS 24.975-1 (tendo como impetrantes ministros aposentados da Excelsa Corte). No obstante subseqente clculo (correto) dos proventos da autora, inequvoca a consolidao (ou existncia) dessa situao em momento precedente ao da vigncia da EC 41/03 ou da prpria Lei n 15.013/04, situao que impede a administrao pblica estadual de subtrair ou nulificar o postulado da irredutibilidade de vencimentos. Semelhante cone, felizmente, no foi olvidado pela e. Suprema Corte. Desse molde, defeso alterar a situao jurdica da impetrante mesmo que consolidada em momento superveniente ao advento de novel e rrito excerto magno (ou diploma ordinrio estadual nele inspirado) sob pena de se admitir, embora reconhecida no mbito jurisdicional ordinrio derradeiro, a manuteno da teratologia perpetrada em desfavor da autora. Sim, evidente que a autora continuaria a ser penalizada com a incria da administrao, desta feita com espeque na Lei n 15.013/2004. Pensar e agir de outro modo certamente ensejar (ou, melhor, perdurar) o locupletamento ilcito do Estado em detrimento de determinada pensionista. Com efeito, manifesto-me pela concesso da segurana. Belo Horizonte, 22 de abril de 2008. Marco Paulo Cardoso Starling 7 Promotor de Justia 1 Promotoria de Justia
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Normas de Publicao Writers Guidelines
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I - os pargrafos devero ser justificados. No devem ser usados deslocamentos com a rgua, no se deve utilizar o tabulador <TAB> para determinar pargrafos: o prprio <ENTER> j os determina automaticamente. Como fonte, usar o Times New Roman, corpo 10. Os pargrafos devem ter entrelinha simples; as margens superior e inferior 2,5 cm e as laterais 3,0 cm. O tamanho do papel deve ser A4. II - Os artigos devero ter resumo (entre 100 e 150 palavras) e palavras-chave (mximo cinco) na lngua de origem do texto e respectivas tradues em ingls (abstract e key words), podendo ficar a cargo da revista a reviso das tradues. III - Ao final, obrigatoriamente, dever constar a listagem das referncias bibliogrficas utilizadas no corpo do texto. IV - Os trabalhos devero ser precedidos de um breve sumrio, do qual devero constar os itens com at 3 dgitos, como no exemplo: SUMRIO: 1. Introduo. 2. Responsabilidade civil ambiental. 2.1. Legislao. 2.2. Normatizao. V - Todo destaque que se queira dar ao texto dever ser feito com o uso de itlico. Jamais deve ser usado o negrito ou a sublinha. VI - Unidades de medida devem seguir os padres do Sistema Internacional de Unidades (SI), elaborados pelo Bureau Internacional de Pesos e Medidas (BIPM) [www.bipm.org]; em casos excepcionais, a unidade adotada deve ser seguida da unidade expressa no SI entre parnteses. VII - Palavras estrangeiras e neologismos ou acepes incomuns devem ser grafadas em itlico. VIII - Trabalhos que exijam publicao de grficos, quadros, tabelas ou qualquer tipo de ilustrao devem apresentar as respectivas legendas, citando a fonte completa e sua posio no texto. Os arquivos devem ser encaminhados separadamente e, sempre que possvel, no formato original do programa de elaborao (por exemplo: CAD, CDR, EPS, JPG, TIF, XLS) e as imagens, com alta definio (mnimo de 300 dots per inchs [DPIs]); para mapas ou micrografias, devem estar explcitas as marcas de escala. IX - Citaes com menos de 4 linhas podem ser feitas de duas formas: Oliveira e Leonardos (1943, p. 146) dizem que a [...] relao da srie So Roque com os granitos porfirides pequenos muito clara. Outro autor nos informa que [...] apesar das aparncias, a desconstruo do
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logocentrismo no uma psicanlise da filosofia [...] (DERRIDA, 1967, p. 293). As citaes de textos com mais de 4 linhas devero ser feitas com recuo esquerdo de 4,0 cm e tamanho de fonte 9, sem aspas. X - As notas de rodap devem ser feitas com fonte Times New Roman, corpo 8. As notas de rodap devero conter somente anotaes concernentes ao texto mas que no se insiram no desenvolvimento lgico deste. Referncias bibliogrficas devem ser colocadas ao final conforme modelo mostrado no item 4. XI - As referncias bibliogrficas devero ser feitas de acordo com a NBR 6023/2002 (Norma Brasileira da Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT) e devero estar dispostas em ordem alfabtica, da seguinte forma: a) Referncia de Livro: Os elementos essenciais so: autor(es) do livro, ttulo do livro, edio, local, editora e data da publicao. BUARQUE, C. Benjamim. 2. ed. So Paulo: Companhia das Letras, 2004. b) Livro (parte): Os elementos essenciais so: autor(es) da parte, ttulo da parte, autor(es) do livro, ttulo do livro, edio, local, editora, data da publicao e intervalo de pginas da parte. DERENGOSKI, P. R. Imprensa na Serra. In: BALDESSAR, M. J.; CHRISTOFOLETTI, R. (Org.). Jornalismo em perspectiva. Florianpolis: Editora da UFSC, 2005. p. 1320. c) Livro (meio eletrnico): Os elementos essenciais so os mesmos do livro ou da parte do livro, porm acrescidos do endereo eletrnico e data de acesso (se o meio for on-line). ASSIS, M. de. Memrias pstumas de Brs Cubas. So Paulo: Virtual Books, 2000. Disponvel em: <http://virtualbooks.terra.com.br/freebook/port/download/Memorias_ Postumas_de_Bras_Cubas.pdf>. Acesso em: 31 dez. 2004. FERREIRA, A. B. de H. Novo dicionrio Aurlio. 3. ed. So Paulo: Positivo, 2004. 1 CD-ROM. d) Peridico (parte): Os elementos essenciais so: autor(es) da parte, ttulo da parte, ttulo do peridico, local, fascculo (nmero, tomo, volume etc.), intervalo de pginas da parte e data da publicao.
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BIARNS, J. O significado da escola nas sociedades do sculo XXI (o exemplo da escola francesa). EccoS Revista Cientfica, So Paulo, v. 6, n. 2, p. 107-128, jul./ dez. 2004. e) Peridico (meio eletrnico): Os elementos essenciais so os mesmos da parte do peridico, porm acrescidos do endereo eletrnico e data de acesso (se o meio for on-line). BIARNS, J. O significado da escola nas sociedades do sculo XXI: o exemplo da escola francesa. EccoS Revista Cientfica, So Paulo, v. 6, n. 2, p. 107-128, jul./dez. 2004. Disponvel em: <http://portal.uninove.br/marketing/cope/pdfs_revistas/eccos/ eccos_v6n2/eccosv6n2_jeanbianes_traddesire.pdf>. Acesso em: 31 dez. 2004. f) Trabalho acadmico: Os elementos essenciais so: autor(es) do trabalho acadmico, ttulo do trabalho acadmico, data da apresentao, definio do trabalho (dissertao, monografia, tese etc.), titulao visada, instituio acadmica (incluindo escola, faculdade, fundao etc.), local e data da publicao. HARIMA, H. A. Influncia da glucana na evoluo do lpus murino. 1990. Tese (Doutorado) Escola Paulista de Medicina, Universidade Federal de So Paulo, So Paulo, 1990. XAVIER, E. F. T. Qualidade nos servios ao cliente: um estudo de caso em bibliotecas universitrias da rea odontolgica. 2001. Dissertao (Mestrado em Cincias da Comunicao) Escola de Comunicaes e Artes, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2001. g) Trabalho apresentado em evento: Os elementos essenciais so: autor(es), ttulo do trabalho apresentado seguido da expresso In:, nome do evento, numerao do evento (se houver), ano e local da realizao do evento, ttulo do documento (anais, atas, etc.), local, editora, data de publicao, pgina inicial e final da parte referenciada. DE NIL, L. F.; BOSSHARDT, H-G. Studying stuttering from a neurological and cognitive information processing perspective. In: WORLD CONGRESS ON FLUENCY DISORDERS, 3., 2001, Nyborg. Annals. Nyborg: IFA, 2001. p. 53-58.
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Writers Guidelines
Articles submitted to the Journal Revista De Jure should be original and not previously published in Brazil. Article length is a minimum of 15 pages and a maximum of 30 pages. Authors whose articles have been accepted will receive two copies of the journal as authorial contribution. Care should be taken to avoid plagiarism. Plagiarism can be said to have clearly occurred when large chunks of text have been cut-and-pasted without appropriate attribution. Such manuscripts will not be considered for publication in De Jure. The use of small amounts of previously published works with appropriate attribution is not, of course, problematic. The determination of whether a submission contains plagiarized material shall be made solely within the discretion of De Jure editors, whether they become aware of it through their own knowledge or research, or when alerted by referees If allegations of plagiarism arise after a paper is published in De Jure, the journal will conduct a preliminary investigation. If plagiarism is found, the journal will contact the authors institute and funding agencies. A determination of misconduct will lead the journal to run a statement, bi-directionally linked online to and from the original paper, to note the plagiarism and to provide a reference to the plagiarized material. The paper containing the plagiarism will also be obviously marked on each page of the PDF. Depending on the extent of the plagiarism, the paper may also be formally retracted. All the articles of De Jure are peer-reviewed. All forms of published correction may also be peer-reviewed at the discretion of the editors. The review process All submitted manuscripts will be read by the editorial staff and sent for formal review, typically to two or three reviewers. The editors will then make a decision, based on the reviewers advice, from among several possibilities: Accept, with or without editorial revisions Invite the authors to revise their manuscript to address specific concerns before a final decision is reached Reject, but indicate to the authors that further work might justify a resubmission.
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Anonymity We do not release reviewers identities to authors or to other reviewers. Likewise the identity of an author will not be disclosed to the reviewers. Submission Submitted articles must be sent in the format Microsoft Word for Windows to the following address: [email protected] and should preferably follow the guidelines below: I The paragraphs must be justified. Use <ENTER> for spacing. The space between lines should be simple and the space between paragraphs should be also simple. Do not use the rule for retreating. Use the font Times New Roman, size 10. The top and bottom margins should be 2.5 cm and the left and right margins should be 3.0 cm. The size of the paper should be A4. II The articles must be accompanied by an abstract in English (between 100 and 150 words) and key words (maximum of five). III A list of bibliographical references must be provided at the end of the article (a sample list of bibliographical references is provided at the end of this document). IV Articles should contain a brief heading at the beginning of each section, for example as follows: SUMMARY: 1. Introduction. 2. Environmental Responsibility. 2.1. Legislation. 2.2. Brazilian Experience. 3. Conclusion. 4. Bibliography. V Any emphasis should be made by marking the words, expressions, or phrases with italics. VI Measurement units should preferably be the international system of units (SI). VII Any foreign words should be marked with italics. VIII Any articles that have graphs, tables, or any other kind of illustrations must have a respective legend, with the complete bibliographical reference. The files should be sent separately in the original format of the illustration (for example: CAD, CDR, EPS, JPG, TIF, XLS). Images should be of high definition (minimum of 300 dots per inchs [DPIs]); maps must be drawn in scale and so indicate. IX Quotations with less than 4 lines can be made in two different ways:
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Jakobs and McArthur (1943, p. 146) argue that [...] due to eradication of infected cattle and pasteurization of milk M. bovis (a zoonotic cause of tuberculosis) is rarely seen in the United States. Nevertheless, there has been criticism on that issue: [...] The BCG vaccine (Bacillus de Calmette et Guerin, an attenuated strain of M. bovis) has not been effective. In the US, where the incidence of tuberculosis is low, widespread vaccination is not practiced (MCGREGOR; FOX; JANSEN, 1999, p. 45). Quotations that exceed 4 lines should be in font Times New Roman 9, without quotation marks and with left retreat of 4 cm. Most fungi explore their surroundings by producing miles of fine, branching filaments called hyphae, but most yeasts have become more or less unicellular, with rounded cells. This is often an adaptation to living in a liquid medium of high osmotic pressure. This usually means media with a high sugar content, such as is found in the nectaries of flowers or on the surface of fruits, where if they present the least possible surface area (as close to spherical as possible), it makes it easier for them to control the movement of dissolved substances in and out of their cells (PICARD, 2001, p. 54). X Footnotes: font Times New Roman 8. Footnotes should not be used for bibliographical references. Rather, they should be used to comment on an idea that is not part of the normal development of the text, but is a related issue. Bibliographical references are dealt with as follows. XI Bibliographical references should be made according to examples below and must be placed in alphabetical order: a) Book reference: The essential elements are: authors of the book, title of the book, edition, place, publishing company, date of the publication. OLEARY, W. M. (Org.). Practical Handbook of Microbiology. 2nd ed. New York: CRC Press, 1989. b) Book (section or chapter): The essential elements are: authors of the section or chapter, title of the section of chapter, authors of the book, title of the book, edition, place, publishing company, date of the publication and pages of the chapter. SMILBERT, R. M. The Spirochaetales. In: OLEARY, W. M. (Org.). Practical Handbook of Microbiology. 2nd ed. New York: CRC Press, 1989. p. 130-145.
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c) Book (electronic media): The essential elements are the same as those required for published books or sections of a book, in addition to the electronic address and date of the last access on-line. ASSIS, M. de. Memrias pstumas de Brs Cubas. 1st ed. So Paulo: Virtual Books Publishing Co., 2000. Available at: <http://virtualbooks.terra.com.br/freebook/port/ download/Memorias_Postumas_de_Bras_Cubas.pdf>. Acessed on: Dec. 31st, 2004. d) Journal (one article): The essential elements are: authors of the article, title of the article, title of the journal, place of publishing, issues (number, volume, etc.), specific pages of the article and date of the publication. BIARNS, J. The meaning of education in the societies from the XXI Century (the example of the French School). Canadian Journal of Education, Ottawa, v. 6, n. 2, p. 107-128, jul./dec. 2004. e) Journal (electronic media): The essential elements are the same required for published journals, in addition to the electronic address and the date of the last access on-line. BIARNS, J. The meaning of education in the societies from the XXI Century (the example of the French School). Canadian Journal of Education, Ottawa, v. 6, n. 2, p. 107-128, jul./dec. 2004. Available at: <http://www.cssa.ca/marketing/cope/pdfs_ journals/cje_v6n2/eccosv6n2_jeanbianes_traddesire.pdf>. Acessed on: Dec. 31st , 2004. f) Academic work: The essential elements are: names of the author(s), title of the academic work, presentation date, definition of the work (thesis, dissertation, monograph, etc.), title obtained, academic institution (including the name of the college or university), place of presentation and date. DE NIL, L. F.; BOSSHARDT, H-G. Studying stuttering from a neurological and cognitive information processing perspective. In: WORLD CONGRESS ON FLUENCY DISORDERS, 3., 2001, Nyborg. Annals. Nyborg: IFA, 2001. p. 53-58. HARIMA, H. A. The influence of glucan in the evolution of murine lupus. 1990. Thesis (Doctorate) So Paulo Medical College, Federal University of So Paulo, So Paulo, 1990.
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109 130 140

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DIREITO PROCESSUAL PENAL

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Os tratados de direitos humanos na jurisprudncia do STF aps a Emenda Constitucional n 45/2004

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DIREITO PBLICO INSTITUCIONAL

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DIREITO PBLICO ADMINISTRATIVO

Necessidade de autorizao legislativa para concesses de servios pblicos

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Doutrina Internacional 25 Doutrina Nacional 67 Palestra 130 Dilogo Multidisciplinar 140

Eduardo Ferrer Mac-Gregor

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Cfr, Evolucin de la doctrina procesal, op. cit., p. 293.

Eduardo Ferrer Mac-Gregor

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meticulosamente no seu artigo 6 - e sob a epgrafe difuso atravs de canais publicitrios:

O preceito enunciado prescreve o seguinte:

produtos do tabaco, ou com logtipos de marcas de tabaco.

Cludio Alberto Gabriel Guimares

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