3.

5 - ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA

3.5.1 - ADMINISTRAÇÃO DIRETA

Como já visto a Administração direta é formada pelas entidades políticas, que

são as pessoas jurídicas de direito público que recebem suas competências
diretamente da Constituição Federal. Compõe a Administração direta o conjunto
de órgãos que integram as pessoas federativas (União, os estados, o Distrito
Federal e os municípios), aos quais foi atribuída a competência para o exercício,
de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado.

Vale destacar que embora a função administrativa seja exercida

predominantemente pelo Poder Executivo – uma vez que quase todos os órgãos
da Administração direta encontram-se subordinados a este Poder – também
existem órgãos da Administração direta nos demais Poderes (Legislativo e
Judiciário), bem como em todas as esferas da federação (estados, Distrito
Federal e municípios).

3.5.2 - ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

Já a Administração indireta é formada pelo conjunto de pessoas administrativas

criadas ou autorizadas por lei (as autarquias, as fundações públicas, as
empresas públicas e sociedades de economia mista), para o desempenho de
atividades administrativas, econômicas ou prestação de serviços, de forma
descentralizada.

Assim, podemos dizer que a Administração Pública indireta é composta por

pessoas jurídicas criadas ou autorizadas por lei sendo responsáveis pelo
desempenho e execução de atividades administrativas, econômicas ou a
prestação de serviços públicos, de modo descentralizado. Esses entes possuem
personalidade jurídica própria, patrimônio próprio, capacidade de
autoadministração e receita própria (independente se essa receita é proveniente
de participação no orçamento da Administração direta ou resultado das suas
atividades). Além disso, elas têm autonomia administrativa, técnica e financeira.
Evidente que essa liberdade é delimitada pelas regras do ordenamento jurídico
vigente.

3.5.2.1 – CARACTERÍSTICAS GERAIS

As pessoas jurídicas da Administração indireta (autarquias, fundações públicas,

empresas públicas e sociedades de economia mista) possuem algumas
características comuns aplicáveis a todas elas:

a) personalidade jurídica própria, isto é, podem ser sujeitos de direitos e

obrigações, sendo responsáveis pelos seus atos.

b) patrimônio próprio, independentemente da sua origem, isto é, uma vez que a

entidade responsável pela criação ou autorização do ente da Administração
indireta transfere parte do seu patrimônio, de modo a viabilizar a prestação das
atividades e assegurar o cumprimento ds obrigações, ele passa a pertencer a
esse novo ente.

c) capacidade de autoadministração, isto é, as pessoas jurídicas da

Administração indireta têm autonomia técnica, administrativa e financeira.

d) receita própria, isto é, essas entidades possuem receitas que usaram para a
persecução dos seus fins, ela pode ser resultante participação no orçamento do
ente da Administração direta, ou resultado de suas próprias atividades.

e) criação ou extinção condicionada à previsão em lei específica, isto é, devemos

entender que se trata da edição de uma lei ordinária cuja finalidade seja criar
autarquias ou autorizar a criação das demais pessoas jurídicas. Igualmente, em
razão do paralelismo de forma, é necessária lei específica para extinguir ou
autorizar a extinção dessas pessoas jurídicas.

f) finalidade específica, isto é, a entidade se encontra vinculada ao fim para o

qual foi criada ou autorizada. Se a pessoa jurídica descumprir a sua finalidade,
sua atuação será ilegal, não podendo o ato administrativo contrariar aquilo que
foi definido em lei.
d) não estão subordinadas à Administração direta, mas estão sujeitas ao controle
desta. Como já visto, não há hierarquia entre os entes da Administração direta e
indireta, são entes distintos. O que existe é a vinculação entre o ente criador e a
nova pessoa jurídica criada ou autorizada para determinado fim, o que dá ensejo
ao controle para verificar o cumprimento das atividades e fins da entidade.
Ressalta-se que além do controle da Administração direta, as pessoas jurídicas
da administração indireta realizam o controle sobre os seus próprios atos, o
chamado controle interno, como também se submetem ao controle de órgãos
estranhos à sua estrutura, o chamado controle externo.

3.5.2.2 – AUTARQUIAS

Nos termos definidos pelo art. 5º, inciso I, do DL 200/1967, a autarquia é:

o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica,

patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gestão administrativa e financeira descentralizada.

Esse conceito, apesar de se destinar a Administração Pública Federal, também

influencia os demais entes políticos.

Assim, as autarquias realizam atividades típicas de Estado, ou seja, que só

podem ser realizadas por entidades de direito público. Tais entes surgem com a
descentralização e especialização da Administração Pública, desempenhando
um serviço específico da Administração Direta, com maior autonomia em relação
ao Poder instituinte.

Vale lembrar que as autarquias, assim como todos os entes da Administração

indireta, não se subordinam a nenhum órgão da Administração direta, ou seja,
não se submetem ao controle hierárquico da pessoa política que as criou, mas
estão a ela vinculadas. São exemplos de autarquias federais: o Instituto Nacional
do Seguro Social (INSS), vinculada ao Ministério da Economia; Agência Nacional
de Vigilância Sanitária (ANVISA), vinculada ao Ministério da Saúde.

3.5.2.2.1 – CRIAÇÃO E EXTINÇÃO DAS AUTARQUIAS

As autarquias para serem criadas ou extintas dependem de lei específica, nos
termos do art. 37, inciso XIX, da Constituição Federal. Na Administração Pública
Federal, por exemplo, tratando-se do poder executivo, a iniciativa da lei é
privativa do Presidente da República, conforme art. 61, §1º, inciso II, alínea e, da
Constituição Federal. Da mesma forma, se tratando do poder executivo
estadual, do Distrito Federal, ou municipal a iniciativa de lei, por simetria, caberá
ao chefe do executivo de cada esfera de governo. Na hipótese da autarquia estar
vinculada ao Poder Legislativo ou Judiciário a iniciativa caberá ao respectivo
chefe do Poder.

3.5.2.2.2 – ATIVIDADES DAS AUTARQUIAS

As autarquias são criadas para executar atividades típicas da Administração

Pública, conforme preceitua o art. 5º, inciso I, do DL 200/1967. Assim, as
autarquias desempenham serviços públicos em sentido amplo, bem como
atividades de interesse social e atividades que envolvam prerrogativas públicas.

3.5.2.2.3 – CONTROLE DAS AUTARQUIAS

Como já abordado, as autarquias não estão subordinadas aos órgãos da

Administração direta que as instituiu, não há hierarquia entre eles, o que há é
vinculação administrativa.

Nesse sentido o controle que a Administração direta pode realizar sobre as

autarquias é o chamado controle finalístico, também conhecido como tutela
administrativa ou supervisão ministerial. O controle finalístico tem como objetivo
garantir que as finalidades da entidade controlada sejam atingidas. Porém, esse
controle só pode ser realizado nos limites da lei. Nisso ele se difere do controle
hierárquico, pois nesse o controle abrange todos os aspectos da atuação do
subordinado controlado, independentemente de previsão legal, sendo
considerado presumido e permanente.
3.5.2.2.4 – REGIME JURÍDICO DAS AUTARQUIAS

3.5.2.2.4.1 – PESSOAL

O entendimento atual é que a contratação de pessoal para a Administração

pública direta, autarquias (inclusive as em regime especial) e fundações públicas
deve se dar sob as regras do regime jurídico único (RJU), isto é o regime jurídico
deve ser o mesmo para todos os servidores desses entes. No caso do Governo
Federal o regime adotado foi o estatutário.

Dessa forma, os agentes das autarquias estão sujeitos às mesmas regras

aplicáveis aos demais servidores públicos, isto é, exigência de concurso público
(CF, art. 37, II), proibição para acumulação (CF, art. 37, XVII), teto remuneratório
(CF, art. 37, XI), direito à estabilidade (CF, art. 41), regras de regime especial de
aposentadoria (CF, art. 40), seus atos são passíveis de remédios constitucionais
e ao controle de improbidade administrativa, bem como são considerados
funcionários públicos para fins penais.

3.5.2.2.4.2 – DIRIGENTES

No Governo Federal a nomeação dos dirigentes das autarquias cabe

privativamente ao Presidente da República, conforme prevê o art. 84, XXV, da
Constituição Federal. Essa regra aplica-se, por simetria, aos governadores e
prefeitos.

Contudo, é possível que a lei instituidora da autarquia exija a prévia aprovação

do dirigente por uma das casas do Congresso Nacional, ou da casa legislativa
dos estados, ou municípios, conforme o caso.

No entanto, em função do princípio da separação dos poderes, entende o STF

que não é possível à exigência de autorização legislativa para a exoneração dos
dirigentes pelo chefe do Poder Executivo. Consequentemente, tampouco pode
ser ela efetivada diretamente pelo Poder Legislativo.

3.5.2.2.4.3 – PATRIMÔNIO
O patrimônio inicial das autarquias provém do ente que as criou, o qual transfere
bens para essa nova entidade.

Convém lembrar que as autarquias são pessoas jurídicas de direito público,

tendo seus bens, consequentemente, natureza de bens públicos. Isso significa
dizer que seus bens possuem as mesmas especificidades dos bens públicos em
geral, ou seja, não podem ser objeto de penhora (impenhorabilidade), não
podem ser adquiridos por meio de usucapião (imprescritibilidade) e se submetem
a regras específicas para poderem ser alienados.

Por fim, no caso da extinção da autarquia, os seus bens serão reincorporados

ao patrimônio da pessoa política que a criou.

3.5.2.2.4.4 – PRERROGATIVAS

Em função da natureza das atividades desempenhadas pelas autarquias, o

ordenamento jurídico concede algumas prerrogativas importantes:

a) imunidade tributária recíproca: impede a instituição de impostos sobre o

patrimônio, a renda e os serviços vinculados às finalidades essenciais das
autarquias, ou decorrentes dessas finalidades, conforme previsto no art. 150,
§2º, combinado com o art. 150, inciso VI, alínea a, ambos da Constituição
Federal.

b) impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: os bens e rendas das

autarquias não podem ser objeto de penhora em execução judicial para garantia
do credor. Assim, os eventuais débitos reconhecidos judicialmente deverão ser
quitados por meio do sistema de precatórios, nos termos do art. 100 da
Constituição Federal.

c) imprescritibilidade de seus bens: os bens das autarquias são considerados

bens públicos, logo não podem ser adquiridos por meio de usucapião.

3.5.2.2.4.5 – RESPONSABILIDADE CIVIL

A responsabilidade civil das autarquias se manifesta no dever que o Estado tem
de reparar danos causados pelos agentes públicos ao particular (art. 37, § 6º, da
Constituição Federal).

3.5.2.2.4.6 – ATOS, CONTRATOS E LICITAÇÃO

As autarquias, como já dito, são entidades de direito público realizando

atividades típicas de Estado, os quais se formalizam, geralmente, em atos
administrativos e contratos administrativos.

A Lei de Licitações e Contratos, Lei 8.666/1993, estabelece no parágrafo único

do art. 1o, que se subordinam a essa Lei os órgãos da administração direta, aos
fundos especiais, às autarquias, às fundações públicas, às empresas públicas,
às sociedades de economia mista e às demais entidades controladas direta ou
indiretamente pela União, estados, Distrito Federal e Municípios. Portanto, via
de regra, as autarquias devem realizar licitação para poder contratar, com
exceção dos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação previstos na própria
Lei.

3.5.2.2.5 – CONSELHOS DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÃO

Os conselhos regionais e federais de fiscalização de profissão – também

conhecidas como autarquias corporativas ou profissionais – são autarquias
federais. Vale ressaltar que mesmo os conselhos regionais são autarquias
federais, criadas pela União.

Assim, cabe destacar que os conselhos de fiscalização de profissão são criados

por lei, tendo personalidade jurídica de direito público, para a fiscalização de
atividade profissional (atividade tipicamente pública). Possuem, como as demais
autarquias federais, autonomia administrativa e financeira.

3.5.2.2.6 – AUTARQUIAS SOB REGIME ESPECIAL

A doutrina do Direito Administrativo apresenta as autarquias especiais ou de

regime especial, que se diferenciariam das autarquias comuns por receberem
algumas prerrogativas especiais e diferenciadas das demais, com o objetivo, em
geral, de lhes dar maior autonomia em relação ao ente instituidor.

O exemplo mais comum de autarquias sob regime especial são as agências

reguladoras.

As universidades também PODEM recebem a designação de autarquia especial,

visto que possuem um regime jurídico especial em razão da necessária
autonomia didática e de ensino. Por exemplo, enquanto nas demais autarquias
o dirigente é designado pelo Chefe do Poder Executivo, às vezes passando por
sabatina no Legislativo, nas universidades públicas o dirigente (reitor) é eleito
pelos membros da entidade para cumprir mandato determinado, cujo prazo é
definido na lei de criação da entidade.

3.5.2.2.7 - AGÊNCIAS REGULADORAS

No Brasil, as agências reguladoras surgem no Brasil, na sua atual concepção,

com a Reforma Gerencial engendrada pelo Governo Federal a partir dos anos
90. Tal reforma visou reduzir o papel do Estado na prestação direta de serviços,
com a privatização de diversas empresas públicas.

Com isso houve a necessidade de regular esse mercado, outrora dominado

pelas empresas públicas, mas que agora passavam ao domínio privado, para
tanto foram criadas as chamadas agências reguladoras – entidades
administrativas, com capacidade técnica e autonomia – para realizar essa
regulação do mercado. Assim, as agências reguladoras foram criadas para a
regulação das atividades econômicas do Estado, que tenham ou não natureza
de serviço público.

Foi com esse intuito, por exemplo, que foram criadas a Agência Nacional de
Energia Elétrica (Aneel), a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e a
Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), dentre
outras.
3.5.2.2.8 - AGÊNCIAS EXECUTIVAS

As agências executivas têm sua origem na reforma administrativa implementada

pelo Governo Federal no Brasil na década de 90, sendo uma qualificação dada
à autarquia ou fundação pública que tenha celebrado contrato de gestão com o
órgão da Administração direta a que se acha vinculada, para melhoria da
eficiência e redução de custos.

Portanto as agências executivas não são uma nova forma de entidade

administrativa, mas apenas uma qualificação especial dada à autarquia ou à
fundação pública que celebre um contrato de gestão com o respectivo órgão
supervisor da Administração direta, conforme previsto na Lei 9.649/1998.

3.5.2.3 – FUNDAÇÕES PÚBLICAS

A fundação pública é um ente instituído por lei pelo Poder Público, que separa
uma dotação patrimonial para o desempenho de atividades do Estado no âmbito
social, possuindo personalidade jurídica de direito público ou privado, com
capacidade de autoadministração e sujeito ao controle administrativo ou tutela
por parte da Administração Direta, nos limites estabelecidos em lei.

Em ambos os casos as fundações públicas devem possuir um caráter social e

sem fins lucrativos.

Entende-se por atividades de caráter social aquelas vinculadas a: assistência

social, assistência médica e hospitalar, educação e ensino, pesquisa e
atividades culturais.

As fundações públicas, assim como as autarquias, gozam de imunidade

tributária, a qual se aplica tanto às fundações públicas de direito público, quanto
às de direito privado.

3.5.2.3.1 – PESSOAL
Às fundações públicas de direito público aplica-se o mesmo regime jurídico das
autarquias, ou seja, o regime jurídico único. Dessa forma, enquanto o regime
jurídico único for estatutário, os agentes públicos dessas entidades serão
considerados servidores públicos.

Já em relação às fundações de direito privado, a doutrina majoritária entende

que se aplica as regras da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).

3.5.2.3.2 – PATRIMÔNIO

Os bens do patrimônio das fundações públicas de direito público são tidos como
bens públicos, aplicando-se a impenhorabilidade, a imprescritibilidade e as
restrições para alienação.

Os bens das fundações públicas de direito privado, em regra, são tidos como
privados. Todavia, quando estiverem sendo empregados diretamente na
prestação de serviços públicos, poderão receber algumas prerrogativas, como a
impenhorabilidade, em decorrência do princípio da continuidade dos serviços
públicos.

3.5.2.3.3 – LICITAÇÕES E CONTRATOS

A Lei de normas gerais de Licitações e Contratos (Lei 8.666/1993) se aplica

integralmente às fundações públicas independentemente da sua natureza
jurídica.

3.5.2.4 - EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

As empresas estatais se classificam em empresas públicas e sociedades de

economia mista. Ambas são entidades administrativas, integram a
Administração indireta, possuem personalidade jurídica de direito privado, têm
sua criação autorizada em lei e podem ser criadas para explorar atividade
econômica ou prestar serviços públicos. São exemplos de empresas públicas
federais a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – EBCT e a Caixa
Econômica Federal – CEF. São exemplos de sociedades de economia mista o
Banco do Brasil S.A e a Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobrás.

Assim, são comuns às empresas públicas e às sociedades de economia mista

as seguintes características: a criação e extinção autorizadas por lei,
personalidade jurídica de direito privado, sujeição ao controle estatal, derrogação
parcial do regime de direito privado por normas de direito público, vinculação aos
fins definidos na lei instituidora e desempenho de atividade de natureza
econômica.

Vale esclarecer que a derrogação parcial do regime de direito privado por normas
de direito público significa dizer que o regime o regime jurídico aplicado às
empresas estatais é híbrido, isto é, está sujeita tanto a aplicação de regras de
direito público (como a necessidade de concurso público, licitação) quanto de
direito privado, próprio das empresas privadas.

3.5.2.4.1 - CRIAÇÃO E EXTINÇÃO DAS EMPRESAS ESTATAIS

A instituição de empresa pública e de sociedade de economia mista deve ser

autorizada por lei específica, conforme preceitua o art. 37, inciso XIX, da
Constituição Federal.

3.5.2.4.2 – ATIVIDADES DESENVOLVIDAS PELAS EMPRESAS PÚBLICAS E

SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

As empresas públicas e as sociedades de economia mista são criadas, em geral,

para atuar na exploração de atividades econômica. Contudo, a atuação do
Estado na exploração direta da atividade econômica só é admitida quando
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme art. 173, caput, da Constituição Federal.

3.5.2.4.3 – CONTROLE E SUPERVISÃO MINISTERIAL

As empresas estatais estão submetidas ao controle finalístico do ente instituidor,

por intermédio do ministério do setor correspondente, da mesma forma como
ocorre com as autarquias e fundações. Entretanto, por ser um ente da
Administração indireta, não existe subordinação ou hierarquia entre as empresas
estatais e o ente instituidor, existe apenas vinculação para fins de tutela ou
supervisão ministerial.

3.5.2.4.6 – REGIME JURÍDICO

As empresas públicas e as sociedades de economia mista sempre possuirão

personalidade jurídica de direito privado, sendo efetivamente criadas com o
registro de seu ato constitutivo no órgão competente.

Por sua vez, o regime jurídico também será sempre híbrido, porém a
predominância do regime variará conforme a natureza da atividade
desenvolvida, isto é, se a empresa estatal presta serviços públicos, há o
predomínio do direito público, se explora atividades econômicas, a predomínio é
de regras de direito privado.

As empresas públicas e as sociedades de economia mista que exploram

atividade econômica atuam com predomínio das regras de direito privado, visto
que o art. 173, § 1º, inciso II, da Constituição Federal, estabelece que o estatuto
dessas entidades se sujeita ao regime jurídico próprio das empresas privadas.

Vale salientar que a Constituição determinou que as empresas públicas e

sociedades de economia mista que exploram atividade econômica devem seguir
as regras próprias das empresas privadas, portanto, nesse caso só se aplica às
regras de direito público como exceção, isto é, quando a Constituição, expressa
ou implicitamente, determinar.

Dessa forma, mesmo para as empresas estatais que exploram atividade

econômica se aplicam os princípios gerais da Administração Pública (legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), previstos no art. 37, caput,
da Constituição. Igualmente devem realizar concurso público para contratação
de pessoal e realizar licitação pública. Do mesmo modo dependem de lei para
autorizar sua criação ou extinção, ou mesmo para criação de subsidiárias, nos
termos do art. 37, incisos XIX e XX, da Constituição Federal.
De outro modo, as empresas públicas e as sociedades de economia mista,
quando atuam na prestação de serviços públicos, submetem-se
predominantemente, às regras de direito público.

3.5.2.4.6.5 – REGIME DE PESSOAL

O regime de pessoal das empresas públicas e sociedades de economia mista é

o de emprego público, regido, portanto, pela Consolidação das Leis do Trabalho
(CLT). Apesar disso, a contratação de pessoal permanente dessas entidades
deve ser feita mediante concurso público, nos termos do art. 37, inciso II, da
Constituição.

Apesar disso, os empregados públicos não possuem direito à estabilidade.

Contudo, o Supremo Tribunal Federal entende que a dispensa dos empregados
públicos, de empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam
serviços públicos, deverá ser motivada, em respeito aos princípios da moralidade
e da isonomia.

3.5.2.4.6.8 – LICITAÇÕES E CONTRATAÇÕES

A Constituição Federal determinou que o estatuto da empresa pública e da
sociedade de economia mista deveria estabelecer regras específicas para
licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os
princípios da administração pública.

3.5.2.4.7 – DIFERENÇAS ENTRE EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE DE

ECONOMIA MISTA

As diferenças entre as empresas públicas e as sociedades de economia mista

se concentram em três pontos:

a) Forma Jurídica: as empresas públicas podem ser criadas sob qualquer forma
admitida em direito. Por outro lado, as sociedades de economia mista serão
sempre constituídas na forma de sociedade anônima.
b) Composição do capital: sociedades de economia mista admitem a
participação de capital público e de capital privado, enquanto as empresas
públicas só admitem capital público. No caso das sociedades de economia mista,
as ações com direito a voto devem pertencer em sua maioria à União, aos
Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da administração
indireta. Enquanto nas empresas públicas o capital deve ser totalmente público,
podendo, todavia, existir capital de outras pessoas políticas ou administrativas,
desde que o ente político que as instituiu possua a maioria do capital votante.

REFERÊNCIAS
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 34ª ed.,
São Paulo: Atlas, 2020.
MARINELA, Fernanda, Direito Administrativo, 4a ed., Rio de Janeiro: Editora
Impetus, 2010.
MAZZA, Alexandre, Manual de Direito Administrativo, 4a ed., São Paulo: Saraiva,
2014.