DISCIPLINA: DIREITO ADMINISTRATIVO

PROFESSOR: LUCAS NETO

ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Para que exista desenvoltura na organização da administração pública, tanto direta
quanto indiretamente, isto, somente se dará por meio da atuação de órgãos,
entidades públicas e seus respectivos agentes.
Se analisarmos o teor da Lei 9.784/1999 chegaremos às seguintes conclusões:
 Entidade: a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica.
 Órgão: a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e
da estrutura da Administração indireta. Em suma, a diferença básica entre órgão e
entidade é que esta possui personalidade jurídica própria e aquele não. Mas vamos
desenvolver mais os conceitos.
Entidade vem a ser a pessoa jurídica, pública ou privada; nisto enquadra-se tanto
as entidades políticas, que possuem autonomia política, isto é, capacidade de
legislar e se auto-organizar (são pessoas políticas a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios), como as entidades administrativas, que não possuem
autonomia política, ou seja, não podem legislar, limitando-se a executar as leis
editadas pelas pessoas políticas;
Ainda que não tenham autonomia política, as entidades administrativas detêm
autonomia administrativa, isto é, capacidade de gerir os próprios negócios, porém
sempre se subordinando às leis postas pela entidade política (são entidades
administrativas as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as
sociedades de economia mista).
Já o Órgão, por sua vez, é elemento despersonalizado, isto é, não possui
personalidade jurídica, cabendo a este a realização das atividades da entidade a
que pertence, através de seus agentes.
Os órgãos, de acordo com a doutrina majoritária do Direito Administrativo São
“centros de competência” constituídos na estrutura interna de determinada
entidade política ou administrativa (Os maiores exemplos são: Ministérios do Poder
Executivo Federal, Secretarias de Estado, departamentos ou seções de empresas
públicas etc.).
QUANDO OCORRE O INSTITUTO DA CENTRALIZAÇÃO?
Uma das mais importantes sistemáticas da organização é a centralização, que
ocorre quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por intermédio dos
órgãos e agentes administrativos que compõem sua estrutura funcional.
O que vem a marcar a centralização é o desempenho direto das atividades públicas
pelo Estado, por uma das pessoas políticas (União, Estados, DF e Municípios).
Tal execução centralizada de atividades públicas pelos entes federados vem a se
desenvolver por meio da atuação da respectiva Administração Direta.
QUANDO OCORRE O INSTITUTO DA DESCENTRALIZAÇÃO ?
No fenômeno da descentralização o Estado distribui algumas de suas atribuições
para outras pessoas, físicas ou jurídicas. O que vem a marcar a descentralização
é o desempenho indireto de atividades públicas. Partimos da prerrogativa da
existência de, pelo menos, duas pessoas distintas: o Estado (a União, um Estado,
o DF ou um Município) e a pessoa – física ou jurídica – que executará o serviço,
por ter recebido do Estado essa atribuição.
Logo, para sua prova, quando se envolverem 2 pessoas jurídicas você lembrará
da descentralização, e não da desconcentração.
A descentralização pode ser política ou administrativa. A descentralização política,
característica dos Estados federados, ocorre na criação de entidades políticas para
o exercício de competências próprias, não provenientes do ente central.
No Brasil é assim que ocorre, há autonomia dos Estados e dos Municípios, entes
locais que detêm competência legislativa própria, conferida diretamente pela
Constituição, sendo que tal competência é originária dos entes locais, e não mera
delegação ou concessão do governo central, a União. Já a descentralização
administrativa ocorre quando determinadas atribuições definidas pelo poder central
são exercidas por entidades descentralizadas. Tais atribuições não provêm da
Constituição, e sim das leis editadas pelo ente central.
Por sua vez, a descentralização administrativa ocorre dentro de uma mesma esfera
de governo: a entidade política (União, Estado, DF ou Município) transfere alguma
ou algumas de suas atribuições a entidades que irão compor as suas respectivas
administrações indiretas, criadas especificamente para esse fim, ou, ainda, a
pessoas físicas ou jurídicas sem vínculo anterior com a Administração.
Para a doutrina majoritária, chegaremos à seguinte classificação para a
descentralização administrativa. Em três modalidades:
 Descentralização por serviços, funcional, técnica ou por outorga.
 Descentralização por colaboração ou delegação.
 Descentralização territorial ou geográfica.
A descentralização por serviços, funcional, técnica ou por outorga apresenta-
se quando uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios), mediante lei,
cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e
a execução de determinado serviço público.
É exatamente isto que acontece na criação das entidades da administração
indireta, ou seja, das autarquias, empresas públicas, sociedades de economia
mista e fundações públicas.
Uma outra vertente da transferência da titularidade é que a entidade
descentralizada passa a desempenhar o serviço com independência em relação à
pessoa que a criou.
Se fosse o contrário, não se justificaria a criação da entidade. Assim, o controle
efetuado pelo ente instituidor sobre as entidades descentralizadas por serviço deve
observar os limites impostos pela lei. Tal controle, de caráter finalístico,
denominado de tutela, tem por objetivo garantir que a entidade não se desvie dos
fins para os quais foi instituída. Ademais, não existe subordinação entre a entidade
descentralizada e a pessoa jurídica que a criou, mas tão-somente vinculação.
Por um outro lado, a descentralização por colaboração ou delegação ocorre
quando, por meio de contrato ou ato unilateral, o Estado transfere a execução de
determinado serviço público a uma pessoa jurídica de direito privado, previamente
existente, conservando o Poder Público a titularidade do serviço.
Na descentralização por colaboração a entidade “colabora”, ajuda ao Poder
Público, executando o serviço que deveria ser por ele prestado.
Na descentralização por colaboração não é necessária a edição de lei formal,
bastando a formalização de um contrato (concessão ou permissão de serviços
públicos) ou de um ato unilateral (autorização de serviços públicos) da
Administração para que se possa transferir a responsabilidade pela execução do
serviço a outra pessoa.
A delegação por contrato é sempre efetivada por prazo determinado. Já na
delegação por ato administrativo, como regra, não há prazo certo, em razão da
precariedade típica da autorização (possibilidade de revogação a qualquer tempo).
Vale a pena salientar que, na descentralização por colaboração (concessão,
permissão ou autorização), delega-se exclusivamente a execução do serviço.
É por nome próprio que a pessoa delegada presta o serviço, por seu nome e por
sua conta e risco, sob a fiscalização do Estado. No entanto, a titularidade do serviço
permanece nas mãos do Poder Público. Essa sistemática lhe permite dispor do
serviço de acordo com o interesse público, podendo alterar unilateralmente as
condições de sua execução, aplicar sanções ou retomar a execução do serviço
antes do prazo estabelecido.
Desta feita, considerando que o Poder Público continua a deter a titularidade, o
controle que exerce é muito mais amplo e rígido do que na descentralização por
serviço, o que pode, como dito, resultar inclusive na retomada da execução do
serviço a qualquer tempo. Contudo, tampouco nesse caso há hierarquia entre o
Poder Público delegante e a entidade que recebeu a delegação para executar o
serviço público.
Algo importante a se observar é que não há relação de hierarquia em nenhuma
forma de descentralização.
Finalizando, saliente-se que a DESCENTRALIZAÇÃO TERRITORIAL OU
GEOGRÁFICA se verifica no momento em que uma entidade local,
geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurídica própria, de direito
público, possui capacidade administrativa genérica para exercer a totalidade ou a
maior parte dos encargos.
DESCONCENTRAÇÃO
No momento em que o ESTADO se organiza por essa via, a entidade se
desmembra em órgãos para melhorar sua organização estrutural. Trata-se de uma
distribuição interna de competências, ou seja, uma distribuição ou organização de
competências dentro da mesma pessoa jurídica.
Na desconcentração criam-se os órgãos.
A desconcentração envolve uma única pessoa jurídica., cujas atribuições são
distribuídas entre várias unidades de competências, os órgãos públicos, uns
subordinados a outros dentro de uma mesma estrutura organizacional.
Os princípios da centralização, desconcentração e descentralização balizam a
divisão da Administração em direta e indireta.
ADMINISTRAÇÃO DIRETA
Administração Direta vem a ser, no melhor conceito, o conjunto de órgãos que
integram as pessoas políticas do Estado (União, Estados, DF e Municípios), aos
quais foi atribuída a competência para o exercício de atividades administrativas, de
forma centralizada. Em outras palavras, na administração direta “a Administração
Pública é, ao mesmo tempo, a titular e a executora do serviço público.
O princípio da centralização é inerente à Administração Direta. Com efeito, as
pessoas políticas União, Estados, DF e Municípios executam, por si próprias,
diversas tarefas internas e externas. Para tanto, se valem de seus inúmeros órgãos
internos, dotados de competência própria e específica e constituídos por servidores
públicos, que representam o elemento humano dos órgãos.
Quando o Estado executa tarefas diretamente, através de seus órgãos internos,
estamos diante da Administração Direta no desempenho de atividade centralizada.
ÓRGÃOS PÚBLICOS
Os órgãos públicos SURGEM como centros de competência instituídos para o
desempenho de funções estatais. Constituem-se em unidades de ação com
atribuições específicas na organização do Estado.
O Estado, por sua vez, é uma pessoa jurídica. Contrariamente às pessoas físicas,
as pessoas jurídicas não possuem vontade própria: elas precisam de alguém para
atuar em seu nome.
No caso do Estado, são as pessoas físicas que integram seus órgãos, os agentes
públicos.
Para isso, inúmeras teorias surgiram para explicar as relações do Estado com seus
agentes. Vejamos as principais:
Primeiramente se entendeu que os agentes eram mandatários do Estado. É a
chamada teoria do mandato. Tal ideia não vingou porque não explicava como o
Estado, que não tem vontade própria, poderia outorgar o mandato.
Na teoria da representação, os agentes eram representantes do Estado,
equiparando o agente à figura do tutor ou curador das pessoas incapazes.
A teoria também foi criticada; primeiro por equiparar o Estado ao incapaz que, ao
contrário do Estado, não possui capacidade para designar representante para si
mesmo; e segundo porque, da mesma forma que a teoria anterior, permitia ao
mandatário ou ao representante ultrapassar os poderes da representação sem que
o Estado respondesse por esses atos perante terceiros prejudicados.
Enfim, foi instituída a teoria do órgão, hoje amplamente aceita na doutrina e na
jurisprudência, pela qual se presume que a pessoa jurídica manifesta sua vontade
por meio dos órgãos que a compõem, sendo eles mesmos, os órgãos, compostos
de agentes. Desse modo, quando os agentes agem, é como se o próprio Estado o
fizesse.
Criação e extinção
Para que falemos na criação e extinção de órgãos na Administração Direta do
Poder Executivo necessitamos sempre imaginar a existência de lei em sentido
formal, de iniciativa do chefe do Poder Executivo (CF, art. 61, §1º, II, “e” 9).
A lei deve ser aprovada no Poder Legislativo, mas quem dá início ao processo
legislativo é o chefe do Executivo. Já a organização e o funcionamento dos órgãos
do Executivo criados por lei podem ser feitos por meio da edição de simples
decretos, os chamados decretos autônomos, desde que não impliquem aumento
de despesa, nem criação ou extinção de órgãos públicos.
Capacidade processual
O órgão não possui, via de regra, capacidade processual em razão de que não
possui personalidade jurídica. Por este motivo, não pode figurar como sujeito ativo
ou passivo de uma ação judicial.
A análise da capacidade, em regra, é da própria pessoa política (União, Estados,
DF e Municípios). Logo, chegamos à conclusão de que não se interpõe ação
judicial contra a Receita Federal, e sim contra a União. Contudo, há exceções. A
jurisprudência reconhece a capacidade de certos órgãos públicos para a
impetração de mandado de segurança na defesa de suas prerrogativas e
competências, quando violadas por ato de outro órgão.
Saliento aqui que essa capacidade só é reconhecida em relação aos chamados
órgãos autônomos e independentes, que são os órgãos mais elevados do Poder
Público, de natureza constitucional, e apenas quando defendem suas prerrogativas
e competências. Não alcança, portanto, os demais órgãos, superiores e
subalternos.
O nosso Estado brasileiro é um ente político e central, é a República Federativa
do Brasil, pessoa jurídica de direito público externo, por sua vez, instituiu os
fenômenos da desconcentração e descentralização política.
Ao percebermos a desconcentração política, verificamos a criação dos poderes
(funções) do Estado, independentes e harmônicos entre si, ou seja, o Poder
Legislativo (função legislativa), o Judiciário (função de julgar) e o Executivo (função
administrativa).
Já, ao analisarmos a descentralização política, os entes políticos internos, pessoas
jurídicas de direito público interno, compreendem a União, Estados-membros,
Distrito Federal e Municípios. Assim chegamos à noção de Administração Pública,
ou seja, Administração Pública nada mais é que do que o Estado (entes políticos
internos) no exercício da função administrativa (função executiva).
O Estado, visando ao melhor desempenho de suas atribuições, no exercício da
função administrativa, para melhor desempenho dessa função, subdivide-se
internamente e externamente.
Administração Pública Direta
Decreto-Lei nº 200/67, Art. 4° A Administração Federal compreende: I - A
Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
ASSIM sendo, a Administração Pública Direta compreende os próprios Entes
Políticos, ou seja, União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios,
todos com personalidade jurídica de direito público no exercício da função
administrativa. Até aí tudo bem. Nada de novo! No entanto, para melhor
organização das atividades que deve desempenhar, a Administração Pública direta
procede a distribuição interna dessas atividades, fazendo uma
departamentalização, uma setorização, ou seja, opera-se a desconcentração
administrativa.
Desta feita, a desconcentração administrativa é a distribuição de atividades
(funções, competências) em uma estrutura interna. Trata-se, pois, de divisão,
distribuição de funções no âmbito interno de uma mesma pessoa jurídica,
especialmente com a criação de órgãos.
Assim, temos o surgimento dos órgãos administrativos, cuja principal
característica talvez seja ausência de personalidade PRÓPRIA!
De outro lado, com o mesmo intuito de organizar-se e melhor desempenho de suas
funções, o ente federativo no exercício da função administrativa também procede
a distribuição de suas funções externamente. Significa dizer que o ente político
transfere uma ou algumas de suas atividades (funções ou competências)
para outra pessoa, para que a execute, para que a realize. Portanto, a
descentralização administrativa é a distribuição externa de atividades de uma
pessoa para outra, especialmente com a criação de entidades administrativas.
Esse mecanismo, distribuição externa de funções (descentralização
administrativa) é que deu ensejo ao surgimento do que se denomina
Administração Pública indireta. Assim, Administração Pública Indireta é o
conjunto de pessoas jurídicas distintas do Estado, e criadas por ele, para realizar
atividades que lhe são atribuídas como próprias.
A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades,
dotadas de personalidade jurídica própria:

➢Autarquias

➢Fundações Públicas

➢Sociedades de Economia Mista

➢Empresas Públicas

As autarquias são:
 Pessoas jurídicas de direito público,
 Criadas por lei, com autonomia administrativa, orçamentária e técnica
(capacidade de autoadministração), e capital exclusivamente público, para o
desempenho de atividades típicas do Estado.
O Decreto-Lei nº 200/67 define autarquia, nos termos do art. 5º, inc. I, da seguinte
forma:
Art. 5º Para os fins desta lei considera-se:
I – Autarquia – o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica,
patrimônio e receitas próprias, para executar atividades típicas da Administração
Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e
financeira descentralizada. Numa visão bem simplista, podemos dizer que as
autarquias representam uma parcela do Estado no exercício indireto de sua função
administrativa (gestão administrativa descentralizada), por meio de um órgão a que
se atribuiu vida própria.
É possível identificar as seguintes características nas autarquias. Leve estas
informações basilares à sua prova, pois caso surjam questões relacionadas à
autarquia, será sobre este assunto:
 A criação é sempre por lei;
 São dotadas de personalidade jurídica de direito público;
 Gozam de autonomia administrativa, orçamentária e técnica;
 São criadas para especialização dos fins ou atividades;
 Sujeitam-se ao controle de tutela. Significa que não estão subordinadas ao ente
que as criou, mas apenas vinculada aos fins para os quais foi criada (supervisão
ministerial).
As autarquias são sempre criadas por lei.
Apenas a Lei (em sentido estrito) pode criar uma Autarquia. Esta mesma lei que
definirá sua estrutura, sua atividade, ou seja, seus contornos.
A partir do início da vigência da lei criadora, tem a entidade seu surgimento (seu
nascimento), sem qualquer necessidade de averbação de seus atos institucionais
em órgãos destinados a tanto, pois seu delineamento está todo contido na norma
criadora.
Logo, por observância do princípio da simetria (paralelismo das formas), a extinção
também deverá ser procedida por meio de lei.
Conclui-se que, se somente por lei específica é possível à criação, então, somente
por lei poderá ocorrer à extinção de uma Autarquia.
De acordo com a doutrina majoritária costuma-se dividir as autarquias em
institucionais e territoriais.
As autarquias territoriais surgem por desmembramento geográfico do Estado,
criando-se um ente, ao qual se outorga prerrogativas de forma geral funções
administrativas e até mesmo de ordem política, a exemplo dos territórios que são
autarquias territoriais de natureza política integrantes da União.
As autarquias institucionais são pessoas administrativas criadas por lei, com
objetivo específico, sem qualquer espécie de delegação política, pois recebem, por
outorga, a titularidade de uma atividade típica do Estado. Exemplo: Instituto
Nacional do Seguro Social – INSS.
De outra vertente, classificam-se, ainda, as autarquias quanto ao objeto, quando
temos as autarquias em regime comum e as em regime especial.
As autarquias em regime especial são autarquias dotadas de maiores
prerrogativas, tal qual maior autonomia administrativa, poder normativo técnico e,
ainda, algumas gozando de mandato fixo para os seus dirigentes. Ex.:
Universidades (Lei nº 5.540/68), BACEN e as denominadas agências reguladoras
(ex.: ANATEL, ANA, ANEEL, ANP, ANVISA, etc.).
Quanto à estrutura, temos as autarquias corporativas e as fundacionais.
As autarquias corporativas são aquelas que têm a prerrogativa de fiscalizar e
controlar o exercício de certas profissões. Ex.: CRECI, CRM, CREA, CRC, ou seja,
os conselhos profissionais.
Nesse aspecto, cabe destacar que o Supremo Tribunal Federal tem entendimento
de que a OAB (Ordem dos Advogados do Brasil) não integra a Administração
Pública, realizando, pois, serviço público de forma independente, e, por isso, não
se submete ao regime jurídico-administrativo (não sendo obrigada a realizar
concurso para ingresso de pessoal), tampouco a controle Estatal de suas
finalidades ou mesmo do Tribunal de Contas da União no tocante aos seus
recursos e gastos.
Percebe-se que apesar de os conselhos de profissões sejam autarquias
corporativas, e, por isso, se submetem a controle do Tribunal de Contas da União,
além de terem o dever de licitar e realizar concursos públicos, a OAB estaria
excluída dessas sujeições na medida em que não integra a Administração Pública,
conforme entendimento do STF.
As autarquias fundacionais são autarquias criadas em razão de um destacamento
de patrimônio estatal, com o escopo de atuarem desempenhando atividades
ligadas ao desenvolvimento social, tal como saúde, educação ou em proteção aos
direitos e interesses de minorias.
Ex. Fundação Universidade de Brasília (FUB), Fundação Nacional do Índio
(FUNAI) etc.
No entanto, verifica-se que há duas hipóteses de agências: as reguladoras e as
executivas.
As agências reguladoras (autarquias em regime especial) surgiram em
decorrência do plano nacional de desestatização (Lei nº 9.491/97), cujo escopo era
pôr fim ao monopólio estatal de alguns serviços definidos em certos setores e,
principalmente, visando o princípio da especialidade, com papel de disciplinar e
fiscalizar atividades típicas do Estado, cuja execução fora outorgada a particulares.
Essas agências caracterizam-se por três elementos: maior independência,
investidura especial (depende de nomeação pelo Presidente aprovação prévia do
Senado Federal) e mandato, com prazo fixo, conforme lei que cria a pessoa
jurídica.
Quanto ao regime especial, o prof. Carvalho Filho dá especial destaque às
prerrogativas para que se caracterize uma autarquia em regime especial, citando
quatro fatores, sendo:
1º) poder normativo técnico (chamada deslegalização, ou seja, poder de editar
normas técnicas complementares das normas gerais);
2º) autonomia decisória (poder de decidir os conflitos administrativos que envolvem
sua área de atuação);
3º) independência administrativa (seus dirigentes têm investidura por prazo certo);
4º) autonomia econômico-financeira (têm recursos próprios e dotação
orçamentária específica).
Pode-se dizer, portanto, que as agências reguladoras são responsáveis pela
regulamentação (poder regulamentar), controle e fiscalização de serviços públicos,
atividades e bens transferidos ao setor privado e, em suma, englobam as seguintes
atividades:
a) serviços públicos propriamente ditos, tal como ANEEL (Lei nº 9.427/96),
ANATEL (Lei nº 9.472/97), ANTT e ANTAQ (Lei nº 10.233/2001);
b) atividade de fomento e fiscalização de atividade privada (Ancine – MP 2.281-
1/01 – Lei nº 10.454/02);
c) regulação e fiscalização de atividades econômicas (ANP, Lei nº 9.478/97);
d) atividades sociais – exercidas pelo Estado, mas facultadas também ao particular
– (ANVISA, Lei nº 9.782/99; ANS, Lei nº 9.961/00); e,
e) agência reguladora de uso de bens públicos, tal como a ANA, criada pela Lei nº
9.984/00.
Devemos ficar atentos a observar uma série de traços específicos e característicos
dessas entidades quanto a pessoal, regime jurídico, licitações, dentre outros.
Vejamos:
a) Regime de pessoal: A Lei nº 9.986/00 estabelecia a possibilidade de contratação
por meio do regime celetista. Porém, o STF entendeu que não se compatibilizava
o regime de emprego com as atribuições desempenhas pelas agências
reguladoras, firmando, com isso, a necessidade de observar o regime estatutário.
b) Licitação: devem observar as normas da Lei nº 8.666/93 e Lei nº 10.520/02.
Podendo optar por modalidades especificas como o pregão e a consulta, conforme
consta da Lei nº 9.986/00.
As agências executivas, por outro lado, são autarquias ou fundações que por
iniciativa da Administração Direta (Presidente da República), recebem o status de
Agência Executiva, em razão da celebração de um contrato de gestão, que objetiva
uma maior eficiência e redução de custos (Decretos Federais nº 2.487 e 2.488,
ambos de 1998).
Para receber tal qualificação é preciso ter plano estratégico de reestruturação e
desenvolvimento institucional em andamento e celebrar contrato de gestão com o
Ministério supervisor.
São, portanto, autarquias ou fundações qualificadas para melhor desempenho de
suas atividades que firmam contrato de gestão para maior autonomia
administrativa e orçamentária, não estando, portanto, hierarquicamente
subordinadas.

Fundações Públicas
De acordo com o que aduz O Decreto-Lei nº 200/67, em seu art. 5º, inc. IV, o
conceito de fundações é o seguinte: entidade dotada de personalidade jurídica de
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa,
para o desenvolvimento de atividades que não exigem execução por órgãos ou
entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio
gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por
recursos da União e de outras fontes. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)
É bastante importante que guardemos o conceito a seguir. As bancas
organizadoras de Concurso têm cobrado na literalidade, e os concurseiros têm se
confundido bastante no que diz respeito:
A Constituição Federal em seu artigo 37, inc. XIX, aduz que “somente por lei
específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.
Ora, a afirmação nos expressa que a criação de fundações públicas depende
sempre de lei específica, ou seja, precisa da lei autorizando a criação, cabendo a
uma lei complementar definir a área de atuação.
A criação, por sua vez, acontecerá através de decreto executivo que aprova o
Estatuto, que por sua vez deverá ser registrado em cartório de registro de pessoas
jurídicas.
Além disso, as Fundações Públicas podem ter a natureza de pessoa jurídica de
direito público, caracterizando uma espécie de autarquia, denominada autarquia
fundacional ou fundação governamental.
As fundações públicas de direito público encontram-se subordinadas a regime
jurídico de direito público, o que determina que seus bens são públicos, o regime
adotado para seu pessoal é o estatutário, pagando suas dívidas por precatórios.
Já as fundações públicas de direito privado, se submetem, em regra, ao regime
jurídico de direito privado, sendo seus bens considerados privados, seus agentes,
como regra, se submetem ao regime celetista.
Mas tenha muito cuidado!!! Não há um absoluto domínio das regras atinentes ao
regime privado, é que por ser entidade pública está submetida a algumas restrições
oriundas do princípio da indisponibilidade do interesse público, ou seja, oriundas
do regime jurídicoadministrativo, tal como obrigatoriedade de licitar, realizar
concurso público, dentre tantas outras implicações do regime público.
Empresas Estatais
São espécies de empresas estatais as sociedades de economia mista e as
empresas públicas, bem como as suas subsidiárias.
A empresa pública, pela análise do Decreto-Lei nº 200/67, é pessoa jurídica de
direito privado composta por capital exclusivamente público, criada para a
prestação de serviços públicos ou exploração de atividades econômicas sob
qualquer modalidade empresarial.
Saliente-se mais uma vez o art. 37, inc. XIX, bem como o art. 173, §1º, inc. II, da
Constituição, que assim dispõe:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta
de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos
imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme
definidos em lei. § 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade
econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços,
dispondo sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) I –
sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) II – a sujeição ao regime jurídico
próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis,
comerciais, trabalhistas e tributários; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)
Já a sociedade de economia mista é pessoa jurídica de direito privado, criada para
prestação de serviço público ou exploração de atividade econômica, com capital
misto e na forma de S/ A.
Analisando as semelhanças entre as empresas estatais, entende-se que quanto à
criação, sempre depende de lei, só que a lei (específica) autoriza a instituição (art.
37, XIX, da CF), que dependerá de registro de seus atos constitutivos (decreto de
aprovação do contrato social) no órgão competente [junta comercial].
No que diz respeito à extinção, em observância ao princípio do paralelismo das
formas ou da simetria haveria a necessidade também de lei autorizar, com análise
posterior em cartório.
Por outro lado, destaco que as estatais estão submetidas às disposições da Lei
8.666/93.
Pode, contudo, quando exploradoras da atividade econômica, ter regime especial
por meio de estatuto próprio conforme o art. 173, §1º, III, CF.
Mas olha que importante:, O STF entendeu, em julgamento ainda pendente de
finalização, que a estatal exploradora de atividade econômica em regime
concorrencial pode adotar procedimento simplificado de licitação aprovado por
decreto presencial (caso Petrobras).
No que se refere ao regime tributário, diante da disposição contida no art. 173, §1º,
inc. II, CF/88, em regra, as estatais não têm privilégios tributários, que não sejam
extensíveis à iniciativa privada.
É SIMPLES ENTENDER!!!, somente gozaram de privilégios tributários se forem
extensíveis às entidades do setor privado no ramo em que concorrem.
ENTRETANTO... o Supremo Tribunal Federal vem entendendo que se prestam
serviços públicos, especialmente em regime de exclusividade, gozam de
prerrogativas de direito público, tal como imunidade tributária em relação aos
seus bens, rendas e serviços e pagamento de seus débitos por precatórios
(Caso ECT).
Um dos assuntos mais cobrados em concursos, no que diz respeito às empresas
estatais versa acerca do regime jurídicos destas, vejamos:
Em razão de já estarem submetidas ao regime de direito privado, ocupam emprego
público, seguindo o regime da CLT. Entretanto, são considerados agentes públicos
(servidores públicos lato sensu), em razão de algumas regras: concurso público,
teto remuneratório, acumulação, remédios constitucionais, fins penais,
improbidade administrativa, etc.
No que faz relação aos bens, são bens privados, logo, são passíveis de penhora,
exceto se a empresa for prestadora de serviços públicos e o bem estiver
diretamente ligado a eles, de modo que por força do princípio da continuidade o
bem não poderá sofrer constrição.
As empresas públicas podem assumir qualquer forma societária/empresarial, ou
seja, podem ser S/A, Limitada, Comandita.
No entanto, as de economia mista só podem assumir a forma de S/A.
As empresas públicas federais têm suas demandas julgadas na Justiça Federal
(art. 109, inc. I, da CF/88), enquanto que as sociedades de economia mista terão
suas causas decididas na Justiça Estadual.

EXERCÍCIOS
1) O Estado, em sua organização, atua por meio de órgãos, agentes e pessoas
jurídicas, para exercer suas atividades, com vistas a atender ao interesse público.
Nesse contexto, de acordo com a doutrina de Direito Administrativo,
descentralização é:
A) o processo segundo o qual o Estado desmembra órgãos, criando um ou mais
novos órgãos, para propiciar melhoria na sua organização estrutural;

B) a situação em que o Estado executa suas tarefas diretamente, por intermédio

dos diferentes órgãos e agentes administrativos que compõem sua estrutura
funcional;

C) o fenômeno que permite ao Estado executar suas tarefas indiretamente, isto é,

delegando o exercício da atividade a outras entidades necessariamente da
Administração Indireta;

D) o fato administrativo que traduz a transferência da execução de atividade estatal

a determinada pessoa, integrante ou não da Administração;

E) o desmembramento de órgãos da Administração Direta para Indireta, sendo

transferido com eles o dever de controle e fiscalização da atividade.

2) Se o Estado cria uma pessoa jurídica e a ela transfere competências e o poder

de execução, a descentralização ocorre por

A) delegação.

B) outorga.

C) permissão.

D) hierarquia.

E) distribuição.
3) Com relação à descentralização administrativa, analise as afirmativas a seguir.

I. A descentralização administrativa atribui personalidade jurídica a uma entidade

para que ela preste serviços públicos ou realize atividades públicas ou de utilidade
pública.
II. A descentralização administrativa transfere / distribui competências para um
terceiro (pessoa jurídica ou, eventualmente, pessoa física).
III. A descentralização administrativa transfere, dentro da mesma pessoa jurídica,
competências dos órgãos superiores para os órgãos inferiores.

Assinale:

A) se somente a afirmativa I estiver correta.

B) se somente a afirmativa III estiver correta.

C) se somente as afirmativas I e II estiverem corretas.

D) se somente as afirmativas II e III estiverem corretas.

E) se todas as afirmativas estiverem corretas.

4) Determinado Estado da Federação tem investido em diversos projetos de

parceria com a iniciativa privada para obras de infraestrutura, a fim de associar a
expertise tecnológica e operacional do mercado, com a desoneração dos cofres
públicos dos investimentos necessários e para promover a criação de novos
empregos. Em razão disso, a Administração pública pretende criar uma pessoa
jurídica integrante de sua Administração indireta, cuja finalidade institucional seja
o desenvolvimento e acompanhamento de diversos projetos, realização de
estudos, estruturação de sistema de garantias, bem como outras providências
específicas em matéria de parcerias. Essa solução poderia ser implementada
mediante a

A) instituição de uma autarquia, cuja criação deve ser devidamente autorizada por
lei e cuja gestão pode admitir o regime jurídico de direito privado conforme o escopo
de sua atuação, a exemplo do caso descrito.

B) criação de uma empresa pública, pessoa jurídica de direito público, em razão

da constituição de seu capital social, mas que atua no mercado em regime de
paridade com a iniciativa privada, conferindo a agilidade necessária pela
Administração pública.

C) instituição de uma empresa estatal, cujo regime jurídico é próprio das empresas
privadas, fazendo constar da finalidade institucional as atividades pretendidas pela
Administração.
D) criação, por lei, de uma autarquia que, em razão de sua natureza jurídica de
direito público, terá atuação regida pelo direito público, ainda que seu escopo seja
típico de atuação da iniciativa privada, como pretendido pela Administração
pública.

E) instituição de uma sociedade de economia mista, pessoa jurídica de direito

privado, cujo controle do capital pertence integralmente ao ente que a instituiu,
sujeita ao regime de competição de mercado, independentemente de seu objeto
social e finalidade institucional.

5) No que diz respeito ao órgão público, está correto o que se afirma em:

A) É unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta, apenas.

B) Tem personalidade jurídica própria.

C) É unidade de atuação integrante da estrutura da Administração indireta, apenas.

D) Não se confunde com a pessoa física, o agente público, porque congrega

funções que este vai exercer.

E) Confunde-se com a pessoa jurídica, sendo uma de suas partes integrantes.

6) Acerca da Administração pública brasileira, é correto afirmar que

A) o Banco Central do Brasil, ao exercer atividade regulatória em todo o território

nacional sobre instituições financeiras, é exemplo de descentralizacão
administrativa.

B) compreende tanto Secretarias e Ministérios, quanto fundações públicas,

autarquias e empresas estatais, todos eles dotados de personalidade jurídica
própria, mas os dois primeiros desprovidos de autonomia administrativa.

C) sob o aspecto formal, refere-se ao conjunto de funções administrativas

exercidas precipuamente pelo Poder Executivo com vistas a satisfazer as
necessidades coletivas sentidas no plano concreto.

D) seus órgãos e entidades submetem-se a um mesmo regime jurídico, de direito

público e derrogatório do direito comum, e a jurisdição administrativa independente.

E) seus órgãos e entidades, por expressa disposição constitucional, são isentos do

pagamento de tributos e submetem-se ao regime de precatórios.

7) As empresas públicas, sendo entidades da Administração Indireta,

A) podem contar com a participação de outras pessoas de direito público interno

na formação do seu capital.
B) podem contar com a participação de capital privado na composição do seu
capital, desde que seja minoritário.

C) distinguem-se das sociedades de economia mista, dentre outros pontos, porque

não desempenham atividade de natureza econômica.

D) são criadas e extintas por lei.

E) têm natureza jurídica de direito público.

8) São entidades estatais

A) as Empresas Públicas.

B) as Autarquias.

C) as Fundações de direito público.

D) os Municípios.

E) os Territórios Federais

9) Considere o conceito de autarquia e marque a opção correta:

A) É uma entidade administrativa sem autonomia, criada por lei especifica com
personalidade jurídica de direito público, sem patrimônio próprio e atribuições
estatais indeterminadas.

B) É uma entidade pública, criada por lei especifica com personalidade jurídica de
direito privado, patrimônio público, atribuída a uma finalidade especifica não
lucrativa.

C) É uma entidade administrativa autônoma, criada por lei especifica com

personalidade jurídica de direito privado, patrimônio estatal e atribuições estatais
determinadas.

D) É uma entidade administrativa autônoma, criada por lei especifica com

personalidade jurídica de direito público, patrimônio próprio e atribuições estatais
determinadas.

E) É uma entidade privada, criada por lei específica com personalidade jurídica de
direito público, patrimônio público, atribuída a uma finalidade especifica do Estado,
sem intuito de lucro.
10) Das afirmativas a seguir, apenas uma está correta. Assinale-a

A) O regime especial que incide sobre as autarquias qualificadas como agências

reguladoras decorre do fato de que todo o perfil jurídico-organizacional dessas
entidades está contemplado na lei instituidora.

B) Empresa pública, instituída sob forma societária, admite que sociedade de

economia mista ou outra empresa pública, entidades dotadas de personalidade
jurídica de direito privado, participem de seu capital social.

C) Sentenças proferidas contra autarquias dispensam o oferecimento de recurso

voluntário, em virtude de sua obrigatória sujeição ao duplo grau de jurisdição por
meio da remessa ex officio do processo ao tribunal de instância superior.

D) As fundações governamentais de direito público não estão abrangidas pela

prerrogativa da imunidade tributária, relativa aos impostos sobre a renda, o
patrimônio e os serviços federais, estaduais e municipais, vinculados a suas
finalidades essenciais.

E) Não se considera sociedade de economia mista a sociedade anônima cujas

ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, a uma outra pessoa,
qualificada como sociedade de economia mista, ainda que a instituição daquela
tenha sido autorizada por lei.

11) Com relação às agências reguladoras, analise as afirmativas a seguir.

I. As agências reguladoras integram o aparelho burocrático do Estado como
autarquias sob regime especial.
II. É juridicamente viável a cobrança de taxa - a taxa de fiscalização - pelas
agências reguladoras para destinação específica.
III. O Banco Central não pode ser considerado agência reguladora por carecer de
independência decisória, já que suas decisões condicionam-se aos atos
normativos emanados pelo Conselho Monetário Nacional.

Assinale:

A) se somente a afirmativa I estiver correta.

B) se somente a afirmativa II estiver correta.

C) se somente as afirmativas I e II estiverem corretas.

D) se somente as afirmativas I e III estiverem corretas.

E) se todas as afirmativas estiverem corretas.

12) Considere as seguintes assertivas:

I. Pode adotar uma das modalidades de sociedade disciplinadas pela legislação

comercial.
II. Seja de âmbito federal, estadual ou municipal, tem capital inteiramente público,
ou seja, dele somente podem participar pessoas jurídicas de direito público.
III. Não pode adotar a forma de sociedade unipessoal.
IV. Se for de âmbito federal, terá seus litígios processados e julgados
obrigatoriamente na Justiça Federal.

No que concerne à empresa pública, está correto o que se afirma APENAS em

A) I, II e IV.

B) I e III.

C) I e IV.

D) II e III.

E) III e IV.

13) Com relação às Agências Reguladoras, assinale a alternativa correta.

A) A Constituição Federal contempla as Agências Reguladoras como autarquias

de regime especial.

B) A autonomia financeira das Agências Reguladoras pode decorrer do

recolhimento de taxa e de outras fontes de recursos.

C) As Agências Reguladoras são dotadas de personalidade jurídica de direito

privado e devem executar função administrativa de caráter normativo.

D) As Agências Reguladoras correspondem às fundações sob regime especial

criadas para o desempenho de funções normativas ou reguladoras de serviço
público.

E) Aos Municípios é vedada a possibilidade de constituição de Agências

Reguladoras.

14) As autarquias possuem determinados privilégios que lhes são conferidos pelo
direito administrativo, sendo dois exemplos os seguintes:

A) imunidade tributária em relação aos impostos e taxas e processo especial de

execução.
B) prescrição quinquenal das suas dívidas e dispensa genérica de licitação na
contratação de obras e serviços.

C) exigência de sua criação por meio de lei e impossibilidade de sua

responsabilização objetiva por danos causados a terceiros.

D) responsabilidade subjetiva por danos causados por seus agentes e sujeição ao

procedimento licitatório.

E) juízo privativo quando demandadas judicialmente e impenhorabilidade dos seus

bens.

15) Sobre as fundações públicas, julgue as afirmativas seguintes.

I. Realizam atividades não lucrativas.
II. Realizam atividades atípicas do poder público, mas de interesse coletivo, como
a educação, a pesquisa e a cultura.
III. São criadas por lei específica e estruturadas por decreto.
Pode-se afirmar que:

A) somente I e II estão corretas.

B) somente I e III estão corretas.

C) somente II e III estão corretas.

D) há somente uma afirmativa correta.

E) todas estão corretas.

16) No direito administrativo, as Sociedades de Economia Mista são constituídas

sob as normas do direito privado, mas com participação financeira de pessoa
jurídica de direito privado. Analise as afirmações a seguir sobre Sociedade de
Economia Mista.

I. É um órgão da administração indireta.

II. Deve haver autorização legal para a sua criação.

III. É uma sociedade por ações em que o setor público deve ter, no mínimo, 51%
das ações.

Assinale a alternativa correta.

A) Todas afirmações estão corretas.

B) Apenas uma afirmação está correta.

C) As afirmações I e II estão corretas.

D) As afirmações II e III estão corretas.

E) Todas afirmações estão incorretas.

17) De acordo com a doutrina de Direito Administrativo, as empresas públicas e as

sociedades de economia mista integram a:

A) Administração Direta e ostentam personalidade jurídica de direito público;

B) Administração Direta e ostentam personalidade jurídica de direito privado;

C) Administração Indireta e ostentam personalidade jurídica de direito privado;

D) Administração Indireta e ostentam personalidade jurídica de direito público;

E) Administração Mista e ostentam personalidade jurídica de direito público.

18) Em relação às formas de descentralização e desconcentração administrativa,

analise os itens a seguir.

I. A descentralização por serviços institui uma entidade da administração indireta,

contanto que seja criada por meio de lei específica.

II. A descentralização por colaboração transfere a titularidade de execução da

atividade da Administração Pública para a iniciativa privada, por meio de contrato
ou ato unilateral.

III. A desconcentração administrativa permite a criação de órgão com

personalidade jurídica de direito público, mas sem capacidade processual.

Está correto somente o que se afirma em:

A) I;

B) II;

C) III;

D) I e II;

E) I e III.
19) Quanto à estrutura organizacional da Administração Pública é correto afirmar
que:
A) Na empresa pública predomina o capital público.

B) A sociedade de economia é uma empresa pública.

C) Os órgãos são entidades dotadas de personalidade jurídica.

D) As autarquias são entidades de capital integralmente público.

20) Associado ao conceito de autarquia, há diferentes tipos de autarquias que

variam em função da natureza de sua atuação nos âmbitos administrativos e
econômicos.

Uma autarquia que tem a competência de fiscalização e controle de atividade de

setor específico da economia é denominada:

A) administrativa;

B) agência executiva;

C) agência reguladora;

D) regional;

E) universitária.

21) A definição de "pessoa jurídica de direito privado com capital exclusivo do

governo tendo por finalidade a exploração de atividade econômica" refere-se à

A) autarquia corporativa

B) empresa de economia mista.

C) empresa pública.

D) autarquia institucional

E) fundação privada.

22) As autarquias desempenham funções que, despidas de caráter econômico, são

próprias e típicas do Estado.

Sobre as autarquias, é correto afirmar que:

A) apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado, exercem atividades de
interesse público;

B) integram a Administração Direta e exercem atividades de interesse público;

C) são pessoas jurídicas de direito público e somente por lei específica podem ser
criadas;

D) fazem parte da Administração Indireta e têm personalidade jurídica de direito

privado;

E) integram a Administração Indireta e não se aplica a seu pessoal a proibição

constitucional de acumulação de cargos públicos.

23) Assinale a alternativa correta.

A) Empresas públicas podem ter personalidade jurídica de direito público quando

prestam serviços públicos.

B) Sociedades de economia mista podem ter a sua instituição autorizada por

decreto do Chefe do Executivo.

C) Fundações governamentais não podem assumir a forma de entidade autárquica.

D) Agências reguladoras são autarquias de regime especial e têm personalidade

jurídica de direito público.

E) Os serviços sociais autônomos integram a administração indireta como

entidades especiais.

24) No direito brasileiro, existem duas diferenças fundamentais entre as

sociedades de economia mista e as empresas públicas.

Assinale a alternativa que explicita essas diferenças.

A) composição do capital e forma jurídica.

B) personalidade jurídica e forma de extinção.

C) forma jurídica e controle estatal.

D) forma de criação e personalidade jurídica.

E) controle estatal e composição do capital.

25) Assinale a afirmativa incorreta.

A) Empresas públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito

privado.

B) As agências reguladoras foram criadas sob a forma de autarquias de regime

especial.

C) Os Ministérios são órgãos públicos e, portanto, destituídos de personalidade

jurídica.

D) Municípios não podem instituir sociedades de economia mista.

E) Os processos que envolvam sociedades de economia mista federais são

processados e julgados, em regra, na Justiça Estadual.

GABARITO
1) D 14) E
2) B 15) E
3) C 16) C
4) C 17) C
5) D 18) A
6) A 19) D
7) A 20) C
8) D 21) C
9) D 22) C
10) B 23) D
11) E 24) A
12) C 25) D
13) B