Aula 7

AULA 7 – PROCESSO LEGISLATIVO
RELAÇÃO ENTRE CONSTITUIÇÕES ESTADUAIS, AS LEIS ORGÂNICAS

MUNICIPAIS, A LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL E A CONSTITUIÇÃO
FEDERAL NO QUE CONCERNE AO PROCESSO LEGISLATIVO
1. Poder de Iniciativa para Deflagrar o Processo Legislativo
Princípio Federativo: até que ponto está livre o constituinte estadual e o legislador
orgânico dos municípios para organizar ou estruturas as ordens jurídicas locais?
Em tema de autonomia dos Estados, a doutrina estabelece que existem normas de

reprodução obrigatória e normas que podem ser imitadas pelo constituinte estadual. Em
parte, porque existem temas sensíveis para a manutenção da unidade da federação, há
normas na constituição federal que valem diretamente para os estados.
Existe um conjunto de normas na Constituição Federal (Constituição total) que valem

imediatamente para os estados e municípios. Essas normas têm caráter ora de imposição
ora de proibição. Alguns autores dividem as normas como de reprodução obrigatória e
como de reprodução proibida.
Assim, existem as normas de reprodução obrigatória, as normas de reprodução proibida

e as normas de imitação, que os estados podem ou não utilizar.
Desde o início da vigência da Constituição, o STF vem insistindo que as normas

constantes na Constituição em matéria de processo legislativo são via de regra normas
de constituição obrigatória. Naquilo que é essencial o modelo que o poder constituinte
federal impôs no processo legislativo há de se reproduzir no âmbito local, seja na
Constituição Estadual, seja nas Leis Orgânicas do Município.
1.1 – Poder de Iniciativa das Emendas à Constituição Estadual e as Leis Orgânicas dos
Municípios
Já se questionou perante o STF, por exemplo, normas de constituições estaduais que se

afastando do modelo federal previam quórum para a aprovação de emendas à
constituição daquele Estado diferentes do que consta no art. 60 da CF/88. Havia em um
estado um quórum de 4/5 para emenda à constituição daquele estado. O STF decidiu
que a norma do estado era inconstitucional, que existiria uma obrigatoriedade de
reprodução no âmbito dos estados deste quórum previsto no art. 60 da CF/88.
Em decisões mais recentes, há uma tendência de dar alguma liberdade. O STF, julgando
uma ADI em relação à constituição de um estado, julgou improcedente a ADI em um
ponto que questionava a possibilidade de haver uma PEC sendo proposto por iniciativa
popular. Várias constituições possuem normas desse tipo. A maioria da doutrina diz que
no art. 60, I, II, III, da CF/88 estão colocados os únicos entes que estão habilitados a
propor a PEC.
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado

Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação,

manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
O professor José Afonso da Silva diz que é possível haver uma emenda constitucional
com base em iniciativa popular, segundo o art. 61, §2°, da CF/88. Essa não é a posição
majoritária.
O STF entendeu como constitucional a possibilidade de que o legislador constituinte

estadual estabelecer um possível modo de participação popular através de um projeto de
emenda à constituição subscrito por um determinado número de eleitores que preveja a
constituição dos estados. Essa mudança de entendimento indica uma intenção do
tribunal no sentido de relaxar a tendência de na dúvida impor o modelo federal ao ente
local. Isso pode dar maior autonomia aos entes federais e estaduais.
O STF tem medo de dar muito poder ao legislador local, seja o legislador constituinte,
seja o legislador derivado estadual, seja as câmaras municipais, porque os poderes
legislativos locais nem sempre são tão republicanos como eles deveriam, existem
interesses oligárquicos em jogo e, assim, dar muita liberdade seria um problema.
A Lei Orgânica do Município poderia prever um poder de iniciativa popular para a

modificação dela (lei orgânica)?
Isso acontece na Lei Orgânica do RJ, SP, BH e vários outros municípios. O STF não se
pronunciou ainda sobre isso, mas se o STF admite esse poder de iniciativa popular para
emendar a constituição estadual, seria razoável admitir também para a lei orgânica do
município.
Como saber quais são as normas de reprodução obrigatória no âmbito dos estados?
Somente a leitura da jurisprudência do STF pode responder isso. É na base casuística.
As normas de reprodução obrigatória podem ser implícitas ou explicitas. No âmbito do

implícito o que importa é definir como o STF vem entendendo exatamente até que
ponto o modelo federal se estende aos estados. O ponto fora da curva foi a
admissibilidade de iniciativa popular para projetos de emenda à constituição dos
estados. Mas de modo geral o que está colocado em âmbito federal deve ser tido no
âmbito dos estados, municípios e distrito federal no que concerne ao processo
legislativo.
1.2 – Poder de Iniciativa das Leis
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou
Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao
Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao
Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta
Constituição.
Obs.: a clausula “na forma e nos casos previstos nesta constituição” indica que entre
todas as autoridades ou órgãos mencionados no caput do art. 61 haverá diferença de
extensão no poder de iniciativa.
Os membros do Congresso Nacional e as suas comissões e o presidente da república

possuem um poder de iniciativa geral.
O STF e os Tribunais Superiores têm limitado o seu poder de iniciativa a temas

atinentes a organização do poder judiciário. O PGR tem seu poder de iniciativa limitado
a organização do Ministério Público.
Os cidadãos possuem um poder de iniciativa geral.
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou
Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao
Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao
Constituição.
§ 2º A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de
projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo
menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento (0,3%) dos eleitores de
cada um deles.
Obs.: quando se fala de iniciativa popular o §2°, art. 61, da CF/88 especifica que se trata
de eleitor, um por cento do eleitorado. O número de eleitores em situação regular deve
ser determinado pelo cadastro geral de eleitores feito pelo TSE.
A proposta de iniciativa popular deve ser apresentada à Câmara.
Tanto na iniciativa popular quanto em relação a entes como STF, Tribunais Superiores,
Procurador Geral da República. Sempre que se tratar de um ente ou autoridade que não
seja ente ou autoridade a apresentação do projeto de lei será na Câmara dos Deputados.
Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da

República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na
Câmara dos Deputados.
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro
ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional,
ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao
Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica

ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços

públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos,

estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para a inatividade;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos,
estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas

gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da administração pública;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o

disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções,
estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda
Constitucional nº 18, de 1998)
Obs.: o §1° do art. 61 da CF/88 traz uma série de normas que dizem respeito a
organização do poder executivo, o que está em jogo em última análise é a preservação
ainda que parcial da autonomia dos poderes. Por opção do constituinte originário essas
matérias listadas no §1° cabem ao presidente da república e cabem também, por serem
de reprodução obrigatória, uma vez que representam uma expressão da independência
entre os poderes, aos chefes do executivo estadual, municipal do distrito federal. Logo,
tudo aquilo que diz respeito a organização da administração pública, o regime jurídico
do seu pessoal, o poder de iniciativa para projeto de lei versando sobre isso, é sempre do
chefe do executivo. Essa competência é privativa, ou seja, em matéria de regime do
servidor público do executivo, um deputado ou um senador não pode propor projeto de
lei. Também não pode propor projeto de lei o deputado estadual sobre o regime jurídico
do servidor público estadual. O mesmo acontece no plano municipal.
Como forma de garantir dessa autonomia e independência do executivo, foi fixado o rol
de matérias do §1° do art. 61, como sendo de iniciativa privativa da chefia executiva e
essa norma é de reprodução obrigatória nos estados, municípios e do distrito federal.
Muitas normas, sobretudo estaduais, já foram declaradas inconstitucionais pelo STF por
violarem o art. 61, §1°, CF/88.
As normas de reprodução obrigatória não precisam nem estar previstas nas constituições
estaduais ou na lei orgânica dos municípios, como se fosse um direito não escrito,
porque fazem parte do que é chamado pelo texto de Constituição total, isto é, elas se
impõem ao poder local de maneira que se eventualmente a constituição do estado não
fizer referência a essa reserva de iniciativa para o governo do estado ou a lei orgânica
não fizer referência a essa reserva de iniciativa para o prefeito, ainda assim ela existe.

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RELAÇÃO ENTRE CONSTITUIÇÕES ESTADUAIS, AS LEIS ORGÂNICAS

1. Poder de Iniciativa para Deflagrar o Processo Legislativo

Em tema de autonomia dos Estados, a doutrina estabelece que existem normas de

Existe um conjunto de normas na Constituição Federal (Constituição total) que valem

Assim, existem as normas de reprodução obrigatória, as normas de reprodução proibida

Desde o início da vigência da Constituição, o STF vem insistindo que as normas

Já se questionou perante o STF, por exemplo, normas de constituições estaduais que se

Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado

III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação,

O STF entendeu como constitucional a possibilidade de que o legislador constituinte

A Lei Orgânica do Município poderia prever um poder de iniciativa popular para a

As normas de reprodução obrigatória podem ser implícitas ou explicitas. No âmbito do

1.2 – Poder de Iniciativa das Leis

Os membros do Congresso Nacional e as suas comissões e o presidente da república

O STF e os Tribunais Superiores têm limitado o seu poder de iniciativa a temas

Os cidadãos possuem um poder de iniciativa geral.

A proposta de iniciativa popular deve ser apresentada à Câmara.

Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos,

d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas

e) criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da administração pública;

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o

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