Cidades- Comunidades e Territórios

Jun. 2002, n.0 4, pp. 33-43

Planeamento Estratégico e Avaliação

Metodologias de Análise Prospectiva 1

Margarida Perestrelo *

Resumo: A uma noção dinâmica de planeamento corresponde uma v1sao dinâmica de

avaliação. Considerar a avaliação como um processo sistemático de recolha de informação e
de análise dessa informação; de suporte para a tomada de decisão no planeamento; e de
controlo e medição dos resultados da programação, de forma a determinar se os objectivos
foram alcançados, é tomar a avaliação como um processo.
O planeamento é um processo de aprendizagem, o qual diz respeito ao conjunto dos actores,
activos e passivos, com lógicas e estratégias diferentes, por vezes conflituosas. As metodologias
de prospectiva contribuem para esta implicação/participação dos actores.
As metodologias prospectivas, de que é exemplo o Método dos Cenários, incorporando
informação qualitativa a par da quantitativa, procuram dar resposta às preocupações do novo
conceito de planeamento: articulação fins-meios, jogo de actores, desdobramento de cenários.
Prospectiva, estratégia e planeamento estão na prática intimamente ligados, interpene­
tram-se.

Palavras-chave: prospectiva; planeamento estratégico; avaliação; estratégia de actores; tomada

de decisão

Método dos Cenários, está ligado à crise do planea­

Introdução mento tradicional e assume uma ruptura com esta
tradição.
O presente artigo tem como objectivo eviden­ Em segundo lugar, abordar-se-á não só a Aná­
ciar o papel da Prospectiva, não só ao nível do pla­ lise Estrutural, como a Análise da Estratégia de
neamento estratégico e participado, como no apoio Actores, duas das etapas do Método dos Cenários,
à tomada de decisão e modelos de avaliação. como instrumentos que podem contribuir para uma
Apresenta-se uma metodologia prospectiva­ maior participação por parte dos actores sociais
o Método dos Cenários-, destacando os elementos e/ou como apoio à tomada de decisão.
que se consideram mais importantes para a proble­ Finalmente, procurar-se-á identificar os ele­
mática em causa. Pretende-se mostrar como os pres­ mentos deste método que podem contribuir para a
supostos fundamentais deste método contribuem avaliação.
para um maior envolvimento e (possível) partici­
pação dos actores sociais, assim como para a Planeamento Tradicional versus Pla­
estruturação do processo de tomada de decisão. neamento Estratégico
Como tal, será a Análise Estrutural e a Análise da
Estratégia de Actores que merecerão um maior A falência do planeamento tradicional faz-se
aprofundamento. sentir a partir dos anos 70- apesar do elevado ní­
Procurar-se-á mostrar, em primeiro lugar que vel técnico e dos modelos matemáticos muito sofis­
o surgimento da Prospectiva e o investimento ao ticados, os planos estão completamente desa­
nível de metodologias de suporte, nomeadamente o dequados da realidade social e económica, acaban-

• Socióloga. Assistente no ISCTE na área dos Métodos Quantitativos. Membro do Dinâmia (Centro de Estudos sobre a Mudança Sócio-económica).
Contacto: [email protected]
1 Este artigo tem por base as comunicações apresentadas no 1° Congresso em Portugal Sobre Planeamento e Avaliação de Impactos Sociais
(Grândola - 6 a 9 Setembro, 1999) e no IV Congresso Português de Sociologia (Coimbra - 17 a 19 Abril, 2000).

33
CIDADES Comunidades e Territórios

do por não serem aplicados. O paradigma tradicio- dequado das diversas situações e problemáticas a
nal de planeamento, entendido como a previsão que os decisores têm de fazer face.” (Bana e Costa,
perfeita, a matematização dos fenómenos sociais e 1994: 1).
a procura do óptimo, ao não ter em conta os actores Consequentemente, a crise do planeamento
sociais e ao considerar o planeamento como neu- tradicional é acompanhada pelo surgimento, nos
tro, tem como consequência menosprezar a com- anos 70, de uma imensidade de teorias, exigindo
plexidade da experiência social. um pensamento voltado para a complexidade, ten-
No planeamento tradicional desvaloriza-se a tando ultrapassar as limitações encontradas no
dimensão político-social, não se tem em conta as paradigma racionalista de planeamento e anun-
decisões dos actores sociais e procura-se um óptimo, ciando a emergência de um novo paradigma – o
supostamente unânime e inquestionável. Admitir, à planeamento estratégico (Vasconcelos e Sá, 1990).2
partida, que há uma solução melhor do que todas A descrença numa previsão assente no pro-
as outras é, como refere Bana e Costa: “considerar longamento de relações e tendências dá lugar a uma
que em qualquer situação decisional existe pelo ideia de indeterminação, da existência de um le-
menos uma solução, que com tempo e meios sufi- que de possíveis, dependentes das escolhas de in-
cientes pode objectivamente ser demonstrada como divíduos e de grupos. Mais cépticos quanto à pos-
sendo a melhor solução. Este postulado do optimum sibilidade de o prever, tornámo-nos mais pruden-
tem levado muitos analistas a considerar que tes quanto à sua construção. A previsão deu lugar à
(ajudar a) decidir é resolver o problema da escolha prospectiva. Planear deixou de ser o dobrar de uma
da melhor solução”. Constrói-se um modelo de apoio tendência, o reencaminhamento rumo a um alvo
à decisão que está à partida enviesado e “desa- desejável, mas antes o favorecimento de um entre

Foto de Pedro Corte-Real

2
Sobre a história do planeamento estratégico, os modelos clássico e interaccionista do planeamento estratégico, ver Guerra, 2000b.

34
 Planeamento Estratégico e Avaliação

os muitos futuros possíveis, dependentes das estra- nas a decisores e a executantes, mas sim ao conjun-
tégias dos actores. O planeamento é considerado to dos actores, activos e passivos, nele implicados.
um processo dinâmico, sujeito a revisão permanen- Uma abordagem qualitativa e prospectiva pressu-
te, com o envolvimento dos actores. “A principal põe que os instrumentos de análise e antecipação
distinção introduzida pelo planeamento estratégi- sejam construídos de uma forma concertada entre
co face ao planeamento tradicional é pretender ser os diferentes actores. É importante um maior in-
interactivo. O seu quadro de referência é a acção e vestimento ao nível de uma metodologia de organi-
valoriza os processos mais do que os produtos.” zação e coordenação entre os diferentes actores, de
(Guerra, 2000b: 39) forma a “legitimar” as recomendações. As metodo-
É a representação, o que é o mesmo que dizer logias de prospectiva contribuem claramente para
a imagem que se faz do futuro, que de alguma for- esta implicação/participação dos actores.
ma condiciona o presente, o que ao questionarmos As metodologias prospectivas, de que é exem-
os actores sociais sobre a sua visão do futuro aperce- plo o Método dos Cenários3 – desenvolvido progres-
bemo-nos do seu comportamento estratégico (Godet sivamente nos Estados Unidos, após a Segunda
in Hatem, Fabrice, 1993). As metodologias pros- Guerra Mundial, e em França, nomeadamente com
pectivas procuram identificar cenários possíveis e os trabalhos da DATAR4 (nos anos 60), da Sema-
a relação de dependência entre a concretização -Metra (nos anos 70) e os do CNAM5 , actualmente,
desses cenários e a estratégia dos actores sociais, com o grupo de Michel Godet – incorporando in-
formação qualitativa a par da quantitativa, procu-
assim como as variáveis, as alianças e os conflitos
ram dar resposta às preocupações do novo conceito
a ter em conta no exercício das escolhas.
de planeamento: articulação fins-meios, jogo de
actores, desdobramento de cenários.
Prospectiva e Planeamento Estratégico Um dos grandes objectivos do Método dos
Cenários é reduzir a incoerência, organizar a apro-
O papel da prospectiva no planeamento estratégico
priação colectiva. Este método, na versão desen-
– o Método dos Cenários volvida por Godet, decompõe-se em duas gran-
des etapas: a “construção da base” e a “constru-
De uma forma implícita ou explícita, o pla- ção dos cenários”.
neamento estratégico pressupõe sempre uma visão
prospectiva. Os objectivos definidos são sempre A Construção da Base é composta por três fa-
considerados possíveis de atingir. ses:
Numa reflexão prospectiva, o interessante é o - Delimitação do sistema;
processo que a conduz. O problema não é a solução, - Determinação das variáveis-chave através
mas quais as boas questões. A reflexão!... O pro- da Análise Estrutural;
blema do consenso, quando tudo está de acordo, é - Análise da Estratégia de Actores.
inquietante!... Quando se faz prospectiva, põem-se
em causa as ideias feitas... A Construção de Cenários consiste na:
O processo de planeamento é entendido como - Construção de hipóteses;
um processo de aprendizagem. Como tal, ao longo - Consulta a peritos;
do processo é frequente ter que relocalizar o ponto - Hierarquização de cenários.
de chegada e redefinir os caminhos. Hoje em dia,
são poucos os que consideram que o planeamento a) Construção da Base
se resume a um exercício de descoberta de meios para - Delimitação do Sistema
alcançar fins pré-determinados. Fins e meios estão
ligados (Perestrelo e Caldas, 1996). A delimitação do sistema não é mais do que
Por outro lado, não se pode considerar o pla- um diagnóstico orientado, que permite encontrar um
neamento como um processo que diz respeito ape- conjunto de variáveis quantitativas e qualitativas

3
No presente artigo não se pretende apresentar o Método dos Cenários, mas apenas ressaltar o que nos parece mais importante. Para outros
aprofundamentos deste método, consultar a bibliografia.
4
DATAR – Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale.
5
CNAM – Conservatoire National des Arts et Métiers, Instituto Universitário.

35
CIDADES Comunidades e Territórios

que o caracterizam o mais exaustivamente possí- - Elaborar uma série de recomendações es-
vel. Há que definir qual a grande questão que tem tratégicas e especificar as condições de viabilida-
por base a reflexão, ou seja, quais os contornos da de da sua implementação.
problemática a analisar ou do sistema a estudar.
b) Construção de Cenários
- Análise Estrutural6
Para a Construção dos Cenários utiliza-se um
Sabe-se que um conjunto de factores (variá- método de consulta a peritos, de impactos cruzados,
veis) e uma enumeração de relações directas entre o método SMIC8 . Esta fase do Método dos Cenários
variáveis descreve um sistema. A análise estrutu- tem dois grandes objectivos:
ral é uma técnica de análise de sistemas que, ao
permitir detectar relações “escondidas” e decom- - Construção de cenários e avaliação da sua
por o sistema em subsistemas, pode ajudar a probabilidade de concretização;
reconhecer o que de outra forma não seria perceptí- - Elaboração de recomendações estratégicas.
vel. Os objectivos da Análise Estrutural são os
seguintes: O Método dos Cenários visa organizar o exer-
cício prospectivo, contribuindo para a definição de
- Destacar os efeitos escondidos e decompor objectivos estratégicos e clarificando os meios
o sistema em grupos de variáveis e em subsistemas. de execução e os respectivos constrangimentos.
Detectar as variáveis-chave do sistema; Uma metodologia prospectiva como este método
- Ajudar uma equipa, normalmente hetero- permite-nos objectivar um exercício, que está sem-
génea em termos de interesses e competências, se pre presente na tomada de decisão, que é a cons-
não mesmo ideologicamente, a ter uma visão trução de cenários. Como apoio à decisão, não subs-
sistémica e comum do problema em estudo; titui o decisor político, mas testa a coerência dos
- Servir de controlo para certo tipo de processos.
análises espontâneas propostas por determinados
grupos com tendência para privilegiar factores
“emblemáticos”. A Problemática da Estruturação
e a Análise Estrutural
- Análise da Estratégia de Actores7
Um sistema é definido pelas interacções
Uma vez detectadas as variáveis-chave do sis- “existentes” entre os elementos que o compõem;
tema é necessário analisar como se posicionam re- pelo ambiente que o integra, pela sua estrutura (tipo
lativamente a elas os principais actores – as alian- de componentes que o compõem e as relações entre
ças, os conflitos e as estratégias. Os objectivos da estas); e funções das componentes (Saaty in Bana e
Estratégia de Actores são os seguintes: Costa, 1993a:1).
A Análise Estrutural, mesmo que utilizada
- Identificar e caracterizar os diferentes ac- isoladamente e não como uma das etapas do Método
tores-chave; dos Cenários, é muito importante para ter uma visão
- Perceber quais os conflitos e alianças pos- global e sistémica de determinada realidade; sendo
síveis entre os diferentes actores e de que modo um dos instrumentos mais utilizados em
podem orientar a evolução do sistema; prospectiva, constitui um elemento “precioso” na
- Contribuir para uma maior participação/im- estruturação das ideias e na descomplexificação da
plicação e reflexão estratégica por parte dos dife- realidade em estudo. A fase de identificação das
rentes actores; componentes do sistema em causa, não só das
- Confrontar os projectos em presença e ava- variáveis actuais como das potenciais (que já estão
liar as relações de força existentes; a emergir mas cujos efeitos ainda não são possíveis

6
Para um maior aprofundamento sobre a Análise Estrutural, ver Caldas e Perestrelo, 1998.
7
Para um maior aprofundamento da Análise da Estratégia de Actores, ver Perestrelo e Caldas, 2000.
8
Sistemas de Matrizes de Impactos Cruzados.

36
 Planeamento Estratégico e Avaliação

de medir), permite não só uma descrição exaustiva Bana e Costa dá uma especial atenção à pro-
do sistema, associada à problemática em causa, mas blemática da estruturação como apoio à decisão,
também tratar variáveis não só quantitativas como na medida em que a importância crescente dada à
qualitativas, internas e externas ao sistema. Nos problemática da estruturação pôs em causa o
diversos estudos desenvolvidos em Portugal, tanto paradigma da optimização, o que “tem levado à
a nível urbano como regional, esta etapa mostrou- consolidação do novo paradigma da aprendizagem,
-se muito importante, seja no caso da “Baixa que encontra a sua motivação e justificação de prin-
Pombalina” (Guerra et al., 1999), como uma das cípio na natureza mal-definida da maioria dos pro-
etapas do Método dos Cenários, seja no caso de blemas de decisão. (...) O trabalho de estruturação
Ourique e Almodôvar (Dinâmia, 1997), utilizada visa a construção de um modelo (mais ou menos)
autonomamente, na identificação das variáveis- formalizado, capaz de ser aceite pelos actores como
-chave e dos subsistemas dessa realidade. um esquema de representação e organização dos
Sendo esta etapa um excelente instrumento elementos primários de avaliação, e que possa ser-
na estruturação e organização das ideias, há que vir de base à aprendizagem, à investigação, à co-
dar especial atenção à constituição da equipa: im- municação e à discussão interactiva com e entre os
plica uma equipa multidisciplinar e a participação actores.” (Bana e Costa, 1993a: 8).
activa de todos os seus elementos. Aquando do Na Análise Estrutural, não se privilegiam os
preenchimento da matriz de análise estrutural, todos resultados, mas o percurso que a põe em marcha, a
os elementos da equipa são questionados, de forma apropriação por parte do grupo de trabalho, é todo
a justificarem a(s) relação(ões) detectada(as) entre um processo de aprendizagem.
as várias componentes do sistema.
O recenseamento das variáveis que fazem Planeamento Participado e a Análise
parte da matriz de análise estrutural é, habitual- da Estratégia de Actores
mente, feito apenas pela equipa de trabalho, sem a
colaboração dos actores envolvidos no processo9, A Análise da Estratégia de Actores, última fase
estes participam apenas na Análise da Estratégia da construção da base do Método dos Cenários, é
de Actores. No entanto, à semelhança dos “mapas do tipo interactiva e pluralista, pois além de se iden-
cognitivos”10, é possível enriquecer os resultados tificarem e caracterizarem os diferentes actores-
da análise estrutural se implicarmos e apelarmos à -chave, é a partir da confrontação dos seus projectos
participação dos actores no recenseamento das e das relações de força existentes que se elaboram
variáveis do sistema. Não nos parece razoável que uma série de recomendações estratégicas.
os actores sociais procedam ao preenchimento da A metodologia da Análise da Estratégia de
matriz de análise estrutural, pois tornar-se-ia pouco Actores, tendo como referência principal o método
eficaz, no entanto, constituir um painel de actores MACTOR (Método ACTores, Objectivos; Relações
e apelar à sua colaboração na identificação das de força)11, assim como alguns desenvolvimentos
variáveis, consideradas como as mais importantes, baseados na análise de “clusters” e na análise de
poderá permitir à equipa confrontar e avaliar o seu conteúdo12 que, complementando este método, con-
recenseamento. tribuem para uma análise mais cuidada da infor-
De referir que em determinados estudos, caso mação recolhida, permite-nos não só a identifica-
das “Dinâmicas de Mudança Sócio-Urbanística na ção concreta, sistemática e objectiva das estratégias
Área Metropolitana de Lisboa e Região Oeste” dos diferentes actores – distanciando-se, portanto,
(CET,1997/1998a; CET, 1997/1998b), foram muito das simples “recolhas de opinião” para alcançar
importantes as reuniões com técnicos e este objectivo –, assim como a identificação
especialistas, conhecedores não só das áreas em das divergências e convergências quanto à prio-
estudo como dos actores em causa, permitindo uma ridade dos objectivos e aos modos de gerir,
estreita colaboração no recenseamento dos factores implementar e difundir as políticas por parte dos
(variáveis) internos e externos ao sistema. diferentes agentes/instituições. Permite ainda

9
No Método dos Cenários os actores sociais só fazem parte da análise na Estratégia dos Actores.
10
Para um maior aprofundamento, ver os trabalhos de Bana e Costa.
11
Para um maior aprofundamento, ver Godet, 1997.
12
Para um maior aprofundamento, ver Perestrelo e Castro Caldas, 2000.

37
CIDADES Comunidades e Territórios

formar grupos de actores13 , tendo em conta os seus diversidade de lógicas dos actores, nos seus inte-
objectivos estratégicos, e construir uma tipologia resses e conflitos, e esta tarefa é, frequentemente,
de objectivos, tendo em conta não só o grau de pouco estimada pelos decisores porque provoca o
mobilização como o grau de conflitualidade. De desvendamento de conflitos, e redes de poder, que
assinalar que nunca se tem em consideração a se pretende ocultar.” (Guerra, 2000a: 86)
interdependência existente entre esses objectivos,
o que deve ser tido em conta, podendo ser a) Definição de um “actor”
considerado como uma limitação.
Ao analisarmos as diferentes estratégias ape- Há que definir o que se entende por actor.
lamos para uma maior motivação e participação dos Como refere Fabrice Roubelat, o primeiro critério
vários actores, sendo um instrumento propício para para qualificar um actor é a homogeneidade: “(…)
a reflexão estratégica. É o Triângulo Grego, como o actor é um grupo de indivíduos organizados, seja
refere Michel Godet, para passar da Antecipação um grupo de organizações, com um certo número
(azul) para a Acção (verde), é preciso passar pela de projectos comuns e dispondo de capacidades de
Apropriação (amarelo). É fundamental que os ac- reacção comuns. Os seus objectivos estão ligados a
tores se apropriem, de forma a que as ideias pas- projectos cuja articulação visam concretizar”
sem, os actores têm de estar implicados, motiva- (Hatem, 1993: 272).
dos. À semelhança da Análise Estrutural, a análise Como tal, dificilmente a “opinião pública”
do jogo dos actores deve ser apreendida de forma pode ser considerada um actor, visto não dispor, nem
interactiva. de meios, nem de objectivos homogéneos. Também
Contudo, a aplicação de uma metodologia o Estado não é, só por si, um actor; comporta uma
como a Análise da Estratégia de Actores é muito multiplicidade de níveis de poder e de decisão,
exigente do ponto de vista metodológico, pois re- decompõe-se em organismos, consoante as compe-
quer, não só por parte do grupo de trabalho, como tências de cada um deles. No caso dos estudos que
por parte dos actores envolvidos, a sua adesão e temos realizado, fazem parte do jogo de actores di-
apropriação. Toda a fase de recolha de informação, versos organismos e ministérios, actores diferen-
nomeadamente através de entrevistas não ciados consoante as suas competências. Por exem-
directivas, implica, por parte da equipa, um pro- plo, no caso da “Baixa Pombalina” (Guerra et al.,
fundo conhecimento do que está em jogo: há que 1999), a Câmara Municipal de Lisboa foi decom-
saber “ler nas entrelinhas”; não revelar as estraté- posta em dois actores – dois departamentos, com
gias aos outros actores; e saber conduzir as entre- diferentes objectivos e meios de actuação.
vistas de forma a detectar os consensos e alianças, Deve-se pôr em causa “o mito do decisor iso-
os conflitos e obstáculos. Se não houver adesão por lado” (Quade, in Bana e Costa, 1993a). De facto,
parte dos actores, dificilmente se obtém informa- “seja no sector público seja no domínio das organi-
ção relevante, a análise do jogo dos actores pode zações privadas, as decisões não são senão excep-
ficar comprometida se determinados actores se re- cionalmente assunto da responsabilidade de um só
cusarem a dar informação ou se, simplesmente, blo- indivíduo. Quanto mais complexa é a situação
quearem o processo. maior é o número de entidades implicadas, directa
A sociologia é uma das áreas disciplinares ou indirectamente, no processo de tomada de deci-
particularmente vocacionadas para fazer a análise são – a estes chamamo-lhes actores, a que os anglo-
das estratégias dos actores, não só tecnicamente saxónicos chamam de ‘stakeholders’”. São os sis-
(tanto ao nível das técnicas de entrevista, como da temas de valores, que representam e defendem, e
análise de conteúdo dessas mesmas entrevistas), as relações que entre os actores se estabelecem,
como pela competência do sociólogo para o enten- que ditam as suas decisões. De facto, “os valores
dimento das dinâmicas sociais, mesmo que este seu de um actor condicionam a formação dos seus
“papel” seja “incómodo” para os decisores. Como objectivos, interesses e aspirações, que são muitas
refere Isabel Guerra: “o papel do sociólogo pode vezes ‘imprecisos, instáveis e expostos a conflitos
ser o de restituir em permanência à sociedade a internos’” (Bana e Costa, 1993a: 10).

13
Ver Perestrelo e Castro Caldas, 2000.

38
 Planeamento Estratégico e Avaliação

É frequente ter de proceder à agregação de as relações de força e o maior ou menor “poder” do

actores14 – quando se identificam os actores é pre- actor em causa para tomar determinada decisão.
ciso ter em conta que vários organismos ou entida- Outra questão fundamental tem a ver com o
des podem integrar um mesmo actor. É a partir da que se entende por decisor. Apesar do “cliente” de
análise das suas competências e atributos que, na uma Análise da Estratégia de Actores conhecer as
Análise da Estratégia de Actores, se agregam deter- estratégias dos outros actores e poder ter algum
minados actores, desde que da análise de conteúdo poder institucional para ratificar uma decisão, nem
das entrevistas se considere que os seus objectivos sempre o poder de decisão está num só actor, prin-
são semelhantes e que têm a mesma posição relati- cipalmente em processos de interesse público, o
vamente a esses objectivos: “Para que um grupo de que significa que o decisor deve ser visto como
indivíduos (corpo constituído ou associação) seja o colectivo dos actores (Bana e Costa, 1993a).
identificado como um e um só actor, é preciso que, Após a análise das estratégias dos actores,
relativamente ao processo em causa, os sistemas tem-se o “apoio à tomada de decisão”. Bana e Cos-
de valores, os sistemas de informação e as redes de ta refere, em diversos artigos, as diferentes proble-
relações dos diversos membros do grupo não sejam máticas que se podem colocar numa certa fase do
ou não tenham que ser, nesse âmbito, diferencia- estudo de ajuda à decisão. Começa-se por diferen-
dos” (Jacquet-Lagrèze et al., in Bana e Costa, ciar a problemática decisional (“análise das estra-
1993a: 11). tégias de actores”) – o que está em causa no pro-
É fundamental ter em consideração que as re- cesso de decisão – e a problemática técnica ou de
des de relações dos actores têm um carácter dinâmi- ajuda à tomada de decisão (“apoio à tomada de
co e instável. Se, em determinado momento, têm decisão”) – é a forma como o investigador vai colo-
determinada configuração, elas formam-se e modi- car o problema e orientar a sua actividade em cada
ficam-se ao longo da análise das estratégias de ac- etapa do processo de decisão.
tores; pode-se considerar que o próprio processo Quanto à problemática técnica ou de ajuda à
contribui para uma alteração e moldagem das es- tomada de decisão (“apoio à tomada de decisão”),
tratégias. Ora, o “cliente”15 de uma Análise da Es- Bana e Costa lança três questões: tratar-se-á de
tratégia de Actores, regra geral é um dos actores, o ajudar a avaliar as acções em termos absolutos ou
qual fica com um conhecimento privilegiado, co- relativos?; ajudar a seleccionar ou ajudar a esco-
nhece as estratégias dos outros actores, pode fazer lher uma acção?; ajudar a aceitar ou a rejeitar ac-
alianças, alterar a sua estratégia em função dos ou- ções? (Bana e Costa, 1994).
tros actores, de forma a atingir os seus objectivos,
numa palavra: jogar. Além de que os valores defen- b) O Apoio à Tomada de Decisão e a
didos por cada actor, as suas estratégias, são influen- Metodologia da Análise da Estratégia de Actores
ciados pelas estratégias e valores de outros actores.
Há que distinguir os actores segundo as suas A metodologia da Análise da Estratégia de
funções no processo de decisão, ou seja, “pelo tipo Actores é uma boa ferramenta como apoio à deci-
e grau de intervenção de cada um deles e pelo seu são, seja utilizada autonomamente, seja apoiada
poder de influenciar a tomada de decisões” (Bana pela Análise Estrutural. Permite-nos identificar o
e Costa, 1993a:11). Na metodologia da Análise da que está em causa no processo de decisão (a pro-
Estratégia de Actores, considera-se o poder dos ac- blemática decisional) e chegar à problemática téc-
tores para influenciar e tomar decisões: constrói-se nica ou de ajuda à decisão.
um indicador de relação de forças, o que permite Bana e Costa refere que o apoio à decisão –
estudar as relações de forças entre actores e ponde- isto é, qualquer actividade de apoio à avaliação e/
rar as suas opções estratégicas. Ao enunciarmos uma ou negociação –, deve ser suportada por modelos
série de recomendações estratégicas, estamos de mais ou menos formalizados, com o objectivo de ela-
certa forma a propor algumas “linhas de conduta” borar recomendações que correspondam, o mais cla-
para o actor “cliente”, o que significa ter em conta ramente possível, às questões que se colocam a um

14
No caso do MACTOR, é fundamental que essa agregação seja feita, pois em termos operacionais e logísticos há um número limitado de actores.
15
O conceito de cliente, sugerido por Bana, entendido como aquele a quem a actividade de apoio à decisão se destina, substitui de alguma forma o
conceito decisor (Bana e Costa, 1993a).

39
CIDADES Comunidades e Territórios

ou vários actores (Bana e Costa, 1994: 2). De fa- cesso de tomada de decisão e, particularmente, nas
cto, na metodologia da Análise da Estratégia de Ac- metodologias de prospectiva há sempre uma grande
tores, através da recolha da informação e da sua “dose” de subjectividade. Por um lado, a equipa
sistematização, da análise das relações entre acto- de trabalho tem um grau de intervenção muito
res e do posicionamento dos actores relativamente elevado ao longo de todo o processo, não se devem
aos objectivos, é possível formalizar recomendações ignorar os juízos de valor e deve-se ter consciência
estratégicas que de alguma forma são coerentes com de que não são neutros face a como o processo
as preocupações, interesses e objectivos dos acto- evolui; por outro, deve-se ter presente o grau de
res. Nesta metodologia, as recomendações estra- subjectividade das escolhas por parte dos actores,
tégicas têm por base não só a estratégia do decisor, das suas prioridades.
mas também as estratégias dos restantes actores,
o que permite certo tipo de alianças por parte Metodologias Prospectivas de
do decisor e, à partida, restringe certo tipo de Planeamento Estratégico e Avaliação16
escolhas.
As críticas aos cientistas clássicos da decisão Não se pretende fazer o historial dos métodos
assemelham-se de alguma forma às críticas ao pla- de avaliação, mas tão-só dar uma ideia de que for-
neamento tradicional – escolha do óptimo, ma esta necessidade de avaliar emergiu e como
optimização do modelo, acreditar que em qualquer podem as metodologias de prospectiva, nomeada-
problema de decisão há, pelo menos, uma decisão mente a Análise Estrutural e a Análise da Estraté-
melhor do que as outras. Não se deve orientar o gia de Actores, contribuir para a avaliação.
processo de apoio à decisão no “optimum”. Ou seja, Portugal tem acumulado uma experiência sig-
é irrealista a abordagem de fundamentar o apoio à nificativa relativamente à função avaliação, sobre-
decisão de forma a evidenciar a (ou as) acção(ões) tudo depois da adesão à Comunidade Europeia.
óptima(s), “(...) adoptar um procedimento mais Enquanto a “avaliação tradicional” era vista como
modesto e mais realista que a optimização: orien- uma sanção ou uma retratação dissimulada, hoje
tada para evidenciar um subconjunto A’ de A de em dia a avaliação é entendida como um processo,
acções satisfatórias (tendo em conta os sistemas de o que significa que o seu objectivo não é um julga-
valores dos actores). Este subconjunto será o mais mento à posteriori, mas um utensílio indispensável
restrito possível, de forma a justificar a ‘não-esco- para a formulação da acção em si, para a sua con-
lha’ da maior parte das acções” (Bernard Roy, in dução e o seu aperfeiçoamento. Desta forma, a ava-
Bana e Costa, 1994: 14). liação não se deve limitar a medir os resultados da
Ora, a escolha do óptimo (já discutida no iní- acção, mas deve permitir compreender a origem dos
cio deste artigo) leva-nos à discussão de optar ou efeitos sociais observáveis e as consequências dos
não pela “via da objectividade”, herdada das ciên- meios postos em curso (meios financeiros, humanos,
cias exactas. Segundo Bana e Costa, essa opção é materiais ou jurídicos) (Monnier, 1991).
errada: “Pois é considerar que a tomada de decisão Por outro lado, a noção dinâmica de planea-
deve ser expurgada de qualquer atitude subjectiva, mento encerra a possibilidade de uma redefinição
é a procura quimérica de objectividade (…) defi- permanente de objectivos e meios. Esta redefinição
nitivamente é preciso aceitar que a subjectividade pode ser ditada por três tipos de razões:
está omnipresente nos processos de tomada de deci-
sões” (Bana e Costa, 1993a: 7). - Alterações inesperadas da envolvente;
“Se a procura de objectividade deve ser uma - Alterações na estratégia de actores;
preocupação importante – não nos devemos esque- - Inadequação dos meios envolvidos.
cer que a tomada de decisão é antes de mais uma
actividade humana subentendida pela noção de Desta forma, à noção dinâmica de planeamen-
valor e que a subjectividade está omnipresente e é to deve, portanto, corresponder uma visão “dinâ-
o seu motor” (Bana e Costa, 1993b: 1). A questão mica” de avaliação, que tem como objectivo ava-
da subjectividade está presente em qualquer pro- liar os resultados da execução, as alterações da

16
Este ponto do artigo é uma parte do artigo de Perestrelo e Caldas, in Sociologia - Problemas e Práticas, n.º 22, 1996.

40
 Planeamento Estratégico e Avaliação

envolvente e da estratégia dos actores, e desenca- à tomada de decisão do que propriamente como um
dear a redefinição de objectivos e meios conside- meio de participação dos actores sociais no pro-
rada necessária. Este tipo de avaliação não diz cesso de planeamento. A interrogação que se coloca
respeito apenas ao decisor, é uma avaliação é se, ao recorrer a este tipo de metodologias, se
“pluralista”, no sentido em que implica o conjunto pretende, de facto, uma participação activa dos
dos actores. É na detecção de alterações do actores sociais, ou apenas a sua “colaboração”.
posicionamento estratégico dos intervenientes que Assim, há que reflectir se, através da aplica-
uma metodologia de Análise da Estratégia de Actores ção das metodologias de prospectiva, se está inte-
pode ser útil. ressado na participação e implicação dos actores
Sendo as técnicas de planeamento e avaliação sociais no processo de planeamento, ou apenas na
interdisciplinares, “elas apelam à compreensão utilização destas metodologias como apoio à tomada
das dinâmicas sociais e à elaboração de projectos de decisão:
negociados no contexto do jogo estratégico de
actores.” (Guerra, 2000a: 87) De facto, o processo - Se é apenas apoio à tomada de decisão, o
de planeamento, da fase inicial à formulação do que é legítimo, nesse caso o apelo aos actores é de
programa ou do plano, é um processo de negociação, “colaboração”, no sentido de clarificar as suas es-
ao longo do qual as estratégias dos actores indivi- tratégias. Não se criam “falsas expectativas” e não
duais foram sendo reequacionadas. se reclama o planeamento participado;
Assim, a “avaliação interactiva” ou “dinâmi-
ca” é, em primeiro lugar, um mecanismo de controlo
- Se o objectivo é o envolvimento/implicação e
– avaliação dos resultados; em segundo lugar, um
participação dos actores sociais no processo de pla-
processo de decisão – renegociação permanente de
neamento, terá de haver divulgação, discussão de
objectivos e meios; e, finalmente, um processo de
resultados e uma relação de forças entre actores
aprendizagem colectiva – aprendizagem acerca dos
“equilibrada”, tem de haver uma distribuição do
meios e objectivos colectivos, mas também acerca
poder. Qual a possibilidade de participação no pro-
dos meios de acção individuais de cada um dos
actores. cesso de planeamento de actores sem qualquer po-
Planeamento estratégico e “avaliação der de decisão?
interactiva” são instrumentos de acção orientados
para a mobilização e participação dos actores Isabel Guerra, depois de discutir o termo “par-
sociais. ticipação” e a sua evolução histórica, chama a aten-
As metodologias prospectivas, nomeadamente ção para a necessidade de envolver os actores, pro-
a Análise Estrutural e a Análise da Estratégia de tagonistas e principais interessados em qualquer
Actores, podem orientar a construção de processo de planeamento, de uma forma efectiva e
metodologias de “avaliação interactiva” ou “dinâ- responsável, como uma “necessidade técnica dos
mica”, centradas nos actores e na sua reflexão processos de desenvolvimento”. Refere que “não
estratégica. se trata apenas de obter a participação mais ou
menos folclórica da população nas actividades. Pre-
tende-se, sobretudo, provocar uma tomada de cons-
Conclusão: Metodologias para a Par- ciência permanente do meio social sobre os seus
ticipação e/ou para o Apoio à Tomada próprios problemas e capacidade de solução. (...)
de Decisão ? este processo de ‘participação’ não é apenas uma
questão ética, e ideológica, de defesa de uma de-
As características das metodologias apresen- mocracia participativa – é antes de mais uma ne-
tadas, simplicidade e interactividade, contribuem cessidade técnica dos processos de desenvolvimento.
para a participação e aprendizagem por parte dos (...) A lógica colectiva dos processos de desenvol-
actores sociais, um dos pressupostos do planeamen- vimento, ao exigir o accionamento dos recursos (ma-
to estratégico e uma das chaves de qualquer pro- teriais mas também culturais e simbólicos) dos vá-
cesso de decisão. No entanto, pelas experiências rios actores envolvidos, exige uma participa-
conhecidas, nomeadamente em Portugal, parece que ção alargada para ser eficaz.” (Guerra, 2000a:
estes métodos têm sido utilizados mais como apoio 101-102).

41
CIDADES Comunidades e Territórios

Como se explica que grande parte dos traba- É, então, fundamental que o “cliente” (fre-
lhos, desenvolvidos em Portugal, onde se analisam quentemente, um dos actores do “jogo”), ao solici-
as estratégias dos actores, os seus resultados não tar uma Análise da Estratégia de Actores, clarifique
sejam, estrategicamente, divulgados e discutidos os seus objectivos, e que o analista exija que ele o
com os protagonistas do processo – os vários acto- faça antes de iniciar os trabalhos visto que, como
res envolvidos?17 já se referiu, numa metodologia deste tipo está im-
Nem sempre os resultados das estratégias dos plícita a implicação e participação dos actores, co-
actores são consensuais e favoráveis às expectati- nhecer os seus objectivos estratégicos, as suas difi-
vas do “cliente”, podendo, por vezes, contrariar a culdades em negociarem, os seus constrangimen-
prossecução dos seus objectivos estratégicos, pois tos e potencialidades. Se os objectivos não estive-
há conflitos e constrangimentos, que são rem claros, corre-se o risco de os actores, implica-
explicitados e clarificados. “Vivemos em socieda- dos neste “jogo”, se sentirem ludibriados e, por
des de transição, de negócio e de negociação nas vezes, se considerarem alvo de um aproveitamento
quais é difícil imaginar que seja possível agir sem político, num processo para o qual parece não te-
considerar os outros e sem cooperar com eles. (...) rem qualquer poder de decisão. Criam-se falsas
A cultura do consenso parece frequentemente mais expectativas e perde credibilidade aquilo que ca-
uma forma de incapacidade de assumir compromis- racteriza o planeamento participado e estratégico –
sos, e erigir uma verdadeira cultura de negociação interactividade e participação.
(...)” (Guerra, 2000b: 45-46).

Bibliografia
BANA e COSTA, C. A. (1993a), Processo de Apoio à Decisão: Margarida Perestrelo (coord. metodológica), Dulce Moura, e
Problemáticas, Actores e Acções, Lisboa, CESUR. Teresa Amor], Comissão de Coordenação da Região de Lisboa
e Vale do Tejo (CCRLVTJ).
BANA e COSTA, C. A. (1993b), “Convictions et aide à la
Décision”, Groupe de Travail Europeén “Aide Multicritère à la CET (1997/1998b), Análise da Estratégia dos Actores da Região
Décision”, séries 2, n.º 3. de Lisboa e Vale do Tejo - Área Metropolitana de Lisboa do
estudo das “Dinâmicas de Mudança Sócio-Urbanística na Área
BANA e COSTA, C. A. (1994), “Les problématiques de l’aide Metropolitana de Lisboa e Região Oeste”, [equipa: Isabel
à la décision: Vers l’enrichissement de la trilogie choix-tri- Guerra (coord.), Margarida Perestrelo (coord. metodológica),
rangement”, Centro de Sistemas Urbanos e Regionais da Uni- Dulce Moura, João Afonso, João Lopes e Teresa Amor],
versidade Técnica de Lisboa, IST Lisboa. Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo
(CCRLVTJ).
CASTRO CALDAS, J.M e PERESTRELO, M. (1998), Ins-
trumentos de Análise para o Método dos Cenários. I - Análise COMBES, M.C., DEFAUQUET, V., LE PLUART, A. (1993),
Estrutural, Working Paper, Lisboa, Dinâmia. Les Contrats d’Études Prospectives - Aide pour l’Action, Paris,
La Documentation Française.
CET (1996/1998), Diagnóstico Avaliativo da Situação Socio-
Urbanística nas Freguesias de Miragaia e Vitória, equipa: DINÂMIA (1997), Vantagens Estratégicas do Baixo Alentejo
Walter Rodrigues (coord.), Eduardo Jorge dos Santos, Felícia Interior (Ourique e Almodôvar), [equipa: Francisco Cordovil
Luvumba, Graça Bandeira, Lisete Almeida, Margarida (coord.), Bruno Dimas, Fátima Ferreiro, José Maria Castro Cal-
Perestrelo, Óscar Marques Couto, Suzana Pacheco; consulto- das, Margarida Perestrelo, Rui Alves] (projecto subsidiado pela
res: Fernando Caria e Isabel Guerra, Fundação para o Desen- JNICT).
volvimento da Zona Histórica do Porto.
GODET, M. (1993), Manual de Prospectiva Estratégica: da
CET (1997/1998a), Análise da Estratégia dos Actores da Re- Antecipação à Acção, Lisboa, Publicações D. Quixote.
gião de Lisboa e Vale do Tejo - Zona Oeste do estudo das “Di-
nâmicas de Mudança Sócio-Urbanística na Área Metropolita- GODET, M. (1997), Manuel de Prospective Stratégique. 2. L’Art
na de Lisboa e Região Oeste”, [equipa: Isabel Guerra (coord.), et la Méthode, Paris, Dunod.

17
Por vezes, a divulgação dos resultados não tem sido feita pelo “cliente”, que deveria ser o principal interessado na sua divulgação e discussão,
mas pela equipa que realizou o estudo!...

42
 Planeamento Estratégico e Avaliação

GONOD, P. (1996), “Dynamique des Systèmes et Méthodes MONNIER, E. (1991), Évaluations de l’Action des Pouvoirs
Prospectives”, Travaux et Recherches de Prospective, n.º 2, Mars Publics - du projet au bilan, Paris, Economica.
1996, Paris, Futuribles International, LIPS (Laboratoire
d’Investigation Prospective et Stratégique - CNAM), DATAR PERESTRELO, M. (1990), Prospectiva e Planeamento Estra-
(Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action tégico no Domínio da Educação-Formação, Lisboa, Universi-
Régionale). dade Técnica de Lisboa, policopiado.

GUERRA, I. (Coord), CALDAS, J.M.C, CARIA, F., MOURA, PERESTRELO, M., e CASTRO CALDAS, J.M.(1996), “Es-
D., PERESTRELO, M., e PINTO, T. C., (1999), A Baixa tratégia de Actores. Prospectiva e Avaliação”, Sociologia -
Pombalina - Diagnóstico, Prospectiva e Estratégia de Actores, Problemas e Práticas, n.º 22 (número temático sobre
Oeiras, Celta Editora. Metodologias de Avaliação), Lisboa, CIES.

GUERRA, I. (2000a), Fundamentos e Processos de Uma PERESTRELO, M., e CASTRO CALDAS, J.M. (2000), Instru-
Sociologia de Acção – O Planeamento em Ciências Sociais, mentos de Análise para utilização no Método dos Cenários. II -
Cascais, Principia Estratégia de Actores, Working Paper, Lisboa, Dinâmia.

GUERRA, I. (2000b), “O Planeamento Estratégico das VASCONCELOS, M.T. (1990), A Intervenção Sociológica no
Cidades. Organização do Espaço e Acção Colectiva”, CIDADES Planeamento, Lisboa, Universidade Técnica de Lisboa
Comunidades e Territórios, n.º 1, CET. (policopiado).

HATEM, F., CAZES, B., e ROUBELAT, F. (1993), La

Prospective. Pratiques et Méthodes, Paris, Ed. Economica.

43