Colloque OPDE 2010 INRA Montpellier « Aide à la décision et gouvernance »

LE DIAGNOSTIC TERRITORIAL ?
UN OUTIL POUR DECIDER ENSEMBLE !

Eduardo Chia (1), Hélène Rey-Valette (2), Christophe Soulard (1),

Laura Michel (3) et Anne Laurent (4)

(1) UMR Innovation INRA CIRAD, 2 place Viala 34060 Montpellier,

[email protected],
(2) Lameta Faculté d’Economie av. R. Dugrand CS 79606 34960 Montpellier
Cedex 2 France, [email protected]
(3) CEPEL Faculté de Droit, rue de l’Université 34 000 Montpellier,
[email protected],
(4)
(4)

Résumé : (arial black 10)

Cette communication envisage … arial 10 simple interligne justifié

Mots clés : (arial black 10)

Diagnostic territorial, gouvernance territoriale, outils de gestion, Languedoc-Roussillon

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1. INTRODUCTION

La transformation de l’action publique au niveau local tant du fait de la décentralisation que du

développement durable génère de nouvelles formes de gouvernance multi niveaux et multi acteurs qui
induisent d’importants changements institutionnels. En théorie, il s’agit de promouvoir une gestion
intégrée des territoires qui tienne compte et dépasse les compétitions entre activités et entre usages,
en cherchant in fine un équilibre dans le partage de l’espace entre les vocations productive,
environnementale et récréative ainsi qu’entre activités patrimoniales et résidentielles. Ces enjeux
produisent ou font émerger des outils réglementaires et administratifs de planification territoriale
(SCOT, SAGE, Parc Naturels…) mais aussi des formes plus spontanées d’institutionnalisation de
lieux d’échange (comités, commissions, inter profession, chartes…) et des outils d’aide à la
formalisation, l’animation et à l’accompagnement des projets concertés de territoire ainsi que des
dispositifs de coordination. Ces outils et dispositifs mettent en relation des connaissances, des
représentations, des modèles qui relèvent de l’ingénierie de la gouvernance et, qui sont mobilisés
pour le «pilotage » des territoires. Leur mise en œuvre est sensée intégrer les logiques sectorielles et
territoriales, ce qui suppose que les multiples acteurs qui composent un territoire et dont les intérêts
sont souvent divergents, réussissent à composer ensemble et à mettre en place des stratégies de
plus en plus intersectorielles et orientées vers une gestion durable de leurs territoires d’action ou de
compétence. L’écoute des acteurs et la mise en commun de leurs connaissances, de leurs besoins et
de leurs réflexions sur la gestion de leur territoire, sont alors nécessaires au «dialogue territorial » -
entendu comme un «mode d'élaboration efficace des décisions concernant la bonne gestion des
territoires et des biens communs, dans le respect du long terme et de l'intérêt général. » (Barret,
2003) - et donc à la construction d’un projet commun. L’élaboration d’un langage partagé et
l’émergence de modes d’ajustement communs deviennent alors des conditions déterminantes du
processus collectif de construction d’un projet de territoire, qui se doit d’être fortement négocié. Ainsi
faisant suite à la dynamique de développement local l’intégration du développement durable à
l’échelle des territoires interroge les outils et moyens dont disposent les acteurs pour mettre en œuvre
des projets de territoires qui soient à la fois intégrés et concertés en réponse à la logique de
transversalité du développement durable et aux impératifs de participation résultant conjointement des
recommandations d’ouverture et d’information des politiques publiques vis-à-vis de leurs usagers et
des citoyens (convention d’Aarhus par exemple) et du poids croissant des associations entre
structures publiques et privées qui impliquent de renouveler et élargir les procédures de participation
et de concertation. Ces nouvelles conditions et modalités de l’action publique conduisent à de
nouveaux dispositifs de gouvernance et génèrent des besoins d’évolution de l’ingénierie territoriale en
réponse à cette transformation des référentiels et des contextes de gouvernance des politiques
publiques territorialisées. L’importance accordée à la notion de pilotage devrait s’accompagner d’une
internalisation de certaines tâches en particulier le diagnostic dont la réalisation en interne favorise les
habitudes de travail en commun et une meilleure appropriation de la démarche (Observatoire National
2009).

Dans cette communication nous nous proposons de présenter et interroger la philosophie et les
modalités de l’opération diagnostic territorial en tant qu’outil de l’action publique (Jeannot 2003) en
appui à un projet territorial. Dans le contexte du développement durable et concerté des territoires,
nous étudierons les opérations de diagnostic territorial en les considérant comme un outil pour décider
ensemble au sens où elles permettent de (re)définir le territoire, d’élaborer des projets, de définir les
priorités, d’établir des stratégies…Nous entendons outil ici, dans le sens développé par l’école
française de sciences de gestion (Berry, Moisdon, Hatchuel, David…) comme toute formalisation qui
permet d’assurer les trois fonctions de la gestion à savoir la prévision, la décision et le contrôle. Par
ailleurs dans le cas du développement durable elle permet également d’explorer des mondes
possibles dans une logique de prospective. On analysera notamment le diagnostic, développé par le
Pays Corbière Minervois dans le cadre de la mise en œuvre d’un nouveau dispositif d’aménagement
mis en place par la région Languedoc Roussillon, à savoir les Opérations Concertées d’Aménagement
et de Gestion de l’Espace Rural (OCAGER) pour aider les pays, les parcs naturels régionaux, et les
agglomérations à réfléchir leur territoire

Présentation du plan

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2. LE DIAGNOSTIC, SOCLE TRADITIONNEL DE LA MISE EN ŒUVRE DES

POLITIQUES PUBLIQUES FACE AUX NOUVEAUX ENJEUX

21. Retour sur la notion de diagnostic territorial

A bien des titres le diagnostic constitue un outil et s’avère être une phase centrale pour l’ingénierie
territoriale. En effet, la mise en œuvre des politiques publiques territorialisées passe par la notion de
projet de territoire qui, au-delà de ses spécificités liées à sa dimension territoriale d’abord, puis
concertée ensuite, emprunte largement sa philosophie à la logique de projet, caractéristiques des
politiques publiques. Le projet, peut selon Turner et Miller (2003, cité par Billé, 2009) être assimilé à
une « organisation temporaire » (Turner et Müller, 2003) et peut être défini comme un : « effort dans
lequel des ressources humaines, matérielles et financières sont organisées de manière nouvelle pour
entreprendre un type de travail particulier, aux spécifications données, dans le cadre de contraintes de
coût et de temps, de façon à apporter un changement avantageux défini par des objectifs quantitatifs
et qualitatifs » (Turner, 1993). Ainsi le champ de l’ingénierie de projet (Bridier et Michaïloff 1982 ;
Garrabé, 1994) met en avant la notion de cycle du projet, et par extension, de cycle des politiques
publiques, qui voient se succéder plusieurs phases traditionnelles à savoir l’indentification, l’étude de
faisabilité, la mise en œuvre et le suivi évaluation. Cette organisation en séquences répond à un souci
de rationalisation de l’action publique où les décisions s’appuient sur un diagnostic de l’existant
souvent organisé autour de l’identification des forces et des faiblesses. Ces approches, très anglo-
saxonnes à l’origine ont été largement introduites par les organisations internationales, et notamment
dans le cas de la France par les programmes européens qui mettent la notion de projet, qu’il soit
sectoriel ou territorial, au cœur de ses procédures de financement, depuis les projets structurels
relevant du FEDER à ceux plus organisationnels des programmes d’interventions communautaires
(PIC) tels que les programmes Leader. Il s’agit d’approches économiques à l’origine et qui ne
s’appliquent que partiellement à la mise en œuvre des politiques publiques pour lesquelles les
politistes (Muller 2000) et/ou les sociologues tels Callon et al. (2001) mettent d’avantage l’accent sur
le caractère de construit social des politiques publiques avec une partition en phases moins nette. On
peut cependant distinguer, des phases de genèse ou de formulation de la politique qui recouvrent la
problématisation et la mise sur agenda et qui débouchent sur la construction d’un cadre normatif,
suivie d’une période de fonctionnement du système d’intervention.

Il ne s’agit pas ici de revenir en détail sur les très nombreux travaux qui proposent des méthodologies
ou protocoles pour la réalisation des diagnostics territoriaux. Soulignons que la prégnance de la
dimension spatiale dans les diagnostics de territoire conduit de nombreux travaux à mettre en exergue
des méthodes ou des produits relevant de formes de représentations spatialisées. Ainsi par exemple
Lardon (2007 p 174) propose un itinéraire méthodologique pour le diagnostic de territoire qui « articule
différentes méthodes de traitement des informations et de mobilisation des acteurs autour de la
production de représentations spatiales, pour construire progressivement une vision partagée et
stratégique du territoire». On pourrait lister un très grand nombre d’approches relevant de démarches
quantitatives et/ou qualitatives selon qu’elles relèvent de l’analyse de données statistiques ou qu’elles
font intervenir les connaissances des acteurs, mobilisées à travers divers méthodes d’animation, de
consultation voire de concertation. L’évolution de ces méthodes, d’abord plutôt quantitatives, comme
par exemple les produits spécifiques élaborés par l’INSEE en accompagnement de la mise en place
des chartes intercommunales dans les années quatre-vingt, puis très largement structurées par des
outils innovants d’intégration de l’information -tels que les systèmes d’information géographique-, puis
de partage de l’information et de mobilisation des connaissances locales à travers des focus-groups
ou des jeux de rôle par exemple, correspond à la prise en compte du caractère d’abord intégré puis
concerté des politiques. Le caractère intégré et transversal du développement durable va en effet
d’abord se traduire par des outils facilitant la prise en compte d’une diversité de dimensions,
notamment les aspects environnementaux ou patrimoniaux qui relèvent du registre non marchands
mais avec un processus de décision qui reste dans une logique d’optimisation d’un objectif décidé par
certains types d’acteurs. Le caractère concerté va ensuite porter sur le mode de définition des
objectifs qui deviennent alors des compromis collectivement élaborés pour lesquels il s’agit d’étudier
des dimensions relevant plutôt de questions d’équité ou de représentativité au niveau de la
composition et du fonctionnement du collectif où les objectifs sont discutés. Face à ce nouveau type
de politiques publiques, le champ de l’ingénierie territoriale, de concert avec celui de l’évaluation
économique (Rey-Valette et Mathé, 2009), jusqu’alors circonscrit à des questions plutôt
opérationnelles d’efficacité de la mise en œuvre des politiques et des projets est ainsi étendu en
amont à la définition des objectifs. Ainsi l’étude des types de métiers caractéristiques de l’ingénierie

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territoriale montre l’existence de deux grands pôles de compétences axées sur une logique
gestionnaire avec une légitimité technique ou sur une logique participative avec des métiers de
médiateur et d’acteur d’interface ayant un rôle d’animation (Seguin-Callois et al., 2009).

Cependant même si ces problématiques d’intégration et de concertation renouvellent profondément

les outils de l’ingénierie de projet et territoriale, force est de constater que la partition en phases reste
très structurantes et que la place du diagnostic tend à s’accentuer au dépens de la notion de
processus dynamique d’amélioration continue qu’introduit le développement durable. Non seulement
le diagnostic tend à rester une phase essentielle du projet territorial mais il donne lui-même lieu à une
approche en différentes phases, notamment pour organiser l’intégration des approches quantitatives
et qualitatives. Ainsi par exemple Lardon (2007) propose 6 étapes dans l’itinéraire méthodologique du
diagnostic territorial. Il s’agit de l’explication du questionnement, de la révélation des configurations
spatiales, de l’élaboration des modèles graphiques, de l’identification des acteurs concernés, de la
mise en œuvre d’enquêtes visant à intégrer les représentations des acteurs et de la synthèse des
connaissances produites. L’ensemble des méthodes mobilisées lors de cet itinéraires donnent lieu à
de multiples développement dont on ne peut rendre compte ici (Debarbieux et Lardon 2003, Benoît et
al., 2001 ; Civam). Dans certains cas, le diagnostic peut être ciblé sur l’identification des facteurs de
succès (CIVAM, 2000) et donner lieu à des méthodes d’investigation originale, avec une procédure
fondée sur l’apport d’une situation d’effet miroir où un groupe de professionnels d’un territoire est
mobilisé par des experts pour étudier un autre territoire. Enfin certains, par exemple dans le cadre des
politiques de développement durable spécifiques au littoral (Gestion Intégrée des Zones Côtières) la
représentation des trois grandes phases traditionnelles prend la forme d’une spirale (Unesco/COI,
2001) de façon à mettre l’accent sur les possibilités de rétroactions et sur la souplesse de mise en
œuvre de ces phases en prévoyant des aménagements possibles au sein de la chronologie des
actions menées au sein de chaque phase.

22. L’intégration du développement durable dans les diagnostics territoriaux

L’évaluation des diagnostics territoriaux par rapport à la prise en compte du développement durable
(ETD, 2004-a) montre l’insuffisance de leur caractère transversal et multi niveaux. Ils sont encore
largement la juxtaposition de diagnostics sectoriels, qui appréhendent peu les interactions
urbain/rural, l’analyse des risques (hormis l’inondation), les réseaux d’acteurs ainsi que les aspects
relevant de la gouvernance, de l’information et de la formation. On note par ailleurs que ces
diagnostics territoriaux sont très souvent externalisés à des bureaux d’études, comme en témoigne
par exemple l’analyse des agendas 21 locaux qui montre que 70% des collectivités déclarent avoir eu
recours à un bureau d’étude, principalement au moment du diagnostic avec 76% des diagnostics qui
sont effectués par des bureaux d’étude (Observatoire National, 2009). Or, face à ce constat les
multiples guides et outils de diagnostic produits par l’ingénierie territoriale pour la mise en œuvre du
développement durable par les collectivités territoriales (RAREE, 1998 ; Rouxel et Rist, 2000 ;
CERDD, 2001 ; ETD et al. 2002 et 2005 ; ARPE Midi Pyrénées 2007, CGDD, 2009) mettent au
contraire l’accent sur l’importance du pilotage ainsi que sur la question de la participation en vue de la
co-construction du projet. On observe une rupture importante dès lors que l’on admet comme le
soulignent Rouxel et Rist (2000) que «l’important n’est pas de tout savoir» et que la multiplication et la
superposition des diagnostics, n’est pas une bonne façon d’appréhender la transversalité. Au
contraire le constat de l’existence de multiples diagnostic et plus généralement de l’abondance de
l’information disponible et souvent distribuée entre divers observatoires conduit à orienter les efforts
vers les questions de partage et de mutualisation qui impliquent des compétences spécifiques
(Debarbieux et Lardon, 2003). Il convient aussi de s’inscrire dans une logique d’évaluation continue
permettant l’actualisation régulière d’un diagnostic transversal et partagé de façon à institutionnaliser
l’évaluation et contribuer au caractère procédural et adaptatif du développement durable. Par ailleurs
la prise en compte croissante des aspects sociaux et institutionnels, conduit à des diagnostics souvent
à dire d’expert qui s’appuient sur des évaluations participatives et multicritères.

Insister sur l’importance du suivi et le besoin de re appropriation par les agents de

développement du diagnostic. Notion de diagnostic continu à travers
Parler de la difficulté à institutionnaliser la concertation, à l’exception des conseils de
développement mais qui ne sont pas effectifs partout
Besoin de mise en place d’outils adaptés à l’institutionnalisation du diagnostic : par exemple
co-construction d’observatoires, base de méta données, grille d’analyse des chroniques …

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3. RECOMMANDATIONS A PARTIR DE L’EXEMPLE D’UN DIAGNOSTIC EN

APPUI A LA MISE EN ŒUVRE D’UNE OCAGER

31. Contexte et objectifs du diagnostic etudié

Face au nouveau référentiel du développement durable, la Région Languedoc-Roussillon a mis en

place de nouveaux dispositifs, outils et démarches pour réfléchir et planifier le développement en
associant les acteurs locaux. Outres les SCOTs, les SAGE, les Plans Climats, les agendas 21
locaux… la Région a créé des Opérations Concertées d’Aménagement et de Gestion de l’Espace
Rural (OCAGER). S’inscrivant dans la suite des PLAC, l’objectif est de « produire des modalités
d’expertise, d’analyse et de construction d’orientations stratégiques à partir desquelles les acteurs du
Pays peuvent conduire une concertation locale afin de se doter d’outils de planification et de cadres
opérationnels d’intervention pour une gestion durable de l’espace rural et périurbain ». La Région
propose d’aider financièrement les partenaires dans i) la réalisation de diagnostics préalables au
développement des OCAGER, et ii) la mise en œuvre de travaux d’aménagements fonciers,
paysagers, environnementaux, pastoraux, forestiers et hydrauliques. Ainsi, conformément à la
tradition de l’ingénierie de projet et de l’ingénierie territoriale, ce dispositif suppose en premier lieu la
réalisation d’un diagnostic afin de définir les actions et/ou le territoire d’action. Il ne s’agit pas de faire
un diagnostic « classique » où l’on identifie des problèmes, des zones mais plutôt de profiter de ce
diagnostic pour (re)dynamiser les acteurs locaux autour de la définition d’une vision futur du territoire
et d’identifier de nouvelles articulations, de nouvelles tranversalités, de nouveaux agencements entre
territoires.

Parmi les OCAGER mises en place (voir le nombre), on peut étudier plus en détail celle du Pays
1
Corbières Minervois, qui est un des terrains d’étude du projet Gouv.Innov visant à appréhender les
innovations organisationnelles en matière de gouvernance territoriale. Le Pays Corbières Minervois
qui recouvre le périmètre de 6 communautés de communes est caractéristique des zones rurales
confrontées aux mutations de l’agriculture et aux enjeux de la périurbanisation. Avec 70% de la SAU
consacré à la viticulture et un vaste espace en appellation Corbières et Minervois, il est actuellement
fortement impacté par la crise viticole et des voies de diversification sont recherchées dans le bois,
l’élevage, les énergies renouvelables et le tourisme, de façon à éviter une emprise croissante de la
périurbanisation. Pour partie, lieu d’un projet Leader exemplaire et ancien (projet Pays Cathare), ce
territoire bénéficie d’une tradition de développement local et d’une importante dynamique de
participation des acteurs. L’enjeu avec la mise en œuvre de l’Ocager était dans un contexte de crise
viticole de mettre en œuvre des outils de gestion concertée de l’espace rural de façon à renforcer la
cohérence des actions d’aménagement et notamment de penser de nouvelles stratégies de
développement de l’agriculture en réponse à cette crise de façon à préserver l’activité agricole
fortement identitaire pour ce territoire et, à travers des filières d’agriculture durable, intervenir en
faveur de la conservation du paysage et de la qualité de l’environnement. Le caractère concerté du
processus d’OCAGER devait par ailleurs éviter les tensions entre les agriculteurs et les autres acteurs
du monde rural à propos du devenir des terres concernées par l’arrachage des vignes.

La mise en œuvre de l’OCAGER supposait donc en premier lieu de réaliser un diagnostic du territoire,
action qui a été confiée à un consortium de deux bureaux d’études. Il s’agissait de caractériser les
espaces agricoles et les milieux naturels de façon à élaborer un plan d’actions par terroirs pour
accompagner les dynamiques foncières. Le diagnostic devait en outre déboucher sur la constitution
d’un S.I.G. à l’échelle du pays. Cette phase de diagnostic de territoire et d’identification des enjeux a
mobilisé un grand nombre de partenaires (institutionnels, socioprofessionnels, associatifs,…) et
d’acteurs individuels à travers la mise en place d’enquêtes, de focus-group et de dispositifs propres au
suivi de l’étude (comité de pilotage et comité technique). Dans le cadre du projet Gouv.Innov plusieurs
chercheurs (dont deux qui étaient membres du comité de pilotage de l’étude diagnostic), a été
amenée à suivre et à accompagner le déroulement de cette phase de diagnostic. L’analyse des
contraintes et de l’apport de ce diagnostic ainsi que des jeux d’acteurs autour de sa réalisation,
permet ainsi de revenir sur l’utilité et les modalités des diagnostics territoriaux, les outils mobilisés, les

1
Projet Gouv.Innov financée par le programme PSDR de l’INRA et la Région Languedoc
Roussillon.

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procédures et in fine les besoins à la fois quant à l’identification des acteurs mais aussi quant au
pilotage de l’action et à terme à ses conditions d’appropriation et aux modalités de transfert des
connaissances acquises –au sens large dépassant le domaine strict de l’information pouvant être
intégrée dans un observatoire. Il s’agit de s’interroger lorsque le diagnostic est externalisé à des
bureaux d’études ou à des experts divers, y compris universitaires, sur les formes d’interactions et de
partenariats entre les « consultants » et les agents de développement et plus généralement sur les
outils et la capacité d’institutionnaliser le diagnostic dans des dispositifs pérennes. En effet, il s’avère
que le plus souvent c’est la logique instrumentale de l’outil qui s’impose et qui conduit à des
diagnostics descriptifs qui se rajoutent à des diagnostics déjà existants sans vraiment apporter la plus
value organisationnelle que l’on pourrait attendre en relation avec la condition d’amélioration continue
prônée par le développement durable. En effet, au-delà de cet exemple du diagnostic de l’OCAGER
du pays Corbières Minervois, il s’agit de discuter ici plus généralement de la place et des modalités
des diagnostics territoriaux dans les politiques publiques territorialisées. Compte tenu du champ
d’analyse propre au séminaire OPDE, il s’agira notamment d’étudier en quoi ces outils structurent non
seulement le comportement des acteurs mais aussi comment ils interfèrent ou sont dépendants des
rapports de pouvoir, des conflits et qu’elle est leur capacité à mobiliser les acteurs.

32. Constats autour de la réalisation du diagnostic

Difficulté socio-cognitives
 La difficulté de mobiliser les agriculteurs « traditionnels » (reprendre l’analyse des réseaux
des participants au diagnostic faites par éva)
 La difficulté de mobiliser les élus (généraliser)
 Les interactions difficiles avec les structures existantes (chambre d’agriculture)
 Relais avec le conseil de développement

Manque de moyens
 L’éclatement de l’information (mémoire eva)
 Le diagnostic comme source ponctuelle de financement d’animation face et au manque de
moyen en interne

Difficultés de pilotage
 Le décalage avec l’évolution des enjeux et la moindre importance de l’ocager
 Le pilotage des consultants
 Le pilotage des interactions pays /ocager et le besoin d’une approche dynamique ancrée dans
l’histoire institutionnelle du pays

4. ?
CONCLUSION

BIBLIOGRAPHIE

Billé R., 2009.

Bridier M., Michaïlof S., 1980. Guide Pratique d’Analyse de Projets. Economica, 264 p.

Callon M., Lascoumes P., Barthe Y., 2001. Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie
technique. Seuil Ed., Coll. La couleur des idées, Paris, 358 p.

ETD 2004. La prise en compte du développement durable dans les projets de territoire. Les notes de
l’Observatoire. Entreprises Territoires et Développement, 18 p. (disponible sur le site
www.projetdeterritoire.com)

Garrabé M., 1994. Ingénierie de l'évaluation économique. Ellipses Ed. Paris, 255 p.

Muller P., 2000. Les politiques publiques. PUF ED. Paris, coll. Que sais-je ? 126 p.

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Turner, J.R., 1993. The handbook of project based management. McGraw-Hill, London.

Turner, J.R., Müller, R. 2003. "On the nature of the project as a temporary organization". International
Journal of Project Management, n°21, pp. 1-8.

UNESCO/Commission Océanographique Intergouvernementale (COI), 2001. Des outils et des

hommes pour une Gestion Intégrée des Zones Côtières (GIZC). Guide méthodologique. Vol II. Coll.
Manuels et Guides n°42, 64 p.