WCS 2021 - Lecciones Aprendidas

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PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA Y LECCIONES APRENDIDAS:

Elementos de análisis y recomendaciones para una mejor toma de decisiones
PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
EN LA AMAZONÍA Y
LECCIONES
APRENDIDAS:
Elementos de análisis y recomendaciones

para una mejor toma de decisiones
2 3
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA Y LECCIONES APRENDIDAS: PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA Y LECCIONES APRENDIDAS:
Elementos de análisis y recomendaciones para una mejor toma de decisiones Elementos de análisis y recomendaciones para una mejor toma de decisiones
Proyectos de infraestructura en la Amazonía

y lecciones aprendidas: Elementos de análisis y
recomendaciones para una mejor
toma de decisiones
© Wildlife Conservation Society

Calle Chiclayo 1008, Miraflores, Lima, Perú
www.wcsperu.org
A la memoria de Alcides Velasco, ingeniero civil y gran profesional que

formó parte de este estudio. Gracias por tu esfuerzo y dedicación. PROYECTOS DE
INFRAESTRUCTURA
EN LA AMAZONÍA Y
Equipo técnico - DEE Consultores:
Gustavo Guerra-García Picasso, director del estudio
Alcides Velazco Gonzales LECCIONES

Milton Soto Soto
José Antonio Uzuriaga Ignacio
APRENDIDAS:
Sergio Luis Mariño Paul Elementos de análisis y recomendaciones
Leslie Paola Ilave Talaverano
María Elisa López Estrada
para una mejor toma de decisiones
María Fernanda Lombardi Murillo
María Paz Vite Reyes
Supervisión y coordinación:
Paola Naccarato
Corrección de estilo:
Daniel Arenas
Diseño y diagramación:
Negrapata S.A.C.
CITA SUGERIDA:
DEE Consultores. (2021). Proyectos de infraestructura en la Amazonía y
lecciones aprendidas: Elementos de análisis y recomendaciones para una
mejor toma de decisiones. Wildlife Conservation Society (WCS). Lima, Perú
4
4 5
ÍNDICE
Reseña de las normas asociadas a la inversión privada 53
1
4.1. Otorgamiento de concesiones 56
4.2. Promoción de inversión privada 58
5
4.3. Asociaciones público-privadas y proyectos en activos 63
4.4. Obras por impuestos 67
4.5. Procesos para el desarrollo de una APP de iniciativa

estatal y privada 70
Introducción 12
Reseñas normativas asociadas a la inversión pública 81

Análisis del contexto de la política de los
2
proyectos de la muestra 15 5.1. Transición desde el SNIP hacia INVIERTE.PE: análisis comparativo 87
1.1. El contexto internacional, la Iniciativa para la Integración 5.2. Diferencias entre SNIP e INVIERTE.EP en relación con el ciclo del
de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) y el proyecto 89
impulso para los principales proyectos de integración en
el espacio amazónico. 16 5.3. Diferencias en los contenidos de los estudios en la etapa de
preinversión entre el SNIP e INVIERTE.PE 91
5.4. Riesgos al flexibilizar el ciclo del proyecto 93
5.5. Reseña del Marco Legal del Sistema Nacional de Programación

Compromisos internacionales relacionados Multianual y Gestión de Inversiones 95
con el Sector de Transportes 27
5.6. Seguimiento de inversiones e incorporación de Gobiernos locales
al Sistema de Inversiones 101
2.1. Las metas de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible 28
3 6
5.7. Desarrollo territorial y riesgo de desastres 103
2.2. Marco Estratégico Nacional y Supranacional - OCDE 33
5.8. Proceso de formulación y evaluación de inversiones 105
2.3. Compromisos del Proyecto de Acciones Nacionales
Apropiadas de Mitigación (NAMA) 31 5.9. Plan BIM Perú 106
Análisis del Marco de Políticas Nacionales y Marco Normativo sobre el Sistema Nacional de
33 113
Regionales Endeudamiento
3.1. Acuerdo Nacional “Unidos para Crecer” 34 6.1. El proceso de programación de la deuda 116
3.2. Plan Estratégico de Desarrollo Nacional - “Plan Bicentenario: 6.2. Endeudamiento sin garantía del Gobierno nacional y contratación
El Perú hacia el 2021”, 36 de servicios especializados 118
3.3. Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) del Sector 6.3. Procesos de promoción de la inversión privada y concesiones 119
Transporte y Comunicaciones 38
6.4. Atención de desastres y situaciones de emergencia 120
3.4. Plan Estratégico Institucional (PEI) del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones 41 6.5. Endeudamiento a corto plazo y emisión de colocación de letras 121
3.5. Planes de Desarrollo Concertado de las regiones de la selva 43 6.6. Pautas para el proceso de endeudamiento 125
7 11 12
6 7
Reseña de normativas en materia

medioambiental 135
8
7.1. Exigencias del análisis de impacto ambiental
en los proyectos de transportes 142
Análisis de la muestra de los Conclusiones 523

proyectos 265
Marco conceptual para analizar la muestra 12.1. Conclusiones en relación con los factores
de proyectos 155 11.1. Carretera Iñapari-Puerto Marítimo o internacionales e internos, que impulsaron las
Interoceánica del Sur (IIRSA Sur) 266 decisiones de los proyectos de transporte en la
8.1. Construir bases institucionales sólidas 156 Amazonía 524
9
11.2. Carretera Paita-Yurimaguas
8.2. Fortalecimiento de la gerencia pública 163 (IIRSA Norte) 286 12.2. Conclusiones en relación con la evolución de
los sistemas administrativos que regulan las
11.3. Carretera Tingo María-Pucallpa exigencias del ciclo de los proyectos 528
(IIRSA Centro) 304
12.3. Conclusiones en relación con las mejores
11.4. Carretera Iquitos-Nauta 320 prácticas internacionales durante la
Condiciones de sostenibilidad técnica y financiera
planificación, la preparación de proyectos y la
de los proyectos de inversión pública y de las 11.5. Construcción del nuevo Terminal distribución de riesgos 535
asociaciones público-privadas 187 Portuario de Yurimaguas: localidad
Nueva Reforma 332 12.4. Conclusiones en relación con los estudios que
9.1. Adecuada preparación y definición del nivel de servicio 190 han identificado los riesgos ambientales de los
11.6. Ferry Iquitos-Santa Rosa 350 proyectos de transportes en la Amazonía 542
9.2 Riesgo fiscal: subsidios y pasivos contingentes (y no contingentes) 191
11.7. Embarcadero de Pasajeros de Iquitos 362 12.5. Conclusiones en relación con el análisis
9.3. Separar objetivos comerciales y objetivos sociales 192 específico de los proyectos de la muestra 545
11.8. Ferrocarril Interoceánico Yurimaguas-
13
9.4. Una adecuada distribución de competencias 193 Iquitos 380 12.6. Reflexiones finales 562
9.5. Capacidad institucional de la agencia promotora 194 11.9. Hidrovía Amazónica 391
9.6. Capacidad negociadora del poder concedente 194 11.10. Carretera Bellavista-Mazan-Salvador-
El Estrecho 416
10
9.7. Compromiso del Gobierno y el consenso de las fuerzas políticas
en el Congreso 195 11.11. Carretera Puerto Bermúdez-San
Alejandro 436
11.12. Carretera Chimbote-Tocache 454
11.13. Carretera Cajamarca-Celendín-Balsas 477

Reseña de los estudios que analizan los impactos
ambientales causados por proyectos de transportes 11.14. Carretera El Reposo-Durán 492
ejecutados en el espacio amazónico. 197
11.15. Carretera Durán-Saramiriza 508
10.1. Amenazas a los servicios ambientales de la Amazonía 199 11.16. Nuevo Terminal Portuario de Iquitos en Recomendaciones 569
Sinchikuy 512
10.2. Proyectos de transportes y sus impactos sobre la fauna silvestre 203
13.1. Recomendaciones en relación con las
10.3. Megaproyectos en la Amazonía: un análisis geopolítico y mejoras de los sistemas administrativos
socioambiental con propuestas de mejor gobierno para la Amazonía 204 públicos y las reglas que regulan el ciclo
de los proyectos 570
10.4. Impactos ambientales de proyectos de hidrovías 209
10.5. Casos de estudio de proyectos de transporte en la Amazonía 210
10.6. Impactos ambientales potenciales de proyectos de transporte 236

Bibliografía 580
8 9
Índice de Tablas
Tabla N.° 1. Avance de la muestra de proyectos 13 Tabla N.° 23. Porcentaje del área protegida que se encuentra dentro de la zona de influencia de 223
la carretera Puerto Esperanza-Iñapari
Tabla N.° 2. Lineamientos del PESEM del sector transportes y comunicaciones 38
Tabla N.° 24. Cálculo de ecosistemas afectados por la vía Manta-Manaos (impactos directos e 229
Tabla N.° 3. Acciones estratégicas sectoriales del sector transportes y comunicaciones 40 indirectos de 1 km a cada lado de la vía)
Tabla N.° 4. Objetivos estratégicos institucionales del MTC 41 Tabla N.° 25. Factor de impacto ambiental y clasificación de sensibilidad ambiental 233
Tabla N.° 5. Acciones estratégicas institucionales del MTC 42 Tabla N.° 26. Impactos potenciales de los proyectos de caminos 236
Tabla N.° 6. Objetivos, lineamientos y acciones del PDC de Madre de Dios 46 Tabla N.° 27. Impactos potenciales de los proyectos de vía férrea 248
Tabla N.° 7. Objetivos, estrategias y acciones del PDC de Ucayali 48 Tabla N.° 28. Tramos de la carretera IIRSA Sur 271
Tabla N.° 8. Modificaciones contractuales - APP de iniciativa estatal autofinanciada y cofinanciada 72 Tabla N.° 29. Indicadores de rentabilidad de los ejes priorizados del Corredor IIRSA Sur 274
Tabla N.° 9. Modificaciones contractuales - APP de iniciativa privada autofinanciada 75 Tabla N.° 30. Resumen de la evaluación social. Escenario neutro en millones dólares 292
Tabla N.° 10. Modificaciones contractuales - APP de iniciativa privada cofinanciada 78 Tabla N.° 31. Análisis de sensibilidad sobre costos de inversión 293
Tabla N.° 11. Diferencias entre el contrato de obras públicas y el contrato de concesión 168 Tabla N.° 32. Análisis de sensibilidad sobre costos de inversión 293
Tabla N.° 12. Elementos necesarios del marco regulatorio y del órgano regulador 171 Tabla N.° 33. Avance situacional de la carretera Tingo María-Aguaytía-Pucallpa 305
Tabla N.° 13. Principales etapas de un contrato de concesión 176 Tabla N.° 34. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas de selección 308
Tabla N.° 14. Asignación recomendada de riesgos 181 Tabla N.° 35. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas de 309
selección después de la verificación de viabilidad
Tabla N.° 15. Asignación recomendada de riesgos 183
Tabla N.° 36. Características técnicas del Tramo I 325
Tabla N.° 16. Diferentes tipos de obras públicas y asociaciones público-privadas 192
Tabla N.° 37. Características técnicas del Tramo II 326
Tabla N.° 17. Cálculo de la extensión de bosques impactada (con 30% de deforestación en las fajas) 211
por carreteras, 20 años después de concluidas (las nuevas) o mejoradas (las demás) Tabla N.° 38. Características técnicas del Tramo III 326
Tabla N.° 18. Impactos ambientales directos durante la construcción de la carretera Interoceánica 213 Tabla N.° 39. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas de selección 328
Tabla N.° 19. Impactos ambientales directos durante la operación y mantenimiento periódico de 214 Tabla N.° 40. Costos de inversión de la alternativa seleccionada 329
la carreterav Interoceánica
Tabla N.° 41. Medios del PIP “Construcción del nuevo Terminal Portuario de Yurimaguas, localidad 337
Tabla N.° 20. Resumen de impactos ambientales indirectos probables en el área de influencia 215 Nueva Reforma”
de carreteras en la región amazónica
Tabla N.° 42. Fines del PIP “Construcción del nuevo Terminal Portuario de Yurimaguas, localidad 337
Tabla N.° 21. Componentes del programa 217 Nueva Reforma”
Tabla N.° 22. Impactos socioambientales identificados en el EIA 222 Tabla N.° 43. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas de selección 338
10 11
Tabla N.° 44. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas de 339 Tabla N.° 67. Indicadores económicos del proyecto por tramo 475
selección después de la declaratoria de viabilidad
Tabla N.° 68. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas 480
Tabla N.° 45. Medios del proyecto “Mejoramiento del servicio de embarque y desembarque de 368
pasajeros en el Terminal Portuario de Iquitos” Tabla N.° 69. Tramos de la carretera El Reposo-Saramiriza 494
Tabla N.° 46. Fines del proyecto “Mejoramiento del servicio de embarque y desembarque de 369 Tabla N.° 70. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas 495
pasajeros en el Terminal Portuario de Iquitos”
Tabla N.° 71. Tramos de la carretera El Reposo-Saramiriza 509
Tabla N.° 47. Evaluación económica: indicadores de rentabilidad de la alternativa única 370
Tabla N.° 48. Evaluación social: indicadores de rentabilidad de la alternativa única 371
Tabla N.° 73. Medios del PIP “Creación del nuevo terminal y acceso portuario de Iquitos en 517
Tabla N.° 49. Medios de primer nivel y medios fundamentales 384 Sinchicuy, distrito de Indiana, provincia de Maynas, departamento de Loreto”
Tabla N.° 50. Fines específicos y fin último 384 Tabla N.° 74. Fines del PIP “Creación del nuevo terminal y acceso portuario de Iquitos en 518
Sinchicuy, distrito de Indiana, provincia de Maynas, departamento de Loreto”
Tabla N.° 51. Tramos de la línea del Ferrocarril Interoceánico Norte: Yurimaguas-Iquitos 389
Tabla N.° 75. Costo total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas 519
Tabla N.° 52. Evaluación a precios sociales del proyecto 386
Tabla N.° 53. Marcos de política del proyecto Hidrovía Amazónica 392
Tabla N.° 54. Estudios relacionados con la navegabilidad 394
Tabla N.° 55. Estudios relacionados con terminales portuarios 395
Tabla N.° 56. Medios del proyecto Hidrovía Amazónica 399

Índice de Gráficos
Tabla N.° 57. Fines del proyecto Hidrovía Amazónica 400
Tabla N.° 58. Componentes del proyecto Hidrovía Amazónica 401

Gráfico N.° 1. Ciclo del proyecto 89
Tabla N.° 59. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de la alternativa 402
seleccionada
Gráfico N.° 2. Invierte.pe original 90
Tabla N.° 60. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de la alternativa única 421
Gráfico N.° 3. Invierte.pe actual 90
Gráfico N.° 4. Resumen de acciones Plan BIM Perú 110
Tabla N.° 62. Situación de los tramos de la carretera Chimbote-Tocache 456
Gráfico N.° 5. Tipología y ocurrencia en una asociación público-privada 172
Tabla N.° 63. Causas identificadas en el proyecto de la carretera Chimbote-Tocache 457
Gráfico N.° 6. Esquema institucional establecido para el “Programa de Gestión Ambiental y 216
Tabla N.° 64. Efectos identificados en el proyecto de la carretera Chimbote-Tocache 458 Social para la Mitigación de Impactos Indirectos del Proyecto IIRSA Sur-Tramos 2, 3 y 4”
Tabla N.° 65. Indicadores del proyecto por tramo 471 Gráfico N.° 6. Causas, problemas y efecto directo del proyecto IIRSA Sur 269
Tabla N.° 66. Indicadores totales del proyecto 472

12 13
Tabla N.° 1. Avance de la muestra de proyectos
PROYECTOS EJECUTADOS O RECHAZADOS PROYECTOS EN PROCESO
Introducción Carretera Interoceánica del Sur (IIRSA Sur).
Carretera Paita-Yurimaguas (IIRSA Norte).

Hidrovía Amazónica
Carretera Bellavista-Mazan-Salvador-El
Estrecho
Carretera Tingo María-Pucallpa (IIRSA Centro)
Carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro
Carretera Iquitos-Nauta
Carretera Chimbote-Tocache
Puerto de Yurimaguas
Carretera Puente Wawico-Nueva Siasme
Ferry Iquitos-Santa Rosa
Carretera Cajamarca-Celendín-Balzas
Embarcadero de Pasajeros de Iquitos
Carretera El Reposo-Saramiriza
Ferrocarril Interoceánico
Yurimaguas-Iquitos. Terminal Portuario Sinchikuy
Fuente: Elaboración propia.
P
ara el desarrollo de la presente consultoría se han seleccionado, de común acuerdo Los objetivos específicos de la consultoría son: i) comprender la lógica económica de la
con el equipo de WCS, 16 proyectos, que se encuentran entre los más importantes de intervención de los proyectos y su importancia dentro de las políticas públicas correspondientes;
la Amazonía peruana en los últimos 30 años. La muestra incluye los ocho proyectos ii) identificar los diagnósticos que justificaron la formulación de los proyectos de transporte,
ejecutados o rechazados más importantes y los 8 proyectos en proceso de ejecución energía y telecomunicaciones; iii) realizar un análisis de la distribución de riesgos e identificar los
más representativos. La importancia de los proyectos no se ha definido solo por el monto de modelos de intervención; iv) identificar los impactos y riesgos ambientales, culturales, sociales y
inversión, sino también por los riesgos ambientales y culturales y por la tipología de los proyectos. de rentabilidad social que pudieron haber sido mitigados con una mejor gestión del ciclo de los
Este último criterio tiene relación con la capacidad de uno o varios proyectos de ser referentes proyectos; y v) identificar las lecciones aprendidas de la implementación de proyectos en la selva
para proyectos tipo en el futuro. amazónica y formular recomendaciones para la actuación de WCS.
El objetivo general de la consultoría es analizar una muestra representativa de proyectos de El presente informe integra todos los entregables de la presente consultoría, orientada a analizar
infraestructura de transportes con área de influencia en el espacio amazónico, con la finalidad el impacto de los grandes proyectos de transportes en los diferentes territorios de la selva
de aportar lecciones y aprendizajes para la cartera por implementarse en los niveles de Gobierno amazónica. Por ello, el presente informe tiene catorce secciones incluyendo a la introducción.
nacional y regional en el futuro. Entre la segunda y la octava sección se presentan los marcos nacionales de política que son
la referencia de los 16 proyectos seleccionados en la muestra. La novena, décima y décimo
Para cada proyecto se analizarán: i) el contexto de las políticas públicas y los factores que primera sección reseñan la propuesta marco conceptual y la décimo segunda sección desarrolla
impulsaron las decisiones, ii) los diagnósticos operativos que justificaron la intervención, iii) la el análisis específico de cada uno de los proyectos de la muestra seleccionada de los proyectos.
distribución de riesgos del contrato, iv) las alternativas de cursos de acción que podrían mejorar En esta sección se articulan: i) el diagnóstico que justifica los proyectos, ii) el marco específico de
el impacto positivo de la intervención y atenuar los impactos negativos (ambientales y de otro las políticas que les dieron contexto, iii) la descripción de los componentes de cada proyecto, iv)
tipo), y v) el ciclo del proyecto, identificando los riesgos ambientales y sociales que se pudieron las alternativas analizadas, v) los criterios económicos de decisión, vi) la distribución de riesgos
haber evitado. De esta manera, el análisis de cada proyecto será integral y abarcará aspectos en los contratos firmados, y vii) el análisis crítico de cada uno. Finalmente, en la sección décimo
económicos, políticos y socioambientales. Los proyectos que aprobó WCS en el Plan de Trabajo tercera se presentan las conclusiones y recomendaciones.
son los siguientes:
14 15
1
Análisis del contexto
de la política de
los proyectos de la
muestra
16 17
1.1. Así las cosas, en dicha primera cumbre, Cardoso propuso y logró la aprobación de un programa de
infraestructura económica (energía, transportes y telecomunicaciones), el cual fue denominado
El contexto internacional, la Iniciativa para IIRSA. Los presidentes sudamericanos establecieron, al crear IIRSA, dos instancias principales:
la Integración de la Infraestructura Regional el Consejo de Dirección Ejecutiva (CDE), formado por los ministros de infraestructura de los
12 países sudamericanos; y el Consejo de Coordinación Técnica (CCT), formado por el Banco
Sudamericana (IIRSA) y el impulso para los Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Fondo
principales proyectos de integración en el Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA).
espacio amazónico En ese momento, los principales problemas de las negociaciones entre la CAN y el MERCOSUR
en el contexto de la creación de IIRSA y la CSN eran los siguientes: (i) existía un comercio
interregional poco significativo, causado por la orientación extrarregional de las exportaciones
de todos los países (los Estados andinos priorizando el mercado de los Estados Unidos y los
del sur priorizando Europa); y (ii) las principales exportaciones de los socios de Brasil eran
productos naturales y esos mismos productos tenían importantes niveles de protección en los
países andinos. Por ello, en ese entonces se consideraba que, a pesar de su proteccionismo, Brasil
era una economía más complementaria de la comunidad andina que el resto de las economías
del MERCOSUR.
1.1.1. LANZAMIENTO DE IIRSA1 Los ministros de infraestructura de los países sudamericanos le delegaron al CCT el papel de
secretaría técnica de todo el proceso. El interés de muchos de los ministros era común, ya
La idea de la Confederación Sudamericana de Naciones (CSN), que es el espacio que determinó la que tenían la necesidad de aumentar la capacidad de maniobra fiscal para financiar total o
creación de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), parcialmente los proyectos de integración física. Las autoridades ministeriales y sus equipos
fue lanzada en el año 2000 por el ex jefe de Estado del Brasil Fernando Enrique Cardoso en una lograron concertar —con el apoyo del CCT— la conformación de 10 ejes de integración y
cumbre de presidentes sudamericanos. La propuesta estuvo motivada por varios factores que desarrollo y, a su vez, acordaron la estructuración de los grupos de proyectos al interior de cada
reseñamos a continuación. eje. Al propio tiempo y con el soporte del CCT, se discutió y desarrolló una visión estratégica de
la integración física regional.
En primer lugar, como sugieren Rita Giacalone (2006) y Manuel Mindreau (2002), el proceso se
encaminó para generar un liderazgo brasileño en la región excluyendo a México. Además, el El Foro de IIRSA generó la organización de trece cumbres presidenciales sudamericanas en las
proceso se impulsó por una preocupación del desarrollo de los estados amazónicos de Brasil que se fue progresando hacia la formación de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR).
más lejanos a los puertos del Atlántico (Amazonas, Acre, Rondonia), que requerían una salida Las reuniones presidenciales fueron adquiriendo un mayor grado de formalización hasta
marítima para su desarrollo por puertos del Pacífico de terceros países. culminar con la aprobación del Tratado Constitutivo de UNASUR el 23 de mayo del 2008, en la
ciudad de Brasilia.
En segundo lugar, también fue importante la experiencia del sistema de planificación espacial
denominado Avanza Brasil, que generó una conciencia de las ventajas de la integración comercial En el ámbito de UNASUR, se establecieron una serie de Consejos Sectoriales a nivel ministerial
y su relación con los avances en la infraestructura económica (Silveira, 2002). En tercer lugar, otro que trabajan en diferentes áreas. Uno de ellos es el Consejo Sudamericano de Infraestructura y
factor que influyó fue la visión del Gobierno de Brasil en relación con la necesidad de contrapesar Planeamiento (COSIPLAN). Este fue creado el 28 de enero del 2009, durante la tercera reunión
los efectos negativos para las exportaciones manufactureras brasileñas generadas por el Tratado del consejo de jefas y jefes de Estado de UNASUR. En el 2011, IIRSA fue incorporada a COSIPLAN
de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y sus efectos de desvío de comercio en perjuicio como su foro técnico para continuar apoyando la planificación regional.
del Brasil.
Como parte de los procesos de negociación de IIRSA en el período 2003-2004, se implementó la
primera etapa de planificación territorial indicativa y ordenamiento de la cartera de IIRSA. Tras
la realización de varias reuniones técnicas para definir los proyectos pertenecientes a los Ejes de
1. Esta subsección tomó como punto de partida para su desarrollo el artículo publicado por Gustavo Guerra García titulado “Economía
Integración y Desarrollo, se acordó la Primera Cartera de Proyectos de IIRSA a finales del 2004.
política, infraestructura e integración: el caso peruano” (2008). En el Perú, el grueso de la inversión de los proyectos de IIRSA se ejecutó entre el 2005 y el 2010.
18 19
El paso más importante que impulsó el apoyo político a los proyectos fue la formulación de la 1.1.2 LA CONSTRUCCIÓN DE LOS EJES DE INTEGRACIÓN Y
Agenda de Implementación Consensuada (AIC) 2005-2010 de IIRSA. La AIC refleja las prioridades DESARROLLO
de las articulaciones este-oeste, respecto de las articulaciones norte-sur. Los Ejes de Integración
y Desarrollo que conectaban a los países andinos con la Amazonía totalizaban inversiones por
US$ 3 907.1 millones, siendo dichas inversiones equivalentes al 27.9 % del total de las inversiones Los ejes de IIRSA se acordaron durante la reunión de ministros de transportes, telecomunicaciones
de la AIC. Los corredores —denominados en el Perú IIRSA Norte (US$ 681 millones, en Paita- y energía de América del Sur realizada en diciembre del año 2002. En ese momento, se establecieron
Yurimaguas), IIRSA SUR (US$ 1 384 millones, en la Interoceánica del Sur) e IIRSA Centro (US$ ocho Ejes de Integración y Desarrollo prioritarios y posteriormente se añadieron dos más. Los
1 351 millones, en Tingo María-Pucallpa, puertos y centros logísticos), que unen al Perú con ejes que tienen una directa relación con Perú son el Eje Andino, el Eje Interoceánico Central,
Brasil— totalizaron inversiones por US$ 3 418 millones en la AIC 2005-2010 de IIRSA. el Eje del Amazonas y el Eje Perú-Brasil-Bolivia. Estos ejes se estructuran a partir de grupos de
proyectos o corredores económicos que son franjas o espacios de integración.
Las inversiones priorizadas del Eje de Integración y Desarrollo Andino solo totalizaron US$
117.5 millones para todos los países de la CAN y US$ 9.5 millones en el Perú. Esta asignación En los procesos de IIRSA se formularon Visiones de Negocios de Ejes de Integración y Desarrollo.
de recursos fue muy desbalanceada, a pesar de que las perspectivas del comercio de norte a Para el Eje del Amazonas, la visión propone cambiar el paradigma de desarrollo de la selva hacia
sur por el Eje de Integración y Desarrollo Andino eran mucho mejores que el comercio de los actividades amigables con el contexto amazónico. Desde el punto de vista de la infraestructura,
países andinos con las ciudades de Manaus, Cuiaba, Río Branco y Porto Velho en el Brasil. Es el eje impulsó proyectos de transportes importantes como el Corredor IIRSA Norte (Paita-
importante señalar que los corredores este-oeste son de alcance subregional con poca perspectiva Yurimaguas), el Corredor IIRSA Centro (Lima-Pucallpa) y el puerto de Yurimaguas, y generó apoyo
bioceánica, a diferencia de lo que sustentaron sus más destacados promotores. La razón principal para la culminación de la carretera Iquitos-Nauta, que se construyó a lo largo de muchísimos
para consolidar corredores bioceánicos guarda estrecha relación con las diferencias de los costos años. Proyectos como el nuevo Embarcadero de Iquitos, el Terminal Portuario de Sinchicuy y el
en los fletes. Era mucho más barato exportar a Brasil por mar (entre US$ 25 y US$ 50 por un Ferry de Santa Rosa son proyectos complementarios a los anteriores y responden a la idea de que
flete puerto-puerto por TM) que por tierra (US$ 90 por TM con carretera pavimentada desde se debe consolidar el eje de integración Paita-Yurimaguas extendiéndolo hasta Iquitos y Manaos
puerto marítimo en el Pacífico hasta la frontera con Brasil en Iñapari). Es aún más complicado en la Amazonía brasileña.
el comercio con las ciudades de Brasil cuando se requieren transbordos por los ríos Ucayali,
Huallaga, Marañón, Putumayo, Napo o Amazonas. Otro proyecto de transporte importante y que es consecuencia del esquema del Eje del Amazonas
es la Hidrovía Amazónica, que articula los dos ejes carreteros IIRSA Centro e IIRSA Norte con
La AIC de IIRSA estaba constituida por 31 proyectos de integración y ha sido el esfuerzo más la ciudad de Iquitos en esquemas bimodales de transporte. Por su parte, el otro eje importante
significativo de los 12 países sudamericanos por ponerse de acuerdo en una agenda de integración era el Eje de Integración y Desarrollo Perú-Brasil-Bolivia, que tenía como proyecto ancla a la
basada en la priorización de proyectos de infraestructura económica. El principio que orientó la controvertida Carretera Interoceánica del Sur y que impulsó otros proyectos como el Puente
selección de los proyectos de la AIC fue la consistencia con los avances logrados en la fase de Billinghurst y el Centro Binacional de Atención en Frontera (CEBAF) de Iñapari.
ordenamiento de la Cartera de Proyectos de IIRSA del 2004. Los criterios rectores fueron los
siguientes: i) proyectos de la Cartera de Proyectos IIRSA con fuerte apoyo político interno de los Adicionalmente, varios proyectos de integración este-oeste han sido rechazados en el Perú,
países involucrados, incluyendo participación del área económico-financiera de los Gobiernos; siendo el Ferrocarril Interoceánico Iquitos-Yurimaguas el de mayor envergadura. También han
ii) proyectos ancla o asociados con proyectos ancla con gran impacto y visibilidad; iii) proyectos sido rechazados proyectos energéticos de integración este-oeste, como la Central Hidroeléctrica
con un nivel avanzado de preparación y con buena perspectiva de financiamiento y ejecución a del Mazán, la línea de transmisión Moyobamba-Iquitos y varios proyectos hidroenergéticos en
corto plazo; y iv) proyectos con los Ejes de Integración y Desarrollo mejor evaluados en los GTE la cuenca del Marañón que no son parte de esta evaluación, que se enfoca en intervenciones de
realizados para el ordenamiento de la Cartera de Proyectos IIRSA. Las inversiones totales de la transporte. En la medida en que la iniciativa IIRSA perdió fuerza después del 2010, la influencia
AIC de IIRSA ascendieron a US$ 14 023 millones. de los actores que impulsaron los proyectos también disminuyó. Al propio tiempo, desde el 2015,
año en el que se conoció de los casos de soborno y corrupción vinculados con la actuación de
las empresas brasileñas, la capacidad de “incidencia” de los operadores de dichas empresas
disminuyó de forma notable.
Las inversiones priorizadas del Eje de Integración
y Desarrollo Andino solo totalizaron US$ 117.5 Los proyectos de la muestra que no están en una lógica de integración internacional son: i) la
carretera Bellavista-Mazan-Salvador-El Estrecho, que busca integrar el área de influencia de
millones para todos los países de la CAN y US$ Iquitos con la ciudad de San Antonio del Estrecho, localizada en la cuenca del río Putumayo; ii) la
9.5 millones en el Perú". carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro, que integra las regiones de Pasco, Huánuco y Ucayali;
20 21
iii) la carretera Chimbote-Tocache, que era un viejo anhelo de integración entre las regiones de el segundo mandato (2006-2011) del presidente Alan García, que tenía una relación fluida con
Áncash y San Martín; y iv) la carretera Cajamarca-Celendín-Balsas. Estas carreteras no respondían los representantes de la empresa que lideraba el cártel de empresas brasileñas: la Internacional
a los acuerdos internacionales, sino al análisis de planificación y priorización del MTC. Norberto Odebrecht. El apoyo político a los proyectos de IIRSA se mantuvo así en el más alto nivel
durante el segundo mandato de Alan García, período en el que se ejecutaron la mayor parte de
Por su parte, las carreteras Puente Wawico-Nueva Siasme y El Reposo-Saramiriza son obras que los recursos asignados a los proyectos.
se podrían complementar con intervenciones futuras que se realizarán entre Saramiriza y el área
de influencia de Nauta. Actualmente, el MTC, por delegación de competencias del Gobierno de Los mecanismos formales e informales —que luego se ha constatado que estaban condicionados
Loreto, está analizando los trazos de una carretera que conecta Nauta con Saramiriza pasando por sobornos o coimas— de persuasión de los constructores brasileños y peruanos, que estaban
por Andoas. Los factores de decisión de estas dos carreteras tienen más relación con el Plan muy interesados en reactivar el sector de la construcción a partir de mecanismos novedosos de
Binacional Perú-Ecuador que con los procesos impulsados por IIRSA. financiamiento que permitieran “escapar” de los rígidos límites establecidos por el Ministerio de
Economía y Finanzas, también fueron un factor decisivo.
1.1.3 FACTORES POLÍTICOS CONDICIONANTES DE LOS PROCESOS DE En un contexto inicial de fuertes restricciones fiscales a la inversión pública, el terreno era propicio
INTEGRACIÓN INTERNACIONAL para salidas financieras que permitiesen ampliar el margen de maniobra para la inversión en
proyectos de transportes sin afectar las cuentas fiscales ni las mediciones del riesgo país. Además,
IIRSA estuvo en la agenda de las decisiones públicas al más alto nivel de gobierno de Perú jugó un papel importante el peso político de la Cámara de Comercio Peruano-Brasileña, que
desde el año 2004 y su impulso fue muy intenso hasta el 2010, con obras que se han continuado tuvo mucho más influencia y capacidad de persuasión que las Cámaras de Comercio Peruano-
ejecutando hasta la actualidad. Entre 2001 y el 2010, la gestión en relación con IIRSA se mantuvo Ecuatoriana y Peruano-Boliviana, y esto también contribuyó a desnivelar la balanza a favor de los
en la agenda de los ministerios de Transportes y Comunicaciones, Energía y Minas, y Relaciones proyectos de integración este-oeste sobre los proyectos de integración norte-sur.
Exteriores. En este período, los recursos para inversión eran escasos y las decisiones de gobierno
para utilizar mecanismos novedosos de financiamiento estaban congeladas. En el proceso también existieron factores circunstanciales. Uno de ellos fue la oportunidad que
brindó la Reunión de Cusco, en la que se fundó la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN),
A partir del año 2004, varios factores impulsaron que los principales proyectos estén al primer además de la presión de las autoridades regionales y locales que, desde el sur, consideraban que
nivel de la agenda presidencial de Perú hasta finales del segundo gobierno del presidente Alan la Interoceánica del Sur era un proyecto emblemático para su desarrollo.
García. La ejecución de muchas de las inversiones iniciadas por el impulso de IIRSA continuaron
hasta el 2015 y los proyectos complementarios a los anteriores están en procesos de estudio o Fue muy importante también la presencia de la Internacional Norberto Odebrecht. Esta tenía
ejecución hasta la actualidad. entre sus planes de desarrollo empresarial diversos megaproyectos de desarrollo para integrar
a Perú con Brasil, entre los cuales destacaba la Interoceánica del Sur y diversos proyectos
Uno de los factores más importantes que permitieron que la cartera de IIRSA prospere fue energéticos binacionales. Estos últimos fueron, finalmente, rechazados, a pesar de haber firmado
el acercamiento entre los presidentes de Perú y Brasil y la consecuente intensificación de las un acuerdo energético con Brasil.
relaciones bilaterales, fortalecidas por la culminación de la carretera brasileña y el puente
internacional que articulan las ciudades de Río Branco y Porto Velho con el poblado fronterizo Estos factores determinaron que se replanteara drásticamente tanto el monto de las inversiones
de Iñapari, en la selva sur de Perú. como el tiempo de ejecución de los proyectos. En este proceso, se privilegiaron los proyectos de
IIRSA respecto de los proyectos de impacto local, se priorizaron las conexiones este-oeste (Perú-
Un segundo factor estuvo ligado a la necesidad del gobierno del presidente Alejandro Toledo de Brasil) y no las conexiones andinas norte-sur (Perú-Ecuador y Perú-Bolivia), y se logró eliminar
proyectar un liderazgo respecto a proyectos importantes. La administración requería mejorar las trabas que el Ministerio de Economía y Finanzas estableció para impedir las APP promovidas
su percepción ante la opinión pública, tras años (2002-2004) en que el nivel de aprobación desde la Coordinación Nacional de IIRSA y la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE).
presidencial osciló entre el 8 y el 15 %. Esta terminó en cerca de 50 %, en parte gracias al apoyo
decidido del presidente Alejandro Toledo al proyecto de la Interoceánica del Sur. A su vez, al interior de los corredores este-oeste, se impulsaron los de mayor inversión, aunque
tuvieran menor rentabilidad social y financiera. Así, el Corredor Central —el que atravesaba zonas
Los problemas del nivel de aprobación del presidente Toledo eran más graves en el interior del más densas y con mayor nivel de preparación— fue desplazado por los Corredores Amazonas
país. Por ello, su interés especial en poder iniciar las obras tanto del proyecto Amazonas Norte (con Norte (Paita-Yurimaguas) e Interoceánica del Sur (Iñapari-Puerto Marítimo).
impacto en toda la macrorregión norte) como del proyecto Interoceánica del Sur (con impacto
en toda la Macrorregión Sur). La mayor parte de la ejecución de las obras se realizó durante Al propio tiempo, la agenda de las concesiones alrededor de proyectos en la Panamericana Norte
22 23
y Sur se desplazó a los proyectos de integración transversal, que en el pasado no habían sido
considerados como posibles APP por el bajo tráfico vehicular y la imposibilidad de que fueran
proyectos financieramente autosustentables, ni siquiera en el nivel de mantenimiento. Desde 1.1.5 LAS VISIONES GEOPOLÍTICAS
Palacio de Gobierno, se lideró el proceso y se articuló a los actores públicos —Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF), Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) y la Agencia Durante décadas, uno de los principales problemas que dificultaban el avance de los procesos
de Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSIÓN)—, en línea con las directrices que se de integración este-oeste entre Brasil y Perú estuvo asociado a visiones geopolíticas existentes
impartieron en el más alto nivel político. al interior de las elites de los institutos armados y de la Cancillería peruana. Las pérdidas de
territorios que Perú ha sufrido con o sin guerras con países vecinos como Colombia, Brasil y Chile
son cicatrices importantes que han afectado mucho la visión de las autoridades relacionadas
1.1.4 ALINEAMIENTO DE IIRSA CON LOS INTERESES DE LA INDUSTRIA con la defensa nacional y las relaciones exteriores. Estas visiones geopolíticas terminaban en
DE LA CONSTRUCCIÓN posiciones defensivas en relación con la integración, principalmente con Brasil. Es importante
destacar que, sobre la base de diferentes negociaciones internacionales, Perú cedió más territorio
Los acuerdos en el contexto de IIRSA, en el contexto de la CSN primero y de UNASUR después, —medido en kilómetros cuadrados— a Brasil que a ningún otro país vecino.
estaban alineados con los intereses de las multinacionales de la construcción, principalmente las
grandes empresas brasileñas que operaban tanto en Brasil como en los países andinos. Factores como el relativo desarrollo desigual y la penetración cultural fueron también
considerados y generaron resistencias. Como resultado de estas visiones y de la precariedad de
En este proceso, las empresas presionaron para que sus Gobiernos trabajen en pro de acuerdos la caja fiscal, las conexiones sierra-selva en dirección este-oeste no fueron priorizadas durante
regionales. La hipótesis conceptual se cumplió y los intereses de la integración estuvieron muy muchos años.
bien alineados con los intereses de la industria de la construcción.
En los últimos años de la década del noventa se realizaron muchos esfuerzos de acercamiento
Además, los empresarios lograron constituir alianzas amplias con sus proveedores peruanos y e intercambio de opiniones, en donde participaron: (i) el sector empresarial brasileño ligado
brasileños, con entidades financieras, con las firmas de consultoría e ingeniería, líderes de opinión a la construcción, (ii) los estados brasileños con intereses de salir por los puertos del Pacífico
pública, burócratas y políticos de primer nivel. Así, han logrado que los procesos de contratación (Acre, Rondonia y Amazonas), (iii) las Cámaras de Comercio del Sur de Perú, y (iv) los Gobiernos
—más allá de las críticas respecto del posible sobredimensionamiento y sobrevalorización de los regionales de Cusco, Puno y Arequipa. Estas iniciativas, que en diferentes momentos del tiempo
proyectos— sean irreversibles. fueron apoyadas por importantes ONG (como el Centro Peruano de Estudios Internacionales -
CEPEI), por la Cámara Peruano-Brasileña, por la Cancillería peruana y otras instituciones, fueron
Sin embargo, gracias a la intervención de los sistemas de justicia de EE. UU., Inglaterra y Suiza, generando gradualmente una opinión favorable entre las elites peruanas sobre las posibilidades
y la cooperación internacional con la justicia y la Fiscalía brasileñas, hoy sabemos que las de integración con el Brasil a través de una conexión terrestre por Iñapari y conexiones bimodales
cinco grandes empresas de construcción brasileñas constituyeron un cártel de empresas que que tuvieran como destino a la ciudad de Manaus.
con sofisticados mecanismos de soborno lograban ganar muchas adjudicaciones y exportaron
su esquema de operación a los países andinos en el contexto de IIRSA. La justicia brasileña Todos estos esfuerzos contribuyeron a ir pasando de visiones geopolíticas a visiones geoeconómicas
dio sentencias de más de 15 años de cárcel a los cinco presidentes del cártel de empresas de la del desarrollo. IIRSA y las visiones de desarrollo descentralizado sobre la base de corredores de
construcción brasileñas. Las sentencias se podían reducir si los líderes de dichas firmas delataban integración internacional consolidaron estos esfuerzos y fueron factores cruciales para viabilizar
a los políticos que recibieron sobornos en otros países. A través de estos procedimientos, la Fiscalía los proyectos de integración.
y el Poder Judicial brasileños incentivaron la delación masiva de funcionarios comprometidos con
la corrupción en varios países sudamericanos, incluyendo el Perú. El proyecto de la Interoceánica
del Sur fue el primero en el que se confirmaron y reconocieron importantes sobornos entregados 1.1.6 LA AUSENCIA DE UNA AGRESIVA AGENDA COMERCIAL
al ex presidente Alejandro Toledo, quien se encuentra en proceso de extradición hacia el Perú.
Otro factor que impulso la articulación de IIRSA y los proyectos de infraestructura para la
integración fue la ausencia de una agresiva agenda comercial. Desde 1969, la CAN ha intentado
sin éxito conformarse como una unión aduanera. Sin embargo, a pesar del largo tiempo de
conformación, la CAN sigue siendo una unión aduanera imperfecta y con grandes problemas
para unificar políticas y para lograr ejercer coerción sobre sus decisiones andinas (normas
24 25
andinas vinculantes entre los países). La descentralización fue la única reforma institucional que ha tenido avances significativos
durante el gobierno del presidente Alejandro Toledo. Además, el proceso continuó durante el
Adicionalmente, la vocación por exportar extrarregionalmente de los países andinos genera que, segundo mandato de Alan García y se profundizó hasta el año 2013, en donde se registró un pico
para la mayoría de ellos, sus principales socios comerciales sean Estados Unidos, Europa y Asia, de inversiones subnacionales en el contexto del boom de las materias primas.
siendo las exportaciones intracomunitarias menores del 12% del total de las exportaciones de
comercio de estos países. Por ello, la agenda de integración andina tiende a estar subordinada a Cabe señalar que el Congreso 2001-2006 asumió el compromiso descentralista, pues fue fruto de
las negociaciones internacionales principales con los socios comerciales más importantes. un nuevo sistema electoral de distrito múltiple que reemplazó al distrito único que rigió durante
los años noventa. Esto significa que la dinámica política legislativa tuvo muchos incentivos para
Del mismo modo, también han existido enormes dificultades para alcanzar acuerdos de combinar el regionalismo con los temas nacionales. El proceso político se inició en la campaña
integración entre los países andinos y MERCOSUR. A pesar de estos problemas, en agosto de electoral de 2000, en donde la mayoría de las fuerzas políticas propusieron medidas significativas.
2003 se firmó el acuerdo entre MERCOSUR y Perú y, en diciembre de 2003, se firma el Acuerdo de
Complementación Económica 59 (ACE 59) entre MERCOSUR, por un lado, y Colombia y Ecuador Este proceso general era percibido como muy consistente con la implementación de corredores
por el otro. económicos que interconectaban los puertos de la costa con las ciudades de la sierra y las
ciudades y los centros urbanos aislados de la selva peruana. El proceso de descentralización
Estos acuerdos son la base comercial para la formación de la CSN y luego para la articulación de fue un impulso importante a los denominados corredores interoceánicos y tuvieron, por tanto,
UNASUR, pero, en realidad, el avance de la integración comercial ha sido y es limitado y, por ello, mucho apoyo de la opinión pública en el interior del país.
el centro de gravedad de la agenda de integración entre el 2002 y el 2010 fue la AIC de IIRSA, que
fue un programa concertado de inversiones que se ejecutó principalmente entre el 2005 y el 2015.
1.1.7 LAS VISIONES DESDE EL INTERIOR EN EL CONTEXTO DE LA

DESCENTRALIZACIÓN
Tras once años en que se recentralizó el poder y el presupuesto en el Perú, en noviembre de

2002 se eligen por primera vez desde 1992 —año en que se disolvieron los anteriores Gobiernos
regionales— nuevas autoridades regionales, las cuales se instalaron para gobernar desde el 1 de
enero de 2003. Las nuevas autoridades regionales, los frentes regionales y un nuevo congreso
elegido en 2001 sobre la base de un sistema electoral múltiple, impulsaban un consenso
descentralista muy importante que se conectaba con las opiniones públicas de la gran mayoría
de los peruanos.
Además, desde la cooperación internacional, las mesas de concertación de lucha contra la pobreza
(Gobierno y sociedad civil) y las redes de la sociedad civil, se vigilaba y apoyaba los avances
del proceso de descentralización. Este contexto fue, por lo tanto, terreno fértil para proyectos
con imagen de generar un alto impacto para un desarrollo descentralizado y lograr un nivel
importante de respaldo en la opinión pública. Este factor fue decisivo para definir la voluntad
presidencial y, con el incentivo de conectarse con una corriente importante de opinión pública,
los sectores del Poder Ejecutivo que apoyaban los mecanismos novedosos de financiamiento que
viabilizaron dos de los tres principales proyectos IIRSA de integración este-oeste, lograron aislar
y doblegar a los mandos medios del Ministerio de Economía y Finanzas que se resistían a la
implementación de estos proyectos, pues afectaban los equilibrios fiscales del futuro y los límites
de endeudamiento del presente.
26 27
2
Compromisos
internacionales
relacionados
con el Sector de
Transportes
28 29
2.1. Indicador: Volumen de transporte de pasajeros y carga, por medio de

Las metas de la Agenda 2030 para el transporte.
Desarrollo Sostenible2 Meta 2: Aumentar significativamente el acceso a la tecnología de la

información y las comunicaciones y esforzarse por proporcionar acceso
universal y asequible a Internet en los países menos adelantados de aquí
a 2020.
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) son un conjunto de 17 objetivos que configuran
un llamado universal a la adopción de medidas para poner fin a la pobreza, proteger el planeta Indicador: Porcentaje de la población abarcado por una red móvil,
y garantizar que todas las personas gocen de paz y prosperidad. Estos 17 objetivos se basan en desglosado por tecnología.
los logros de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, aunque incluyen nuevas esferas como el
cambio climático, la desigualdad económica, la innovación, el consumo sostenible y la paz y la
justicia, entre otras prioridades.
Objetivo 11:
Los objetivos de la Agenda para el Desarrollo Sostenible asociados al Sector Transportes Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros,
y Comunicaciones establecen las siguientes metas: resilientes y sostenibles.
Meta: Al 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros,

asequibles, accesibles y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial,
Objetivo 3: en particular mediante la ampliación del transporte público, prestando
Garantizar una vida sana y promover el bienestar de todos a todas las edades. especial atención a las necesidades de las personas en situación de
vulnerabilidad, las mujeres, los niños, las personas con discapacidad y
Meta: De aquí al 2020, reducir a la mitad el número de muertes y lesiones las personas de edad.
causadas por accidentes de tráfico en el mundo.
Indicador: Proporción de la población que tiene acceso conveniente al
Indicador: Número de muertes en accidentes fatales de tráfico por cada transporte público, desglosada por grupo de edad, sexo y personas con
100 000 habitantes (normalizado por edad). discapacidad.
Objetivo 9: Objetivo 17:

Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva, Fortalecer los medios de implementación y revitalizar la Alianza Mundial
sostenible y fomentar la innovación. para el Desarrollo Sostenible.
Meta 1: Promover una industrialización inclusiva y sostenible y, de aquí Meta: Poner en pleno funcionamiento el banco de tecnología y el
a 2030, aumentar significativamente la contribución de la industria al mecanismo de apoyo a la creación de capacidad en materia de ciencia,
empleo y al producto interno bruto, de acuerdo con las circunstancias tecnología e innovación para los países menos adelantados y aumentar la
nacionales, y duplicar esa contribución en los países menos adelantados. utilización de tecnologías instrumentales, en particular la tecnología de
la información y las comunicaciones.
Indicador: Proporción de personas que usan Internet.
2. Información recuperada del Plan Estratégico Sectorial Multianual del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2019).
30 31
2.2. 2.3.
Marco Estratégico Nacional y Compromisos del Proyecto de Acciones
Supranacional - OCDE3 Nacionales Apropiadas de Mitigación (NAMA)
El Proyecto de Acciones Nacionales Apropiadas de Mitigación (NAMA)5, tiene los siguientes

El Gobierno del Perú se ha propuesto ser país miembro de la OCDE y para ello dicha organización objetivos relacionados con el Sector Transportes y Comunicaciones: i) sistema de transporte
ha formulado varias recomendaciones. En relación con los aspectos fundamentales de la público masivo integrado en Lima Metropolitana y Callao, ii) desarrollo del modo de transporte
planificación del transporte, las recomendaciones de la OCDE son las siguientes: no motorizado, iii) desarrollo institucional para la gestión del transporte urbano, iv) control
y mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero y gases contaminantes del parque
i. Desarrollar una estrategia nacional para reducir los costos de transporte, mejorar la automotor, v) modernización del parque automotor de servicio, y vi) transporte urbano sostenible
conectividad y promover la multimodalidad4. en apoyo a Gobiernos locales.
ii. Realizar el diseño e implementación de un plan nacional de transporte bajo los auspicios
del MTC, otros sectores y actores involucrados.
iii. Sobre la base de los objetivos nacionales en relación con los aspectos ambientales, sociales y
económicos, vincular la política de transporte e identificar las tareas para alcanzar
estos objetivos.
iv. Definir las prioridades de la política de transporte en el plan y establecer un presupuesto para

nuevas obras públicas y mantenimiento.
v. Establecer la evaluación costo-beneficio del plan de transporte, junto con otras evaluaciones
para definir prioridades, y enlazar con el SNIP (hoy Invierte.pe).
vi. Monitorear los resultados y objetivos del plan de transporte periódicamente.
Cabe indicar que la articulación con las recomendaciones concernientes a los temas de
planificación y gestión es transversal, debido a que están consideradas en cada uno de los
objetivos del PESEM del sector transporte y comunicaciones.
Asimismo, en las recomendaciones se explicitan aspectos de la logística de carga, el transporte

urbano, la contaminación del aire, el desarrollo de los puertos y su integración con los ferrocarriles.
3. Información recuperada del Plan Estratégico Sectorial Multianual del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2019).
4. El desarrollo de la multimodalidad o intermodalidad alude al aprovechamiento de las sinergias entre los diferentes modos de transportes 5. Las Acciones Nacionales Apropiadas de Mitigación (NAMA, por sus siglas en inglés) refieren a todas aquellas acciones que realizan los
para facilitar el funcionamiento de la logística de carga. El transporte multimodal es un esquema de movilización de cargas en el que son países en vías de desarrollo que tienen como finalidad reducir importantes cantidades de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI)
utilizados, por lo menos, dos modos. y que se preparan bajo iniciativas nacionales de gobierno.
32 33
3
Análisis del
marco de políticas
nacionales y
regionales
En esta sección se reseñan los marcos de

referencia de la infraestructura de transporte y los
proyectos para el mejoramiento de transitabilidad
multimodal, dentro de los Planes Nacionales y
Regionales más importantes.
34 35
3.1. desarrollo de la infraestructura; […] (g) propiciará el fortalecimiento del aparato productivo
nacional a través de la inversión en las capacidades humanas y el capital fijo” (CEPLAN,
Acuerdo Nacional “Unidos para Crecer” 2002, p. 10).
Política de Estado 18. Búsqueda de la competitividad, productividad y formalización de

la actividad económica
Esta política se enmarca en el tercer objetivo del Acuerdo Nacional, “Competitividad del
País”. Con este objetivo, el Estado: “[…] (c) procurará una simplificación administrativa
Las políticas de Estado definen lineamientos generales que orientan el accionar del Estado en el eficaz y continua, y eliminará las barreras de acceso y salida al mercado; (d) proveerá
largo plazo a fin de lograr el bienestar de las personas y el desarrollo sostenible del país. El Acuerdo infraestructura adecuada” (CEPLAN, 2002, p. 10).
Nacional consiste en 35 políticas de Estado que han sido agrupadas en cuatro ejes temáticos: (i)
democracia y Estado de derecho; (ii) equidad y justicia social; (iii) competitividad del país; y (iv) Política de Estado 21. Desarrollo en infraestructura y vivienda
Estado eficiente, transparente y descentralizado. Las políticas que se vinculan con el desarrollo Esta política se enmarca en el tercer objetivo del Acuerdo Nacional, “Competitividad del
de infraestructura o de la integración comercial de la región se reseñan a continuación: País”, y considera lo siguiente: “Con el objetivo de desarrollar la infraestructura del país, el
Estado: (a) elaborará un plan nacional de infraestructura identificando ejes nacionales de
Política de Estado 8. Descentralización política, económica y administrativa para integración y crecimiento para desarrollar una red energética, vial, portuaria, aeroportuaria
propiciar el desarrollo integral, armónico y sostenido del Perú y de telecomunicaciones, que permita fluidez en los negocios y en la toma de decisiones;
La octava política forma parte del primer objetivo principal “Democracia y Estado de (b) otorgará un tratamiento especial a las obras de servicio social, con especial énfasis
derecho”. Se centra en el desarrollo de una descentralización integral en el ámbito político, en la infraestructura de salud, educación, saneamiento, riego y drenaje, para lo cual
económico y administrativo, transfiriendo progresivamente competencias y recursos del buscará la participación de la empresa privada en su gestión; (c) promoverá el desarrollo
Gobierno nacional a los Gobiernos regionales y locales con el fin de eliminar el centralismo. de corredores turísticos y de exportación, que permitan trasladar productos a costos
razonables, facilitar las cadenas de producción y consolidar una integración fronteriza
Dicha política propone lo siguiente: “Con ese objetivo, el Estado: […] (c) promoverá la acorde con los planes nacionales; (d) edificará infraestructura local con participación de la
eficiencia y transparencia en la regulación y provisión de servicios públicos, así como población en su construcción y mantenimiento. Asimismo, con el objetivo de desarrollar la
en el desarrollo de infraestructura en todos los ámbitos territoriales; […] (h) favorecerá vivienda, el Estado: (e) elaborará un plan nacional de vivienda y la normatividad necesaria
la conformación de espacios macro regionales [sic] desde una perspectiva de integración para simplificar la construcción y el registro de viviendas en tiempo y costo, y permitir
geoeconómica” (CEPLAN, 2002, p. 4). su densificación, abaratamiento y seguridad; (f) contribuirá a consolidar un sistema
habitacional integrado al sistema económico privado, con el Estado en un rol subsidiario,
Política de Estado 10. Reducción de la pobreza facilitador y regulador; (g) apoyará a las familias para facilitar el acceso a una vivienda
Esta política se enmarca en el segundo objetivo del Acuerdo Nacional, “Equidad y justicia digna; (h) fomentará la implantación de técnicas de construcción masiva e industrializada
social”, y se propone lo siguiente: “Con este objetivo, partiendo de un enfoque de desarrollo de viviendas, conjuntamente con la utilización de sistemas de gestión de la calidad; (i)
humano sustentable, con equidad entre hombres y mujeres, sin discriminación, y en forma fomentará la capacitación y acreditación de la mano de obra en construcción; (j) fomentará
descentralizada, el Estado: […] (c) promoverá la ejecución de proyectos de infraestructura el saneamiento físico legal, así como la titulación de las viviendas para incorporar a los
logística y productiva, como parte de planes integrales de desarrollo local y regional con sectores de bajos recursos al sistema formal; y (k) buscará mejorar la calidad de las viviendas
intervención de la actividad privada” (CEPLAN, 2002, p. 5). autoconstruidas” (CEPLAN, 2002, p. 12).
Política de Estado 17. Afirmación de la economía social de mercado Política de Estado 23. Política de desarrollo agrario y rural
Esta política se enmarca en el tercer objetivo del Acuerdo Nacional, “Competitividad del Esta política se enmarca en el tercer objetivo del Acuerdo Nacional, “Competitividad del
país”, con un enfoque de libre mercado, pero también reconociendo el rol del Estado como País”. Como parte de la política, se propone lo siguiente: “Con este objetivo, el Estado: […]
responsable, promotor y regulador transparente y subsidiario. Dentro de esta política se (c) articulará el desarrollo de ciudades intermedias que, con la mejora de la infraestructura
propone lo siguiente: “Con este objetivo, el Estado: […] (b) promoverá la competitividad rural, motiven la inversión privada e incentiven la creación de oportunidades de trabajo”
del país, el planeamiento estratégico concertado y las políticas de desarrollo sectorial en (CEPLAN, 2002, p. 13).
los niveles nacional, regional y local; (c) estimulará la inversión privada; (d) fomentará el
36 37
3.2. Las acciones estratégicas del eje estratégico 5 que se vinculan con la infraestructura de transporte
son:
Plan Estratégico de Desarrollo Nacional – “Plan Identificar, proyectar y promover la inversión privada en el desarrollo y la modernización
Bicentenario: El Perú hacia el 2021”6 de la infraestructura portuaria que vincule los centros de producción regionales y los
corredores económicos, facilitando la exportación.
Promover las concesiones y otras modalidades que faciliten la iniciativa privada en

inversiones para ampliar la infraestructura vial nacional y departamental, priorizando la
vía longitudinal de la sierra y las transversales a la costa, la sierra y la selva.
El Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) vigente, “Plan Bicentenario: El Perú hacia el
2021” (aprobado por Decreto Supremo N.° 054-2011-PCM), es el documento orientador del Sistema Promover concesiones regionales que fomenten la inversión privada en la construcción de
Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN). nueva infraestructura de transportes, saneamiento, electricidad y telecomunicaciones.
El PEDN vigente está sustentando en la Declaración Universal de los Derechos Humanos,

en el concepto de desarrollo humano como libertad y en las Políticas de Estado del Acuerdo
Nacional. Se enmarca en seis ejes estratégicos: (i) derechos fundamentales y dignidad de
personas; (ii) oportunidades y acceso a los servicios; (iii) Estado y gobernabilidad; (iv) economía,
competitividad y empleo; (v) desarrollo regional e infraestructura; y (vi) recursos naturales y
ambiente. El “Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021”, formulado por el CEPLAN, “tiene como
fin último el bienestar de las personas mediante el ejercicio de sus derechos y su inclusión
social”, lo cual se logra a través del enfoque de desarrollo sostenible. Propone que para cumplir
los objetivos principales del plan es indispensable impulsar el crecimiento económico, siendo
la adecuada infraestructura un componente esencial. Una de las ideas importantes del plan es
que se requiere que los beneficios se distribuyan a lo largo del territorio nacional, de manera
que en todos los espacios geográficos los peruanos tengan iguales oportunidades para el acceso
a los servicios básicos y el desarrollo de sus economías. Además, un punto muy importante es el
financiamiento y la gestión de la infraestructura, por lo cual la inversión en infraestructura de
carreteras, centrales eléctricas, riego agrícola y servicios públicos de agua y telecomunicaciones
es muy significativa y requiere, por lo general, complementar la inversión pública con la privada
bajo la forma de concesiones o asociaciones público-privadas.
Asimismo, el “Plan Bicentenario” propone que la competitividad del país es crucial para su impulso
económico y que la infraestructura es uno de los pilares básicos que generan la competitividad
de un país. El plan sustenta que el desarrollo de la infraestructura tiene sinergias con los otros
pilares como el crecimiento de los mercados o el acceso a nuevas tecnologías productivas. El
eje estratégico 5 es dedicado exclusivamente al desarrollo regional e infraestructura. En este se
reconoce como principales problemas la concentración espacial y la centralización del Estado,
resaltando la importancia del desarrollo territorial y de los corredores económicos, así como de
la infraestructura de transporte.
6. Puede revisarse el plan completo en el siguiente enlace: https://www.ceplan.gob.pe/wp-content/uploads/files/Documentos/plan_

bicentenario_ceplan.pdf. Para esta sección se utilizó el análisis de consistencia entre planes de gobierno expuesto en el PESEM del MTC
2018-2022.
38 39
3.3 Promover la inversión Fomentar la participación de la inversión privada en el desarrollo
Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) del privada en el sector de la infraestructura y servicios de transportes y comunicaciones,
contribuyendo al cierre de brechas y a la mejora de la calidad de los
Sector Transporte y Comunicaciones servicios.
Conservación de Garantizar el buen estado de la infraestructura de transportes y

la infraestructura comunicaciones a través del financiamiento oportuno de las actividades
de transportes y de operación y mantenimiento, que posibilite la prestación de servicio
comunicaciones en forma eficiente, segura y permanente.
El PESEM es el documento elaborado por los ministerios del Poder Ejecutivo para cada sector
bajo su rectoría. Este documento presenta la estrategia de desarrollo del sector para el logro de
los objetivos en el PEDN y la Política General de Gobierno. El PESEM se elabora para un periodo Gestión de riesgos Incorporar en los planes y proyectos de las entidades del sector, la
de desastres en gestión del riesgo de desastres, para reducir la vulnerabilidad de la
de cinco años (MTC, 2019). En esta sección se reseñarán los lineamientos, objetivos estratégicos
los sistemas de infraestructura y los servicios de transportes y comunicaciones y
sectoriales y acciones estratégicas sectoriales del PESEM que se relacionan con la infraestructura
transportes garantizar su continuidad operativa.
de transporte, que puede ser vial o fluvial. El PESEM posee doce lineamientos, de los cuales diez
hacen referencia a la infraestructura de transporte:
Sostenibilidad Promover el uso de energía limpia y otros mecanismos de mitigación
ambiental en en todos los modos de transporte y adecuar la regulación de
los sistemas de comunicaciones, con el propósito de lograr la sostenibilidad ambiental
Tabla N.° 2. Lineamientos del PESEM del Sector Transportes y Comunicaciones
transportes y contribuir a una mejor adaptación del país al cambio climático,
privilegiando mecanismos de participación ciudadana.
LINEAMIENTO DESCRIPCIÓN
Reducción de brechas Gestionar las inversiones de modo que se logre un equilibrio territorial
Accesibilidad a los Facilitar el acceso de los usuarios a los servicios de transportes y de conectividad física que reduzca la inequidad en el acceso de los servicios de transportes
servicios de transportes comunicaciones, promoviendo la inclusión social, la integración, la y digital a nivel de los y comunicaciones y se atienda con prioridad a las zonas rurales y de
y comunicaciones movilidad y la conectividad de los ciudadanos. departamentos preferente interés social.
Competitividad de los Promover la competitividad de los prestadores de los servicios de Descentralización Fortalecer los niveles de coordinación y articulación con los ministerios,
servicios de transporte transporte y comunicaciones, a través de un enfoque eficiente de de la inversión gobiernos regionales y locales, para la implementación de las políticas
y comunicaciones regulación y fiscalización, con el objetivo de alcanzar la sostenibilidad y de transportes y sectoriales y la consolidación del proceso de descentralización.
calidad de los servicios. comunicaciones
Fuente: Plan Estratégico Sectorial Multianual – Sector Transportes y Comunicaciones 2018-2022.

Seguridad en todos los Generar las condiciones para la seguridad en los servicios
modos de transportes y operaciones de todos los modos de transportes y de las
comunicaciones a través del establecimiento de normas, protocolos y el Por otro lado, de los cuatro objetivos sectoriales que se plantean en el PESEM, únicamente
uso de sistemas inteligentes en los que se privilegie la vida, la salud, el
el Objetivo Estratégico Sectorial 1, “Reducir los tiempos y costos logísticos en el sistema de
medio ambiente y el patrimonio.
transporte”, se alinea a los proyectos de inversión en infraestructura de transporte. En la
descripción de este objetivo se plantea una visión de multimodalidad del transporte, abarcando
Integración de Promover la modernización y competitividad de los servicios de el transporte terrestre, acuático y aéreo.
los sistemas de transporte multimodal de carga sobre la base del desarrollo sistémico
transportes y TIC con de la infraestructura, la logística y el uso de TIC que articule los nodos En la descripción del objetivo se indica lo siguiente (MTC, 2019, p. 26):
enfoque logístico de producción con el mercado.
El desarrollo de la Red Vial Nacional y de las redes viales descentralizadas contribuirá a

mejorar la competitividad y la productividad del país en general y de las regiones en
40 41
particular. Las mejoras hacia la optimización de las redes viales propiciarán menores 3.4.
costos de operación vehicular y la reducción de los costos logísticos de las principales
cadenas desde el lugar de producción hasta el puerto o paso de frontera más cercano. Plan Estratégico Institucional (PEI) del Ministerio
Adicionalmente, los esfuerzos del sector se concentrarán en el fomento y planeamiento de de Transportes y Comunicaciones
la competitividad nacional e internacional de los servicios portuarios y aeroportuarios y la
promoción del comercio nacional, regional e internacional.
Para ello se potenciará la modernización de las infraestructuras y la conectividad de modo

de ser atractivos para las líneas navieras, mediante la adecuación de la oferta y la calidad de
los servicios, así como sus precios, a la demanda, incrementando las conexiones marítimas El PEI es un instrumento de gestión que define la estrategia del pliego para lograr sus objetivos,
y fluviales y mejorar la accesibilidad terrestre (sic); asimismo, se promoverá la inversión en un periodo mínimo de tres (3) años, a través de iniciativas diseñadas para producir una mejora
eficiente en el desarrollo de la infraestructura aeroportuaria, mediante la formulación y la en el bienestar de la población a la cual sirve (CEPLAN, 2019). Estos objetivos se deben reflejar en
actualización de planes maestros, de conformidad con los estándares internacionales, la resultados. Sus contenidos principales son los Objetivos y Acciones Estratégicas Institucionales.
base de criterios de seguridad, eficiencia y demanda de mercado. Los modos de transporte A continuación, mostraremos los objetivos y acciones del PEI del MTC que se vinculan con los
terrestre se desarrollarán complementariamente dentro de un sistema de transporte proyectos viales, fluviales y ferroviarios que son analizados en este informe. En primer lugar,
multimodal que se articule óptimamente en un marco de políticas de competencia adecuado. se identifican que ocho de los doce Objetivos Estratégicos Institucionales (OEI) se vinculan al
desarrollo de la red vial, el transporte fluvial o la red ferroviaria. Asimismo, también tomamos
Finalmente, en este objetivo se plantean dos acciones estratégicas, de las cuales algunas no se en cuenta el OEI 08, que, si bien por su indicador es vinculado a la gestión ambiental de los
encuentran relacionadas directamente con el transporte fluvial. La primera acción estratégica proyectos, también se puede vincular al desarrollo de los estudios de inversión de los proyectos
se orienta exclusivamente a la red vial, mientras que la segunda acción considera el servicio de de transporte y los estudios de impacto ambiental asociados.
transporte de manera general. No obstante, esta segunda acción es medida únicamente con dos
indicadores, los cuales se orientan al transporte urbano y a los puertos concesionados. El detalle
de estas acciones se muestra a continuación: Tabla N.° 4. Objetivos Estratégicos Institucionales del MTC
OBJETIVO DESCRIPCIÓN INDICADOR

Tabla N.° 3. Acciones estratégicas sectoriales del sector transportes y comunicaciones ESTRATÉGICO
INSTITUCIONAL
ACCIÓN ESTRATÉGICA SECTORIAL INDICADOR ASOCIADO

0EI.02 Mejorar el nivel de la infraestructura Porcentaje de variación del
vial para la integración interna y índice medio vehicular en la Red
AES 01. Mejorar el nivel de la Porcentaje de variación del índice medio vehicular en la Red externa de nuestro país Vial Nacional producto de las
Infraestructura vial para la Vial Nacional producto de las intervenciones del sector intervenciones del sector
integración interna y externa de
nuestro país.
Índice de conectividad física en las regiones 0EI.03 Promover la mejora del sistema Porcentaje de embarcaderos
fluvial y portuario nacional fluviales y lacustres operativos en los
departamentos de Loreto y Ucayali
Reducción de tiempo (horas) en el transporte terrestre de
mercancías a través de las vías nacionales
0EI.04 Incrementar la disponibilidad y el Índice de calidad de la infraestructura
uso de la red ferroviaria a favor de la ferroviaria
AES 02. Incrementar la calidad de Porcentaje de tiempo no operacional imputable al población
los servicios de tansporte administrador portuario
0EI.07 Reducir las consecuencias fatales Porcentaje de vehículos que

Porcentaje de viajes de pasajeros atendidos por el derivadas de los siniestros viales en aprueban inspección técnica
transporte urbano público masivo la población nacional vehicular
42 43
0EI.08 Incrementar el nivel de cumplimiento Porcentaje de instrumentos

3.5.
de la normativa socioambiental de
los proyectos de infraestructura
técnico-normativos para mejorar
la gestión ambiental de los
Planes de Desarrollo Concertado de
y servicios de transporte y proyectos y servicios de transportes las regiones de la selva
comunicaciones al ciudadano y y la estimación de GEI y otros
fortalecer la sostenibilidad ambiental contaminantes atmosféricos.
de los sistemas de transportes
Fuente: MTC, Plan Estratégico Institucional 2018-2022.
3.5.1 PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO DE AMAZONAS
Ahora bien, a un nivel más desagregado tenemos las Acciones Estratégicas Institucionales (AEI). El objetivo estratégico N.° 5 —“Logra la integración vial, aérea y de comunicaciones a nivel regional
En la siguiente tabla mostramos aquellas que se vinculan al desarrollo de la infraestructura vial y nacional; e incentiva el aprovechamiento del potencial hidroenergéticos y otros en armonía
interurbana, portuaria o ferroviaria exclusivamente. con el medio ambiente”— es el único de los cinco objetivos del PDC del Gobierno Regional de
Amazonas relacionado con la infraestructura de transporte. De este objetivo se desprenden dos
objetivos específicos que se relacionan directamente al transporte terrestre:
Tabla N.° 5. Acciones Estratégicas Institucionales del MTC
Objetivo estratégico específico 5.1. Promover la integración vial regional sostenible e

ACCIÓN ESTRATÉGICA DESCRIPCIÓN
INSTITUCIONAL incentivar la articulación con vías interregionales e infraestructura aeroportuaria.
AEI.02.01 Red vial nacional en buen estado para la población nacional Como parte de la identificación del problema asociado a este objetivo y las prioridades del
Gobierno regional, se describe lo siguiente:
AEI.02.02 Red vial departamental y vecinal en buen estado en las regiones
La prioridad debe estar centrada en la articulación vial interregional, a fin de ampliar las
AEI.03.01 Plataformas logísticas portuarias implementadas en el país oportunidades que posee la región y contribuir con la integración y desarrollo entre centros
de producción localizados regionalmente y mercados de destino.
AEI.03.02 Fiscalización y control continuo a los agentes del transporte acuático

La debilidad de la infraestructura aeroportuaria regional viene acompañada del flujo aéreo
restringido. No existen vuelos permanentes que comuniquen Amazonas con el resto del país,
AEI.03.03 Vías navegables en adecuadas condiciones para brindar el servicio de
situación que dificulta la integración regional. Por ello, es prioritario promover la integración
transitabilidad fluvial
vial regional con vías interregionales, así como con infraestructura aeroportuaria que
mejore el flujo aéreo regional con el conjunto del país. (Gobierno Regional del Amazonas,
AEI.03.04 Servicio ferry implementado en el transporte fluvial de pasajeros 2009)
AEI.04.01 Servicio ferroviario planificado y concluido para los usuarios de nivel Los proyectos y acciones de este objetivo específico más importantes (con un costo de más de 20
nacional millones de soles) y que son expuestos en el PDC son los siguientes:
AEI.07.02 Infraestructura vial en condiciones de seguridad mejoradas en la red vial, Longitudinal de la selva norte, tramo Nueva Cajamarca-Naranjos-Ingenio-Naranjitos-Bagua
para la población Grande-El Milagro-Corral Quemado.
AEI.08.01 Supervisión efectiva y promoción de la gestión ambiental a los proyectos Longitudinal de la Selva Norte, Ramal El Reposo-El Milagro-Desvío Bagua Chica-Chiriaco-
y servicios de transportes Pte. Huawico-Pte. Nieva-Saramiriza.
Fuente: MTC, Plan Estratégico Institucional 2018-2022.
Tramo Dv Balsas-Dv Leimebamba-Magdalena-Achamaqui-Chachapoyas-Dv Molinopampa-
44 45
Rodríguez de Mendoza-Omia-Nuevo Horizonte-Soritor.

Construcción de embarcaderos fluviales del distrito de Nieva.
Achamaqui-Chruruja-Puente el Ingenio (Pedro Ruiz).
Construcción de embarcaderos fluviales del distrito de Río Santiago.
Carretera departamental AM-112 Ubilon-La Jalca-El Triunfo-Nueva Esperanza-Limabamba-
Totora-Santa Rosa-Huambo-Mendoza. Mejoramiento y construcción de embarcaderos fluviales en el distrito del Cenepa.
Carretera departamental AM-106 Balzapata-Jumbilla-Recta-Asunción-Chiliquin-Quinjalca- Mejoramiento y construcción de embarcaderos fluviales en el distrito del Imaza.
Granada-Molinopampa.
Carretera Departamental AM-100 Wawico-Uracusa-Santa María de Nieva. 3.5.2 PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO DE MADRE DE DIOS
Construcción carretera Circunvalación Sur Chuquibamba-Atuen-La Morada-Añasco Pueblo- El PDC de Madre de Dios tiene vigencia hasta el 2021 y está formado por seis ejes estratégicos: (i)
Canaán-Luz del Oriente-Nuevo Chachapoyas-El Líbano-Nuevo Chirimoto-Tocuya. derechos fundamentales y dignidad de las personas; (ii) oportunidades y accesos a los servicios;
(iii) Estado y gobernabilidad; (iv) economía, competitividad y empleo; (v) desarrollo regional e
Construcción carretera Santa María de Nieva Puerto Galilea, distrito Río Santiago, provincia infraestructura, y (vi) recursos naturales y ambiente. De todos estos ejes, es el quinto el que se
de Condorcanqui-Amazonas. vincula a la infraestructura de transporte de la modalidad terrestre, aérea y fluvial. En el PDC,
este eje se plantea del siguiente modo:
Objetivo estratégico específico 5.2. Construir, implementar y mejorar la infraestructura

portuaria fluvial regional. Desarrollar una infraestructura económica y productiva suficiente y adecuada,
descentralizada y de uso público, es un objetivo estratégico fundamental del Plan
Como parte de la identificación del problema asociado a este objetivo y las prioridades del Bicentenario, pues contribuye a elevar la producción y estimula el crecimiento económico,
Gobierno regional, se describe lo siguiente: generando condiciones para atraer inversión privada por su implicancia en la mejora de la
productividad del capital.
La infraestructura portuaria fluvial existente a nivel regional presenta igualmente grandes En tal sentido, en este eje se propone impulsar una interconexión territorial regional a través
deficiencias. FONCODES, en el año 2002, en los embarcaderos de Galilea, en el río Santiago; de un eficiente sistema de transporte multimodal, fomentar la utilización de tecnologías
Santa María de Nieva, en el río Nieva; e Imacita, en el río Marañón; Huampami y en el limpias en un contexto de uso y ocupación ordenada del territorio. Asimismo, se considera
río Cenepa, construyó infraestructura para facilitar el tráfico de personas y carga con que la consolidación del proceso de regionalización nos plantea el reto de impulsar
seguridad; pero a la fecha solo el embarcadero de Santa María de Nieva está operativo. Los mancomunidades interregionales para la realización de macroproyectos. (Gobierno
otros embarcaderos no existen por la deficiente construcción, que facilitó el hundimiento o Regional de Madre Dios, 2014)
arrastre de la infraestructura cuando crecieron los ríos.
Por ello, la construcción, implementación y mejora de la infraestructura portuaria fluvial Por otro lado, en este eje se enmarcan un objetivo regional y tres objetivos específicos, de los
interregional e internacional es otra prioridad estratégica necesaria de conseguir para el cuales dos se relacionan con la infraestructura de transporte y la integración interregional. En la
futuro del desarrollo regional. (Gobierno Regional de Amazonas, 2009) siguiente tabla se muestra esta estructura lógica:
Los proyectos y acciones de este objetivo específico que son expuestos en el PDC son los siguientes:
46 47
Tabla N.° 6. Objetivos, lineamientos y acciones del PDC de Madre de Dios 3.5.3 PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO DE SAN MARTÍN
OBJETIVO LINEAMIENTOS OBJETIVOS ACCIONES ESTRATÉGICAS El PDC de la región de San Martín está formado por seis objetivos estratégicos regionales, que a
REGIONAL ESPECÍFICOS su vez se enmarcan en un componente específico. Estos son:
Objetivo Impulsar la Objetivo Mejorar la interconexión vial y Objetivo Estratégico Regional 1. Mejorar la calidad de vida de los grupos poblacionales de la
regional 5 interconexión específico 5.1: promover la actualización del región.
Desarrollo territorial de los Suficiente Plan de Desarrollo Vial.
regional once distritos de y adecuada Objetivo Estratégico Regional 2. Mejorar el acceso, cobertura y calidad de los servicios, con
equilibrado e Madre de Dios. infraestructura igualdad de oportunidades e inclusión social.
infraestructura económica Impulsar la interconexión vial
adecuada Fomentar la productiva de las provincias de la región
utilización de (Manu-Tambopata), considerando Objetivo Estratégico Regional 3. Reducir la inseguridad ciudadana promoviendo una cultura
energía renovable. cuestiones de normatividad y de paz y respeto a los derechos humanos.
viabilidad social y ambiental.
Generar Objetivo Estratégico Regional 4. Consolidar la competitividad de la región, fortaleciendo
y mejorar la diversificación productiva y de servicios, promoviendo la inversión pública-privada, la
infraestructura Impulsar y mejorar el transporte
fluvial. industrialización, innovación y empleo.
para un eficiente
sistema de
transporte Objetivo Estratégico Regional 5. Desarrollar un territorio articulado y competitivo, a través
multimodal. Impulsar la plataforma de de inversión pública y/o privada en infraestructura estratégica, que permita asegurar el
servicios logísticos para el acceso a los servicios y dinamizar las actividades económicas.
Fomentar el transporte multimodal.
uso y ocupación
Objetivo Estratégico Regional 6. Mejorar la sostenibilidad ambiental promoviendo el
ordenada del
territorio. Objetivo Impulsar la inversión pública en ordenamiento territorial y con enfoque de cuencas hidrográficas. (Gobierno Regional de
específico 5.2: macroproyectos interregionales. San Martín, 2015)
Gestión
interregional
El quinto objetivo es el que se asocia al desarrollo de la infraestructura de transporte en la región.
mancomunada Promover la inversión público-
privada en macroproyectos
Su indicador principal de seguimiento es la “Proporción de hogares cuya población percibe que
eficiente y
eficaz interregionales. el estado de conservación de la carretera por donde se desplaza está en buen estado”. Asimismo,
a este objetivo se asocian cinco acciones estratégicas de las cuales únicamente la segunda se
vincula a la infraestructura vial o portuaria: Acción Estratégica 6.2 “Promover el desarrollo de
Impulsar la implementación de infraestructura vial (carreteras y puentes), portuaria, aeroportuaria y telecomunicaciones”. El
políticas públicas de alcance
resto de acciones se vinculan a la infraestructura de electrificación y de irrigación.
interregional.
Fortalecer la institucionalidad 3.5.4 PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO DE UCAYALI

interregional.
El PDC de la región de Ucayali tiene vigencia hasta el año 2021 y está formado por objetivos a
Fuente: Gobierno Regional de Madre de Dios (2014). Plan de Desarrollo Concertado de Madre de Dios 2014-2021.
largo plazo, estrategias, acciones y proyectos que se enmarcan en cinco dimensiones estratégicas
diferentes: (i) derechos fundamentales de la persona y oportunidad al acceso de los servicios
básicos; (ii) institucionalidad; (iii) economía, competitividad y empleo; (iv) desarrollo territorial
e infraestructura; y (v) recursos naturales y ambiente (Gobierno Regional de Ucayali, 2011).
48 49
La cuarta dimensión estratégica es la que se vincula al desarrollo del transporte terrestre y fluvial,
4. Mejoramiento de la Realizar gestión Construcción del Puerto Internacional
así como el ordenamiento territorial. Esta dimensión tiene como uno de sus objetivos de largo
integración fluvial permanente para la en la ciudad de Pucallpa
plazo “lograr una conexión de integración regional, interna y externamente”. En la siguiente construcción del puerto
tabla se muestran los objetivos, estrategias y acciones vinculadas a este objetivo de largo plazo:
Formar el equipo técnico regional
de coordinación multidisciplinario
Tabla N.° 7. Objetivos, estrategias y acciones del PDC de Ucayali e interinstitucional, encargado de
evaluar y monitorear el avance
OBJETIVOS ESTRATEGIAS ACCIONES

Establecer un proyecto Elaboración e implementación del
especial para dar las proyecto especial
1. Mejoramiento y Promover el desarrollo vial Formar el equipo técnico regional condiciones de navegación
ampliación de la binacional de integración de coordinación multidisciplinario en el río Ucayali y
integración vial entre Perú y Brasil e interinstitucional, encargado de principales afluentes
terrestre interna y evaluar y monitorear el avance de la
externamente integración vial en el marco del IIRSA Fuente: Gobierno Regional de Ucayali. Plan de Desarrollo Regional Concertado 2011-2021.
Centro o mediante vía ferroviaria
Firma de convenios entre Implementar el Plan Vial

los Gobiernos locales para Departamental 2009-2018
3.5.5 PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO DE LORETO
la implementación del
Plan Vial El PDC del Gobierno Regional de Loreto tiene vigencia hasta el año 2021 y se encuentra en fase de
Elaboración e implementación de un actualización. En este plan se establecieron seis objetivos estratégicos regionales, de los cuales el
Plan Vial Vecinal del departamento de quinto, “Mejorar la infraestructura para la competitividad regional”, engloba a todos los proyectos
Ucayali
de infraestructura de transporte de la región. En el PDC se plantean las siguientes dificultades
para lograr este objetivo:
2. Mejorar las Generar convenios con las Elaborar e implementar el Plan
condiciones de instituciones competentes Regional de Transporte Aéreo Territorio inundable no conectado con el resto del país.
transitabilidad aérea (Gobiernos locales, Corpac,
dentro de la región y bases aéreas de las Infraestructura pública sin equipamiento adecuado.
Ucayali Fuerzas Armadas) Promover la inversión privada en el
tema de transporte aéreo a las zonas
inaccesibles de la región Limitada infraestructura de transporte y comunicaciones.
Infraestructura deficiente para saneamiento básico y alumbrado eléctrico de las viviendas.

3. Ampliación de Alianzas estratégicas con Formalización de los acuerdos
cobertura de sistemas proveedores de servicios con los operadores de servicios de
Este objetivo se desglosa en un único objetivo específico: “Integrar social y económicamente
de comunicación de comunicación radial, comunicación para implementación
a la población”, y en 16 acciones estratégicas vinculadas a la infraestructura de transporte, el
satelital, radial y satelital y telefónica en zonas donde no existen
telefónica saneamiento, la electrificación y el saneamiento físico legal, entre otros. Las acciones vinculadas
únicamente al desarrollo del transporte en la región, el desarrollo territorial y la conectividad
son: (i) conexión interna y externa del departamento mediante infraestructura de transporte
multimodal; (ii) mejoramiento del sistema de navegación fluvial, y (iii) ejecución de proyectos
con enfoque territorial.
50 51
Entre los proyectos que se detallan en el PDC de Loreto, los siguientes se vinculan con transporte
terrestre y fluvial:
Mejoramiento de la vía de acceso del sector 6 de Febrero al embarcadero fluvial de la

localidad de Pebas.
Construcción de la carretera Bellavista (Iquitos)-Mazán-Salvador-El Estrecho.
Construcción de la carretera Caballococha-Palo Seco-Buen Suceso.
Mejoramiento y rehabilitación de la carretera Yurimaguas-Munichis (hasta el puente

Yanayacu, L = 19,02 km), distrito de Yurimaguas, provincia de Alto Amazonas, Loreto.
Puerto Internacional de Iquitos.
Embarcaderos fluviales en las capitales de provincias.
Mejoramiento del servicio del embarcadero en el centro poblado Isla Santa Rosa, distrito de
Yavarí, provincia de Mariscal Ramón Castilla, Loreto.
Construcción de la carretera Yurimaguas-Jeberos, distritos de Jeberos y Yurimaguas,

provincia de Alto Amazonas.
Hidrovía Amazónica: ríos Marañón y Amazonas, tramo Saramiriza-Iquitos-Santa Rosa; río

Huallaga, tramo Yurimaguas, confluencia con el río Marañón; río Ucayali; tramo Pucallpa,
confluencia con el río Marañón.
Carretera Saramiriza-San Lorenzo.
Construcción Carretera Jenaro Herrera Yaquerana, provincia de Requena.

52 53
4
Reseña de las
normas asociadas
a la inversión
privada
54 55
L
a normativa sobre la inversión privada en el Perú ha evolucionado progresiva y A partir del año 2008 el Estado comienza a promover activamente modalidades de inversión
paulatinamente a lo largo del tiempo, transformando profundamente las perspectivas alternativas a la obra pública tradicional para ayudar a cerrar la brecha existente de infraestructura
de la economía peruana. El proceso de promoción de la inversión privada tiene su inicio y de servicios públicos en el país: asociaciones público-privadas (APP) y obras por impuestos.
en la década de los noventa, con las nuevas normas que permitieron la transferencia En este contexto se promulgaron normas como el Decreto Legislativo N.° 1012 (mayo de 2008),
de financiamiento del Estado al sector privado, en el marco de la política de estabilidad de la Decreto Supremo N.° 146-2008-EF (diciembre de 2008), Ley N.° 30114 (noviembre de 2013) y Ley
economía y liberalización de los mercados. Las bases de este modelo se encuentran en el Decreto N.° 30167 (febrero de 2014); a finales del año 2015 se publicó el Decreto Legislativo N.° 1224, Marco
Legislativo N.° 757, Decreto Legislativo N.° 662, Decreto Supremo N.° 162-92-EF, Ley Marco para el de Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público-Privadas y Proyectos en
Crecimiento de la Inversión Privada de 1991 y la Constitución Política del Perú de 1993. Activos, y su Reglamento, el Decreto Supremo N.° 410-2015-EF (Reglamento del DL N.° 1224).
Los fundamentos de la inversión privada vistos en nuestra Constitución son los siguientes: Con este marco normativo, el Gobierno del Perú apostó por construir un marco institucional
claro, predecible y legítimo. Desde el año 2016, el Perú se convirtió oficialmente en adherente a la
La promoción de la libre iniciativa privada, la libre competencia y la igualdad de trato para Recomendación del Consejo sobre los Principios de Gobernanza Pública de las APP de la OCDE.
todas las actividades económicas.
En ese sentido, más allá del Decreto Legislativo N.°1224 y el Decreto Supremo N.°410-2015-EF, se
La posibilidad y la libertad de suscribir convenios de estabilidad entre los inversionistas dio una serie de lineamientos y guías que formaron en su conjunto el marco actual de las APP:
privados y el Estado.
La guía orientativa para la aplicación del Decreto Legislativo N.°1224.
La igualdad entre inversionistas nacionales y extranjeros.
El rol subsidiario del Estado. La Política Nacional de Promoción de la Inversión Privada y Proyectos en Activos, aprobada
mediante Decreto Supremo N.° 077-2016-EF.
Garantizar el derecho a la propiedad privada.
Los Lineamientos para la Aplicación de los Criterios de Elegibilidad de los Proyectos de APP,
Permitir al Estado y a las personas de derecho público recurrir al arbitraje nacional o aprobados mediante Resolución Directoral N.° 004-2016-EF/68.01.
internacional para solucionar potenciales controversias.
Los Lineamientos para la Asignación de Riesgos en los Contratos de APP, aprobados
La primera fase del programa de inversiones privadas se enfocó en las privatizaciones y alcanzó mediante la Resolución Ministerial N.°167-2016-EF/15.
el pico de actividad hacia mediados de los noventa, mientras que la segunda fase se enfocó
principalmente en concesiones. Los Lineamientos para el Desarrollo de las Fases de Formulación y Estructuración en los
Proyectos de APP, aprobados mediante la Resolución Directoral N.°005-2016-EF/68.01.
A partir del Decreto Legislativo N.° 758 (noviembre de 1991), Ley para la Promoción de las
Inversiones Privadas en Infraestructura de Servicios Públicos, se impulsa un régimen de entrega La presente reseña legal consiste en la revisión del marco legal y reglamentario para analizar
en concesiones en materia de infraestructura pública y/o de servicios públicos que van desde la los temas pertinentes relacionados con la inversión privada, en función de los siguientes temas:
entrega de concesiones de obras de servicios públicos hasta iniciativas privadas. Este DL N.° 758 (i) otorgamiento de concesiones, (ii) promoción de inversión privada, (iii) asociaciones público-
fue reforzado con el Decreto Legislativo N.° 839 (agosto 1996), el cual declara de interés nacional privadas y proyectos en activos, y (iv) obras por impuestos.
la promoción de la inversión privada de obras públicas de infraestructura y de servicios públicos
y se crea PROMCEPRI, el cual sería reemplazado posteriormente por PROINVERSIÓN, como
órgano autónomo para promoción de las inversiones.
Posteriormente, con el DS N.° 060-96-PCM (diciembre de 1996) se aprobó el Reglamento del TUO
de Concesiones. Gracias a esta norma, se pudo implementar importantes proyectos a través de
concesiones, como el Ferrocarril del Sur, del Sur Oriente y del Centro; el Aeropuerto Internacional
Jorge Chávez; la Red Vial 05, que es el tramo Ancón-Huacho-Pativilca; el Corredor IIRSA Norte
(Paita-Yurimaguas); y el nuevo terminal de contenedores del Callao, entre otras grandes obras.
56 57
4.1 Inversión Privada en las obras públicas de infraestructura y de servicios públicos - FONCEPRI,
Otorgamiento de concesiones cuya dirección está a cargo de la PROMCEPRI.
El título IV del Texto Único establece las características generales que deberán tener las
concesiones, estableciendo las facultades del concesionario sobre el cobro de tarifas, precios,
peajes u otros sistemas de recuperación de las inversiones, así como las modalidades de concesión,
como: (i) a título oneroso, imponiendo al concesionario una contribución determinada en dinero
o una participación sobre sus beneficios a favor del Estado; (ii) a título gratuito; (iii) cofinanciada
Las principales normas que regulan el otorgamiento de concesiones son las siguientes: por el Estado, con una entrega inicial durante la etapa de construcción o con entregas en la
etapa de la explotación, reintegrables o no; o (iv) mixta, cuando concurran más de una de las
modalidades antes señaladas.
Decreto Supremo N.° 059-96-PCM, publicado el 8 de septiembre de 2019, que

aprueba el Texto Único Ordenado de las normas con rango de ley que regulan la Decreto Supremo N.° 060-96-PCM que aprueba el Reglamento del Texto Único Ordenado de las
entrega en concesión al sector privado de las obras públicas de infraestructura normas con rango de ley que regulan la entrega en concesión al sector privado de las obras
y de servicios públicos. públicas de infraestructura y de servicios públicos
Decreto Supremo N.° 060-96-PCM, publicado el 27 de diciembre de 1996, El Reglamento tiene por objeto establecer las normas que rigen el otorgamiento de concesiones
modificado el 31 de enero de 2011, que aprueba el Reglamento del Texto Único a personas jurídicas, nacionales o extranjeras, para la ejecución y explotación de obras públicas
Ordenado de las normas con rango de ley que regulan la entrega en concesión al de infraestructura y de servicios públicos a que se refiere el Texto Único Ordenado de las normas
sector privado de las obras públicas de infraestructura y de servicios públicos con rango de ley que regulan la entrega en concesión al sector privado de las obras públicas de
infraestructura y de servicios públicos, en adelante el TUO.
Se define que la explotación de la obra o prestación del servicio del concesionario comprende:
(i) la prestación del servicio básico y los servicios complementarios para los que fue entregada
Decreto Supremo N.° 059-96-PCM que aprueba el Texto Único Ordenado de las normas con la concesión, de acuerdo con las condiciones de calidad establecidas en el Contrato; (ii) el
rango de ley que regulan la entrega en concesión al sector privado de las obras públicas de mantenimiento de la obra; (iii) el pago de tarifas, precios, peajes u otros pagos pactados en el
infraestructura y de servicios públicos. contrato de concesión que realizarán los usuarios como retribución por los servicios básicos y
complementarios recibidos.
El Texto Único establece el marco de promoción y regulación de las concesiones de obras
públicas de infraestructura y servicios públicos. Asimismo, mediante este, se creó la Comisión El texto normativo también detalla el procedimiento para el otorgamiento de concesiones, desde
de Promoción de Concesiones Privadas - PROMCEPRI, como el único organismo encargado de el momento de la Licitación Pública Especial o Concurso de Proyectos Integrales, incluyendo el
promover la inversión privada en obras públicas de infraestructura y de servicios públicos que acto de recepción de propuestas, o los procesos de reclamo por parte de los postores.
pueden ser otorgados en concesión al sector privado. La PROMCEPRI se encargará de diseñar y
conducir el proceso de promoción de la inversión privada en obras públicas de infraestructura y
de servicios públicos, unificando la toma de decisiones a este respecto, como organismo rector
máximo. Sus funciones abordan: (i) asumir todas las competencias correspondientes para
la entrega en concesión de obras públicas de infraestructura y de servicios públicos, bajo los
mecanismos y procedimientos establecidos en el Texto Único Ordenado y su Reglamento; y (ii) La PROMCEPRI se encargará de diseñar y
establecer, sobre la base de los estudios técnico-económico y/o definitivos, cuando corresponda, conducir el proceso de promoción de la inversión
las obras públicas de infraestructura y de servicios públicos que serán entregadas en concesión al
sector privado, bajo los mecanismos y procedimientos establecidos en el Texto Único Ordenado privada en obras públicas de infraestructura y de
y su Reglamento. servicios públicos.
Mediante el texto normativo también se faculta la creación del Fondo de Promoción de la

58 59
4.2 Decreto Supremo N.° 060-97-PCM que aprueba el Estatuto del Fondo de Promoción de la
Inversión Privada y de su Dirección Ejecutiva
Promoción de inversión privada
El Fondo de Promoción de la Inversión Privada tiene como función financiar las actividades
del proceso de promoción de la inversión privada en el ámbito de la actividad empresarial del
Estado. En tal sentido, corresponde a la Dirección Ejecutiva FOPRI lo siguiente: a) financiar las
actividades propias del proceso de promoción de la inversión privada; (ii) actuar como prestatario
Las principales normas que regulan la promoción de inversión privada son las siguientes: o tomador de los fondos que las entidades financieras o de cooperación estatales, privadas,
internacionales, multilaterales y otras, destinen al financiamiento del proceso de promoción de
la inversión privada en general o de proyecto y/o programas vinculados al mismo; (iii) efectuar
transferencias de sus recursos a las empresas del Estado en calidad de mutuo o sin obligación de
Decreto Supremo N.° 060-97-PCM, publicado el 25 de noviembre de 1997, que reembolso, cuando así lo decide la COPRI; (iv) participar en los contratos derivados del proceso
aprueba el Estatuto del Fondo de Promoción de la Inversión Privada y de su de Promoción de la Inversión Privada como la entidad responsable de velar por los intereses del
Dirección Ejecutiva. Estado, respecto de las materias correspondientes a la privatización y posprivatización; entre
otros.
Decreto Supremo N.° 027-2002-PCM, publicado el 25 de abril de 2002, que fusiona
a la COPRI, CONITE y la Gerencia de Promoción Económica de PROMPERU en
la Dirección Ejecutiva FOPRI, la cual cambia su denominación a Agencia de Decreto Supremo N.° 133-2012-EF que aprueba el nuevo reglamento de la Ley N.° 29230, Ley
Promoción de la Inversión, PROINVERSIÓN. que Impulsa la Inversión Pública Regional y Local con Participación del Sector Privado
Decreto Supremo N.° 095-2003-EF, publicado el 3 de julio de 2003, que modifica La presente norma tiene por objeto establecer las disposiciones reglamentarias para la adecuada
la denominación de la Agencia de Promoción de la Inversión - PROINVERSIÓN a aplicación de la Ley N.° 29230, Ley que Impulsa la Inversión Pública Regional y Local con
la de Agencia de Promoción de la Inversión Privada - PROINVERSIÓN. Participación del Sector Privado.
Decreto Supremo N.° 133-2012-EF, publicado el 27 de julio de 2012, que aprueba El texto normativo establece los siguientes requisitos para la participación de la empresa privada:
el nuevo reglamento de la Ley N.° 29230, Ley que Impulsa la Inversión Pública podrán participar en los procesos de selección de la empresa privada para el financiamiento de
Regional y Local con Participación del Sector Privado. los proyectos a que se refiere la ley, las personas jurídicas nacionales o extranjeras, incluidas
aquellas que hayan suscrito contratos o convenios de estabilidad, que cumplan con los requisitos
Resolución Suprema N.° 444-2001-EF, publicada el 15 de septiembre de 2001, que legales, técnicos y económicos que se establezcan en las bases del proceso de selección
constituye los comités de PROINVERSIÓN encargados de promover los procesos correspondiente. Asimismo, el reglamento establece que podrán participar empresas privadas
de promoción de la inversión privada. en consorcio, sin que ello implique crear una persona jurídica diferente. Para tal efecto, será
necesario acreditar la existencia de una promesa formal de consorcio, la que se perfeccionará
Resolución Suprema N.° 036-2009-EF, publicado el 21 de marzo de 2009, que antes de la suscripción del convenio. Están impedidas de participar en el proceso de selección de
constituye los Comités Especiales en PROINVERSIÓN. la empresa privada todas aquellas personas jurídicas que se encuentren comprendidas en alguno
de los impedimentos para ser postor y/o contratista establecidos en la Ley de Contrataciones del
Decreto de Urgencia N.° 121-2009, publicado el 23 de diciembre de 2009, Estado y sus modificatorias.
que prioriza la promoción de la inversión privada de diversos proyectos, de
asociaciones público-privadas y concesiones de obras públicas de infraestructura Por otro lado, se define que la lista priorizada con los proyectos a ejecutarse en el marco de la Ley
y de servicios públicos en el año 2010. deberá ser aprobada por el Consejo Regional o Concejo Municipal, según sea el caso, y deberá
actualizarse periódicamente.
Acuerdo de Consejo Directivo de PROINVERSIÓN N.° 278-01-2009, publicado
el 23 de julio de 2010, que aprueba la Directiva “Tramitación y Evaluación de las
Iniciativas Privadas en Proyectos de Inversión”.
60 61
Resolución Suprema N.° 444-2001-EF que constituye los comités de PROINVERSIÓN encargados El Comité de PROINVERSIÓN en Proyectos de Telecomunicaciones, Energía e Hidrocarburos
de promover los procesos de promoción de la inversión privada - PRO CONECTIVIDAD.
Mediante la Resolución Suprema se constituyeron los siguientes comités especiales: El Comité de PROINVERSIÓN en Proyectos de Saneamiento e Irrigación - PRO AGUA.
El Comité Especial de Promoción de la Inversión Privada en Activos, Proyectos y Empresas El Comité de PROINVERSIÓN en Proyectos de Infraestructura Portuaria - PRO PUERTOS.
del Estado, que se encargará de llevar adelante los procesos de promoción de la inversión
privada bajo los mecanismos y procedimientos establecidos en el Decreto Legislativo N.° 674 El Comité de PROINVERSIÓN en Activos, Inmuebles y otros Proyectos del Estado - PRO
y sus normas complementarias. VALOR.
El Comité Especial de Promoción de la Inversión Privada en Proyectos de Infraestructura y

Servicios Públicos, que se encargará de llevar adelante los procesos de entrega en concesión Acuerdo de Consejo Directivo de PROINVERSIÓN N.° 278-01-2009 que aprueba la Directiva
al sector privado de las obras públicas de infraestructura y de servicios públicos bajo los “Tramitación y Evaluación de las Iniciativas Privadas en Proyectos de Inversión”
mecanismos y procedimientos establecidos en el Decreto Supremo N.° 059-96-PCM y normas
complementarias. La directiva tiene por objeto establecer el procedimiento a seguir cuando se presenten ante
PROINVERSIÓN iniciativas privadas en proyectos de inversión, para su correspondiente admisión
a trámite, evaluación y posterior aprobación, de ser el caso.
La Resolución Suprema N.° 228-2002-EF modifica el artículo 1 de la Resolución Suprema N.°
444-2001-EF con el siguiente texto:
Decreto de Urgencia N.° 121-2009 que prioriza promoción de la inversión privada de
Comité de PROINVERSIÓN en Activos, Proyectos y Empresas del Estado, que se encargará diversos proyectos, de asociaciones público-privadas y concesiones de obras públicas de
principalmente de llevar adelante los procesos de promoción de la inversión privada bajo los infraestructura y de servicios públicos en el año 2010
mecanismos y procedimientos establecidos en el Decreto Legislativo N.° 674 y sus normas
complementarias, así como los procesos de entrega en concesión al sector privado de las obras El objeto de este decreto fue declarar de necesidad nacional y de ejecución prioritaria en el
públicas de infraestructura y de servicios públicos bajo los mecanismos y procedimientos año 2010 por parte de la Agencia de Promoción de la Inversión Privada ‐ PROINVERSIÓN, la
establecidos en el Decreto Supremo N.° 059-96-PCM y normas complementarias que promoción de la inversión privada de los siguientes proyectos, asociaciones público-privadas y
específicamente se le encarguen mediante Resolución Suprema. concesiones:
El Comité de PROINVERSIÓN en Proyectos de Infraestructura y de Servicios Públicos, que 1. Carretera IIRSA ‐ Centro (eje multimodal puerto del Callao-puerto de Pucallpa) en los tramos
se encargará, principalmente, de llevar adelante los procesos de entrega en concesión que establezca el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
al sector privado de las obras públicas de infraestructura y de servicios públicos bajo
los mecanismos y procedimientos establecidos en el Decreto Supremo N.° 059-96-PCM y 2. Autopista del Sol, tramo Sullana‐frontera con el Ecuador, según determine el Ministerio de
normas complementarias, así como los procesos de promoción de la inversión privada bajo Transportes y Comunicaciones.
los mecanismos y procedimientos establecidos en el Decreto Legislativo N.° 674 y normas
complementarias que específicamente se le encarguen mediante Resolución Suprema. 3. Panamericana Sur: Ica‐frontera con Chile, en los tramos que establezca el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones.
Resolución Suprema N.° 036-2009-EF que constituye los Comités Especiales en PROINVERSIÓN 4. Concesión de un establecimiento penitenciario en la región Lima.
Mediante esta resolución se establecieron cinco comités de PROINVERSIÓN, los cuales son: 5. Proyecto Isla San Lorenzo.
El Comité de PROINVERSIÓN en Proyectos de Infraestructura Vial, Infraestructura 6. Cuartel San Martín.

Ferroviaria e Infraestructura Aeroportuaria - PRO INTEGRACIÓN.
7. Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao, Línea 1.
62 63
8. Ferrocarril Huancayo-Huancavelica. 4.3

9. Ferrocarril Cajamarca-Bayóvar. Asociaciones público-privadas
y proyectos en activos
10. Terminal Portuario de San Juan de Marcona.
11. Línea de Transmisión Tintaya-Socabaya 220 Kv y subestaciones asociadas.
12. Línea de Transmisión Talara-Piura 220 Kv-Reforzamiento del Sistema Norte.

Las principales normas que regulan a las asociaciones público-privadas (APP) y proyectos activos
13. Reserva fría de generación (600 Mw). son las siguientes:
14. Línea de Transmisión Chilca-Marcona-Caravelí.
15. Planta de tratamiento de aguas residuales y emisor submarino La Chira. Decreto Legislativo N.° 1362, publicado el 23 de julio de 2018, que regula la
promoción de la inversión privada mediante asociaciones público-privadas y
16. Navegabilidad de rutas fluviales: primera etapa ruta fluvial Yurimaguas-Iquitos proyectos en activos.
17. El Proyecto Especial Majes-Siguas. Decreto Legislativo N.° 1012, publicado el 23 de julio de 2010, que aprueba la Ley
Marco de Asociaciones Público-Privadas para la generación de empleo productivo
18. Aeropuertos regionales, 2° grupo. y dicta normas para la agilización de los procesos de promoción de la inversión
privada (norma derogada).
19. Los puertos de Yurimaguas y Pucallpa.
Decreto Supremo N.° 240-218-EF, publicado el 30 de octubre de 2018, que
20. Proyecto Chavimochic. aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N.° 1362, que regula la promoción
de la inversión privada mediante asociaciones público-privadas y proyectos en
activos.
Decreto Supremo N.° 127-2014-EF, publicado el 31 de mayo de 2014, que aprueba

el Reglamento del Decreto Legislativo N.° 1012, que aprueba la Ley Marco de
Asociaciones Público-Privadas para la generación del empleo productivo y dicta
normas para la agilización de los procesos de promoción de la inversión privada
(norma derogada).
Decreto Supremo N.° 077-2016, publicado el 11 de abril de 2016, que aprueba la

Política Nacional de Promoción de la Inversión Privada en Asociaciones Público-
Privadas y Proyectos en Activos.
Resolución Ministerial N.° 461-2017-EF/15, que aprueba la Directiva N.° 001-2017-

EF/68.01, “Directiva para la atención de solicitudes de evaluación de propuestas
de modificaciones contractuales a contratos de asociaciones público-privadas
(APP)”.
64 65
Decreto Legislativo N.° 1362 que regula la promoción de la inversión privada mediante sociedad respecto a si estos fuesen proveídos por el Estado a través de una obra pública. Una vez
asociaciones público-privadas y proyectos en activos determinado que un proyecto de inversión debe ejecutarse bajo la modalidad de APP, el proyecto
deberá ser clasificado según el artículo 4 del decreto legislativo en cuestión. Esta clasificación
El decreto tiene por objeto regular el marco institucional y los procesos para el desarrollo de corresponde ser efectuada por la entidad pública, de conformidad con lo establecido en el
proyectos de inversión bajo las modalidades de asociación público-privada y de proyectos en Reglamento del presente decreto legislativo.
activos. Asimismo, el decreto declara de interés nacional la promoción de la inversión privada
mediante asociaciones público-privadas y proyectos en activos, para contribuir al crecimiento La cuarta disposición complementaria final establece que mediante acuerdo de su Consejo
de la economía nacional, al cierre de brechas en infraestructura o en servicios públicos, a la Directivo, la Agencia de Promoción de la Inversión Privada - PROINVERSIÓN, está facultada para
generación de empleo productivo y a la competitividad del país; y por otro lado, define el rol solicitar al Ministerio de Economía y Finanzas, por encargo del sector o sectores competentes,
del Estado en las labores de seguimiento y la realización de acciones para facilitar la ejecución el otorgamiento o contratación de garantías financieras por parte del Gobierno nacional a favor
oportuna de los proyectos desarrollados bajo las modalidades reguladas en el mencionado del operador privado durante la fase de ejecución u operación de un proyecto, con la finalidad
decreto legislativo. de permitir la implementación de compromisos adicionales a ser establecidos mediante adendas
en los respectivos contratos de asociación público-privada. Dicha solicitud estará sujeta a la
aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas.
Decreto Legislativo N.° 1012 que aprueba la Ley Marco de Asociaciones Público-Privadas para
la generación de empleo productivo y dicta normas para la agilización de los procesos de
promoción de la inversión privada (norma derogada) Decreto Supremo N.° 240-218-EF que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N.° 1362,
Decreto Legislativo que regula la Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones
El decreto legislativo tiene por objeto establecer los principios, procesos y atribuciones del Público Privadas y Proyectos en Activos.
sector público para la evaluación, implementación y operación de infraestructura pública o la
prestación de servicios públicos, con participación del sector privado, así como establecer el La norma nace en reemplazo del Reglamento del Marco de Promoción de la Inversión Privada
marco general aplicable a las iniciativas privadas. mediante Asociaciones Público-Privadas y Proyectos en Activos. De esta manera, plantea
especificaciones como la participación de los siguientes sujetos en el marco de promoción:
Las asociaciones público-privadas pueden clasificarse de la siguiente manera:
1. El Ministerio de Economía y Finanzas.
Autosostenible: aquella que satisfaga las siguientes condiciones: (i) demanda mínima o nula 2. Las entidades públicas titulares de proyectos.
garantía financiada por parte del Estado, conforme se establezca en el Reglamento del presente 3. La Agencia de Promoción de la Inversión Privada – PROINVERSIÓN
decreto legislativo; y (ii) las garantías no financieras tengan una probabilidad nula o mínima de 4. Los organismos reguladores.
demandar el uso de recursos públicos, conforme se establezca en el Reglamento del presente 5. La Contraloría General de la República, sin perjuicio de su autonomía y atribuciones legales.
decreto legislativo. 6. Las demás entidades pertenecientes al sector público no financiero.
Cofinanciada: aquella que requiera del cofinanciamiento o del otorgamiento o contratación de Establece, además, que los sujetos parte del sistema deben mantener una coordinación dentro
garantías financieras o garantías no financieras que tengan una probabilidad significativa de de las funciones establecidas para cada uno en el marco del reglamento. Asimismo, la norma
demandar el uso de recursos públicos. establece con detalle los procedimientos administrativos necesarios para cada una de las fases de
inversión descritas en la ley que reglamenta. Por último, establece etapas y procedimientos para
El texto normativo establece que, en el caso del Gobierno nacional, los organismos promotores la solución de controversias dentro de estas fases.
de la inversión privada son la Agencia de Promoción de la Inversión Privada – PROINVERSIÓN,
para los proyectos que se le asignen en función a su relevancia nacional; y los ministerios a través Decreto Supremo N.° 127-2014-EF que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N.° 1012,
de los Comités de Inversión que conformen. En ambos casos, los proyectos serán asignados y/o que aprueba la Ley Marco de Asociaciones Público-Privadas para la generación del empleo
incorporados mediante resolución suprema. productivo y dicta normas para la agilización de los procesos de promoción de la inversión
privada (norma derogada)
El decreto define que la selección del modelo de ejecución deberá realizarse luego de que se
cuente con un análisis costo-beneficio, que determine si la participación privada en la provisión La norma tiene por objeto dictar las disposiciones reglamentarias y complementarias para la
de la infraestructura pública o del servicio público implica un mayor beneficio neto para la aplicación del Decreto Legislativo N.° 1012 que aprueba la Ley Marco de Asociaciones Público-
66 67
Privadas para la generación del empleo productivo y dicta normas para la agilización de los 4.4
procesos de promoción de la inversión privada y su modificatoria.
Obras por impuestos
Se establecen los límites de garantías para la clasificación de asociaciones público-privadas, los
plazos y aprobación del diseño final del contrato de asociación público-privada y modificaciones,
procedimiento y causales de renegociación del contrato de asociación público-privada, cláusulas
arbitrales, plazos y carácter de las opiniones para asociaciones público-privadas. Asimismo, se Las principales normas que regulan a las obras por impuestos (OXI) son las siguientes:
define el régimen de las iniciativas privadas, que tienen por objeto regular el tratamiento de los
proyectos de inversión en activos, empresas, proyectos, servicios, obras públicas de infraestructura
y de servicios públicos, que se ejecuten como consecuencia de la iniciativa privada, en el ámbito
de las respectivas competencias de los distintos niveles de gobierno. Ley N.° 29230, publicada el 30 de mayo de 2009, Ley que Impulsa la Inversión
Regional y Local con Participación del Sector Privado.
Decreto Supremo N.° 077-2016 que aprueba la Política Nacional de Promoción de la Inversión Decreto Legislativo N.° 1238, publicado el 28 de septiembre de 2015, que modifica
Privada en Asociaciones Público-Privadas y Proyectos en Activos la Ley N.° 29230.
La política nacional tiene un objetivo general, el cual es fomentar la participación del sector Decreto Legislativo N.° 1250, publicado el 30 de diciembre de 2016, que impulsa
privado en las modalidades de asociación público-privada y proyectos en activos para el desarrollo el financiamiento y ejecución de proyectos mediante el mecanismo de obras por
de proyectos que contribuyan de manera eficiente al cierre de la brecha de infraestructura impuestos.
pública existente en el país, mejoren el alcance y la calidad de los servicios públicos, y dinamicen
la economía nacional, la generación de empleo productivo y la competitividad del país. Decreto Supremo N.° 147-2008-EF, publicado el 9 de diciembre de 2008,
Reglamento de la Ley N.° 29230.
Asimismo, este objetivo se desagrega en seis objetivos estratégicos que se enlistan a continuación:
(i) agilizar los procesos de desarrollo de las asociaciones público-privadas y proyectos en activos, Decreto Supremo N.° 036-2017-EF, publicado el 1 marzo de 2017, Reglamento de
promoviendo la competencia en cada uno de ellos; (ii) generar un marco normativo transparente la Ley que Impulsa la Inversión Pública Regional y Local con Participación del
y estable, a fin de brindar una mayor certidumbre a los inversionistas; (iii) generar valor por Sector Privado.
dinero en cada una de las fases de los proyectos de asociación público-privada; (iv) asegurar la
responsabilidad presupuestal y la transparencia de la información sobre el financiamiento en Decreto Supremo N.° 212-2018-EF, publicado el 22 de septiembre de 2018, que
cada nivel de gobierno que permita un crecimiento sostenido de las modalidades de asociaciones modifica el Reglamento vigente.
público-privadas y proyectos en activos; (v) fomentar una mayor y mejor planificación de la cartera
de asociaciones público-privadas y proyectos en activos; y (vi) generar las capacidades necesarias
en los funcionarios de las entidades públicas integrantes del Sistema Nacional de Promoción de
la Inversión Privada, a fin de llevar a cabo, de una forma eficiente, los procesos de asociaciones
público-privadas y proyectos en activos, incorporando las mejores prácticas internacionales. Ley N.° 29230, Ley que Impulsa la Inversión Regional y Local con Participación del Sector
Privado
Resolución Ministerial N.° 461-2017-EF/15 que aprueba la Directiva N.° 001-2017-EF/68.01, Mediante esta ley, las empresas privadas pueden firmar convenios para financiar o ejecutar
“Directiva para la atención de solicitudes de evaluación de propuestas de modificaciones proyectos de inversión pública en infraestructura, siempre y cuando se encuentren acordes
contractuales a contratos de asociaciones público-privadas (APP)” con las políticas y planes de desarrollo nacional, regional y/o local. Los Gobiernos locales y
regionales pueden firmar convenios con empresas privadas, autorizadas y seleccionadas por
La directiva tiene como objeto establecer el proceso para la atención de solicitudes de evaluación PROINVERSIÓN.
de propuestas de modificaciones contractuales a contratos de asociaciones público-privadas
(APP), con el fin de lograr una actuación coordinada y transparente del Ministerio de Economía La ley también señala la entrega de un certificado de inversión pública regional y local-Tesoro
y Finanzas.
68 69
Público (CIPRL), que es un documento por el monto que invierta la empresa en la ejecución de
los proyectos de inversión pública, el cual será utilizado por la empresa privada para el pago a La responsabilidad del cumplimiento de lo
cuenta y regularización del impuesto a la renta de tercera categoría hasta un porcentaje máximo establecido en el DL N.° 1238 es de la entidad
del 50% de dicho impuesto correspondiente al año anterior.
pública y, en caso de incumplimiento, no podrán
Los CIPRL emitidos al amparo de esta ley son financiados con cargo al presupuesto de la Fuente suscribir nuevos convenios de inversión hasta
de Financiamiento de Recursos Determinados provenientes del Canon y Sobrecanon, Regalías,
Renta de Aduanas y Participaciones que perciba el Gobierno regional y/o local respectivo.
subsanar los observados
Decreto Legislativo N.° 1238, que modifica la Ley N.° 29230
Mediante esta modificación a la Ley N.° 29230, se exige que los proyectos de inversión pública que
las empresas privadas deseen financiar o ejecutar deben estar en el marco del SNIP.
Asimismo, la modificación de la ley incluye a las mancomunidades municipales y mancomunidades El Reglamento también detalla las características del CIPRL, las condiciones para su emisión,
regionales para proyectos de inversión pública de alcance intermunicipal e interdepartamental, utilización, fraccionamiento, devolución, pérdida o deterioro, límite de emisión y del porcentaje
respectivamente. de deducción de los recursos determinados y de los intereses.
La supervisión de los proyectos estará a cargo de una entidad privada, cuyo costo será asumido
por la empresa privada y reconocido en el CIPRL. La responsabilidad del cumplimiento de lo Decreto Supremo N.° 036-2017-EF, Reglamento de la Ley que Impulsa la Inversión Pública
establecido en el DL N.° 1238 es de la entidad pública y, en caso de incumplimiento, no podrán Regional y Local con Participación del Sector Privado.
suscribir nuevos convenios de inversión hasta subsanar los observados.
En esta norma establece disposiciones reglamentarias para la aplicación del mecanismo de
obras por impuestos en donde se señala el ámbito de aplicación y los principios (libertad de
Decreto Legislativo N.° 1250, que impulsa el financiamiento y ejecución de proyectos mediante concurrencia, igualdad de trato, transparencia, competencia, eficacia y eficiencia, enfoque de
el mecanismo de obras por impuestos gestión por resultados, responsabilidad fiscal, confianza legítima, etc.).
En donde se modifica la forma de contratación de la entidad privada supervisora, ya que debe Asimismo, se define que las entidades públicas pueden suscribir convenios de asistencia técnica
realizarse antes del inicio previsto para el desarrollo del proyecto de inversión pública, conforme con PROINVERSIÓN bajo la modalidad de asesoría o de encargo y otorga capacidad de propuesta
con los plazos previstos en el Reglamento, y podrá ser encargada a PROINVERSIÓN. de la empresa privada para proponer a las entidades públicas ideas de proyecto. La viabilidad de
dichos proyectos es reconocida por la entidad pública, previo registro en el Banco de Inversiones
También se establece criterios para la entrega del CIPRL basados en la conformidad de la de Invierte.pe.
recepción de la obra ejecutada por la empresa privada y que la entidad privada haya dado la
conformidad de la calidad de la obra.
Decreto Supremo N.° 212-2018-EF, que modifica el Reglamento vigente.
Decreto Supremo N.° 147-2008-EF, Reglamento de la Ley N.° 29230 El DS N.° 212-2018-EF modifica el nombre a “Reglamento de la Ley N.° 29230”. Entre las
modificaciones a la norma anterior se menciona que la lista de proyectos a ejecutarse por las
En el Reglamento se establece los requisitos que deben cumplir las empresas privadas para entidades públicas del GN es aprobada por el titular de dicha entidad correspondiente y esa
poder participar en los convenios de financiación o ejecución de proyectos de inversión pública. facultad es indelegable. La empresa privada puede solicitar la priorización de los proyectos
Asimismo, el Reglamento menciona que la lista priorizada de proyectos deberá ser aprobada viables en Invierte.pe.
por el Consejo Regional o Concejo Municipal, además de señalar el proceso de selección de las
empresas privadas, la asistencia técnica de PROINVERSIÓN y las bases del proceso de selección,
suscripción de convenios y mantenimiento de proyectos.
70 71
4.5 Paso 2: Opinión acerca del Informe Multianual de Inversiones en Asociaciones Público-
Privadas por parte del MEF.
Procesos para el desarrollo de una APP de
Paso 3: Aprobación del Informe Multianual de Inversiones en Asociaciones Público-Privadas
iniciativa estatal y privada por la entidad pública titular del proyecto.
Formulación
Paso 4: Elaboración de estudios técnicos. La entidad pública titular del proyecto puede
En esta sección se reseñan los procesos para el desarrollo de una APP. Se utilizará como principal encargar la elaboración de los estudios técnicos a PROINVERSIÓN, de acuerdo con el Art.
insumo la Guía Metodológica de Asociaciones Público-Privadas, publicada por el Ministerio de 42 del Reglamento.
Economía y Finanzas (2020).
Paso 5: Elaboración del Informe de Evaluación. Este informe lo hace el Organismo Promotor
Según Art. 30.1 Ley., los proyectos ejecutados bajo la modalidad de APP, independientemente de de la Inversión Privada (OPIP).
su clasificación y origen, se desarrollan en las siguientes fases:
Paso 6: Opinión acerca del Informe de Evaluación por parte de la entidad pública del
Planeamiento y programación proyecto y el MEF.
Formulación
Estructuración Paso 7: Aprobación del Informe de Evaluación por parte del Organismo Promotor de la
Transacción Inversión Privada.
Ejecución contractual
Paso 8: Aprobación del Plan de Promoción e incorporación del proyecto al proceso de
promoción. El Organismo Promotor de la Inversión Privada se encarga de esta parte del
4.5.1 APP DE INICIATIVA ESTATAL proceso.
a Proceso general de una APP de iniciativa estatal autofinanciada y cofinanciada

Estructuración
Las iniciativas estatales se refieren a los proyectos de APP originados por iniciativa de las entidades
públicas titulares del proyecto (EPTP), es decir, por los ministerios, Gobiernos regionales, Paso 9: Elaboración de las bases, el Informe de Evaluación Integrado y la versión inicial
Gobiernos locales u otras entidades públicas habilitadas mediante ley expresa. Las iniciativas del contrato. El Organismo Promotor de la Inversión Privada se encarga de esta parte del
estatales inician con la identificación del proyecto en el Informe Multianual de Inversiones proceso.
en Asociaciones Público-Privadas (IMIAPP), el cual se elabora en la fase de planeamiento y
programación. Paso 10: Opinión acerca de la versión inicial del contrato por parte de la entidad pública
titular del proyecto y el MEF. Así también, el organismo regulador puede revisar/opinar
En las siguientes líneas se mostrarán los pasos por fase para el desarrollo de una APP de iniciativa sobre la versión inicial del contrato en caso corresponda.
estatal autofinanciada y cofinanciada.
Paso 11: Aprobación de la versión inicial del contrato. El Organismo Promotor de la Inversión
Privada se encarga de esta parte del proceso.
Planeamiento y programación
Paso 1: Elaboración del Informe Multianual de Inversiones en Asociaciones Público- Transacción

Privadas (IMIAPP). La entidad pública titular del proyecto (EPTP) es quien se encarga de la
elaboración de este informe. Paso 12: El Organismo Promotor de la Inversión Privada realiza la convocatoria.
72 73
Paso 13: Elaboración de la versión final del contrato. 4.5.2 APP DE INICIATIVA PRIVADA
Paso 14: Opinión acerca de la versión final del contrato por parte del Organismo Promotor a Proceso de una APP de iniciativa privada autofinanciada (IPA)
de la Inversión Privada, el MEF, el organismo regulador y la Contraloría General de la
República. Las IPA son propuestas que el sector privado puede presentar en cualquier momento al Estado
para el desarrollo de proyectos de APP. En concordancia con la clasificación de las APP, una IPA
Paso 15: Aprobación de la versión final del contrato. debe cumplir con las siguientes reglas:
Paso 16: Se otorga la buena pro y se suscribe el contrato. El Organismo Promotor de la Garantías financieras que no superen el 5% del CTI o CTP.
Inversión Privada y la entidad pública titular del proyecto - inversionista se encargan de esta Garantías no financieras cuya probabilidad de ocurrencia no supere el 10%.
parte del proceso.
A continuación, se detallarán los pasos del proceso de desarrollo de una APP de iniciativa privada
autofinanciada.
Paso 17: Toda la información se remite al Registro Nacional de Contratos. El organismo Planeamiento y programación
regulador, la entidad pública titular del proyecto, el MEF y el Organismo Promotor de la
Inversión Privada se encargan de esta parte del proceso. Paso 1: Presentar la Iniciativa Privada Autofinanciada. Esta iniciativa debe ser presentada
por el proponente.
En la siguiente tabla se podrá observar los pasos para las modificaciones contractuales.
Paso 2: Admisión a trámite. El Organismo Promotor de la Inversión Privada se hará cargo
de esta parte del proceso.
Tabla N.° 8. Modificaciones contractuales - APP de iniciativa estatal autofinanciada y
cofinanciada Paso 3: Se emite una opinión de relevancia de la entidad pública titular del proyecto.
Paso 4: Se incluye la Iniciativa Privada Autofinanciada en el Informe Multianual de

MODIFICACIONES CONTRACTUALES
Inversiones en Asociaciones Público-Privadas. La entidad pública titular del proyecto es
responsable de esta parte del proceso.
Primero: Se presenta una propuesta de modificación contractual. El
inversionista y la entidad pública titular del proyecto se encargan de este
trámite. Formulación
Paso 5: Elaboración de estudios técnicos. El proponente se encarga de la elaboración de

Segundo: Se pide la opinión del MEF y la entidad pública titular del estos estudios.
proyecto acerca de la modificación contractual. En caso corresponda, el OR,
PROINVERSIÓN y la CGR opinan o emiten un informe previo a la modificación Paso 6: Elaboración del Informe de Evaluación. El Organismo Promotor de la Inversión
contractual. Privada se hará cargo de esta parte del proceso.
Paso 7: Opinión acerca del Informe de Evaluación por parte de la entidad pública titular del
Tercero: Se suscribe la modificación contractual. El inversionista y la entidad proyecto y el MEF.
pública titular del proyecto se encargan de esta parte del proceso.
Paso 8: Se aprueba el Informe de Evaluación. El Organismo Promotor de la Inversión
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (2020). Guía Metodológica de Asociaciones Público-Privadas.
Privada se hará cargo de esta parte del proceso.
74 75
Paso 9: Se incorpora el proyecto al proceso de promoción. El Organismo Promotor de la Inversión Paso 20: Se otorga la buena pro y se suscribe el contrato. El Organismo Promotor de la
Privada se encarga de esta parte del proceso. Inversión Privada y la entidad pública titular del proyecto - inversionista se encargan de esta
parte del proceso.
Estructuración
Paso 10: Elaboración de las bases, el Informe de Evaluación Integrado y la versión inicial
del contrato. El Organismo Promotor de la Inversión Privada se encarga de esta parte del Paso 21: Toda la información se remite al Registro Nacional de Contratos. El organismo
proceso. regulador, la entidad pública titular del proyecto, el MEF y el Organismo Promotor de la
Inversión Privada se encargan de esta parte del proceso.
Paso 11: Opinión acerca de la versión inicial del contrato por parte de la entidad pública
titular del proyecto y el MEF. Así también, el organismo regulador puede revisar u opinar En la siguiente tabla se podrá observar los pasos para las modificaciones contractuales.
acerca de la versión inicial del contrato en caso corresponda.
Paso 12: Aprobación de la versión inicial del contrato. El Organismo Promotor de la Inversión Tabla N.° 9. Modificaciones contractuales - APP de iniciativa privada autofinanciada
Privada se encarga de esta parte del proceso.
Paso 13: El Organismo Promotor de la Inversión Privada publica la Declaratoria de Interés.
Primero: Se presenta una propuesta de modificación contractual. El inversionista

Transacción y la entidad pública titular del proyecto se encargan de este trámite.
Para esta parte del proceso hay dos posibilidades:

Segundo: Se pide la opinión del MEF y la entidad pública titular del proyecto
Después de publicar la Declaratoria de Interés, en el caso de que no haya interesados, se procederá acerca de la modificación contractual. En caso corresponda, el OR, PROINVERSIÓN
de la siguiente manera: y la CGR opinan o emiten un informe previo a la modificación contractual.
Paso 14: Se aprueba la adjudicación directa. El Organismo Promotor de la Inversión Privada

se encarga de aprobar o no la adjudicación directa.
Tercero: Se suscribe la modificación contractual. El inversionista y la entidad
Paso 15: Se da la suscripción del contrato.

Ahora bien, si después de publicar la Declaratoria de Interés hay interesados, se procederá de la
siguiente manera:
Paso 16: El Organismo Promotor de la Inversión Privada realiza la convocatoria. b Proceso de una APP de iniciativa privada cofinanciada
Paso 17: Elaboración de la versión final del contrato. El Organismo Promotor de la Inversión La iniciativa privada cofinanciada (IPC) es el mecanismo mediante el cual el sector privado
Privada se encarga de su elaboración. presenta propuestas de proyectos a ser financiados total o parcialmente por las entidades
públicas titulares del proyecto (EPTP). Estas IPC se presentan ante el Organismo Promotor de la
Paso 18: Opinión acerca de la versión final del contrato por parte del Organismo Promotor Inversión Privada (OPIP), que en todos los niveles de gobierno es PROINVERSIÓN. Las IPC deben
de la Inversión Privada, el MEF, el organismo regulador y la Contraloría General de la tener plazos contractuales iguales o mayores a diez años y un costo total de inversión (CTI) o un
República. costo total del proyecto (CTP), en caso de que no contengan componente de inversión, superior a
15 mil UIT (S/ 64,5 millones aproximadamente, al 2020).
Paso 19: Aprobación de la versión final del contrato.
76 77
A continuación, se detallarán los pasos del proceso de desarrollo de una APP de iniciativa privada
cofinanciada. Paso 10: Se incorpora el proyecto al proceso de promoción. PROINVERSIÓN se encarga de
esta parte del proceso.
Planeamiento y programación
Estructuración
Paso 1a: Los Gobiernos regionales y Gobiernos locales que deseen recibir proyectos de IPC
durante los primeros noventa (90) días calendarios de cada año siguiente a la publicación Paso 11: Elaboración de la versión inicial del contrato. PROINVERSIÓN se encarga de esta
del Informe Multianual de Inversiones en Asociaciones Público-Privadas (IMIAPP) deben parte del proceso.
determinar, en su IMIAPP, sus necesidades de intervención a ser desarrolladas mediante
IPC, así como la capacidad presupuestal máxima con la que cuenten para asumir estos Paso 12: Opinión acerca de la versión inicial del contrato por parte de la entidad pública
compromisos. titular del proyecto, el MEF y la Contraloría General de la República. Así también, el
organismo regulador puede revisar u opinar acerca de la versión inicial del contrato en caso
Paso 1b: Los sectores del Gobierno nacional que deseen recibir proyectos de IPC, publicarán corresponda.
un decreto supremo refrendado por el titular del ministerio solicitante y el ministro de
Economía y Finanzas, en que se señalará el plazo y las materias en que el sector privado Paso 13: Aprobación de la versión inicial del contrato. PROINVERSIÓN se encarga de esta
tendrá la oportunidad de presentar sus propuestas. parte del proceso.
Paso 2: El proponente presenta la iniciativa privada cofinanciada. Paso 14: PROINVERSIÓN publica la Declaratoria de Interés.
Paso 3: Se realiza la admisión a trámite del IPC. PROINVERSIÓN se hará cargo de esta parte
del proceso. Transacción
Paso 4: Se emite una opinión de relevancia de la entidad pública titular del proyecto. Para esta parte del proceso hay dos posibilidades:
Paso 5: Se incluye la iniciativa privada cofinanciada en el Informe Multianual de Inversiones Después de publicar la Declaratoria de Interés, en el caso de que NO haya interesados, se
en Asociaciones Público-Privadas. La entidad pública titular del proyecto es responsable de procederá de la siguiente manera:
esta parte del proceso.
Paso 15: Se aprueba la adjudicación directa. PROINVERSIÓN se encarga de aprobar o no la
adjudicación directa.
Formulación
Paso 16: Se da la suscripción del contrato.
Paso 6: Elaboración de estudios técnicos. El proponente se encarga de la elaboración de
estos estudios. Ahora bien, si después de publicar la Declaratoria de Interés sí hay interesados, se procederá
de la siguiente manera:
Paso 7: Elaboración del Informe de Evaluación. PROINVERSIÓN se hará cargo de esta parte
del proceso. Paso 17: PROINVERSIÓN realiza la convocatoria.
Paso 8: Opinión acerca del Informe de Evaluación por parte de la entidad pública titular del Paso 18: Elaboración de la versión final del contrato. PROINVERSIÓN se encarga de su
proyecto y el MEF. elaboración.
Paso 9: Se aprueba el Informe de Evaluación. PROINVERSIÓN se hará cargo de esta parte Paso 19: Opinión acerca de la versión final del contrato de parte del entidad pública titular
del proceso. del proyecto, el MEF, el organismo regulador y la Contraloría General de la República.
78 79
Paso 20: Aprobación de la versión final del contrato. PROINVERSIÓN se encarga de esta
parte del proceso.
Paso 21: Se otorga la buena pro y se suscribe el contrato. El Organismo Promotor de la

Inversión Privada y la entidad pública titular del proyecto - inversionista se encargan de esta
parte del proceso.
Paso 22: Toda la información se remite al Registro Nacional de Contratos. El organismo

regulador, la entidad pública titular del proyecto, el MEF y el Organismo Promotor de la
Inversión Privada se encargan de esta parte del proceso.
En la siguiente tabla se podrá observar los pasos para las modificaciones contractuales.
Tabla N.° 10. Modificaciones contractuales - APP de iniciativa privada cofinanciada
Primero: Se presenta una propuesta de modificación contractual. El inversionista

y la entidad pública titular del proyecto se encargan de este trámite.
Segundo: Se pide la opinión acerca de la modificación contractual por parte

del MEF y la entidad pública titular del proyecto. En caso corresponda, el OR,
PROINVERSIÓN y la CGR opinan o emiten un informe previo a la modificación
contractual.
Tercero: Se suscribe la modificación contractual. El inversionista y la entidad


80 81
5
Reseñas normativas
asociadas a la
inversión pública
82 83
M
ediante Decreto Ley N.° 14220 del 19 de octubre de 1962, se crea en el Perú, por Hacia el año 2015, el SNIP había logrado consolidarse con un muy elevado crecimiento del stock
primera vez en su historia republicana, el Sistema Nacional de Planificación para de proyectos viables, que superaba en valor de inversiones largamente los presupuestos de
el Desarrollo Económico y Social, con su organismo técnico rector: el Instituto inversión pública de cada año. La utilización de los contenidos mínimos, las guías metodológicas
Nacional de Planificación (INP). y el uso de precios sombra para la evaluación social de los proyectos se había generalizado.
Mediante Decreto Ley N.° 018742 del 21 de enero de 1971, se establece que el Instituto Nacional de Cuando el SNIP se encontraba consolidado después de 15 años de funcionamiento continuo, fue
Planificación – INP es el organismo que utilizarán las entidades del país, en donde se canalizarán reemplazado por un nuevo sistema, denominado Sistema Nacional de Programación Multianual
todas las solicitudes referidas a la cooperación técnica internacional, tramitándolas al Ministerio y Gestión de Inversiones (INVIERTE.PE).
de Relaciones Exteriores.
El nuevo esquema flexibilizó los mecanismos para el otorgamiento de la viabilidad a los
Mediante Decreto Ley N.° 22083 del 14 de febrero de 1978, se crea un mecanismo en el sector proyectos de inversión pública de forma significativa. La principal decisión fue delegar la
público para priorizar los proyectos en su etapa de preinversión con el fin de que correspondan potestad de declaración de viabilidad a las Unidades Formuladoras, con lo cual se redujeron de
a los objetivos y políticas de los planes de desarrollo. forma significativa los controles. Adicionalmente, se establecieron cambios en la definición de
proyecto de inversión pública para facilitar la formulación de intervenciones de rehabilitación
Mediante Decreto Legislativo N.° 177 del 15 de junio de 1981, se promulga la Ley Orgánica del o reposición de activos sin pasar por las exigencias de los proyectos de inversión que requerían
Sistema Nacional de Planificación, estableciéndose la siguiente estructura: el INP como rector ampliación de capacidad.
del sistema y, como componentes del mismo, el Consejo Consultivo Nacional de Planificación,
las oficinas de planificación de los ministerios, organismos centrales, las oficinas regionales, los Por ello, actualmente, INVIERTE.PE divide su tarea entre el control de proyectos de inversión y
organismos públicos descentralizados (OPD) y las municipalidades. de las inversiones de optimización, de ampliación marginal, de reposición y de rehabilitación
(IOARR). Además, se modificaron los umbrales para los proyectos que requerían el equivalente
Mediante Decreto Ley N.° 25490 se crea el Ministerio de la Presidencia – MP, el 10 de mayo de 1992, a un estudio de factibilidad, que subió de S/ 20 millones a finales del SNIP a S/. 1 709.4 millones.
estableciéndose en su artículo 1° que esa entidad pública normará, coordinará y se hará cargo Paradójicamente, a pesar de las flexibilizaciones, en el inicio de INVIERTE.PE la tasa de ejecución
del financiamiento de las entidades multisectoriales y organismos públicos descentralizados del de inversiones no mejoró, sino que se redujo en todos los niveles de gobierno y aún no recupera
Gobierno central. los niveles de ejecución del 2014.
Mediante Decreto Ley N.° 25548 del 11 de junio de 1992 se disuelve el INP. Su personal técnico se En el Perú, el SNIP antes y hoy INVIERTE.PE han generado un impulso muy importante en
pone a disposición del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) y sus funciones son relación con la dedicación de mayores recursos humanos e institucionales a la identificación,
trasladadas al MEF. formulación y evaluación de proyectos de inversión pública.
El 28 de junio del año 2000, se promulgó la Ley N.° 27293, que creó el Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP). El SNIP se creó como un sistema especializado y técnico cuyo objetivo central era
mejorar la asignación de los recursos de inversión pública en el Perú. En un primer momento, la
norma de creación del SNIP estableció que la única instancia facultada para declarar la viabilidad
de los proyectos de inversión pública era el MEF, a través de la Dirección General de Política de
Inversiones (DGPI). En su origen, el SNIP solo abarcaba el ámbito de las entidades del Gobierno El SNIP se creó como un sistema especializado y técnico
nacional y no incluía a los Gobiernos locales. cuyo objetivo central era mejorar la asignación de los
A partir del año 2003, el SNIP se adecua a la Ley de Bases de la Descentralización, a la Ley recursos de inversión pública en el Perú. En un primer
Orgánica de los Gobiernos Regionales y a la Ley Orgánica de Municipalidades. De este modo, el momento, la norma de creación del SNIP estableció que
ámbito de acción se amplió tanto a los Gobiernos locales como a los Gobiernos regionales que se
crearon en el año 2002 y que iniciaron su primera generación de autoridades elegidas en enero
la única instancia facultada para declarar la viabilidad de
de 2003. Posteriormente, en el año 2007, el SNIP se descentralizó y flexibilizó gradualmente, los proyectos de inversión pública era el MEF, a través de
delegando y transfiriendo la potestad de declaración de viabilidad a las Oficinas de Programación
la Dirección General de Política de Inversiones (DGPI).
e Inversiones (OPI) de los ministerios, Gobiernos regionales y Gobiernos locales.
84 85
Sin embargo, de acuerdo con los estudios de evaluación de delegación de la facultad de las inversiones. En materia de preinversión, tanto las gerencias de línea como las direcciones
viabilidades, la falta de conformidad para los proyectos declarados viables en el nivel nacional y regionales sectoriales están en capacidad de formular proyectos y no existe una distribución
regional todavía es muy significativo. En los Gobiernos regionales, aún no existen equipos sólidos definida de las competencias en relación con la formulación de los proyectos.
de formuladores ni en las gerencias ni en las direcciones sectoriales. Por ello, la formulación es la
suma de un gran número de pequeños proyectos y hay pocos programas de inversión formulados. En líneas generales, la ejecución en los Gobiernos regionales y locales es bastante heterogénea
Las adaptaciones han estado más orientadas a reducir los tiempos de revisión que a asegurar la y depende de los siguientes factores: i) de la cantidad de recursos que gestione un Gobierno
calidad de los estudios. regional; ii) de la abundancia de recursos por transferencias del canon; y iii) de la capacidad
institucional para ejecutar esos recursos.
Los formuladores en el Perú cumplen las formalidades exigidas por el SNIP, pero no están en
capacidad de realizar adecuadamente el análisis de las alternativas y promover proyectos Otro problema es la limitada evaluación posterior. El MEF, a través de directivas, estaría en
integrales y de alto impacto provincial o regional. Lo anterior se explica, en parte, por la posibilidad de generar obligaciones para que se realicen evaluaciones intermedias o posteriores
poca disposición para remunerar adecuadamente a los consultores. Diferentes estudios han de una muestra de los proyectos que deberían ser parte de la cartera priorizada. En el Perú,
demostrado que, en líneas generales, en el nivel subnacional se gasta alrededor del 0,5% de la la cultura de proyectos está en formación, por lo que sería importante no solo analizar cómo
inversión en preinversión7. Por tanto, se considera que una explicación del bajo nivel de calidad mejorar la calidad de los recursos humanos, sino también los mecanismos de financiamiento
de los estudios está relacionada con que se gasta un tercio de lo que se debiera en la etapa de de la preinversión. No existe una cultura sobre la evaluación ex post de proyectos en los tres
preinversión. niveles de gobierno, salvo que sea financiado con endeudamiento externo, por exigencia de un
organismo multilateral o bilateral. En la mayoría de los casos, no es que se cuestione el tema
A ello se suman los deficientes contratos y términos de referencia para consultores individuales de la evaluación ex post, sino que las entidades están mucho más preocupadas por culminar la
y entidades jurídicas, preparados por las UF sin el conocimiento de las OPI, lo que lleva a un obra que en analizar su utilidad y el servicio que brinda. En este sentido, el MEF ha elaborado
incumplimiento en la calidad del diseño del proyecto y el tiempo de entrega de los estudios de las metodologías de evaluación ex post y realiza una revisión de los proyectos formulados en
preinversión. El presupuesto limitado para la contratación de consultores para los estudios de relación con la calidad de los procesos de declaración de viabilidad, pero falta realizar muchas
preinversión propicia la participación de consultores poco experimentados de bajo desempeño más evaluaciones posteriores. La DGPI ha formulado pautas metodológicas para evaluaciones ex
(PCM-MEF, 2011). post: solo se requiere ponerlas en práctica y luego relacionar las evaluaciones con los procesos de
capacitación y con las decisiones de asignación de recursos de una forma sistemática.
Debido a que existe la tendencia de contratar consultores con pocos recursos, pero con altas
exigencias al momento de la selección, un solo profesional es el que se encarga de la formulación Desde el punto de vista de los recursos humanos, el personal de las Oficina de Planificación y
del proyecto, en vez de que esté a cargo de un equipo multidisciplinario. En los últimos años se de las Unidades Formuladoras de los Gobiernos regionales y las municipalidades se encuentra
han eliminado las restricciones para financiar los estudios de preinversión en el presupuesto de reducido, y muchas funciones deben ser asumidas por personal de otras áreas que no tiene
inversión. Anteriormente, los perfiles solo se podían financiar con recursos corrientes. A pesar especialización o habilidades necesarias para desempeñar las funciones correspondientes
de la medida que facilita contar con más recursos para la preinversión, aún no se remuneran (Guerra-García, 2007).
adecuadamente los servicios de consultoría.
Los limitados recursos humanos con capacidades para la formulación de proyectos de impacto
En la mayoría de las sedes centrales de los Gobiernos regionales, las competencias de regional son un problema institucional que perjudica enormemente la calidad de los estudios
preinversión y ejecución están muy fragmentadas. Por ejemplo, en materia de ejecución, las de preinversión y que limita el impacto de las intervenciones. En los Gobiernos regionales, el
direcciones regionales de administración (DRA) están a cargo de las licitaciones, mientras que período de elaboración de los estudios de preinversión varía entre seis meses y un año, a causa
las gerencias de infraestructura están a cargo de los aspectos técnicos de las licitaciones, sin que de la sobrecarga de trabajo de las unidades formuladoras o de las dificultades en la contratación
exista claridad sobre cuál es la instancia que asume la responsabilidad por la baja ejecución de de consultores externos. Generalmente, el tiempo promedio transcurrido entre la elaboración de
los términos de referencia hasta la contratación del consultor es de tres a seis meses (PCM-MEF,
2011).
7. Diferentes estudios han demostrado que, en líneas generales, en el nivel subnacional se gasta menos del 0.6 % de la inversión en
preinversión. Por ejemplo, en el Estudio de Preinversión a Nivel Prefactibilidad del Proyecto “Fortalecimiento de Gobiernos Regionales y La mayor dificultad en cuanto a la contratación de los consultores es la elaboración de los
Locales para el Desarrollo en la Sierra”, se observa que, para los Gobiernos provinciales de Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Huánuco, términos de referencia, los cuales o bien presentan inadecuadas especificaciones respecto del
Junín y Pasco, el promedio ponderado del ratio del presupuesto empleado en preinversión sobre el presupuesto total en la inversión es
0.52 %. Por otro lado, según el estudio “Estrategia y plan de acción para la efectividad en el desarrollo y una gestión por resultados en
proyecto, o bien tienen condiciones de contratación que no son las adecuadas. La misma situación
Perú”, para los Gobiernos regionales de Loreto, Cajamarca, Junín y Lima, el promedio ponderado del ratio es 0.56 %. se presenta en la etapa de inversión, donde se originan constantes retrasos en el proceso de
86 87
selección de los consultores. Asimismo, cabe resaltar que, en algunas regiones, existe una escasa
oferta de consultores para la elaboración de expedientes técnicos. En algunas regiones ocurre 5.1
con frecuencia que los procesos son declarados desiertos debido a una inadecuada especificación Transición desde el SNIP hacia INVIERTE.PE:
de requerimientos (PCM-MEF, 2011).
análisis comparativo
Además, los niveles subnacionales tienden a tener más dificultades para atraer profesionales
de primer nivel en las instancias de planificación y en las UF, debido a que tienen escalas
remunerativas menores y también debido a que sus recursos corrientes son extremadamente
escasos. Las condiciones generales de operación son más adversas en los niveles subnacionales
que en el nivel nacional. A continuación, se reseñan las principales diferencias entre el SNIP e INVIERTE.PE. El SNIP
estuvo vigente desde el 2000 hasta el 2015.
Por ello, una posibilidad a explorar es que se redefina la política de endeudamiento público, ya
que el nivel nacional cuenta con mejores plantas de profesionales y requiere menos asistencia Definición de proyecto según el SNIP
técnica y cooperación para la preparación de proyectos en las intervenciones habituales. En los Los proyectos de inversión son definidos como intervenciones limitadas en el tiempo con el fin de
niveles subnacionales, el impacto positivo del acompañamiento de las entidades multilaterales crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad productora o de provisión de bienes o servicios.
o bilaterales de desarrollo podría tener un impacto mayor. Por ello, disminuir el peso del
endeudamiento en el nivel nacional y aumentarlo en el nivel subnacional sería una buena forma Definición de proyecto según INVIERTE.PE
de optimizar las inversiones y lograr el concurso de las entidades financieras internacionales para Los proyectos de inversión corresponden a intervenciones temporales que se financian, total o
apoyar procesos de reestructuración y fortalecimiento institucional. Del mismo modo, impulsar parcialmente con recursos públicos, destinados a la formación de capital físico, humano, natural,
que las entidades ejecutoras subnacionales participen en los procesos de reestructuración que se institucional y/o intelectual que tenga como propósito crear, ampliar, mejorar o recuperar la
pueden dar si se acogen a la Ley del Servicio Civil, también puede ser bastante beneficioso para capacidad de producción de bienes y/o servicios que el Estado tenga responsabilidad de brindar
potenciar a las ejecutoras subnacionales. o de garantizar su prestación.
Por otro lado, las siguientes definiciones forman parte del marco actual de Invierte.pe:
Proyecto de inversión estándar: Es aquel proyecto que se caracteriza por tener un diseño
homogéneo del proceso de producción del servicio, que lo hace susceptible de ser replicable
o repetible.
IOARR: Son las inversiones no consideradas proyectos de inversión, que consideran a los
siguientes tipos de inversiones: de optimización, de ampliación marginal, de reposición y
de rehabilitación.
Inversión de optimización: Son inversiones menores que resultan de un mejor uso y/o
aprovechamiento de los factores de producción disponibles de una unidad productora.
Los objetivos de estas inversiones son satisfacer un cambio menor en la magnitud de la
demanda y/o mejorar la eficiencia en la prestación del servicio. Se identifica sobre la base
de un diagnóstico de la unidad productora existente y de la demanda por sus servicios.
Inversión de ampliación marginal: Intervenciones temporales que incrementan el activo

no financiero de una entidad pública, que no modifican sustancialmente su capacidad
de producción de servicios o que, de hacerlo, no superan el 20% de dicha capacidad en
proyectos de inversión estándar, según los parámetros definidos por el sector.
Inversión de reposición: Intervenciones temporales destinadas al reemplazo de activos

88 89
existentes que forman parte de una unidad productora de bienes y/o servicios públicos, 5.2
cuya vida útil estimada o efectiva, ha culminado y que no implican ampliación de capacidad Diferencias del SNIP e INVIERTE.EP en
para la provisión de servicios.
relación con el ciclo del proyecto
Inversión de rehabilitación: Intervenciones temporales que tienen por finalidad la reparación
o renovación total o parcial de instalaciones, componente de sistemas, equipamiento y/o
elementos constructivos para volverlos al estado o estimación original, sin alterar el uso, y
que no implican ampliación de capacidad para la provisión de servicios.
A continuación, se muestra el proceso del ciclo de proyectos en el marco del SNIP e Invierte.pe
(original y final).
Gráfico N.° 1. Ciclo del proyecto
SNIP
Preinversión Ejecución Posinversión

Evalución ex ante
Estudio de
preinversión a Expendiente Operación y
IDEA técnico mantenimiento
nivel de perfil
Ejecución física Evaluación

Factibilidad
y financiera ex post
90 91
Gráfico N.° 2. Invierte.pe original
Invierte.pe original
5.3
Diferencias en los contenidos de los
estudios en la etapa de preinversión
Preinversión
Evalución ex ante
Ejecución Posinversión entre el SNIP e INVIERTE.PE
Estudios
Ficha definitivos/ Operación y
IDEA mantenimiento
técnica Expediente
técnico
El proceso de formulación de los proyectos y la elaboración de los estudios tuvo una considerable
variación entre el paso del SNIP a INVIERTE.PE. Los proyectos del SNIP se basaban únicamente
Perfil / Perfil Evaluación
Ejecución en dos niveles: perfil y factibilidad, mientras que en el caso de los estudios de Invierte.pe estos
reforzado ex post
pueden ser elaborados mediante fichas que el sector correspondiente elabora.
A continuación, se muestran los componentes mínimos que requerían cada uno de los niveles de
estudio en el marco del SNIP y de Invierte.pe:
Gráfico N.° 3. Invierte.pe actual
SNIP
Invierte.pe actual
Perfil
- Identificación del problema
- Objetivos del proyecto
Preinversión Ejecución Posinversión - Evaluación de las alternativas de solución
Evalución ex ante
Factibilidad
Ficha Expediente Operación y - Establece de forma definitiva los aspectos técnicos fundamentales del proyecto.
técnica técnico mantenimiento
Invierte.pe original
Estudio de Ficha técnica especializada

IDEA preinversión a Ejecución física Evaluación - Definición del problema y objetivos
nivel de perfil y financiera ex post - Cuantificación de su contribución al cierre de brechas
(etapa I y II)
- Las líneas de corte y/o los parámetros de formulación y evaluación respectivos
- Información cualitativa sobre el cumplimiento de requisitos institucionales y/o
normativos para su ejecución y funcionamiento, según corresponda
Declaración de Evaluación Evaluación
viabilidad ex post ex post
Perfil
- Diagnóstico del estado situacional o necesidad que se pretende resolver y de los
factores que influyen en su evolución
- Definición del problema y objetivos
92 93
- Estudio de mercado del servicio público: análisis de oferta actual, oferta optimizada, 5.4.
-
demanda actual, proyección futura y cálculo de la brecha
Estudio técnico: análisis del tamaño óptimo, localización, tecnología y momento
Riesgos al flexibilizar el ciclo
óptimo de la inversión del proyecto
- Identificación, medición y valorización de los costos y beneficios sociales
- Evaluación social del proyecto
- Plan de implementación
- Análisis de sostenibilidad
Perfil reforzado
- El estudio de perfil se elabora a partir de la información existente, juicios de expertos Durante la vigencia del SNIP se eliminaron los estudios de prefactibilidad, lo que implica que
e información primaria para las variables relevantes para la toma de decisión de se dejó de hacer el análisis económico de las alternativas después del perfil. Las presiones para
inversión. El perfil reforzado, adicionalmente, profundiza el análisis de la alternativa saltar etapas se generan, en muchos casos, debido a los “apuros” de los Gobiernos impulsados por
seleccionada con información primaria. corrupción, emergencia nacional, conflicto social o alta prioridad política.
El cambio en los contenidos mínimos de los estudios de preinversión es uno de los cambios más
Invierte.pe actual importantes que trajo la transición hacia el sistema INVIERTE.PE. Actualmente, solo tienen dos
niveles de estudios aquellos proyectos cuyas inversiones superan los S/ 1 709 millones.
Ficha técnica simplificada y/o estándar:
1. Definición del problema y objetivos. En las siguientes tablas se puede observar el monto de inversión asociado para cada tipo de
2. Cuantificación de su contribución al cierre de brechas. estudio:
3. Justificación del dimensionamiento del proyecto de inversión.
4. Las líneas de corte y/o los parámetros de formulación y evaluación respectivos SNIP
(entendiendo por estos a la demanda, la oferta, los costos y los beneficios). La fuente de MONTO DE INVERSIÓN DE UN PROYECTO ESTUDIOS REQUERIDOS
información para los valores antes indicados debe corresponder a la misma tipología
del proyecto de inversión. Hasta S/ 1 200 000 Perfil simplificado
5. Información cualitativa sobre el cumplimiento de requisitos institucionales y/o
normativos para su ejecución y funcionamiento, según corresponda. Desde S/ 1 200 000 hasta 20 000 000 Perfil
6. Análisis de la sostenibilidad del proyecto de inversión.
Mayor de S/ 20 000 000 Factibilidad
Estudios de preinversión a nivel de perfil (etapa i y ii):
1. Diagnóstico del estado situacional o necesidad que se pretende resolver y de los
factores que influyen en su evolución. Invierte.pe original
2. Definición del problema y objetivos. MONTO DE INVERSIÓN DE UN PROYECTO ESTUDIOS REQUERIDOS
3. Estudio de mercado del servicio: análisis de oferta actual, oferta optimizada, demanda
actual, proyección futura y cálculo de la brecha. Hasta S/ 60 750 000 Ficha técnica simplificada para proyectos estándar
4. Estudio técnico: análisis del tamaño óptimo, localización, tecnología y momento Perfil para proyectos que no son estándar
óptimo de la inversión.
5. Identificación, medición y valorización de los costos y beneficios sociales. Desde S/ 60 750 000 hasta 15 000 UIT Perfil
6. Evaluación social del proyecto de inversión.
7. Plan de implementación. Desde S/ 1 648.35 millones hasta 406 000 UIT Perfil reforzado
8. Análisis de la sostenibilidad.
Unidades Formuladoras pueden exigir más Estudio de factibilidad
evaluación según metodologías.
94 95
5.5
Invierte.pe actual
MONTO DE INVERSIÓN DE UN PROYECTO ESTUDIOS REQUERIDOS
Reseña del Marco Legal del Sistema

Hasta 750 UIT (S/ 3.15 millones) Ficha técnica simplificada
Nacional de Programación Multianual
Desde 750 UIT hasta 15 000 UIT (desde S/ 3.15 Ficha técnica estándar y ficha técnica para PI de y Gestión de Inversiones
millones hasta S/ 63 millones) baja y mediana complejidad
Desde 15 000 UIT hasta 407 000 UIT (desde S/ Ficha técnica para PI de baja y mediana
63 millones hasta S/ 1 709.4 millones) complejidad
A continuación, se agrupa a las principales normas que regulan los proyectos de inversión en
Mayor o igual a 407 000 UIT (S/ 1 709.4 Estudio de preinversión a nivel de perfil (etapa función de los siguientes temas: (i) sistema nacional de programación multianual y gestión de
millones) I y II) inversiones; (ii) seguimiento de inversiones e incorporación de Gobiernos locales al Sistema
de Inversiones; (iii) desarrollo territorial y riesgo de desastres; (iv) proceso de formulación y
evaluación de inversiones; y (v) Plan BIM Perú.
Las principales normas que han regulado o regulan el Sistema Nacional de Programación
Multianual y Gestión de Inversiones son las siguientes:
Ley N.° 27293, publicada el 28 de junio del 2000, que crea el Sistema Nacional de
Inversión Pública.
Decreto Supremo N.° 102-2007-EF, publicado el 19 de julio de 2007, que aprueba

el Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública.
Decreto Legislativo N.° 1252, publicado el 1 de diciembre de 2016, que crea el

Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones y deroga
la Ley N.° 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública.
Decreto Legislativo N.° 1432, publicado el 15 de septiembre de 2018, que modifica

el Decreto Legislativo N.° 1252, Decreto Legislativo que crea el Sistema Nacional
de Programación Multianual y Gestión de Inversiones y deroga la Ley N.° 27293,
Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública.
Decreto Supremo N.° 284-2018-EF, publicado el 8 de diciembre de 2018, que

aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N.° 1252, Decreto Legislativo que
crea el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones.
Resolución Directoral N.° 009-2007-EF-68.01, aprobada el 31 de julio de 2007,

Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública (dejada sin efecto).
96 97
y declarar la viabilidad de los proyectos o programas de inversión, gracias a lo cual es una de las
Resolución Directoral Ejecutiva N.° 126-2004-APCI-DE, publicada el 28 de instituciones más importantes dentro del proceso de inversión pública.
enero de 2005, Directiva para el Tratamiento de los Proyectos Enmarcados en
el Sistema Nacional de Inversión Pública que Involucran Cooperación Técnica
Internacional. Decreto Legislativo N.° 1252 que crea el Sistema Nacional de Programación Multianual y
Gestión de Inversiones y deroga la Ley N.° 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública
Directiva N.° 001-2019-EF/63.011, publicada el 23 de enero de 2019, Directiva
General del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de El decreto crea el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones como
Inversiones. sistema administrativo del Estado, con la finalidad de orientar el uso de los recursos públicos
destinados a la inversión para la efectiva prestación de servicios y la provisión de la infraestructura
Resolución Directoral N.° 006-2020-EF/63.01, publicada el 19 de julio de 2020, la necesaria. A su vez, deroga la Ley N.° 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública.
cual modifica la Directiva N.° 001-2019-EF/63.01, Directiva del Sistema Nacional
de Programación Multianual y Gestión de Inversiones. Con esta norma se establece el ciclo de inversión de INVIERTE.PE en cuatro etapas:
Programación multianual de inversiones: Proceso de coordinación y articulación

interinstitucional e intergubernamental, de proyección trianual, tomando en cuenta
los fondos públicos destinados a la inversión proyectados en el Marco Macroeconómico
Ley N.° 27293 que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública Multianual, el cual está a cargo de los sectores, Gobiernos regionales y Gobiernos locales.
El objeto de esta ley fue crear el Sistema Nacional de Inversión Pública, con la finalidad de Formulación y evaluación: Formulación del proyecto, de aquellas propuestas de
optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento inversión necesarias para alcanzar las metas establecidas en la programación multianual
de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de de inversiones, y la evaluación respectiva sobre la pertinencia de su ejecución, debiendo
los proyectos de inversión. considerarse los recursos estimados para la operación y mantenimiento del proyecto y las
formas de financiamiento.
El texto normativo establecía que todos los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema
Nacional de Inversión Pública se debían regir por las prioridades que establecen los planes Ejecución: Elaboración del expediente técnico o documento equivalente y la ejecución
estratégicos nacionales, sectoriales, regionales y locales, por los principios de economía, física y financiera respectiva.
eficacia y eficiencia durante todas sus fases y por el adecuado mantenimiento en el caso de la
infraestructura física para asegurar su utilidad en el tiempo. Funcionamiento: Operación y mantenimiento de los activos generados con la ejecución de
la inversión pública y la provisión de los servicios implementados con dicha inversión.
El Sistema Nacional de Inversión Pública busca lograr los siguientes objetivos: (i) propiciar
la aplicación del ciclo del proyecto de inversión pública: perfil prefactibilidad, factibilidad
expediente técnico, ejecución y evaluación ex post; (ii) fortalecer la capacidad de planeación del Decreto Legislativo N.° 1432, que modifica el Decreto Legislativo N.° 1252, que crea el Sistema
sector público; (iii) crear las condiciones para la elaboración de planes de inversión pública por Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones y deroga la Ley 27293, Ley del
períodos multianuales no menores de 3 (tres) años. Sistema Nacional de Inversión Pública
Mediante esta norma se busca fortalecer la vinculación del plan, los objetivos estratégicos y las
Decreto Supremo N.° 102-2007-EF que aprueba el Reglamento del Sistema Nacional de metas con el presupuesto de inversiones. Mediante la Programación Multianual de Inversiones
Inversión Pública (PMI) se orienta el gasto de inversión pública en función de los siguientes criterios: (i) criterios
de priorización y (ii) cierre de brechas. Los GL y GR solo pueden recibir transferencias del GN
El decreto establece los procedimientos para la elaboración de los estudios de preinversión, las cuando cumplan los criterios de priorización que aprueben los sectores.
fases de inversión, seguimiento y evaluación ex post para todos los niveles de gobierno. También
se definen las funciones de las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI), estableciendo sus Solo en la medida que se modifiquen los objetivos priorizados, metas e indicadores contenidos en
competencias para evaluar y emitir informes técnicos sobre los estudios de preinversión, aprobar el PMI, se requerirá de la aprobación por parte del órgano resolutivo.
98 99
Además, mediante esta norma se fijan los pasos para la incorporación de un proyecto a la cartera 20. Oficina Nacional de Procesos Electorales.
del PMI, dependiendo de su estado en el ciclo de inversiones: nuevo o en ejecución. 21. Poder Judicial.
22. Presidencia del Consejo de Ministros.
23. Producción.
Decreto Supremo N.° 284-2018-EF que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N.° 1252, 24. Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.
Decreto Legislativo que crea el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de 25. Relaciones Exteriores.
Inversiones 26. Salud.
27. Trabajo y Promoción del Empleo.
El decreto deroga el reglamento anterior del Decreto Legislativo N.° 1252 (N.° 027-2017-EF), y 28. Transportes y Comunicaciones.
sus normas complementarias para presentar un nuevo reglamento. El reglamento tiene por 29. Tribunal Constitucional.
objeto establecer las disposiciones reglamentarias para la aplicación del Decreto Legislativo N.° 30. Vivienda, Construcción y Saneamiento.
1252, Decreto Legislativo que crea el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de
Inversiones. El Reglamento desarrolla con detalle las fases de Programación Multianual de Inversiones,
siendo las siguientes las principales características:
El reglamento agrupa a las entidades y empresas públicas del sector público no financiero de
acuerdo con lo siguiente: La fase de Programación Multianual de Inversiones se realiza con una proyección trianual, como
mínimo, contado desde el año siguiente a aquel en el que se efectúa la programación.
Cada uno de los sectores formados para los fines del Sistema Nacional de Programación
Multianual y Gestión de Inversiones se encuentra bajo la responsabilidad de un ministerio o un En esta fase, el sector conceptualiza y define los indicadores de brechas de infraestructura o
organismo constitucionalmente autónomo o del Fuero Militar Policial. acceso a servicios, tomando como referencia los instrumentos metodológicos establecidos por la
DGPMI. Con dicha información la OPMI del sector, GR o GL elabora el diagnóstico detallado de
Los GR y GL agrupan a las entidades de su respectivo nivel de gobierno y a las empresas públicas de la situación de las referidas brechas de su ámbito de competencia y circunscripción territorial.
su propiedad o que están bajo su administración. La información sobre la agrupación efectuada
debe ser remitida a la DGPMI. Los sectores, GR y GL establecen sus objetivos a alcanzar respecto del cierre de brechas de acuerdo
con los objetivos nacionales, regionales y locales establecidos en el planeamiento estratégico
Asimismo, se establece treinta diferentes sectores: en el marco del SINAPLAN. Asimismo, definen sus criterios de priorización para la selección
1. Agricultura y Riego. de la cartera de inversiones sobre la base del diagnóstico de brechas y objetivos establecidos.
2. Ambiente. La selección y priorización de inversiones de la cartera de inversiones debe considerar la
3. Comercio Exterior y Turismo. capacidad de gasto de capital y del gasto corriente para su operación y mantenimiento, así como
4. Congreso de la República. la continuidad de las inversiones que se encuentran en ejecución.
5. Consejo Nacional de la Magistratura.
6. Contraloría General. Las OPMI de los sectores, GR y GL coordinan la elaboración de sus carteras de inversiones con
7. Cultura. la finalidad de evitar la duplicación de inversiones y mejorar la concordancia de ellas con los
8. Defensa. objetivos nacionales, regionales y locales. La cartera de inversiones del PMI considera proyectos
9. Defensoría del Pueblo. de inversión declarados viables, con expediente técnico o documento equivalente o en ejecución
10. Desarrollo e Inclusión Social. física, así como a nivel de idea o con estudios de preinversión elaborados o en elaboración.
11. Economía y Finanzas. Asimismo, considera inversiones de optimización, de ampliación marginal, de reposición y de
12. Educación. rehabilitación de manera agregada y simplificada.
13. Energía y Minas.
14. Fuero Militar Policial. El Reglamento plantea especificaciones para los diversos sujetos del Sistema de Inversión. En
15. Interior. el caso de GL, las disposiciones del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de
16. Jurado Nacional de Elecciones. Inversiones se aplican a aquellos que a la fecha de entrada en vigencia del presente Reglamento
17. Justicia y Derechos Humanos. se encuentran incorporados al referido Sistema Nacional. Asimismo, la incorporación al Sistema
18. Ministerio Público. Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, que se efectúa de acuerdo con
19. Mujer y Poblaciones Vulnerables. la normativa aplicable al momento de la incorporación, es definitiva. Mediante el DS N.° 179-
100 101
2020-EF se modifica el Reglamento de Proyectos Especiales de Inversión Pública en el marco del

Decreto de Urgencia N.° 021-2020 5.6
Seguimiento de inversiones e incorporación de
Resolución Directoral N.° 009-2007-EF-68.01 - Directiva General del Sistema Nacional de Gobiernos locales al Sistema de Inversiones
Inversión Pública (dejada sin efecto)
Dispone la aprobación de la Directiva N.° 004-2007-EF/68.01, Directiva General del Sistema

Nacional de Inversión Pública, dejando sin efecto la Directiva N.° 002-2007-EF/68.01, Directiva
General del Sistema Nacional de Inversión Pública, aprobada mediante Resolución Directoral
N.° 002-2007-EF/68.01. Las principales normas que regulan la incorporación de los Gobiernos municipales a los sistemas
de inversiones y de seguimiento de las inversiones son las siguientes:
Directiva N.° 001-2019-EF/63.011 - Directiva General del Sistema Nacional de Programación

Multianual y Gestión de Inversiones Resolución Directoral N.° 005-2005-EF-68.01, publicada el 9 de noviembre de
2005, que Incorpora a Gobiernos Locales al Sistema Nacional de Inversión Pública.
La directiva tiene por objeto establecer las disposiciones que regulan el funcionamiento
del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones y los procesos Resolución Ministerial N.° 583-2005-EF-15, publicada el 19 de noviembre de
y procedimientos para la aplicación de las fases del ciclo de inversión. La directiva establece 2005, que dispone la aplicación del Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo
como objetivo de la programación multianual de inversiones el “lograr la vinculación entre el del Sistema Nacional de Inversión Pública.
planeamiento estratégico y el proceso presupuestario, mediante la elaboración y selección de
una cartera de inversiones orientada al cierre de brechas prioritarias, ajustada a los objetivos Resolución Directoral N.° 004-2006-EF-68.01, publicada el 15 de junio de 2006,
y metas de desarrollo nacional, sectorial y/o territorial”. Asimismo, se establecen las etapas de Directiva para Proyectos de Inversión en Saneamiento Formulados y Ejecutados
la programación: (i) elaboración y aprobación de los indicadores de brechas de infraestructura por Terceros.
o de acceso a servicios; (ii) elaboración y publicación del diagnóstico de la situación de las
brechas de infraestructura o de acceso a servicios; (iii) elaboración y aprobación de los criterios Resolución Directoral N.° 001-2006-EF-68.01, publicada el 17 de marzo de
de priorización; (iv) elaboración de la cartera de inversiones del PMI; (v) aprobación del PMI y 2007, instructivo del Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo del Sistema
presentación a la DGPMI; (vi) elaboración y publicación del PMI. Nacional de Inversión Pública.
El texto normativo establece los criterios para la programación multianual de inversiones, así
como los procesos de elaboración y aprobación de cada uno de estos criterios. Estos son: (i) el
cierre de brechas prioritarias, (ii) coordinación intra e intergubernamental, (iii) sostenibilidad, y Resolución Directoral N.° 005-2005-EF-68.01
(iv) oportunidad en la entrega del servicio a la población beneficiaria.
Se incorporan al SNIP a sesenta y dos municipalidades provinciales y distritales. Además, la DGPM
incluye un Plan de Capacitación a los Gobiernos Locales, para brindar asistencia técnica en la
Resolución Directoral N.° 006-2020-EF/63.01, que modifica la Directiva N.° 001-2019-EF/63.01, formulación y evaluación de los Gobiernos locales que se incorporan al SNIP por la resolución
Directiva del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones directoral.
En esta normativa se plantea que, durante la fase de formulación y evaluación de proyectos de

inversión, las unidades formuladoras deben verificar que se cuente con el saneamiento físico Resolución Ministerial N.° 583-2005-EF-15 que dispone la aplicación del Sistema Operativo de
legal o la disponibilidad física del predio o terreno para garantizar su ejecución. Esta modificación Seguimiento y Monitoreo del Sistema Nacional de Inversión Pública
también alcanza a las IOARR. Lo mismo se plantea para las UEI, antes de dar inicio a la elaboración
del expediente técnico, deben verificar que el terreno o predio cuente con saneamiento físico Se aprobó el Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo (SOSEM) del Sistema Nacional de
legal o disponibilidad física. Inversión Pública para las entidades y empresas del sector público no financiero del Gobierno
102 103
nacional y de los Gobiernos regionales, para el seguimiento de sus proyectos de inversión pública 5.7
durante la fase de inversión del ciclo del proyecto. El SOSEM constituye la herramienta del SNIP
para verificar los avances de la ejecución de los proyectos y su correspondencia con los estudios
Desarrollo territorial y riesgo
de preinversión que sustentan su declaratoria de viabilidad. de desastres
Resolución Directoral N.° 004-2006-EF-68.01 - Directiva para Proyectos de Inversión en

Saneamiento Formulados y Ejecutados por Terceros
La finalidad de la directiva es lograr que las entidades o empresas del sector público que asuman Las principales normas que han regulado o regulan el desarrollo territorial y riesgo de desastres
la operación y mantenimiento de los proyectos de inversión en saneamientos formulados y son las siguientes:
ejecutados por terceros, garanticen la sostenibilidad de estos para una prestación efectiva del
servicio público.
Resolución Directoral N.° 005-2006-EF-68.01, publicada el 26 de agosto de 2006,
La directiva establece los requisitos y procedimientos para la aplicación de las normas del que aprueba las pautas para la elaboración de estudios de preinversión a nivel de
Sistema Nacional de Inversión Pública a los proyectos de inversión en saneamiento, formulados perfil de los proyectos de inversión pública de desarrollo de capacidades para el
y ejecutados por terceros, cuando los gastos de operación y mantenimiento de tales proyectos ordenamiento territorial.
vayan a ser asumidos por entidades o empresas del sector público con cargo a su presupuesto
institucional, de conformidad con lo dispuesto en el literal e) de la Quinta Disposición Final de la Resolución Directoral n.° 009-2015-EF/63.01, publicada el 30 de diciembre de
Ley N.° 28652, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2006. 2015, que aprueba la Directiva del Procedimiento Simplificado para determinar
la Elegibilidad de los Proyectos de Inversión Pública de Emergencia ante la
Presencia de Desastres.
Resolución Directoral N.° 001-2006-EF-68.01 - Instructivo del Sistema Operativo de Seguimiento
y Monitoreo del Sistema Nacional de Inversión Pública Decreto Legislativo N.° 1435, publicado el 16 de septiembre de 2018, que establece
la implementación y funcionamiento del Fondo Invierte para el Desarrollo
Se definen el objetivo y modalidad de aplicación del SOSEM. Este tiene por objetivo “verificar Territorial-FIDT.
que durante la fase de inversión del ciclo del proyecto del Sistema Nacional de Inversión Pública
(SNIP) se mantengan las condiciones y parámetros de la declaratoria de viabilidad”. Decreto Supremo N.° 001-2019-EF, publicado el 4 de enero de 2019, que aprueba
el Reglamento del Decreto Legislativo N.° 1435, decreto legislativo que establece
la implementación y funcionamiento del Fondo Invierte para el Desarrollo
Territorial-FIDT.
Resolución Directoral N.° 005-2006-EF-68.01 que prueba las pautas para la elaboración de
estudios de preinversión a nivel de perfil de los proyectos de inversión pública de desarrollo
de capacidades para el ordenamiento territorial
Las pautas para la elaboración de estudios de preinversión es una guía general para la
formulación de proyectos con un enfoque territorial. En él se brindan pautas para las fases de
identificación, formulación y evaluación. Se focaliza en los proyectos de inversión pública de
desarrollo de capacidades para el ordenamiento territorial que toman en cuenta el desarrollo
de las capacidades para la planificación territorial, la cual comprende: zonificación ecológica
económica y formulación de planes orientadores.
104 105
Resolución Directorial N.° 009-2015-EF/63.01 que aprueba la Directiva del Procedimiento 5.8
Simplificado para determinar la Elegibilidad de los Proyectos de Inversión Pública de
Emergencia ante la Presencia de Desastres
Proceso de formulación y evaluación
de inversiones
La directiva tiene por objeto establecer un procedimiento simplificado aplicable a los proyectos
de inversión pública (PIP) de emergencia ante la presencia de desastres, que declare elegibles la
Dirección General de Inversión Pública (DGIP) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF),
como requisito previo a su ejecución. Su aplicación aborda a los tres niveles de gobierno, en la
ejecución de proyectos de inversión que tengan por finalidad: (i) rehabilitar la infraestructura
pública dañada, una vez ocurrido el desastre o desastre de gran magnitud, con ejecución
de acciones de corto plazo y de carácter temporal, recuperando parcialmente el servicio Decreto Legislativo N.° 1091, publicado el 20 de julio de 2007, que promueve
interrumpido; (ii) reducir los probables daños que pueda generar el inminente impacto (peligro los servicios especializados en elaboración de estudios de preinversión y en
inminente) de un fenómeno natural o antrópico declarado, determinado por el organismo evaluación de PIP y que modifica la Ley N.° 27293, Ley del Sistema Nacional de
público técnico-científico competente, a través de la ejecución de acciones de corto plazo que Inversión Pública.
protejan a la población e infraestructura pública en riesgo.
Resolución Directoral N.° 005-2009-EF/68.01, publicada el 17 de abril de 2010,
que aprobó la Directiva del REPIP (publicada el 7 de julio de 2009), modificada por
Decreto Legislativo N.° 1435 que establece la implementación y funcionamiento del Fondo Resolución Directoral N.° 004-2010-EF/68.01.
Invierte para el Desarrollo Territorial-FIDT
El objeto del decreto es disponer la reestructuración del Fondo de Promoción a la Inversión

Pública Regional y Local-FONIPREL como Fondo Invierte para el Desarrollo Territorial-FIDT, así Decreto Legislativo N.° 1091 que promueve los servicios especializados en elaboración de
como la liquidación del Fondo para la Inclusión Económica en Zonas Rurales-FONIE. Asimismo, estudios de preinversión y en evaluación de PIP y que modifica la Ley N.° 27293 del Sistema
el texto define la finalidad del FIDT como el financiamiento o cofinanciamiento de inversiones Nacional de Inversión Pública
y de estudios de preinversión, incluyendo los estudios de perfil y las fichas técnicas, de los
Gobiernos regionales y Gobiernos locales, en el marco del Sistema Nacional de Programación Este decreto aborda el establecimiento de plazos de la Dirección General de Programación
Multianual y Gestión de Inversiones. Multianual del Sector Público para la evaluación de proyectos de inversión pública. Dentro de
estos plazos se comprende el plazo para efectuar las evaluaciones que se soliciten a las entidades
especializadas inscritas en el Registro de Especialistas en Proyectos de Inversión Pública (REPIP)
Decreto Supremo N.° 001-2019-EF que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N.° 1435, y el plazo máximo de cinco (5) días hábiles, a partir de la recepción de la evaluación, que tienen
decreto legislativo que establece la implementación y funcionamiento del Fondo Invierte los órganos competentes del Sistema Nacional de Inversión Pública para pronunciarse sobre
para el Desarrollo Territorial-FIDT dichas evaluaciones.
El Reglamento define los destinos de los recursos del FIDT, siendo orientados al financiamiento Resolución Directoral N.° 005-2009-EF/68.01 que aprobó la Directiva del REPIP
o cofinanciamiento de inversiones y estudios de preinversión que sean consistentes con los
criterios de priorización aprobados por el sector funcionalmente competente y los objetivos La directiva tiene por objeto establecer los requisitos y procedimientos para la inscripción y
priorizados, cumplan con las metas sectoriales o de los niveles de gobierno correspondientes, y el funcionamiento del Registro de Especialistas en Proyectos de Inversión Pública (REPIP) del
que tengan las siguientes características: (i) es competitivo e igualitario al contemplar criterios Sistema Nacional de Inversión Pública. El REPIP se creó con la finalidad de tener un módulo
de agrupamiento de los Gobiernos regionales y Gobiernos locales para fines del concurso; (ii) de especialistas en la elaboración de estudios de preinversión y en la evaluación de proyectos
es compensatorio al asignar recursos para el financiamiento o cofinanciamiento de inversiones de inversión. En el texto normativo se establecen los requisitos para la inscripción de los
y estudios de preinversión consistentes con los objetivos priorizados, metas e indicadores del especialistas.
Programa Multianual de Inversiones o con las prioridades establecidas en el plan de desarrollo
local concertado; (iii) es inclusivo al priorizar las inversiones y estudios de preinversión en
territorios con mayores niveles de pobreza y pobreza extrema del país.
106 107
5.9 BIM.
Plan BIM Perú Acompañar mediante asistencia en el desarrollo de capacidades humanas y en proyectos
piloto.
Implementar una plataforma colaborativa BIM, para la gestión de información y ejecución

de proyectos BIM.
5.9.1 MARCO LEGAL
Considerando al BIM como un conjunto de metodologías, tecnologías y estándares que permiten 5.9.4 LÍNEAS DE TRABAJO
formular, diseñar, construir, operar y mantener una infraestructura pública de forma colaborativa
en un espacio virtual, la incorporación del BIM aplica los criterios de progresividad, condiciones Establecer los cimientos del liderazgo público a través de la construcción de una política
de organización, integralidad y características de la infraestructura y se enmarcan dentro del clara sobre los beneficios de BIM y su implementación progresiva en las inversiones públicas
Plan BIM Perú, el cual tiene como propósito reducir los sobrecostos y atrasos en la ejecución en edificaciones e infraestructura.
de infraestructura pública, ser más eficiente y fortalecer la transparencia de los procesos de
inversión pública. Construir un marco colaborativo y buscar establecer el marco de gestión de la información,
así como realizar los cambios legales y administrativos necesarios para la correcta adopción
El Plan BIM Perú nace con el Plan Nacional de Competitividad y Productividad aprobado de la metodología BIM en el sistema de inversiones nacional.
mediante Decreto Supremo N.° 237-2019-EF y es el documento de política que define los objetivos
y acciones estratégicas para la implementación progresiva de la adopción y uso del BIM en los Desarrollo de capacidades: busca el desarrollo integral de la industria de la construcción,
procesos de inversión de las entidades y empresas públicas, de manera articulada y concertada, impulsando la gestión digital y el desarrollo de capacidades de los actores involucrados en
y en coordinación con el sector privado y la academia. las inversiones públicas en edificaciones e infraestructura.
Asimismo, mediante el Decreto Supremo N.° 289-2019-EF, publicado el 8 de septiembre de 2019, Comunicación de la visión: generar distintas herramientas y medios para comunicar de
se aprueban las disposiciones para la incorporación progresiva de BIM en la inversión pública manera transparente y clara a todos los interesados sobre los avances en la implementación
de las entidades y empresas públicas sujetas al Sistema Nacional de Programación Multianual y de la metodología BIM.
Gestión de Inversiones.
5.9.5 ADOPCIÓN BIM PERÚ

5.9.2 OBJETIVO PRINCIPAL
BIM es un término que ha sido usado en la industria de la construcción por más de una década.
Garantizar una adecuada ejecución de las inversiones de edificaciones e infraestructura desde Ha sido adoptado y adaptado internacionalmente por gran cantidad de países y distintas
el sector público, incorporando procesos, metodologías y tecnologías de información a lo largo organizaciones, lo cual ha dejado como consecuencia gran variedad de definiciones, creando y
del ciclo de inversión. Asimismo, el Plan BIM Perú busca fomentar un articulado proceso de ajustando sus propias versiones sobre la base del contexto donde ha sido empleado y los objetivos
adopción por parte del sector público, acompañado del sector privado y la academia. de las instituciones donde se implementó.
La gran mayoría de definiciones se encuentran vinculadas a una metodología integrada, la cual

5.9.3 OBJETIVOS ESPECÍFICOS se encuentra basada en el uso de procesos, estándares y tecnologías para desarrollar y gestionar
de manera colaborativa la información de inversiones con componente de infraestructura. La
Garantizar la aplicación de la metodología BIM en entidades públicas de los tres niveles de importancia de tomar decisiones transparentes y confiables es fundamental para lograr una
gobierno. mayor eficiencia en la ejecución del proyecto, generando mayor certeza de la información, lo
cual repercute directamente en los costos. Por lo tanto, BIM no es solo el uso de herramientas
Establecer líneas estratégicas que permitan ejecutar un plan de implementación progresiva tecnológicas, más bien debe ser entendido como un conjunto de procesos colaborativos que
a corto, mediano y largo plazo. utilizan estándares y diferentes herramientas digitales para gestionar la infraestructura o los
Desarrollar estándares y documentos que sirvan como insumo para la implementación
108 109
activos de la construcción a lo largo de su ciclo de vida. y aplicación del BIM, generará una red de apoyo que permita a las PYMES acceder a recursos más
comunes, compartir conocimientos, comunicar éxitos y generar mayor confianza y capacidad en
La adopción de BIM más eficaz requiere claridad y definición en todas estas áreas, todo el sector, sentando de esta manera las bases para la transformación digital de la industria
independientemente de la complejidad o el tamaño de las inversiones. Asimismo, es requisito de la construcción.
contar con un marco nacional BIM de Perú, no solo con el objetivo de poder articular el lenguaje
de la metodología y su propia definición, sino también para garantizar la claridad y coherencia Asimismo, de acuerdo con el Estudio de Macroadopción BIM en Perú 2019 (Murguia, 2019), las
de su aplicación e implementación en diferentes sectores de la industria nacional. empresas peruanas han logrado desarrollar cierto grado de expertise en el uso y aplicación de la
metodología BIM. Sin embargo, la implementación de BIM en proyectos es aún muy incipiente,
En ese sentido, BIM se define como una metodología de trabajo colaborativo, que hace uso dado que su uso se limita netamente a las etapas de diseño y construcción, dejando de aprovechar
de procesos, estándares y tecnologías para el modelamiento digital de la información de una otros beneficios del BIM, mencionados en el numeral 4.2.1 del presente documento. En ese
edificación o infraestructura durante todo su ciclo de vida. Permite desarrollar una representación sentido, al ser una adopción progresiva, la cual genera grandes cambios dentro de las empresas,
gráfica, que incluye información no gráfica, como especificaciones técnicas, estados de avance y se debe comenzar a incentivar hacia la integración de la información, tomando en consideración
metrados, entre otras variables de las inversiones con componente de infraestructura, siendo un las otras etapas que forman parte del ciclo de una inversión, y es ahí donde el sector público toma
recurso valioso para la toma de decisiones. un rol sumamente importante.
Al exigir la adopción de BIM en las entidades públicas de los tres niveles de gobierno, se generará
5.9.6 ENFOQUE NACIONAL BIM demanda y animará a la industria a innovar e invertir en herramientas tecnológicas, así como
recursos que permitan la transformación digital del sector de la construcción.
En el Perú, el proceso de implementación de BIM se inició con la publicación del Decreto
Supremo N.° 284-2018-EF que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N.° 1252, decreto
legislativo que crea el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, a 5.9.7 DEFINICIONES IMPORTANTES REFERENTE A LA ADOPCIÓN BIM
través del cual se dispuso que la implementación e incorporación de metodologías colaborativas
de modelamiento digital de la información se realiza de manera progresiva. Definición de Building Information Modeling (BIM)
Es un conjunto de metodologías, tecnologías y estándares que permiten formular, diseñar,
En el 2019 se publicó el Decreto Supremo N.° 237-2019-EF que aprueba el Plan Nacional de construir, operar y mantener una infraestructura pública de forma colaborativa en un espacio
Competitividad y Productividad, a través del cual se formuló la medida de política 1.2 Plan BIM virtual (basado en la definición de BIM Dictionary).
del objetivo prioritario 1: “Dotar al país de infraestructura económica y social de calidad”, la cual
establece los hitos al año 2030 para la adopción progresiva de la metodología BIM en todo el Plan BIM Perú
sector público en las diferentes fases del ciclo de inversión del Sistema Nacional de Programación Es el documento de política que define la estrategia nacional para la implementación progresiva
Multianual y Gestión de Inversiones. de la adopción y uso de BIM en los procesos de inversión de las entidades y empresas públicas, de
manera articulada y concertada, y en coordinación con el sector privado y la academia.
En el Perú se destina 5 % del PBI a la inversión pública para la efectiva prestación de servicios y la
provisión de infraestructura necesarias para el desarrollo del país. En los últimos tres años, desde Estándar BIM
el 2017 al 2019, el 6.7 % del gasto en inversión pública ha sido en inversiones en infraestructura. Es el conjunto de acuerdos sobre cómo compartir e intercambiar información de manera
estructurada y consistente entre todos los agentes involucrados en el desarrollo de una
La introducción e implementación de BIM como política nacional permitirá mejorar la infraestructura pública, a lo largo del ciclo de inversión, fomentando el trabajo colaborativo e
transparencia, la calidad y la eficiencia de las inversiones públicas en infraestructura. Este valor interdisciplinario.
agregado es fundamental para generar el cambio que se fomenta e influye en la innovación del
sector público. Otro punto importante a considerar de la adopción estratégica de la metodología Modelo BIM
BIM está relacionado con los desafíos de la fragmentación de la industria de la construcción. Es la representación digital de los elementos de una infraestructura pública que incluye su
En el Perú, cerca del 95 % de las empresas son micro y pequeñas empresas (Encuesta Nacional geometría e información. Un modelado BIM puede generarse y/o gestionarse durante cualquier
de Hogares/ENAHO, 2019.INEI) y generaron puestos de trabajo al 47.7 % de la población etapa y/o fase de ciclo de inversión.
económicamente activa (PEA). Estas cifras representan un desafío clave en torno a la capacidad
de la industria, con el objetivo de organizarse y alinearse en una sola dirección.
El liderazgo público, en colaboración con el sector privado y la academia, para la implementación
110 111
Nivel de información o desarrollo (LOD) Es preciso recomendar que, teniendo en cuenta que los proyectos viales en análisis son del sector
Son los grados de profundidad que puede tener tanto la información geométrica como no público, es decir, son proyectos de variables dependientes y aleatorias, persiste la brecha de la
geométrica contenida en los elementos de los modelos BIM, según el estado de avance de la gestión de cambios de metodologías y se evidencia que, por parte de las empresas consultoras
información de los modelos en que se requiera. en el Perú, existe un avance considerable en la participación de sus especialistas; sin embargo,
en el caso del sector público prevalece un sistema no adaptado a cambios tecnológicos y el statu
Plan de ejecución BIM quo. Por otro lado, la implementación de los procesos BIM requiere de un equipo gestor con
Es el documento en el que se define cómo serán llevados a cabo los aspectos del modelado y dominio en las herramientas tecnológicas de la modelación en 3D integrando la información.
gestión de la información de una infraestructura pública en particular. Una vez obtenido el modelo, este facilita la obtención de incompatibilidades generando acciones
inmediatas para su solución sin impedir el avance del proyecto. Finalmente, los flujos de trabajo
colaborativo son dinámicos y debieran contribuir al cumplimiento de los objetivos del Sector
Gráfico N.° 4. Resumen de acciones Plan BIM Perú Transporte y del proyecto.
2020 - 2021 2025 2030
Establecer
estructura de Cumplimiento
Establecer gobernanza plan de
liderazgo implementación
público Elaboración hoja y hoja de ruta
de ruta y plan de
implementación
Garantizar continuidad estrategias: ejecución hoja de ruta y plan de implementación
Impulsar creación de
Establecer documentos
marco legal normativos internos Cumplimiento
Construcción técnico de cada entidad del marco legal
de marco aplicado a los y el marco
colaborativo tres niveles de Desarrollo herramientas técnico
gobierno BIM estandarizadas a
inversiones públicas
Determinar Ejecución del

estrategía de plan de Cumplimiento y
Aumento de la capacitación del capacitaciones a continuidad en
capacidad de personal clave e nivel nacional capacitaciones
la industria inicio de por fases BIM
primera fase
Establecer plataforma colaborativa: biblioteca nacional BIM
Fomentar
interacción entre Proyectar logros
Posicionamiento los distintos obtenidos a nivel
Comunicación y creación de sectores, nacional e
de la visión identidad PLAN promoción de internacional
BIM PERÚ capacitaciones
Desarrollo de herramientas para difución y comunicación del Plan BIM Perú, sus avances y beneficios
Fuente: MEF, Plan de Implementación y hoja de ruta del Plan BIM Perú 2020.
112 113
6
Marco Normativo
sobre el Sistema
Nacional de
Endeudamiento
114 115
L
a economía peruana ha tenido un crecimiento sostenido durante los últimos treinta Ley 28563, Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento
años y el Gobierno ha reducido la deuda pública como porcentaje del PBI, a partir de
las nuevas normas de dirección económica que se enmarcaron en la Constitución de Es la ley que establece las normas generales para los procesos en el Sistema Nacional de
1993, específicamente en sus artículos 75° y 78°. Endeudamiento (SNE). Asimismo, norma las garantías que otorga o contrate el GN para atender
requerimientos derivados de los procesos de promoción de la inversión privada y concesiones.
La Dirección Nacional del Endeudamiento Público (DNEP) es el órgano de línea del Ministerio de El OR del SNE es la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público (DGETP) de MEF.
Economía y Finanzas, rector del Sistema Nacional de Endeudamiento, encargado de programar, Las unidades ejecutoras son responsables de cautelar el cumplimiento de las normas y
presupuestar, normar, negociar, registrar, controlar, contabilizar y coordinar la aprobación de procedimientos de la DGETP. Existen diferentes modalidades de endeudamiento público, como
las operaciones de endeudamiento público y de las operaciones de administración de deuda; son los préstamos, la emisión de colocación de bonos, la adquisición de bienes y servicios a
atender el servicio de las operaciones de deuda del Gobierno nacional; realizar operaciones plazos, los avales, las asignaciones de líneas de crédito, leasing financiero, titularizaciones de
conexas para una administración prudente de la deuda; actuar como agente financiero único del activos o flujos de recursos.
Gobierno nacional; preparar y publicar las estadísticas de la deuda pública. La DNEP depende
directamente del viceministro de Hacienda. Las operaciones de endeudamiento público pueden ser internas o externas (depende del lugar
de domicilio de la persona natural o jurídica con la que se haga la operación). Las operaciones de
Los recursos del endeudamiento público pueden destinarse a realizar proyectos de inversión administración de deudas pueden ser de refinanciación, reestructuración, prepagos, conversión,
pública, la prestación de servicios para el apoyo a la balanza de pagos y el cumplimiento de la intercambio de canje de deuda, cobertura de riesgos, etc. Las operaciones de endeudamiento y
función previsional del Estado. En el caso de las operaciones de endeudamiento de corto plazo, administración de deudas están exoneradas de las normas sobre contrataciones y adquisiciones
estas solo pueden estar destinadas a financiar proyectos de inversión y la adquisición de bienes del Estado.
de capital.
El Sistema Nacional de Endeudamiento está regulado por las siguientes normas:
Ley N.° 28563, texto actualizado el 31 de diciembre de 2012, Ley General del
Sistema Nacional de Endeudamiento.
Decreto Supremo N.° 130-2017-EF, publicado el 8 de mayo de 2017, que aprueba el

Texto Único Ordenado de la Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento. Los recursos del endeudamiento público
pueden destinarse a realizar proyectos de inversión
Decreto Legislativo N.° 1437, publicado el 16 de setiembre de 2018, Decreto
pública, la prestación de servicios para el apoyo a la
Legislativo del Sistema Nacional de Endeudamiento Público.
balanza de pagos y el cumplimiento de la función
Leyes Anuales del Presupuesto, Endeudamiento y Equilibrio Financiero para
previsional del Estado.
cada año fiscal.
116 117
6.1 Para gestionar el otorgamiento de garantía a operaciones del sector público, se deben cumplir
El proceso de programación con las siguientes condiciones:
de la deuda Contar con capacidad de pago para atender el servicio de la deuda.
Los recursos deben destinarse, exclusivamente, a la ejecución de proyectos de inversión,

salvo el caso de las empresas públicas financieras.
Los proyectos de inversión deben contar con la declaratoria de viabilidad en el marco de

INVIERTE.PE.
Cada año se establece el monto máximo de operaciones de endeudamiento a ser acordadas
por el Gobierno nacional durante un año, en función de las metas establecidas en el Marco Las garantías otorgadas por el Gobierno nacional deben asegurar, en principio, que la entidad o
Macroeconómico Multianual, el destino de dicho monto, las disposiciones relativas a la gestión UE beneficiaria de dicha garantía, otorgue las contragarantías necesarias de acuerdo con la Ley
y aprobación de endeudamiento y de administración de deuda del sector público no financiero, 27949.
el monto máximo de las garantías del Gobierno nacional para otorgar o contratar con entidades
financieras nacionales o internacionales y el monto máximo del saldo adeudado. Con respecto a las líneas de crédito:
El Programa Anual de Concertaciones contiene la relación de operaciones de endeudamiento, Los convenios relacionados con líneas de crédito deben consignar, entre otros, los objetivos
externas e internas, a ser ejecutadas por el GN cada año fiscal. Solo los proyectos de inversión y el monto total, y en caso estén definidas, las condiciones financieras que serían aplicables.
priorizados por los sectores son considerados. Las condiciones son las siguientes: prioridades
del sector correspondiente, el programa de financiamiento establecido con los organismos El GN deberá aprobar las líneas de crédito mediante decreto supremo, con el voto aprobatorio
multilaterales y otras fuentes, evaluación de la DGETP y otras razones de política económica del del Consejo de Ministros, refrendado por el MEF.
Gobierno nacional.
La utilización de una línea de crédito que condicione total o parcialmente la adquisición de
Para la concertación de operaciones de endeudamiento externo se debe contar con la aprobación bienes y servicios al país o países que otorgan dicha línea de crédito, estará condicionada a
previa del Consejo de Ministros, salvo excepciones por ley. procesos previos de selección pública internacional de proveedores con financiamiento, a
fin de verificar la conveniencia de tal utilización y obtener las condiciones más competitivas
Requisitos para aprobar operaciones de endeudamiento del Gobierno nacional: para el Estado peruano.
Solicitud del sector al que pertenece el titular de la unidad ejecutora, acompañada del Proceso de pago:
informe técnico económico favorable. Los GL y GR presentan adicionalmente copia de los
acuerdos de sus respectivos consejos. Las entidades y organismos del sector público están obligados a informar a la DGETP
Declaratoria de viabilidad en el marco de INVIERTE.PE. sobre la atención del servicio de deuda derivado de las operaciones de endeudamiento con
garantía del GN, mediante el registro en el Sistema Integrado de Administración Financiera
Proyecto de los contratos que correspondan. del Sector Público (SIAF-SP).
Requisitos de endeudamiento que no sean destinados a proyectos de inversión pública ni apoyo Las empresas públicas y las relaciones jurídicas o fideicomisos que tengan operaciones
a balanza de pagos: concertadas con garantía del GN, están obligados a informar a la DGETP sobre los pagos
que realicen por concepto de atención del servicio de deuda, de acuerdo con las directivas
Estudio que cuantifique los beneficios sociales derivados de utilizar los recursos, que deben que emita la referida Dirección General.
exceder al costo asociado a dicha operación.
Informe favorable de la DGETP del MEF.

118 119
6.2 6.3
Endeudamiento sin garantía del Gobierno Procesos de promoción de la inversión
nacional y contratación de servicios privada y concesiones
especializados
En el marco de la promoción de la inversión privada y concesiones, el otorgamiento y la

Las entidades y organismos públicos no financieros, incluidos los fideicomisos, podrán concertar contratación de garantías pueden ser realizados a efectos de respaldar las obligaciones del
operaciones de endeudamiento sin garantía del Gobierno nacional, que incluyan las titulaciones, concesionario derivadas de préstamos o bonos emitidos para financiar los proyectos contemplados
previa autorización mediante resolución del MEF. Las convocatorias de procesos de selección para en el respectivo contrato de concesión. La contratación de dichas garantías solo podrá realizarse
la ejecución de un proyecto a ser financiado mediante endeudamiento sin garantía establecerán, con organismos multilaterales de crédito. Adicionalmente, el otorgamiento de garantías puede
bajo responsabilidad, las condiciones financieras a considerar en las bases de dichos procesos ser realizado a efectos de respaldar obligaciones de pago a cargo del concedente, cuando este
de selección. último sea un GR o GL.
Con respecto a la contratación de servicios especializados, se hace con aprobación del MEF, con Las líneas de garantía que constituyen acuerdos marco para la aplicación de garantías
voto aprobatorio del Consejo de Ministros. Una vez hechas las contrataciones, el MEF remite la individuales serán aprobadas mediante DS refrendado por el MEF. Su otorgamiento
información al Congreso de la República y a la Contraloría General de la República (45 días). o contratación se efectúa a pedido de la Agencia de Promoción de la Inversión Privada-
PROINVERSIÓN y se efectuará por el MEF, a través de la DGETP, de acuerdo con los
procedimientos que se establezcan mediante DS con el voto aprobatorio del Consejo de
Ministros.
Estas operaciones se deberán sujetar a los límites que para tal fin autoricen las Leyes de
Endeudamiento del Sector Público, que se aprueban anualmente.
120 121
6.4 6.5
Atención de desastres y situaciones Endeudamiento a corto plazo y emisión
de emergencia de colocación de letras
En situaciones de desastres o emergencia, el MEF autoriza financiamientos contingentes para

destinarlos a la rehabilitación y la reconstrucción de la infraestructura pública y de servicios Este tipo de operaciones se realizan para financiar proyectos de inversión y la adquisición de
públicos ubicados en las zonas que eventualmente pudiesen ser afectadas o devastadas por bienes de capital, están sujetas a reembolso acordado con el acreedor a plazos menores de un
dichos desastres. año y se hacen bajo la modalidad de préstamos, emisión de títulos y adquisiciones de bienes de
capital. Las letras del Tesoro Público tienen la finalidad de financiar las necesidades estacionales
Dichos financiamientos contingentes y de otros instrumentos con organismos multilaterales del presupuesto de caja, así como promover el desarrollo del mercado de capitales. El monto
de crédito están exceptuados de las normas relativas a las contrataciones y adquisiciones máximo para letras del Tesoro Público se aprueba cada año.
del Estado.
A continuación, se reseñan las normas más importantes relacionadas con los procesos de
La contratación de los financiamientos no está sujeta a los límites ni a los procedimientos endeudamiento.
de aprobación para las operaciones de endeudamiento que fijan la Ley General y la Ley de
Endeudamiento del Sector Público para cada año fiscal.
Decreto Supremo 130-2017-EF, publicado el 8 de mayo de 2017, que aprueba el Texto Único
No están comprendidos dentro de los alcances del presente capítulo la contratación de Ordenado de la Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento
seguros específicos contra riesgo de desastres naturales y tecnológicos que las entidades
públicas realicen para asegurar sus bienes muebles e inmuebles. Mediante este DS se deroga el DS 008-2014-EF y se implementa con el objeto de que la concertación
de operaciones de endeudamiento y de administración de deuda pública se sujeten a los principios
de eficiencia, prudencia, responsabilidad fiscal, transparencia y credibilidad, capacidad de pago
y centralización normativa y descentralización operativa.
Mediante esta ley se define la operación de endeudamiento público como aquel financiamiento
sujeto a reembolso acordado a plazos mayores de un año, destinado a la ejecución de proyectos de
inversión pública, la prestación de servicios, el apoyo a la balanza de pagos y el cumplimiento de las
funciones de defensa nacional, orden interno y previsional a cargo del Estado, bajo las siguientes
modalidades: préstamos, emisiones y colocaciones de bonos, títulos y obligaciones constitutivos de
empréstitos, adquisiciones de bienes y servicios a plazos, avales, garantías y fianzas, asignaciones
de líneas de crédito, leasing financiero, titulización de activos o flujos de recursos.
Por otro lado, se define como operación de administración de deuda las que renegocian las
condiciones de la deuda pública, como la refinanciación, reestructuración, prepagos, conversión,
intercambio o canje de deuda, recompra de deuda y cobertura de riesgos.
La ley de endeudamiento público que se aprueba cada año establece el monto máximo de
operaciones del GN por un año, el destino de dichos montos, las disposiciones relativas a la
gestión y aprobación del endeudamiento y administración del sector público no financiero, el
122 123
monto máximo de las garantías que el GN podrá otorgar o contratar y el monto máximo del saldo Las entidades del sector público que requieran convocar a procesos de selección para la ejecución
adeudado al cierre del año fiscal. de un proyecto de inversión o una adquisición que conlleve el acuerdo de una operación de
endeudamiento del GN, deben contar, previamente, con la resolución ministerial del MEF que
Las deudas que el GN, GR y GL contraen, tienen un plazo de caducidad de diez años, contando apruebe las condiciones financieras a considerar en dicho proceso de selección.
desde que la obligación es exigible y su titular no ha percibido intereses ni ha realizado acto
alguno ante la entidad responsable de su pago que implique el ejercicio de su derecho. Los Con respecto a las operaciones de endeudamiento de corto plazo, las entidades del GN informan
intereses caducan a los cinco (5) años contados a partir de su vencimiento. a la Dirección General del Tesoro Público del MEF sobre la concertación, el desembolso y el pago
de las operaciones de endeudamiento de corto plazo que acuerden.
Decreto Legislativo 1437, publicado el 16 de septiembre de 2018, Decreto Legislativo del Las contrataciones de las garantías referidas a obligaciones derivadas de los procesos de
Sistema Nacional de Endeudamiento Público promoción de la inversión privada mediante asociaciones público-privadas se efectúan a pedido
de la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSIÓN), debidamente sustentado,
Mediante este DL se regulan el conjunto de principios, normas y procedimientos orientados y tienen el objetivo de respaldar obligaciones de pago a cargo de la entidad pública titular del
al logro de una eficiente administración del endeudamiento a plazos mayores de un año de proyecto (GR o GL).
las entidades y organismos del sector público; está integrado por la Dirección Nacional del
Endeudamiento Público y por las unidades ejecutoras de todas las entidades del sector público Los financiamientos contingentes pueden ser contratados con organismos multilaterales de
que administran fondos de las entidades y organismos públicos, las cuales son responsables de crédito y con Gobiernos y sus agencias oficiales (exoneradas de normas relativas a la contratación
velar por el cumplimiento de las normas y procedimientos que emita el órgano rector. con el Estado). En caso de ser contratadas con entidades, sí se aplica la norma de acuerdo con
la ley. Los financiamientos contingentes no están sujetos a límites ni a los procedimientos de
Se rige por principios de eficiencia y prudencia, responsabilidad fiscal, transparencia y aprobación de acuerdo con ley; estos son aprobados por DS.
credibilidad, capacidad de pago, centralización normativa y descentralización operativa.
En el caso de las asunciones de deuda de las empresas del sector público sujetas al proceso de
De acuerdo con la Ley de Endeudamiento del Sector Público que se aprueba cada año se puede promoción de la inversión privada a que se refiere el DL N.° 674 y demás normas reglamentarias,
determinar el monto máximo de endeudamiento en el Marco Macroeconómico Multianual, el se aprueban mediante DS, refrendado por el MEF, a propuesta de la Agencia de Promoción de la
destino general del monto máximo de endeudamiento y el monto máximo de las garantías que el Inversión Privada (PROINVERSIÓN) y con la opinión favorable de la Dirección General del Tesoro
Gobierno nacional puede otorgar con organismos multilaterales para atender procesos derivados Público.
de la inversión privada mediante asociaciones público-privadas.
Las operaciones de endeudamiento externo que realicen los GR y GL gozan de garantía del GN y su
El MEF, a través de la Dirección General del Tesoro Público, es la entidad que evalúa, gestiona y otorgamiento es a través de la Dirección General de Política Macroeconómica y Descentralización
negocia la concertación de operaciones de endeudamiento del GN y los requisitos son: Fiscal del MEF, en cumplimiento de lo dispuesto en el DL N.° 955, Ley de Descentralización Fiscal,
y el DL N.° 1275, DL que aprueba el Marco de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal de los
Solicitud del titular del sector al que pertenece la unidad ejecutora. Los GR y GL presentan su GR y GL. Estos recursos se destinan, única y exclusivamente, al financiamiento de proyectos de
solicitud acompañada de la copia de los acuerdos de sus respectivas instancias de gobierno, inversión.
con la opinión favorable del sector vinculado al proyecto y el análisis de la capacidad de
pago de la entidad para atender el servicio de la deuda de gestión. Las operaciones de endeudamiento interno de los GR y GL pueden ser con o sin garantía del
GN. Se pueden hacer empréstitos y/o titulización, y fideicomiso, todos sujetos a la norma. La
Declaratoria de viabilidad en el marco del SNPMGI, para el caso de proyectos y programas calificación crediticia de grado de inversión según las escalas de clasificación locales, extendida
de inversión. por dos empresas calificadoras de riesgo inscritas en el Registro Público del Mercado de Valores
de la Superintendencia del Mercado de Valores, se establece de conformidad con lo dispuesto en
En caso de operaciones de endeudamiento externo, se requiere la opinión favorable de la el TUO de la Ley del Mercado de Valores, DL N.° 861, aprobado por el DS N.° 093-2002-EF.
DGPMI sobre el proyecto o programa de inversión y debe ser solicitada con anterioridad a la
declaratoria de viabilidad. Con respecto a las regalías mineras, el Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea (Focam),
el canon, el sobrecanon, las rentas de aduanas y en las Leyes Anuales de Presupuesto del Sector
Proyecto de los contratos que correspondan. Público, los GR y los GL están autorizados para utilizar estos recursos, según corresponda, para
124 125
lo siguiente: 6.6
Atender el servicio de la deuda derivado de operaciones de endeudamiento y operaciones
Pautas para el proceso de
de endeudamiento de corto plazo, celebradas por tales gobiernos con o sin la garantía del endeudamiento
Gobierno nacional, o que este último haya acordado y trasladado mediante convenio de
traspaso de recursos destinados a financiar proyectos de inversión.
Reembolsar al GN por la ejecución de su garantía otorgada en respaldo de los compromisos

acordados por los GR y GL, en el marco de los procesos de promoción de la inversión privada
mediante APP. Se han establecido pautas que deberán ser tomadas en cuenta durante la preparación, negociación
y ejecución de un proyecto de inversión pública financiado con endeudamiento externo, que
En caso de que los pagos a que se refieren los anteriores incisos se efectúen a través de un contribuyen a la toma de decisiones sobre préstamos en la línea de transportes.
fideicomiso, los citados recursos también pueden ser utilizados para financiar los gastos
administrativos derivados de la constitución del respectivo fideicomiso. Se trata de pautas, toda vez que en cada una de estas etapas existen diversos elementos que
deberán seguirse tomando en consideración. Por ejemplo, durante la fase de pr inversión deberán
tenerse en cuenta los elementos tradicionales y/o innovativos de la evaluación de proyectos,
D.U. 016-2019, Decreto de Urgencia para el Endeudamiento del Sector Público para el Año como son demanda, dimensionamiento del proyecto, tecnología a usarse, rentabilidad social y
Fiscal 2020 sostenibilidad, entre otros.
Esta norma fija el monto máximo y el destino general de las operaciones de endeudamiento
externo e interno que puede acordar el Gobierno nacional para el sector público durante el Año 6.6.1 LINEAMIENTOS DEL COPEX
Fiscal 2020.
Un primer elemento a tomar en cuenta, incluso antes de iniciar la evaluación de un proyecto,
es si el respectivo proyecto es consistente con los lineamientos que orientan la concertación de
Ley de Endeudamiento del Sector Público para el Año Fiscal 2020 operaciones de endeudamiento externo para financiar proyectos de inversión pública, aprobados
por el COPEX. Dichos lineamientos establecen los criterios que debe tener un proyecto para
a) Endeudamiento externo: US$ 1 669 481 000.00 poder ser financiado con endeudamiento externo.
- Sectores económicos y sociales: US$ 1 569 481 000.00
- Apoyo a la balanza de pagos: US$ 1 000 000 000.00 Estos lineamientos no son de aplicación a los proyectos o programas de inversión pública que
pudieran estar comprendidos en las cooperaciones técnicas asociadas y/o programas de apoyo
b) Endeudamiento interno: S/ 13 586 845 586.00 previstos en el marco de las operaciones de endeudamiento externo destinadas a apoyar la
- Sectores económicos y sociales: hasta S/ 5 484 947 772.00 balanza de pagos. Los lineamientos establecen dos (02) requisitos de cumplimiento obligatorio y
- Apoyo a la balanza de pagos: hasta S/ 7 813 381 802.00 tres (03) condiciones alternativas. En este sentido, los proyectos o programas de inversión pública
- Defensa nacional: hasta S/ 205 109 706.00 que requieren de financiamiento externo deben cumplir necesariamente con los “requisitos de
- Bonos ONP: hasta S/ 83 406 306.00 cumplimiento obligatorio”, y enmarcarse en al menos una de las “condiciones alternativas” que
se señalan a continuación.
Monto máximo de garantías del GN en el marco de los procesos de promoción de la inversión
pública mediante APP: hasta US$ 988 917 808,00 más IGV
6.6.1.1. Requisitos de cumplimiento obligatorio
Finalmente, la norma señala que las empresas y sus accionistas que fueron garantizados por
el Estado para obtener recursos del exterior e incumplieron el pago de dichas obligaciones, no Escala mínima: el monto de la operación de endeudamiento externo relacionada con el
pueden ser postores, contratistas o participar en acciones de promoción de la inversión que financiamiento del proyecto o programa de inversión pública seleccionado no debe ser
realiza el Estado, hasta que culminen de honrar su deuda. inferior a US$ 10 millones.
126 127
Exclusión de proyectos de fortalecimiento institucional: la operación de endeudamiento de endeudamiento externo para su financiamiento con el fin de utilizar los procesos y
externo no financiará proyectos o programas cuyo principal objetivo esté orientado procedimientos en la ejecución del proyecto en cuestión.
a acciones de fortalecimiento institucional. Ello se sustenta en que las acciones de
fortalecimiento institucional se enfocan en optimizar los servicios intermedios para la mejor
gestión administrativa de una institución. En este sentido, puesto que no apuntan a reducir 6.6.2 CONSIDERACIONES EN LA FASE DE PREINVERSIÓN
el déficit de algún servicio público básico de manera directa, los recursos provenientes
de operaciones de endeudamiento externo no podrán estar dirigidos a los proyectos que
solamente consideren este tipo de intervenciones. 6.6.2.1 Modalidad de ejecución
Los proyectos que se ejecutan con endeudamiento externo deben ser llevados a cabo
6.6.1.2 Condiciones alternativas principalmente de manera tercerizada; es decir, todas las fases deben ser ejecutadas por
empresas privadas, ya sea los estudios de preinversión y los estudios de ingeniería, como las
Los proyectos o programas de inversión pública a ser financiados con endeudamiento externo, obras y las consultorías, entre otras. Solo de manera excepcional puede considerarse que
deben cumplir con al menos una de las siguientes condiciones: determinadas intervenciones de todo un programa sean ejecutadas a través de administración
directa. En ningún caso el préstamo debe promover la ejecución por administración directa, por
Principales servicios públicos deficitarios: los proyectos o programas deben contribuir a lo que no deberá considerar la compra que maquinaria o equipo para facilitar la ejecución vía
disminuir el déficit de servicios públicos básicos de acuerdo con las prioridades nacionales. administración directa.
Al respecto, una medida de política fiscal enfatizada por el Marco Macroeconómico

Multianual es el que “[…] las funciones públicas en las que se requiere mayor atención —en 6.6.2.2 Ejecución centralizada vs. descentralizada
orden de magnitud de recursos requeridos para cerrar el déficit de servicio existente— son
educación, salud, nutrición, seguridad e infraestructura básica, entre ellas infraestructura Los proyectos o programas financiados con endeudamiento externo a cargo del Gobierno
vial”. nacional, pueden financiar proyectos de competencia nacional o proyectos de competencia de
los Gobiernos subnacionales.
En este sentido se busca que los recursos de endeudamiento externo estén dirigidos a
aquellos sectores que requieren grandes cantidades de recursos para poder cerrar el déficit En el caso de que un programa financie proyectos de competencia de los Gobiernos subnacionales,
de servicios existentes. la ejecución deberá estar a cargo de dichos niveles de gobierno.
Transferencia de experiencia internacional relevante: los proyectos o programas innovadores Debe entenderse que, si bien la unidad ejecutora del programa pertenecerá al Gobierno nacional
que, por su naturaleza, requieren de la experiencia internacional de la fuente cooperante y, por lo tanto, será la responsable técnica, administrativa y financiera del uso de los recursos del
para su diseño, implementación y/o ejecución. Se considerará una intervención como préstamo, todos los procesos de selección, tanto de estudios de preinversión, definitivos, obras
innovadora cuando no ha sido aplicada o ha sido aplicada limitadamente en el país, con lo y consultorías deberán estar a cargo de los Gobiernos subnacionales. Este esquema requiere del
cual existe la necesidad de contar con los conocimientos y el apoyo técnico necesarios para desarrollo de un esquema institucional y financiero que permita su implementación.
su eficiente implementación y ejecución.
Procesos y procedimientos específicos: los proyectos o programas que requieren de procesos 6.6.2.3 Financiamiento de los Gobiernos subnacionales
y procedimientos administrativos y/o financieros específicos acordes y compatibles con las
intervenciones previstas en dichos proyectos o programas. En el caso de que se trate de proyectos o programas financiados con endeudamiento externo a
cargo del Gobierno nacional y el objeto del financiamiento sean proyectos que son competencia
Algunos proyectos o programas de inversión pública, dadas sus características particulares, de los Gobiernos subnacionales, será necesario considerar explícitamente en el financiamiento
pueden requerir de procesos y procedimientos específicos o de arreglos organizacionales del programa los aportes de dichos niveles de gobierno.
ad hoc para asegurar su exitosa ejecución. En este sentido, si los procesos y procedimientos
administrativos y/o financieros de alguna fuente cooperante pueden facilitar o contribuir En el caso de los GR o GL que no reciben canon, el aporte debería consistir en el financiamiento
con la ejecución eficiente de dichas intervenciones, se podrán concertar operaciones parcial o total de la contrapartida requerida, así como los costos de operación y mantenimiento.
128 129
En el caso de los GR o GL que sí reciben transferencias significativas por recursos de canon, el 6.6.2.6 Diseño institucional
aporte no solo deberá considerar el financiamiento integral de la contrapartida, sino también el
pago del servicio de deuda, por la deuda contraída por el Gobierno nacional. Para ello, deberán El diseño institucional para la ejecución del proyecto debe estar indicado de manera explícita
estar dispuestos a firmar un convenio de fideicomiso con el MEF. en los estudios de preinversión, de manera tal que se permita una ejecución fluida del proyecto.
El diseño institucional deberá describir las características de la unidad ejecutora propuesta.

6.6.2.4 Rubros elegibles de financiamiento externo
Los plazos para llevar a cabo los procesos de adquisiciones deberán ser medidos de acuerdo con
Se considera que los siguientes rubros o categorías no deben ser financiados con recursos de el diseño institucional que se adopte.
endeudamiento externo, a pesar de formar parte del programa/proyecto. Dichos rubros deberán
ser financiados con recursos ordinarios.
6.6.2.7 Plan de implementación
a. Administración del proyecto.
b. Mantenimiento. El estudio de preinversión, mediante el cual se otorgará la viabilidad del proyecto o programa,
c. Adquisición de equipo para ejecución por administración directa. deberá contar con un plan de implementación del proyecto que permita garantizar que el
d. Moras al contratista, lucros cesantes o cualquier concepto vinculado con problemas de proyecto se inicie a la brevedad y con un ritmo de ejecución adecuado.
gestión de la UE, incluyendo aquellos que son resultado de laudos o arbitrajes.
En este sentido, deberá considerarse un cronograma con todas las actividades que deberán ser
llevadas a cabo para poder iniciar el proyecto. Por ejemplo, deberá considerarse los tiempos
6.6.2.5 Servicios de consultoría necesarios para la constitución de la UE, la obtención del marco presupuestal requerido para
poder ejecutar, el proceso de contratación de servicios de consultorías previas al inicio de obras,
a. Durante la preparación de la operación de endeudamiento deberá revisarse en detalle los entre otros.
productos a ser obtenidos en cada una de las consultorías, evaluando los costos unitarios
y los TdR. Ello permitirá asegurar que cada consultoría tenga una relación producto-costo Deberá tenerse en cuenta que si dichas actividades previas al inicio de ejecución de un proyecto
aceptable para el país y que garantice su calidad. tomarán aún varios meses, la declaración de viabilidad aún no debería ser otorgada.
b. Los servicios de consultorías no deberán considerar aquellos vinculados con la asesoría

a la unidad ejecutora-UE o apoyo en los procesos de adquisiciones. Las UE que existen
o que están por crearse para la ejecución de un determinado proyecto, deben contar 6.6.3 CONSIDERACIONES DURANTE LA NEGOCIACIÓN DE LA
con los profesionales necesarios para poder llevar a cabo las tareas de adquisiciones y OPERACIÓN DE ENDEUDAMIENTO A SER INCLUIDAS EN EL
contrataciones, así como llevar a cabo una gestión eficiente del proyecto. CONTRATO DE PRÉSTAMO
c. Para el costeo de las consultorías deberá tenerse en cuenta el perfil de los profesionales
que podrán desarrollar el producto a obtener. En términos generales, considerando el 6.6.3.1 Adquisiciones y contrataciones
nivel de la consultoría local, se considera que la mayoría de los productos resultados de
las consultorías podrán ser desarrollados con consultores locales, por lo que los costos de Si bien los procesos de adquisiciones y contrataciones son aquellos estipulados por las normas
consultoría deberán reflejar principalmente el costo de consultores locales. de las diversos organismos multilaterales, es necesario que se pueda introducir determinados
cambios en dichos procesos a fin de asegurar la eficiencia en la ejecución del proyecto y que este
d. Solo en caso de que el producto de la consultoría sea un producto altamente especializado guarde relación con los parámetros con los que se otorgó la viabilidad del proyecto.
y en el que la consultoría local tiene poca experiencia, podrá considerarse consultores
internacionales en el costeo de la consultoría. a. Mecanismos de competencia para la selección de la lista corta. Los procedimientos de
contratación de consultorías de los organismos multilaterales consideran la selección
de una lista corta de consultores, a quienes se les hará la invitación para participar en el
proceso. En muchos casos, este procedimiento es aplicable incluso a consultorías de gran
130 131
magnitud. Respecto a este procedimiento, es importante que en el contrato se estipule funciones que deberá tener dicho Consejo Directivo, así como las instituciones que lo deberán
que, para consultorías de escala mayor, la selección de la lista corta debe considerar un integrar.
proceso competitivo y transparente. Existen diversos mecanismos que permiten introducir
un proceso competitivo para la selección de la lista corta, como por ejemplo la publicación El Consejo Directivo deberá ser analizado en el estudio de factibilidad del programa, en la sección
de declaración de interés de empresas o la introducción de una etapa de evaluación técnica de diseño institucional.
(como precalificación).
b. Valor referencial. En los procedimientos de contrataciones y adquisiciones de determinadas 6.6.3.4 Servicios de consultoría
fuentes de financiamiento no se permite la publicación de un valor referencial para la
consultoría u obra a contratar. En estos esquemas se valora más los aspectos técnicos, así Se debe procurar que el porcentaje del monto destinado a servicios de consultoría respecto
como la experiencia de la empresa para realizar los productos acordados. del total de inversiones no varíe durante la ejecución del proyecto. En este sentido, durante
la negociación del contrato de préstamo deberá señalarse expresamente que no podrá existir
Si bien este razonamiento resulta aceptable, las evaluaciones que se realizaban en el marco del reasignaciones de categoría para incrementar el rubro o componente de consultorías con
SNIP buscaban que los proyectos tengan una relación beneficio-costo positivo; por tanto, se busca recursos de endeudamiento externo. Cualquier incremento en dicho rubro deberá ser cubierto
una relación producto-costo o calidad-costo adecuada. Por ello, se requiere que los servicios o con recursos ordinarios.
productos a adquirir se ciñan a los parámetros considerados en la evaluación de INVIERTE.PE.
Sin el establecimiento de valores referenciales para las adquisiciones, y, por lo tanto, al disminuir 6.6.3.5 Misiones de supervisión
la importancia relativa de las ratios producto-costo o calidad-costo, los montos ofertados por
los postores pueden presentar grandes diferencias con los valores estimados en la evaluación El contrato de préstamo debe señalar expresamente que las misiones de supervisión de los
económica, pudiendo afectar la viabilidad del proyecto. organismos multilaterales deberán ser coordinadas previamente con el Ministerio de Economía
y Finanzas-MEF.
En este sentido, es necesario establecer valores referenciales en las adquisiciones, a fin de que las
evaluaciones económicas ex ante sigan siendo válidas.
6.6.4 ELEMENTOS QUE SE CONSIDERAN DURANTE LA EJECUCIÓN DEL
PRÉSTAMO
6.6.3.2 Aplicación de las normas de adquisiciones de las fuentes de financiamiento
En los programas de inversión con financiamiento externo, es posible que determinados 6.6.4.1 Ampliaciones de plazo de desembolso
componentes sean financiados íntegramente con recursos ordinarios. El ejemplo más claro es
el componente de gestión del programa. Respecto a estos componentes, debe precisarse los Las ampliaciones del plazo de desembolsos deben ser tratadas como situaciones excepcionales.
procedimientos de adquisiciones y contrataciones que deberán seguir. En este sentido, los préstamos solo deben tener como máximo una extensión de plazo.
Dado que forman parte de un programa que cuenta con financiamiento externo, se recomienda En las sustentaciones de las ampliaciones deberán evaluarse de manera detallada los siguientes
que dichos componentes también apliquen los procedimientos de adquisiciones y contrataciones elementos:
del organismo multilateral o bilateral. Se debe considerar como excepcional que se apliquen
las normas nacionales, en el caso del componente de gestión del programa, cuando la unidad Análisis de los retrasos generados.
ejecutora es una unidad de línea de algún ministerio o Gobierno regional.
Vigencia de las prioridades de las actividades pendientes.
6.6.3.3 Comité consultivo Cronograma físico y financiero de ejecución de dichas actividades.
Se debe señalar expresamente, en los casos que ameriten, la constitución de un Consejo Directivo Análisis de la posibilidad real de ejecución de dichas actividades en los plazos, incluyendo el
para la ejecución del programa. El contrato de préstamo deberá reflejar de manera general las análisis de los factores de riesgo que podrían generar que la ejecución tenga mayores plazos
132 133
de ejecución. Por ejemplo, deberá analizar si, de acuerdo con el esquema institucional de
ejecución del proyecto, será posible alcanzar dichos niveles de ejecución. Un aspecto importante a considerar es la justificación de la necesidad de seguir contando con
determinadas consultorías ante extensiones del plazo del último desembolso. Por ejemplo,
Justificación de la necesidad de seguir contando con endeudamiento externo para las existen determinados servicios de consultoría orientados a brindar apoyo técnico a la unidad
actividades por culminarse. ejecutora en sus procesos de adquisiciones y supervisión, entre otros. Si la unidad ejecutora en el
transcurso del tiempo ya cuenta con personal con dichas capacidades, es posible sustentar una
En el análisis de la extensión de plazo de desembolsos, se deberá poner especial énfasis en la cancelación o, en todo caso, la no extensión de los servicios de consultoría, ante extensiones de
revisión del cronograma físico y financiero, verificando que los plazos previstos para ejecutar plazo de desembolsos del proyecto.
las actividades pendientes sean realistas. De existir actividades que recién se iniciarán en la
propuesta de plazo extendido, deberá hacerse explícito en el informe de extensión de plazo la
fecha máxima en la que las UE podrán contratar recursos, a fin de que la ejecución de dichas 6.6.4.4 Arbitrajes
obras o consultorías no excedan la nueva fecha límite.
Los arbitrajes se producen por diversos motivos; la mayoría de ellos, por reclamos de los
contratistas o consultores respecto a decisiones tomadas por las UE.
6.6.4.2 Transferencias de categorías
Los motivos por los que se generan los arbitrajes son de diversa naturaleza, como por ejemplo
Una transferencia de categoría se genera cuando determinados componentes o categorías han cuando un contratista no acepta la decisión de la UE respecto a metrados u obras adicionales
tenido variaciones en términos de costos o variaciones de metas físicas. Se deberá evaluar que realizadas.
dichas modificaciones de costos, y en especial las de metas físicas, no afecten la viabilidad del
programa o, en todo caso, no alteren de manera significativa los objetivos que se había trazado Sin embargo, cuando los arbitrajes fallan a favor del contratista o consultoría, el costo que tendrá
el programa. que pagar la UE puede incluir conceptos como moras, retrasos y lucro cesante del contratista.
En estos casos, es decir, cuando la UE deberá realizar pagos al contratista o consultoría, y estos
Respecto a los servicios de consultoría, y tal como se señaló anteriormente, en las futuras pagos se han generado debido a problemas de gestión de la UE, no corresponde cubrir dicho
operaciones de endeudamiento externo no deberán existir transferencias de categorías hacia pago con recursos de endeudamiento externo, sino con recursos ordinarios de la propia UE.
dicho rubro, con el fin de no incrementar su participación respecto al monto de inversión total.
Sin embargo, en las operaciones de endeudamiento vigentes, dicha condición no era explícita.
No obstante, en casos en que se proponga un incremento del componente de consultorías, se
deberá evaluar detalladamente los motivos que la generan, analizar su justificación, verificar
la necesidad de dicho incremento y si los productos a ser alcanzados por la consultoría son
concordantes con los costos estimados.
6.6.4.3 Servicios de consultoría
Si bien las actividades y productos de un servicio de consultoría pueden modificarse durante la

ejecución de un proyecto, los cambios que se produzcan deberán ser informados permanentemente
por las unidades ejecutoras. Es necesario realizar un seguimiento constante a las consultorías
con el fin de detectar posibles modificaciones en los productos, actividades y costos.
Los cambios que afecten de manera importante los productos, actividades y costos de una
consultoría deberán estar debidamente justificados y deberán guardar permanente coherencia
con los objetivos del proyecto.
134 135
7
Reseña de normativas
en materia
medioambiental
136 137
C
on la promulgación del Código del Medio Ambiente (CMA), en el año 1990, se internacionales sobre el cambio climático —como la del Protocolo de Kyoto (2005) de la
reconoció por primera vez el legítimo interés de toda persona en iniciar demandas Convención de las Naciones Unidas y el Acuerdo de la COP20 de las Naciones Unidas sobre el
en defensa del ambiente y se estableció que todo ciudadano tiene un interés moral en Cambio Climático para promover una economía verde—, posibilita que los sectores públicos y
su protección, con lo que se inicia formalmente el ejercicio de la tutela jurisdiccional privados trabajen de manera conjunta en la protección del medio ambiente y la promoción de
para la protección del ambiente. En 1992, con el impulso de la Conferencia de las Naciones Unidas una vida sostenible para todos los peruanos y peruanas.
sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Brasil), el Perú inició el marco de regulación normativa para
la protección del medio ambiente, sobre todo enfatizando la promoción del desarrollo sostenible. Las principales normas en materia ambiental en el Perú se reseñan a continuación:
En la década de los noventa se dio inicio a una serie de políticas de promoción de la inversión
privada, que generaron grandes cambios económicos, sociales y ambientales en nuestro país;
sin embargo, muchos de los proyectos de inversión privada fueron realizados sin protocolos, Ley N.° 27446, publicada el 23 de abril de 2001, Ley del Sistema Nacional de
permisos o licencias en materia ambiental y social. En la misma década, en el año 1993, con Evaluación del Impacto Ambiental.
la normativa constitucional, se instaura como un derecho fundamental el derecho al medio
ambiente, en el artículo 2°: “Toda persona tiene derecho a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del Ley N.° 28245, publicada el 4 de junio de 2004, Ley Marco sobre Gestión
tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo Ambiental.
de su vida”.
Ley N.° 28611, publicada el 13 de octubre de 2005, Ley General del Medio
Es recién a partir del año 2005, con la promulgación de la Ley General del Medio Ambiente, la Ambiente.
cual reemplazó el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, que se implementaron
medidas más coherentes y estructuradas para proteger el medio ambiente frente a la promoción Decreto Legislativo N.° 1078, publicado el 27 de junio de 2008, que modifica la
de la inversión privada o pública que se gestó y promocionó de manera acelerada en la década Ley N.° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental.
de los noventa, tomando como base normativa el derecho irrenunciable a gozar de un medio
ambiente equilibrado, emparejado al deber de conservar el medio ambiente. Decreto Supremo N.° 019-2009-MINAM, publicado el 25 de septiembre de
2009, que aprueba el Reglamento de la Ley 27446, Ley del Sistema Nacional de
Los nuevos paradigmas que trae consigo la sociedad a partir del año 2000, en materia ambiental, Evaluación del Impacto Ambiental.
proyectan en las políticas enfoques como la eficiencia, la justicia ambiental, los incentivos
para mejoras a largo plazo, la sostenibilidad y las nuevas consideraciones éticas de respeto por Ley N.° 30327, publicada el 21 de mayo de 2015, Ley de Promoción de inversiones
las comunidades originarias en donde yacen recursos naturales. El propósito de las normas para el Crecimiento Económico y el Desarrollo Sostenible.
ambientales a partir de esta década es establecer los límites de aquellos elementos que presentan
algún grado de peligro para las personas o el ambiente; la protección del medio ambiente o Decreto Supremo N.° 015-2016-MINAM, publicado el 8 de noviembre de 2016,
su recuperación; el enfrentamiento a los efectos de la contaminación del aire, agua o suelo y que modifica el Decreto Supremo N.° 011-2013-MINAM, Reglamento del Registro
la búsqueda de una mejor calidad de vida; la mayor utilización racional de los recursos y el de Entidades Autorizadas para la Elaboración de Estudios Ambientales.
crecimiento urbano, industrial y tecnológico en armonía con el medio ambiente.
En el año 2008, con la creación del Ministerio del Ambiente-MINAM, el Estado inicia la
reestructuración del marco institucional ambiental en el Perú, teniendo como ente rector Ley N.° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental
al Sistema Nacional de Gestión Ambiental, que integra al Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental, al Sistema Nacional de Información Ambiental, al Sistema Nacional de Áreas Con la creación de esta ley se crea también a) el Sistema Nacional de Evaluación del Impacto
Naturales Protegidas por el Estado, al Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos y al Ambiental (SEIA), como un sistema único y coordinado de identificación, prevención, supervisión,
Sistema de Evaluación y Fiscalización Ambiental. control y corrección anticipada de los impactos ambientales negativos derivados de las acciones
humanas expresadas por medio del proyecto de inversión; b) el establecimiento de un proceso
Actualmente, la normativa sobre medio ambiente ha tenido una gran evolución y, gracias uniforme que comprenda los requerimientos, las etapas y los alcances de las evaluaciones de
a los compromisos internacionales asumidos por nuestro país en las últimas conferencias impacto ambiental de proyectos de inversión; c) el establecimiento de los mecanismos que
aseguren la participación ciudadana en el proceso de evaluación de impacto ambiental.
138 139
La Ley 27446 establece que los proyectos de inversión que soliciten la certificación ambiental Por otro lado, alienta la protección de la población a través de la salud ambiental; el saneamiento
serán clasificados en una de las siguientes tres categorías: a) Declaración de Impacto Ambiental básico; los planes de desarrollo; la relación entre cultura y ambiente; y el cuidado de los pueblos
(DIA), b) Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd), y c) Estudio de Impacto Ambiental indígenas, las comunidades campesinas y nativas. Asimismo, llama a la responsabilidad de las
Detallado (EIA-d). empresas sobre las operaciones a su cargo y de los impactos que estas pudieran generar sobre el
territorio, la población y cualquier recurso biológico y no biológico.
Ley N.° 28245, Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental Finalmente, menciona que las investigaciones en materia ambiental científica y tecnológica deben
enmarcarse en la Política Nacional Ambiental y contribuir a la educación ambiental, de la mano
El Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SINGA) se constituye sobre la base de las instituciones del MINEDU. La fiscalización y sanción de cualquier daño ambiental será de responsabilidad
estatales, órganos y oficinas de los distintos ministerios, organismos públicos descentralizados de la Autoridad Ambiental Nacional, quien también tendrá las tareas de vigilancia y monitoreo
e instituciones públicas a nivel nacional, regional y local que ejerzan competencias y funciones ambiental y la resolución de conflictos ambientales, en caso los hubiere.
sobre el ambiente y los recursos naturales; así como por los Sistemas Regionales y Locales de
Gestión Ambiental, contando con la participación del sector privado y la sociedad civil.
Decreto Legislativo N.° 1078, que modifica la Ley N.° 27446, Ley del Sistema Nacional de
El objetivo del SINGA es orientar, integrar, coordinar, supervisar, evaluar y garantizar la Evaluación del Impacto Ambiental
aplicación de las políticas, planes, programas y acciones destinados a la protección del ambiente
y contribuir con la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Este DL modifica la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, con el objeto
de adecuarla a la ley de creación, organización y funciones del MINAM, que tiene entre sus
Mediante esta norma se rige la gestión ambiental de manera transectorial y bajo los principios funciones específicas dirigir el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental.
de obligatoriedad, articulación, coherencia, descentralización y desconcertación, simplificación
administrativa, participación y resolución de conflictos. En esta norma se señala la obligatoriedad de la certificación ambiental antes de iniciar la
ejecución de cualquier proyecto, actividad de servicio o comercio. Asimismo, añade la protección
de la diversidad biológica como uno de los criterios de protección ambiental.
Ley 28611, Ley General del Medio Ambiente
Los procedimientos para la certificación ambiental constan de las siguientes etapas: presentación
Ley que tiene por objeto proteger el ambiente, de modo que se contribuya a una efectiva gestión de la solicitud, clasificación de la acción, evaluación del instrumento de gestión ambiental,
ambiental, así como a la preservación de sus componentes, asegurando particularmente la salud resolución y seguimiento y control. Con respecto a los EIA, estos deberán ser elaborados por
de las personas en forma individual y colectiva, la conservación de la diversidad biológica, el entidades autorizadas por el MINAM. Asimismo, el seguimiento, la supervisión y el control de
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el desarrollo sostenible de país. las medidas en la evaluación ambiental estratégica recaen sobre el Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental-OEFA.
En esta norma se declara el rol del Estado en materia ambiental y se indica que los recursos
naturales constituyen Patrimonio de la Nación; por lo tanto, su protección y conservación
pueden ser invocadas como causa de necesidad pública, incluso frente a otros derechos como el Decreto Supremo 019-2009-MINAM, que aprueba el Reglamento de la Ley 27446, Ley del
de propiedad, trabajo y empresa, entre otros. Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental
La Política Nacional del Ambiente contenida en esta norma es de carácter multisectorial, Mediante este DS se aprueba el Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de
obligatoria e implica la inclusión de diferentes actores sociales públicos y privados, de todas Impacto Ambiental, que tiene por objeto lograr la identificación, prevención, supervisión,
las instancias. Asimismo, se identifica el concepto de gestión ambiental como un proceso control y corrección anticipada de los impactos ambientales negativos derivados de las acciones
permanente y continuo, basado en normas técnicas, actividades y principios. humanas expresadas por medio de proyectos de inversión.
La norma también contiene los tipos de instrumentos de gestión ambiental (ordenamiento El DS también tiene por finalidad la creación del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto
territorial, estudios de impacto ambiental-EIA, programas de adecuación y manejo ambiental- Ambiental (SEIA), el establecimiento de un proceso uniforme de evaluación del impacto ambiental
PAMA, planes de cierre y declaratorias de emergencia, entre otros), los cuales deben cumplirse de proyectos de inversión y la definición de los mecanismos que aseguren la participación
estrictamente y ser garantizados por el Estado. ciudadana en el proceso de evaluación de impacto ambiental.
140 141
Los instrumentos de gestión ambiental o estudios ambientales de aplicación del SEIA son: procedimiento administrativo que deben pasar aquellas entidades que deseen registrarse y contar
la Declaración del Impacto Ambiental-DIA (categoría I), el Estudio de Impacto Ambiental con un equipo mínimo de profesionales multidisciplinarios. Los permisos se entregan mediante
semidetallado-EIA-sd (categoría II), Estudio de Impacto Ambiental detallado-EIA-d (categoría resolución y dicha autorización tiene vigencia de tres años. Finalmente, indica las sanciones a
III) y la Evaluación Ambiental Estratégica-EAE. Las categorías se aplican de acuerdo con lo que las que pueden ser sometidas aquellas entidades que cuenten con registro pero que incumplan
señale la actualización del Listado de Inclusión de los Proyectos de Inversión sujetos al EIA. las normas de la Ley Ambiental.
Con el DS 015-2016-MINAM se modifica el Reglamento del Registro de Entidades Autorizadas

Ley 30327, Ley de Promoción de Inversiones para el Crecimiento Económico y el Desarrollo para la Elaboración de Estudios Ambientales, en el marco del SEIA, para así optimizar sus
Sostenible procedimientos.
La Ley 30327 comprende a las entidades públicas relacionadas con el otorgamiento de licencias,
permisos, autorizaciones, certificación ambiental, recaudación tributaria, promoción de la
inversión, aprobación de servidumbres, valuación de terrenos, protección de áreas de seguridad
y obtención de terrenos para obras de infraestructura de gran envergadura, y tiene alcance a los
proyectos de inversión pública, privada, público-privada o de capital mixto.
Asimismo, señala las medidas para optimizar y fortalecer el Sistema Nacional de Evaluación de
Impacto Ambiental (SEIA). La autoridad competente recae en el Servicio Nacional de Certificación
Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE), quien tiene la información de las líneas de La Política Nacional del Ambiente contenida en esta
base de los Estudios de Impacto Ambiental semidetallados (EIA-sd) aprobados a nivel nacional,
regional o multirregional, los cuales son de uso público a favor de los proyectos de inversión o de norma es de carácter multisectorial, obligatoria e implica
terceros para la elaboración de nuevos instrumentos de gestión ambiental. la inclusión de diferentes actores sociales públicos y
En esta norma también se crea el procedimiento para la Certificación Ambiental Global de los
privados, de todas las instancias. Asimismo, se identifica
EIA, los cuales son exigibles por disposiciones legales especiales y se señalan los plazos (150 el concepto de gestión ambiental como un proceso
días hábiles) para que el SENACE revise los EIA, salvo casos excepcionales. Asimismo, señala
permanente y continuo, basado en normas técnicas,
las medidas de inspección de campo para la emisión del Certificado de Inexistencia de Restos
Arqueológicos (CIRA), a cargo del MINCUL. actividades y principios".
Por otro lado, la norma dispone la simplificación para imponer servidumbres y protección de
derechos de vía y localización de área, las medidas de simplificación de procedimientos para
la obtención de bienes inmuebles para obras de infraestructura de gran envergadura y el
procedimiento para la obtención de permisos, licencias y autorizaciones para la ejecución de
proyectos de gran envergadura.
Decreto Supremo N.° 015-2016-MINAM, publicado el 8 de noviembre de 2016, que modifica

el Decreto Supremo N.° 011-2013-MINAM, Reglamento del Registro de Entidades Autorizadas
para la Elaboración de Estudios Ambientales
En el DS 011-2013-MINAM se aprobó el Reglamento del Registro de Entidades Autorizadas para

la Elaboración de Estudios Ambientales, el cual estableció requisitos y procedimientos para la
inscripción de las entidades que elaboran estudios ambientales. Los principios que rigen este
reglamento son la transdisciplinariedad, la especialización y la veracidad. Asimismo, indica el
142 143
7.1 En el mismo año, a través de la Ley N° 29968, se crea el Servicio Nacional de Certificación Ambiental
Exigencias del análisis de impacto ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) como organismo público técnico especializado, con
autonomía técnica y personería jurídica de derecho público interno, constituyéndose en pliego
en los proyectos de transportes presupuestal, adscrito al Ministerio del Ambiente. El SENACE forma parte del SEIA, cuya rectoría
la ejerce el Ministerio del Ambiente y es el ente encargado de revisar y aprobar los estudios de
impacto ambiental detallados (EIA-d) regulados según la Ley N.° 27446, Ley del Sistema Nacional
de Evaluación del Impacto Ambiental, y sus normas reglamentarias, que comprenden los
proyectos de inversión pública, privada o de capital mixto, de alcance nacional y multirregional
que impliquen actividades, construcciones, obras y otras actividades comerciales y de servicios
que puedan causar impactos ambientales significativos; salvo los estudios de impacto ambiental
Desde la promulgación de la Ley N.° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto detallados que expresamente se excluyan por decreto supremo con el voto aprobatorio del
Ambiental (SEIA), los proyectos de inversión públicos y privados que puedan causar impactos Consejo de Ministros, a propuesta del sector correspondiente, los que serán evaluados por el
ambientales negativos son clasificados en tres categorías: Declaración de Impacto Ambiental, sector que disponga el referido decreto supremo.
Estudio de Impacto Ambiental detallado y Estudio de Impacto Ambiental semidetallado para
la certificación ambiental (Ley N.° 27446, 2001. Modificado por D.L. N.° 1078 en el 2008 y su Posterior a ello, en cumplimiento de la Ley N.° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación
Reglamento aprobado con D.S. N.° 019-2009-MINAM). Asimismo, en el Reglamento, se establecen del Impacto Ambiental, modificada por Decreto Legislativo N.° 1078, donde se establece
los requisitos mínimos que debe contener un EIA, desde una descripción de la propuesta y su que los proponentes recurrirán al registro de entidades autorizadas para la elaboración
área de influencia, hasta la estrategia de manejo ambiental y participación ciudadana. de estudios ambientales, que para tal efecto implementará el Ministerio del Ambiente; se
aprueba el Reglamento del Registro de Entidades Autorizadas para la Elaboración de Estudios
Por otro lado, la autoridad encargada de realizar la evaluación ambiental debe procurar la Ambientales, en el marco del SEIA, D.S. N.° 011–2013-MINAM y sus modificatorias, D.S. N.°
protección de la salud de las personas, la calidad ambiental, los recursos naturales y los espacios 005-2015-MINAM.
urbanos, entre otros que surjan de la política nacional ambiental. Dicha evaluación permite
comparar la situación previa al inicio de un proyecto, denominada como “línea base”, y predecir Asimismo, en el año 2016 culmina el proceso de transferencia de funciones del subsector
la situación posterior a la culminación de todas las etapas del proyecto. Para predecir el impacto transportes al SENACE (R.M. N.° 160-2016-MINAM).
se realiza una comparación entre la situación real o inicial de la calidad del ambiente frente
a una situación posterior y simulada. De esta manera, se puede predecir la magnitud de los Por otro lado, el MINAM establece, mediante D.S. N.° 015-2016-MINAM, la optimización de los
impactos causados por el proyecto. procedimientos en los registros de entidades autorizadas para la elaboración de estudios de
impacto ambiental en el marco del SEIA.
Por otro lado, el Sector Transporte aprueba mediante la Resolución Viceministerial 1079-2007-
MTC/02 los Lineamientos para la Elaboración de los Términos de Referencia de los Estudios Posteriormente, el MINAM elabora las disposiciones para la clasificación anticipada de proyectos
de Impacto Ambiental para Proyectos de Infraestructura Vial. Dicho documento tiene como de inversión en el marco del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), que
finalidad brindar los lineamientos para la elaboración de términos de referencia para estudios brindan directrices para que las autoridades competentes efectúen la clasificación anticipada
de impacto ambiental-EIA de proyectos de infraestructura vial, de alcance nacional, regional y de proyectos en el ámbito de su competencia, permitiendo un proceso ágil y eficiente para la
local. elaboración de los estudios ambientales y, por ende, para la obtención de la Certificación
Ambiental; aprobado mediante R.D. N.° 207-2016-MINAM, Disposiciones para la Clasificación
Así también, el MINAM, en el marco del SEIA, aprueba mediante R.M. N.° 157-2011-MINAM Anticipada de Proyectos de Inversión en el Marco del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto
la primera actualización del listado de inclusión de los proyectos de inversión sujetos al SEIA, Ambiental (SEIA).
considerados en el Anexo II del Reglamento de la Ley N.° 27446, donde se incluyen proyectos del
Sector Transporte a nivel nacional, regional y local. En el año 2016, el MINAM regula el uso compartido de la línea base, la Certificación Ambiental
Global, modifica las funciones del SENACE e incorpora las autorizaciones de investigación en
Por otro lado, con la finalidad de facilitar la aplicación del SEIA a los proyectos de inversión el ámbito de la Ley N.° 27446, mediante el Reglamento del Título II de la Ley N.° 30327, Ley
pública, el MINAM aprueba, mediante la R.M. N.° 052-2012-MINAM, la Concordancia entre el de Promoción de las Inversiones para el Crecimiento Económico y el Desarrollo Sostenible,
Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA) y el Sistema Nacional de Inversión aprobado con el D.S. N.° 005-2016-MINAM.
Pública (SNIP).
144 145
Por su parte, el Sector Transportes unifica los procedimientos y estandariza los criterios d) Cambio de trazo que no modifique el área de influencia directa aprobada en el estudio
de intervención en el ejercicio de las funciones de supervisión y fiscalización ambiental ambiental.
del Sector Transportes. Mediante la R.M. 1056-2016 MTC/01.02, aprueba el Protocolo de
Supervisión y Fiscalización Ambiental del Sector Transportes del Ministerio de Transporte y e) Nuevo carril o ensanchamiento de vía dentro del área de influencia directa aprobada.
Comunicaciones.
Además, se propone que la autoridad ambiental competente no otorgue la conformidad al ITS, en
En el año 2018, mediante la R. M. N.° 454-2018-MINAM, se da la modificación del listado de caso el proyecto involucre la afectación de lo siguiente:
inclusión de los proyectos de inversión sujetos al SEIA, considerados en el Anexo II del
Reglamento de Ley N.° 27446. Posteriormente, el MINAM brinda orientación para la elaboración, 1. Áreas naturales protegidas.
revisión, evaluación y seguimiento de las líneas base e identificación de impactos; de este modo
se establece un marco referencial común que garantice un proceso de evaluación técnicamente 2. Ecosistemas frágiles y sitios Ramsar.
consistente y administrativamente predecible en el marco del SEIA. Posteriormente, mediante la
Resolución Ministerial N.° 455-2018-MINAM, se establece la Guía para la Elaboración de la Línea 3. Pueblos indígenas y zonas arqueológicas no contempladps en el instrumento aprobado.
Base en el marco del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental-SEIA y la Guía para
la Identificación y Caracterización de Impactos Ambientales en el marco del SEIA. 4. Cuerpos naturales de aguas (bofedales, humedales, lagos y lagunas, entre otros).
Por otro lado, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, mediante la Resolución 5. Fajas marginales con excepción de la instalación temporal de plantas chancadoras, previa
Ministerial N.° 741-2019 MTC/01.02, aprueba los términos de referencia (TdR) para proyectos autorización de la Autoridad Local del Agua de la jurisdicción que corresponda.
con características comunes o similares de competencia del Sector Transportes que cuentan con
clasificación anticipada, contenidos en el Anexo 1 del Reglamento de Protección Ambiental para Así también, en el año 2019, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones decidió impulsar
el Sector Transportes (aprobado mediante Decreto Supremo N.° 004-2017-MTC y modificado por la viabilidad y sostenibilidad ambiental en los proyectos de transportes que se encuentren en
Decreto Supremo N.° 008-2019-MTC). proceso de ejecución o paralizados en el país, a fin de asegurar la protección de nuestros recursos
naturales. Fue al publicar el D.S. N.° 040-2019-MTC que otorga un nuevo plazo para la adecuación
Asimismo, en el año 2019, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, mediante Resolución ambiental de actividades, proyectos y servicios que carecen de certificado ambiental. Para
Ministerial N.° 891-2019-MTC/01.02, aprobó siete términos de referencia para proyectos con ello, los titulares de los proyectos deberán acogerse a esta iniciativa en un plazo máximo de 90
características comunes o similares de competencia del Sector Transportes, que cuentan con días calendarios de aprobada la norma (D.S. N.° 040-2019-MTC) y luego diseñar su Programa de
clasificación anticipada del Anexo 1 del Reglamento de Protección Ambiental para el sector Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), en el que se identificarán los impactos ambientales,
transportes, así como los Anexos I y II. las medidas preventivas y correctivas por desarrollar, presentando esta información ante la
Dirección General de Asuntos Ambientales del MTC. La norma, elaborada en coordinación con
Posterior a ello, mediante Resolución Ministerial N.° 975-2019-MTC/01.02, el Sector Transporte el Ministerio del Ambiente, tiene un alcance nacional, que comprende a las instituciones del
dispone la publicación en el portal institucional del proyecto de resolución ministerial que Gobierno nacional, regional y local, así como a las instituciones privadas que se encuentren en
establece los supuestos de procedencia y evaluación del Informe Técnico Sustentatorio-ITS en el el rubro de transporte.
marco del Reglamento de Protección Ambiental para el Sector Transportes.
El MTC ha elaborado diversos formatos que facilitarán el proceso de inscripción por parte de los
En la citada resolución se propone que un titular del proyecto de inversión o actividades del titulares de proyectos al nuevo plazo de adecuación ambiental.
Sector Transporte solicitará la conformidad del ITS en cualquiera de los siguientes supuestos:
Asimismo, la aprobación e implementación del nuevo plazo de adecuación ambiental considera
a) Construcción o reemplazo de áreas auxiliares dentro del área de influencia: depósito de los siguientes beneficios:
material excedente, canteras, plantas de asfalto, campamentos, patio de máquinas, planta
de chancado y polvorines dentro del área de influencia. Establecer un marco legal ambiental claro y predictible para la formulación, presentación,
evaluación, aprobación e implementación de los Programas de Adecuación y Manejo
b) Mejoras tecnológicas. Ambiental (PAMA).
c) Ampliaciones sobre las áreas auxiliares: depósito de material excedente y canteras. Reducir los costos transaccionales del contratista y generar la adecuación y manejo
ambiental.
146 147
Promover el destrabe y desmovilización de las inversiones de las actividades, proyectos Pronunciamiento del SENACE sobre la evaluación preliminar para la categorización del PIP a
y/o servicios de competencia del Sector Transportes que se encuentran paralizados como nivel de perfil
consecuencia de encontrarse actualmente fuera del plazo para poder acogerse al PAMA.
Los titulares de PIP del subsector Transportes sujetos al SEIA, cuya declaración de viabilidad
Garantizar la sostenibilidad ambiental y la adecuación de las inversiones. esté prevista con estudios de preinversión a nivel perfil, deben obtener un pronunciamiento del
SENACE sobre la evaluación preliminar para la categorización del PIP, como un requisito para ser
En el presente, año 2020, el Sector Transporte, mediante Resolución Ministerial N.° 0024-2020- declarado viable en el SNIP (actualmente, Invierte.pe).
MTC/01, aprobó el Plan Sectorial de Operaciones de Emergencia del Ministerio de Transportes
y Comunicaciones, con el objetivo de garantizar la respuesta coordinada efectiva, oportuna y
pertinente del Ministerio Transportes y Comunicaciones en caso de emergencias o desastres, en Procedimientos TUPA a cargo del Senace
el marco de los niveles de emergencia, con el establecimiento de procedimientos, coordinación
y articulación institucional. El citado plan cuenta con acciones de implementación, seguimiento a. Evaluación del estudio de impacto ambiental detallado. Plazo: 120 días hábiles.
y apoyo, bajo la coordinación de la Secretaría Técnica del Grupo de Trabajo de la Gestión del b. Modificación del estudio de impacto ambiental detallado. Plazo: 120 días hábiles.
Riesgo de Desastres del MTC, a través de la Oficina de Defensa Nacional y Gestión del Riesgo de c. Evaluación y aprobación del informe técnico sustentatorio. Plazo: 15 días hábiles.
Desastres. d. Clasificación de estudios ambientales. Plazo: 30 días hábiles.
Finalmente, a través de la Resolución Ministerial N.° 108-2020-MINAM, el MINAM aprobó

las disposiciones para realizar el trabajo de campo en la elaboración de la línea base de los Procedimiento de clasificación – SENACE – EVAP
Instrumentos de Gestión Ambiental-IGA. Dichas disposiciones establecen las medidas preventivas
que deben cumplir los titulares de los proyectos de inversión pública e inversión privada que Plazo del procedimiento: 30 días hábiles (d. h.)
efectúen excepcionalmente labores de campo para la elaboración de la línea base de los IGA
durante el estado de emergencia nacional y la emergencia sanitaria por la COVID-19.
Titular Entidades Titular (**) Entidades
Presenta EVAP Emiten O.T. Absuelve Evaluán y
Formulan observaciones omiten O.T.
observaciones
Funciones del SENACE sobre certificación ambiental del subsector Transportes
Emitir un pronunciamiento sobre la evaluación preliminar para la categorización de 17d 20d 21d 25d 30d
proyectos de inversión pública (PIP).
Clasificar el proyecto de inversión en alguna de las tres categorías posibles.

2 d.h 15 d.h 3 d.h 10 d.h 5 d.h 5 d.h
Evaluar y aprobar los EIA-d de proyectos de inversión, sus modificaciones, actualizaciones
e informes técnicos sustentatorios. Senace (*) Senace Senace Senace
Solicita opinión y Requiere información o Traslada Emite R.D.
remite avisos para subsanación Obs. aprueba TdR y
Administrar el Registro Nacional de Consultoras Ambientales. difusión del EVAP Formula a opinantes lineamientos del
observaciones PPC
Tralasda aporte de
ciudadania
Funciones de los Gobiernos regionales sobre certificación ambiental del subsector

(*) Inicio del procedimiento en entidades (flujograma).
Transportes (**) Suspende el plazo para la entidad. El titular puede solicitar la ampliación del plazo por 10 días adicionales.
La competencia de certificación ambiental para proyectos de inversión del subsector Transportes

de ámbito regional y local aún no ha sido transferida a los Gobiernos regionales ni a los Gobiernos
locales. Por esta razón, el Gobierno nacional, a través del SENACE y de la DGASA del MTC,
mantienen competencia en esta materia.
148 149
Flujograma de clasificación
Ingreso de SENACE emite

EVAP por Revisión 1 informe de
mesa de Admisibilidad ¿conforme? observaciones
parte o vía (TUPA) (propias y
electrónica opinantes)
Si No
SENACE
evalúa ¿Titular
EVAP es Titular solicita
información No subsana obs. No
devuelto al ampliación
de la EVAP y en el plazo?
Titular para Admisible
que absuelva de Opinantes
observación
Si
Si
¿Proyecto o
afecta recurso ¿Titular
hídrico? Se deriva a
absuelve La
observación? DCA UPIS Revisión del
información SENACE para ¿Titular
de la EVAP es Si Si absuelve
Si clasificación
No satisfactoria? del Proyecto obs.?
No
Opinion de la
Revisión de la
ANA No
EVAP
(vinculante)
Inadmisible Se resuelve el
Se aprueba la ¿Proyecto expediente
EVAP como Si genera con
una DIA impacto información
leve? obrante
¿Proyecto o Consulta SIG
afecta ANP
No y/o ZA? No
Si
¿Proyecto
genera impacto
Opinión del moderado?
Sernanp Otros Si Opinión 1
(vinculante) Si No
No Aprueba Aprueba
EVAP, Asigna EVAP, Asigna
Categ. II, TDR Categ. III, TDR
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Clasificación anticipada Clasificación anticipada (D.S. N.° 004-2017-MTC, Anexo 1)
PROYECTOS DE INVERSIÓN CATEGORÍA EN EL MARCO DEL SEIA
Construcción y operación de aeropuertos incluyendo sus EIA detallado

actividades conexas.
Se asigna, a través Dichos proyectos

de una norma, una clasificados de manera Construcción y/o ampliación de aeródromos de jerarquía EIA detallado
categoría a un anticipada se
nacional, incluyendo sus actividades conexas.
grupo de proyectos complementan con TdR
con características comunes, aprobados
comunes y mediante resolución
similares ministeriales Construcción y operación de un terminal portuario cuya EIA detallado
cantidad de carga proyectada a movilizar anualmente
es superior a 1 500 000 TM y/o está comprendido
dentro de áreas naturales protegidas (ANP), zonas de
amortiguamiento (ZA) de ANP o áreas de conservación
regional (ACR).
Establece la clasificación anticipada

de proyectos de inversión
Construcción y operación de líneas y terminales de EIA detallado
ferrocarril, tren de cercanías y/o metro.
La autoridad competente podrá establecer

mecanismos para la CA y definición de los TdR (EIA) Construcción y operación de terminales de buses y/o EIA detallado
para proyectos con caracterísiticas comunes camiones interprovinciales.
Construcción y operación de hidrovías. EIA detallado

La clasificación anticipada podrá ser ampliada y
modificada por la autoridad competente, previa
opinión favorable del MINAM Construcción de carretera sin trazo existente.
El titular de un proyecto que cuente con CA deberá

elaborar es estudio ambiental correspondiente de Evaluación ambiental para la Certificación Ambiental
acuerdo con los TdR aprobados
Consideraciones previas a la presentación del EIA-d
La autoridad podrá clasificar en una categoría distinta

1. Autorizaciones de investigación.
los proyectos contenidos en el Anexo 1, cuando 2. Plan de trabajo para la elaboración de línea base.
considere que la significancia de los impactos no 3. Plan de participación ciudadana.
corresponde a las categorías de CA
4. Compatibilidad del SERNANP en ANP.
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Procedimiento de evaluación de EIA-d admisibilidad Certificación Ambiental EIA-d

SENACE dispone de 5 días hábiles contados desde la presentación del EIA-d para realizar lo
siguiente: Titular Entidades Titular (**) Entidades Titular
Presenta Emiten Opinión Absuelve Evalúan Presenta
Solicitud de Técnica favorable Observaciones y emiten O.T información
Certificación Formulan (30 d.h) (7 d.h) complementaria
Ambiental observaciones (15 d.h)
Revisar si el estudio De no cumplirse Remitir copia Disponer la EIA-d (45 d.h)
ambiental coincide con los TdR, la del estudio publicación de Admisibilidad
con los TdR comunes autoridad ambiental a las los mecanismos
o específicos y si declarará la autoridades de participación 1 d.h 5 d.h 50 d.h 60 d.h 90 d.h 100 d.h 110 d.h 125 d.h 135 d.h
estos contienen la inadmisibilidad del opinantes ciudadana
información técnica estudio ambiental
5 d.h 45 d.h 10 d.h 30 d.h 10 d.h 10 d.h 15 d.h 10 d.h
Senace Senace Senace Senace Senace

el Sector Transportes. *Revisa EIA-d *Formula el Remite Levant. Obs. a *Requiere Emite R.D (10
Este Reglamento establece que se podrá tramitar la Certificación Ambiental Fraccionada de *Remite EIA-d a informe de opinantes Técnicos información días)
opinantes técnicos observaciones (3 d.h) complementaria
proyectos que cumplan ciertas características (Art. 21°): • Difusión del PPC (5
d.h)
(**) El titular puede solicitar la ampliación del plazo por 30 días adicionales.
Características
Proyectos de naturaleza vial, formulados, evaluados y aprobados

por tramos.
Certificación Ambiental Fraccionada
Infraestructura ferroviaria y/o sistemas de transporte masivo que
se desarrollan en zonas urbanas o interurbanas.
En el artículo 16 del Reglamento de la Ley del SEIA se establece una excepción al principio de
indivisibilidad, la cual ha sido desarrollada en el Reglamento de Protección Ambiental para el
Sector Transportes.
Los titulares tramitan la Certificación Ambiental Fraccionada por Este Reglamento establece que se podrá tramitar la Certificación Ambiental Fraccionada de
cada uno de los tramos. proyectos que cumplan ciertas características (Art. 21°):
Al finalizar el quinto (05) año de otorgada la primera Certificación

Alcance
Ambiental Fraccionada, se presenta un estudio ambiental

integrado, donde se detalla todas las obligaciones ambientales de
los estudios aprobados por cada tramo.
El estudio ambiental integrado estará sujeto al proceso de

actualización, las obligaciones del Reglamento de la Ley N.° 27446
y las acciones de supervisión y control respectivas.
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8
Marco conceptual
para analizar la
muestra de proyectos
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8.1 sectores de infraestructura compiten por recursos públicos limitados para el financiamiento
Construir bases institucionales sólidas directo de la infraestructura y también para destinar recursos humanos para las tareas de
preparación de proyectos de promoción de la inversión privada. Por ello, mientras más sólida
sea la institucionalidad de la planificación, más probabilidad habrá de que se establezca
una asignación adecuada y suficiente de los recursos para inversión y mantenimiento de la
infraestructura económica.
La infraestructura contribuye al desarrollo económico por varios canales, como bien han No es de extrañar entonces que países como Chile y Colombia, que cuentan con instituciones
reseñado Rozas y Sánchez (2004). Las principales razones son las siguientes: i) una importante consolidadas dedicadas a la planificación y coordinación del desarrollo, sean también los países
contribución al PBI mediante la producción de servicios de transporte, telecomunicaciones y que lograron mantener un flujo de recursos muy significativo hacia la inversión pública en
otras líneas de inversión; ii) importantes externalidades positivas sobre la producción y el nivel infraestructura y, al mismo tiempo, invirtieron en preparar desde el Estado importantes proyectos
de inversión agregado de la economía; iii) su influencia en la productividad del resto de los para atraer a la inversión privada (nacional y extranjera) para desarrollar una parte importante
insumos del proceso productivo de las firmas; y iv) permite optimizar la gestión de costos de los de su infraestructura de carácter comercial.
agentes económicos.
En los temas específicos relacionados con la inversión pública en infraestructura y a la
La necesidad de cerrar la brecha de infraestructura para poder hacer funcionar los canales respectiva promoción de la inversión privada, es importante que cada país tenga un enfoque de
señalados requiere al propio tiempo gastar más y mejor. Para gastar mejor los recursos escasos competitividad con una visión territorial.
destinados a la infraestructura económica, se requiere construir bases institucionales sólidas.
La necesidad de fortalecer la institucionalidad está referida tanto a la necesidad de fortalecer Existen diferentes enfoques de la competitividad que han sido reseñados por Rozas y Sánchez
las funciones planificadoras y de preparación de proyectos como a las funciones de regulación y (2004): i) el enfoque macroeconomista, que se centra en el tratamiento de los factores macro (el
preparación de contratos público-privados con una adecuada distribución de los riesgos. tipo de cambio, las tasas de interés y el desarrollo de los mercados de capitales); ii) el enfoque
desregulacionista, que presupone que las fallas de mercado no existen o no son muy significativas;
Diferentes autores han destacado las imperfecciones y fallas de los mercados de infraestructura, iii) el enfoque neolaboralista, que privilegia la inversión en capital humano en actividades
que determinan que se requieran importantes intervenciones públicas en la producción de complejas o de alto valor agregado; iv) el enfoque neoinstitucionalista, que le asigna una gran
marcos legales y reglamentarios, de modo que puedan subsanar las fallas de mercado y simular importancia a los factores institucionales en la gestión, capacitación e innovación. Sobre la base
o reponer condiciones semejantes a las de la competencia. Entre las principales fallas que debe de estos enfoques parciales, Michael Porter (1990) propuso un modelo de cuatro determinantes:
enfrentarse destacan la existencia de sectores basados en redes con enormes economías de i) condiciones de los factores de producción (agrupados en básicos y avanzados); ii) condiciones
escala y enormes activos que constituyen costos hundidos. de demanda; iii) industrias relacionadas o de apoyo internacionalmente competitivas (cadenas);
y iv) estrategias de las empresas y el marco regulatorio de la competencia interna.
La percepción de que los servicios que provienen de la infraestructura son servicios públicos y su
condición de bienes de consumo masivo también generan que exista una presión muy importante El otro enfoque integrador vigente es el de la competitividad sistémica, que fue desarrollado por
por establecer regulaciones que satisfagan los intereses de los consumidores. Por todo esto, el el Instituto Alemán de Desarrollo sobre la base de trabajos desarrollados por la OECD y que fue
papel de las instituciones relacionadas con los procesos de inversión pública e inversión privada adoptado por la CEPAL. En este enfoque, la competitividad se sustenta en condiciones y acciones
es sumamente importante para ampliar la inversión pública y privada en infraestructura y, al en cuatro niveles del sistema: i) el nivel meta, que incluye las estructuras básicas de organización
propio tiempo, maximizar el impacto de dichas inversiones. jurídica, política y económica, capacidad social de organización e integración, y capacidad de los
actores; ii) el nivel macro, que incluye el nivel de los mercados de factores, bienes y capitales;
iii) el nivel meso, que incluye las políticas de apoyo específico, la formación de estructuras y la
Visión sistémica del desarrollo articulación de procesos de aprendizaje a nivel de la sociedad; iv) el nivel micro, que incluye los
determinantes de la competitividad relacionados con las empresas en redes de colaboración mutua.
Dado que los recursos financieros siempre son limitados, es importante que el Perú fortalezca
sus procesos de planeación. La existencia de enormes brechas en el gasto social, de apoyo En este orden de ideas, el lugar de la infraestructura dentro del enfoque de la competitividad
directo a la producción, en infraestructura y en las reformas institucionales pendientes generan sistémica está en el análisis del nivel macro en relación con los niveles de eficiencia exigidos a
la necesidad de avanzar en todas aquellas acciones que fortalezcan la institucionalidad de la los mercados de bienes, factores y capitales.
planificación y permitan introducir racionalidad en las decisiones de política pública. Los
158 159
La necesidad de consistencia con las metas y objetivos de las políticas públicas rentables y financieramente viables deberían evaluarse para considerar su traslado a los planes
de promoción de la inversión privada. Los proyectos que son socialmente rentables pero
La literatura internacional enseña que la planificación económica del desarrollo se ha financieramente inviables deben ser jerarquizados en el marco de las prioridades de políticas
modernizado y es más flexible y más referencial que en las décadas pasadas, pero sigue siendo un explícitas. Es muy importante señalar que los proyectos que se promuevan para financiamiento
proceso indispensable como condición necesaria para fomentar la racionalidad de las decisiones con recursos privados deben ser proyectos socialmente rentables pues, si no, se corre el riesgo de
de asignación de recursos públicos. que el fisco o los consumidores terminen pagando los sobrecostos o sobredimensionamientos de
proyectos mal preparados o con nula y negativa rentabilidad.
Los elementos principales de la planificación económica del desarrollo son los siguientes:
i) la formulación de los lineamientos generales y prioridades de la estrategia de desarrollo; Asignación de recursos para la preparación y cofinanciamiento de los proyectos de inversión
ii) la formulación de las políticas sectoriales y regionales; iii) la armonización de las políticas privada: Una vez identificados los proyectos prioritarios, es importante separar los que pueden
sectoriales nacionales entre sí; iv) la armonización de las políticas sectoriales con las políticas ser parcial o totalmente financiados con recursos privados. Es importante señalar que el nivel
regionales; v) la programación multianual de las inversiones públicas nacionales y subnacionales de preparación de un proyecto “concesionable” o “privatizable” es igual o mayor que el de un
en el marco de las prioridades y objetivos de las políticas; vi) las decisiones de asignar recursos proyecto de inversión pública, pues a los costos normales de preparación será importante añadir
para la preparación y el cofinanciamiento de los proyectos de inversión privada; vii) el control de los costos del análisis de “bancabilidad” del proyecto y la preparación del diseño del contrato, el
calidad de los proyectos de inversión pública (Sistemas Nacionales de Inversión Pública); y viii) esquema de distribución de riesgos y ajustes legales, y los reglamentarios, en el caso de que el
mecanismos de fomento de la cooperación entre el sector público y el sector privado. proyecto los requiera.
Lineamientos generales de plan de desarrollo: Este documento propone las prioridades El control de calidad de los proyectos: El control de calidad de los proyectos de inversión pública
y objetivos principales del conjunto de la acción de Gobierno y debe constituirse como el se realiza a través de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública. Estos sistemas se basan
documento marco orientador de todo el proceso planificador. en respetar un ciclo del proyecto de inversión pública y promover un banco de proyectos. En
algunos de los países, los sistemas incluyen las directivas de programación de la inversión y, en
Formulación de las políticas sectoriales y regionales: Estos documentos deben definir los otros casos, los sistemas solo verifican la calidad de los estudios de preinversión. La importancia
principales problemas a enfrentar y los objetivos de política. Se debe tener cuidado con la de estos sistemas es que aseguran el análisis costo-beneficio, de modo de que cada proyecto de
definición de objetivos de política para no confundirlos con funciones. Los documentos de infraestructura contribuya efectivamente al desarrollo económico, ya que no toda inversión en
política son privativos de la esfera política, pues en ellos se definen las prioridades en relación a infraestructura conduce por sí misma al desarrollo.
regiones, segmentos poblacionales, grupos etarios y, por tanto, requieren de una identificación
de los instrumentos, las reformas y las reasignaciones de recursos para asegurar los objetivos y Mecanismos de fomento de la cooperación entre el sector público y el sector privado: La
metas explicitados en dichos documentos. coordinación y articulación público-privada es fundamental para identificar líneas estratégicas
de inversión, superar los obstáculos que enfrentan las empresas para viabilizar inversiones
Armonización de las políticas sectoriales: Una función esencial de los entes rectores de la privadas y mejorar la identificación de los proyectos privatizables, concesionables o que pueden
función de la planificación económica de desarrollo es la armonización de las políticas sectoriales. ser parte de asociaciones público-privadas.
Esta función es muy importante y permite darle consistencia a la acción de gobierno al tiempo
de buscar las sinergias que puedan establecerse entre las principales políticas y programas del La formulación de las políticas públicas de infraestructura necesita el desarrollo de los
Estado. elementos principales que requieren los planes de desarrollo nacionales, pero también que
se vincule la planificación de la infraestructura con los procesos de planificación regional. La
Armonización de las políticas sectoriales y regionales: La armonización de las políticas descentralización de forma creciente requiere del desarrollo de metodologías de planificación
nacionales sectoriales con las regionales es una tarea más compleja que la de armonizar las espacial y los avances de la geografía económica aportan elementos a ser tomados en cuenta.
políticas nacionales entre sí. Se requiere que se desarrollen instrumentos para fomentar la
intergubernamentalidad. Entre ellos, los mecanismos más importantes son los procedimientos Siguiendo a Porter y al enfoque de la competitividad sistémica; la visión territorial de la
del cofinanciamiento de proyectos y programas, los cuales podrían estar relacionados con un planificación regional como mínimo debería integrar los siguientes elementos: a) factores del
esquema de planificación mancomunada para proyectos estratégicos. entorno físico y geográfico; b) la capacidad institucional del sector público; y c) las capacidades
humanas, financieras e institucionales del sector privado empresarial. La idea principal es que
Programación multianual de inversiones: En el marco de las prioridades establecidas en las los factores y capacidades señalados definen las posibilidades de crecimiento económico de una
políticas, se debe proceder a la programación de las inversiones. Las inversiones socialmente región y, por tanto, las decisiones de localización de las empresas y personas.
160 161
En una visión territorial del desarrollo es vital entender las capacidades institucionales de los Por ello, en casi todos los países se están realizando acciones para medir y potenciar la
actores públicos relacionados con la infraestructura económica (transportes, telecomunicaciones, competitividad de las regiones. Según Vásquez Barquero (2000), las acciones e instrumentos de uso
energía, agua y saneamiento) y en las entidades de apoyo a los sectores productivos. El análisis más frecuente son: i) infraestructura económica (transportes y telecomunicaciones); ii) apoyo a
de la capacidad de innovar en el sector privado y de planificar la inversión en el sector público las pymes (incubadoras, capital de riesgo, clusters), impulso a la innovación tecnológica (parques
son los temas fundamentales en cuanto a capital humano. El ordenamiento territorial y su tecnológicos, sistemas de innovación y formación de recursos humanos), impulso a redes de
correspondiente zonificación ecológica económica de los suelos y actividades productivas viables empresas y sistemas de información; iii) descentralización, regionalización de la planificación
son, por su parte, los elementos más relevantes del entorno físico y geográfico. y del ordenamiento territorial, adecuar la institucionalidad regional a las necesidades de la
promoción del desarrollo, alianzas público-privadas y proyectos estratégicos consensuados de
En este orden de ideas, el enfoque territorial debe entender cómo evolucionan las variables desarrollo regional y local.
demográficas y cuáles son las perspectivas de las demandas por servicios sociales y de
infraestructura, las cuales a su vez dependen principalmente de la lógica del crecimiento
económico. En la mirada territorial, la demanda por servicios sociales y de infraestructura El impulso a visiones consensuadas de las políticas a emprender y la legitimidad de las
depende principalmente del crecimiento poblacional, los flujos de inversión privada y los flujos políticas a través de mecanismos de participación y consulta ciudadana
de las migraciones, siendo la variable migratoria determinada por las perspectivas de desarrollo
económico que se reflejan en los ingresos diferenciados de las familias de distintos territorios. Las políticas públicas de infraestructura económica requieren de consenso político por diferentes
Por tanto, si se tiene un buen análisis de en qué zonas de los territorios se van a concentrar los razones. En primer lugar, porque la brecha de infraestructura es tan importante que requiere de
ingresos, es posible establecer hipótesis sobre la evolución de la localización de la población. En un esfuerzo que tiene que basarse tanto en inversiones financiadas por presupuestos públicos
este análisis es importante establecer tanto las coberturas de los principales servicios sociales como por inversiones que puedan provenir del financiamiento y endeudamiento privados.
y de infraestructura como la capacidad institucional pública y privada de respuesta en materia
social e infraestructura. Al propio tiempo, en muchos países se requiere un mejor balance entre el gasto de inversión
y los de mantenimiento y operación, que permita una conservación adecuada de los activos
Los enfoques de desarrollo territorial tienden a considerar como indesligables al desarrollo infraestructurales.
rural y al urbano de los territorios de cada país, pues se parte del supuesto de que existe una
estrecha vinculación entre cambios en el nivel de actividad de las zonas urbanas de las provincias La necesidad de que parte del esfuerzo de inversión sea financiado por el sector privado y la
y las posibilidades de desarrollo rural. Ciudades que muestran una dinámica productiva y de necesidad de conservar el stock de activos requerirán que los usuarios en muchos casos eleven
consumo significativa “arrastran” o “jalan” el desarrollo de las zonas rurales y rezagadas en sus contribuciones a través de las tarifas de los servicios que provienen de la infraestructura.
su ámbito e influencia. Sobre la base del análisis de las categorías y conceptos reseñados se
definen las visiones del desarrollo territorial y se pueden proponer los lineamientos generales Por tanto, las políticas de promoción de inversión privada y de conservación requieren estrategias
para los planes de desarrollo en lo relacionado a la infraestructura económica en las instancias de comunicaciones y de construcción de consensos específicos particularmente eficaces. Esto es
subnacionales. vital ya que en todo América Latina existe una marcada tendencia de descontento respecto de la
inversión privada y las privatizaciones. Según las estadísticas de la encuesta del Latinobarómetro,
Los procesos de planificación también requieren la identificación de los proyectos principales y la insatisfacción respecto de las privatizaciones aumentó significativamente en todos los países y
estructurantes, el entendimiento de los efectos sinérgicos entre los proyectos, la relación entre alcanzó más del 75% en los últimos años. La oposición de la opinión pública se ha convertido en
los proyectos de desarrollo y los clusters, el margen de maniobra fiscal y las posibilidades de una restricción real y operativa y los esfuerzos por desarrollar estrategias políticas persuasivas a
financiar los programas de las inversiones públicas regionales en una perspectiva multianual la participación de la inversión privada se convierten en una prioridad.
y de destinar recursos humanos a la preparación de proyectos con el fin de atraer inversión
privada. Del mismo modo, existe una conciencia ambiental y social creciente en las comunidades
localizadas en las áreas de influencia de los grandes proyectos de infraestructura. Por tanto, las
Los enfoques territoriales se han vuelto más importantes en la medida en que la descentralización estrategias de relaciones comunitarias para obtener tanto las “licencias ambientales” como las
está presionando a los Estados nacionales por transferir recursos y competencias a las entidades “licencias sociales”, se han vuelto acciones cada vez más importantes para viabilizar la concreción
subnacionales. La transición hacia esquemas más descentralizados está generando una transición de los objetivos de las políticas de infraestructura. Asimismo, el interés de los inversionistas
en la planificación y la formulación de políticas de una lógica vertical/sectorial a otra lógica por participar en los procesos de concesiones, privatizaciones y asociaciones público-privadas
horizontal/territorial. En algunos países están surgiendo políticas híbridas (Muller, 1985) con ha disminuido. Por esta razón, los Gobiernos tienen que desarrollar no solo una estrategia de
la intención de territorializar las políticas públicas con el objetivo de crear territorios con una comunicaciones y promoción hacia la opinión pública, sino también estrategias dirigidas a los
capacidad autónoma de reproducción. potenciales inversionistas.
162 163
La divulgación de información relacionada con demostrar cómo la infraestructura contribuye al 8.2

crecimiento económico y a la reducción de la desigualdad, debe ser un elemento fundamental
en las estrategias para lograr que la opinión pública tenga posiciones menos desfavorables hacia
Fortalecimiento de la gerencia pública
la inversión privada en infraestructura económica o de servicios públicos.
El mensaje de que, si la infraestructura de carácter comercial no es financiada total o

parcialmente por la inversión y endeudamiento privados, los recursos públicos no alcanzarán
para implementar los proyectos socialmente rentables, pero financieramente inviables (caminos
rurales, telecomunicaciones e Internet rurales, etc.), puede ser parte sustantiva de cualquier Acelerar las inversiones de infraestructura requiere fortalecer los recursos humanos de los
estrategia. Sin embargo, la presión urbana por financiamiento de proyectos de infraestructura sectores públicos ya sea que la estrategia de ampliación de la cobertura se realice sobre la base
será una dificultad creciente para tomar decisiones de política relacionadas con la asignación de de inversión pública, inversión privada o una combinación de ambas.
recursos en zonas aisladas.
En las estrategias basadas principalmente en inversión pública, lo importante es fortalecer la
En muchos casos, privatizaciones muy visibles que elevaron tarifas, redujeron el nivel de gerencia de las principales unidades planificadoras, formuladoras de proyectos, programadoras
empleo y enfrentaron muchos problemas y renegociaciones serán historias que los pueblos y ejecutoras de proyectos de infraestructura.
recuerdan y que generarán dificultades para la promoción de la inversión privada en el futuro.
La institucionalización de los mecanismos de participación y consulta en todas las fases de los En estas unidades se debe fortalecer la capacidad de preparar proyectos y ejecutarlos, con personal
ciclos de los diferentes tipos de proyectos puede ser una estrategia efectiva para ganar puntos de que domine los sistemas públicos. En líneas generales, para favorecer la ejecución acelerada de la
apoyo y construir alianzas sociales alrededor de los proyectos estructurantes tanto de carácter infraestructura, son más efectivas las estrategias basadas en fortalecer la capacidad institucional
comercial como subsidiario. a través de los recursos humanos que aquellas que “relajan” o “perforan” los sistemas transversales
públicos (adquisiciones y contrataciones, presupuesto, inversión pública, etc.) como mecanismo
para “apurar” los procesos.
En las estrategias que incorporan mecanismos de privatizaciones, concesiones y asociaciones

público-privadas, se requiere el desarrollo de nuevas capacidades, pues se genera una nueva forma
de articulación entre el sector privado y el sector público. En este sentido, es importante que se
fortalezca: i) el poder concedente que les corresponde a los ministerios del desarrollo encargados
de ser la contraparte de los concesionarios, que son los que deciden sobre las renegociaciones
de los contratos; ii) las capacidades de las entidades promotoras de la inversión, en donde recae
el grueso de las tareas de promoción, diseño del contrato y eventuales ajustes a la regulación;
y iii) el papel de la instancia reguladora o fiscalizadora, que debe salvaguardar los equilibrios
económico-financieros del contrato y velar por el cumplimiento de las obligaciones del Estado
y del concesionario y por el bienestar de los consumidores manteniendo su independencia
respecto de estos tres actores.
Mecanismos convencionales de financiamiento (operaciones de préstamo)
Los contratos de obra pública de infraestructura se financian con recursos ordinarios del sector
público o con préstamos, principalmente contraídos con agencias multilaterales o bilaterales de
desarrollo. Dado que los proyectos de infraestructura son típicamente de gran escala y maduran
en períodos de varios años, estos han estado financiados en muchos casos por el endeudamiento
externo.
En América Latina hay evidencia de que existe una correlación positiva entre el nivel de
164 165
endeudamiento y el tamaño de la inversión pública en infraestructura. Lora (2007) hace un cooperaciones técnicas no reembolsables para financiar la preparación de los proyectos siempre
recuento de la literatura y realiza su propia evaluación basada en un panel con siete países con y cuando estos sean parte de una operación de préstamo.
elevado endeudamiento. Cabe destacar que, si bien el endeudamiento favorece la ampliación de
la inversión en infraestructura, es importante que los sistemas nacionales de inversión pública La política de endeudamiento debe considerar todos estos aspectos y, en la medida de lo posible,
aseguren el impacto y la rentabilidad de los proyectos de modo que el crecimiento económico organizarse para evitar la fragmentación de los procesos de inversión. La programación de
facilite el repago de la deuda. Si se financian con deuda proyectos con nula o negativa rentabilidad, las operaciones de endeudamiento está sujeta a dos tipos de límites: i) los límites máximos de
lo previsible es que las ratios de endeudamiento respecto del PBI se eleven o se mantengan concertación de préstamos y ii) los límites máximos para ejecución de inversión con cargo al
altos. Esto es particularmente importante en una región en donde durante la década pasada el endeudamiento en el año del ejercicio presupuestal vigente. Ambos límites deben fijarse en
endeudamiento equivalió al 40% del PBI, mientras que la inversión pública en infraestructura función de una visión de mediano plazo de la gerencia del programa macroeconómico del país y
alcanzaba solo el 1% del PBI. deben permitir la reducción gradual de la ratio del endeudamiento respecto del PBI.
Existen diferentes criterios para gestionar préstamos. Uno de ellos es la adquisición de En muchos casos, los ministerios de Hacienda se preocupan por que la cartera de proyectos de
conocimientos y tecnologías de la banca del desarrollo multilateral o bilateral. Existen bancos inversión pública que cuentan con financiamiento externo se pueda estar ejecutando en plazos
de desarrollo con diferentes niveles de especialización y que pueden ser socios de desarrollo mayores a los que se sustentan en los estudios técnicos que determinaron su viabilidad. Esta
más allá de su condición de banco. La capacidad de los bancos de desarrollo puede ser muy situación conlleva a mayores pagos por comisión de compromiso, mayores costos administrativos,
útil cuando los préstamos están dirigidos a países, sectores o Gobiernos subnacionales con baja críticas acerca de la magnitud de los beneficios sociales atribuibles a los proyectos y retraso en la
institucionalidad. Los programas de los préstamos permiten incorporar en estos componentes provisión del servicio público a ser brindado. Por ello, la calidad de la preparación de los proyectos
relacionados con la creación de unidades ejecutoras y con la implementación de nuevas de inversión pública que se financian con endeudamiento es particularmente importante, así
agencias de gobierno específicas que pueden permitir elevar la capacidad institucional de forma como lo es que existan mecanismos formales de coordinación entre los procedimientos para las
significativa en plazos razonablemente cortos. operaciones de endeudamiento y los correspondientes a los sistemas nacionales de inversión
pública.
Además, dado que las operaciones de préstamos son “tratados internacionales” y generan que el
resto de la legislación nacional sea supletoria, los préstamos también son una oportunidad para En líneas generales, las políticas de endeudamiento requieren algunas definiciones
utilizar las definiciones que se establezcan en la operación de préstamo para superar barreras u fundamentales. Algunos países establecen, en concordancia con los planes de desarrollo, un
obstáculos del marco legal y modificar normas con rango de ley sin necesidad de pasar por los grupo de líneas de inversión admisibles para operaciones de préstamo. La política de concentrar
Poderes Legislativos. las operaciones de préstamo en un número limitado de líneas de inversión permite evitar la
fragmentación de las operaciones. En otros casos, se establece una escala mínima para aprobar
Otra consideración son las tasas de interés y el tiempo de preparación de los proyectos previo a la las operaciones de préstamo.
concertación de los préstamos. En líneas generales, las organizaciones financieras multilaterales
como el BID y el Banco Mundial requieren como mínimo entre 12 y 18 meses para preparar una En un contexto de recursos escasos, y en concordancia con el plan de desarrollo y las políticas,
operación de préstamo y tienen mecanismos exigentes para la evaluación de los proyectos y la se debe promover la ejecución de proyectos o programas que contribuyan de forma sustantiva a
revisión de los aspectos ambientales y sociales. Por otro lado, una institución como el Banco de disminuir el déficit en los servicios públicos prioritarios identificados. Así, cuando el ministerio,
América (CAF) es más flexible, tiene un ciclo de proyecto más corto, aunque menos exigente, pero Gobierno regional o Gobierno local evidencien la falta de recursos para el financiamiento de
una tasa de interés más alta. Por ello, una consideración a tomar en cuenta son las diferencias los proyectos o programas orientados a satisfacer estos servicios públicos prioritarios, se podrá
en el tiempo y la exigencia de preparación de los proyectos y las diferencias en tasas de interés. concertar operaciones de endeudamiento externo para obtener los recursos necesarios.
Por otra parte, algunos bancos tienen condiciones especiales para determinados tipos de Por otro lado, cuando un determinado banco de desarrollo cuenta con experiencias internacionales
préstamos. Por ejemplo, el JBIC tiene líneas con tasas de interés preferenciales para operaciones exitosas en la ejecución de proyectos o programas de inversión pública innovadores, puede ser
vinculadas a saneamiento ambiental. importante impulsar operaciones de endeudamiento externo para contar con la participación
de dicho banco en el diseño, implementación y/o ejecución de los proyectos o programas. Las
También es interesante señalar que existen bancos, principalmente los multilaterales, que intervenciones innovadoras que no han sido implementadas anteriormente en el país pueden
administran fondos (provenientes de diferentes países) para donaciones y cooperaciones técnicas reducir riesgos de intervención si el banco de desarrollo puede acompañar el proceso al contar
que pueden permitir el financiamiento gratuito de estudios de preinversión, estudios definitivos con los conocimientos necesarios para la eficiente ejecución del programa.
de ingeniería o proyectos de inversión pública. En otros casos, existen bancos que aprueban
Finalmente, algunas intervenciones de los programas de inversión pública, dadas sus
166 167
características particulares, pueden requerir de procesos y procedimientos específicos o de siguientes. En primer lugar, en el contrato de obra pública la sostenibilidad del activo depende
arreglos organizacionales ad hoc para asegurar su exitosa ejecución. En este sentido, si los procesos de contratos posteriores, pues típicamente se separan en contratos diferentes las fases de
y procedimientos administrativos y/o financieros de alguna fuente cooperante pueden facilitar o construcción y operación. Por ello, y por factores culturales, como lo reseña Alberto Bull (2005),
contribuir con la ejecución eficiente de dichas intervenciones superando las normas nacionales, en muchos contratos de obra pública las empresas creen que parte de sus utilidades provienen de
puede ser conveniente concertar operaciones de endeudamiento externo para el financiamiento incumplir las especificaciones tratando de no ser descubiertos. En el contrato de concesión existe
de los programas con el objeto de utilizar los procesos y procedimientos establecidos en el un incentivo al cumplimiento voluntario de los estándares de calidad, pues la empresa tendrá la
préstamo en la ejecución del programa de inversión pública correspondiente. responsabilidad de la operación y mantenimiento por entre 15 y 25 años; por tanto, los errores en
la fase constructiva les generarían sobrecostos en la etapa de operación y mantenimiento.
Mecanismos no convencionales de financiamiento (privatizaciones, concesiones y APP) En segundo lugar, en los contratos de concesión existe una mayor probabilidad de financiamiento
oportuno de las operaciones de mantenimiento, pues el mecanismo de financiamiento está
El financiamiento de los proyectos de inversión en infraestructura puede hacerse a través de previsto y establecido dentro del contrato.
procesos de privatización, de concesiones o asociaciones público-privadas (APP). La justificación
para la realización de cualquiera de estas operaciones pasa por entender las ventajas de lograr En tercer lugar, durante la ejecución y operación en el contrato de concesión se tiene la ventaja
que el sector privado se involucre en la provisión de infraestructura y, principalmente, en el de que los bancos que financian las obras, en muchos casos, se interesan en realizar seguimiento
suministro de los servicios que provienen de la infraestructura económica. a las acciones del concesionario para asegurar la recuperación de la inversión y, por lo tanto,
el repago al banco. Así, el contrato de concesión tiene muchos más incentivos para inducir un
El financiamiento de la infraestructura sobre la base de inversión privada permite establecer autocontrol de la calidad.
contratos de largo plazo centrados más en la prestación de los servicios que en la construcción
de activos. Estos servicios pueden ser suministrados directamente a los Gobiernos o a los Finalmente, el hecho de que el contrato de concesión está más centrado en el servicio y no solo
consumidores. en la obra induce al Estado a realizar esfuerzos mayores por medir resultados y las condiciones
de operación de los activos concesionados y esto, a su vez, permite el análisis y la corrección
La motivación correcta para la promoción de inversión y gestión privada en infraestructura de continua de las fallas. Para que esto funcione, es vital que los riesgos constructivos y operativos
servicios públicos es buscar eficiencias y la capacidad innovadora propias del sector privado. No estén traspasados a los contratistas y que el contrato de concesión sea suficientemente largo
debería ser la motivación principal la sustitución de endeudamiento público por endeudamiento como para que afloren en él las deficiencias de las obras ejecutadas por el concesionario. Por
privado. El éxito de cualquier contrato público-privado pasa por conseguir servicios de mayor todo esto, en el contrato de concesión lo vital es el marco de incentivos establecido y cómo se
calidad a costos menores que los que enfrenta el Gobierno en un contrato de obra pública. Como distribuyen los riesgos.
señala Max Alier (2006), una asociación público-privada es exitosa cuando las ganancias por
eficiencia son suficientemente grandes para compensar los costos financieros privados, que son Existen tres tipos de riesgos (Perrot y Chatelus, 2001): i) los que corresponden a la fase constructiva,
mayores que los que enfrenta el Estado a través de préstamos concesionales de las organizaciones ii) los que corresponden a la fase de operación, y iii) los que están relacionados con el entorno
financieras multilaterales. En líneas generales, el sector privado que invierte y gestiona activos del proyecto.
relacionados con la infraestructura económica será más eficiente que el Gobierno a través de un
contrato de obra pública cuando existen los incentivos correctos: i) una adecuada distribución Los principales riesgos en la fase constructiva son los técnicos y los económico-financieros. Los
de riesgos, ii) un marco regulatorio adecuado, y iii) un buen diseño de las licitaciones y de los riesgos técnicos están asociados a la elección de la tecnología y a los imponderables que pueden
contratos. surgir durante el desarrollo de la obra. En concreto, esto se refleja en los riesgos de sobrecostos
y los riesgos de retraso.
Hacia una adecuada distribución de riesgos de los contratos público-privados Estos riesgos pueden estar causados por retrasos en permisos y licencias estatales, demoras
en los procesos de compra y expropiación de los terrenos, fallas de proveedores, problemas de
Una adecuada distribución de riesgos pasa por asignar cada riesgo al actor (concesionario, fuerza mayor, cambios en la definición del proyecto, etc. En general, casi siempre que hay un
Gobierno o consumidor) que esté en mejor posición para manejarlo. El contrato de concesión se riesgo de retraso, esto tiene un efecto directo en algún tipo de sobrecosto. Otro riesgo técnico
estructura a partir de una distribución equilibrada de los riesgos y el trabajo de diseño contractual es el que está vinculado con la concepción y la necesidad de ser prudentes en la selección de la
requiere de la identificación de los riesgos principales, la evaluación de los impactos potenciales tecnología para evitar riesgos de lanzamiento con tecnologías no probadas. Por otro lado, también
de los riesgos y sus limitaciones y la asignación de los demás riesgos. existen riesgos de desfase durante el período constructivo, lo que ocurre cuando se cuenta con
diferentes contratistas; y riesgos relacionados con las capacidades de los subcontratistas locales,
Las diferencias principales entre un contrato de obra pública y un contrato de concesión son las
168 169
que pueden llevar a retrasos. referencia del contrato y de los incumplimientos de los compromisos y el refinanciamiento. Los
riesgos de los parámetros financieros son principalmente los riesgos de indexación o inflación,
los riesgos de cambios en tasas de interés y el riesgo cambiario, que puede ocurrir cuando los
Tabla N.° 11. Diferencias entre el contrato de obras públicas y el contrato de concesión ingresos y los gastos se afectan en monedas diferentes. Los riesgos de refinanciamiento surgen
cuando al final del período constructivo el concesionario no puede acceder a un financiamiento
de largo plazo para sustituir el de corto plazo. Por su parte, el riesgo de contrapartida surge
CONTRATOS PÚBLICOS DE CONTRATOS DE CONCESIÓN
COMPRAS cuando se origina un retraso por parte del constructor debido a un mal manejo financiero o por
una mala evaluación de los subcontratistas.
Definiciones Entrega de un suministro, de Creación de un equipamiento y
un trabajo o de un servicio gestión de un servicio público por un Los principales riesgos de la fase de operación son los riesgos de ingreso, los de aumento en
determinado por la colectividad concesionario privado, por acuerdo los costos de operación y los riesgos financieros. Los de ingreso pueden subdividirse en riesgo
pública entre lo público y lo privado
de frecuencia pura y en riesgo de precio. En los proyectos de infraestructura es característico
que exista el riesgo de frecuencia pura, sobre todo para las obras de transporte nuevas, ya que
la demanda es muy difícil de pronosticar desde el inicio y los errores de estimación pueden
Principales Objeto único Objetivo múltiple
características llevar al fracaso del proyecto. Dichos errores de estimación pueden ser sobre el nivel inicial de la
Corta duración Larga duración
del contrato demanda, sobre la duración del período de aceleración o sobre las tasas de crecimiento del tráfico
No se asocia a la gestión del Asociación a la gestión del
a corto o largo plazo. El otro tipo de riesgo de caída de los ingresos está ligado indirectamente a
servicio servicio
la demanda, pero puede deberse a las siguientes causas: i) desempeño del operador o alguno de
No se le delega una misión Se le delega una misión pública
los proveedores, ii) interrupción del servicio, iii) huelga, iv) fallas técnicas, v) falta de pago (total
pública
o parcial) de los subsidios, vi) falta de abastecimiento de los insumos, y vii) la falta de pago del
cliente o del usuario.
Características Dirección de la realización por Dirección de las operaciones por
esenciales una entidad pública el concesionario Los riesgos de aumento en los costos de operación pueden verse afectados por los siguientes
No hay prefinanciamiento, Prefinanciamiento, factores: i) gestión menos rentable; ii) omisión o subestimación de alguna categoría de costo; iii)
cofinanciamiento o cofinanciamiento o financiamiento
incremento en el precio de las materias primas; iv) imprevistos climatológicos; v) subestimación
financiamiento del objeto de la obra por el concesionario
o de la obra por parte del de los costos de conservación, mantenimiento y renovación del equipo; y vi) subcontratación de
La inversión es por cuenta del
contratista una parte de la operación y aumento del monto entregado al concedente sin una contrapartida.
concesionario
No hay inversión del
Libertad total o parcial de la
contratista Los problemas relacionados con los riesgos financieros en esta fase son del mismo tipo que los
concepción del servicio o de la
No hay libertad de concepción obra que encontramos en la fase de concepción y construcción. Los riesgos de indexación pueden
del servicio o de la obra ocurrir cuando haya un mayor incremento de los gastos que de los ingresos (efecto de tijeras).
Contrato que instituye y organiza
Contrato que no crea ni el servicio deseado por la Como en esta fase encontramos mayor número de participantes, aumentan las posibilidades de
organiza el servicio (contrato colectividad (contrato “principal”) generarse riesgos de contrapartida.
secundario)
El concesionario es el titular o el
El contratista no es el propietario Los riesgos que están relacionados con el entorno del proyecto no están relacionados con los
propietario
Libertad de gestión del contrato actores del proyecto, pero sí pueden repercutir financiera y comercialmente sobre el proyecto en
No hay libertad de gestión del por parte del concesionario
sí mismo. Estos riesgos pueden ser: de fuerza mayor, como por ejemplo las catástrofes naturales
contrato para la empresa
Ocupación de largo tiempo del o causas políticas o el embargo de materias primas; los macroeconómicos, como las crisis
No hay ocupación del dominio dominio público por la regla
financieras de América del Sur y en Asia; y los jurídicos, los cuales se dan por incumplimiento de
público por largo tiempo general
las leyes y reglamentos en vigor.
No hay responsabilidad mixta Responsabilidad mixta y de larga
obras/gestión-conservación duración del delegatario
Fuente: Adaptado de Xavier, Bezancon. El contrato de concesión: un marco integrador, un proceso y contratos. Ministerio de Obras Públicas, Transportes y
Vivienda de Francia.
Los riesgos económico-financieros se derivan principalmente de los parámetros financieros de

170 171
Un marco regulatorio adecuado La fortaleza del órgano regulador se basa, principalmente, en su autonomía y en el marco legal que
les permite a sus directores actuar con independencia y competencia. Por ello, un tema crucial
Las asociaciones público-privadas requieren de un marco legal apropiado y, en la medida de son las normas que definen las calificaciones mínimas, las incompatibilidades y la estabilidad de
lo posible, sin ambigüedades ni vacíos lógicos; es decir, un marco legal y reglamentario que los directores. Frente a ello, lo principal es que la designación de directores debería realizarse por
establezca claramente los derechos y deberes de los actores relevantes: concesionarios, Gobierno períodos fijos de cinco años y deben nombrarse de forma escalonada. Al propio tiempo, es muy
y consumidores. importante que las causales de remoción deban especificarse de forma escalonada. Otro asunto
vital para la autonomía del órgano regulador es la autonomía presupuestaria y administrativa.
Se debe evitar tanto los casos en que la legislación aplicable es deficitaria —lo cual obliga a El presupuesto y sus normas de ejecución deben ser aprobados por el Consejo Directivo del
introducir demasiados elementos que deberían estar en la legislación nacional dentro de los propio órgano regulador y la ejecución del presupuesto no debería estar sujeta ni a las normas de
contratos— como los casos de excesiva complejidad de las legislaciones —en donde pueden ejecución generales y específicas ni a los procedimientos del sector público. Es importante que
existir muchas contradicciones entre los diferentes cuerpos normativos—. se prepubliquen los presupuestos anuales de los órganos reguladores y luego se rindan cuentas
del uso de los recursos en el informe anual respectivo.
Es importante que se realice una revisión del marco legal antes de iniciar la promoción de la
inversión privada de un proyecto o de un programa de proyectos semejantes en donde están en
juego volúmenes de información importantes. Tabla N.° 12. Elementos necesarios del marco regulatorio y del órgano regulador
Como señalan Essig y Deleleis (2001), en muchos casos las privatizaciones, concesiones o
ELEMENTOS NECESARIOS EN EL MARCO CARACTERÍSTICAS REQUERIDAS PARA EL
asociaciones público-privadas pueden contar con el auspicio de las organizaciones financieras REGULATORIO ÓRGANO REGULADOR
multilaterales y, en ese marco, crear nuevas leyes que permitan la definición precisa de las
obligaciones del servicio público y el régimen de bienes públicos. Establecer el nuevo marco regulador en la La conciencia y defensa de su autonomía
fase inicial de la reforma. institucional.
En términos específicos, si el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo respaldan Contar con mecanismos adecuados para El correcto entendimiento de los límites de su
el proceso con garantías o con otros productos, los propios contratos con estos organismos, que promover la competencia. intervención.
son tratados internacionales, pueden eventualmente suministrar el marco legal complementario,
Crear un marco regulador que evite las La claridad de la alta dirección respecto de
ya que la legislación nacional es supletoria a los tratados internacionales. En su defecto, las ambigüedades. sus objetivos centrales.
operaciones de garantías u otros de estos organismos pueden aportar los recursos que financien
Garantizar la autonomía del órgano Una política de personal que permita asegurar
las acciones destinadas a reformar los marcos legales y reglamentarios. regulador. los recursos humanos que demandan su
gestión.
Precisar una clara delimitación de las
También es un punto a favor contar con legislaciones nacionales de promoción de inversión y funciones del órgano regulador frente Una efectiva estrategia de imagen
sistemas tributarios que no discriminen la inversión extranjera. En líneas generales, todos los a las funciones de otras agencias del institucional que permita el cabal
países que tiene como objetivo principal financiar infraestructura sobre la base de contratos Gobierno. entendimiento de su misión y diálogo con los
público-privados requieren contar con un marco legal general claro, coherente y estable para la agentes interesados y la sociedad en general.
Generar estabilidad y consistencia en las
inversión extranjera. reglas del juego. El uso de mecanismos regulatorios
transparentes.
Establecer una estructura regulatoria con
Por otro lado, los países altamente descentralizados o federales pueden tener cuerpos normativos la flexibilidad suficiente para adaptarse a El desarrollo de instrumentos de rendición de
propios y procedimientos adicionales a los nacionales, por lo que es importante buscar esquemas nuevas situaciones. cuentas (accountability).
armoniosos entre los diferentes marcos legales y la acción de las diferentes instancias. Desarrollar mecanismos de solución de El esfuerzo por constituirse en un órgano
controversias entre empresas privadas y imparcial para evitar la “captura” del órgano
Un marco regulatorio adecuado también requiere de sólidas instituciones reguladoras y entre estas y sus usuarios. regulador.
concedentes con el compromiso de salvaguardar los equilibrios económico-financieros de los Permitir la participación activa de los La aplicación de mecanismos para reducir la
contratos. El marco legal y reglamentario debe permitir que los inversionistas tengan señales de consumidores. asimetría de información que naturalmente
se presenta en relación con el operador
que los compromisos de los Gobiernos, que se reflejan en los contratos, serán cumplidos. Incorporar códigos de ética profesional.
privado.
Fuente: Apoyo. Aspectos institucionales de la regularización económica en el Perú”. BID.

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Gráfico N.° 5. Tipología y ocurrencia en una asociación público-privada
RIESGO DE LA FASE CONCEPCIÓN - CONSTRUCCIÓN
Riesgos técnicos de construcción RIESGOS INDIRECTOS LIGADOS

AL ENTORNO
Fuerza mayor
Sobrecostos Concepción Buena ejecución Imprevistos Catástrofes naturales
Innovación Calidad de trabajo Geológicos Embargos políticos
Conflictos armados
Riesgos macroeconómicos
Riesgos económicos y financieros
Crisis económica mayor
Crisis financiera y devaluación
Nuevas limitantes
Parámetros financieros Compromisos financieros

Indexación de costos Refinanciamiento
Riesgos institucionales
y jurídicos
Evaluación de la legislación
sobre el medio ambiente,
derecho inmobiliario, derecho
sobre inversiones extranjeras, etc
RIESGOS DURANTE LA FASE DE OPERACIÓN Recursos jurídicos por terceros
Riesgos de ingreso de operación Riesgos técnicos de operación
Aceptabilidad social del

principio de PPP
Frecuencia Precio Otras bajas de Sobrecostos de
Tráfico global Nivel de cuota ingreso operación
/ precio No pago de Aumento de los costos
aceptable subsidios de operación
Fuente: Perrot, Jean-Yves y Chatelus, Gautier; Financiamiento de infraestructuras y servicios colectivos: recurrir al partenariado público-privado. París: Presses
de l’École Nationale des Ponts et Chaussées, 2001, pág. 64.
174 175
En relación con las normas regulatorias, estas se deben prepublicar y explicar su racionalidad señalados y por ello requiere: i) que el sector público precise clara y objetivamente el objeto
antes de concretarlas. El informe anual de los organismos reguladores debe presentar el resumen del concurso o licitación; ii) que durante la primera etapa (precalificación) se seleccione a las
de la totalidad de estas decisiones. Respecto de la política remunerativa, se debe establecer sobre empresas candidatas que formulen propuestas interesantes; y iii) que las empresas sean en parte
la base de comparadores de salarios de funcionarios de empresas reguladas y una metodología calificadas por su experiencia como operador de la infraestructura que es objeto de la licitación.
de ajuste.
La licitación no debería generar costos excesivos en la preparación de las ofertas de los potenciales
En este marco, contar con esquemas e instancias confiables, predecibles y eficientes de resolución concesionarios, pues ello restringe la competencia. Por ello, los estudios de preinversión —y
de controversias es fundamental. Un tribunal de solución de controversias creado como última estudios definitivos de ingeniería necesarios en algunos casos— deberían ser financiados por
instancia administrativa no debe restar independencia en la toma de decisiones en materia el Estado o debería contarse con mecanismos para el reconocimiento parcial de los costos de
regulatoria. En la Tabla N.° 12 se resumen las características ideales del marco regulatorio de los preparación de ofertas cuando hay mucho gasto en estudios de por medio.
contratos público-privados y de los órganos reguladores. Las características fueron identificadas
en un estudio preparado por APOYO S. A. para el BID, en donde se establecen dichas categorías Lo mismo debe señalarse cuando la concesión parte de una iniciativa privada y no fue una
identificadas sobre la base de una revisión de la literatura. idea originada en el aparato público. En general, la propiedad de las ideas originales y de las
aportaciones tecnológicas innovadoras de los candidatos a una concesión debe protegerse a
Las características ideales del marco regulatorio y de los propios órganos reguladores través de un mecanismo jurídico ad hoc.
autónomos deben diseñarse de modo tal que su autonomía e independencia eviten los riesgos
de “captura” del órgano regulador por parte de las empresas reguladas. Este riesgo ocurre Características deseadas del contrato de concesión: El contrato de concesión establece los
cuando el órgano regulador mantiene relaciones preferenciales con las empresas operadoras y derechos y obligaciones entre las partes involucradas. Las cláusulas principales son las referidas
los regulados encuentran mecanismos para lograr que las decisiones de los reguladores recojan a la construcción de la obra, las condiciones del servicio y el mantenimiento del equilibrio
exclusivamente sus intereses. Para evitar esto, es importante salvaguardar la autonomía de los económico-financiero.
órganos reguladores, incentivar el uso de mecanismos transparentes, capacitar continuamente
al personal, tener capacidad de subcontratación de estudios estratégicos, aplicar principios En líneas generales, el contrato debe ser muy preciso y debe evitar ambigüedades y prever de la
orientados a la promoción de mercados competitivos siempre que ello sea posible y tener los mejor manera posible los riesgos identificables. En la medida en que se prevea adecuadamente
recursos suficientes para operar adecuadamente, y copiar las mejores prácticas que han sido los eventos y escenarios, se evitará un excesivo número de renegociaciones ante situaciones no
exitosamente implementadas por los órganos reguladores más eficientes del mundo. previstas. Fay y Morrison (2005) consideran que tener algún nivel de renegociación puede ser
hasta deseable para remediar problemas y mejorar el diseño del contrato, pero que demasiadas
renegociaciones no son razonables y son parte del descrédito ante la opinión pública de los
Un buen diseño de las licitaciones y de los contratos contratos público-privados. El costo del exceso de renegociaciones aumenta la incertidumbre
y se pierde transparencia, pues el resultado de la renegociación depende directamente de la
Características deseadas de los procesos de licitaciones: El desarrollo óptimo del mercado de capacidad negociadora relativa del concesionario.
las concesiones requiere que los candidatos a un proyecto de concesiones sean tratados todos de la
misma manera y en equidad de condiciones. Vives (2001) señala que uno de los diez mandamientos Según Guasch (2004), sobre una muestra de 1 000 concesiones de infraestructura, el 30% habían
para la sostenibilidad de la infraestructura concesionada es “no asignarás a dedo y seleccionarás sido renegociadas, tasa que sube a 42% si excluimos a las telecomunicaciones. Los sectores más
al grupo más capacitado para la construcción, operación y financiamiento”. El autor señala que afectados por las renegociaciones fueron transportes (55%) y agua y saneamiento (74%). Según
el éxito de una operación privada de infraestructura pública, por sus características (utilización Fay y Morrison (2005), un alto número de renegociaciones puede significar que los Gobiernos o
de un bien público, inflexibilidad y recuperación de largo plazo), requiere de un operador que los operadores actuaron de forma oportunista o que simplemente se realizaron malos diseños de
no solo sea constructor, sino que también tenga experiencia en obtención de financiamiento y los contratos.
que este factor debe ser adecuadamente considerado en las diferentes fases de los concursos,
prestando igual atención a la capacidad técnica y financiera de todos los participantes. Durante la implementación de las obras, que pueden ser realizadas en el momento inicial o
escalonadas en el tiempo, lo principal es que el contrato establezca que las obras a cargo del
Las empresas candidatas que compiten por el mercado deben reunir todas las competencias concesionario deben ser definidas y controladas por la entidad pública designada hasta el final
necesarias para el objeto de la concesión y eso debe verificarse en la etapa de precalificación. del contrato y debe establecerse claramente si el concesionario puede o no contratar a terceros
Como señala Benzacon (2001), el concesionario debe asumir múltiples riesgos que ya han sido para la realización de la obra. Es importante que en los anexos de los contratos se especifiquen
todos los detalles técnicos de la obra.
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Tabla N.° 13. Principales etapas de un contrato de concesión

La sexta etapa es la del Poner los terrenos a disposición de la empresa
lanzamiento del contrato Expedición de las autorizaciones administrativas para construir
LAS ETAPAS LOS PUNTOS DE PASO
Realización de las obras
Inauguración del servicio o del equipamiento público
La primera etapa consiste Aceptación política del partenariado público-privado por el
en crear el proyecto, Gobierno y por la administración Inicio del control del concesionario
la aceptación política Aceptación social y económica del futuro equipamiento
y social de este y en
comenzar a dominar las Estudio de factibilidad del proyecto La séptima etapa es la del Control del concesionario:
condiciones de realización Dominio del terreno desarrollo del contrato - En la ejecución de las obras
del proyecto
Primer estudio de realización técnica - En la gestión de la infraestructura
Enfoque de la rentabilidad del proyecto Puntualización de las inversiones complementarias
Definición de la eficiencia esperada Cita para considerar y en ocasiones corregir la ejecución del
Identificación de los problemas ambientales contrato
Pagos de subsidios o préstamos amparados por el contrato y
pagos por ocupación del dominio público
La segunda etapa consiste Derecho comercial y derecho partenariado público-privado
In fine: regreso de los bienes a la autoridad pública
en crear un marco jurídico Derecho de inversiones extranjeras
para el proyecto que
sea favorable para la Derecho fiscal del partenariado público-privado Fuente: Benzacon, Xavier (2001). El contrato de concesión: un marco integrador, un proceso y contratos. Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Vivienda
de Francia.
concesión Derecho del dominio público
La tercera etapa consiste Formar un equipo de proyecto a nivel gubernamental Durante la operación de los servicios relacionados con la infraestructura concesionada, los
en preparar la consulta Verificar la situación financiera del país contratos deben redactarse en función de los siguientes principios: i) continuidad del servicio; ii)
principio del equilibrio económico y financiero; iii) principio de igualdad de tarifas y condiciones
Definir con precisión la eficiencia esperada
de acceso al usuario final; iv) principio de adaptación a las nuevas tecnologías y los cambios
Seleccionar las posibilidades variantes
en la situación de los usuarios; v) principio de neutralidad, que establece que no puede haber
Predefinir la naturaleza de los contratantes discriminación entre los usuarios.
La cuarta etapa es la del Convocatoria a candidatos… Para tener un contrato equilibrado es importante que la remuneración al concesionario se
desarrollo de la consulta establezca en función de los riesgos que este enfrenta y le debe permitir lograr una ganancia
…y después de las licitaciones internacionales
y de las negociaciones ordinaria en proporción al riesgo del negocio y al riesgo país.
sobre los riesgos Desarrollo de la selección por etapas
Inicio de las negociaciones con los preseleccionados Los riesgos comerciales pueden ser atenuados con esquemas de garantías que se recomienda se
Identificación, cuantificación y atribución de los riesgos a las diseñen en función de asegurar el repago al banco y con bajos riesgos fiscales, de modo que se
partes por medio de la negociación reduzcan los costos financieros. Los contratos deben regular los temas de daños a terceros de forma
Primer enfoque del contrato específica y los casos de fuerza mayor. También es importante que los contratos de concesión
cuenten con cláusulas que regulen los actos administrativos para modificar o renegociar el
propio contrato. Finalmente, es importante regular en el contrato la terminación del mismo por
La quinta etapa, una Identificación de las condiciones financieras definitivas ofrecidas
vez seleccionada la por las partes implicadas (bancos, Estado e instituciones
vencimiento del plazo, terminación por solicitud del concesionario, cancelación del contrato por
mejor oferta, consiste financieras) incumplimiento o compensación al concesionario para adelantar el fin de la concesión.
en establecer y firmar el Redacción del contrato definitivo y en ocasiones aprobación de
contrato este contrato por el Parlamento nacional En la anterior tabla podemos apreciar las principales etapas de un contrato de concesión. En la
primera etapa, lo principal es haber logrado la aceptación social del proyecto por concesionarse
178 179
y dominar los aspectos técnicos fundamentales para la realización del proyecto. En la segunda Los bancos pueden de igual manera unirse a los accionistas para el financiamiento de los
etapa del contrato lo principal es haber resuelto los problemas pendientes del marco jurídico sobrecostos eventuales, otorgando una línea Stand-by Loan, respetando el equilibrio capital-
tanto en las normas marco de la inversión privada como en las normas sectoriales y reglamentos deuda previsto al principio.
críticos. En la tercera etapa, lo principal es haber formado el equipo promotor de la inversión
privada y haber logrado definir el servicio y predefinir el perfil de los postores. En la cuarta etapa, El riesgo de interfaz y de subcontratación: Este riesgo debe ser asumido por un solo constructor
se debe convocar a los potenciales postores, preparar las consultas con los posibles participantes responsable que tenga el papel de director de la obra y que cuente con la capacidad financiera y
y terminar el trabajo de identificación y asignación de riesgos entre los actores relevantes hasta la experiencia necesaria.
lograr el primer enfoque (borrador) del contrato. En la quinta etapa, lo fundamental es establecer
las condiciones financieras definitivas ofrecidas por las partes y redactar el contrato definitivo tras El riesgo de contrapartida: Este riesgo depende de la calidad financiera del constructor y está
la adjudicación de la buena pro al final del concurso. En la sexta etapa, que corresponde al inicio cubierto de manera general por la emisión de fianzas bancarias Performance Bonds, permitiendo
de vigencia del contrato, se deben entregar los terrenos y emitir las autorizaciones administrativas de este modo cubrir las penalidades que se dan debido a los retrasos o sobrecostos imputables
correspondientes, regular la fase constructiva e iniciar el control del concesionario. Finalmente, al constructor.
en la séptima y última etapa corresponde al contrato regular el término de la ejecución de las
obras y la gestión de la infraestructura hasta la devolución de los bienes a la autoridad pública. El riesgo de indexación: El principio de base es que el precio debe ser lo más firme posible. En
algunos casos, el constructor no es capaz de asumir el riesgo de la evolución desfavorable de
los índices constitutivos del costo de la construcción. La solución posible entonces es atribuir
Asignación óptima de los riesgos este riesgo a los accionistas y a los prestamistas en el marco de las líneas Stand-by, tal y como se
describen para los riesgos de sobrecosto y de retraso.
Como lo hemos señalado antes, la mejor asignación de riesgos es aquella que le asigna cada
riesgo al actor que está en mejor posibilidad de enfrentarlo satisfactoriamente. A continuación, El riesgo de tasas de interés: Este riesgo puede ser cubierto igualmente por una línea Stand-by
se recogen las recomendaciones principales de acuerdo con el esquema propuesto por Aoust, establecida por los accionistas y los prestamistas, y recurriendo a una política activa de gestión
Bennet y Fiszelson (2001). Las recomendaciones las dividimos por categorías: i) construcción, ii) del riesgo de tasa.
operación y iii) riesgos indirectos ligados al entorno.
El riesgo cambiario: Se puede de igual forma recurrir a una línea de Stand-by, pero por lo
general se implementa una política activa de gestión del riesgo de cambio. La instauración de
Asignación de los riesgos en la fase de construcción estas técnicas requiere de una adecuada previsión de los flujos futuros, lo que se hace difícil en
periodos de construcción.
Los riesgos de sobrecosto y retraso: El participante más capaz de controlar estos riesgos es
el constructor, miembro del consorcio concesionario. El éxito de la fase de construcción es
primordial para el éxito de la concesión. El constructor deberá garantizar la entrega de la obra La distribución de los riesgos en fase de operación
dentro de los plazos y presupuesto previstos. La calidad de la realización permitirá cumplir con
los objetivos de costos de conservación. A fin de asegurar el compromiso real del constructor El riesgo de demanda: Es difícil atribuir este riesgo solamente a los miembros del consorcio
para asumir los riesgos, se deberá seleccionar un consorcio en el que se encuentre un constructor (accionistas y operadores), aun cuando en general deban asumir una parte del él. En ciertas
técnica y financieramente capaz de llevar a cabo los trabajos. El concedente, al igual que los situaciones, si el proyecto goza de un mercado (como por ejemplo el de la energía), se pueden
prestamistas, deberán solicitar apoyo a expertos externos a partir de la fase de concepción. utilizar productos derivados, como los swaps que permiten fijar los ingresos.
Para enfrentar los problemas, se le impondrán al constructor penalidades ya sea de retraso, ya
sea de incumplimiento de las normas destinadas a cubrir los sobrecostos y todo o parte de las La mayor parte del tiempo, y tomando en cuenta los factores externos económicos y sociales
consecuencias de su retraso. que conlleva un proyecto, se repartirán los riesgos entre los accionistas, el operador y el poder
público. En efecto, este último, interviniendo como beneficiario ya sea directo o indirecto,
Además de las coberturas de riesgos impuestas al constructor, es posible también que los riesgos podrá garantizar un adecuado nivel de tráfico (ejemplo: las infraestructuras públicas) o la buena
sean asumidos por los accionistas del proyecto. Varias formas se dan casi siempre, en particular: ejecución de un contrato en donde el poder público garantice cierto nivel de acuerdos de compra
i) garantía de los préstamos de los accionistas durante la construcción y ii) financiamiento de los en firme (ejemplo: los proyectos de energía o de agua).
sobrecostos por los accionistas ya sea por el aumento del capital a través de una línea de Stand-by
Equity, ya sea por un financiamiento temporal por parte de los accionistas bajo forma de deuda Los riesgos de aumento de los costos de operación o de baja de los ingresos: Estos riesgos
subordinada al reembolso previo de sus préstamos. pueden ser asignados, en un primer inicio, al consorcio (accionistas y operador), si el aumento
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de los costos se debe al operador o a la empresa concesionaria. Pero cuando se trate de atribuirlos Tabla N.° 14. Asignación recomendada de riesgos
al concedente o a los usuarios, no puede llevarse a cabo sin discernimiento. Una generalización
intempestiva representaría un obstáculo para el desarrollo de los partenariados público- CATEGORÍA DE RIESGO ACCIÓN DE LIMITACIÓN ASIGNACIÓN
privados. En caso de que el aumento de los costos de operación tenga un origen externo derivado PROPUESTA
de las decisiones unilaterales del poder público o de un trastorno de la economía, parecen más
adaptadas las fórmulas de subsidio de equilibrio otorgado por la autoridad concedente o de SOBRECOSTOS
Elección de un operador-constructor Sobre todo
atribución del riesgo a los clientes (en caso de ser socialmente aceptable), separando una parte experimentado y con suficiente consorcio
variable igual al costo de operación. capacidad; elección de un contratista
único para la construcción-
explotación; acercamiento llave en
Los riesgos financieros: Algunos riesgos son propios del sector privado y deben ser repartidos
mano a precios globales
entre los actores privados (bancos, empresas). En particular, el riesgo de contrapartida debe
ser cubierto por los diversos participantes (operador, accionistas, compradores, proveedores)
RETRASOS
por medio de la emisión de Performance Bonds. En lo que concierne al riesgo de indexación, Elección de un operador-constructor Consorcio/
la alternativa ideal es que todos los participantes, proveedor, comprador y operador, utilicen experimentado y con suficiente concedente
la misma fórmula de indexación. En caso de deriva, el riesgo se repartirá en parte entre los capacidad; preparar suficientemente (procedi-
los procedimientos río arriba que mientos
accionistas o los usuarios. Otros riesgos serán cubiertos por instrumentos financieros, por permitan obtener las autorizaciones, legales)
ejemplo, para el riesgo de tasa de interés, si no se ha previsto algún mecanismo que permita etc.
repercutir el aumento de la inflación o de las tasas de interés reales, se puede acudir, si existe en
la divisa de los préstamos, a las operaciones de cobertura como los caps o los swaps de tasas. Para CONCEPCIÓN
Innovación Elección de un operador-constructor Consorcio
FASE DE CONCEPCIÓN – CONSTRUCCIÓN

el riesgo cambiario, si los mecanismos de cobertura por riesgo no son aplicables, se otorgarán los
experimentado y con suficiente
riesgos al poder público, el cual deberá dar una garantía de cambio. Sin embargo, un compromiso capacidad
de este tipo hace que el proyecto corra un riesgo político mayor. Debe de entrar en el terreno de
las garantías de la inversión.
Maestría técnica/ Privilegiar una elección tecnológica Consorcio
tecnológica que el constructor sea capaz de
Los riesgos “indirectos” permanentes ligados al entorno dominar
Los riesgos de fuerza mayor: La solución cosiste en adoptar las mismas cláusulas de fuerza BUENA EJECU-
CIÓN Calidad del Elección de un operador-constructor Consorcio
mayor en los diferentes contratos: contratos de concesión de compra, de construcción, de trabajo experimentado y con suficiente
operación y de venta. Esto no significa que el riesgo desaparece, pero sí permite acceder y entablar capacidad; elección de un contratista
negociaciones que permitan encontrar soluciones. Por lo general, es imposible transferir todo el único que asuma la construcción y la
explotación
riesgo al sector privado.
Los riesgos macroeconómicos: Estos riesgos pueden ser únicamente adjudicados al poder Interfases/ Elección de un contratista único que Consorcio
público. Aun cuando las cláusulas de tarifa permiten tomar en cuenta las devaluaciones, no es subcontratación reúna las distintas empresas en una
accesible repercutir sobre las tarifas las consecuencias de devaluaciones draconianas. Además, sociedad de proyecto único
este riesgo, considerado como económico, no es asegurable, con excepción de la devaluación del
franco CFA, la cual fue decidida por el Gobierno francés y fue considerada como riesgo político IMPREVISIBLES
Geológicos Hacer los estudios río arriba para Sobre todo
y fue cubierta por la Coface.
determinar los principales parámetros concedente
geológicos
Los riesgos jurídicos: Es complicado protegerse contra “el acto de autoridad”. Es necesario prever
en los contratos cláusulas de estabilidad del marco legal y reglamentario, así como posibilidades
de renegociación y de compensación en caso de incumplimiento o cambio de legislación o de Meteorológicos Consorcio/
concedente
reglamentación.
182 183
Tabla N.° 15. Asignación recomendada de riesgos

FRECUENTA-
CIÓN Tráfico global Hacer buena recolección de datos Consorcio/
río arriba y explicitar las hipótesis de concedente
modelización global CATEGORÍA DE RIESGO ACCIÓN DE LIMITACIÓN ASIGNACIÓN PRO-
PUESTA
Elasticidad de- Hacer estudios río arriba sobre la Consorcio/ PARÁMETROS

Indización de los Instrumentos de cobertura; Banco/consorcio
manda-precio sensibilidad de los usuarios y tener un concedente FINANCIEROS
costos indización de las tarifas con
acercamiento prudente
los costos
Crecimiento de Explicitar correctamente y validar las Consorcio/

Tasas de interés Instrumentos de cobertura; Banco/consorcio
la demanda hipótesis subyacentes al modelo de concedente
crecimiento del tráfico escoger financiamientos
con tasas enmarcadas o con
RIESGOS ECONÓMICO
tasas fijas
PRECIO
Nivel aceptable Estudios de sensibilidad; desarro- Consorcio/
de precio-cuota llar un marketing del PPP; tener una concedente
política de “calidad” a la escucha de Tasas cambiarias Instrumentos de cobertura; Banco/consorcio/
los usuarios seguro multilateral; ingresos concedente
en divisas fuertes o financia-
mientos locales
OTRAS BAJAS
FASE DE OPERACIÓN
DE LOS INGRE- No pago de Reforzar los compromisos nacionales, Concedente

SOS subvenciones eventualmente recurriendo a organi- COMPROMISOS
zaciones multilaterales Refinanciamiento Consorcio/bancos
FINANCIEROS
No pago por Tener una política tarifaría socialmen- Consorcio/ Contrapartida Recurrir a garantías por Consorcio/bancos
usuarios te aceptable; asegurarse la coopera- concedente seguros
ción de la política y la justicia
FUERZA MAYOR
Catástrofes na- Concedente/ase-
Falta de insumos Consorcio/ turales guradoras
concedente
Embargos políti- Cobertura por agencias bi- Concedente/ase-

Reducción de Apoyarse sobre hipótesis o escenarios Concedente cos o guerras laterales o multilaterales de guradoras
RIESGOS INDIRECTOS
capacidad río realistas sobre la evolución de la red los riesgos políticos
arriba/abajo alrededor del proyecto
Visas, Policía, Compromisos por el conce- Concedente

SOBRECOSTOS expertos extran- dente de facilitar los proce-
DE EXPLOTA- Crecimiento de Elección de un operador-constructor Sobre todo
costos de explo- experimentado consorcio jeros sos administrativos
CIÓN
tación
RIESGOS ECONÓ-
Crisis económi- Cobertura por agencias bi- Consorcio/conce-
MICOS
Exigencias pú- Prever las cláusulas contractuales Concedente ca, financiera o laterales o multilaterales de dente/
blicas crecientes que permitan ajustar el contrato a las energética / los riesgos políticos amplios; aseguradoras/
nuevas exigencias devaluación cláusulas de renegociación o bancos
adaptación de los contratos.
Fuente: Perrot, Jean-Yves Perrot y Chatelus, Gautier (Dir.). Financiamiento de infraestructuras y servicios colectivos: recurrir al partenariado público-privado.
Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Vivienda. Dirección de Asuntos Económicos Internacionales.
184 185
No realización Coberturas por agencias bi- Consorcio/ conce-

de hipótesis de laterales o multilaterales de dente
apertura comer- los riesgos políticos amplios;
cial cláusulas de renegociación o
adaptación de los contratos.
RIESGOS INSTI-
Evolución legisla- Prever cláusulas de renego- Concedente
TUCIONALES Y
ción indirecta ciación y adaptación de los
JURÍDICOS
contratos
Recursos jurídi- Reforzar marco jurídico e Concedente/

cos por terceros institucional río arriba; veri- consorcio
ficar compatibilidad del PPP
con la legislación existente.
Conflictos entre Cobertura por agencias Concedente/con-

colectividades bilaterales o multilaterales. sorcio
Reforzar protección jurídica.
ACEPTABILIDAD
Marketing durante toda la Concedente/con-
SOCIAL PPP
vida de los PPP. Vigilancia de sorcio
los indicadores de calidad
de servicio; diseñar tarifas
aceptables.
Fuente: Perrot, Jean-Yves y Chatelus, Gautier (Dir.). Financiamiento de infraestructuras y servicios colectivos: recurrir al partenariado público-privado.
Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Vivienda. Dirección de Asuntos Económicos Internacionales.
186 187
9
Condiciones de
sostenibilidad técnica
y financiera de los
proyectos de inversión
pública y de las
asociaciones público-
privadas
188 189
A
la raíz de los problemas respecto de la sostenibilidad de las asociaciones público- Paso cinco: riesgo transferible. Este debe ser calculado como si fuera a permanecer en el Gobierno
privadas, existe un problema conceptual: ¿en qué casos es conveniente para un país y es la mejor representación del valor del riesgo transferible al concesionario. Se debe tener el
que un proyecto socialmente rentable pero financieramente inviable pase de un cuidado de excluir de este cálculo los riesgos que se trasladarían en una obra pública al privado.
contrato de obra pública a alguna modalidad de concesión? Una primera respuesta
debe señalar que —como se afirmó en la sección anterior— las concesiones o asociaciones Paso seis: riesgo retenido. Cuando se suma el costo del riesgo retenido a la licitación de la APP,
público-privadas son más convenientes cuando los ahorros por eficiencias propias del sector cualquier riesgo asociado con el suministro de los servicios principales no debería ser incluido.
privado superan a los mayores costos de financiamiento de los concesionarios. El nivel del riesgo retenido debe ser ajustado entre las dos licitaciones para reflejar el mismo
nivel de transferencia de riesgo propuesto por el Gobierno.
El Departamento del Tesoro Australiano desarrollo la política Partnerships Victoria (PV) como
un modelo conceptual y operativo completo para responder la pregunta planteada y que es muy La fórmula de comparación es sencilla. El comparador del sector público debe sumar cuatro
importante para tomar decisiones de encaminamiento de contratos público-privados. La idea variables: i) el riesgo retenido, ii) el costo del CSP básico, iii) el costo de la neutralidad competitiva
es trabajar sobre la base de un comparador del sector público para evaluar si la inversión que y el costo del riesgo transferible. A su vez, las alternativas de concesión o asociación público-
puedan realizar los privados ofrece mayor valor del dinero (value for money) que si la inversión privada deben sumar el riesgo retenido y el valor presente neto de los costos de los pagos por el
la realiza el sector público sobre la base de un sistema de adquisiciones eficiente. servicio. La alternativa que tenga el valor más bajo es la que aportará más valor al dinero.
El Comparador del Sector Público (CSP) tiene cuatro componentes: i) comparador del sector Esta metodología les permitiría a los Gobiernos contar con una herramienta analítica de modo
público básico, que es el costo base del servicio especificado en el proyecto si se licitara bajo el tal que puedan decidir cuáles de los proyectos pueden ser preparados para concesionarse o
sistema de adquisiciones del sector público y fuera de propiedad del sector público; ii) neutralidad estructurarse a partir de una concesión o una asociación público-privada. Si en líneas generales
competitiva, que significa eliminar cualquier ventaja o desventaja que el servicio tiene por el solo los mayores costos financieros del sector privado son mucho mayores que los beneficios por
hecho de ser el activo que lo determina de propiedad pública; iii) riesgo transferible, que es el ganancias de eficiencia, el proyecto debería seguir siendo ejecutado bajo el esquema de inversión
riesgo que enfrentaría el Gobierno en una licitación de obra pública y que transferiría al sector pública.
privado en una licitación tipo PV, el cual se tiene que estimar para reflejar los costos totales de
la licitación pública; iv) riesgo retenido, que representa el valor de los riesgos que el Gobierno
asumiría bajo una APP bajo el enfoque PV y que debe sumarse a la licitación privada de modo tal
que pueda fijar una base de comparación.
Los pasos de la metodología del CSP son los siguientes:
Paso uno: La especificación del resultado esperado fija los servicios que el Gobierno quiere
adquirir y el nivel de servicios esperado.
Paso dos: proyecto referencial. Es la mejor aproximación al servicio más eficiente que el sector
público podría brindar y que podría ser empleada para satisfacer todos los requerimientos de
la especificación del resultado esperado. El proyecto referencial debería dar un servicio con la
misma cobertura y calidad, de modo tal que se pueda realizar una comparación justa.
Paso tres: comparador del sector público básico. Es el costo base del proyecto referencial si lo
ejecutara el Gobierno. El CSP básico debe incluir todo costo directo o indirecto y restarse de
cualquier ingreso que se le genere a terceros. No deben incluirse riesgos y contingencias.
Paso cuatro: neutralidad competitiva. Implica la necesidad de ajustar las distorsiones que pueda
haber y que sesguen la comparación con una licitación tipo APP.
190 191
9.1 9.2
Adecuada preparación y definición Riesgo fiscal: subsidios y pasivos contingentes
del nivel de servicio (y no contingentes)
Como hemos visto en las secciones anteriores, tanto en la literatura internacional como en los Muchas negociaciones, como las que ocurrieron en la primera etapa de los programas de
estudios relacionados con la iniciativa IIRSA se señala que el exceso de renegociaciones ha sido concesiones en México y en Colombia (Economic Development Institute, 1997), aumentaron
un problema principal y que esto está asociado en muchos casos con la insuficiente preparación drásticamente la exposición de estos países a la deuda externa y generaron importantes pasivos
de los estudios. Estudios de demanda y costos adecuadamente preparados permiten definir con contingentes y no contingentes. Una combinación de sobreestimaciones de las demandas y
precisión el nivel de servicio, los costos de inversión y operación, y los plazos de recuperación garantías excesivas por tráficos mínimos ocasionaron la necesidad de drásticas renegociaciones
de la inversión bajo las tarifas (u otros mecanismos de pago) que se haya establecido. Muchos para poder sostener parcialmente los programas de concesiones mal formulados.
de los errores de las concesiones tienen que ver con estudios de demanda mal hechos que
sobreestiman o subestiman los ingresos del concesionario; problemas de costeo de tareas de Por tanto, existe una relación directa entre la mala formulación de los estudios de preinversión,
mantenimiento y obras; y estructuraciones débiles que no reflejan las reales dificultades para el una inadecuada distribución de riesgos de los contratos y los riesgos fiscales que pueden
acceso al financiamiento de largo plazo. capturar una porción importante de los recursos regulares de los países que deben destinarse a
infraestructura pública. En este punto es importante señalar que las garantías de honramiento
Cabe resaltar que el nivel de preparación óptimo de los proyectos puede ser muy variado entre o las garantías compensadas de tráfico, o las garantías asociadas a las claúsulas de los contratos
los principales sectores de infraestructura. En aquellos sectores en donde se registran enormes take or pay, deben diseñarse no para eliminar el riesgo de demanda del concesionario, sino
movimientos de tierras, como las obras de riego mayor, carreteras, ferrocarriles y nuevas fuentes para disminuir los riesgos de repago a los bancos por parte del concesionario. Si dicho riesgo se
de agua, es posible que se requiera contar no solo con estudios de preinversión, sino también con elimina o se atenúa, los costos financieros se reducirán, beneficiando finalmente al Estado o a los
estudios definitivos de ingeniería. En estos casos, si el Estado no realiza los estudios, el proceso usuarios. El BID, el Banco Mundial y la CAF han desarrollado importantes garantías de diferente
les generaría costos muy altos a los postores, ya que los estudios definitivos de ingeniería pueden tipo que pueden ser productos muy útiles para reducir los riesgos de incumplimiento de los
costar entre 5 y 10% del valor de la inversión. Esto puede ser muy ineficiente si el postor tiene concesionarios a los bancos y disminuir los costos financieros que enfrentan los concesionarios.
que realizar estudios definitivos para formular su propuesta técnica y su propuesta económica. Esto permitiría mejorar las ofertas, ya sea aumentando los aportes al Gobierno o reduciendo los
También puede ser muy perjudicial para el proceso, pues si los costos de los estudios son muy montos de los subsidios.
elevados, la ausencia del estudio definitivo de ingeniería elaborado por el Estado se convierte en
una poderosa barrera contra la participación y puede reducir significativamente el número de
postores y podría no haber competencia por el mercado.
Cada país, sobre la base de su experiencia y el análisis de las mejores prácticas mundiales, debe
establecer su política de nivel de estudios. Los estudios de prefactibilidad o factibilidad son muy
importantes porque las asociaciones público-privadas deben ser socialmente rentables, aunque
financieramente inviables. Si por acortar plazos saltando etapas se formula mal la preinversión o
no se realiza, se podría caer en la concesión de proyectos sobrevalorados o sobredimensionados
en perjuicio del Estado o de los usuarios.
192 193
9.3 BOT (Built, Opera- Privado Privado Privado Público, lue- 20 a 30

Separar objetivos comerciales y te & Transfer) go privado años
los objetivos sociales

Privatización Privado Privado Privado Privado Indefinido
Fuente: Perrot, Jean-Yves y Chatelus, Gautier (2001). Financiamiento de infraestructuras y servicios colectivos: recurrir al partenariado público-privado. París:
Presses de l’École Nationale des Ponts et Chaussées.
De preferencia, se deben separar los objetivos sociales de los comerciales. El sector privado solo
debe participar en donde esta separación sea factible de ser realizada.
En todos los casos lo recomendable para las concesiones es que el sector privado controle los
costos, ingresos e inversiones de la operación estrictamente comercial y que el costo de cumplir
9.4
con objetivos sociales esté claramente identificado y sea cubierto por el Estado.
Tabla N.° 16. Diferentes tipos de obras públicas y asociaciones público-privadas Una adecuada distribución de competencias
OPCIÓN OPERACIÓN Y INVERSIONES RIESGO CO- PROPIEDAD DE DURACIÓN

MANTENIMIENTO DE CAPITALES MERCIAL LOS ACTIVOS
Administración Público Público Público Público _ El funcionamiento general de los programas de concesiones y asociaciones público-privadas
directa (que no requiere de una adecuada distribución de competencias entre los actores públicos relevantes.
es un asociación El Gobierno en su conjunto debe preocuparse por los marcos normativos promocionales de la
público-privada)
inversión extranjera, procurando no establecer discriminaciones ni en materias de inversión ni
en lo referido a las cuestiones tributarias. La estabilidad jurídica no solo requiere de un marco
Contrato de obra Público/privado Público Público Público 1 a 2 años legal y reglamentario adecuado, sino de instituciones sólidas y predecibles.
pública conven-
cional
En este orden de ideas, cumple un papel primordial tanto el ente regulador de las concesiones
como los tribunales autónomos que resuelvan las controversias entre regulador y regulados.
Contrato de servi- Público/privado Público Público Público 1 a 2 años La autonomía de los órganos reguladores está vinculada principalmente a la autonomía
cio (Outsourcing) presupuestaria y a los mecanismos de designación y remoción de directores. Es muy importante
el compromiso de los Gobiernos por poner a los mejores funcionarios posibles en los entes
reguladores y, a su vez, darles una capacidad y remuneración comparable a la del sector privado
Contrato de ges- Privado Público Público Público 3 a 5 años
tión (Management que está sujeto a su autoridad. El personal de los entes reguladores debe estar en capacidad de
contract) negociar con los del sector privado en igualdad de condiciones. Al regulado le conviene una
regulación sólida y predecible, de tal modo que esta le permita al regulado aislarse parcialmente
de los conflictos políticos que pueden producirse alrededor de cualquier servicio público.
Arrendamiento Privado Público Compartido Público 8 a 15 años
La regulación debe estar diseñada para establecer diversos incentivos al sector privado e ir mucho
Concesión de red Privado Privado Privado Público 25 a 30 más allá de un sistema de castigos y sanciones ante incumplimientos. Estos últimos deben existir,
existente años pero lo ideal es utilizarlos lo mínimo indispensable.
194 195
9.5 9.7
Capacidad institucional de la Compromiso del Gobierno y el consenso de las
agencia promotora fuerzas políticas en el Congreso
El nivel de preparación de los proyectos y la capacidad de estructuración dependerán en gran Es muy importante que exista un compromiso del Gobierno nacional en el proceso de promoción
medida de la fortaleza institucional de la agencia promotora de inversiones o del ministerio, de inversiones, pero también se requiere trabajar una amplia base de apoyo con el conjunto
que deberá contar con una unidad promotora de concesiones. El compromiso del Gobierno en de fuerzas políticas con presencia en el Congreso. Esto es vital, por un lado, porque parte de
relación con los programas de promoción de inversiones es fundamental y debe reflejarse en las las correcciones regulatorias que se puedan requerir deberá en algún momento pasar por el
capacidades y competencias de la agencia promotora de inversiones. Esta agencia debe contar Congreso y, por otro lado, porque los contratos de concesión son de muy largo plazo, exceden a los
con el personal y los recursos suficientes para proponer las modificaciones necesarias del marco gobiernos de turno y sin consenso político amplio pueden estar sujetos a excesiva incertidumbre,
legal, realizar los estudios que no haya preparado el poder concedente, realizar adecuadamente lo que a su vez desalentaría la participación de inversionistas privados.
la estructuración financiera y negociar con los sectores de Hacienda los esquemas de garantías
más convenientes.
9.6
Capacidad negociadora del
poder concedente
En muchos países en donde están separadas las funciones de poder concedente, promoción
de inversiones y de regulación de inversiones, se debilita o se mantiene débil la posición del
poder concedente, que normalmente está relacionado con el ministerio que tenía originalmente
la responsabilidad de suministrar los servicios. Esta debilidad institucional es grave pues, en
muchos casos, el poder concedente tiene gran parte de las facultades para la renegociación
de contratos (ampliaciones de plazo, adelanto de obras, etc.) y puede ser la instancia menos
fortalecida en comparación con el ente regulador y la agencia promotora de inversiones. Así, si
el poder concedente es el sector con menos fortalezas y con menor involucramiento directo en
el proceso de promoción, puede ser la instancia que enfrente los mayores riesgos de captura por
parte de los regulados.
196 197
10
Reseña de los estudios
que analizan los
impactos ambientales
causados por proyectos
de transportes
ejecutados en el
espacio amazónico
198 199
10.1
L
a expansión de infraestructura (nuevas carreteras no pavimentadas o carreteras
mejoradas a nivel de pavimento y otras infraestructuras de transportes) trae numerosos
cambios complejos y rápidos para las regiones boscosas o de ecosistemas frágiles como
Amenazas a los servicios ambientales
la Amazonía. Las carreteras podrían fragmentar hábitats, degradar ríos y cursos de de la Amazonía
agua, afectar la calidad del agua, y promover la diseminación de especies invasoras exóticas,
causando erosión de la fauna y pérdida de especies. Las carreteras pueden, además, crear
conflictos sociales sobre la tierra y otros recursos naturales, particularmente cuando los recursos
amenazados son fundamentales para los ecosistemas.
En esta sección reseñamos algunos de los principales aportes de los autores que han investigado En el informe realizado por Kenneth Young, Eugenio Arima, Erica Ashkenazi y Armando Mercado
los temas relacionados con los impactos socioambientales en la selva, causados por la para WCS (2016), se realizó una evaluación del valor biológico de los ecosistemas naturales en la
implementación de proyectos de transporte. Amazonía en Loreto, el cual caracterizó la biodiversidad y los servicios ambientales. Según los
autores, la alta biodiversidad de Loreto está determinada por un clima dominante de bosque
lluvioso tropical no estacional, sin una estación seca fuerte ni riesgo de heladas. Para hacer esta
evaluación, el informe utilizó enfoques de investigación ecológica y geográfica, incluyendo mapeo
y medición-cuantificación de servicios ecosistémicos, construcción de escenarios de posible
cambio ambiental futuro considerando planes actuales de desarrollo económico y transporte,
e incluyó una evaluación de las implicaciones de estos hallazgos para la gobernanza ambiental.
A continuación, se presentarán algunos de los principales impactos que generan los grandes
proyectos de inversión y la intervención humana.
Uso y cobertura del suelo
La diversidad natural y el dinamismo en Loreto serían dramáticamente alterados si la extracción

de recursos naturales y el cambio en la cobertura del suelo fuesen extensivos. Sin embargo, de
acuerdo con muchos estándares internacionales y locales, la degradación ambiental en esta
región ha sido relativamente baja, pues importantes áreas están bajo el manejo a largo plazo de
pueblos indígenas tales como los Kandoshi o han sido establecidas como áreas de protección
para la conservación (por ejemplo, Tamshiyacu-Tahuayo y la Reserva Nacional Pacaya Samiria).
Algunas áreas no han sido ocupadas por considerarse de bajo valor agronómico debido a las altas
capas freáticas o a suelos pobres, mientras que otras son concesiones para el manejo forestal.
El impacto ocurrido por la implementación de carreteras en la Amazonía de Loreto también

es limitado, pues el transporte de personas y mercancías se realiza principalmente a través
de ríos naturalmente navegables, de manera que la deforestación asociada a carreteras está
entre las más bajas de la cuenca Amazónica. Por tanto, las oportunidades para la investigación
y el monitoreo de ecosistemas intactos son amplias y las estrategias de conservación pueden
maximizar la protección y la mitigación. No obstante, el continuo crecimiento de las áreas
urbanas, particularmente de la ciudad de Iquitos, junto con los planes recientes del Gobierno
nacional y regional de crear nuevos corredores de transporte y energía, además del continuo
desarrollo de infraestructura petrolera, están combinándose para crear sinergias destructivas,
distintas de las vistas anteriormente en esta parte de la Amazonía del Perú. Según los autores, se
puede decir que Loreto —y más ampliamente la Amazonía occidental— se encuentra en un punto
200 201
de inflexión ecológica, con cambios simultáneos tanto en los factores biofísicos asociados con el en el carbono también pueden ser evaluados, aunque frecuentemente en los enfoques
cambio climático, como en los procesos socioeconómicos que están conectando Loreto con las actuales el carbono de los suelos y sustratos es descuidado o estimado indirectamente.
demandas extractivas y cambios de la cobertura del suelo.
2. Servicios ambientales relacionados con el agua.
En Loreto existen muchos ecosistemas dominados por el agua, como los humedales y
Cambio en la cobertura del suelo ríos, y por lo tanto los procesos hidrológicos y ecológicos involucrados son cruciales. Estos
procesos tienen múltiples facetas y son controlados por las restricciones medioambientales
Además, otro impacto ambiental que se podría generar en esta región amazónica es el cambio que actúan a través de escalas de tiempo y espacio (Castello et al., 2013). Por lo tanto, con
en la cobertura del suelo. No es simplemente el tamaño del área que se encuentra en un tipo de el conocimiento actual, algunos aspectos importantes de estos procesos no son fáciles de
hábitat particular lo que es de interés con respecto a los servicios ecosistémicos, sino también medir, estimar o modelar. Por ejemplo, los movimientos de los flujos de agua, la erosión y la
su distribución espacial y conectividad. Los hábitats que se encuentran en patrones espaciales deposición de sedimentos crean la dinámica de los ecosistemas fluviales y de los humedales.
altamente fragmentados serán más afectados por los efectos de borde y tendrán una diversidad Todos estos procesos afectan la composición de especies, las funciones ecosistémicas, la
de especies menor que otros que están agrupados o agregados o vinculados de alguna manera y estructura de hábitat y, en general, los medios de vida de muchos pobladores rurales de la
probablemente también tendrán las funciones de ecosistema alterado. Los factores que afectan la Amazonía de Loreto. La calidad del agua es determinada por esas dinámicas hidrológicas
distribución del hábitat incluyen los procesos de cambio de los paisajes naturales, pero también naturales, procesos químicos-ecológicos y cualquier perturbación causada por la
el uso humano de la tierra, que cambia la cobertura del suelo y los contextos espaciales del contaminación producida por los humanos, que es especialmente dramática para el caso de
hábitat de interés o preocupación. Debido a esto, en la medida de lo posible es recomendable la ciudad de Iquitos.
que los análisis y las intervenciones de conservación tomen en cuenta estas consideraciones
espaciales, por ejemplo, mediante la inclusión de zonas de amortiguamiento que estiman el El ciclo de inundaciones es también fundamental para el cambio ecológico estacional en
tamaño del efecto de borde o la distancia de las influencias de origen humano. Todos los análisis Loreto, incluyendo los sistemas de uso de la tierra. En la cuenca del Amazonas, los enormes
basados en software en este proyecto son espacialmente explícitos. complejos de humedales de Loreto sirven para amortiguar el caudal durante la temporada
de lluvias para lugares localizados al sur de la región. Todas estas características necesitarían
ser consideradas como servicios ambientales.
Importancia de los servicios ambientales de Loreto
3. Servicios ambientales relacionados con los alimentos.
Para poder determinar la importancia de los servicios ambientales en Loreto, los autores Los suelos de la Amazonía de Loreto proporcionan la base para la agricultura, incluyendo el
utilizaron la terminología TEEB8, que conceptualiza los “paquetes de servicios ambientales”. De pastoreo, los sistemas de cultivo-barbecho y la horticultura permanente. Como resultado,
acuerdo con el análisis de los autores, hay siete grupos importantes de servicios proporcionados hay parcelas agrícolas establecidas como mosaicos de paisaje de barbecho y pastos; los
por la naturaleza en Loreto. Ahora bien, es preciso mencionar que todos estos servicios ecológicos cultivos, ganado y frutos se producen para la subsistencia de la población y para la venta
pueden verse afectados por las intervenciones de empresas privadas o públicas, sobre todo si no en los mercados locales y regionales. Algunos de los sistemas de producción dependen de
se realizan estudios de impacto ambiental o si estos se formulan deficientemente. la renovación resultante de las inundaciones y de la sucesión ecológica; como resultado,
hay interdependencias espaciales de la dinámica fluvial y la regeneración del bosque con
1. Servicios ambientales relacionados con el carbono. algunos tipos de producción de alimentos.
La fotosíntesis y el crecimiento de las plantas resultan en la captura y almacenamiento
natural de carbono. Estos flujos y almacenamientos son propiedades ecosistémicas 4. Servicios ambientales relacionados con el bosque.
fundamentales de los bosques y humedales. La captura de carbono es vista ahora como un Dada la alta biodiversidad de Loreto, hay muchas especies de plantas y animales útiles que
servicio ambiental, por lo cual varios grupos nacionales e internacionales están trabajando pueden ser utilizadas para madera, fibras, colorantes, medicamentos y para la caza. Muchas
para asignarle valores económicos y ecológicos. Además, existen los medios para estimar de estas especies valiosas dependen del hábitat forestal para su subsistencia y pueden ser
los patrones espaciales de flujos y almacenamiento utilizando teledetección, lo que puede extraídas de los bosques. Nótese que gran parte del bosque tiene el propósito de proveer un
ser acompañado por el modelamiento de estos procesos para permitir el desarrollo de hábitat para las especies silvestres, no solo las que son de utilidad directa para las personas.
escenarios de posibles condiciones futuras. Los efectos del cambio de la cobertura del suelo Los bosques son, en parte, sostenidos por los animales que polinizan las plantas y dispersan
sus semillas, por lo que existen múltiples servicios ambientales involucrados, algunos, sin
embargo, conectados solo indirectamente con el uso humano del suelo.
8. http://www.teebweb.org.
202 203
10.2
5.

Servicios ambientales relacionados con los humedales y el agua.
La Amazonía de Loreto tiene la mayor diversidad de especies acuáticas y de humedales,
Proyectos de transportes y sus impactos
y entre ellas algunas son vistas como especialmente valiosas para la pesca o para otras sobre la fauna silvestre
actividades extractivas. También hay muchas especies que sirven como eslabones de las
cadenas alimentarias naturales. Por lo tanto, hay servicios ambientales proporcionados
directamente por esta extracción, pero existen también procesos ecosistémicos adicionales
que mantienen las funciones del ecosistema y regulan la dinámica de especies de plantas
y animales. Estas funciones tienen implicaciones locales, regionales e internacionales, En el trabajo de investigación realizado por María del Pilar Arroyave, Carolina Gómez, María
teniendo en cuenta la conectividad hidrológica de la Amazonía occidental. Elena Gutiérrez, Diana Paulina Múnera, Paula Andrea Zapata, Isabel Cristina Vergara, Liliana
María Andrade y Karen Cristina Ramos (2006) titulado “Impactos de las carreteras sobre la fauna
6. Servicios ambientales relacionados con aspectos culturales. silvestre y sus principales medidas de manejo”, se analizan los impactos de los proyectos viales
La Amazonía de Loreto tiene muchos beneficios y servicios proporcionados por la sobre la fauna silvestre y se evalúan las medidas para manejar estos efectos. A continuación, se
naturaleza que son apreciados por muchas personas, ya sea para su uso directo o por su presentarán los principales impactos que se consideran relevantes:
valor recreacional. Por ejemplo, los entornos naturales ofrecen espacios para la recreación
y el turismo y otras zonas protegidas por el Estado como programas nacionales o regionales. Impactos por fragmentación de hábitats
También son muy importantes para Loreto los espacios autóctonos de los pueblos indígenas,
que ayudan a proteger su legado cultural y sostener sus sistemas de creencias y bienestar. La fragmentación ocurre cuando un hábitat grande y continuo se reduce y se subdivide en dos o
más fragmentos. Se ha encontrado que en algunas localidades solo un 3% de los individuos de dos
poblaciones de pequeños mamíferos cruzan vías con un ancho de 30 metros o mayores. El efecto
barrera de la vía construida tiende a crear metapoblaciones, definidas como la población (o grupo)
de poblaciones que resulta de la división de una población grande y continua en subpoblaciones
pequeñas y parcialmente aisladas. Estas subpoblaciones fluctúan más ampliamente en el tiempo
y tienen una mayor probabilidad de extinción que las poblaciones grandes.
Impactos por atropellamiento
El crecimiento poblacional en la región y el acelerado desarrollo de las ciudades ha involucrado

la construcción de nuevas redes viales, las cuales han causado un impacto negativo importante
en la fauna debido a la presencia de vehículos que circulan de manera frecuente y que en muchas
ocasiones causan la muerte por atropellamiento de varias especies de animales.
Impactos por cambios en los patrones reproductivos
La circulación de vehículos por las carreteras no solo afecta la fauna por el atropellamiento, que
causa varias muertes, sino que genera cambios en sus actividades reproductivas. Estos cambios
pueden disminuir las poblaciones y causar una posible extinción local dentro de la región
afectada.
La presencia de vehículos en las carreteras y el crecimiento urbano en la región producen

impactos en los patrones reproductivos de diferentes especies de animales y plantas, que causan
la disminución de su población y refuerzan su camino a la extinción. Forman y Alexander (1998)
aseguran que los efectos causados por el ruido, la vibración, la contaminación ambiental y visual
producidos por el tráfico vehicular generan pérdidas más representativas para la fauna que el
atropellamiento mismo en las vías, siendo el ruido la que más influye de manera negativa en
estas poblaciones (Forman y Alexander, 1998; Spellerberg, 1998; Goosem, 2002).
204 205
10.3 responsables de la creación de las tierras fértiles aptas para la agricultura. Hay también evidencias
Megaproyectos en la Amazonía: un análisis de una relación directa entre altas tasas de biodiversidad y las prácticas adaptativas indígenas
(Bensusan y Lima, 2003). El principio que conducía casi todas estas prácticas de adaptación era
geopolítico y socioambiental con propuestas de mantener el bosque en pie. Cuando un pueblo llegaba cerca de los limites ambientales de una
mejor gobierno para la Amazonía región determinada, sea por la disminución de la fertilidad de los suelos, sea por la escasez de
caza y pesca, el grupo se relocalizaba para permitir que la selva y sus ciclos se regeneran, evitando
así el agotamiento de los recursos del bosque.
Los megaproyectos extractivos y de infraestructura forman parte de otro modo de adaptación

humana: la industrialización. Los megaproyectos requieren grandes cantidades de energía,
Paul E. Little, realiza un análisis de los megaproyectos en la Amazonía (2013) a partir del estudio dependen de millares de personas para su construcción, reciben altas cantidades de capital
de las inversiones en megaproyectos realizados en los últimos años. Para realizar este análisis se financiero y tecnológico y transforman el paisaje forestal y los flujos hidrológicos donde se
utilizaron dos tipos de escalas geográficas que miden impactos diferentes: la escala panamazónica localizan. En suma, los megaproyectos transforman el modo de adaptación a la floresta, cambio que
y la escala microrregional. A continuación, se presentan los principales impactos: resulta ser particularmente brusco en áreas rurales donde las formas tradicionales de adaptación
están todavía vigentes. Históricamente se ha demostrado que el proceso de industrialización de
una región podía tomar décadas (por ejemplo, el proceso de industrialización de Inglaterra) y los
Principales impactos a escala panamazónica cambios que este produzca se reflejarían en varias generaciones de forma gradual y de distintas
formas. En el caso de los megaproyectos amazónicos, se trata de procesos extremadamente veloces
Para lograr una visión global de los impactos a la escala panamazónica se utilizó un abordaje de industrialización en donde áreas rurales se transforman en áreas urbanizadas en el lapso de
ecológico en el cual la cuenca amazónica, en su totalidad9, es la principal unidad ambiental pocos años. La velocidad de la industrialización es de carácter impositivo, pues muchas veces no
de análisis y las intervenciones humanas son entendidas como forma de adaptación al se consulta a los pueblos locales sobre estos megaproyectos ni sobre la “industrialización” de sus
bosque tropical amazónico y sus ecosistemas asociados. Dentro de este marco ecológico, territorios y el impacto que este tendría sobre ellos. Para agravar todavía más ese cuadro, resulta
los megaproyectos representan un modo específico de adaptación humana con una serie difícil de regresar a modos tradicionales de adaptación una vez que la industrialización llega,
específica de modificaciones ambientales que, a su vez, requieren nuevas respuestas humanas, debido a las transformaciones ambientales y sociales que producen.
completando así el ciclo ecológico de relaciones recíprocas e interdependientes. Se identificaron
cuatro principales impactos socioambientales que los megaproyectos ya están generando a escala
geográfica panamazónica. La reorganización territorial de la Amazonía
La industrialización, por ser un modo específico de adaptación, genera una reorganización

Industrialización forzosa de la selva territorial de las regiones donde se instala. La principal transformación territorial radica en la
rápida urbanización de la selva. Con la instalación y crecimiento de las ciudades, la composición
Durante siglos el modo de adaptación utilizado por los pueblos indígenas y otros grupos y densidad de la población amazónica cambia. Con la migración de nuevas personas, en su
amazónicos se basó en un conjunto de actividades interrelacionadas que incluían la agricultura gran mayoría inmigrantes de otras regiones del país, el cuadro político cambia, ya que esos
itinerante en pequeña escala, la caza, la pesca y la colecta de frutos. Este modo de adaptación, nuevos habitantes ganan poder político mediante el peso de su voto y abren lugar para prácticas
que ha sido extensamente documentado por la antropología ecológica, muestra que cada pueblo clientelistas de captura de votos.
se organizó en una forma única. Contrariamente a ciertas visiones idílicas que consideran que
la presencia humana se desarrolló en perfecto equilibrio ecológico, los pueblos indígenas sí El segundo factor de reorganización territorial de la Amazonía es el paso de una matriz de
generaron impactos positivos y negativos sobre el bosque tropical. Balée (1990) estima que el 12% conectividad fluvial a la conectividad terrestre. El modo tradicional de la selva utilizó sus ríos
del bosque amazónico fue antropogénico al momento de la llegada de los primeros europeos, como vías de transporte para la organización de la producción y el fortalecimiento de las redes
cinco siglos atrás de nuestra era actual. sociales. El paso a la urbanización trajo consigo la construcción de nuevas redes de carreteras
Estudios recientes indican que las prácticas adaptativas de los pueblos indígenas fueron y la invasión de boques y, por lo tanto, cambios en la distribución territorial con tendencia al
crecimiento urbano cada vez más acelerado.
9. El atlas Amazonía bajo presión (RAISG, 2012) describe tres maneras de delimitar la cuenca amazónica: como cuenca hidrográfica, como
bioma biofísico y como área administrativa.
206 207
Pérdida de la biodiversidad y degradación forestal Destrucción de los modos de vida de los pueblos indígenas y de las comunidades
tradicionales
La acelerada deforestación de la Amazonía está contribuyendo a la extinción de especies
endémicas de flora y fauna y una gran diminución de la diversidad biológica del bosque, Desde el momento de la llegada de los europeos a la Amazonía, la invasión de territorios indígenas
producto de millones de años de evolución. Las altas tasas de extinción de especies biológicas ha sido parte integral del fenómeno de las fronteras regionales, acompañado por la introducción de
hacen que científicos señalen a la actualidad como la sexta época de extinciones masivas de la enfermedades nuevas que afectaron a pueblos enteros, llevando a algunos a su desaparición. Estas
historia del planeta, siendo la única provocada por la acción antrópica (Morell, 1999). Para la invasiones produjeron una multiplicidad de migraciones de pueblos indígenas —intensificando y
comunidad científica mundial, esta ola de extinciones está destruyendo el patrimonio genético complejizando las migraciones precolombinas—, las cuales rediseñaron el mapa etnográfico de
de la humanidad antes de que la ciencia tenga oportunidad de conocerlo científicamente. En la Amazonía. Cuando llegó la nueva ola de las fronteras desarrollistas a mediados del siglo XX,
muchos casos, los bosques de gran diversidad biológica están siendo sustituidos por inmensos la opción de migrar a otras áreas forestales se redujo drásticamente debido a la presencia masiva
monocultivos de soya, palma aceitera, caña de azúcar u otros cultivos destinados a mercados de nuevos grupos sociales en sus territorios: no había grandes áreas disponibles a donde más ir.
nacionales e internacionales o por grandes extensiones de pastos para ganado destinado a
suministrar mercados lejanos. Desde la perspectiva territorial indígena, esta nueva situación representa un cambio significativo:
el acorralamiento de los pueblos indígenas en tierras individuales, eliminando para siempre su
práctica milenaria de migrar. Ese proceso está llegando a su culminación con los últimos pueblos
El potencial colapso de la función hidrológica de la cuenca viviendo en aislamiento.
Los impactos biofísicos de los megaproyectos no se limitan a la degradación forestal. Los flujos Mientras tanto, la incesante deforestación ha comprometido las fuentes de sustento de los pueblos
hídricos más conocidos en la Amazonía son sus majestuosos ríos, que en su totalidad contienen indígenas y otros grupos tradicionales. Sus sistemas agroforestales dependen de ambientes
20% del agua dulce del planeta. Pero también existieron flujos acuáticos subterráneos y aéreos, biodiversos. La degradación y contaminación del bosque ha contribuido con la escasez de caza,
descubiertos recientemente por investigadores del Observatorio Nacional de Brasil, quienes de pesca y de colecta de frutos.
encontraron evidencias de un río subterráneo de 6 mil kilómetros de extensión por debajo del
río Amazonas. Los flujos atmosféricos de humedad y vapor de agua van en un sentido este-oeste
hasta que chocan con la altura de los Andes para después ser direccionados hacia el sur, donde El represamiento de los ríos y los cambios estructurales en los regímenes
beneficia las tierras agrícolas de Brasil y Argentina (Moss y Moss, 2012). hidrológicos que provoca
Otra preocupación ecológica es que las altas tasas de deforestación y los cambios en el uso de la Para los grupos sociales amazónicos que mantienen prácticas tradicionales de adaptación
tierra que la acompaña liberan gases del efecto invernadero, principalmente dióxido de carbono, (pueblos indígenas, ribereños, seringueiros y palenques, entre otros), los ríos constituyen una
pero también metano (asociado a prácticas pecuarias) y hollín (asociado a la producción de parte central de su vida y de su territorio. El represamiento de los ríos, sea por represas de grande
carbón de leña). Se estima que entre 15 y 20% de los gases del efecto invernadero a nivel global se o mediano porte, provoca cambios estructurales en los regímenes hidrológicos con impactos
originan en la deforestación de los bosques tropicales. drásticos para modos de vida fundados en el río y sus flujos.
El impacto más inmediato es la inundación de las tierras más fértiles de la región y la

Principales impactos a escala microrregional subsecuente remoción forzosa de las personas que vivían allá. Otro impacto es la disrupción de
los ciclos migratorios y reproductivos de los peces, nuevamente con consecuencias negativas
Se identificaron tres de los principales impactos socioambientales de los megaproyectos que para los pescadores de la región. La represa interrumpe el tránsito humano por el río, donde
surgen en la mayoría de las fronteras regionales, aunque con particularidades que necesitan ser se construyen lazos de amistad y afinidad. De esta forma, las represas aceleran la transición
especificadas antes de cualquier trabajo de incidencia. a una matriz terrestre de transporte, por limitar el tránsito por río y su papel como centro de
sociabilidad. Uno de los argumentos que utilizan los promotores de las represas hidroeléctricas
es que la hidroelectricidad es una fuente “limpia” de producción de electricidad, particularmente
comparada con las plantas termoeléctricas, por ser de bajo uso de combustibles fósiles y por ser
renovable. Una represa ofrece la oportunidad de generar créditos de carbono si consigue ser
clasificada como un Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL). Esta visión ha sido refutada por
investigadores que trabajan sobre las hidroeléctricas.
208 209
Fearnside y Millikan (2012) identificaron varios impactos que rara vez se contabilizan en los 10.4
estudios de impacto ambiental de las represas, tales como:
Impactos ambientales de proyectos de hidrovías
(i) Los impactos río abajo (secamiento de trechos del río; reducción del oxígeno en el agua,
lo cual es mortal para los peces; falta de inundaciones estacionales sobre los terrenos
aluviales).
(ii) Impactos río arriba (interrupción de las migraciones de peces y de los flujos de sedimentos;
cambio en la velocidad de río). En la investigación realizada por Marc Dourojeanni (2013), se indica que las hidrovías son el
medio de transporte que afecta en menor medida al medio ambiente; no obstante, pueden traer
(iii) Concentración de índices de mercurio en los reservatorios y la ampliación de su toxicidad altos costos ambientales de acuerdo con el tipo de hidrovía que se ejecute. Si la hidrovía es del
mediante procesos de metalización (adicionamiento de CH4), con la contaminación de los tipo en la que se deben adaptar las embarcaciones al río, entonces se genera menos impacto en el
peces y los seres humanos que los consumen. ambiente, pues las modificaciones que se hacen son pocas. Sin embargo, si es del tipo en el que
el río se adapta a las embarcaciones, los efectos ambientales negativos son altos.
(iv) Aumento en la producción de metano, un poderoso gas del efecto invernadero, por la
descomposición de material orgánico al fondo del reservatorio. En el último caso, la rectificación de los meandros del río perjudicará a los ecosistemas que
habitan en este. Además, en esta zona se regeneran y/o reproducen los recursos hidrobiológicos.
De rectificar los meandros, se darán impactos tanto en flora como en fauna acuática y terrestre
Crecimiento urbano desarticulado que produce marginalización económica y social que terminarán afectando a los pescadores pertenecientes a la zona. Estos pueden ser pobladores
indígenas o de comunidades aledañas. Del mismo modo, los cambios del curso del río y su
La rápida urbanización de la Amazonía a raíz de la instalación de los megaproyectos crea ciudades batimetría causan variaciones en la velocidad del agua y su corriente que producen en algunos
que crecen con poco planeamiento, de tal forma que la población aumenta a un ritmo más veloz casos erosiones costeras. Los efectos también dependerán del calado de las embarcaciones, sus
que la capacidad de la administración pública para atender sus necesidades. velocidades y el tipo de embarcación que sean. Otros problemas se presentan a continuación:
Brasil está al frente de este proceso, como muestran los siguientes datos (Romero, 2012): entre Si la hidrovía tiene puertos cercanos, entonces se promoverá la deforestación en beneficio
el 2000 y el 2010, diez ciudades de la Amazonía brasileña doblaron su población (Manaus creció de los madereros y mineros informales o ilegales. A su vez, esto reducirá el área geográfica
23% y llegó a 1.7 millones de habitantes); y grandes proyectos de desarrollo (de distintos sectores donde habitan especies de flora y fauna pertenecientes a la zona.
económicos) promovieron la hinchazón de ciudades, como son los casos de Porto Velho y Altamira
(hidroelectricidad), Parauapebas (minería), Sinop (agronegocios) y Paragominas (madera). Aumento de la pesca y caza en las zonas por donde pase la hidrovía de manera indiscriminada.
Con la implementación de un megaproyecto, la empresa responsable de su construcción construye El transporte de substancias tóxicas puede ocasionar un derrame de estas, de haber un
un complejo habitacional mínimo para alojar al núcleo básico de los ingenieros y trabajadores. Sin accidente. En el caso de derrame de petróleo, sus consecuencias pueden ser muy altas
embargo, como el influjo de personas siempre extrapola el número de habitaciones y de empleos, y pueden perjudicar irreparablemente a algunas especies. También afectaría directa e
la población excedente se ve obligada a radicarse extemporáneamente y surgen ciudades pobres indirectamente a las comunidades que se proveen de agua de dicho río.
en las afueras del enclave. Estas ciudades carecen de la mayoría de servicios públicos básicos de
sanidad, salud, luz eléctrica y educación, y son centros de la informalidad económica. La falta El dragado removerá sedimentos que posiblemente contengan contaminantes, ya sean
de las fuerzas de orden público propicia la instalación de actividades ilícitas y situaciones de naturales o artificiales.
violencia. En suma, la ciudad nace dentro de la marginalidad económica, política y social.
Posible dispersión de animales debido a la intervención del proyecto. Se perjudicará a las
especies que migran a las zonas donde se ubica el proyecto.
210 211
10.5 Tabla N.° 17. Cálculo de la extensión de bosques impactada (con 30% de deforestación
en las fajas) por carreteras, 20 años después de concluidas (las nuevas) o mejoradas
Casos de estudio de proyectos de (las demás)
transporte en la Amazonía
TIPO DE REGIÓN VÍAS ESCENARIO OPTIMISTA ESCENARIO PESIMISTA
CARRETERAS (KM)
ÍNDICE EXTENSIÓN ÍNDICE EXTENSIÓN
(KM) (MILES DE HA) (KM) (MILES DE HA)
Nuevas Alta 664 20 1 328 30 1 992
Baja 216 40 864 80 1 728
A ser asfaltadas* Alta 1 166 14 1 632 30 3 490
Baja 922 20 1 840 40 3 688
A ser mejoradas* Alta 847 6 508 12 1 016
Baja 671 20 1 342 30 2 013
10.5.1 CARRETERAS EN LA AMAZONÍA PERUANA Deforestación 0 8 000 0 8 000

actual (2009)**
En los estudios realizados por Marc Dourojeanni (2013), Alberto Barandiarán y Diego Deforestación 8 000 2 1 600 4 3 200
Dourojeanni (2010), se recolectó información sobre proyectos de infraestructura de futura/carreteras
existentes***
transporte para analizar el impacto que podrían tener en la Amazonía. En este sentido,
se tomaron en cuenta las carreteras que se encuentran en construcción, mejoramiento TOTAL 12 486 17 114 25 127
o expansión y las que tienen alta probabilidad de implementarse antes del 2021. A
Notas: *Apenas se indica el aumento probable del área impactada por las mejoras. **Deforestación actual. ***Se considera una expansión progresiva
continuación, se presentan los impactos generados por los proyectos de transporte en la de la deforestación no influenciada por mejoras en carreteras existentes restantes y en las vecinales.
Amazonía. Fuente: Dourojeanni, M., Barandiarán, A. y Dourojeanni, D. (2010). Amazonía peruana en el 2021. Explotación de recursos naturales e
infraestructura: ¿Qué está pasando? ¿Qué es lo que significa para el futuro? P. 70.
Impactos del mejoramiento y la expansión de carreteras

En otras palabras, si las obras pertenecientes a esos grupos (4 486 a ser mejoradas, 880
Las carreteras son el principal riesgo socioambiental en la Amazonía. Esto se debe nuevas y 2 089 a ser asfaltadas) son culminadas como máximo en el 2021, entonces al 2041
principalmente a su efecto multiplicador de impactos que perseveran a pesar del paso de se habrá deforestado como mínimo 17.1 millones de hectáreas o, en el peor de los casos,
los años. En Brasil, la deforestación como consecuencia de la construcción de carreteras 25.1 millones de hectáreas. Sin embargo, este escenario equivale a una deforestación de 85
alcanzó el 90% a los 100 km de distancia a ambos lados de las carreteras en 13 años. En 000 ha/año o, como máximo, 161 000 ha/año, datos mucho menores que lo que realmente
Perú, el área deforestada por la pavimentación de un trecho de la Carretera Marginal en ocurre.
el valle de Huallaga aumentó de 14.8% a 31.1% en solo 15 años. Uno de los principales
problemas con las carreteras es que facilitan la explotación del bosque, pues lo vuelven En esta investigación también se realizó un análisis en Loreto, en donde se tomaron en
más accesible y reducen los costos de transporte para actividades ilegales como la cosecha cuenta 23 carreteras con probabilidad de ser construidas o iniciadas hasta el 2021. El
de coca y la extracción de madera y de oro. resultado obtenido fue de un crecimiento de 205 160 ha de áreas deforestadas existentes
y 277 060 ha deforestadas nuevas. Esto da un total de 1 786 220 ha deforestadas al 2021 en
En el siguiente cuadro se presenta el impacto calculado por los autores mencionados Loreto, lo que representa un 4.8% de su territorio.
debido a la implementación o mejoramiento de carreteras en la Amazonía:
212 213
de prevención, si bien fueron incluidas en el EIA, no fueron implementadas por falta de

supervisión, como por ejemplo los derrumbes sucedidos como producto del desecho de
10.5.2 CARRETERA IIRSA SUR-PERÚ residuos por el acantilado durante la construcción de la carretera. A continuación, se
presentan los principales impactos directos e indirectos de la carretera Interoceánica en
En el estudio elaborado por Marc Dourojeanni (2006), se describe el proyecto IIRSA Sur y la Amazonía peruana.
se analizan los impactos ambientales y sociales que generan en la región de Madre de Dios.
Este proyecto tiene una gran controversia respecto a su rentabilidad social, que, con el
paso de los años de su mala implementación, se ha hecho evidente. Sin embargo, más allá Tabla N.° 18. Impactos ambientales directos durante la construcción de la carretera
de lo económico, la creación de la Carretera Interoceánica del Sur trae consigo impactos Interoceánica
en el medio ambiente, que se presentan a continuación.
TRAMOS PLANOS (LLANURA AMAZÓNICA) TRAMOS INCLINADOS (SELVA ALTA Y

CEJA DE SELVA)
Estudios ambientales realizados
Deforestación a lo largo del derecho de vía. Deforestación a lo largo del derecho

En el estudio de factibilidad del proyecto IIRSA Sur no se realizó un EIA con suficiente de vía, mayor y más visible por los
profundidad. Parte de la información presentada en el capítulo ambiental no estaba Cambios moderados en el paisaje. cortes en el terreno.
actualizada y el análisis crítico fue casi nulo, tomando en cuenta de que se refirieron casi Interrupción de migraciones y movimientos Cambios drásticos en el paisaje (de
exclusivamente a los impactos directos. Tampoco se tomó en cuenta los impactos que de la fauna. muy alto valor escénico) por la propia
generarían en la zona fronteriza con Bolivia, donde se encuentran dos áreas protegidas. vía y sus cortes y por los derrumbes.
Apertura de cajas de préstamo de material.
Este hecho refleja que la legislación peruana sobre estudios de impacto ambiental del
Interrupción de migraciones y
Sector Transporte asume que las empresas solo tienen responsabilidad sobre lo que ocurre Formación de pozas por represamiento, movimientos de la fauna.
en las inmediaciones de la obra y que son consecuencia directa de la construcción y del las cuales fomentan la proliferación
de mosquitos y la diseminación de Apertura de cajas de préstamo de
tránsito (Dourojeanni, 2006). enfermedades. material, que acumulan agua.
En el 2006, se presentaron los EIA para los tramos 2 y 3; sin embargo, no contienen tampoco Cortes y desvíos de cursos de agua e Corte y desvíos de cursos de agua e
impacto en la biota acuática. impacto en la biota acuática.
la información necesaria ni la consulta con la población afectada. Solo presentaron los
impactos directos que la obra de dicho proyecto podría producir. INRENA y CONAM Alteración localizada de escurrimiento Caza y pesca indiscriminada por
presentaron observaciones que luego fueron absueltas, de modo que se aprobaron los EIA. superficial y de recarga de acuíferos. trabajadores.
Cabe resaltar que la aprobación del proyecto se dio solo con el estudio de factibilidad, Caza y pesca indiscriminada por Corte de taludes y disposición
motivo por el cual los datos presentados en los EIA eran limitados. trabajadores. de residuos en las laderas,
interrumpiendo cursos de agua.
Corte de taludes y uso de explosivos, lo que
Si bien las recomendaciones para calcular los impactos de una carretera indican que deben genera polvo y espanta la fauna. Generación de puntos permanentes
considerarse 10 km a cada lado para impactos directos y 50 km para impactos indirectos, de derrumbes y aluviones debido a la
Contaminación de suelo, agua y aire por inestabilidad creada por la carretera.
en el EIA para el tramo 2 se consideraron como máximo 2.5 km a cada lado para impactos
residuos sólidos, líquidos y gaseosos.
directos y 10 km como máximo a cada lado para impactos indirectos. Como consecuencia, Contaminación de suelo, agua y
el EIA no cubría los estudios suficientes para poder identificar y mitigar cualquier otro Derrames de hidrocarburos. aire por residuos sólidos, líquidos y
impacto que pudiera suceder. gaseosos.
Generación de ruidos y polvo por uso de
explosivos y maquinaria pesada. Derrames de hidrocarburos.
Construcción de caminos de servicio que Generación de ruidos y polvo por uso
Revisión de impactos ambientales directos probables repiten los impactos descritos. de explosivos y maquinaria pesada.
En el estudio de Dourojeanni, se ha clasificado los impactos ambientales según la etapa

Fuente: Dourojeanni, M. (2006). Estudio de caso sobre la carretera Interoceánica en la Amazonía sur del Perú.
del proyecto. Vale recalcar que esto solo es un indicativo, pues en la realidad los efectos
pueden ser más complejos. Para el análisis se tomaron en cuenta efectos cuyas medidas
214 215
Tabla N.° 19. Impactos ambientales directos durante la operación y mantenimiento Revisión de probables impactos ambientales indirectos
periódico de la carreterav Interoceánica
Los principales impactos ambientales indirectos se presentan a continuación:
TRAMOS PLANOS (LLANURA AMAZÓNICA) TRAMOS INCLINADOS (SELVA ALTA Y CEJA

DE SELVA)
Tabla N.° 20 . Resumen de impactos ambientales indirectos probables en el área de
influencia de carreteras en la región amazónica
Ampliación de la deforestación a lo Ampliación de la deforestación a lo
largo del derecho de vía. largo del derecho de vía.
Interrupción de migraciones y Se amplía la degradación del paisaje. INDIRECTOS (HASTA 50 KM A AMBOS LADOS) INDIRECTOS (EN LA REGIÓN)
movimientos de la fauna.
Interrupción de migraciones y
Proliferación de mosquitos y movimientos de la fauna. Incremento de la deforestación, por agricultura legal e Impactos acumulativos
diseminación de enfermedades en ilegal (migratoria) en suelos sin aptitud agrícola. de otras obras
Contaminación de suelo, agua y aire por complementarias, como
pozas. Incremento de la degradación del bosque por extracción
residuos sólidos, líquidos y gaseosos las programadas por el
forestal legal e ilegal sin manejo y sin reposición.
Alteración localizada de escurrimiento durante las obras de mantenimiento. IIRSA (hidroeléctricas,
superficial y de la recarga de acuíferos. Incremento de la caza ilegal para comercio de carne, otras carreteras, etc.).
Derrames de hidrocarburos durante las cueros y pieles y, en especial, tráfico de animales vivos.
Incremento de la
Contaminación de suelo, agua y aire por obras de mantenimiento.
Incremento de la pesca abusiva, frecuentemente con degradación del bosque
residuos sólidos, líquidos y gaseosos
Derrumbes y aluviones debido a la implementos ilegales, dinamita y tóxicos. por extracción forestal
durante las obras de mantenimiento. sin manejo ni reposición.
inestabilidad creada por la carretera Pérdida de biodiversidad y rarificación o extinción
Derrames de hidrocarburos durante las y por la operación de maquinaria de de especies por deforestación, caza o pesca y Incremento de la caza
obras de mantenimiento. limpieza. contaminación. ilegal para comercio de
carne, cueros y pieles,
Contaminación de suelo, agua y aire por Contaminación de suelo, agua y aire por Erosión de suelos por deforestación en laderas y mal
y en especial tráfico de
residuos sólidos, líquidos y gaseosos residuos sólidos, líquidos y gaseosos manejo de suelos bajo uso agropecuario.
animales vivos.
ocasionados por accidentes de tránsito. ocasionados por accidentes de tránsito. Contaminación química de suelos y agua por abuso de
Invasión de áreas
agroquímicos, procesamiento de estupefacientes o a
Generación de ruido por tránsito. Generación de ruido por tránsito. protegidas (i. e. parques
consecuencia de la minería.
nacionales).
Reducción de servicios ambientales del bosque (ciclo
Fuente: Dourojeanni, M. (2006). Estudio de caso sobre la carretera Interoceánica en la Amazonía sur del Perú. Pérdida de biodiversidad
de agua, fijación de CO2, etc.).
y rarificación o extinción
Invasión de áreas protegidas (i. e. parques nacionales). de especies.
La ejecución de este proyecto conllevará la construcción de la obra en sí y también el Importante reducción del valor paisajístico y turístico
asentamiento de viviendas cercanas a la carretera; por lo tanto, el movimiento migratorio en la selva alta y ceja de selva.
de poblaciones cercanas a la obra y, como consecuencia, el aumento de la posibilidad de
deforestación en las zonas aledañas. Fuente: Dourojeanni, M. (2006). Estudio de caso sobre la carretera Interoceánica en la Amazonía sur del Perú.
Otro de los problemas es la caza y la pesca, actividades que sobre la base de experiencias Estos impactos pueden ser mayores dependiendo de las características de algunas
pasadas se dan inevitablemente en la etapa de construcción y no solo en las zonas aledañas actividades. Por ejemplo, utilizar la tierra para el cultivo de coca o para la producción
a la carretera, sino también en zonas más profundas. Los movimientos de la fauna serán de PBC genera un alto nivel de contaminación y erosión del suelo, además de reducir
afectados tanto por la carretera, así como por el ruido del tráfico que los ahuyentará; la diversidad biológica incluso en zonas alejadas del área. Por otro lado, la extracción
además, hasta el momento no existen pasajes, ya sean subterráneos o aéreos, para facilitar forestal puede ser ilegal también, como lo es en su mayoría, llegando a áreas protegidas o
el paso de la fauna. Una preocupación en la selva alta es la ocurrencia de accidentes de superponiéndose a concesiones forestales. Con la Interoceánica, este tipo de explotación
tránsito con cargas de combustibles o ácidos tóxicos debido al alto índice de lluvias, las se vuelve más rentable y promueve la ocurrencia de incendios forestales intencionales.
cuales trasladarían dichas sustancias hasta la zona baja sin ninguna medida de control que Del mismo modo, se facilitará la extracción de oro de forma ilegal, al reducir los costos
pueda detenerlas y, por ende, afectarían a las especies endémicas. de transporte con la carretera. Esta actividad contamina el agua del río al remover los
sedimentos y al dejar residuos de mercurio, lo que reduce o elimina la vida acuática, así
216 217
como la vegetación ribereña, y afecta la salud de los pobladores o comunidades nativas Bajo la óptica del programa, se formularon diez proyectos que están agrupados en cuatro
aledañas. La minería ilegal también invade en algunos casos área protegidas. componentes:
Propuesta de mitigación de impactos producidos por la Interoceánica desde la

gobernanza10 Tabla N.° 21. Componentes del programa
Debido a que el proyecto IIRSA Sur no contempló todos los impactos ambientales y sociales
COMPONENTES PROYECTOS
indirectos, la Corporación Andina de Fomento (CAF) realizó una consulta ciudadana en
las regiones donde se ejecutaba el proyecto con el objetivo de identificar los impactos
indirectos más importantes. Luego del proceso de consulta, el Instituto Nacional de Componente 1: Proyecto 01: Plan de ordenamiento territorial del área de
Ordenamiento influencia del Corredor Vial Interoceánico Sur
Recursos Naturales (INRENA) propuso el “Programa de Gestión Ambiental y Social para la
del territorio y
Mitigación de Impactos Indirectos del Corredor Vial Interoceánico Sur-Tramos 2, 3 y 4 del Proyecto 02: Mejora de la gestión de las áreas naturales
conservación de
CVIS” (CAF/INRENA). El monto de inversión del programa en el 2005 ascendía a US$ 17 785 protegidas y creación de áreas naturales protegidas
las áreas naturales
957 y sería ejecutado en tres años a partir de la suscripción del contrato. Este programa protegidas Proyecto 03: Establecimiento de un plan de desarrollo de las
contó con un perfil y un estudio de prefactibilidad que fueron aprobados y se le exoneró actividades turísticas en el ámbito de influencia del Eje Vial
del estudio de factibilidad, de modo que se declaró su viabilidad en febrero del 2006. La Interoceánico Sur
unidad ejecutora del programa se adscribió al INRENA y la presidencia del Comité de
Proyecto 04: Mejoramiento de la gestión ambiental en la
Coordinación y Consejo Consultivo estuvo a cargo del CONAM. Para la participación de la
producción aurífera en el ámbito de influencia del Eje Vial
población civil, se formó el Grupo de Trabajo de la Sociedad Civil para la Interoceánica Sur Interoceánico Sur
(GTSCIOS), que cuenta con 56 organizaciones ciudadanas. El préstamo para la ejecución
del programa fue otorgado por el CAF en julio del 2006, por un monto de US$ 10 millones. A Proyecto 05: Catastro, titulación y registro de tierras en 28
distritos adyacentes al Eje Vial Interoceánico Sur
continuación, se presenta un gráfico con las instituciones que participaron en el programa.
Gráfico N.° 6. Esquema institucional establecido para el “Programa de Gestión Ambiental y Componente 2: Proyecto 06: Consolidación y desarrollo de las concesiones
Social para la Mitigación de Impactos Indirectos del Proyecto IIRSA Sur-Tramos 2, 3 y 4” Manejo de bosques forestales y fortalecimiento de las capacidades de las
autoridades competentes de administración y control forestal y
de fauna silvestre
COMITÉ DE COORDINACIÓN CONSEJO CONSULTIVO
Preside CONAM INRENA, Preside CONAM INRENA, MTC, MEF, Proyecto 07: Fortalecimiento de la cadena productiva de la
CONAM, MINAG, MEF, MTC, MINAG, INC, Gob. Regionales, Gob. castaña en la región Madre de Dios
INDEPA Locales, co-ejecutores, sociedad civil
Componente 3: Proyecto 08: Fortalecimiento de la identidad cultural y

INRENA Descentralización y protección de las tierras de los pueblos indígenas
Unidad Ejecutora del Programa (UEP) participación de la
Proyecto 09: Fortalecimiento de las capacidades de gestión
sociedad civil
ambiental y social de los Gobiernos regionales y locales y
Convenios Interinstitucionales promoción de la participación de la sociedad civil
PETT MINEM CONAM FONDEBOSQUE

Componente 4: Proyecto 10: Establecimiento de la unidad ejecutora del
Implementación de la programa
unidad ejecutora
INRENA GOBIERNOS INDEPA
REGIONALES
Fuente: Enrique, C. y Cueto, V. (2010). Propuestas para construir gobernanza en la Amazonía a través del transporte sostenible.
Fuente: Enrique, C. y Cueto, V. (2010). Propuestas para construir gobernanza en la Amazonía a través del transporte sostenible.
10. La presente sección se basa en Enrique y Cueto (2010).

218 219
Si bien este programa intentaba solucionar los vacíos en relación con los impactos Donde la probabilidad de que un espacio sea deforestado depende de una función f que
ambientales indirectos provocados por la IIRSA Sur, tenía deficiencias en su estructura, contempla vectores de características topográficas (T) y de accesibilidad (A), que a su vez
como el hecho de que INRENA y CONAM, al presidir el programa, se consultaban a sí está ligada al stock de infraestructura, de aspectos sociales (S) y de otras características
mismas y aprobaban de esta manera sus propias decisiones y ejercicios (Enrique y Cueto, asociadas a los bosques (B).
2010). Esto afectaba significativamente la efectividad del programa. Por otro lado, el CAF/
INRENA solo se orientó a mitigar y no a promover el desarrollo, lo que limitaba la propia Para realizar la estimación se utilizó data e información actualizada y disponible de cada
mitigación. Es por eso que se reflexiona acerca de los cambios que debe tener el programa una de las variables relevantes. De esta manera, los coeficientes obtenidos mostraron
de mitigación para que la gobernanza sea el medio por el cual se logre reducir los impactos qué tan sensible a ser deforestada es el área en cuestión en relación con cada una de las
de los proyectos futuros en la Amazonía. variables.
Se necesita, principalmente, definir los principios de gobernanza y especificar indicadores Algunos de los resultados que se obtuvieron son los siguientes:
relacionados a estos —como rendición de cuentas, transparencia a lo largo del proceso,
capacidad de gestión, etc.— para que garanticen su desempeño. Otra propuesta clave para Cuanto más distante se esté de las vías de acceso o de un centro urbano, menor será la
mejorar este tipo de programas es cambiar el enfoque de mitigación por el de desarrollo probabilidad de deforestación. Así, cuanto más demore desplazarse por la vía, existe
sostenible para garantizar un plan de desarrollo integral. Este nuevo enfoque debe reflejarse menos probabilidad de que el píxel sea convertido a no bosque.
en el presupuesto global, donde el financiamiento ya no necesitaría provenir de una sola
institución. Para la toma de decisiones, debe haber una planificación participativa e Las variables topográficas controlan aspectos del terreno que pueden favorecer
integral con un liderazgo institucional bien definido. La participación de las instituciones la expansión de ciertas actividades económicas como la agricultura, dadas las
y de la sociedad civil se debe dar en cada etapa del proyecto. condiciones locales.
A mayor población, habrá mayor propensión a deforestar, aunque la existencia de

comunidades nativas tiende a disminuir esta variable social.
Las actividades extractivas como la minería o el petróleo tienen un impacto negativo

en cuanto a mantener el bosque en pie.
A pesar de que las concesiones forestales tienden a disminuir la probabilidad de

10.5.3 CARRETERA PUCALLPA-CRUZEIRO DO SUL – IIRSA CENTRO deforestación, las ANP la aumentan. Esto último sucede debido a la superposición de
usos.
Karla Vergara, Miguel Figallo y Manuel Glave, en su artículo “Infraestructura en la Amazonía
Peruana” (2014), realizaron una propuesta metodológica para proyectar los cambios en la La provisión de infraestructura en nuestro país es símbolo de desarrollo, pues es necesaria
cobertura boscosa en la carretera Pucallpa-Cruzeiro Do Sul. Esta investigación tuvo como para un adecuado crecimiento de las localidades y de una mejor calidad de vida. Sin
principal objetivo dar cuenta de una metodología capaz de captar los espacios más sensibles embargo, el crecimiento y mejora de vida de las poblaciones pensadas solo a través de
a ser deforestados ante cambios en las dotaciones de infraestructura, especialmente la que la implementación de infraestructura, sin tener en cuenta los impactos ambientales que
define la accesibilidad. Esta se aplicó, a manera de ejemplo y validación, en el espacio conllevan, ocasiona la degradación de los ecosistemas y la reducción de los servicios
comprendido a 50 km del trazo proyectado para la construcción de una carretera que unirá ecosistémicos, de los que las poblaciones también dependen para tener una adecuada
Pucallpa y Cruzeiro do Sul en Brasil, en el marco del desarrollo del proyecto IIRSA Centro. calidad de vida.
La herramienta metodológica que se propuso fue el modelo Probit, el cual indica la

probabilidad de que un espacio pueda ser deforestado y se define de la siguiente manera:
Pr (d = 1) = f (T, A, S, B)
220 221
10.5.4 PROYECTO DE CONSTRUCCIÓN DE VÍA DE ACCESO

TERRESTRE AL TERMINAL PORTUARIO DE YURIMAGUAS Esta vía, de aproximadamente 9.4 km
EN LA REGIÓN DE LORETO11
de longitud, deriva del tramo Tarapoto-
El Consorcio Constructor IIRSA Norte encargó a LOHV Consultores E. I. R. L. la realización Yurimaguas hacia la ubicación del Nuevo
del estudio de impacto ambiental detallado del proyecto de construcción de la vía de acceso
Puerto de Yurimaguas.
terrestre al Terminal Portuario de Yurimaguas. Esta vía, de aproximadamente 9.4 km de
longitud, deriva del tramo Tarapoto-Yurimaguas hacia la ubicación del Nuevo Puerto de
Yurimaguas. El objetivo principal de este estudio es identificar, interpretar y comunicar los
probables impactos socioambientales que se originarían durante las etapas de construcción
y operación del proyecto, con la finalidad de proponer medidas preventivas, correctivas y/o
de mitigación de los impactos ambientales negativos y, en el caso de los impactos positivos, Ahora bien, para poder identificar los impactos ambientales se consideró una metodología
potenciar los beneficios generados por la ejecución del proyecto. La secuencia metodológica de análisis matricial (cuadro de identificación de impactos, matriz de ubicación espacial
para el desarrollo del estudio fue estructurada en tres etapas: etapa preliminar de gabinete, de actividades y matriz de identificación de impactos), adecuándola a las condiciones de
etapa de campo y etapa final de gabinete. interacción entre las actividades del proyecto y los factores ambientales, lo cual permite
identificar los impactos generados por el proyecto sobre su entorno.
Etapa I: etapa preliminar de gabinete
Los criterios para la identificación de los impactos del componente físico se subdividen
Revisión, recopilación y análisis de información temática y bibliográfica del área de en los componentes: agua, atmósfera y suelo. Para el caso del componente biológico, se
estudio. subdividió en unidades de vegetación: bosques de terrazas, bosques de bajial, aguajal,
Definición del alcance del proyecto y requerimientos. chacras y cuerpos de agua. En el componente social, se subdividió la evaluación en
Planeamiento de la etapa de campo. componente social, económico y estético. Para el componente económico, se determinó
los criterios de economía local, economía regional, generación de empleo, producción
Etapa II: etapa de campo agrícola, producción pecuaria, pesca, modificación de uso actual de la tierra, dinamización
del comercio y servicios, y costumbre local y migrante. Finalmente, para el factor estético
Evaluación in situ del área de influencia del proyecto. se analizó la alteración del paisaje.
Recopilación de información primaria de cada especialidad.
Identificación de actores sociales involucrados en el proyecto. Luego de la identificación de los impactos del proyecto, se evaluó cada impacto en función de:
Elaboración de las consultas y talleres participativos.
La naturaleza del impacto: positivo o negativo, de acuerdo con las consecuencias
Etapa III: etapa final del gabinete favorables o adversas que tenga el aspecto ambiental sobre el medio incidente.
Procesamiento y análisis de la información obtenida en campo. La intensidad: señala el grado de incidencia que tiene el impacto sobre determinado
Complementar la información primaria. factor biológico, social y económico. Los efectos de los impactos identificados han
Identificación y evaluación de los impactos socioambientales. sido calificados, de acuerdo con su intensidad, como leve (L), moderado (M), alto (A)
Identificación y evaluación de los pasivos socioambientales. y no aplicable (N/A).
Elaboración del plan de manejo ambiental.
Elaboración del plan de compensación y reasentamiento involuntario. Reversibilidad: es la posibilidad de reconstitución del factor social ambiental
afectado, por lo que se califica el efecto reversible del impacto a la capacidad de
recuperación del medio alterado a las condiciones originales encontradas, una vez
que la fuente del efecto es eliminada. Se ha considerado que pueden ser reversible
11. Estudio de Impacto Ambiental a nivel detallado (EIA-d) del Proyecto de Construcción de Vía de Acceso Terrestre al Terminal
Portuario de Yurimaguas en la región de Loreto. Recuperado de: https://portal.mtc.gob.pe/transportes/socioambientales/
(R), medianamente reversible (MR), o irreversible (I).
estudios_impacto.html
222 223
A partir de esto, los impactos socioambientales que se identificaron son los siguientes:
10.5.5 CARRETERA PUERTO ESPERANZA-IÑAPARI

Tabla N.° 22. Impactos socioambientales identificados en el EIA
El pedido de construcción de la carretera Puerto Esperanza-Iñapari nació de una campaña
realizada por el misionero padre Miguel Piovesan en el 2012, con el ideal de conectar
IMPACTOS AMBIENTALES IMPACTOS SOCIALES
Puerto Esperanza con el resto del Perú. Esto debido a que la única manera de llegar o
salir de Puerto Esperanza es vía aviones chárter. Este pueblo está ubicado en Ucayali,
Contaminación del agua superficial Impacto sobre la salud y seguridad mientras que Iñapari pertenece a la región Madre de Dios y la zona en conjunto pertenece
Contaminación del agua subterránea pública
a la cuenca del Purús. La cuenca se caracteriza por abarcar áreas de gran importancia
Alteración de la escorrentía Impacto sobre la salud y seguridad
ambiental y social como reservas territoriales para pueblos indígenas, el Parque Nacional
ocupacional
Alteración del relieve del cauce del agua Alto Purús, la Reserva Comunal Purús, etc. Debido al alto nivel de riqueza en biodiversidad
Impacto sobre el tránsito vehicular y
Contaminación del suelo y a la protección brindada a comunidades indígenas es que la construcción de la carretera
peatonal
Modificación del relieve implica un análisis profundo sobre su posible implementación.
Alteración de la economía local
Alteración de la calidad del aire
Alteración de la economía regional
Alteración de la captura de carbono La metodología utilizada en la investigación de George Appling y David Salisbury (2012)
Generación de empleo
Alteración de la evapotranspiración constó de un análisis espacial usando sistemas de información geográfica (SIG), revisión
Impacto sobre la actividad agrícola bibliográfica para antecedentes, informes de proyectos, artículos periodísticos, estudios
Variación de la temperatura del aire
Impacto sobre la producción pecuaria científicos, mapas existentes y entrevistas con informantes clave. Adicionalmente, se
Alteración del nivel de ruido y vibraciones
Modificación del uso actual de la tierra recopilaron testimonios de los pobladores y de grupos internacionales interesados en la
Disminución de la cobertura vegetal
Dinamización del comercio y servicios carretera ya sea a favor o en contra. Para la investigación se tomó como zona de influencia
Alteración del patrón de comportamiento
Impacto sobre las costumbres locales los 50 km alrededor de la carretera propuesta con el fin de cuantificar los impactos en Perú
en la fauna silvestre
y migración flotante y Brasil, así como para hacer el análisis espacial.
Alteración del hábitat de especies
Incremento del valor comercial de la
Incremento de la fragmentación de tierra
hábitat Como resultado se encontró que la zona de influencia abarca alrededor de 35 000 km2, de
Alteración del paisaje los cuales el 56 % se encuentra en Perú, 40 % se encuentra en Brasil y el 4 % restante en
Bioacumulación de metales pesados en
flora y fauna Bolivia. El problema principal de la carretera es que su área de influencia se encontraría
superpuesta al Parque Estatal Chandless, el Parque Nacional Alto Purús, comunidades
Fuente: Estudio de Impacto Ambiental a nivel detallado (EIA-d) del Proyecto de Construcción de Vía de Acceso Terrestre al Terminal Portuario de nativas y otras áreas protegidas. Además, la carretera propuesta (273 km) atravesaría un
Yurimaguas en la región de Loreto.
total de 103 quebradas y ríos y 105 km de la carretera estarían dentro del Parque Nacional
Alto Purús.
Finalmente, la evaluación de los impactos socioambientales, mediante la aplicación
del análisis matricial, determinó la significancia del impacto sobre el componente
ambiental evaluado, de acuerdo con los criterios de magnitud, importancia, durabilidad, Tabla N.° 23. Porcentaje del área protegida que se encuentra dentro de la zona de
reversibilidad, recuperabilidad e impacto acumulativo. El resultado de dicha evaluación influencia de la carretera Puerto Esperanza-Iñapari
indicó que las actividades más impactantes negativamente sobre el entorno serían la
excavación, la explanación, la construcción y el funcionamiento de las instalaciones
PAÍS ZONA PORCENTAJE DEL ÁREA
auxiliares, mientras que los componentes más afectados serían el suelo y aire.
PERÚ Concesión para conservación Alto Purús 100 %
Comunidad nativa Bélgica 100 %
Comunidades nativas tituladas de Alto Purús 80 %

224 225
Reserva Comunal Purús 45 %
Concesiones forestales en Madre de Dios 42 %

10.5.6 CARRETERA IQUITOS-NAUTA
Reserva territorial Madre de Dios 32 %
Comunidad nativa Monte Salvado 25 % En el estudio de Sana Maki, Risto Kalliola y Kai Vuorinen (2001), se hace un análisis de
la construcción de una carretera de 100 km para conectar la ciudad de Iquitos con la de
Parque Nacional Alto Purús 24 % Nauta en relación con sus efectos en el medio ambiente, ya que se espera un aumento
en la ocupación y explotación en las zonas aledañas a la carretera. Los autores desean
BRASIL Terra Indígena Cabeceira do Rio Acre 100 % proporcionar pruebas de las condiciones ambientales en el área de influencia de la
carretera, documentar las fases de la deforestación, la construcción de la carretera, la
Estação Ecólogica Rio Acre 100 %
aparición de asentamientos y, finalmente, registrar el estado de utilización de la tierra a lo
Terra Indígena Mamoadate 75 % largo de la carretera.
Parque Estadual Chandless 62 % La metodología utilizada se basó en la recopilación de información, para lo cual se tuvo
ayuda de diferentes instituciones, como INRENA, el Instituto de Investigaciones de la
Terra Indígena Jaminaua Envira 61 %
Amazonía Peruana (IIAP) y la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana (UNAP),
Floresta Nacional Santa Rosa do Purús 43 %
además del equipo de Amazon Research Team de la Universidad de Turku. Para esta
investigación, también se usó el sistema de información geográfica (SIG), con el propósito
Terra Indígena Xinane 35 % de facilitar la búsqueda de datos relacionados con la construcción de carreteras, el área
de influencia y la deforestación. Asimismo, se recopilaron fotos aéreas de años anteriores
Reserva Extratista Chico Mendes 20 % a 1983 para analizar la zona y, luego de ese año, esa información se tomó de las imágenes
de satélite. Finalmente, se hicieron encuestas en distintos años, se entrevistaron a 106
Terra indígena Kulina do Igaraé do Pau 18 %
familias y se identificaron las casas y centros poblados que estaban cerca de la carretera.
Fuente: Appling, G. & Salisbury, D. (2012). Análisis de los impactos socioambientales de las carreteras en la Amazonía: carretera de Puerto Esperanza
a Iñapari en Perú. División Sudeste de la Asociación de Geógrafos Americanos.
Hasta mediados de la década de 1990 no existía una carretera que una Iquitos con otro
centro urbano significativo. Algunos años después, los caminos existentes solo la unían con
la ciudad de Nauta y algunos pequeños pueblos ribereños. Con la información recolectada,
Tomando en cuenta los resultados hallados, se concluye que la construcción de la carretera se encontró que el camino pasa cerca de áreas en donde desemboca el río Amazonas. El
Puerto Esperanza-Iñapari representaría una amenaza biológica y cultural para la zona de suelo,en el área de influencia, es muy fértil en algunas zonas, en otras es muy pobre en
influencia. Por otro lado, solo el 4 % de la cuenca no pertenece a territorios indígenas y nutrientes y existen problemas de drenaje (y acidez de suelos) en el contorno de algunos
áreas de protección; por lo que no hay necesidad de presionar para “desarrollar” dicha tramos de la carretera que, con su construcción, se verían empeorados. Con relación a la
zona. Además, sobre la base de los testimonios recopilados, el 80 % de la población está zona deforestada, a partir de los años 70 esta aumentó, expandiéndose a 10 km de la ciudad
en contra de la carretera. Desde el lado económico, la inversión por la construcción de de Iquitos y 50 km a lo largo del río Italaya; ya en 1980 la zona deforestada aumentó a 20 km
la carretera (US$ 1 millón por km) sería mayor que los beneficios traídos por esta. Estos de la ciudad tanto de Iquitos como de Nauta; en 1985, a 40 km desde cada ciudad; y en 1990
beneficios estarían dados por los servicios brindados por los ecosistemas, la biodiversidad, todo el camino fue deforestado para formar la ruta. Fue a partir de 1995 que se empezó
la diversidad cultural, el ecoturismo, etc. Asimismo, estos beneficios son más valorados con la construcción de la carretera y su pavimentación. Por otro lado, la expansión de
por los pobladores que el hecho de tener mejores servicios básicos gracias a la carretera. asentamientos creció de la mano de la deforestación y los pobladores reclamaban tierras
Otra desventaja es que la presencia de una carretera en esta zona traería consigo un con motivo de uso agrario sin hacer estudios previos. Sin embargo, en muchos casos estas
aumento de contrabando y tráfico de drogas, minería ilegal, sobreexplotación de recursos no contaban con los nutrientes necesarios, de modo que se usaban para asentamientos.
naturales, etc. Finalmente, una mejor alternativa es fortalecer el transporte aéreo ya La población total a lo largo de la carretera era de 7 539 personas en 1996 y se proyectó que
existente, otorgando un subsidio a este medio para que los residentes de Puerto Esperanza para el 2010 llegaría a 20 509; la mitad de esta población se caracteriza por ser menor de 15
tengan una conexión con el resto del país. años y el 65 % de las familias son pobres y no tienen acceso a servicios básicos. Fue con la
226 227
construcción de la carretera que aumentó la migración a lo largo de su trayectoria a partir

de 1998 y los usos de la zona se basaban en la extracción maderera y de otros recursos
naturales como las hojas de palma y la caza de animales. 10.5.7 CARRETERA MANU
Finalmente, los estudios sugieren que la construcción de la carretera Iquitos-Nauta El Parque Nacional del Manu se encuentra entre las regiones Cusco y Madre de Dios. Es
aceleraría la deforestación y destrucción de parte del medio ambiente de esta selva un área protegida reconocida por su gran biodiversidad gracias a su unión de los Andes
tropical, lo cual conduciría a una gran pérdida de biodiversidad por causa de la reducción con la Amazonía peruana y su importancia respecto al cambio climático, debido a que es
y fragmentación del hábitat. Como consecuencia, uno de los efectos sería la reducción de un sumidero de CO2. Otra de sus características es el poco acceso a la zona, lo que ayuda
ingreso de turistas a la ciudad de Iquitos. Sin embargo, el mayor problema estaría dado a la protección de animales y plantas en peligro de extinción, así como de comunidades
por prácticas inadecuadas de utilización de la tierra; es por eso que la construcción de la indígenas que residen en la zona. Este parque es considerado patrimonio mundial y
carretera debe ir de la mano de políticas adecuadas de planificación de tierras. constituye el núcleo de una gran reserva de biosfera para la UNESCO. Sin embargo, en
1960 se inició la construcción de la carretera Manu, que en la actualidad atraviesa zonas
de amortiguamiento del parque, como por ejemplo la Reserva Comunal Amarakaeri. Esto
trajo consigo un aumento de la migración a lo largo de la carretera y una mayor explotación
de recursos naturales.
Geoffrey Gallice, Ian Vázquez-Rowe y Gustavo Larrea (2017) analizaron los efectos de una
ampliación de esta carretera que conectaría el final de la actual carretera con la ciudad
Boca Manu. Esta extensión atravesaría el Parque Nacional del Manu y conectaría Boca
Manu con el centro de extracción ilegal de oro de Boca Colorado. Los investigadores
usaron distintas fuentes para recolectar información, así como imágenes satelitales, y
encontraron que la construcción del primer tramo de esta carretera ya se había iniciado,
pero de manera ilegal. El proyecto no contaba con un EIA ni con una consulta previa que
dé la aprobación de las comunidades aledañas.
A medida que se avanzaba con la carretera, se presentaban paros en contra de su

construcción. Además del gran descontento por parte de las comunidades indígenas,
los autores de la investigación coincidieron en la identificación de un aumento de
la deforestación y degradación de los bosques que traería consigo la expansión de la
carretera. Los ecosistemas tropicales del Manu se verían fuertemente afectados. Incluso
el Ministerio del Ambiente publicó un informe denunciando la expansión de la carretera
del Manu. Otro de los efectos es la pérdida de servicios ambientales, principalmente la
pérdida de recepción de CO2 y otros gases de efecto invernadero. A su vez, esto podría
generar que Perú no logre cumplir con sus compromisos de reducción de emisiones de
GEI. Al aumentar la deforestación con la carretera, se refleja la ineficacia del Gobierno
en relación con la aplicación de políticas de lucha contra la deforestación. Además de
estos problemas, habría un aumento significativo de la minería ilegal, que pondría en
riesgo la intangibilidad del Parque Nacional del Manu, pudiendo penetrar en este. Los
estudios realizados demuestran un alto nivel de mercurio en personas, peces y sedimentos
debido a esta actividad. La producción de coca aumentó en un 52 % en Madre de Dios y se
estima que con la carretera aumente aún más. Finalmente, la extensión Boca Manu-Boca
Colorado representa una amenaza para las comunidades indígenas locales; es necesaria
una consulta previa para que puedan dar sus puntos de vista en relación con el tema y que
estos sean tomados en cuenta.
228 229
10.5.8 HIDROVÍA AMAZÓNICA

10.5.9 RUTA MANTA-MANAOS – ECUADOR
Wildlife Conservation Society (2019) realizó un estudio para analizar los impactos de la Hidrovía
Amazónica en la pesca. Se tomó en cuenta esta actividad económica debido a su importancia a Juan Gonzáles, Marcelo Guevara y Carolina Ron (2011) hacen un análisis de los efectos
lo largo del recorrido del proyecto y su dependencia de los ríos a ser modificados. Para analizar ambientales provocados por la implementación de la carretera Manta-Manaos, la cual es
los posibles impactos se recolectó información de distintas fuentes. parte del grupo de proyectos de IIRSA. Sus estimaciones indican que esta carretera, en la
zona ecuatoriana (500 km), afectará 188 000 ha, de las cuales 38 000 serían nuevas, pues las
Como se mencionó en secciones anteriores, en el caso de la hidrovía es necesario hacer otras ya están intervenidas debido a que el proyecto usa trazados antiguos. Este resultado
un dragado en los lugares en donde se requiere una mayor profundidad para el paso del se dará si se toma en cuenta un kilómetro a cada lado de la carretera y no se considera
transporte. Estos lugares identificados en el estudio de factibilidad de la Hidrovía Amazónica el tramo Salcedo-Tena. Esto debido a que dicho tramo pasa por el Parque Nacional
fueron trece. Sin embargo, es probable que existan más secciones que requieran de dragado Llanganates, zona intangible.
debido a los cambios constantes de los ríos y al transporte natural de sedimentos.
El principal problema de esta carretera es que facilitaría el acceso al bosque en las zonas
El área de intervención de esta hidrovía es una zona rica en hábitats acuáticos; entre estos aledañas, lo cual implica un cambio en el uso del suelo y la reducción del hábitat de la
están las cochas, los bosques inundables y los canales. Estos hábitats son importantes para fauna perteneciente al área; esto generaría su posible extinción con el tiempo. Además,
los pescadores debido a su riqueza biótica y las especies más capturadas son el boquichico, circulará transporte pesado con cargas que pueden ser dañinas para el medio ambiente
la llambina, el mijano y la carachama. Estas especies se alimentan del detrito orgánico que en caso de accidentes y que pasarán por áreas protegidas. Otra preocupación es que una
se encuentra en los sedimentos, los cuales provienen de las cabeceras de los ríos en los parte del proyecto continúa por vía fluvial y el río Napo requeriría dragado, lo cual puede
Andes y su alta concentración genera una gran productividad pesquera. Es por eso que un generar impactos ambientales negativos.
movimiento de dichos sedimentos por dragado afectaría su hábitat y su comportamiento,
lo cual impactaría directamente en la pesca y en la seguridad alimentaria de la región Para el cálculo del impacto ambiental generado por la carretera Manta-Manaos, los autores
de Loreto. Esto empeoraría aún más si tomamos en cuenta que, luego del dragado al han supuesto un efecto directo e indirecto de 1 km a ambos lados de la vía. Las áreas
inicio de operaciones del proyecto, se deberá hacer un dragado anual por 20 años para el afectadas directamente son las inmediatas a la vía, mientras que las áreas indirectas son
mantenimiento de la hidrovía y para el cual no se han hecho evaluaciones, por lo que su generadas por el ruido, el cambio de uso de suelos y la fragmentación del hábitat. Los
impacto es desconocido. resultados hallados se presentan a continuación:
Los ríos por los que pasaría la hidrovía son el río Marañón, Ucayali, Huallaga y Amazonas. Tabla N.° 24. Cálculo de ecosistemas afectados por la vía Manta-Manaos (impactos
Los tres primeros son los más importantes para la producción pesquera en Loreto. Solo directos e indirectos de 1 km a cada lado de la vía)
entre el 2015 y 2017, la producción pesquera en las zonas a ser dragadas en dichos ríos fue
de 20 943.5 toneladas métricas, que se valorizaban en S/ 61 225 292. Solo en el río Marañón se
ECOSISTEMAS REMANENTES % DE HECTÁREAS
han identificado 214 zonas de pesca que benefician a las comunidades ribereñas y nativas y REMANENCIA AFECTADAS
en 50 km de su recorrido se identificaron 156 especies de pescados para consumo. En el caso
del río Ucayali, se encontraron 190 zonas de pesca en el tramo donde se haría el dragado Intervenido - 151 373
y 154 especies; este río provee hasta un 75 % de la producción pesquera que abastece a la
ciudad de Iquitos. Por último, en el río Huallaga, las zonas de pesca identificadas por donde Arbustal montano de los Andes del Norte 47.41 161
se hará el dragado fueron 16, con una diversidad de 118 especies.
Bosque altimontano norteandino siempreverde 61.34 2 028
Entre las principales preocupaciones por el uso de dragas está la probabilidad del aumento
de la mortalidad de huevos, larvas y peces jóvenes por la perturbación y succión de Bosque altimontano norteandino siempreverde de la 25.52 255
sedimentos. Otra de las preocupaciones es que el movimiento de los sedimentos por medio Cordillera Occidental
del dragado traería consigo una pérdida de alimentos (detritos y materia orgánica) para
los peces detritívoros y con su desaparición también se reducirían peces de mayor tamaño Bosque de la planicie sedimentaria del oeste de la 96.25 1 685
de tipo omnívoro. Finalmente, algunas especies como los mijanos o el boquichico migran Amazonía-Napo
río arriba para desovar, pero al dragar se modificarán los patrones migratorios, motivo de
preocupación para los pescadores.
230 231
Bosque de la planicie sedimentaria del oeste de la 72.28 6 163

Amazonía-Putumayo Debido a que la carretera pasaría por lugares en donde es de gran importancia la
conservación de especies endémicas que se encuentran en peligro, los ecosistemas que se
Bosque ecuatoriano deciduo de tierras bajas 24.39 6 394 verían más afectados según los resultados obtenidos son el bosque ecuatoriano estacional
siempreverde de llanura aluvial, el bosque húmedo montano, el bosque ecuatoriano de
Bosque ecuatoriano estacional siempreverde de las 72.06 92 tierras bajas y el bosque altimontano norteandino siempreverde de la Cordillera Occidental.
cordilleras costeras
Frente a los problemas generados por la carretera, los autores proponen un proceso
Bosque ecuatoriano estacional siempreverde de 5.4 316 de planificación por el que deben pasar los proyectos. Este proceso se basa en evitar,
llanura aluvial
minimizar y compensar los impactos ambientales. En primer lugar, la etapa de evitar
consta de conseguir la mayor información posible sobre áreas protegidas, sensibles y, en
Bosque ecuatoriano semideciduo de las cordilleras 66.47 3 723
general, de gran importancia ambiental para evitar conflictos por la implementación de
costeras
obras de infraestructura y buscar alternativas de localización de dichas obras. En segundo
Bosque inundable de la llanura aluvial de ríos de 78.09 943
lugar, la etapa de minimizar y restaurar tiene como objetivo que los impactos que no se
aguas blancas del oeste de la Amazonía pudieron evitar al definir la localización del proyecto se minimicen y se restauren. Para
esta etapa se requieren los EIA y que estos contengan la mayor información posible sobre
Bosque montano pluvial de los Andes del Norte 71.07 551 la biodiversidad del área en la que se realizará el proyecto, de modo que sobre esta base se
establezcan los procedimientos para garantizar su existencia en el largo plazo. Por último,
Bosque montano pluvial de los Andes del Norte de la 36 152 la etapa de compensar se refiere a eliminar el efecto negativo del proyecto, de modo que no
Cordillera Occidental haya ninguna pérdida de biodiversidad u otro impacto ambiental. Para esta etapa se hacen
compensaciones de equivalencias, como desarrollar proyectos de conservación de áreas
Bosque pantanoso de palmas de la alta Amazonía 98.61 17 homogéneas a las impactadas.
Bosque pluvial del piedemonte amazónico de los 53.26 5 359 Se concluye que el proyecto Manta-Manaos traería grandes impactos de ejecutarse el
Andes del Norte
tramo Salcedo-Tena, que atravesaría la mitad del Parque Nacional Llanganates. Además,
implica el mejoramiento de la infraestructura de las poblaciones aledañas. Se espera que
Bosque pluvial montano bajo de los Andes del Norte 69.02 2 074
se priorice el mejoramiento de las vías ya existentes en lugar de construir nuevas vías para
reducir el impacto, especialmente en ecosistemas con baja remanencia. Finalmente, se
Bosque pluvial montano bajo de los Andes del Norte 32.93 446
de la Cordillera Occidental debe analizar si el costo del proyecto traerá beneficios para Ecuador y no solo para Brasil,
y si con su ejecución se beneficiarán también las poblaciones impactadas por el proyecto
Bosque pluvial piemontano de los Andes del Norte 31.16 181 con una correcta asignación de recursos.
Complejo de vegetación sucesional riparia 40.06 2
Matorral espinoso seco costero ecuatoriano y 55.76 19

tumbesino
Matorral húmedo montano 24.07 752
Pajonales altimontanos y montanos paramunos 76.51 5 374
TOTAL DE HECTÁREAS AFECTADAS - 188 060
Fuente: Gonzáles, J., Guevara, M. y Ron, C. (2011). Retos y amenazas en Yasuní. Proyecto IIRSA multimodal Manta-Manaos.
232 233
Luego de recolectar la información requerida, los resultados fueron los siguientes:
10.5.10 CARRETERA BR-364 – BRASIL Tabla N.° 25. Factor de impacto ambiental y clasificación de sensibilidad ambiental
Jairo Pinheiro, Luzenira Alves, Ecio Rodrigues, Elizete Checon y Adriana Moura (s. f.)
NOMBRE DE LA ÁREA (HA) FACTOR DE IMPACTO SENSIBILIDAD
realizaron un estudio donde buscaron cuantificar el impacto de las carreteras en áreas CUENCA AMBIENTAL (FIA) AMBIENTAL (SA)
indígenas, en especial la pavimentación de la carretera BR-364 mediante el factor de
impacto ambiental (FIA). Esta variable se clasifica en categorías de sensibilidad ambiental Envira 1 453 569 19.75 1
que pueden tomar valores de 1 a 3. Mientras la sensibilidad ambiental sea más alta,
Muru 699 094 16.50 1
significa que hay un menor “índice de antropización” y que probablemente dicha zona
tenga menos resistencia a los impactos ambientales. Tarauacá 928 181 23.41 2
La carretera BR-364 forma parte del proyecto IIRSA Sur y pertenece al estado de Acre, en Tarauacá-Murú 126 813 33.66 3
Brasil. Esta carretera interfiere en distintas áreas indígenas, por lo que su análisis es de
Gregorio 212 850 23.16 2
gran importancia. La construcción y operación de la obra tendrán impactos diferentes
dependiendo de las características del entorno.
Médio Liberdade 42 750 33.66 3
La metodología constó de lo siguiente: Juruá 613 906 31.73 3
» El espacio utilizado para este estudio fueron las cuencas hidrográficas en donde hay Juruá-Mirim 898 625 26.40 2
presencia de tierras indígenas.
Juruá-Thaumaturgo 102 038 22.76 2
» Los datos se obtuvieron del Programa de Zoneamiento Ecológico y Económico del Juruá-Foz do Breu 38 238 30.10 3
Estado del Acre (ZEE). Estos datos contienen mapas temáticos con la información sobre
vegetación, unidades de conservación, tierras indígenas y núcleos poblacionales. Tejo 288 844 14.86 1
Fuente: Pinheiro, J. et al. (s.f.). Factor de impacto ambiental de carreteras en áreas indígenas.
» El FIA es la herramienta utilizada para medir los impactos ambientales, en este
caso la sensibilidad ambiental de cada cuenca hidrográfica como consecuencia de
la pavimentación de la carretera BR 364. Para su cálculo, la unidad de referencia El resultado encontrado fue que las cuencas con mayor sensibilidad ambiental frente
fue la cuenca y se usaron las siguientes variables: unidades de conservación (UC), a la construcción de la carretera BR-364 son las cuencas del Tarauacá/Muru, del Medio
deforestación (D), tierras indígenas (TI), población (Pop), topología forestal (TF), Liberdade, del Juruá y del Juruá-Foz del Breu. Por lo tanto, estas requieren mayor inversión
navegabilidad (N), distancia de la carretera a las tierras indígenas (DBR). Los datos de en mitigación y compensación. Las medidas de mitigación para esas cuencas incluyen,
estas variables se obtuvieron del Banco de Datos Georreferenciados (BDG) y para la además de las que son para sensibilidad igual a 3, las que contemplan las de sensibilidad
navegabilidad se utilizó el tonelaje por embarcación factible para la principal cuenca 1 y 2. Entre estas están la capacitación de agentes de salud indios, la formación de agentes
del río. forestales, una unidad móvil exclusiva para atender demandas sociales y jurídicas de
las poblaciones indígenas y ribereñas, la construcción de azud y manejos de lagos para
» Dependiendo de los valores que tome la SA (entre 1 y 3) según el FIA, se proponen pesca, la producción de semillas forestales y el manejo de fauna. Entre las medidas para
medidas de mitigación y compensatorias. Mientras mayor sea la SA, mayor deben ser sensibilidad 3 se tiene la construcción de corredores de fauna (túneles) —agrupamientos
los proyectos de mitigación y compensación. de especies vegetales con mayor densidad en la entrada del túnel, que sirven de alimento
para la fauna y para “orientar” su travesía en la carretera (Pinheiro et al., s. f.)—, la
» El FIA es calculado en intervalos de 2 años. implementación de sistemas agroforestales para contener la erosión, purificar el agua, etc.
» El cálculo del FIA resultó en la siguiente expresión:

234 235
de agricultura y reconocen la propiedad privada. Esto significa que se pueden hacer

negociaciones para reclamar tierras en dicha zona. El flujo de madera ilegal en estas zonas
y en el resto de la carretera continúa siendo difícil de controlar, especialmente por la
10.5.11 CARRETERA BR-163 – BRASIL corrupción en la que incurren los inspectores. El poco control induce aún más la tala en
zonas indígenas.
El caso de esta carretera, también conocida como carretera Cuiabá-Santarém, es uno de
los más controversiales en Brasil. La ruta BR-163 recorre el centro del país de sur a norte Fearnside concluye que la pavimentación de la carretera BR-163 traerá consigo impactos
uniendo seis estados; el camino ha existido desde 1973, pero se promovió la pavimentación de gran magnitud para el medio ambiente. En su opinión, el estado de anarquía debía ser
debido a las malas condiciones de la carretera. Esta autopista fue construida con el fin de resuelto antes de llevar a cabo la pavimentación. En otras palabras, es necesario fortalecer
transportar soja para su exportación. Tuvo la aprobación del Ministerio de Integración la gobernanza a lo largo de la carretera para evitar el aumento de la deforestación, así como
Nacional y de los Ministerios de Planificación, Transporte y Agricultura. presentar EIA y otras evaluaciones que incluyan todos los efectos posibles de las actividades
estimuladas con la construcción de la carretera. El establecimiento de gobernanza debe
Philip Fearnside (2007) elaboró un estudio sobre los impactos que generaría la ser previo a cualquier aprobación y ejecución de proyectos.
pavimentación de la ruta BR-163, para lo cual recopiló información como parte
metodológica del estudio. En la información recogida, Fearnside encuentra que uno de los En la actualidad, la carretera ha sido construida y, como se estimó, la rodean cultivos
problemas de la carretera es que gobierna la impunidad en muchos aspectos, incluyendo de soja por miles de kilómetros. Las proyecciones indican que cada año se deforestan
del medio ambiental. Incluso sin la pavimentación, la presencia de deforestación a lo alrededor de 8 000 km2 de bosque para el cultivo de dicho cereal y para la producción
largo de la ruta ya es enorme y de implementar la carretera sería aún mayor y traería de agrocombustibles. Los planes futuros son construir un ferrocarril aledaño y abrir
grandes impactos ambientales principalmente por la destrucción de bosques. El contexto nuevos caminos para la práctica de la ganadería y la extracción minera. Sin embargo, las
de la pavimentación de la carretera coincide con los problemas en el sistema de licencias comunidades indígenas que se encuentran dentro de la zona de influencia no están de
ambientales en Brasil; he ahí la importancia de hallar los costos ambientales previamente acuerdo con el proyecto y piden respeto a la selva amazónica.
a la construcción de la BR-163.
Como ya se mencionó, el principal impacto es el aumento de la deforestación de bosques

en la ruta. Hay evidencia de que los planificadores de gobierno no toman en cuenta cómo
y cuánto se propagaría esta práctica junto con la tala y los incendios forestales, en muchos
casos generados para la práctica de ganadería. Además, el valor de las tierras por donde pasa
la carretera aumenta, reforzando los conflictos por tenencia de tierras y su deforestación,
lo cual fue ocurriendo a la par de la espera de la construcción de la autopista. Otro de los
efectos es que las tierras aptas para la agricultura se conviertan en plantaciones de soja.
Esto pasará en gran parte de la carretera debido a que el clima es relativamente seco en la
zona de influencia, lo que facilita la conversión de bosques a pastos y cultivos.
Por otro lado, la deforestación no solo estará presente en el recorrido de la carretera, sino
que también se extenderá a nuevas zonas. El motivo son las conexiones que nacerán con
la construcción de la carretera. Por ejemplo, el cultivo de soja en Santarém se expandió
hasta cruzar el río Amazonas y continuará expandiéndose aún más; el Bajo Amazonas
es otro de los lugares distantes que aumentó su deforestación para la agricultura de este
cultivo como consecuencia de la carretera. La tala se incrementó a 70 km de la carretera,
las especies más extraídas fueron el cumarú, jatobá, ipe y cedro. Asimismo, aumentará la
cantidad de especies explotadas a distintos rangos de distancia de la carretera.
Cabe mencionar que, a partir del 2005, se crearon áreas de protección ambiental (APA) en
la zona de influencia; sin embargo, estas áreas pueden incluir ciudades e incluso áreas
236 237
10.6
Impactos ambientales potenciales de
proyectos de transportes
A continuación, se presenta un resumen de los impactos potenciales de los proyectos de

transportes que fueron identificados en el informe titulado “Infraestructura vial en la Amazonía
peruana: hacia una gestión sostenible”, elaborado por Isabel Calle (2016) para la Sociedad Peruana
de Derecho Ambiental.
10.6.1 PROYECTOS DE CAMINOS
Tabla N.° 26. Impactos potenciales de los proyectos de caminos
IMPACTOS POTENCIALES DE LOS PROYECTOS DE CAMINOS
Construcción Operación Construcción Operación
Impactos directos potenciales Impactos directos potenciales Impactos indirectos potenciales Impactos indirectos potenciales
(corto plazo) (largo plazo) (corto plazo) (largo plazo)
Ambiente físico/atmosférico, biótico, humano (social)
1. La erosión del suelo en los taludes. 1. La pérdida de recursos renovables en el área 1. La pérdida en la productividad de la tierra 1. La tala de bosques públicos y la conversión
ocupada por la carretera y el cambio en el debido a la compactación con la maquinaria a pastura o agrícola en áreas impropias para
2. La desfiguración del paisaje por los
uso del suelo. pesada. estos usos, lo cual produce la utilización
terraplenes y cortes profundos, rellenos y
insostenible y la degradación del suelo.
canteras. 2. La erosión de las tierras debajo del lecho del
camino, que recibe el flujo concentrado de 2. El desarrollo excesivo y/o destructivo de
3. La contaminación del suelo por los
los drenajes tapados o abiertos. las áreas costaneras y los ambientes para
desechos peligrosos, como aceite, grasa,
actividades recreativas que son accesibles
combustible y pintura, y desechos de los 3. Los deslaves, hundimientos, deslizamientos
Suelo
por el camino.
trabajadores (orgánicos e inorgánicos) en y demás movimientos masivos en los cortes
los sitios de trabajo. de caminos.
4. Los escombros de la materia de cortes 4. El aumento de la superficie pavimentada
de camino pueden matar la vegetación y que resulta en mayor escorrentía.
agravar la erosión y los problemas de la
5. La desfiguración del paisaje.
estabilidad.
6. El esparcimiento de basura por el camino.
5. La pérdida del suelo debido a la
compactación con la maquinaria pesada.
238 239
6. La sedimentación en ríos por la erosión 7. La modificación de drenaje superior y 2. La modificación de drenaje superior y 3. La modificación de drenaje superior y
en los sitios de construcción. subterráneo. subterráneo puede tener como resultado la subterráneo puede tener como resultado
pérdida de agua para el consumo doméstico la pérdida de agua para beber, para la
7. La destrucción y/o daño de los canales 8. La modificación de terreno aluvial que
y la agricultura. agricultura y para los hábitats terrestre y
de riego. aumenta el aflujo y puede resultar en
acuático.
erosión e inundación.
8. La contaminación del agua superior y
Recursos de agua
4. La acidificación del agua superior por la

subterránea con los desechos de los 9. El aumento en la sedimentación en ríos por
contaminación del aire.
trabajadores (orgánicos e inorgánicos) en la escorrentía y la erosión.
los sitios de trabajo. 5. La contaminación del agua superior y
10. El aumento en la escorrentía por la
subterránea por el derrame de materiales
9. La contaminación del agua superior y superficie pavimentada.
tóxicos o peligrosos en los caminos.
subterránea con aceite, grasa, combustible
11. La contaminación del agua con aceite,
y pintura en los patios para el equipo. 6. El aumento en el consumo del agua potable
grasa, combustible etc. por la escorrentía.
(aumento en la carga de la infraestructura
12. La contaminación del agua superior y del agua y alcantarilla).
subterránea por el uso de herbicidas
(control de plantas) y químicos (control
(control de plantas) y químicos (control de
de polvo) en el camino.
polvo) en el camino.
11. La contaminación de la calidad del aire 13. La contaminación de la calidad del aire 7. Los impactos de la contaminación de la
Calidad del aire
por el polvo de la construcción, las plantas por la emisión de los vehículos (monóxido calidad del aire a la salud de la flora, la fauna
de asfalto, las chancadoras y los caminos. de carbono, óxido de nitrógeno, plomo, y las comunidades.
compuestos orgánicos volátiles, materia de
12. La contaminación de la calidad del
partículas, ozono, etc.).
aire por los desechos sólidos (que los
trabajadores pueden encender sin
medidas indicadas).
13. Las condiciones peligrosas de tránsito 14. Las condiciones peligrosas de tránsito 3. Las condiciones peligrosas de tránsito 8. La congestión del tráfico debido al
donde interfiere con caminos existentes donde cruzan con caminos existentes. donde interfiere con caminos existentes desarrollo planificado y no planificado.
debido a los camiones pesados que (accidentes).
15. La interrupción de los patrones de 9. El aumento de tráfico por los otros tipos de
transportan materiales desde y hacia los
transporte no motorizado y agravación transporte motorizado como el mototaxi.
sitios de construcción.
Tráfico
de los peligros para peatones y la fauna

14. La obstrucción de las rutas desde las doméstica.
casas hasta las fincas, los mercados, los
16. La obstrucción de las rutas desde las casas
lugares de trabajo, centros educativos
hasta las fincas, los mercados, los lugares
etc., lo cual aumenta el tiempo de viaje.
de trabajo, centros educativos etc., lo cual
aumenta el tiempo de viaje.
240 241
15. El ruido generado por el equipo de 17. El ruido generado por los vehículos (los 10. Mayor transporte motorizado, lo cual
construcción (los ruidos altos pueden ruidos altos pueden causar interferencia en produce mayor ruido.
causar interferencia en la conversación y la conversación y el sueño, y la exposición
Ruido
el sueño). crónica al ruido fuerte puede causar la

pérdida de oído).
16. El peligro del ruido para los trabajadores si
no usan medidas de seguridad indicadas.
17. La vibración generada por el equipo del 18. La vibración generada por los vehículos, que 11. Mayor transporte motorizado, lo cual
construcción, que puede causar daño a puede causar daño a las estructuras que produce mayor vibración.
Vibración
las estructuras que están cerca del área están cerca del camino (especialmente los
de trabajo (especialmente los recursos recursos históricos y/o arqueológicos y los
históricos y/o arqueológicos y los edificios construidos de materias ligeras).
edificios construidos de materias ligeras).
18. El consumo de energía durante la 19. Mayor consumo de energía (combustible) 12. El consumo de energía (combustible) por el
construcción y el combustible empleado por los vehículos. aumento de los vehículos motorizados (por
Energía
por los vehículos y otros usos como la el desarrollo).

electricidad, leña, etc.
13. El consumo de energía (combustible y otros
usos como la electricidad, leña etc.) por el
aumento de la población y las industrias.
19. La desfiguración del paisaje por los 20. La desfiguración del paisaje (deslizamientos 14. La neblina por la contaminación del aire.
Visual
terraplenes y cortes profundos, rellenos y etc.).

canteras.
21. El bloqueo del paisaje.
20. La degradación de los sitios, estructuras 22. La degradación de los sitios, estructuras 15. La degradación de patrimonio cultural
y restos con valor arqueológico, histórico, y restos con valor arqueológico, histórico, debido al uso excesivo o destructivo
Patrimonio cultural
religioso, cultural o estético por las religioso, cultural o estético por las ocasionado por la accesibilidad
actividades de construcción, como actividades de la operación, como la proporcionada por el camino.
vibración, polvo etc. vibración.
16. Degradación de los sitios, estructuras y
23. El paisaje asociado a los recursos del restos con valor arqueológico, histórico,
patrimonio cultural puede ser bloqueado religioso, cultural o estético por las
por el camino. actividades de la operación, como por
ejemplo la contaminación del aire y el polvo.
242 243
21. La destrucción o daño de los hábitats, 24. La modificación de drenaje superior y 4. La eutrofización por los desechos 17. Los impactos negativos a la flora y la fauna,
las plantas y los animales silvestres en el subterráneo puede resultar en cambios en (orgánicos) y la escorrentía, que puede llevar tales como perdida de hábitat, caza ilegal y
área ocupada por la carretera. el hábitat terrestre y acuático. más materia orgánica. eutrofización.
22. La destrucción o daño de las plantas 25. La destrucción o daño de las plantas 18. La fragmentación de los hábitats, que
y animales acuáticos por la mayor y animales acuáticos por la mayor puede tener como resultado la disminución
sedimentación y contaminación (por sedimentación y contaminación (por la de las oportunidades de sobrevivencia.
la erosión de los cortes de camino, la erosión, la disminución de la calidad del
19. La absorción de contaminantes tóxicos
disminución de la calidad del agua y la agua y la mayor sedimentación aguas
puede causar una reacción en cadena en la
mayor sedimentación aguas abajo). abajo).
cadena entera de alimento.
23. La destrucción o daño a las especies en 26. La fragmentación de hábitat por el camino,
20. La acidificación de los sistemas acuáticos
peligro de extinción, en estado critico o que puede resultar en la disminución de las
puede causar la muerte de la flora y la fauna
protegidas. oportunidades de sobrevivencia para la flora
Recursos bióticos
acuáticas.
y la fauna.
24. La destrucción o daño de la única área de
21. La acidificación del agua superior puede
reproducción. 27. La interferencia en el crecimiento de las
afectar la recepción del alimento nutritivo
plantas junto al camino, debido al polvo que
25. La interrupción de las rutas de de las plantas.
se levanta al pasar los vehículos (el tapado
movimiento de la vida silvestre y el
de las plantas resulta en la disminución del 22. La exposición al monóxido de carbono, el
ganado.
proceso de fotosíntesis y polinización). óxido de nitrógeno y el ozono puede causar
26. La caza o pesca ilegal por parte de los necrosis localizada en las hojas.
28. La contaminación de la calidad del aire y el
trabajadores de construcción.
polvo produce enfermedades respiratorias 23. Los aumentos en la actividad humana a
en la fauna. menudo se asocian con incidentes más
frecuentes de fuegos, que pueden tener
29. La contaminación de los hábitats y
impactos repentinos, severos y amplios.
ecosistemas (terrestre y acuático) por el
uso de herbicidas (control de plantas) y
químicos (control de polvo) en el camino.
30. La interrupción de las rutas de migración
para la vida silvestre y el ganado y mayores
choques contra animales terrestres.
244 245
27. El desplazamiento y repoblación forzada 31. La infracción de los derechos tradicionales 5. Las creaciones temporales de hábitats de 24. Los problemas sociales y de salud (físicos y
de las personas que viven en la ruta del suelo. reproducción para mosquitos vectores de psicológicos), tales como las enfermedades,
(derecho de vía). enfermedades (p. ej. Estanques y canteras). el abuso de alcohol y el desempleo debido
32. La disrupción de la vida tradicional, que
Pueblos indígenas
a la pérdida de la vida tradicional.

28. La disrupción de la vida tradicional, que provocaría en la pérdida de la identidad 6. Posible transmisión de enfermedades
provocaría la pérdida de la identidad tradicional. contagiosas (p. ej. sida) por los trabajadores 25. La disrupción de los cultivos tradicionales,
tradicional. hacia las poblaciones locales y viceversa. que puede ocasionar la pérdida de las
33. La disrupción de los cultivos tradicionales.
fuentes tradicionales de nutrición y tener
29. Problemas para el desarrollo de la caza, la 7. El aumento de la prostitución y la
impactos negativos en la salud.
pesca y la recolección. delincuencia.
30. Enfermedades y epidemias debido al 8. El aumento de las actividades comerciales y
contacto de los trabajadores con las los empleos temporales.
poblaciones en aislamiento.
31. El desplazamiento y repoblación forzada 34. El desplazamiento y repoblación forzada de 9. Las creaciones temporales de hábitats de 26. El desarrollo planificado y la invasión ilegal
de las personas que viven en la ruta las personas que viven en la ruta (derecho reproducción para mosquitos vectores de de las tierras natales de los indígenas
(derecho de vía). de vía). enfermedades (p. ej. Estanques y canteras). por los ocupantes o cazadores ilegales, lo
cual causaría serios trastornos sociales y
32. La degradación de los recursos de agua 35. La degradación de los recursos de agua 10. Posible transmisión de enfermedades
económicos.
dulce (superficial y subterránea) tiene dulce (superior y subterránea) tiene contagiosas (p. ej. sida) por los trabajadores
impactos negativos en la salud y en impactos negativos en la salud y el costo de hacia las poblaciones locales y viceversa. 27. Los impactos negativos en la salud por
el costo del agua potable, en el agua agua potable y agua industrial. la contaminación del agua y por comer
11. El aumento de prostitución y la
industrial, en el consumo doméstico y en alimento contaminado (plantas, pescado,
36. La disminución de las actividades delincuencia.
el agua usada para la agricultura. etc.)
tradicionales debido a los cambios en el uso
12. El aumento de las actividades comerciales y
33. La división de las comunidades por el de tierra y la introducción de nuevos tipos 28. La demanda excesiva de servicios públicos
Comunidades
el
corte de las rutas tradicionales de viaje de industrias. debido al desarrollo no planificado.
empleo temporal.
y/o comunicación.
37. La contaminación de la calidad del aire 29. El impedimento de la economía del
34. La contaminación de la calidad del y el polvo, que producen enfermedades transporte no motorizado debido a los
aire por el polvo de los caminos, que respiratorias. cambios en el uso del suelo o a la mayor
provocaría enfermedades respiratorias y disponibilidad de alternativas motorizadas.
38. La contaminación de la calidad del aire
afectaciones a los cultivos.
debido a las emisiones de los vehículos. Los 30. Los impactos negativos a las receptoras en
35. Las condiciones peligrosas de tránsito niveles altos de contaminación atmosférica las comunidades donde el reasentamiento
donde interfiere con caminos existentes. perjudican directamente a las personas sucede.
que padecen de asma y otros tipos de
36. La obstrucción de las rutas desde las 31. El aumento de la actividad comercial.
enfermedades pulmonares o cardiacas, y
casas hasta las fincas, los mercados, los
también al ganado y los cultivos.
lugares de trabajo, los centros educativos
etc., lo cual aumentaría el tiempo de
viaje.
246 247
37. La pérdida del empleo debido a 39. Los riesgos de accidentes asociados con el
obstrucción de negocios por actividades tráfico y el transporte vehicular, los cuales
de construcción. pueden causar derrames de materiales
tóxicos o peligrosos, lesiones y muertes.
38. La contaminación de la calidad del
aire debido a las emisiones de los 40. Las condiciones peligrosas de tránsito
los vehículos. Los niveles altos de donde interfiere con caminos existentes
contaminación atmosférica perjudican (accidentes).
directamente a las personas que padecen
de asma y otros tipos de enfermedades
hasta las fincas, los mercados, los lugares de
pulmonares o cardiacas.
trabajo etc., lo cual aumenta el tiempo de
39. La caza o pesca ilegal por parte de los viaje.
trabajadores de construcción.
42. La interrupción del transporte no
40. La obstrucción del acceso a los servicios motorizado en la ruta de la carretera, debido
de emergencia. al paso reducido u obstaculizado.
41. Los impactos del ruido a los receptores 43. El aumento del empleo debido al desarrollo
sensibles, tales como los centros inducido.
educativos, los hospitales, las iglesias,
44. Los ruidos altos pueden causar interferencia
etc.
en la conversación y el sueño, y también
afectan el sistema nervioso.
45. Los impactos del ruido en los receptores
sensible, tales como los centros educativos,
los hospitales, las iglesias, etc.
46. La creación de vías de transmisión de
enfermedades, pestes y otros organismos
indeseables.
Fuente: Calle, Isabel (2016). Infraestructura vial en la Amazonía peruana: hacia una gestión sostenible. Anexo 3. Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA).
248 249
10.6.2 PROYECTOS DE VÍA FÉRREA
Tabla N.° 27. Impactos potenciales de los proyectos de vía férrea
IMPACTOS POTENCIALES DE LOS PROYECTOS DE VÍA FÉRREA
1. La erosión del suelo en los lugares de 1. La pérdida de recursos renovables en el 1. La pérdida en la productividad de tierra 1. La tala de bosques y la conversión a
préstamo y en los taludes. área ocupada por la vía férrea y el cambio debido a la compactación con la maquinaria pastura o agrícola en áreas impropias para
en el uso del suelo. pesada. estos usos, lo cual genera la utilización
2. La desfiguración del paisaje por los
insostenible del suelo y su degradación.
terraplenes y cortes profundos, rellenos y 2. La erosión de las tierras debajo del lecho
canteras. de la vía férrea, que reciben el aflujo 2. El desarrollo excesivo o destructivo de las
concentrado de los drenajes tapados o áreas costaneras y los ambientes para
3. La pérdida de áreas agrícolas, el pantano o
abiertos. actividades recreativas que son accesibles
el bosque por la vía férrea y las estructuras
por los caminos de acceso a las estaciones.
relacionadas, tales como los talleres de 3. Los deslaves, hundimientos,
mantenimiento y las estaciones de depósito, deslizamientos y demás movimientos 3. La contaminación del suelo por el derrame
entre otros. masivos en los cortes. de materiales tóxicos o peligrosos llevados
por la vía férrea.
4. La tala de bosques para las traviesas. 4. La desfiguración del paisaje por la vía
férrea.
5. La pérdida del suelo por las construcciones de
infraestructura de los caminos de acceso a las 5. La contaminación del suelo por desechos
estaciones. peligrosos como aceite, grasa, combustible
y pintura de los talleres de mantenimiento
6. La erosión de áreas expuestas por las
de las locomotoras y las estaciones de
actividades de la construcción, tales como el
Suelo
depósito.
desbroce de la vegetación, la excavación, etc.
6. La contaminación del suelo por el uso de
7. La contaminación del suelo por desechos
herbicidas (control de plantas) en la vía
peligrosos como aceite, grasa, combustible
férrea y pesticidas (para la protección de
y pintura, y por los desechos de los
las traviesas).
trabajadores (orgánicos e inorgánicos) en los
sitios de trabajo.
8. Los escombros de la materia de cortes
pueden matar la vegetación y agravar la
erosión y los problemas de la estabilidad.
9. La expansión o el mejoramiento de la vía
férrea podrían emporar los problemas
de contaminación debido a las materias
peligrosas que ya están en la tierra, tales
como pintura con plomo, solventes y
pesticidas, etc.
10. La pérdida del suelo debido a la
compactación con la maquinaria pesada.
250 251
11. El ruido generado por el equipo de 7. El ruido generado por el tráfico ferroviario, 4. Mayor transporte motorizado en los
construcción (los ruidos altos pueden causar el cual incluye el ruido de los ferrocarriles caminos de acceso, lo cual produce mayor
interferencia en la conversación y el sueño). (las locomotoras y los vagones) y la ruido.
bocina (los ruidos altos pueden causar
12. El peligro del ruido para los trabajadores si no
interferencia en la conversación y el
usan protectores.
sueño, y la exposición crónica al ruido
fuerte puede causar la pérdida de oído).
Ruido
8. El peligro del ruido para los trabajadores

que trabajan en los ferrocarriles, los
talleres y las estaciones de depósito, si no
usan las medidas de seguridad indicadas.
9. El ruido molestoso (para los residentes
cercanos y la vida silvestre) producido por
los vehículos y la maquinaria relacionada
con las actividades en los talleres y en el
campo.
13. La obstrucción de los caminos existentes 10. Las condiciones peligrosas de tránsito en 5. La congestión del tráfico debido el
durante la construcción de la vía férrea, los pasos a nivel (donde la vía férrea cruza desarrollo planificado y no planificado.
ambos en los pasos a nivel y los puentes de la con los caminos existentes en el mismo
6. La disminución en el tráfico vehicular
vía férrea. nivel).
debido a la desviación del transporte de
14. Las condiciones peligrosas de tránsito 11. La posibilidad de descarrilamiento, lo cual carga y pasajeros de los caminos a la vía
donde la construcción interfiere con caminos puede generar fatalidades y heridas en férrea.
existentes (accidentes). números grandes.
7. El aumento en el tráfico por los otros tipos
15. Las condiciones peligrosas de tránsito donde 12. Las demoras en los pasos a nivel (donde la de transporte motorizado, como el mototaxi
Tráfico
interfiere con caminos existentes debido vía férrea cruza con los caminos existentes en los caminos de acceso.
a los camiones pesados que transportan en el mismo nivel).
materiales desde y hacia los sitios de
13. La interrupción de los patrones
construcción.
de transporte no motorizado y el
16. La obstrucción de las rutas desde las casas agravamiento de los peligros para
hacia las fincas, los mercados, los lugares de peatones y la fauna doméstica.
trabajo, los centros educativos, etc., lo cual
aumentará el tiempo de viaje.
hacia las fincas, los mercados, los lugares
de trabajo, los centros educativos, etc., lo
cual aumentará el tiempo de viaje.
252 253
17. La sedimentación en los ríos por la erosión en 15. La modificación de drenaje superior y 2. La modificación de drenaje superior y 8. La modificación del drenaje superior y
los sitios de construcción. subterráneo. subterráneo puede tener como resultado la subterráneo puede tener como resultado
pérdida de agua para el consumo doméstico la pérdida de agua para beber, para la
18. La destrucción o daño de los canales de riego. 16. La modificación de terreno aluvial que
y la agricultura. agricultura y para los hábitats terrestres y
aumenta el aflujo, lo cual puede resultar en
19. La contaminación del agua superior y acuáticos.
erosión e inundación.
subterránea con los desechos de los
9. La acidificación del agua superior por la
trabajadores (orgánicos e inorgánicos) en los 17. El aumento en la sedimentación en ríos
contaminación del aire.
sitios de trabajo. por la escorrentía y la erosión.
20. La contaminación del agua superior y 18. El aumento en la escorrentía por superficie
Recursos de agua
subterránea por el derrame de materiales

subterránea con aceite, grasa, combustible y pavimentada debido a los talleres
tóxicos o peligrosos llevados por la vía
pintura en los patios para el equipo. de mantenimiento, las estaciones de
férrea.
depósito, las estaciones para los pasajeros
y la carga. 11. El aumento en el consumo del agua potable
subterránea por el uso de herbicidas (control
(aumento en la carga de la infraestructura
de plantas) y químicos (control de polvo) en 19. La contaminación del agua por desechos
del agua y alcantarilla).
los caminos de acceso a la construcción. peligrosos como aceite, grasa, combustible
y pintura de los talleres de mantenimiento
y las estaciones de depósito, etc. llevada
por la escorrentía.
(control de plantas) en la vía férrea y
pesticidas (para la protección de las
traviesas).
22. La contaminación de la calidad del aire por el 21. La contaminación de la calidad del aire por 12. Los impactos de la contaminación de la
polvo de la construcción, debido a las plantas la emisión de las locomotoras (monóxido calidad del aire en la salud de la flora, la
Calidad del aire
de asfalto, las chancadoras, los camiones. de carbono, óxido de nitrógeno, plomo, fauna y las comunidades.
compuestos orgánicos volátiles, materias
23. La contaminación de la calidad del aire por 13. La disminución de las emisiones de los
de partículas, ozono, etc.).
los desechos sólidos (que los trabajadores vehículos debido a la desviación del
pueden encender sin medidas indicadas). 22. La contaminación de la calidad del aire por transporte de carga y pasajeros de los
la emisión (de los vehículos) por demoras caminos a la vía férrea.
vinculadas en los pasos a nivel.
24. La vibración generada por el equipo de 23. La vibración generada por los ferrocarriles, 14. Mayor transporte motorizado en los
construcción, que puede causar daño a las puede causar daño a las estructuras que caminos de acceso, lo cual genera una
Vibración
estructuras que están cerca del área de están cerca de la vía férrea (especialmente mayor vibración.
trabajo (especialmente los recursos históricos los recursos históricos o arqueológicos
o arqueológicos y los edificios construidos de y los edificios construidos de materias
materias ligeras). ligeras).
254 255
25. El aumento en el consumo de energía durante 24. Mayor consumo de energía por las 15. El incremento en el consumo de energía
la construcción: combustible por los vehículos locomotoras. El tipo de la energía depende (combustible) por el aumento de los
y otros usos como la electricidad, leña, etc. del tipo del locomotor, i. e. puede ser vehículos motorizados en los caminos de
diésel, carbón, electricidad, etc. acceso.
25. El aumento en el consumo de energía 16. El incremento en el consumo de
(combustible y electricidad) por energía (combustible y otros usos como
Energía
las operaciones de las estructuras electricidad, leña, etc.) por el aumento de

relacionadas con los talleres de población y las industrias.
mantenimiento, las estaciones de
17. La disminución en el consumo de energía
depósito, las estaciones para los pasajeros
de los vehículos debido a la desviación
y la carga.
del transporte de carga y pasajeros de los
26. Mayor consumo de energía por los caminos a la vía férrea.
vehículos en los caminos debido a las
demoras en los pasos a nivel (donde la vía
férrea cruza con los caminos existentes).
26. Los desechos peligrosos como aceite, grasa, 27. Los desechos peligrosos o tóxicos del 3. Los impactos de los desechos en los 18. Los impactos de los desechos en los
combustible y pintura, y desechos de los mantenimiento de los ferrocarriles. Los recursos de agua; la calidad del aire; la recursos de agua; la calidad del aire; la
trabajadores (orgánicos e inorgánicos). desechos sólidos incluyen pedazos de tierra; la salud de la flora, la fauna y las tierra; la salud de la flora, la fauna y las
metal y pintura, polvo contaminado comunidades. comunidades.
27. La contaminación de los recursos de agua, la
con metal, etc. Los desechos líquidos
calidad del aire y la tierra por los desechos.
incluyen aceite, combustible, solventes,
28. El peligro de los desechos para los pinturas basadas en agua, el agua usada
trabajadores si no usan las medidas de con contaminantes orgánicos, metales y
seguridad indicadas. componentes tóxicos tales como benceno.
Desechos
28. La contaminación de los recursos de

agua, la calidad del aire y la tierra por
los desechos (orgánicos e inorgánicos)
de los servicios de los ferrocarriles y
de las estaciones, los cuales incluyen
restaurantes, servicios higiénicos, etc.
29. El peligro de los desechos peligrosos
o tóxicos para los trabajadores de
mantenimiento si no usan las medidas de
seguridad indicadas.
256 257
29. La desfiguración del paisaje por la 30. La desfiguración del paisaje 19. La neblina debido a las emisiones de los
construcción, el destrozo etc. para la vía (deslizamientos etc.). ferrocarriles, los talleres de mantenimiento
férrea, las estructuras relacionadas y los y los vehículos en los caminos de acceso.
31. La desfiguración o el bloqueo del
caminos de acceso.
paisaje por la vía férrea y las estructuras
30. La emisión de luz para el trabajo en la noche relacionadas.
Visual
podría molestar a las comunidades y la vida

32. La emisión de luz en las estaciones, las
silvestre cercanas.
estaciones de depósito y también en la
vía férrea (donde generalmente trabajan
en la noche para el mantenimiento
de los carriles) podría molestar a las
comunidades y la vida silvestre cercanas.
31. La degradación por la destrucción de 33. La degradación de los sitios, estructuras 20. La degradación de patrimonio cultural
los sitios, estructuras y restos con valor y restos con valor arqueológico, histórico, debido al uso excesivo o destructivo
arqueológico, histórico, religioso, cultural o religioso, cultural o estético por la ocasionado por la accesibilidad
Patrimonio cultural
estético por la construcción. vibración, la contaminación del aire y el proporcionada por los caminos de acceso.
polvo debido a las operaciones de los
32. La degradación de los sitios, estructuras 21. La degradación de los sitios, estructuras
ferrocarriles, las estaciones, los talleres y
y restos con valor arqueológico, histórico, y restos con valor arqueológico, histórico,
los vehículos en los caminos de acceso.
religioso, cultural o estético por las religioso, cultural o estético por la vibración,
actividades de construcción, como vibración, 34. El paisaje de los recursos de patrimonio la contaminación del aire y el polvo debido
polvo, etc. cultural podría ser bloqueado por la vía al desarrollo inducido.
férrea y las estructuras relacionadas, y los
caminos de acceso.
33. La destrucción o daño de los hábitats, las 35. La modificación de drenaje superior y 4. La eutrofización por los desechos 22. Los impactos negativos en la flora y la fauna
plantas y animales silvestres en el área subterráneo puede resultar en cambios en (orgánicos) y la escorrentía, que puede llevar por el desarrollo, tales como pérdida de
ocupada por la vía férrea y las estructuras el hábitat terrestre y acuático. más materia orgánica. hábitat, caza ilegal y eutrofización.
Recursos bióticos
relacionadas por la tala de bosques para las

36. La destrucción o daño de las plantas 23. La fragmentación de los hábitats,
traviesas.
y animales acuáticos por la mayor que pueden tener como resultado la
34. La destrucción o daño de las plantas sedimentación y contaminación (por la disminución de las oportunidades de
y animales acuáticos por la mayor erosión, disminución de la calidad del sobrevivencia.
sedimentación y contaminación (por la agua y mayor sedimentación aguas abajo)
24. La absorción de contaminantes tóxicos
erosión de los cortes para la vía férrea,
puede causar una reacción en cadena en la
disminución de la calidad del agua y mayor
cadena entera de alimento.
sedimentación aguas abajo).
258 259
35. La destrucción o daño a las especies en 37. La fragmentación del hábitat por la 25. La acidificación de los sistemas acuáticos
peligro de extinción, en estado crítico o vía férrea, que puede resultar en la puede causar la muerte de la flora y la fauna
protegidas. disminución de las oportunidades de acuáticas.
sobrevivencia de la flora y la fauna.
36. La destrucción o daño de la única área de 26. La acidificación del agua superior puede
reproducción. 38. La interferencia en el crecimiento de las interferir con la recepción de alimento
plantas junto al camino, debido al polvo nutritivo de las plantas.
37. La interrupción de las rutas de movimiento de
que se levanta al pasar los ferrocarriles
la vida silvestre y el ganado. 27. La exposición a monóxido de carbono, óxido
(el tapado de las plantas genera la
de nitrógeno y ozono puede causar necrosis
38. La caza o pesca ilegal por parte de los disminución del proceso de fotosíntesis y
localizada de las hojas.
trabajadores de construcción. polinización).
28. Las operaciones de los ferrocarriles y
39. La contaminación de la calidad del aire y
también el aumento en la actividad humana
el polvo da como resultado enfermedades
pueden ocasionar fuegos, los cuales pueden
respiratorias en la fauna.
tener impactos repentinos, severos y
40. La contaminación de los hábitats y amplios.
ecosistemas (terrestre y acuático) por el
29. La tala de bosques públicos y la conversión
uso de herbicidas (control de plantas)
a pastura o agrícola en áreas impropias para
y pesticidas (para la protección de las
estos usos, lo cual genera la destrucción
traviesas) en la vía férrea.
y el daño de los hábitats y las plantas y
41. La interrupción de las rutas de migración animales silvestres.
para la vida silvestre y el ganado y
30. La tala excesiva de bosques por la
mayores choques contra animales
accesibilidad y la disminución del costo
terrestres.
del transporte debido a la vía férrea o
42. La introducción de las especies no los caminos de acceso, lo cual genera la
nativas, que podrían ser llevadas por los destrucción y daño de los hábitats y las
ferrocarriles. plantas y animales silvestres.
31. El desarrollo excesivo o destructivo de las
áreas costaneras y los ambientes para
actividades recreativas, que son accesibles
por los caminos de acceso a las estaciones.
32. La introducción de las especies no nativas
podría tener como resultado la destrucción
de especies nativas.
260 261
39. El desplazamiento y repoblación forzada 43. El desplazamiento y repoblación forzada 5. Las creaciones temporales de hábitats de 33. Los problemas sociales y de salud (físicos y
de las personas que viven en la vía férrea de las personas que viven en la vía férrea reproducción para mosquitos vectores de psicológicos) tales como las enfermedades,
(derecho de vía). (derecho de vía). enfermedades (p. ej. Estanques y canteras). el abuso de alcohol y el desempleo debido
Pueblos indígenas
a la pérdida de la vida tradicional.

40. La disrupción de la vida tradicional, lo cual 44. La infracción de los derechos tradicionales 6. Posible transmisión de enfermedades
genera la pérdida de la identidad tradicional. del suelo. contagiosas (p. ej. sida) por los trabajadores 34. La disrupción de los cultivos tradicionales,
hacia las poblaciones locales y viceversa. que pueden ocasionar la pérdida de las
41. Problemas para el desarrollo de la caza, la 45. La disrupción de la vida tradicional, lo
fuentes tradicionales de nutrición, lo cual
pesca y la recolección. cual genera la pérdida de la identidad 7. El aumento de la prostitución y la
puede tener impactos negativos en la salud.
tradicional. delincuencia.
42. Enfermedades y epidemias debido al
contacto de los trabajadores con las 46. La disrupción de los cultivos tradicionales. 8. El aumento de las actividades comerciales y
poblaciones en aislamiento. empleo temporal.
43. El desplazamiento y repoblación forzada 47. El desplazamiento y repoblación forzada 9. Las creaciones temporales de hábitats de 35. El desarrollo planificado y la invasión ilegal
de las personas que viven en la vía férrea de las personas que viven en la vía férrea reproducción para mosquitos vectores de de las tierras natales de los indígenas
(derecho de vía). (derecho de vía). enfermedades (p. ej. Estanques y canteras). por los ocupantes o cazadores ilegales, lo
cual causaría serios trastornos sociales y
44. La degradación de los recursos de agua dulce 48. Las condiciones peligrosas para los 10. Posible transmisión de enfermedades
económicos.
(superficial y subterránea) genera impactos pobladores que viven cerca de la vía contagiosas (p. ej. sida) por los trabajadores
negativos en la salud y el costo de agua férrea, especialmente para los niños, que hacia las poblaciones locales y viceversa. 36. Los impactos negativos en la salud por
potable y agua industrial, y también en el podrían jugar en los carriles. El ganado, por la contaminación del agua y por comer
11. El aumento de la prostitución y la
consumo doméstico y el agua usada para la su parte, podría quedar atrapado en los alimento contaminado (plantas, pescado,
delincuencia.
agricultura. carriles. etc.).
12. El aumento de las actividades comerciales y
Comunidades
45. La división de las comunidades por el 49. Las condiciones peligrosas de tránsito en 37. La demanda excesiva de servicios públicos
los empleos temporales.
corte de las rutas tradicionales de viaje o los pasos a nivel (donde la vía férrea cruza debido al desarrollo no planificado.
comunicación. con los caminos existentes en el mismo
38. El impedimento de la economía del
nivel).
46. La contaminación de la calidad del aire transporte no motorizado debido a los
por el polvo de los caminos, que genera 50. Las demoras en los pasos a nivel (donde la cambios en el uso del suelo o a la mayor
enfermedades respiratorias y afecta a los vía férrea cruza con los caminos existentes disponibilidad de alternativas motorizadas.
cultivos. en el mismo nivel).
39. Los impactos negativos en las receptoras en
47. Las condiciones peligrosas de tránsito donde 51. La posibilidad de descarrilamiento, el cual las comunidades donde el reasentamiento
interfiere con caminos existentes. puede producir fatalidades y heridas en sucede.
números grandes.
40. El aumento de la actividad comercial por la
disminución del costo del transporte.
41. El aumento del empleo debido al desarrollo
inducido.
262 263
52. Los riesgos de accidentes asociados

con el tráfico ferroviario y el transporte
vehicular, que pueden causar derrames de
materiales tóxicos o peligrosos, lesiones y
muertes.
53. El ruido generado por el tráfico ferroviario,
el cual incluye el ruido de los ferrocarriles
(las locomotoras y los vagones) y la
bocina (los ruidos altos pueden causar
interferencia en la conversación y el
sueño, y la exposición crónica al ruido
fuerte puede causar la pérdida de oído).
Fuente: Calle, Isabel (2016). Infraestructura vial en la Amazonía peruana: hacia una gestión sostenible. Anexo 3. Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA).
264 265
11
Análisis de la muestra
de los proyectos
266 267
11.1 requería para su implementación, el presidente Alejandro Toledo y algunos ministros de Estado
Carretera Iñapari-Puerto Marítimo o defendieron el proyecto de IIRSA Sur “embanderados con el argumento de la integración y el
Interoceánica del Sur (IIRSA Sur)

potencial crecimiento que el proyecto generaría, y se resolvió llevar adelante la idea” (Alberti y
Pereyra, 2018).
Siguiendo dicho argumento, este proyecto estaba presente en el Plan Estratégico Sectorial
Multianual (PESEM 2012-2016), primer PESEM presentado por el MTC, donde se tenía como misión
sectorial “Impulsar y facilitar sistemas de transportes y comunicaciones eficientes, seguros y
competitivos, que contribuyen a la inclusión social, la integración y el desarrollo económico
sostenible del país”. La visión de integrar el país interna y externamente se ha mantenido desde
Contexto de la política del proyecto dicho PESEM hasta el más actual (2018-2023). Asimismo, el proyecto IIRSA Sur formó parte del
Plan Concertado de la región Madre de Dios (2007-2021), Cusco (2008-2021), Puno (2008-2021),
Los formuladores de los estudios de preinversión y del Plan de Promoción de la Inversión Privada Apurímac (2013-2021) y Arequipa (2013-2021).
explican que el proyecto nace como una iniciativa internacional en el contexto de IIRSA para
la modernización y el desarrollo de la infraestructura regional sudamericana. El antecedente
principal que se releva es la Primera Cumbre de Presidentes de América del Sur, realizada Estudios elaborados
en Brasilia, en el año 2000. Los formuladores reseñan que en dicha cumbre los presidentes
analizaron el Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional de América Latina Los estudios de prefactibilidad y factibilidad del proyecto Iñapari-Puerto Marítimo fueron
y priorizaron esta conexión como una intervención prioritaria. contratados por el MTC y financiados por CAF. El primero fue elaborado por BWAS-BADALLSA en
2003, mientras que el segundo fue elaborado por Consorcio Vial Sur (Alpha Consult–Serconsult–
En el Perú se había estudiado el perfil y la prefactibilidad del proyecto Iñapari-Puerto Marítimo Conesupsa) entre diciembre de 2003 y noviembre de 2004.
varios años antes del lanzamiento de IIRSA. Incluso, al inicio del gobierno de Alejandro Toledo
se redactaron compromisos con la sociedad civil de Puno para ejecutar inversiones específicas Estos estudios integraron la información que desde 1994 se había generado a través de
para mejoras puntuales por US$ 130 millones en el período 2002-200412. El proyecto IIRSA Sur diversos estudios sobre la carretera Interoceánica, entre los cuales se pueden mencionar
nació de un ideal de integración y desarrollo de la infraestructura física para formar un espacio los siguientes:
de cooperación entre Perú, Brasil y Bolivia. La propuesta original había considerado el tramo
Matarani o Ilo (océano Pacífico) hasta Iñapari. Sin embargo, en noviembre de 2002, el proyecto Estudio Definitivo de la Carretera Alegría-La Novia-1994.
incluyó los tramos San Juan de Marcona-Inambari (tramos 2 y 3). Las vías de penetración que
interconectaban Perú y Brasil y que forman el eje de IIRSA Sur estuvieron marcadas por la Estudio Definitivo de la Carretera Puerto Maldonado-Iñapari: Tramo Iberia-Chilina-1994.
extracción de caucho, oro y petróleo. La construcción de esta carretera data desde 1992, cuando se
inició la construcción de las primeras vías de penetración. Puerto Maldonado se unió a la región Estudio Definitivo de la Carretera Puerto Maldonado-Iñapari: Tramo La Novia-San
de Cusco a finales de los años 70 (Bravo, 2013). Debe entenderse que la denominada Carretera Lorenzo-1995.
Transoceánica era un conjunto de vías que conectaban Iñapari, en la frontera con el Brasil, con
un puerto marítimo (Ilo o Matarani) utilizando las vías de Puno o Cusco y que ya existía con la Estudio Definitivo de Ingeniería Tramos Alegría-La Novia, San Lorenzo-Iberia y Chilina-
mayor parte de sus tramos en condición de afirmado. Noaya-1997.
Como señalan Alberti y Pereyra (2018), el proyecto de IIRSA Sur, como proyecto de pavimentación, Estudio de Factibilidad de la Carretera Urcos-Puerto Maldonado-1998.
no formaba parte de los planes de gobierno hasta la firma de la iniciativa y fue luego el impulso Estudio de Factibilidad y Definitivo de Ingeniería para la Rehabilitación de la Carretera
político basado en el proyecto de integración macrorregional lo que puso a este eje como prioridad Urcos-Quincemil-1999.
principal. Asimismo, a pesar de que los equipos técnicos del propio MEF y del MTC promovían
que existiera una mayor discusión sobre la iniciativa, principalmente por el presupuesto que se Estudio Definitivo para la Rehabilitación de la Carretera Urcos-Ocongate.
Estudio Definitivo de los Puentes Noaya, Primavera, Alerta, Planchón, Alegría, Fortaleza-1994
12. Se firmó un acta el 5 de julio del 2002 y una adenda en el 18 de julio del 2002 entre las autoridades del MTC y la sociedad organizada en a 2003.
Puno.
268 269
Estudios Definitivos de Ingeniería de la Carretera Transoceánica, desarrollado por el de dicho plan se prevé considerar el análisis de la construcción y asfaltado del Proyecto
Proyecto Especial, Tramos: Azángaro-San Antón, San Antón-Macusani, Macusani-Ollachea, Corredor Vial Interoceánico Perú-Brasil. En consecuencia, […]; y se estaría priorizando y
Ollachea-San Gabán, San Gabán-Limacpampa, Limacpampa-Puente Otorongo. decidiendo la ejecución de un proyecto que aún no cuenta con el sustento técnico económico
requerido según las normas legales vigentes.
Como parte de la fase de preinversión, el Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte
Nacional-Provias Nacional convocó al Concurso Público Nacional N.° 0017- 2003-MTC/20 el día 26 En el MTC, tanto la Dirección General de Planificación y Presupuesto como la Oficina General
de julio del 2003 para escoger al consultor que elaboraría el estudio de factibilidad. En el Contrato de Asesoría Jurídica opinaron en marzo de 2004 que el proyecto IIRSA Sur carecía de sustento
N.° 426-2003-MTC/20, el 22 de diciembre de 2003 se formalizó como ganador al Consorcio Vial Sur técnico económico para darle prioridad a su ejecución por no contar con estudio de factibilidad,
(formado por Alpha Consult, Serconsult y Conesupsa) para elaborar el estudio de factibilidad con informe de viabilidad ni con el Plan Intermodal de Transporte. Además, la Ley 28214 no
de la Interconexión Vial Iñapari-Pto. Marítimo del Sur y entregarlo en diciembre de 2004. Los determinó si el proyecto IIRSA Sur debía ser ejecutado como obra pública o concesión, ni los
términos de referencia de los estudios de factibilidad fueron ampliamente discutidos con la plazos del proceso ni las competencias de los organismos involucrados ni tampoco los montos de
sociedad civil de Puno antes de licitar los estudios. Debe señalarse que, mediante la Adenda N.° inversión. En ese sentido, esta norma fue de carácter declarativo. Cabe mencionar que, a pesar
2 a este contrato, el plazo para la finalización del estudio se adelantó para el 23 de noviembre de que el estudio de factibilidad fue presentado después de dicha norma, el nivel de detalle del
de 2004 y el estudio fue aprobado con la Resolución Directoral N.° 828- 2004-MTC/20 del 25 de estudio no fue el esperado.
noviembre de 2004. Asimismo, mientras se elaboraba el estudio de factibilidad se dictaron dos
normas que le otorgaron un carácter especial a este proyecto y que se reseñan a continuación.
Descripción del problema
Decreto Supremo N.° 018-2004-MTC: Este decreto, publicado el 2 de abril de 2004, confirmó
el carácter prioritario del proyecto Interconexión Vial Iñapari–Pto. Marítimo del Sur, En el estudio de factibilidad, el problema central se define como “falta de integración económica
describiéndolo como un elemento de articulación y desarrollo integrado entre las economías y comercial a nivel de la Macrorregión Sur”13. A continuación, se muestra el marco lógico entre
regionales del sur del país y el Brasil. La norma fue refrendada por el presidente Alejandro causas y efectos que se muestra en el estudio de factibilidad del proyecto.
Toledo Manrique; Carlos Ferrero, presidente del Consejo de Ministros; y José Ortiz Rivera,
ministro de Transportes y Comunicaciones (MTC). Gráfico N.° 6. Causas, problemas y efecto directo del proyecto IIRSA Sur
Ley N.° 28214: Ley publicada el 30 de abril de 2004 que declaró de necesidad pública, interés
nacional y ejecución preferente la construcción y asfaltado del proyecto Corredor Vial CAUSA DIRECTA PROBLEMA EFECTO DIRECTO
Interoceánico Perú-Brasil.
Falta de integración
Algunas de estas normas fueron cuestionadas. Según el Informe N.° 405- 2004-MTC/08 del 12 de Carreteras inadecuadas Bajos niveles de
económica y comercial
con mantenimiento desarrollo
marzo de 2004, la directora general de la Oficina General de Asesoría Jurídica del MTC, Kitty a nivel de la
deficiente socieconómico
Trinidad Guerrero, sustentó que la norma no contaba con el sustento técnico correspondiente, Macroregión Sur
porque estaba pendiente el estudio de factibilidad y la formulación del Plan Intermodal de
Transporte. Fuente: Vial Sur. Estudio de Factibilidad de la Interconexión vial Iñapari-Puerto Marítimo del Sur. Resumen Ejecutivo.
Por su parte, el director general de Planificación y Presupuesto del MTC, Rafael Farromeque
Quiroz, mediante el Informe N.° 227-2004-MTC/09, señaló sobre el proyecto de ley lo siguiente: Ahora bien, de acuerdo con el estudio, la importancia de la interconexión vial Iñapari-
Pto. Marítimo del Sur radica en los siguientes puntos (Consorcio Vial Sur, 2013):
[…] En cuanto a los avances en la implementación del Eje Sur IIRSA, el MTC con fecha 22
de diciembre de 2003 suscribió el contrato con el CONSORCIO VIAL SUR (Alpha Consult– i. Integrará y facilitará el desarrollo de las regiones naturales de la costa, sierra y selva sur del
Serconsult–Conesupsa) para realizar el “Estudio de Factibilidad de la Interconexión Vial territorio peruano.
Iñapari-Puerto Marítimo del Sur”, el cual debía estar concluido a finales del presente año.
[…] Además, cabe mencionar que el MTC ha iniciado la formulación del Plan Intermodal de
Transportes, con financiamiento del préstamo BID 1150/CC-PE, cuya finalidad es contar con
un instrumento para ordenar el desarrollo de la infraestructura de Transportes. En el marco 13. La Macrorregión Sur está formada por siete departamentos: Arequipa, Cusco, Moquegua, Tacna, Madre de Dios, Ica y Apurímac.
270 271
ii. La carretera Iñapari-Puerto Marítimo del Sur constituirá un eje de integración y desarrollo Componentes14
de los departamentos de la región sur del Perú. Concretamente, los departamentos de
Madre de Dios, Puno, Cusco, Apurímac, Ayacucho e Ica, Arequipa, Moquegua y Tacna, que El objetivo central del proyecto IIRSA Sur fue descrito en el estudio de factibilidad de la siguiente
involucran a una población de más de 5 millones de personas. manera:
iii. La carretera Iñapari-Puerto Marítimo del Sur, posibilitará el acceso de una mayor fuerza “Determinar la vía factible que, por sus condiciones técnicas y económicas, resulte ser la
laboral hacia tan vastos territorios, así como de otros agentes económicos que potencializarán más viable, para lograr el tránsito permanente en términos de eficiencia, seguridad vial y
el desarrollo de tales territorios. aspectos medioambientales entre Iñapari con el Puerto Marítimo, con proyección futura de
iv. Posibilitará un mejor control ambiental de zonas de ecosistemas frágiles, pues facilitará el interconexión con el Brasil y determinar vías complementarias que fortalecerán actividades
acceso de agentes de control ambiental hacia las zonas reservadas del Tambopata, Manu y económicas con el objeto de lograr un desarrollo de oportunidades en la Macrorregión Sur
Bahuaja Sonene. del país”.
v. Motivará una mayor concurrencia de agentes productivos y de comercialización hacia los
departamentos de Madre de Dios, Puno y Cusco. Tales departamentos cuentan con extensas Para cumplir este objetivo, inicialmente se pensaba cubrir todas las vías de asfaltado, de entre 6
áreas de recursos forestales y zonas de gran potencial agropecuario que actualmente no y 6.6 m de ancho. Principalmente, tres tramos que requerían un mejoramiento: Urcos-Inambari,
están siendo aprovechadas. Inambari-Iñapari e Inambari-Azángaro.
vi. Por otra parte, se vislumbra importantes flujos migratorios de índole temporal debido a
los numerosos lugares ecoturísticos con que cuentan los departamentos de Madre de Dios,
Cusco, Puno y Ayacucho. Tabla N.° 28. Tramos de la carretera IIRSA Sur
vii. Permitirá integrar la zona sur de la República peruana con los estados del centro del Brasil
y norte de Bolivia; en especial, impulsará el desarrollo comercial.
TRAMOS NO ASFALTADO (KM) ASFALTADO (KM)
El Gobierno peruano estructuró el proyecto en un modelo de asociación público-privada, a través San Juan de Marcona-Urcos 0 762.66
de la concesión de la carretera en cinco tramos. Tres de estos tramos se encontraban en superficie
de trocha parcialmente afirmada, y fueron los que recibieron una intervención de mejoramiento
Urcos-Inambari 300 0
(tramos 2, 3 y 4).
Inambari-Iñapari 410 0
A las dificultades de conectividad entre los distritos ubicados cerca de la carretera Interoceánica
del Sur, se agregaban niveles de desarrollo social precario. Es así que estos distritos del área de
influencia tenían los índices más bajos de logro educativo del país y un porcentaje de deserción Inambari-Azángaro 305.9 0
escolar del 30 %. De las 80 comunidades que se conectaban al tramo 2, cerca del 91 % de la
población era pobre. Respecto al tramo 3, se identificaban 28 comunidades que tenían un alto Matarani-Azángaro; Ilo-Juliaca 62.2 751.7
porcentaje de pobreza y con ingresos familiares de 200 dólares mensuales, siendo este el tramo
que se encuentra dentro de la región de Madre de Dios (Bravo, 2013). Total 1 078.1 1 514.36
Fuente: CAF (2013). Carretera Interoceánica del Sur del Perú – retos e innovación.
14. Para la descripción de los tramos se ha utilizado como principal fuente la información provista en el documento: CAF (2013) Carretera
Interoceánica del Sur del Perú – retos e innovación. Para la descripción del objetivo se usó como fuente: Vial Sur. Estudio de factibilidad
de la interconexión vial Iñapari-Puerto Marítimo del Sur. Resumen ejecutivo.
272 273
Los tramos que fueron intervenidos con mejoramiento fueron tres: Como menciona el CAF (2013), “la superficie de rodadura está formada por material tipo afirmado
y/o lastrado, constituido por gravas limosas y arenas gravosas de baja plasticidad a no plástica.
Tramo 2: Urcos-Inambari En general, el tramo 4 para su etapa II y III, específicamente, se encuentra casi en su totalidad a
El tramo 2 de la carretera Interoceánica atraviesa las regiones sierra, selva y ceja de selva. La nivel de subrasante, parcialmente afirmado”.
altitud puede variar a lo largo del recorrido de la sierra, entre 3 100 a 4 800 m. s. n. m.; mientras
que en la selva puede llegar a un mínimo de 370 m. s. n. m. Para la construcción de este tramo Como consecuencia de las condiciones en las que se encontraba la carretera, se requería contratar
se asfaltaron 125 km de cordillera, en el descenso 75 km y en la selva 100 km, y se construyeron a una empresa que cuente con gran experiencia para una ejecución de procesos constructivos y
1 150.8 m de puentes. de conservación más eficiente.
Este tramo se caracteriza por tener un recorrido accidentado y con continua ocurrencia de
derrumbes y deslizamientos de tierras debido a las constantes lluvias y a la erosión del suelo. En Alternativas
la sierra, la precipitación promedio anual varía entre 600 mm y 800 mm. En la ceja de selva, este
promedio es más alto y suele ser alrededor de 2 000 mm. Por último, en la selva alta es en donde Esta información ha sido recopilada del Resumen Ejecutivo del Estudio de Factibilidad de la
hay una mayor ocurrencia de lluvias y la precipitación promedio anual asciende a los 7 000 mm. Interconexión Vial Iñapari-Puerto Marítimo del Sur.
Sumado a la cantidad de lluvias, el drenaje a lo largo de la carretera no es el mejor, por lo que
es necesaria la construcción de puentes, muros de sostenimiento u otro tipo de infraestructura Existen varias alternativas para la interconexión vial Iñapari-Puerto Marítimos del Sur. En el
que pueda solucionar este problema. Cabe mencionar que parte del tramo tiene un relieve Estudio de Prefactibilidad de Análisis de Alternativas para la Interconexión Vial Iñapari–Puerto
montañoso que coincide con algunas quebradas, lo que provoca la formación de valles en las Marítimo del Sur, elaborado por el Consorcio BWAS-Badalisa, se realizó el análisis de las siguientes
zonas inferiores. alternativas:
Por último, en relación con la temperatura ambiental, hay una gran variación a lo largo de la Eje vial 1: Iñapari–Puente Inambari–Urcos–Cusco–Nazca–Puerto San Juan.
carretera, pudiendo llegar a un mínimo de -18 °C y un máximo de 29 °C. En la sierra, la temperatura
promedio está alrededor de 11 °C. Sin embargo, en los niveles altos y en los sectores de valle, la Eje vial 2: Iñapari–Puente Inambari–Urcos–Sicuani–Pucará–Juliaca–Arequipa–Camaná–
temperatura promedio es de 3 a 4 °C. En la ceja de selva, la temperatura promedio aumenta a 16 Puerto San Juan.
°C, mientras que en la selva alta está alrededor de 21 °C.
Eje vial 3: Iñapari–Puente Inambari–Urcos–Santa Rosa–Pucará–Juliaca–Arequipa–
Tramo 3: Inambari-Iñapari Matarani.
En el caso del tramo 3, atraviesa las regiones selva alta y selva baja. Este tramo implicaba construir
42 km en la selva alta, 361 km en la selva baja y 1 511.5 m de puentes. Adicional a esto se decidió Eje vial 4: Iñapari–Puente Inambari–Macusani–Ñuñoa–Santa Rosa–Estación
construir el puente Billinghurst y el puente Internacional. La altitud varía de 240 m. s. n. m. en Chiquibambilla–Occoruro–Imata–Arequipa–Matarani.
Iñapari, con una temperatura promedio de 25 °C, hasta los 350 m. s. n. m. en Santa Rosa, con una
temperatura parecida de 24 °C. Eje vial 5: Iñapari–Puente Inambari–Macusani–Progreso–Azángaro–Calapuja–Juliaca–
Arequipa–Matarani.
Similar al tramo 2, este tramo también tiene un recorrido accidentado, ondulado y en algunas
zonas plano. Los deslizamientos en este tramo también son usuales en las zonas altas debido a Eje vial 6: Iñapari–Puente Inambari–Macusani–Progreso–Azángaro–Calapuja–Juliaca–
las lluvias. Las precipitaciones en la selva alta tienen un promedio anual de 4 000 mm; en la selva Puno–Humajalso–Moquegua–Ilo.
baja, el promedio baja a 2 500 mm, mientras que en la zona de Iñapari es de 2 000 mm.
Eje vial 7: Iñapari–Puente Inambari–Macusani–Progreso–Azángaro–Calapuja–Juliaca–
Tramo 4: Inambari-Azángaro Puno–Ilave–Mazocruz–Humajalso–Moquegua–Ilo.
El tramo 4 se desarrolla en la planicie del altiplano, específicamente en zonas de llano altiplánico,
llano amazónico y zonas accidentadas. Este tramo tiene un relieve plano, ondulado y también Eje vial 8: Iñapari–Puente Inambari–Macusani–Progreso–Azángaro–Calapuja–Juliaca–
montañoso. La altitud varía de 371 m. s. n. m. hasta 4 872 m. s. n. m. Esta carretera implicaba la Puno–Ilave–Mazocruz–Tarata–Tacna–Arica.
construcción de bermas pavimentadas entre 1.00 y 1.40 m, además de 1 423.7 m de puentes de
doble vía y otras obras para un mejor drenaje.
274 275
Estas ocho alternativas de ruta formaron 5 100 km de carreteras de la red vial nacional que fueron De estos ejes viales se ha identificado la necesidad de asfaltar los siguientes tramos:
analizadas. De estas alternativas, se priorizaron tres debido a sus costos operativos más bajos:
Iñapari–Pte. Maldonado–Pte. Inambari (413 km) US$ 179 millones
Alternativa 1: Iñapari-Pte. Inambari-Urcos-Abancay-Nazca-San. Juan. Pte. Inambar –Quincemil–Urcos (284 km) US$ 163 millones
Alternativa 2: Iñapari-Pte. Inambari-Pte. Otorongo-Azángaro-Juliaca-Arequipa-Matarani. Pte. Inambari–Pte. Otorongo–Azángaro (311 km) US$ 165 millones
Alternativa 3: Iñapari-Pte. Inambari-Pte. Otorongo-Azángaro-Juliaca-Puno-Humajalso-Ilo. Humajalso–Pte. Gallatini (54 km) US$ 20 millones
El análisis de dichos ejes dio como resultado la necesidad de asfaltar cuatro tramos que sumaban
1 062 km de carretera con una inversión de US$ 527 millones. Según el estudio de prefactibilidad, Análisis crítico
los indicadores de rentabilidad favorables y el análisis de sensibilidad apoyaron la consistencia
del proyecto. Además, este estudio concluyó que los impactos ambientales serían leves y que, por La Interoceánica del Sur es el proyecto en el que probablemente se haya cometido más errores y uno
ende, el proyecto era viable tanto técnica como económica y ambientalmente. en el que las decisiones más se alejaron de las recomendaciones de la experiencia internacional.
Alberti y Pereira (2018) reseñan las opiniones que entidades como el MEF tuvieron respecto a los
aspectos técnicos del proyecto. Los autores indican que en el MEF existía preocupación porque
Criterios de selección la inversión requerida para esta carretera demandaría gran parte del presupuesto del MTC de
varios años. En el propio MTC, los técnicos que laboraban en las instancias de planificación
La metodología de evaluación de las inversiones en el proyecto corresponde a la comparación también expresaron dudas en relación con la implementación del proyecto. Pese a las opiniones
entre costos y beneficios del proyecto; los indicadores económicos analizados han sido: la y observaciones presentadas por las instancias técnicas de revisión de ambos ministerios, el
relación beneficio/costo (B/C), la tasa interna de retorno (TIR) de la inversión y el valor actualizado Gobierno en el más alto nivel decidió seguir con el proyecto.
neto (VAN) de la Inversión. La evaluación ejecutada ha sido a precios económicos; es decir, sin
impuestos o transferencias y a precios constantes en dólares americanos del año 2002. Como En el caso de la Interoceánica del Sur se debieron tener muy en cuenta los posibles impactos que
valor del tiempo de pasajeros, toma lo dispuesto por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) este proyecto genera a nivel ambiental y sociocultural. En especial, porque este proyecto asfaltó
para evaluaciones en estudios de preinversión. Similarmente, toma la tasa de actualización del vías que estaban afirmadas y generó efectos directos e indirectos que no fueron considerados de
14 % especificada en los términos de referencia. Para la aplicación del modelo de evaluación, se forma profunda en el estudio de factibilidad. Como indica Rioja Ballivián (2015), el proyecto tuvo
utilizó el modelo HDM-III del Banco Mundial. un gran apoyo popular y de las autoridades locales, regionales y nacionales. Sin embargo, esa
visión no fue compartida por algunos sectores de la población local, especialmente los indígenas.
Como se mencionó, se priorizaron tres ejes desde Iñapari hasta los puertos marítimos del sur, y Esto pudo darse debido a que ellos tenían un mayor conocimiento acerca del impacto que tendría
por su carácter integrador de la MRS: la carretera en su entorno.
Tabla N.° 29. Indicadores de rentabilidad de los ejes priorizados del corredor IIRSA SUR Por otro lado, como señala Dourojeanni (2006), la carretera se justificó en parte “en la creación
de un acceso de los productos brasileños hacia los puertos peruanos del Pacífico y, por otra,
en la promoción del desarrollo de la deprimida y populosa región sur del Perú”. No obstante,
EJE VIAL KM VAN (US$ TIR (%)
MILLONES) en el análisis del estudio de prefactibilidad, que se centra en los niveles de tráfico existente, la
producción forestal y el comercio de soya (producida en el noreste de Brasil), se concluye que
Alternativa 1: Iñapari-Pte. Inambari-Urcos- 1 478 143.5 22.7 los productores de soya utilizarán la ruta de hidrovía Madeira-Amazonas para la exportación, en
Abancay-Nazca-Puerto San Juan lugar de utilizar el puerto Matarani, debido a los altos costos de los fletes desde Iñapari hasta Ilo
o Matarani (Bonifaz, Urrunaga y Astorne, 2008).
Alternativa 2: Iñapari-Pte. Inambari-Pte. Otorongo- 1 164 140.7 22.7
Azángaro-Juliaca-Arequipa-Matarani Existe una fuerte crítica en lo que respecta a los objetivos de integración y la forma en que
se ejecutó esta carretera. Esto se ha basado principalmente en las modalidades y los plazos
Alternativa 3: Iñapari-Pte. Inambari-Pte. Otorongo- 1 195 144.5 22.5 adoptados para la aprobación del proyecto, lo cual generó cuestionamientos. Santa Cruz (2009)
Azángaro-Juliaca-Puno-Humajalso-Puerto Ilo señala que tales posiciones, a pesar de reconocer los beneficios de la conexión vial, orientan
sus críticas hacia dos aspectos fundamentales: a) las características técnicas del proyecto vial
Proyecto de obra: total en tres ejes viales 1 062 186.8 21.9 y los procedimientos para su aprobación; y b) la urgencia de dotarse de un marco de desarrollo
integral, cuya inexistencia dio lugar a un deficiente tratamiento de los impactos socioambientales
Fuente: Resumen ejecutivo del Estudio de Factibilidad de la Interconexión Vial Iñapari-Puerto Marítimo del Sur.
de la carretera Interoceánica del Sur.
276 277
Las decisiones que no deberían volver a ocurrir son las siguientes: antes de la firma de los contratos para enfrentar los riesgos ambientales de este proyecto.
El préstamo que se concertó con la CAF para apoyar al Estado peruano y sus instituciones
Se incorporó un proyecto que no estaba en las prioridades ni del Plan Quinquental ni del relevantes para identificar y ejecutar las intervenciones con objetivos ambientales se
Plan de Mediano Plazo del MTC. estructuró como un proyecto de inversión pública independiente y sí tuvieron que pasar
por los controles del SNIP con el desfase correspondiente en relación con la ejecución de la
La decisión del gobierno de entonces de haber exonerado del informe de viabilidad del SNIP obra.
a un proyecto de gran magnitud como el de la carretera Interoceánica del Sur (más de US$
900 millones). Esto evitó que las oficinas técnicas del MEF y del MTC revisaran formalmente La posibilidad de aumentar el presupuesto como consecuencia de la elaboración de parte
el proyecto y propusieran mejoras o correcciones. de los concesionarios se facilitó a través de mecanismos establecidos en el contrato, que
le permitieron al Estado decidir si los presupuestos excedentes al presupuesto referencial
La sobreinversión resultante de optar por una decisión de inversión (concreto asfáltico) que original los ejecutaban otros concesionarios o contratistas o los mismos a través de una
no correspondía a los niveles de tráfico proyectados en el estudio de factibilidad. Esto, junto adenda. Esta situación generó que, con adendas, se asignaran obras por US$ 1 500 millones
con otros factores, provocó que los beneficios económicos sean inferiores que los grandes a los dos consorcios encargados de los tres tramos.
costos generados por el proyecto.
Un siguiente cuestionamiento hecho público menciona el llamado “mal empaquetamiento”
Se revisió de forma insuficiente el estudio de factibilidad. En el estudio existían evidentes de la inversión. Es decir, la concentración de las inversiones en el tiempo (dos años) y en
faltas de consistencia técnica. A pesar de que el eje vial atraviesa una zona de vacío paquetes de gran magnitud que no permitían que los constructores nacionales puedan
demográfico y de áreas naturales protegidas, en el departamento de Madre de Dios, el competir con los constructores internacionales en condiciones más competitivas. Este
estudio de factibilidad afirmó que iba a ocurrir una explosión agraria en esta región. Por factor también fue una causa de que no hubiera competencia.
ello, la sobreinversión está relacionada también a supuestos equivocados en el estudio
de factibilidad que no se revisaron por las instancias técnicas del MTC y del MEF, como Por otro lado, no es del todo recomendable presentar una sola alternativa de solución
consecuencia de la exoneración del proyecto al SNIP. En el estudio de factibilidad se basada únicamente en una variable de la vía, que es la superficie de rodadura para tramos
argumenta que la frontera agrícola de Madre de Dios crecerá en 185 000 hectáreas, accidentados en superficies montañosas de topografía complicada, con promedios de
principalmente como consecuencia “espontánea” de la construcción de la carretera, con precipitación superiores a 3 000 mm anuales. En casos como estos, es importante realizar
una rentabilidad promedio de 85 % en los diferentes cultivos. Esta explosión agraria en un análisis de la magnitud de las obras de drenaje que se requerirían, además de definir los
Madre Dios genera el 45 % de los beneficios del proyecto. Lo cierto es que si se hubieran volúmenes de masa a movilizar.
asumido supuestos más realistas (50 000 hectáreas con 30 % de rentabilidad), el proyecto
habría generado pérdidas por entre US$ 260 y US$ 340 millones, según análisis realizados Otro de los factores importantes es la definición de los anchos y sobreanchos de la calzada,
por Eduardo Zegarra, investigador de Grade. y uno de los de mayor trascendencia es la elección de la velocidad directriz para los
tráficos esperados. Este trabajo de definición de parámetros de diseño de carreteras está
La decisión de licitar el proyecto utilizando un esquema de APP solamente con estudios de desarrollado en el manual de diseño geométrico vigente a la fecha del análisis. Habría sido
factibilidad también ha sido un tema muy criticado. La decisión de que el Estado no realice muy importante que se ejecute pues, si bien es cierto que el manual recomienda un valor
los estudios del expediente técnico encareció el costo de presentación de ofertas y restringió para cada parámetro de diseño, el diseñador puede recomendar y justificar valores máximos
la competencia, que tuvo un solo postor en cada tramo licitado. y mínimos excepcionales.
El hecho de que el Estado no realizara los estudios definitivos de ingeniería también generó Todo este predimensionamiento nos lleva a la definición de costos unitarios en la zona
que se incluyeran cláusulas en los contratos (6.4 a) que establecieron que los presupuestos de trabajo, que permitan hacer un trabajo mucho más fino en cuanto a las alternativas.
máximos, que eran un factor de licitación, solo fueran una referencia. Los estudios Entonces, lo que se hubiera recomendado es realizar un análisis del menú de parámetros de
definitivos fueron realizados por los concesionarios y fueron aprobados por OSITRAN. Las diseño y estándares de servicio para obtener la mejor configuración y el mejor TIR de Capex
obras pasaron de costar US$ 900 millones a más del doble: US$2 400 millones. y Opex, variando internamente la configuración de parámetros, probablemente dejando la
totalidad de obras de arte, drenaje y puentes definidas para luego gatillar inversiones de la
Dado que el Estado no realizó los estudios definitivos antes de la licitación, tampoco se realizó superficie de rodadura entre pavimentos económicos (muy usados en climas tropicales) y
los estudios de impacto ambiental o los estudios estratégicos ambientales antes de la firma carpetas asfálticas.
de los contratos. Esto trajo como consecuencia que el Estado no estuviera preparado desde
278 279
Distribución de los riesgos en el contrato y medidas de mitigación
a) Riesgo financiero
RIESGO DESCRIPCIÓN CAUSA CONSECUENCIA RESPONSABLE MITIGACIÓN

FINANCIERO
Cofinanciamiento No se consigue Incapacidad Imposibilidad Concedente y 1. Este riesgo se mitiga principalmente por los respaldos del Ministerio de Economía y Finanzas al concesionario
del proyecto en el cierre de ejecutar el concesionario en el esquema de confinanciamiento.
financiera de
riesgo financiero para el objeto de la
una de las 2. En la cláusula 3.10 literal b) del contrato se señala que si el concesionario no logra el cierre financiero en el
cofinanciamiento concesión
partes tiempo señalado, deberá abonar al concedente el 50 % de la garantía de fiel cumplimiento referida en la
de las inversiones
cláusula 9.3 del contrato, a dos meses de producida la caducidad del contrato.
del proyecto
3. La garantía de fiel cumplimiento del concesionario (cláusula 9.3 del contrato) señala los siguientes montos:
» US$ 3 600 000.00 a partir de la fecha de suscripción del contrato.
» US$ 6 000 000.00 a partir del sexto año de concesión hasta dos años anteriores del vencimiento de la
concesión.
» US$ 12 000 000.00 (doce millones de dólares americanos) desde los dos años anteriores al vencimiento
de la concesión hasta seis meses posteriores al cumplimiento de la concesión.
Costos de Costos operativos Los costos Mayores gastos Concedente 1. Los costos de tarifa en la etapa de explotación se detallan en las cláusulas 8.14 y 8.15 del contrato y dichas
operación mayores que los de operación por parte del tarifas son fijadas por los términos de referencia del Anexo VIII.
previstos en las son afectados concesionario
2. Los pagos por PAO (pago anual por obras) y PAMO (pago anual por mantenimiento y operación) se detallan en
bases del contrato por fallas en
la cláusula 8.21 del contrato.
el cálculo
o eventos 3. En caso se presenten daños ocasionados sobre los bienes de operación, el concedente usará el fondo de
catastróficos garantía denominado fideicomiso para eventos catastróficos, como lo señala la cláusula 10.6 del contrato.
Tributos y Alteración Decisión Desequilibrio Concedente Aplicación de la sección X del contrato, en donde se encuentran todos los seguros para su cumplimiento en
seguridad social y cambios política del económico- cualquiera de los casos que sea vulnerado.
(costos) en la Gobierno financiero del
administración central contrato
tributaria y
seguridad social
Contrato firmado El contrato Pérdida de Aumento del Concedente Las formas de pago del PAO al concesionario están establecidas en los literales de la cláusula 8.23 y en la cláusula
en moneda depende la capacidad PAMO por 8.24 se señala el reajuste de dichos pagos por concepto de variación de precios de la construcción. Dicho reajuste
extranjera financieramente de la moneda inflación está determinado en dólares.
del nacional
comportamiento
de la moneda
extranjera
280 281
b) Riesgo de demanda
RIESGO DE DESCRIPCIÓN CAUSA CONSECUENCIA RESPONSABLE MITIGACIÓN

DEMANDA
Menor flujo El índice Diferencia Menor Concedente Conforme a la medición de flujos vehiculares y la regulación del equilibrio económico financiero que señala
vehicular medio diario entre el IMD recaudación por el contrato en sus cláusulas 8.25 al 8.29, se establece las condiciones de compensación económica de parte
de tráfico es proyectado servicio de peaje del concedente cuando el equilibrio se vea afectado.
menor que el y el IMD y posible subsidio
previsto registrado del contrato
c) Riesgo tecnológico
RIESGO TECNOLÓGICO DESCRIPCIÓN CAUSA CONSECUENCIA RESPONSABLE MITIGACIÓN
Expediente técnico Es la propuesta técnica que Las obras no cumplen con el Variaciones en Concesionario En la cláusula 6.4 se señala que las obras se realizan de
presentó el postor que resultó diseño de detalle que indica la ejecución acuerdo con lo que se indica en el Expediente técnico. Para
favorecido con la buena pro el proyecto de ingeniería o el de obras, ello, el concesionario deberá elaborar los proyectos de
del concurso, aprobada por expediente técnico incumplimiento ingeniería de detalle de las obras propuestas en su ET y de
PROINVERSIÓN, sobre la cual de plazos o aquellas exigidas en las bases y el contrato. Los proyectos
se elaborará el proyecto de variación de de ingeniería deberán ser realizados conforme a las normas
inversión de detalle costos de la obra estándares establecidos en el Anexo VIII del contrato.
Tramos críticos que no El diseño de las vías no cumple Zonas geográficas de alto Demora en la Compartida A fin de garantizar la buena ejecución de la obra de acuerdo
cumplen con el diseño con lo establecido en los riesgo ejecución de las con las disposiciones del proyecto de ingeniería de detalle
estándar estudios técnicos vías y reducción al que se refieren las cláusulas 6.6, 6.7 y 6.8, el contrato fija
de su capacidad la temporalidad en la que el concesionario puede prorrogar
operativa las obras. En caso de incumplimiento hasta por cinco veces
durante el periodo de construcción, se procederá a la
resolución del contrato, según lo que señala la cláusula 6.14
del contrato.
d) Riesgo político
RIESGO POLÍTICO DESCRIPCIÓN CAUSA CONSECUENCIA RESPONSABLE MITIGACIÓN
Caducidad del contrato Resolución del Vencimiento del plazo de la concesión, Caducidad Concedente En todas las causales de caducidad con excepción de mutuo
de concesión contrato mutuo acuerdo, por incumplimiento de la acuerdo, vencimiento del plazo y de fuerza mayor o caso
del concesionario, resolución por concesión fortuito, el concedente deberá pagar al concesionario en un
incumplimiento del concedente, decisión plazo de 24 meses, contados a partir del término de contrato,
unilateral del concedente, fuerza mayor o la suma de aplicar el proceso de liquidación establecido en la
caso fortuito cláusula 14.7, sin que resulte aplicable todo lo que corresponde
al pago de indemnizaciones (cláusula 14.8).
282 283
e) Riesgo ambiental
RIESGO AMBIENTAL DESCRIPCIÓN CAUSA CONSECUENCIA RESPONSABLE MITIGACIÓN
Riesgo de No se cumple las Se pone en riesgo de Concesionario El concesionario debe desarrollar un estudio de impacto
contaminación del mitigaciones que se contaminación los ambiental del tramo del proyecto (conservación y explotación
aire, contaminación proponen en el EIA del EDI recursos naturales de la de la concesión), dentro de los treinta (30) días de la buena
por ruido, zona de intervención pro, que formará parte del estudio definitivo de ingeniería.
contaminación del Asimismo, tomará como base el EIA a nivel de factibilidad
suelo, riesgo de erosión que considere diagnóstico detallado del proyecto, diagnóstico
geomorfológica, riesgo ambiental del área del proyecto, evaluación de impactos
de contaminación ambientales, plan de gestión socioambiental (cláusulas 11.6
hidrológica y 11.7) El concesionario deberá aplicar lo que se detalla en el
plan de monitoreo y seguimiento ambiental como medidas
de prevención de riesgos y de mitigación.
Riesgo de afectación El Estado norma la conservación de Caza indiscriminada, traslado Depredación de la Concesionario EL concesionario no podrá cortar especies nativas y
de la flora, vegetación y los recursos forestales y de la fauna de animales domésticos a la fauna nativa, amenaza catalogadas de conservación en toda el área de concesión,
fauna de la zona silvestre y establece el régimen de uso, zona de trabajo, fogatas en de fauna silvestre, incluyendo a las áreas de construcción (campamentos,
transformación y comercialización de área de concesión depredación de las canteras, plantas de asfalto, etc.) y en especial en las zonas
los productos que se deriven de ellos especies, transmisión definidas como áreas naturales protegidas en el EIA.
de enfermedades en El concesionario deberá suministrar instalaciones adecuadas
áreas frágiles o de para la preparación a fin de evitar las fogatas y el daño a la
protección vegetación en las cercanías de los campamentos y frentes de
trabajo.
Afectación social en la La ejecución de la obra, en sus El Anexo VI que señala Se obstaculiza el libre Concesionario El concesionario deberá elaborar un plan de manejo de
zona de intervención, diferentes etapas, puede impactar el contrato no especifica tránsito de las personas impactos sociales e incluirlo en su plan de gestión ambiental.
riesgo de accidentes negativamente el aspecto social de ningún tipo de especificidad y se afecta la seguridad
en la vía y/o riesgos las poblaciones dentro de la zona de con respecto a los riesgos vial. En cuanto al patrimonio cultural, el concesionario deberá
de afectación al intervención del proyecto. de impacto social, solo cumplir con las normas que protegen el patrimonio cultural
patrimonio cultural El trabajo de asfalto y explotación menciona acciones de Se pierde o afecta el de la República, de acuerdo con el monitoreo arqueológico
de canteras podría afectar zonas señalización vial. patrimonio cultural no autorizado por el INC, tal como lo señalan los puntos 11.20 y
arqueológicas aún no identificadas. identificado en la zona 11.21 del contrato de concesión.
de intervención.
Las penalidades por incumplimiento se fijan en el punto 11.47,
11.48 y 11.49 del contrato de concesión.
284 285
f) Riesgo de fuerza mayor
RIESGO DE FUERZA DESCRIPCIÓN CAUSA CONSECUENCIA RESPONSABLE MITIGACIÓN

MAYOR
Fuerza mayor Cualquiera de las partes Guerra externa, guerra, invasión, Declaración de Compartido El concesionario deberá comunicar por medio de un
tendrá la opción de resolver conflicto armado, revolución, suspensión de informe oficial al concedente y al regulador la ocurrencia
el contrato por eventos de motín e insurrección que impidan obligaciones de alguna(s) de las circunstancias dentro de un plazo no
fuerza mayor o caso fortuito. la ejecución de las obras o la superior a los quince (15) días, de acuerdo con la cláusula
Fuerza mayor significa la prestación del servicio. 15.2 del contrato de concesión.
ocurrencia de eventos, Actos terroristas, paros, huelgas,
condiciones o circunstancias manifestaciones de gran De existir controversia, podrán acudir al árbitro
no imputables a las partes envergadura, destrucción total o establecido en la sección XVI.
de naturaleza extraordinaria, parcial de sus maquinarias o equipos
imprevisible e irresistible a consecuencia de hechos como
que impidan cumplir con las temblores, erupciones volcánicas,
obligaciones a su cargo. maremotos, tifones, ciclones o
aluviones.
286 287
11.2 Estudios elaborados
Carretera Paita-Yurimaguas Los estudios de preinversión para el proyecto IIRSA Norte se dividieron por tramos. Cada uno
de los tramos tuvo una declaración de viabilidad y un expediente técnico, pero no se obtuvo la
(IIRSA Norte) declaración de viabilidad del proyecto integrado. El proyecto cuenta con un estudio equivalente
al de factibilidad (Guerra-García y Alfaro, 2004), que es la “Evaluación Económica del Corredor
Amazonas Norte: Paita-Yurimaguas”, elaborado por Chemonichs.
Contexto de la política del proyecto En el estudio de evaluación del proyecto, equivalente al de factibilidad, se definió que la carretera
Yurimaguas-Paita mantenía un nivel de transitabilidad estable. No obstante, requería de una
A diferencia del proyecto IIRSA Sur, el proyecto IIRSA Norte y las intervenciones que contenía serie de mejoras en toda su extensión. El MTC, en el momento previo a la ejecución, realizaba
sí estaban en el Plan Intermodal de Transportes y en el Programa Quinquenal del MTC. Este actividades de rehabilitación y mantenimiento rutinario. Entre las rehabilitaciones que se están
corredor ya estaba pavimentado con diferentes soluciones desde Paita hasta Tarapoto, restando realizando se encuentra la rehabilitación a nivel de asfaltado de 11 km en el tramo Tarapoto-
solo como inversión principal el mejoramiento de afirmado a pavimento del 90 % del tramo Yurimaguas y obras en el tramo Olmos-Corral Quemado.
Tarapoto-Yurimaguas. Las intervenciones también estaban incluidas en la “Iniciativa para
la integración de infraestructura regional sudamericana – IIRSA” y en particular en el Eje del a. Tramo Yurimaguas-Tarapoto
Amazonas, que es uno de los cuatro ejes en los que el Perú participaba. El Eje del Amazonas La vía se encontraba a nivel de afirmado regular a malo, con estados de degradación
cuenta con cinco corredores bimodales: i) Tumaco-Pasto-Mocoa-río Putumayo-Manaus-Macapa, progresiva y exposición de subrasante. Las características geométricas, en general,
(ii) Puperto Esmeralda-Puerto del Carmen-río Napo-Manaus-Macapá, (iii) Puerto Esmeralda- corresponden a una carretera de segunda clase. La falta de conservación en el pasado y la
Francisco de Orellana-río Napo-Manaus-Macapá, (iv) Paita-Piura-Olmos Corral Quemado- continua erosión de taludes han deteriorado considerablemente la vía y han ocasionado
Tarapoto-Yurimaguas-Huallaga-Iquitos-Manaus-Macapa y su variante Bagua-Saramiriza-río que se presenten tramos con secciones reducidas, cuyas características geométricas no
Marañón-Iquitos, y (vi) Lima-Huánuco-Tingo María-Pucallpa-Iquitos-Manaus-Macapá. cumplen debidamente con las normas vigentes de geometría y seguridad. El sistema de
drenaje de la vía es deficiente. Los badenes, pontones y puentes se encuentran de regular a
El proyecto Paita-Piura-Olmos Corral Quemado-Tarapoto-Yurimaguas-Huallaga-Iquitos-Manaus- mal estado. El MTC, por administración directa, ejecutaba un primer tramo de 11 km a la
Macapa es uno de los cinco corredores que estructura el Eje del Amazonas de IIRSA y en el Perú se llegada de Yurimaguas, el cual tiene las mismas características que el proyecto principal.
le denomina Corredor Amazonas Norte (CAN) desde Paita hasta Yurimaguas. Su variante (Bagua-
Saramirizia-río Marañón) forma parte del área de influencia, dado que en el periodo de estudio se En el tramo entre Tarapoto y Pongo de Caynarachi, existían erosiones de los taludes de
prevé que se desarrolle una porción del proyecto de pavimentación El Reposo-Saramiriza y ello corte y relleno. En otros 58 km del tramo, los suelos que prevalecían eran esencialmente
generará tráfico que se dirigirá a diferentes tramos del corredor bajo análisis. limo-arcillosos y limo-arenosos. En consecuencia, por su naturaleza cohesiva (saturados en
muchos casos), se presentarían situaciones críticas de insuficiencia de capacidad portante,
Cabe mencionar que el proyecto IIRSA Norte se encontraba dentro de los Planes de Desarrollo la cual puede comprometer la funcionalidad de la vía.
Regional Concertado de Piura (2007-2011), Lambayeque (al 2010), Amazonas (2009-2021), San
Martín (2007-2015), Loreto (2008-2021) y en el Plan Estratégico Institucional de Cajamarca (2004- Respecto a los drenajes, se observaba que existía menor número de obras de arte y drenaje
2012). En estos planes se impulsaba la articulación de dichas regiones al Programa de Integración que las necesarias, o que en muchos casos son de características geométricas insuficientes
de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA). Además, al igual que para IIRSA SUR, se para las condiciones hidráulicas. Se identificaron cerca de 348 alcantarillas metálicas y de
consideró que este proyecto cumplía con el objetivo de integrar al país descrito en el PESEM tipo marco de concreto que debían ser reconstruidas, sustituidas o ampliadas. Los badenes,
(2012-2016). pontones y puentes existentes se encontraban de regular a mal estado, siendo necesaria su
reparación o nueva construcción.
288 289
b. Tramo Tarapoto-Pte. Río Nieva atraviesan la carretera sean represadas, forzando las aguas a discurrir por los terraplenes
Del tramo en cuestión, el subtramo Rioja-Tarapoto (135 km) había sido rehabilitado entre con la consecuente destrucción de la plataforma y la superficie de rodadura en numerosos
los años 2000 y 2002; sin embargo, debido a problemas principalmente geotécnicos se puntos.
presentaron fallas que requerían ser intervenidas para mantener el estándar de la vía.
Existen por lo menos cuatro desvíos de importancia, pero casi ningún empalme con
En su mayor parte, se trataba de problemas de inestabilidad de taludes, socavaciones de caminos vecinales. La región es en su mayor parte de características desérticas, con muy
riberas, inestabilidad de la plataforma, destrucción de pavimentos, erosiones y pérdida pocas poblaciones o áreas urbanizadas.
de obras de arte que se producen en ciertas zonas críticas. Estos problemas surgían como
resultado de las características geológicas, geotécnicas e hidrológicas de la región. No f. Tramo Piura-Paita
existían interferencias significativas al derecho de vía a lo largo de la carretera. Este tramo se encontraba en buen estado en la mayor parte de su extensión. La alineación
era básicamente recta y discurría en un terreno levemente ondulado de características
c. Tramo Pte. Río Nieva-Corral Quemado desérticas. La velocidad de circulación era superior a los 100 km/h. No existían casi
En este tramo, la vía fue rehabilitada por el MTC entre los años 1998 y 2000; sin embargo, se empalmes con caminos vecinales ni municipales, a excepción de dos en las cercanías de
requerían diversas obras de rehabilitación tanto en la carretera misma como en los puentes. Paita.
El proyecto referencial consideraba obras en el sector Bagua-Pomacochas de este tramo. En
el tramo Corral Quemado-Rioja, el MTC realizó obras en el periodo 1997-1998. La sección transversal entre Dv. Paita a Paita era de 6.6 m con superficie de concreto asfáltico,
con bermas a nivel de tratamiento superficial bicapa con anchos que varían entre 0.5 m y 1.5
Este sector, por efecto de las lluvias producidas por el fenómeno de El Niño en 1998 y 1999, m. En general, se apreciaba desgaste normal en la carpeta con exposición de los agregados.
experimentó daños de consideración en diferentes tramos, con un total de aproximadamente
17 km de plataforma dañada, que incluyen problemas geológicos, geotécnicos e hidrológicos.
La carretera se ubica en una zona de condiciones naturales complejas con erosión fluvial y Componentes
pluvial, deslizamientos, derrumbes y huaicos que afectan la carretera permanentemente,
con énfasis en periodos de excesos de lluvias (en muchos puntos, las condiciones del terreno La concesión posee una longitud de 1 041 km y está dividida en seis tramos (OSITRAN, 2019a):
se encontraban en proceso de cambio continuo), lo que produce inestabilidad de taludes, (i) Yurimaguas-Tarapoto, (ii) Tarapoto-Rioja, (iii) Rioja-Corral Quemado, (iv) Corral Quemado-
socavón de riberas, destrucción de pavimentos y obras de arte (muros de contención, Olmos15, (v) Olmos-Piura, (vi) Piura-Paita.
alcantarillas, etc.), erosión y/o inestabilidad de plataforma.
El Eje Multimodal del Amazonas Norte forma parte de este proyecto y articula el norte del país
d. Tramo Corral Quemado-Olmos con Brasil. Este corredor comprende seis regiones: Piura, Lambayeque, Cajamarca, Amazonas,
El MTC se encontraba ejecutando obras en los subtramos II y III de este tramo, mientras San Martín y Loreto, así como cerca de 80 distritos. Con el desarrollo de la vía, se busca promover
que el subtramo I había sido rehabilitado entre los años 2000 y 2001. Las obras en ejecución la integración económica entre el puerto de Paita y el Terminal Fluvial de Yurimaguas en el río
finalizaron en el segundo semestre del 2004. Huallaga, que a su vez se conecta con el río Amazonas.
e. Tramo Olmos-Piura Adicionalmente, la concesión conecta al oeste con las regiones de Piura y Lambayeque,
Este tramo se encontraba parcialmente afectado desde el año 1998, en que fue dañado por específicamente la zona central de dichas regiones con la carretera Panamericana Norte
el fenómeno de El Niño. Existían algunos sectores en los que el tránsito de vehículos ocurría (carretera concesionada a la empresa Covisol) y, por el este, conecta con el puerto de Yurimaguas
en condiciones menores que las ideales, fundamentalmente por el estado del pavimento. (infraestructura actualmente concesionada a la empresa Concesionaria Puerto Amazonas).
En su mayor parte de alineación era recta y el terreno levemente ondulado. La ruta existente Las intervenciones en cada uno de los tramos fueron las siguientes:
tenía una superficie de rodadura de 6.6 m de ancho con bermas de 1.2 m. La velocidad de
circulación era superior a los 100 km/h en la mayor parte del recorrido. Tramo 1: Yurimaguas-Tarapoto (125.6 km). Se realizó la construcción y mejoramiento de 115
km de carretera (asfalto), con un costo de 53.7 millones de dólares.
Las alcantarillas, pontones y puentes existentes eran afectados de diversa manera por
fenómenos como los registrados en 1998. En algunos casos, la insuficiente conservación y
limpieza provocó su obstrucción y motivó que las aguas de creciente de los ríos secos que 15. El tramo Mocce-Dv. Olmos-Lambayeque (PE-1NJ) fue incorporado a la concesión en agosto del 2014.
290 291
Tramo 2: Tarapoto-Rioja (135 km). Se rehabilitaron 31 km de zonas críticas, con un costo de a) Pago anual por obras (PAO): Cuota anual que asciende a US$ 29 450 963 por un plazo de
25 millones de dólares. quince (15) años desde el inicio de la concesión. La proporción del PAO correspondiente a
cada etapa será equivalente a:
Tramo 3: Rioja-Corral Quemado (274.6 km). Se rehabilitaron 40 km entre Naranjitos y
Corontochaca, con un costo de 18.1 millones de dólares. - Primera etapa: 70.64% del PAO
- Segunda etapa 29.36% del PAO
Tramo 4: Corral Quemado-Olmos-Lambayeque (282 km). Se realizó el mantenimiento de
128 km. Este tramo será rehabilitado por el MTC. b) Pago anual por mantenimiento y operación (PAMO): Cuota anual que asciende a la suma de
US$ 15 290 534, aplicable a partir de la fecha de inicio de explotación y hasta el final de la
Tramo 5: Olmos-Piura (170.2 km). Se rehabilitaron 163 km y se mejoraron los puentes que se concesión.
encontraban a lo largo del tramo, con un costo de 47.7 millones de dólares.
La recaudación por peajes, descontando el porcentaje del monto que se destine a la ejecución de
Tramo 6: Piura-Paita (58.7 km). Se rehabilitaron 47 km, con un costo de 14.7 millones de trabajos necesarios ante la ocurrencia de eventos catastróficos, será depositada en una cuenta del
dólares. fideicomiso, a efectos de que ese fondo sirva para efectuar los pagos correspondientes al PAMO a
que tiene derecho el concesionario.
El 17 de junio de 2005, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y la Concesionaria
IIRSA Norte S. A. suscribieron el Contrato de Concesión para la Construcción, Rehabilitación, El contrato de concesión estableció que la única tarifa regulada es el peaje que el concesionario
Mejoramiento, Conservación y Explotación de los Tramos Viales del Eje Multimodal del Amazonas deberá cobrar por cada vehículo ligero o eje de vehículo pesado. El esquema tarifario para los
Norte del “Plan de Acción para la Integración de Infraestructura Regional Sudamericana–IIRSA”, primeros años de la concesión quedó establecido en el contrato de concesión.
por un periodo de 25 años. Esta concesión comprende el tramo Yurimaguas–Tarapoto–Rioja–
Corral Quemado–Olmos–Piura–Paita y abarca 1 041 kilómetros de carretera que une las ciudades De acuerdo con el contrato de concesión y el Reglamento de Aporte por Regulación del Ositrán, el
de Paita, Piura, Olmos, Rioja, Tarapoto y Yurimaguas. concesionario está obligado a realizar pagos mensuales por el concepto de aporte por regulación,
los cuales equivalen al 1 % de los recursos que reciba por concepto de PAMO, los cuales incluyen:
La Concesionaria IIRSA Norte S. A. tiene por objeto dedicarse a la rehabilitación y mejoramiento (i) los ingresos percibidos directamente por peaje, y (ii) los ingresos transferidos por el concedente
de la infraestructura de los tramos de la concesión, la conservación de las obras y la explotación con el objetivo de completar los recursos necesarios para el PAMO.
del servicio en virtud de lo establecido en el Contrato de Concesión del Eje Multimodal Amazonas
Norte-IIRSA Norte. Como parte de los servicios que está obligado a brindar el concesionario, se
encuentra la operación de diez unidades de peaje. Además, debe brindar los servicios de central Alternativas
de emergencias, auxilio mecánico, estaciones de atención de emergencias (24 horas), servicios
higiénicos y casetas de comunicación de emergencia (cada 10 km). Este proyecto cuenta con una alternativa única. Este proyecto tiene una longitud aproximada de
1 041 kilómetros de recorrido que comprenden seis tramos viales:
Cabe precisar que, durante el proceso de licitación, se estableció como factor de competencia el
menor valor presente de la sumatoria del pago anual por mantenimiento y operación (PAMO) y Tramo 1: Yurimaguas-Tarapoto (125.6 km).
el pago anual por obras (PAO). Tramo 2: Tarapoto-Rioja (135 km).
Tramo 3: Rioja-Corral Quemado (274.6 km).
La modalidad del contrato de concesión es cofinanciada, con lo cual dicho contrato contiene Tramo 4: Corral Quemado-Olmos-Lambayeque (282 km).
compromisos de pago de obras y mantenimiento por parte del tesoro público que complementan Tramo 5: Olmos-Piura (170.2 km).
los pagos realizados por los usuarios de la vía. Estos compromisos de pago por parte del Tramo 6: Piura-Paita (58.7 km).
concedente deben ser suficientes para permitir el financiamiento de las obligaciones establecidas
en el contrato (principalmente construcción, operación y mantenimiento).
De acuerdo con lo estipulado en una de las cláusulas del contrato de concesión, concerniente al
régimen económico, el Estado se obliga a pagar al concesionario los siguientes conceptos por la
concesión que toma a su cargo:
292 293
Criterios de selección (Rioja-Corral Quemado), se muestra un VAN negativo para un incremento en el nivel de inversión
de 10 % a la TSD de 12 %, mientras que el tramo 6 (Piura-Paita) se muestra no rentable a partir de
Evaluación social un incremento en inversión de 20 %.
Para realizar la evaluación social, se analizaron tres escenarios de demanda. Bajo el escenario En los siguientes cuadros se podrá apreciar el análisis de sensibilidad sobre los costos de inversión.
neutro, se obtiene un VAN de US$ 83.9 millones y una TIR de 24.8 % para la evaluación general
del corredor. El tramo con el mejor resultado fue Tarapoto-Rioja, con US$ 43.2 millones. A
continuación, se presenta la evaluación social por tramo a la tasa de descuento de 12 %. Tabla N.° 31. Análisis de sensibilidad sobre costos de inversión
Tabla N.° 30. Resumen de la evaluación social. Escenario neutro en millones de dólares Valor actual neto (12 %) Millones de US$
TRAMO VAN AL 12% TIR AUMENTO EN MONTO VAN (12%)

INVERSIÓN DE
SITUACIÓN CON INVERSIÓN
1. Yurimaguas-Tarapoto 11.03 PROYECTO
2. Tarapoto-Rioja 43.18 % MM MM US$ Total Tramo Tramo Tramo Tramo Tramo Tramo
US$ corredor 1 2 3 4 5 6
3. Rioja-Corral Quemado 1.8
0% 0.00 104.18 83.89 11.03 43.18 1.80 7.62 19.69 0.57
4. Corral Quemado-Olmos 7.62
10% 10.42 114.60 75.77 7.69 42.49 -0.26 7.58 18.04 0.24
5. Olmos-Piura 19.69
20% 20.84 125.02 67.65 4.34 41.80 -2.33 7.53 16.40 -0.09
6. Piura-Paita 0.57
30% 31.25 135.44 59.54 1.00 41.11 -4.39 7.49 14.76 -0.43
Total corredor 83.89 24.80%
40% 41.67 145.86 51.42 -2.35 40.42 -6.45 7.44 13.12 -0.76
Fuente: Evaluación económica del Corredor Amazonas Norte. Elaboración propia.
Ahora bien, los indicadores de VAN y TIR para los escenarios optimista y pesimista señalan
también resultados positivos para la evaluación total del corredor. Tabla N.° 32. Análisis de sensibilidad sobre costos de inversión
Tasa interna de retorno

Análisis de sensibilidad
AUMENTO EN INVERSIÓN SITUACIÓN CON PROYECTO TIR
En esta sección se analizó el escenario neutro bajo variaciones en costos de inversión, nivel de
tráfico, elasticidad de demanda y beneficios sin efecto internacional. 0% 24.84 %
Costos de inversión 10% 22.58 %

Desde el punto de vista del total del corredor, el resultado se mantiene positivo ante los mayores
20% 20.72 %
aumentos en el monto de inversión, siendo los tramos 2 (Tarapoto-Rioja) y 5 (Olmos-Piura) los
que muestran resultados más robustos. 30% 19.14 %
Para el análisis de sensibilidad sobre costos de inversión, se realizaron incrementos sobre la 40% 17.79 %
inversión total. Los tramos 3 y 6 son los más sensibles a estos incrementos. En el caso del tramo 3
294 295
Análisis crítico
Este proyecto sí era parte de las prioridades del MTC y el balance entre volumen de demanda de
tráfico e inversiones era mucho más favorable que el IIRSA SUR. Si bien los ejecutores cometieron
el error de no presentar el estudio de factibilidad a las instancias del SNIP, es cierto que cada uno
de los tramos sí había pasado por el SNIP y había logrado la declaración de viabilidad y tenían
expedientes técnicos completos. Es cierto que algunos de los proyectos no estaban exentos de
deficiencias, pero con el apoyo del BID y de Chemonichs se realizó un esfuerzo importante de
revisión de los estudios técnicos y su configuración como expediente técnico integrado. Por todo
lo anterior, los estudios de respaldo tuvieron mayor rigurosidad frente a su similar de IIRSA Sur.
También es importante señalar que la garantía de riesgo parcial otorgada con el respaldo del
BID daba dos señales positivas al mercado. La primera, que la participación del BID indicaba
una revisión rigurosa del proyecto; y la segunda, que permitía la obtención por parte de los
concesionarios de una mejor tasa de interés.
Por otro lado, un análisis de la definición de niveles de servicio habría sido una buena alternativa
para aquellos tramos de menor rentabilidad. Por ejemplo, en algunos casos se define como nivel
de servicio dejar las fallas geológicas solamente con servicio de transitabilidad hasta que el
tráfico en el tramo correspondiente gatille su construcción definitiva.
Distribución de riesgos del contrato y medidas de mitigación
RIESGO FINANCIERO DESCRIPCIÓN CAUSA CONSECUENCIA RESPONSABLE MITIGACIÓN
Financiamiento del proyecto No se consigue el Incapacidad Imposibilidad de Concedente y 1. Este riesgo se mitiga principalmente por los
cierre financiero para el ejecutar el objeto concesionario respaldos del Ministerio de Economía y Finanzas
financiera de una de las
cofinanciamiento de las de la concesión y del concesionario.
partes
inversiones del proyecto
2. De parte del concedente, se consigue la
aprobación del presupuesto por el MEF.
3. De parte del concesionario, logra demostrar
su capacidad financiera de acuerdo con lo que
señalan las bases del contrato.
4. La garantía de fiel cumplimiento del
concesionario (cláusula 9.2 del contrato) señala
que deberá entregar la suma de US$ 10 000
000.00 (diez millones de dólares americanos), tal
como también lo señala la cláusula 3.4 literal f).
296 297
Costos de operación y Costos operativos y de Diferencias del cálculo de Mayores gastos Concedente 1. La entrega de las áreas comprendidas en la zona
mantenimiento mantenimiento mayores que costos operativos y de por parte del de concesión se realiza de manera oportuna, tal
los previstos en las bases del mantenimiento en las bases/ concedente como lo señala la cláusula 55 literal b), para no
contrato contrato generar mayores gastos.
2. Las actividades de mantenimiento periódico de
la concesión incluyen todas las actividades de
operaciones que se observan en las cláusulas
de la sección VIII, en donde también se fijan los
costos del PAMO, PAO, PAMAP.
Tributos y seguridad social Alteración y cambios Decisión política del Gobierno Desequilibrio Concedente Aplicación de la sección X del contrato, en donde se
(costos) en la administración central económico- encuentran todos los seguros para su cumplimiento
tributaria y seguridad social financiero del en cualquiera de los casos que sea vulnerado.
contrato
Contrato firmado en moneda El contrato depende Pérdida de la capacidad de la Aumento del Concedente En la cláusula 8.23 se establece el pago anual por
extranjera financieramente del moneda nacional PAMO por obras (PAO) y en el literal l) se señala que el PAO se
comportamiento de la inflación actualiza con los índice de precios de insumos de la
moneda extranjera construcción.
En la cláusula 8.24, literal d.7, claramente se observa
el monto de reajuste de acuerdo con la inflación,
PAMO determinado en dólares.
Pago de la contraprestación La contraprestación por Incapacidad financiera del Imposibilidad de Concedente En las claúsulas 8.23 y 8.24 están establecidas
del servicio PAMO depende de la moneda Estado. operar el objeto las obligaciones del Estado en relación con las
extranjera. de la concesión. contraprestaciones del servicio.
RIESGO DE DEMANDA DESCRIPCIÓN CAUSA CONSECUENCIA RESPONSABLE MITIGACIÓN
Menor flujo vehicular El índice medio diario de Diferencia entre el IMD Menor Concedente Conforme con la medición de flujos vehiculares y
tráfico es menor que el proyectado y el IMD recaudación la regulación del equilibrio económico financiero
previsto registrado por servicio de que señala el contrato en sus cláusulas 8.25 al 8.29,
peaje y posible se establece las condiciones de compensación
subsidio del económica de parte del concedente cuando el
contrato equilibrio se vea afectado.
298 299
RIESGO TECNOLÓGICO DESCRIPCIÓN CAUSA CONSECUENCIA RESPONSABLE MITIGACIÓN
Aprobación del proyecto de Son los proyectos de Incumplimiento de plazos Afectación del Concesionario La ejecución de obras se realiza de acuerdo con
ingeniería de detalle ingeniería definitivos que de ejecución de las obras proyecto la propuesta técnica del concesionario al obtener
le corresponde desarrollar y modificaciones a las la buena pro del concurso. Para tales efectos, el
al concesionario sobre la soluciones planteadas en la concesionario deberá elaborar el proyecto de
base de la propuesta técnica, oferta técnica ingeniería de detalle de obras, el cual deberá ser
aprobados por el concedente realizado conforme con las normas y estándares
establecidos en el Anexo 9 de las bases.
Las obras no podrán ejecutarse en tanto no se
apruebe el PID. Sin perjuicio de ello, la cláusula 6.7 del
contrato señala que el concesionario podrá presentar
parcialmente para aprobación, el PID por tramos.
Tramos críticos que no El diseño de las vías no Zonas geográficas de alto Demora en la Compartida En la cláusula 6.8 del contrato se señala la
cumplen con el diseño cumple con lo establecido en riesgo ejecución de las modificación propuesta por el concesionario en los
estándar los estudios técnicos vías y reducción tramos críticos que se encuentren y que no hayan
de su capacidad sido detectados en los estudios anteriores.
operativa
Tramos afectados en su Concesionario El contrato señala en su cláusula 7.7 que, frente a

transitabilidad una situación de intransitabilidad de algún tramo, el
concesionario podrá realizar un mantenimiento de
emergencia y proceder de acuerdo con lo que indica
el Anexo I.
d) Riesgo político
Caducidad del contrato Resolución del Vencimiento del plazo de la Caducidad de la Concedente En todas las causales de caducidad con excepción de
de concesión contrato concesión (25 años), mutuo Concesión mutuo acuerdo, vencimiento del plazo y de fuerza
acuerdo, por incumplimiento mayor o caso fortuito, se aplicará el mecanismo de
del concesionario, resolución valoración y pago señalado en las cláusulas 14.7.
por incumplimiento del
concedente, decisión
unilateral del concedente,
fuerza mayor o caso fortuito.
300 301
e) Riesgo ambiental
Emisiones de gases, polvo u La ejecución de la obra No se cumple con lo Puede presentarse Concesionario De acuerdo con lo que señala la cláusula 11.5
otros contaminantes al aire. puede ocasionar la alteración estipulado en los estudios compactación de del contrato, formarán parte del contrato los
Destrucción de vegetación del suelo, el aire, el agua y de impacto ambiental suelos debido al estudios de impacto ambiental de los tramos
por incendios. Contaminación la dinámica en la población presentados. tránsito innecesario Paita–Piura, Piura–Olmos, Olmos–Corral
de los centros poblados cercana al proyecto. de maquinaria, Quemado, Corral Quemado–Rioja, Rioja–
cercanos al proyecto contaminación Tarapoto y Tarapoto–Yurimaguas.
por emisión de polvos del suelo por
generados por el transporte elementos tóxicos Adicionalmente, se exige el Programa de
fluido y exceso de ruido. e hidrocarburos, Manejo Ambiental como parte del Plan
Contaminación de ríos. contaminación de de Gestión Ambiental para las etapas de
ríos o alteración de conservación y explotación. Todo esto se señala
la calidad del agua, en la sección XI del contrato de concesión.
en perjuicio de la
población cercana al
proyecto, la flora y la
fauna de la zona de
intervención.
Afectación de la flora, la El Estado protege la caza, Se licitó el proyecto sin Depredación de Concesionario El concesionario deberá desarrollar un plan
vegetación y la fauna de la extracción, tenencia, plan de contingencias la fauna nativa, de capacitación a su personal para evitar
zona. transporte y comercialización frente al tratamiento de invasión de la depredación de algunas especies y la
de los recursos naturales de los componentes de flora, territorio frágil por transmisión de enfermedades hacia la fauna
la zona. vegetación y fauna. campamentos, nativa, principalmente en áreas frágiles y
alteración de la de protección, en atención a lo que señala
dinámica de la el Ministerio de Agricultura y el INRENA, de
vegetación y la acuerdo con la cláusula 11.18 del contrato de
fauna nativas. concesión.
Afectación social en la zona La ejecución de la obra, en El Anexo VI que señala Se obstaculiza el Concesionario El concesionario deberá elaborar un plan de
de intervención, riesgo de sus diferentes etapas, puede el contrato no especifica libre tránsito de las manejo de impactos sociales e incluirlo en su
accidentes en la vía y/o impactar negativamente ningún tipo de especificidad personas y se afecta plan de gestión ambiental.
riesgos de afectación al en el aspecto social de las con respecto a los riesgos la seguridad vial. En cuanto al patrimonio cultural, el
patrimonio cultural. poblaciones dentro de la de impacto social, solo Se pierde o afecta el concesionario deberá cumplir con las normas
zona de intervención del menciona acciones de patrimonio cultural que protegen el patrimonio cultural de la
proyecto. señalización vial. no identificado República, de acuerdo con el monitoreo
en la zona de arqueológico autorizado por el INC, tal como lo
El trabajo de asfalto y intervención. señalan las cláusulas 11.20 y 11.21 del contrato de
explotación de canteras concesión.
podría afectar zonas Las penalidades por incumplimiento se fijan en
arqueológicas aún no las cláusulas 11.47, 11.48 y 11.49 del contrato de
identificadas. concesión.
302 303
RIESGO DE FUERZA MAYOR DESCRIPCIÓN CAUSA CONSECUENCIA RESPONSABLE MITIGACIÓN
Fuerza mayor Cualquiera de las partes Guerra externa, guerra, Restricción del Compartido El concesionario deberá comunicar por medio de
tendrá la opción de resolver invasión, conflicto armado, servicio/ un informe oficial al concedente y al regulador la
el contrato por eventos de revolución, motín e suspensión ocurrencia de alguna(s) de las circunstancias dentro
fuerza mayor o caso fortuito. insurrección que impidan la de obligaciones de un plazo de 60 días calendarios (cláusula 14.9).
Fuerza mayor significa la ejecución de las obras o la
ocurrencia de eventos, prestación del servicio. De existir controversia, podrán acudir al árbitro
condiciones o circunstancias Paros, huelgas, establecido en la sección XVI.
no imputables a las partes manifestaciones de gran
de naturaleza extraordinaria, envergadura, destrucción
imprevisible e irresistible total o parcial de sus
que impidan cumplir con las maquinarias o equipos a
obligaciones a su cargo. consecuencia de hechos
como temblores, erupciones
volcánicas, maremotos,
tifones, ciclones o aluviones.
304 305
11.3 El 24 de febrero del 2020, el tramo de Punahuasi–Puente Chino tuvo problemas de transitabilidad
Carretera Tingo María-Pucallpa debido al deslizamiento de piedras y tierra, además de la crecida del río Tulumayo. Según
informó Provías Nacional16, se tenía previsto iniciar trabajos en el punto crítico, que consistían
(IIRSA Centro) en la instalación de subdrenes que permitirían la recolección de las aguas subterráneas, con lo
cual se minimizaría su efecto negativo en la base de la plataforma. Además, intervendrían en
la cabecera del talud que ejerce presión para posteriormente realizar la estabilización de este
mediante banquetas.
Componentes
Contexto de la política del proyecto
El proyecto comprende el mejoramiento y la rehabilitación a nivel de asfaltado de los tramos
El Gobierno Regional de Ucayali priorizaba la culminación de esta carretera en su Plan que forman la carretera Tingo María-Pucallpa, así como trabajos de obras de arte, sistemas de
Estratégico Institucional 2012-2015, pero desde mucho antes la sociedad organizada de Ucayali drenaje y estabilización de taludes.
mantuvo presión sobre el MTC para la pavimentación de los tramos entre Tingo María y Pucallpa.
El corredor IIRSA Centro, desde el 2001, se encontraba integrado como parte de la Estrategia Los tramos que fueron pavimentados y cuyas obras ya terminaron son: Tingo María–Puente
de Desarrollo Regional “Desarrollo Territorial e Infraestructura”, la cual tenía como acción el Pumahuasi (15.2 km), Puente Pumahuasi–Puente Chino (36.3 km), Puente Chino–Aguaytia (42.3
mejoramiento y ampliación de la integración vial terrestre interna y externa. Asimismo, uno km), Aguaytia–San Alejandro (50.5 km), San Alejandro–Neshuya (50.1 km) y Neshuya–Pucallpa
de los indicadores de esta dimensión era el “porcentaje de vía construida IIRSA – Centro y/o (58.8 km). La inversión realizada asciende a US$ 327.8 millones. Debido a las interrupciones
ferrovía”. ocasionadas en el tramo Puente Chino–Aguaytía, el proyecto se sigue ejecutando en la actualidad.
El proyecto constaba de los siguientes componentes:
Estudios elaborados
Tabla N.° 33. Avance situacional de la carretera Tingo María–Aguaytía–Pucallpa
El nombre del proyecto de IIRSA Centro correspondiente al tramo Tingo María-Pucallpa es
“Rehabilitación y mejoramiento de la carretera Tingo María–Aguaytia–Pucallpa”. Este proyecto
TRAMO TRAMO / ESTADO DESCRIPCIÓN ETAPA INVERSIÓN
contó con estudio de factibilidad, que fue aprobado en mayo del 2002 por la consultora Prodec COMPONENTE ESTIMADA (EN
Consultoría para Decisao Sociedade Civil Ltda. Los informes técnicos fueron elaborados para DÓLARES)
cada tramo; los últimos constan del 2018 y, en conjunto, integraron el expediente técnico del
proyecto, que totalizó un costo de inversión de S/ 1 203 833. Tramo 1 Tingo María-Puente Obra Rehabilitación Concluido 5 980 000.00
Tumahuasi (15.2 km) liquidada carpeta
asfáltica
Puente Pumahuasi- Obra Rehabilitación Concluido 96 582 847.00
El proyecto de IIRSA Centro se localiza en los departamentos de Huánuco y Ucayali, y tiene una Puente Chino (36.3 liquidada y mejoramiento
longitud de 253.2 km. El proyecto forma parte de la ruta nacional PE-5N y se conecta con la ruta km) carpeta asfática
PE-18A para el tramo entre Tingo María–Puente Pumahuasi. Casi la totalidad de los tramos ya
han sido ejecutados y liquidados, con la única excepción del tramo Puente Chino–Aguaytía, que
Tramo 2 Puente Chino- Obra Asfaltado Concluido 55 750 000.00
presenta deslizamientos y problemas de erosión y aún sigue en ejecución.
Aguaytía (42.3 km) liquidada carpeta
asfáltica
En febrero del 2008, desastres naturales ocasionaron el colapso de la plataforma en 25 km del
tramo Puente Chino-Aguaytía. El 1 de agosto del 2014 se iniciaron las obras de reconstrucción de
los sectores dañados, con una inversión de US$ 63.4 millones. Los trabajos se paralizaron entre
diciembre del 2014 y abril del 2015 debido a factores climáticos, y se reiniciaron en mayo del 2015.
16. https://www.pvn.gob.pe/noticias/ucayali-se-instalaran-subdrenes-en-la-carretera-federico-basadre/
306 307
Tramo puente Chino–puente Aguaytía (sectores dañados): 27 sectores críticos (7.94 km)
Tramo 2 Sector Pte. Chino- En ejecución Reconstrucción Ejecución 63 417 369.00
La obra comprende el mejoramiento a nivel de asfalto en caliente de aproximadamente 24.31
Aguaytia (25 km) sector dañado
km. Inicia en el km 52+100.15 a 1 102 m.s.n.m. hasta el km 76+420 a 420 m.s.n.m. y se ubica en la
región Ucayali, provincia de Padre Abad.
Tramo 3 Aguaytía-San Obra Asfaltado Concluido 47 840 000.00
Alejandro (50.5 km) liquidada carpeta La intervención a realizar comprende la individualización de los sectores críticos existentes en la
asfáltica carretera y la ejecución de soluciones para superarlas definitivamente.
Tramo 4 San Alejandro- Obra Rehabilitación Concluido 79 537 366.00 Carretera Huánuco-Tingo María-Pucallpa; sector: Aguaytía-Pucallpa; tr.: San Alejandro-Neshuya
Neshuya (50.1 km) liquidada carpeta (km 144+360 – km 195+060), 50.10 km
asfáltica
Obra de rehabilitación y mejoramiento a nivel de carpeta asfáltica en caliente (CAC = 0.09 cm),
a cargo de la empresa Consorcio San Alejandro - Neshuya (Andrade Gutiérrez - Johesa) y la
Tramo 5 Neshuya-Pucallpa Obra Rehabilitación Concluido 42 110 000.00
(58.8 km) liquidada y mejoramiento
supervisión a cargo de la empresa CESEL S. A. Los trabajos se iniciaron el 28 de mayo del 2008 y
carpeta se concluyeron el 5 de noviembre del 2010. Inversión total: S/ 223.5 millones (obra + supervisión).
asfáltica
Carretera Neshuya-Pucallpa (km 195+060 – km 253+830), 58.77 km
Obra de rehabilitación y mejoramiento a nivel de carpeta asfáltica en caliente, concluida el 28 de
Dv. Aerop. Pucallpa- - Construcción Ejecución 47 135 188.00
febrero del 2007. Costo de inversión: S/ 126.3 millones, incluyendo supervisión.
Alt. Cementerio doble calzada
(10.2 km)
Ampliación de la 2da calzada del tramo: Neshuya-Pucallpa (Dv. Aeropuerto Pucallpa-
Fuente: Portal web de IIRSA. Recuperado de: http://www.iirsa.org/proyectos/detalle_proyecto.aspx?h=27 altura del cementerio Jardín del Buen Recuerdo), 10 km
La autopista, con una longitud de 10 km, contempla cuatro carriles centrales en vía rápida.
Cuenta en los 4.2 km iniciales con cuatro carriles adicionales para uso interno de la población.
La descripción de los tramos y las obras se hace a continuación (Provías Nacional, 2012):
En fecha 20 de marzo del 2009, se suscribió el Convenio de Cooperación Institucional, convenio
Carretera Puente Pumahuasi-Puente Chino (km 15+200 – km 51+550) N.° 003-2009-MTC/20, con el Gobierno Regional de Ucayali a fin de elaborar los estudios de
Obra concluida con una inversión total de: S/ 271 397 800.91. El proyecto consistió en realizar preinversión a nivel de factibilidad y definitivo del proyecto de inversión denominado “Ampliación
trabajos de rehabilitación y mejoramiento a nivel de carpeta asfáltica en caliente - CAC 9 cm (km de una calzada en la carretera Federico Basadre tramo: Neshuya-Pucallpa entre los km 365+000
0 - km 18), 10 cm (km 18 - km 55), 15 cm (km 55+000 - km 58+768). La obra se inició el 18 de julio – km 375+150”.
del 2007 y concluyó oficialmente el 17 de febrero del 2011. Los tiempos de viaje aproximados
comparativamente son: Dentro de los acuerdos establecidos, el Gobierno regional financiaría los estudios de factibilidad
y estudios definitivos hasta por el monto de S/ 5 millones, mientras que PROVÍAS NACIONAL
Antes: 4.0 horas (con una velocidad aprox. de 10 km/h). elaboraría los señalados estudios.
Después: 1.5 horas (con una velocidad de diseño promedio de 50 km/h).
El 25 de mayo del 2010, se suscribió el contrato N.° 100-2010-MTC/20 con el Consorcio Ingeniería
Carretera Tingo María–Aguaytia–Pucallpa, tramo puente Chino–puente Aguaytía Latina de Consulta (Bustamante Williams - Caduceo Consultores S. A.), por el monto de S/ 798
El 2 de junio del 2005 se concluyó la obra de rehabilitación y mejoramiento del tramo. El proyecto 098.30, a fin de que elabore los estudios de factibilidad y definitivo en forma conjunta. El estudio
era financiado por el contrato de préstamo N.° 1150- OC/PE-BID y recursos ordinarios, por el de factibilidad fue declarado viable mediante el informe N.° 578-2011-MTC/09.02, en agosto del
monto de S/ 41.45 millones + US$ 34.46 millones. El 19 de enero del 2010 se suscribió el contrato 2011.
de consultoría de obra 008-2010-MTC/20, con la empresa JNR Consultores S. A., por el monto de
S/ 1 203 833.16, para la elaboración del estudio definitivo de los sectores dañados de la carretera.
El 5 de marzo del 2010 se inició la elaboración del estudio.
308 309
Alternativas Aspectos complementarios sobre la viabilidad del proyecto de inversión pública

Viabilidad técnica: La rehabilitación de la vía consiste en mejorar las condiciones que presenta la
Las alternativas que se plantearon para el proyecto “Rehabilitación y mejoramiento de la carretera superficie de la vía a fin de darle las condiciones óptimas de transitabilidad.
Tingo María–Aguaytia–Pucallpa” son las siguientes:
Viabilidad ambiental: La correcta aplicación de las medidas de mitigación y control determinarán
Alternativa 1: (recomendada): Rehabilitación y mejoramiento de la carretera, la que los impactos negativos de los problemas de contaminación sean leves a moderados y de
construcción de nuevos puentes en reemplazo de los existentes y, luego de la rehabilitación carácter transitorio.
de la carretera, un bacheo del 100 % de la superficie dañada cuando se presente, un sellado
de 20 mm de espesor cuando el área dañada llegue al 10 %, un refuerzo de 50 mm cuando Viabilidad sociocultural: La ejecución de la obra generará fuentes de trabajo que deberán
la rugosidad llegue a 4.0 IRI y mantenimiento rutinario permanente durante los 20 años de mejorar los niveles de empleo local. En el aspecto cultural, cabe mencionar que en el ámbito se
vida del proyecto. ubican etnias Cashibo Catacaibo y Shipibo Conibo, pero no sobre el trazo de la vía, ya que las más
cercanas se hallan sobre el río Aguaytía y San Alejandro. Los shipibos en la zona de Yarinacocha,
Alternativa 2: Rehabilitación y mejoramiento de la carretera, la construcción de nuevos aunque en la ciudad de Tingo María, se hacen presentes para ofrecer productos artesanales.
puentes en reemplazo de los existentes y, luego de la rehabilitación de la carretera, un
bacheo del 100 % de la superficie dañada cuando se presente, un sellado cada 4 años de 20 Viabilidad institucional: Programa Rehabilitación de Transportes - Proyecto Especial de
mm de espesor, un refuerzo de 50 mm cuando la rugosidad llegue a 3.0 IRI y mantenimiento Rehabilitación Infraestructura de Transportes (Unidad Ejecutora 016): Rehabilitación y
rutinario permanente durante los 20 años de vida del proyecto. Mejoramiento de la Carretera Tingo María–Pucallpa.
Datos posteriores a la declaración de viabilidad

Criterios de selección Se realizaron nueve verificaciones de viabilidad. En la última verificación con informe técnico
N.° 028-2017-MTC/20.6.UFE.OST, con fecha al 23 de junio del 2017, se procedió al registro de la
En la siguiente tabla se presenta el monto de inversión total y los indicadores de rentabilidad de verificación de viabilidad en atención a lo solicitado por la Unidad Gerencial de Obras de Provías
las alternativas. Nacional a través del Memorándum N.° 1895-2017-MTC/20.5. Dicha verificación se debió a la
incorporación de la prestación del adicional de obra N.° 10 y su deductivo vinculante N.° 05 del
Tabla N.° 25. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas de tramo puente Chino–Aguaytía, sectores dañados, así como también la actualización de costos
selección PACRI y PMA de todo el proyecto.
Tabla N.° 26. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas de
ALTERNATIVA 1 ALTERNATIVA 2 ALTERNATIVA 3
selección después de la verificación de viabilidad
Monto de la A precio de 500 232 600.00 370 062 000.00 0.00

MONTO DE LA VERIFICACIÓN E INDICADORES ALTERNATIVA 1
inversión total mercado
Monto de la inversión total A precio de mercado 1 143 101 768.00

A precio 370 062 000.00 370 062 000.00 0.00 reformulada
social
A precio social 903 050 396.00
Costo-beneficio Valor actual 34 256 200.00 27 015 200.00 0.00

(a precio social) neto (VAN) Costo-beneficio (a precio Valor actual neto (VAN) 68 421 569.00
social)
Tasa interna 15.50 12.10 0.00 Tasa interna de retorno (TIR) 10.25
de retorno
(TIR) Fuente: Invierte.pe. Ficha de proyecto – Banco de Proyectos. Código SNIP del proyecto de inversión pública: 2434
Fuente: Invierte.pe. Ficha de proyecto – Banco de Proyectos. Código SNIP del proyecto de inversión pública: 2434
310 311
Análisis crítico
El monto viable del proyecto fue de S/ 500 millones y actualmente los costos de inversión superan
los S/ 1 200 millones; como se podrá apreciar, se trataría de una subvaluación de los costos en el
estudio de preinversión, que fue subsanado durante los estudios técnicos. Sin embargo, se debe
comprender que las tasas de descuentos para el año de elaboración del estudio de preinversión
llegaron hasta 17 %, por lo que dicho estudio tuvo varios informes que lo declaraban no viable.
Además, los costos de inversión con los que se hizo la evaluación económica solo consideraron
costos de obra: no se tomaron en cuenta los costos de administración del proyecto, de supervisión,
de estudios definitivos o de diseño final, etc., aduciendo que las carreteras ya existían.
Dentro de las alternativas a la situación sin proyecto optimizada, el estudio de factibilidad no

se plantea la alternativa de reestablecer las características físicas originales de la superficie de
rodadura. Debieron buscarse más alternativas de mantenimiento para esta situación, de modo
que no haya una sobreestimación de beneficios con las alternativas finalmente seleccionadas.
Por otro lado, el MTC indicó al consultor que los estudios de tráfico no tenían coherencia y que
estudios similares para el año 2000 estimaban tráficos más altos. Al ver estas discrepancias, el
MTC debería haber optado no solo por un estudio de tráfico para evaluar las proyecciones del
IMD, sino también por un estudio de demanda de nodos e intermodal de la nueva vía, los cuales
habrían podido mejorar el pronóstico de las proyecciones. Recién a partir de dicho estudio
de demanda, incorporando las demandas de las nuevas rutas y considerando su capacidad
intermodal, se debió reestructurar la ingeniería.
También en este proyecto se aplicó los conceptos de niveles de servicio limitados para fallas
geológicas (tales como la Variante Las Vegas), que tienen soluciones con grandes presupuestos y
tramos no consolidados que se gatillarían a partir de determinados IMD.
Finalmente, en relación con la sostenibilidad del proyecto, el estudio de factibilidad no

identificó los requisitos necesarios para garantizar los beneficios del proyecto. No se analizaron
las condiciones básicas para que el proyecto sea sostenible en el tiempo. Es por eso que, en la
actualidad, los costos de inversión siguen aumentando, principalmente por desastres naturales.
312 313
Distribución de riesgos en el contrato y medidas de mitigación
Financiamiento del No se consigue el Incapacidad Imposibilidad de Provías y De acuerdo con lo que señala la cláusula 3.2 del contrato, la obra será
proyecto. cierre financiero para financiera de una de ejecutar el objeto de contratista presupuestada con recursos ordinarios bajo el ámbito de la Ley 28880, Ley que
el cofinanciamiento las partes. la concesión. Autoriza un Crédito Suplementario en el Presupuesto del Sector Público del
de las inversiones del Año Fiscal 2006, estando sujeta su ejecución a la disponibilidad presupuestal y
proyecto. financiera del pliego en el marco de los calendarios y compromisos, asignaciones
trimestrales de gastos y las Leyes Anuales del Presupuesto correspondiente.
Asimismo, la cláusula 4.4 señala la garantía de fiel cumplimiento correspondiente

al 10 % del monto del contrato a favor de Provías, incluido el IGV, a través de una
carta fianza bancaria y/o póliza de caución, solidaria, irrevocable, incondicional,
de realización automática emitida y ejecutable en la ciudad de Lima.
La cláusula 16.2 señala también que la ejecución del contrato queda condicionada
a la asignación de recursos financieros que se autoricen en las Leyes Anuales
de Presupuesto, procediéndose a la resolución del contrato de parte de Provías
Nacional por razones de índole presupuestal, en cuyo caso no corresponderá el
reconocimiento de lucro cesante ni indemnización alguna a favor del contratista.
Costos de operación Costos operativos y Falta de Deterioro de la Entidad: Provías De acuerdo con lo que señala la cláusula sexta (del 6.1 al 6.4), Provías Nacional
y mantenimiento. de mantenimiento programación para infraestructura Nacional otorgará importe para materiales e insumos que se utilizarán de acuerdo con el
mayores a los la contratación de la vial por falta de calendario de adquisiciones de materiales, según lo dispuesto en el Artículo 246°
previstos en las bases conservación de la mantenimiento de del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. El valor
del contrato. infraestructura. los elementos. de dicho insumos y materiales no podrá exceder al 40 % del monto contratado.
Tributos y seguridad Alteración y cambios Decisión Desequilibrio Concedente Según la cláusula vigésimo cuarta, el contratista será responsable de los pagos
social. (costos) en la política del económico- de los tributos, leyes sociales, inscripción y otros gastos relacionados con sus
administración Gobierno financiero operaciones y en estricto cumplimiento de las leyes peruanas.
tributaria y central. del contrato.
seguridad social. Asimismo, de acuerdo con la cláusula vigésimo sexta, el contratista aceptará
todas las leyes del Perú y deberá eximir totalmente a Provías Nacional de multas,
pérdidas o daños debido a la contravención de ellas.
Pago de la Atraso de la entidad en Retrasos en el pago Afectación del flujo Provías y La cláusula 4.2 del contrato establece que los pagos se realizarán mediante las
contraprestación del el pago al contratista de valorizaciones. financiero y del contratista valorizaciones de avance mensuales, que tendrán carácter de pagos a cuenta
servicio. por la contraprestación pago a acreedores. del monto del contrato, tal como también lo señalan las cláusulas 8.1 y 8.2 del
del servicio. contrato.
314 315
Menor flujo El índice medio Diferencia entre el Menor recaudación Provías La entidad es responsable, entre otras, de:
vehicular. diario de tráfico IMD proyectado y el por servicio de peaje
es menor que el IMD registrado. y posible subsidio a) Administrar la infraestructura de la Red Vial Nacional.
previsto. del contrato. b) Coordinar, ejecutar y supervisar la conservación y mantenimiento de la
infraestructura de la Red Vial Nacional.
Independientemente de que el Fondo Especial de Mantenimiento Vial no
cubra los costos de OPEX, Provías Nacional es responsable de financiar
contratos de conservación por niveles de servicio para mantenimiento
rutinario y periódico de la Red Vial Nacional a su cargo.

TECNOLÓGICO
Riesgo de diseño. Falta de calidad Estudios básicos Los parámetros de diseño, Entidad: Provías Si los errores de diseño no son detectados por el supervisor o el propio
en el diseño de no cumplen con los debido a los estudios básicos Nacional, contratista, solo aparecerán cuando las estructuras diseñadas fallen. En este
los elementos requerimientos de deficientes, tienen como debido a que caso no es responsabilidad del contratista, sino de la entidad.
que forman la las normas técnicas consecuencia el diseño en contratos
infraestructura de diseño. de los componentes de de obra pública Si los errores han sido detectados, entonces se activan los mecanismos de
vial. infraestructura sub o mal son ejecutados presentación de obras adicionales y mayores plazos para su ejecución.
dimensionados. con expediente
técnico aprobado. Según la cláusula 10.2, las obras adicionales cuyos montos, restándoles los
Topografía incide en los presupuestos deductivos vinculados, superen el diez por ciento (10 %) del
elementos trazo y diseño vial. monto del presente contrato, luego de ser aprobados por el titular de la
entidad, requieren previamente para su ejecución y pago la autorización
Hidrología incide en el diseño expresa de la Contraloría General de la República, tal como lo dispone
de puentes y obras de arte y el artículo 208° del Reglamento, acorde con lo establecido en la Única
drenaje. Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley de Contrataciones del
Estado.
Geología y geotecnia incide
en el diseño de taludes. Asimismo, el contrato señala, en la cláusula 11.2, que la obra está cubierta
por una póliza a disposición de Provías, la cual cubre el error de diseño, que
Suelos incide en el diseño de asegura mínimo por el 10 % del valor de la obra y con un deducible del 10 %
pavimentos. del monto indemnizable, con un mínimo que no deberá exceder el 0.25 % del
valor de la obra.
316 317
Riesgo de Cuando el Falta de supervisión. Si el supervisor no detecta Contratista Sobre la supervisión de la construcción, el contrato indica:
construcción. Contratista no el incumplimiento del 7.1 La obra estará sometida durante su ejecución a permanente supervisión de
cumple con los Especificaciones contratista, se convierte en Provías Nacional, quien para estos efectos designará un supervisor; este, por
procedimientos técnicas no claras o vicio oculto. delegación, dirigirá la inspección general de la obra, con autoridad suficiente
constructivos, contradictorias. Si el supervisor detecta el para suspender y rechazar los trabajos que a su juicio no satisfagan las
especificaciones incumplimiento, ordena especificaciones técnicas y el expediente técnico. Igualmente, la obra estará
técnicas de al contratista volver a sometida a la fiscalización de Provías Nacional.
los insumos ejecutar las partidas a su
y equipos costo sin reconocimiento de 7.2 El contratista no podrá ser exonerado por el supervisor de ninguna de sus
establecidos en ampliaciones de plazo. obligaciones contractuales y no ordenará ningún trabajo adicional que de
el expediente alguna manera involucre ampliación de plazo o cualquier pago extra, a no ser
técnico y en los que medie autorización escrita y previa de Provías Nacional
planos.
Sobre el periodo de garantía, el contrato señala en su cláusula vigésimo
tercera:
Queda establecido que, si en el curso de siete (07) años siguientes a su
recepción sin observaciones la obra se destruye total o parcialmente,
por razones imputables al contratista o defectos constructivos, este será
responsable. En ese caso, Provías Nacional podrá iniciar las acciones judiciales
a que hubiere lugar. El contratista no podrá alegar a su favor que Provías
Nacional aceptó o recibió la obra o que devolvió las garantías, de conformidad
con el Artículo 51° del TUO de la Ley N.° 26850 - Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado.
d) Riesgo político
Caducidad del Resolución del Vencimiento Caducidad de la Concedente La cláusula 14.2 señala que Provías podrá resolver unilateralmente el contrato
contrato de contrato. del plazo de la concesión. si es que el contratista incurre o reincide en mostrar deficiencia, negligencia
concesión. concesión (25 años), o insuficiencia en el control de las actividades que ejecuta, de acuerdo con lo
mutuo acuerdo, por que indican los artículos 41° de la Ley de Contrataciones del Estado y 226° de
incumplimiento su Reglamento.
del concesionario,
resolución por Asimismo, Provías Nacional podrá resolver administrativamente el contrato de
incumplimiento acuerdo con lo que señala la cláusula 16.1, cuando:
del concedente, 16.1.1 Incumpla injustificadamente los plazos de inicio o ejecución de la obra
decisión unilateral o de cualquier otra estipulación contractual, legal y/o reglamentaria sobre la
del concedente, materia.
fuerza mayor o caso
16.1.2 Paralice injustificadamente el trabajo o reduzca su ritmo.
fortuito.
16.1.3 No cumpla con presentar la garantía de fiel cumplimiento dentro del
plazo máximo de diez días contados desde su suscripción del contrato.
16.1.4 Otras causales de conformidad con el Artículo 225° del Reglamento de la
Ley N.° 26850.
318 319
e) Riesgo ambiental
Impactos no Incumplimiento de Incumplimientos Las intervenciones Contratista La obra contará con constante supervisión, tal como lo señala la cláusula 7.1
previstos como las especificaciones del contratista del proyecto pueden del contrato, donde se dice que la obra estará sometida durante su ejecución a
consecuencia de técnicas y en el desarrollo afectar el medio permanente supervisión de Provías Nacional, quien para estos efectos designará
acciones de la actividades y del componente físico, el medio un supervisor; este, por delegación, dirigirá la inspección general de la obra, con
ejecución de las estándares de ambiental del biológico y el medio autoridad suficiente para suspender y rechazar los trabajos que a su juicio no
obras. calidad ambiental proyecto. socioeconómico. satisfagan las especificaciones técnicas y el expediente técnico. Igualmente, la
aprobados en Errores de diseño Necesidad de mayores obra estará sometida a la fiscalización de Provías Nacional.
el estudio de en los componentes recursos y plazos
impacto ambiental, ambientales del para desarrollo Asimismo, el contrato señala en la cláusula 11.2 que la obra está cubierta por una
con los cuales la proyecto. de componentes póliza a disposición de Provías, la cual tiene las siguientes coberturas:
autoridad declaró PACRI con problemas ambientales, A: daños materiales que sufran los bienes asegurados.
la certificación sociales. saneamiento físico D: daños causados directamente por el contratista en el curso de la ejecución
ambiental. Imposibilidad de legal y obtención de las operaciones llevadas a cabo con el propósito de dar cumplimiento a
obtención de permisos, de permisos, sus obligaciones derivadas de la cláusula del mantenimiento del contrato de
autorizaciones y autorizaciones y construcción.
certificados. certificados. E: responsabilidad civil extracontractual en que incurra el asegurado por daños
causados a bienes de terceros.
G: los gastos por concepto de remoción de escombros que sean necesarios
después de ocurrir un siniestro amparado en la póliza.

MAYOR
Fuerza mayor. Causa no imputable, Las causas pueden Suspensión Compartido Según la cláusula 28.2:
consistente ser: guerra, incendios, de obligaciones. 28.2.2 El mayor costo y los pagos adicionales correspondientes que pudieran
en un evento explosiones, resultar de la paralización de los trabajos, en razón de las circunstancias de caso
extraordinario, disturbios, actos fortuito o de fuerza mayor, serán determinados de común acuerdo entre las
imprevisible e de sabotaje, etc., partes contratantes.
irresistible, tales que imposibiliten
como fenómenos continuar la ejecución Asimismo, el contrato señala en su cláusula 11.2 (cláusulas adicionales) que la obra
naturales, de los trabajos está cubierta por una póliza con las siguientes coberturas:
terremotos, etc., o o determinen su Cobertura B: daños causados directamente por terremoto, temblor, maremoto y
actos del hombre cumplimiento parcial, erupción volcánica.
que se encuentren tardío o defectuoso. Cobertura C: daños causados directamente por lluvias, ciclón, huracán, tempestad,
fuera del control vientos, inundación, desbordamiento y alza de nivel de aguas, enfangamiento,
de las partes hundimiento o deslizamiento del terreno, derrumbes y desprendimiento de tierra
contratantes y que o de rocas.
no pudieran ser
evitadas.
320 321
11.4 Sin embargo, a pesar de los objetivos anteriormente mencionados, Dourojeanni, autor que
Carretera Iquitos-Nauta17 participó en unos de los primeros estudios ambientales de la carretera, sostiene que se dio la
destrucción innecesaria del bosque (Hurtado, 2017). Esto debido a que el índice de pobreza
sigue siendo alto, incluso más alto que antes. Peor aún es la situación en diversas trochas que
unen el Huallaga central con Jeberos, Balsa Puerto o Lagunas. A su vez, la construcción de la
carretera Iquitos-Nauta, en terrenos con suelos cuarzo-arenosos, ha provocado la ampliación de
la ocupación agropecuaria de esta zona hasta en 20 km a cada lado (Dourojeanni, 2013).
Contexto de la política del proyecto18 La carretera Iquitos-Nauta es de primer orden, con una longitud de aproximadamente 95 km
hasta la ciudad de Nauta. Su construcción inicialmente estuvo a cargo del MTC y luego del
La necesidad de la carretera Iquitos-Nauta se remonta a 1885, época en que por acción de la Batallón de Ingeniería de Combate N.° 5 del Ejército, en convenio con la ORDELORETO. Hasta
naturaleza se formó una isla frente al puerto de Nauta, aislando a la ciudad de la ruta de vapores 1981, la carretera llegaba al km 35, Campamento Militar Otorongo. Hasta esta fecha y este tramo,
y lanchas de todo tipo. Entre los años 1905 y 1927, los pobladores pretendieron abrir canales no existían estudios de proyectos de ingeniería definitivos.
en la isla sin mayor éxito, constituyéndose así la construcción de una carretera en una posible
solución; sin embargo, esta iniciativa perdió interés debido a que gran parte de la población De 1981 a 1991, la construcción de la carretera hasta el km 51 estuvo a cargo del Ejército y de la
migró hacia la ciudad de Iquitos. En febrero de 1961 se formó un Comité Pro-Construcción de CORDELOR (por administración), con fondos del canon petrolero. En 1995, el Consejo Transitorio
la Carretera Iquitos-Nauta, que fue oficializado en abril del mismo año. Este comité consiguió de Administración Regional de Loreto priorizó la reconstrucción y asfaltado de la carretera;
atravesar la selva y logró la construcción de una trocha que conectara a la ciudad de Iquitos. posterior a ello, una empresa privada fue seleccionada y contratada para la continuación de la
obra financiada por el GORE de Loreto. A inicios de 1998, el tramo que va desde la ciudad de
La construcción de la carretera Iquitos-Nauta se inició en 1970 abriendo trochas sin ningún estudio Iquitos hasta el cruce con el río Itaya, que es carretera afirmada, ya se encontraba asfaltada, pero
previo, ni siquiera de su trazo. Fue en el año 1980 que se hizo un estudio técnico detallado de la en menor extensión. Desde la ciudad de Nauta hacia Iquitos, existe una carretera carrozable
obra, y en 1981, por Convenio del ORDELORETO con la Dirección General Forestal y de Fauna del hasta el km 15 y trochas abiertas hasta las proximidades del río Itaya. Así mismo, el puente que
Ministerio de Agricultura, se hicieron los estudios de suelos y de bosques correspondientes, así cruza el río Itaya se encuentra en las últimas etapas de construcción.
como el de impacto ambiental. Sin embargo, este último fue realizado de manera muy superficial,
lo cual generó que la construcción de esta carretera haya sido severamente cuestionada por La carretera Iquitos-Nauta ha sido desde siempre una aspiración del pueblo loretano, ya que es
diversos autores como Dourojeanni (1981) y Alvarez (1997). Esto evidencia que la carretera de una vía que no solo permite el ingreso de vehículos de carga y pasajeros a la ciudad de Iquitos,
Iquitos-Nauta fue controversial desde sus inicios, debido a la falta de un adecuado análisis de los sino que también logró que se realice en dos horas un trayecto que se hacía en ocho por vía
impactos socioambientales asociados a su construcción. fluvial, disminuyendo de esta manera los costos generados por el movimiento comercial sin las
adecuadas vías de comunicación. A través de todos estos años, muchas técnicas convencionales
Lo que motivó la construcción de la carretera fue, en primer lugar, el aprovechamiento de los y no convencionales se han ensayado en esta carretera para llevarla a término, esto debido a que
recursos disponibles, en especial las tierras con aptitud agropecuaria y bosques, de tal manera se tiene que tomar en cuenta diversos factores como condiciones de suelos, lluvias, etc., que son
que se pueda mejorar el abastecimiento de estos productos a la ciudad de Iquitos. En segundo características propias de la región amazónica.
lugar, se quería lograr que parte de los moradores de los pueblos de Iquitos se dediquen a
actividades agrícolas para que de esta manera abandonen la ciudad. En tercer lugar, se requería Buscando el fortalecimiento del desarrollo socioeconómico de la región, la mejora de la calidad
descongestionar el puerto de Iquitos, captando en Nauta el flete que llega por el río Marañón, de vida de su población y fomentar el turismo, el Gobierno Regional de Loreto decidió concluir
e iniciar por Iquitos el tramo carretero que en el futuro llegaría hasta Chiclayo, en la costa. la carretera Iquitos-Nauta, cuya longitud aproximada de 97 km. Solo le faltaban los últimos 19
En cuarto lugar, se deseaba abaratar los costos de las actividades petroleras, haciendo llegar kilómetros, que constituían el tramo IV entre Nauta y Puente Itaya.
la carretera hasta la zona de explotación. Por último, se anhelaba crear una ciudad modelo
amazónica en Nauta, que sirva para un desarrollo concentrado. La creación de esta vía ha sido determinante para el comercio entre las ciudades de Nauta e
Iquitos, que en la actualidad ha logrado convertirse en un eje consolidado de la región, ya que es
la principal vía de comunicación de la población urbana y rural de la parte sur de la ciudad de
17. El nombre del proyecto es “Rehabilitación y mejoramiento de la ruta departamental LO-103, tramo Iquitos-Nauta, distritos de San Juan
Iquitos. El uso de esta vía se extiende al distrito de Nauta, pues sirve también para articular vías
Bautista y Nauta, provincias de Maynas y Loreto, departamento de Loreto”. vecinales y conectar vía multimodal con diversas ciudades como Jenaro Herrera y Requena. No
18. Para esta parte del análisis se utilizó como principal insumo el texto de Risto Kalliola y Salvador Flores (1998). obstante, la situación en la que se encontraba esta conexión décadas atrás puede ser comparada
322 323
con la conectividad del resto de la región, principalmente entre aquellas localidades que se Estudios elaborados
unen a través del Amazonas y Ucayali. Sin una adecuada condición de navegabilidad, muchas
localidades se ven aisladas, lo cual también genera que no puedan acceder a servicios de salud, En aplicación de las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública, se presenta un plan de
educación, seguridad, infraestructura de saneamiento o energía, como ocurre actualmente en trabajo del estudio de preinversión a nivel de perfil el 13 de mayo del 2015, donde se describe
una gran parte de Loreto. La creación de esta carretera pudo haber significado la oportunidad de de manera preliminar en qué consistirá el proyecto, los problemas que se resolverán gracias
migración para muchos habitantes loretanos, que se ubicaron cerca de la carretera y consolidaron al proyecto y los objetivos a lograr con este. Así mismo, se exponen todos los temas relevantes
la expansión demográfica de los distritos de San Juan Bautista o Nauta, con lo cual tuvieron que deben ser tomados en cuenta para el proyecto, como estudio geológico, capacidad de la vía,
mejores facilidades para la integración económica y el acceso a servicios básicos. diseño geométrico, señalización y estudios de suelo, entre otros. Este documento fue aprobado
por la Oficina de Programación e Inversiones – OPI del Gobierno Regional de Loreto, mediante
Este proyecto de “Rehabilitación y Mejoramiento de la Ruta Departamental LO-103 Tramo Iquitos- el oficio N.° 440-2015-GRL-GRPPAT-SGRIP/OPI, el 4 de agosto del 2015, en el cual se indica que
Nauta, distritos de San Juan Bautista y Nauta, Provincias de Maynas y Loreto, departamento de el tiempo para la formulación del estudio es de 60 días calendario y que tendrá un costo de
Loreto” contribuye a lograr uno de los objetivos del Plan de Desarrollo Regional Concertado “Iquitos S/ 70 180.00. Mediante el oficio N.° 368-2016-GRL-GRPPAT-SGRIP/OPI, de fecha 30 de junio del
al 2021”, específicamente el objetivo estratégico regional N.° 5: “Mejorar la infraestructura para la 2016, la OPI regional de Loreto comunica a la unidad formuladora la aprobación del estudio de
competitividad regional”. Este objetivo estratégico busca integrar social y económicamente a la preinversión a nivel de perfil del PIP 2301218 (código único de inversiones).
población de Loreto a través de acciones estratégicas como la ejecución de proyectos con enfoque
territorial, conexión interna y externa del departamento mediante infraestructura de transporte Posterior a ello, se presenta el estudio de preinversión a nivel de factibilidad, el cual fue revisado
multimodal, entre otras. por la unidad formuladora, que, como ya se mencionó con anterioridad, es la Dirección Regional
de Transporte y Comunicaciones del Gobierno Regional de Loreto. El 31 de enero del 2017 se otorgó
Tomando en cuenta que el estudio de preinversión a nivel de perfil fue aprobado en el 2016, la viabilidad del proyecto; sin embargo, se precisan algunas sugerencias y recomendaciones que
corresponde analizar el objetivo del Plan Estratégico Sectorial Multianual (2012-2016) alineado deberán cumplirse en el proceso de elaboración del expediente técnico o estudio definitivo. Es
con el proyecto. En ese sentido, el lineamiento estratégico relacionado con el proyecto es preciso señalar que el monto total de la inversión asciende a S/ 135 790 277.69 según este último
“ampliar, conservar, y modernizar la infraestructura de transportes de calidad y competitivas, documento presentado.
que promuevan la inclusión social, la integración interna y externa del país y la protección del
medio ambiente”. Ello con la finalidad de que se cuente con infraestructura de transporte que Se puede concluir que el proyecto de inversión pública cuenta con dos niveles de estudio: en
contribuya al fortalecimiento de la integración interna y externa, al desarrollo de corredores primer lugar, un estudio de preinversión a nivel de perfil, el cual fue aprobado el día 12 de
logísticos, al proceso de ordenamiento territorial, protección del medio ambiente y mejoramiento diciembre del 2015; y en según lugar, un estudio de preinversión a nivel de factibilidad, el cual fue
del nivel de competitividad en la economía. Dentro de los objetivos específicos, el proyecto aprobado el día 31 de enero del 2017. Ambos estudios fueron realizados por la Dirección Regional
contribuirá con ampliar la capacidad y mejorar las características de la infraestructura de la red de Transportes y Comunicaciones de la región Loreto. Así mismo, es necesario precisar que el
vial nacional, y a su vez garantizará la conservación de la infraestructura de los distintos modos nivel de estudio propuesto por la unidad formuladora para declarar viabilidad es factibilidad.
de transportes, con participación del sector privado y comunidad organizada, propiciando de
esta manera la sostenibilidad de su financiamiento.
Si bien los estudios de preinversión se han realizado entre los años 2016 y 2017, el periodo de
ejecución del proyecto estará bajo el marco del Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM El proyecto se sustenta en el problema principal de “inadecuadas condiciones de transitabilidad
2018-2023). En ese sentido, el proyecto contribuye a lograr el Objetivo Estratégico Sectorial de la ruta departamental LO-103 tramo Iquitos-Nauta, que perjudica el traslado de carga y
– OES.01, “mejorar el nivel de la infraestructura vial para la integración interna y externa de pasajeros”. Se señala que la limitada interconexión vial y/o la falta de una vía rápida y más barata
nuestro país”. Este objetivo será medido a través del porcentaje de variación del índice medio que conecte e integre social y económicamente los centros poblados y comunidades en general
vehicular en la Red Vial Nacional producto de las intervenciones, índice de conectividad física del distrito de San Juan Bautista, demoran y dificultan las relaciones comerciales, productivas
en las regiones y reducción de tiempo (horas) en el transporte terrestre de mercancías en las vías y agroindustriales, que en forma general limitan el desarrollo económico de este importante
nacionales. espacio territorial de la región Loreto.
Esta vía cuenta aproximadamente con 94.40 km, comprende ecosistemas que son propicios
para la producción turística, agropecuaria, forestal e industrial, y a su vez forma parte de un
corredor económico que tiene el potencial para poder consolidar no solo el desarrollo regional,
324 325
sino también nacional. Esto debido a que la carretera departamental ruta LO-103 es una vía de Componentes
integración entre las comunidades campesinas ubicadas en los márgenes del río Nanay e Itaya
y la capital de la región, para el intercambio vial y de productos agropecuarios y piscícolas que El objetivo principal del proyecto de inversión pública es poder lograr adecuadas condiciones de
se producen en la zona, así como para el desarrollo de la actividad turística. De esta manera, el transitabilidad de la ruta departamental LO-103 tramo Iquitos-Nauta. En ese sentido, este objetivo
proyecto busca mejorar los servicios de transitabilidad de la ruta departamental anteriormente se logrará a través del mejoramiento y ensanchamiento de la plataforma actual, la rehabilitación
mencionada, con el objetivo de poder mejorar la competitividad de la vía, disminuir el tiempo de la superficie de rodadura, las obras de drenaje como las cunetas y alcantarillas de pase.
de viaje y los costos de transporte, sin disminuir la seguridad y la comodidad. Todas estas También a través del mejoramiento y rehabilitación de señales preventivas, con la finalidad de
mejoras en el trayecto desde la ciudad de Iquitos hasta la ciudad de Nauta podrán incrementar la que los conductores tomen precauciones y así evitar accidentes. Así mismo, la mejora de taludes
competitividad de la economía frente a las demandas del mercado. en zonas de corte, realización de veredas de concreto, etc.
De acuerdo con la información recopilada, se ha determinado que, dentro de los rangos De acuerdo con el último estudio de preinversión para rehabilitar y mejorar la carretera Iquitos–
del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, este tramo presenta una tasa de ocupación Nauta, esta se divide en tres tramos. Las características técnicas de cada tramo se describen a
menor de 0.2, razón por la cual esta carretera presenta un nivel de servicio A. Esto indica que la continuación:
circulación se da en flujo libre; es decir, sin interrupciones o paradas no deseadas. Este nivel de
servicio implica que el conductor tiene completa libertad para elegir la velocidad de circulación Tabla N.° 36. Características técnicas del tramo I
y de maniobra (en concordancia con los parámetros del diseño de la vía).
CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS TRAMO I

De la misma manera, los formuladores del proyecto señalan que, luego de haberse realizado el KM 0+000 AL KM 15+000
inventario vial a lo largo de la carretera lquitos-Nauta, la vía tiene una brecha en el servicio de
transitabilidad, teniendo en cuenta los estándares que debe presentar una infraestructura de CLASIFICACIÓN DE LA CARRETERA:
este tipo según normatividad vigente del MTC.
Función Sistema departamental
Todo ello genera un bajo nivel de condiciones de vida de la población de la ruta departamental
LO-103 tramo Iquitos-Nauta, debido a que afecta no solo aspectos económicos, sino también
Demanda 2da. clase
sociales, limitando el desarrollo de las comunidades aledañas a la vía.
Topografía Plana
Además de las razones anteriormente mencionadas, se señala que el objetivo de la rehabilitación
es poder dotarla de las características técnicas que el tránsito actual y las condiciones económicas,
sociales y ambientales exigen. Esto debido a que el primer tramo construido de la carretera tiene Ancho de superficie de rodadura 9.00 m
una antigüedad de más de 60 años como trocha carrozable y más de 20 años como vía asfaltada.
Esta rehabilitación se hace necesaria, además, debido a que el diseño de la carretera fue realizado Ancho de bermas (c/l) 1.00 m
hace más de 40 años, cuando la demanda estaba formada solo por vehículos de pequeño tonelaje
y baja intensidad de tránsito, lo cual es totalmente diferente en la actualidad. Tipo de superficie de rodadura Asfáltica de 3°
Según la información del estudio de factibilidad, en el tramo comprendido entre el km 0+000 y el Velocidad directriz (km/h) 30
km 15+000, en la Estación I, ubicada en el km 1+949, el índice medio diario (IMD) es equivalente
a 4 066 vehículos (ligeros y pesados). Este flujo de tráfico evidencia la necesidad de mejorar y Bombeo transversal (%) 2
ensanchar la vía actual.
Talud de relleno 1:1.5
326 327
Tabla N.° 37. Características técnicas del tramo II

RESUMEN DE LAS CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS DE LA VÍA
CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS TRAMO II Carretera de 3era clase, en el sistema departamental

KM 15+000 AL KM 76+000
Velocidad directriz de 30 y 50 km/h
CLASIFICACIÓN DE LA CARRETERA:
Ancho de pavimento a ensancharse 9.00 m
Función Sistema departamental
Ancho de pavimento existente: 6.00 m
Demanda 3ra. clase
Bombeo 3 %
Topografía Plana
Bermas 1.00 m
Ancho de superficie de rodadura 6.00 m
Taludes de corte según normas DG-2014, si fuera necesario
Ancho de bermas (c/l) 1.00 m
Taludes de relleno según normas DG-2014, si fuese necesario
Tipo de superficie de rodadura Asfalto 1°
DE LA ESTRUCTURA DEL PAVIMENTO
Velocidad directriz (km/h) 50
Subbase (existente) = 20.00 cm
Bombeo transversal (%) 2
Base granular (existente) = 15.00 cm
Carpeta asfáltica = 05.00 cm
Tabla N.° 38. Características técnicas del tramo III Espesor del pavimento = 40.00 cm
CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS TRAMO III

KM 76+00 AL KM 93+300
Es necesario tomar en cuenta que para materializar el proyecto es necesario primero mejorar
CLASIFICACIÓN DE LA CARRETERA: las características geométricas de la actual carretera en servicio y proyectar las obras necesarias
de drenaje en escorrentías (quebradas). Segundo, mejorar la superficie de rodadura. Tercero,
Función Sistema departamental dar solución utilizando criterios técnicos y económicos con el objetivo de superar los problemas
existentes que han sido identificados a través del estudio de tráficos, que determinan el estándar
Demanda 3ra. clase
que corresponde a la vía.
Topografía Plana
Ancho de superficie de rodadura 6.00 m Alternativas
Ancho de bermas (c/l) 1.00 m

Las alternativas que se plantearon para el proyecto “Rehabilitación y mejoramiento de la ruta
departamental LO-103 tramos Iquitos-Nauta, distritos de San Juan Bautista y Nauta, provincias
Tipo de superficie de rodadura Asfalto de 3°
de Maynas y Loreto, departamento de Loreto” son las siguientes:
Velocidad directriz (km/h) 50
Alternativa 1 (recomendada): La alternativa técnica propone “la rehabilitación y mejoramiento
Bombeo transversal (%) 2 de la red vial departamental ruta LO-103 tramo Iquitos-Nauta, provincia Maynas, departamento
de Loreto, con una longitud de 94.4 km, con un pavimento asfáltico a base de carpeta asfáltica
en caliente de 2”.
328 329
Características técnicas del proyecto: En general, el replanteo de la carretera se ha ejecutado Tabla N.° 40. Costos de inversión de la alternativa seleccionada
tratando de aprovechar al máximo el trazo y la subrasante existente, evitando por tanto introducir
mejoras que signifiquen modificar la franja de dominio, la afectación de terrenos de cultivos
COSTOS DE INVERSIÓN DE LA ALTERNATIVA I (SELECCIONADA)
(que son mínimos) o que impliquen la construcción de obras de arte adicionales y/o estructuras
costosas.
Tramo I (km 0+000 al km 15+000) 28 952 877.85
Se prevé el ensanchamiento del tramo comprendido entre el km 0+000 y el km 15+000. Se estableció

Tramo II (km 15+000 al km 76+000) 80 017 055.91
la necesidad de proyectar el mejoramiento y ensanchamiento de la plataforma actual de 8.00 m
a 11.00 m en una longitud de 15 km, pavimentación con asfalto en caliente PEN 40/50 de 15+000
Tramo III (km 76+000 al km 93+300) 17 346,603.63
km de longitud de carretera con subbase, base mejorada en calzada de 3.00 m, berma de 1.00 m
a cada lado y mejoramiento de las cunetas de concreto de sección triangular de 1.00x0.50 m en
ambos extremos. Costo de obra 126 316 537.39
Alternativa 2: Mejoramiento de la ruta departamental LO-103, tramo Iquitos-Nauta, a nivel de Expediente técnico (2.5 %) 3 157 913.43
pavimento rígido. Mejoramiento de la vía a nivel de la vía a nivel de pavimento rígido con un ancho
de superficie de rodadura de 6 m. Recuperación de la estructura de pavimento. Mejoramiento de Supervisión (5 %) 6 315 826.87
un puente de concreto armado. Reposición de alcantarillas. Implementación de un programa de
capacitación a los encargados del mantenimiento de la vía. Costo total S/ 135 790 277.69
Criterios de selección
Aspectos complementarios sobre la viabilidad del proyecto de inversión pública
En la siguiente tabla se presenta el monto total de las inversiones y los indicadores de rentabilidad
de las alternativas. Análisis de sostenibilidad de la alternativa recomendada:
Tabla N.° 39. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas de El análisis de sostenibilidad aborda varios aspectos que deben estar alineados con la
selección implementación del proyecto, para de esta manera garantizar la permanencia del servicio a lo
largo del horizonte de evaluación. En lo que respecta al aspecto político, se puede asegurar que
existe voluntad por parte de la autoridad regional para poder apoyar en lo que se necesite en la
ALTERNATIVA 1 ALTERNATIVA 2
zona. En el aspecto institucional, el Gobierno Regional de Loreto cuenta con la adecuada gestión
y armonía interinstitucional que permitirá el óptimo desempeño en la ejecución del proyecto.
Monto de la A precio de mercado 135 790 277.69 -
En lo que hace referencia al aspecto normativo, el proyecto en estudio ha sido formulado de
inversión total
acuerdo con la normatividad vigente y está dentro de los ejes de desarrollo regional. En el aspecto
social, el proyecto involucra a la población desde su inicio, garantizando un compromiso con
A precio social 107 274 319 -
los principales afectados. Por último, en lo que se refiere al aspecto financiero, se cuenta con
el compromiso del órgano competente de cubrir los gastos correspondientes a los costos de
Costo beneficio Valor actual neto 61 024 140 -
operación y mantenimiento.
(a precio social) (VAN)
Tasa interna de 10 % -
Análisis crítico
retorno (TIR)
Fuente: Invierte.pe. Ficha de proyecto – Banco de Proyectos. Código único de inversión: 2301218. Estudio de Preinversión a nivel de Factibilidad del PIP. El estudio no realiza una situación optimizada sin proyecto (optimización de la gestión del
programa de conservación de la vía) que debió usarse como referencia para el análisis incremental
de las alternativas de mejoramiento (1 y 2).
330 331
El proyecto en estudio tiene como objetivo central el lograr adecuadas condiciones de Descripción de riesgos y medidas de mitigación
transitabilidad de la ruta departamental LO-103 tramo Iquitos-Nauta, para lo cual se proponen
dos alternativas, las cuales debieron ser correctamente desarrolladas y evaluadas para seleccionar Este proyecto no cuenta con contrato de ejecución de obra pues, según el portal de Invierte.pe, el
la más eficiente y eficaz. Sin embargo, según los documentos que se tienen, se puede evidenciar último estudio que se ha realizado es el estudio de preinversión a nivel de factibilidad y aún no se
que la alternativa 2 no ha sido desarrollada con la misma profundidad que la recomendada. En ha culminado el expediente técnico que permita ejecutar la obra pública.
esta última, a diferencia de la primera, se presentan características técnicas del proyecto y se
describe de una manera más detallada en qué consiste. Así mismo, cuando se hace referencia a En lo que respecta a los riesgos, se considera a la reparación de carreteras de ingreso a las canteras
los indicadores utilizados, tales como el valor actual neto (VAN) y la tasa interna de retorno (TIR), o a las plantas de asfalto; de igual manera, se toma en cuenta los riesgos en los puentes frente
solo se presentan los que corresponden a la alternativa recomendada, lo cual no permite realizar a la crecida de corriente de agua y las señales de riesgo dentro de las diferentes partes de las
una comparación entre ellas y concluir que la mejor en términos de análisis costo-beneficio es actividades de trabajo y la indumentaria del personal técnico y obrero.
la alternativa 1.
Así mismo, se debe considerar el reacondicionamiento del área de campamento y el patio de
Así mismo, en el estudio de preinversión a nivel de factibilidad, no se profundiza los estudios máquinas, y el área para la construcción de estos debe estar acondicionada a un nivel plano. Por
referidos a hidrología, drenaje, mecánica de suelos y pavimentos, aspectos que son relevantes para último, el área de terreno de las canteras y accesos deberá ser limpiada, retirando el material
llevar a cabo el proyecto, aún más si se tiene en cuenta las condiciones climáticas y los aspectos orgánico a otro lugar.
propios de las vías de la zona. Esto evidencia que las alternativas no han sido evaluadas tomando
en cuenta los aspectos mencionados y, por ende, quizá no se ha establecido adecuadamente las En cuanto a mitigación y control de medio ambiente, se deben realizar ciertas acciones durante
características técnicas de las alternativas. la ejecución de la obra para mitigar los impactos ambientales, como, por ejemplo, proteger la
salud, colocar cilindros, señales ambientales y realizar la recuperación morfológica.
Siguiendo lo indicado por la guía de INVIERTE.PE, la adecuada estimación de los costos de
operación y mantenimiento (O&M) del proyecto es un elemento crítico para su sostenibilidad,
por lo que se debe abordar este aspecto con el mayor cuidado posible, para luego definir las
fuentes con las cuales se prevé financiar dichos costos. Si bien estos son evaluados en la situación
con y sin proyecto, no se especifican los costos específicos que están siendo considerados.
En lo que respecta al trabajo de identificar las acciones para reducir los daños o pérdidas por
desastres naturales y los impactos ambientales negativos generados por las obras (en cada
alternativa) al actuar sobre los medios físicos, biológicos, socioeconómicos y culturales de la
zona de influencia del proyecto, debe decirse que el análisis se enfoca solo en los riesgos que se
enfrentan durante la etapa de ejecución del proyecto por parte de los trabajadores involucrados
en él. En ese sentido, no se desarrollan de forma suficiente cuáles son todos los riesgos que
se enfrentarán ni cómo se tratará de prevenirlos o cómo se mitigarán los efectos negativos. En
relación con las medidas de mitigación de impactos ambientales, se omite la identificación de
cuáles serían los posibles impactos, las medidas a tomar y sus costos.
En adición a todo lo anteriormente mencionado, el estudio no realiza una situación optimizada

sin proyecto (optimización de la gestión del programa de conservación de la vía), el cual debió
utilizarse como referencia para el análisis incremental de las alternativas de mejoramiento (1 y
2). Por otro lado, el horizonte de evaluación no sigue los términos de INVIERTE.PE y solo sustenta
los 20 años de la vida útil del proyecto. Por último, se encontró que los beneficios mencionados
en el estudio podrían estar doblemente contabilizados, pues suman el ahorro de tiempo y los
costos de operación vehicular con las ganancias económicas por la ampliación de las actividades
en el área de influencia del proyecto.
332 333
11.5 A nivel de la asignación de recursos para el PIP en cuestión, este no ha sido incluido en la
Construcción del nuevo Terminal Portuario de cartera de PMI del MTC de los últimos tres periodos (2019-2021, 2020-2022 y 2021-2023). En línea
con ello, el portal de Invierte.pe refiere que el estado de la inversión se encuentra desactivado
Yurimaguas: localidad Nueva Reforma permanentemente.
La ejecución del proyecto en cuestión se organizó en dos fases, ambas asociadas a la adquisición
de infraestructura y equipo. El concesionario inició las obras de la fase I en el año 2014 y las
concluyó a finales del 2016, mientras que la segunda fase no ha sido iniciada aún, dado que
responde a requerimientos mínimos de demanda. Así, a continuación, es preciso dar cuenta de
la vinculación existente del referido proyecto con documentos de política nacional.
Contexto de política del proyecto Por su parte, en tanto la primera fase de la ejecución física del proyecto se realizó entre los
años 2014-2016, es preciso dar cuenta de la relación existente con el Plan Estratégico Sectorial
El Proyecto de Inversión Pública “Construcción del nuevo Terminal Portuario de Yurimaguas Multianual (PESEM) del MTC 2012-2016. Básicamente, la construcción del nuevo Terminal
localidad Nueva Reforma”, formulado por la Autoridad Portuaria Nacional (APN), consiste en Portuario de Yurimaguas se alinea con dos de los objetivos estratégicos específicos propuestos. Por
la construcción de un nuevo terminal portuario ubicado en la localidad de Nueva Reforma, al un lado, existe una vinculación directa con el OE (objetivo específico) 1.2, el cual hace referencia
margen izquierdo del río Huallaga y a unos 20 km aguas abajo del ya existente puerto ubicado al hecho de “Modernizar, mejorar y ampliar las infraestructuras portuarias, aeroportuarias y
en la localidad de Yurimaguas. Siguiendo la información propuesta en el portal del Ministerio de ferroviarias de carácter nacional”. Por otro lado, existe relativa consistencia con el OE 1.4, el cual
Transportes y Comunicaciones (MTC)19, la concesión para el diseño, construcción, financiamiento, refiere “Mejorar la conexión con los puertos, propiciando el transporte multimodal y contribuir
conservación y explotación del referido nuevo Terminal Portuario es de tipo cofinanciada y por con el desarrollo de corredores logísticos”. En relación con este último objetivo, aun cuando la
un plazo de 30 años. propuesta inicial parece estar relacionada directamente con actividad portuaria, en el sentido de
que la construcción de un nuevo puerto permitiría una mayor conexión entre espacios de este
El Plan Nacional de Desarrollo Portuario destaca que los corredores interoceánicos (IIRSA Norte, tipo, el Informe de Seguimiento del referido PESEM (2015) sostiene que dicho objetivo se asocia
IIRSA Sur y IIRSA Centro) deben ser considerados como las vías de integración cruciales para principalmente con la mejora y/o construcción de carreteras que tengan acceso a los diferentes
interconectar los puertos marítimos con las ciudades más importantes de la sierra y de la selva. puertos del país, propiciando así el mayor enlace entre ellos.
En este contexto, el proyecto del nuevo Terminal Portuario de Yurimaguas es un punto clave, pues
es el punto de conexión entre el Corredor IIRSA Norte (Paita-Yurimaguas) y los ríos naturalmente Dado que la segunda fase de la ejecución aún no ha sido iniciada y depende de un nivel de demanda
navegables que conectan a la ciudad de Yurimaguas con Iquitos, con la triple frontera en Santa requerido, se prevé que el proyecto continúe su curso en los años posteriores, por lo que es factible
Rosa y Manaos. Además, la Ley N.° 28174 declara, de necesidad pública y objetivo prioritario evaluar su vinculación con el PESEM del MTC vigente, propuesto para el periodo 2018-2023. Este,
nacional, la construcción de la Carretera Norperuana, entre ellas la construcción de la carretera sin embargo, no hace referencia a objetivo alguno que se asocie directamente con infraestructura
Tarapoto-Yurimaguas. portuaria. Bajo esa lógica, han sido pocos los objetivos que se relacionen exclusivamente con
la temática de mayor desarrollo portuario a fin de generar la mayor interconexión y, por ende,
Ahora bien, en tanto la construcción del nuevo Terminal Portuario de Yurimaguas constituye propiciar el fortalecimiento de la competitividad de las regiones involucradas.
un proyecto importante para la región de Loreto, es preciso realizar algunas consideraciones
adicionales. Tomando en cuenta que el terminal entró en operación en el año 2017, dos años
después de la formulación del Plan de Desarrollo Concertado del Gobierno Regional de Loreto Estudios elaborados
(al 2021), el referido proyecto contribuye al logro del OE 5, el cual refiere el hecho de “Mejorar la
infraestructura para la competitividad regional”. Una de las estrategias para lograr este objetivo Según la información consignada en el portal de Invierte.pe, el referido proyecto de inversión
es contar con infraestructura adecuada, de tal manera que se pueda mejorar las condiciones pública cuenta con un nivel de estudio que se compone por los estudios de perfil y prefactibilidad.
portuarias para realizar operaciones de embarque y desembarque (de carga y de pasajeros). El perfil fue elaborado en el año 2006 por la Dirección General de Transporte Acuático del MTC,
mientras que el estudio de prefactibilidad, propuesto en el 2009, estuvo a cargo del grupo Alatec,
la empresa Pedro Lainez-Lozada Ingenieros S. A., entre otros. Ambos estudios fueron evaluados y
aprobados por la Oficina de Programaciones e Inversiones (OPI) del MTC, en un plazo no mayor
19. Información recuperada del portal web del MTC: Nuevo Terminal Portuario de Yurimaguas - Nueva Reforma https://portal.mtc.gob.pe/
a un año posterior a su entrega.
transportes/concesiones/infraestructura_portuaria/portuario_yurimaguas.html.
334 335
Con fecha 25 de noviembre de 2009, se publicó el Decreto Supremo N.° 040-2009-MTC, mediante En adición a lo previamente expuesto, a continuación se detallan las principales características
el cual se modificó el Plan Nacional de Desarrollo Portuario para incluir el Terminal Portuario de físicas asociadas al Terminal Portuario manejado por ENAPU, al año 2006:
Yurimaguas-Nueva Reforma. Posterior a ello, el 9 de diciembre de 2009, la Autoridad Portuaria
Nacional (APN) aprobó el Plan de Promoción y las bases del concurso de proyectos integrales Puente reticulado de acero, basculante de 33.03 m de largo por 7.3 m de ancho, con un
para la entrega en concesión del Nuevo Terminal Portuario de Yurimaguas-Nueva Reforma. puente de acceso apoyado sobre un pontón de 19 m de largo por 5 m de ancho y 2.65 m de
alto; un pontón triangular de apoyo de 4.50 m de largo por 5 m de ancho y 2.65 m de alto.
Ahora bien, el 22 de diciembre de 2009, el Consejo Directivo de PROINVERSIÓN aprobó el Plan
de Promoción del Nuevo Terminal Portuario de Yurimaguas-Nueva Reforma. Dicho acuerdo fue Plataforma de ingreso de 14 m de largo por 7.3 m de ancho, apoyada por pontón de 15.50 m
publicado en el Diario Oficial El Peruano el 29 de diciembre de 2009, alineado al decreto de de largo por 2 m de ancho y 1.60 m de alto.
Urgencia N.° 047-2008, en el que se declaraba de necesidad nacional y de ejecución prioritaria por
parte de PROINVERSIÓN la concesión del TP de Yurimaguas. Al año siguiente, el proyecto volvió Muelle de lanchonaje flotante de 65.97 m de largo por 6.10 m de ancho, plataforma apoyada
a considerarse de necesidad nacional mediante el Decreto de Urgencia N.° 121-2009 publicado el en 13 pontones de 6.10 m de largo por 3.65 m de ancho, y 1.60 m de alto.
24 de diciembre de 2009. Asimismo, mediante dicho decreto se priorizó la ejecución del “Proyecto
navegabilidad de rutas fluviales: primera etapa ruta fluvial Yurimaguas-Iquitos”. Sistema de contención del muelle: desde tierra con 5 macizos y cables de acero y hacia el río
con 3 winches hidráulicos y sus respectivos anclajes.
Descripción del problema20 Sin embargo, el referido terminal contaba con una serie de dificultades que impedían un
eficiente funcionamiento. A continuación, se resumen brevemente los problemas identificados
En el año 2006, antes de la propuesta de construcción del nuevo Terminal Portuario en la en el Terminal Portuario de la localidad de Yurimaguas al año 2006:
localidad de Nueva Reforma, la infraestructura portuaria en la ciudad de Yurimaguas estaba
representada principalmente por el Terminal Portuario de la localidad de Yurimaguas, el cual Inexistencia de un embarcadero apropiado para pasajeros, el cual impedía operaciones de
se ubica en el margen izquierdo del río Huallaga, a una altitud por debajo de los 200 m. s. n. m. embarque y desembarque de contenedores.
y bajo la administración de la Empresa Nacional de Puertos S. A. (ENAPU). En adición a ello,
la ciudad contaba también con ocho atracaderos informales o muelles marginales ubicados a Imposibilidad de atender más de dos embarcaciones a la vez (2 motonaves fluviales o un
lo largo de la ribera del río adyacente al referido puerto. En cuanto a estos últimos respecta, convoy compuesto por un empujador y 2 chatas).
cabe resaltar que el embarcadero más importante de la ciudad era La Boca, el cual se asocia
con movimiento de carga general, mientras que los únicos atracaderos adicionales que suelen La insuficiente manga del muelle existente (6.10 m) y el puente basculante (de 33.55 m de
recibir motonaves y embarcaciones mayores a las 100 UAB son Abel Guerra para carga general longitud) no permitían una adecuada manipulación de la carga.
y La Ramada para materiales de construcción. Otros atracaderos informales importantes son
Garcilazo y San Miguel (Paranapura). El área para almacenamiento era insuficiente para mantener el volumen de carga indirecta
que circula por el Terminal.
Respecto a la instalación portuaria formal originalmente existente, es preciso dar cuenta que
dicho terminal constituía el punto de intercambio modal de productos entre las áreas de Chiclayo El área destinada al embarque-desembarque era limitada y los camiones tenían dificultad
y Piura y la región amazónica, específicamente la ciudad de Iquitos. Productos industriales, de movimiento para entrar a la plataforma del muelle.
alimentos y demás son transportados desde las regiones norteñas vía carretera hasta el terminal
portuario de Yurimaguas, para posteriormente ser embarcados y transportados por vía fluvial Por su parte, los embarcaderos informales (alternativa al Terminal Portuario) presentaban
hasta Iquitos. De manera análoga, productos como madera aserrada, jebe, yute y mercancías también una serie de problemas, que se detallan a continuación:
importadas parten desde Iquitos hacia el referido terminal, para finalmente ser transportados
vía terrestre hacia Chiclayo y Piura. El embarque y la descarga, por lo general, eran realizados por los mismos barqueros que
amarran sus botes a la orilla, los cuales a veces contrataban a los pobladores de las casas
situadas al costado del atracadero, en forma de chaucheros.
20 Esta sección emplea información obtenida del portal del MTC (s. f.), de la consultoría elaborada por el Consorcio INDESMAR – EGP
Los atracaderos no contaban con facilidades portuarias. Estos básicamente constituían una
(2009) y del estudio de prefactibilidad elaborado por el grupo Alatec et al. (2009). ribera del río de entre 15 a 20 m y contaban con una (escalera) de 8 tiempos de arriba hacia
336 337
abajo en mal estado de conservación, la cual era usada para el embarque y desembarque de Terminal Portuario de Yurimaguas y sin restricciones de navegabilidad en la época de vaciante
pasajeros y carga. del río Huallaga”. Para el logro de dicho objetivo, el estudio propone una serie de medios que
deberán ser tomados en cuenta:
No contaban con grúas, balanza y otros equipos para manipular mercancías. La manipulación
de la carga era efectuada por los propios dueños de la carga. Tabla N.° 41. Medios del PIP “Construcción del nuevo Terminal Portuario de Yurimaguas
localidad Nueva Reforma”
El atraque y la descarga son procesos que eran realizados de inmediato, apenas la nave
llegaba al atracadero. La salida dependía de que se complete la capacidad de carga y de
MEDIOS DIRECTOS MEDIOS INDIRECTOS
pasajeros de la nave. La APN, previa solicitud del respectivo agente fluvial, autoriza el zarpe.
Medio directo 1: Moderna y adecuada Medio indirecto 1: Adecuado dimensionamiento

Bajo los argumentos previamente expuestos, el proyecto en cuestión formuló como problema
infraestructura portuaria. de la infraestructura portuaria.
principal el “inadecuado tamaño, facilidades portuarias y condiciones inseguras de operación en
el actual Terminal Portuario Fluvial de Yurimaguas y restricciones de navegabilidad en épocas
de vaciante del río Huallaga”. A modo de síntesis, en línea con la evidencia propuesta, las causas Medio directo 2: Adecuado acceso al Terminal Medio indirecto 2: Vía de acceso principal al
directas y sus respectivas causas indirectas de la referida problemática se refieren a continuación: Portuario. puerto amplia y descongestionada.
Causas directas: Medio directo 3: Suficiente y adecuado Medio indirecto 3: Equipamiento moderno.
- N.° 1: Limitada e inadecuada infraestructura portuaria. equipamiento.
- N.° 2: Inadecuado acceso al Terminal Portuario.
- N.° 3: Inadecuado e insuficiente equipamiento de tierra. Medio directo 4: Hidrovía sin malos pasos. Medio indirecto 4: Hidrovía sin sedimentos o
- N.° 4: Presencia de malos pasos en la hidrovía en época de vaciante. bancos de arena.
Causas indirectas: Fuente: Estudio de Prefactibilidad del Proyecto de Inversión Pública “Construcción del nuevo Terminal Portuario de Yurimaguas, localidad Nueva Reforma”,
elaborado por el grupo Alatec, la empresa Pedro Lainez – Lozada Ingenieros S. A., entre otros.
- N.° 1: Infraestructura con espacios insuficientes para operaciones portuarias.
- N.° 2: Vía de acceso principal congestionada por expansión urbana desordenada.
- N.° 3: Equipamiento obsoleto y deteriorado. A través de los medios señalados, el proyecto pretende lograr los siguientes fines:
- N.° 4: Sedimentación de elevada magnitud.
El problema identificado, junto con las causas asociadas a él, genera una serie de efectos que Tabla N.° 42. Fines del PIP “Construcción del nuevo Terminal Portuario de Yurimaguas
serán enunciados a continuación: (i) generación de un mayor tiempo de permanencia de las localidad Nueva Reforma”
naves en el puerto, que se traduce en mayores costos de operación en el servicio a las naves
y en un mayor tiempo de las operaciones de estiba y desestiba de las naves en el puerto; (ii)
FINES DIRECTOS FINES INDIRECTOS
que finalmente dada la situación descrita se considera que es una de los condicionantes para
la presencia de los terminales informales; (iii) los que adicionalmente generan restricciones en
Fin directo 1: Disminución del tiempo de Fin indirecto: Alta productividad del Terminal
la capacidad utilizada de las naves en época de vaciante. Los efectos mencionados generan una
permanencia de las naves en el puerto. Portuario de Yurimaguas.
situación que impacta negativamente en los menores niveles de intercambio comercial de la
zona de estudio con el resto del país.
Fin directo 2: Menor presencia de terminales
informales.
Componentes
Fin directo 3: Naves sin restricciones en la
Siguiendo lo propuesto en el estudio de prefactibilidad del proyecto “Construcción del nuevo capacidad utilizada.
Terminal Portuario de Yurimaguas localidad Nueva Reforma”, el objetivo central identificado se
Fuente: Estudio de Prefactibilidad del Proyecto de Inversión Pública “Construcción del nuevo Terminal Portuario de Yurimaguas localidad Nueva Reforma”,
asocia con el “adecuado tamaño, facilidades portuarias y condiciones seguras de operación en el elaborado por el grupo Alatec, la empresa Pedro Lainez – Lozada Ingenieros S. A., entre otros.
338 339
El cumplimiento de los fines descritos previamente permitirá el logro del fin mayor, el cual se Aspectos complementarios sobre la viabilidad del proyecto de inversión pública
asocia con el “mayor dinamismo del intercambio comercial de la zona de estudio con el resto del
país”. Viabilidad técnica:
El proyecto es viable técnicamente para su ampliación y mejoramiento portuario, los cuales
están sujetos a las normas vigentes para este tipo de infraestructura portuaria, lo que
Alternativas permitirá ofrecer un servicio de embarque y desembarque adecuados a los usuarios en el
nuevo puerto de Yurimaguas en Nueva Reforma.
Las alternativas que se plantearon para el proyecto “Construcción del nuevo Terminal Portuario
de Yurimaguas localidad Nueva Reforma” son las siguientes: Viabilidad ambiental:
Para mitigar el impacto por efecto de las aguas residuales, palizadas, excavaciones y
Alternativa 1 (recomendada): Construcción de una infraestructura portuaria con profundidades eliminación de material excedente, estos elementos serán evaluados y cuantificados a
adecuadas en los periodos de estiaje, con un muelle con dos atracaderos con una longitud de 100 través del impacto ambiental del proyecto, el cual será sostenible por cuanto las partidas
m, que será ampliada a partir del 2027 a 160 m con un atracadero adicional, con sus respectivas consideradas para ello mitigarán dicho impacto, tanto en el proceso de mejoramiento como
obras en tierra, con almacenes techados y patio de contenedores, así como un acceso y un puente de operación, brindando seguridad a los usuarios del terminal portuario.
que empalma con la vía principal hacia Tarapoto.
Viabilidad sociocultural:
Alternativa 2: Se plantea un nuevo muelle flotante sin apoyo intermedio emplazado a 150 m La ejecución del proyecto permitirá mejorar la calidad de vida de la población directamente
aguas arriba; también se prevé un puente basculante, una ampliación del puerto a terrenos beneficiaria, al contar con un terminal portuario de mejores condiciones de transporte
ribereños en aprox. 2.82 ha (actualmente ocupado), con sus respectivas obras en tierra como fluvial.
almacenamiento y equipamiento.
Viabilidad institucional:
La Autoridad Portuaria, como promotora del desarrollo portuario, promocionará no solo la
Criterios de selección ejecución, sino también la administración portuaria que permita una mejor competitividad
en la zona de influencia de IIRSA Norte.
En la siguiente tabla se presenta el monto de inversión total y los indicadores de rentabilidad de
las alternativas. Datos posteriores a la declaración de viabilidad
Se realizaron dos verificaciones de viabilidad. La última verificación se realizó mediante informe
Tabla N.° 43. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas de técnico N.° 857-2011-MTC/09.02, con fecha al 6 de diciembre del 2011.
selección
Tabla N.° 44. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas de
selección después de la declaratoria de viabilidad
ALTERNATIVA 1 ALTERNATIVA 2
Monto de la A precio de mercado 169 847 801 164 889 327 MONTO DE LA VERIFICACIÓN E INDICADORES ALTERNATIVA 1
inversión total
A precio social 134 179 763 130 262 569 Monto de la inversión total A precio de mercado 232 612 823.00
reformulada
Costo beneficio (a Valor actual neto 70 051 771 57 374 194

precio social) (VAN) A precio social 183 764 130.00
Tasa interna de 16.70 15.70 Costo beneficio (a precio social) Valor actual neto (VAN) 58 518 915.00
retorno (TIR)
Tasa interna de retorno (TIR) 13.30
Fuente: Invierte.pe. Ficha de proyecto – Banco de Proyectos. Código único de inversión: 2115734.
Fuente: Invierte.pe. Ficha de proyecto – Banco de Proyectos. Código único de inversión: 2115734.
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Análisis crítico el estudio (438 naves de carga/cabotaje vs. 191, respectivamente), dicha demanda “actual” se
encuentra aparentemente en descenso. Esto es, la demanda de naves ha venido reduciéndose a
Según lo propuesto en el estudio de prefactibilidad, la formulación del nuevo Terminal Portuario lo largo de tres años consecutivos (2017, 2018 y 2019 – OSITRAN). Es importante tomar esto en
de Yurimaguas se ha estructurado a partir de una visión de un flujo futuro de demanda de consideración, dado que la fase II del proyecto depende de un nivel mínimo de demanda.
transporte que se genera como consecuencia de la puesta en marcha del Corredor Interoceánico
del Norte (Paita-Yurimaguas), por las inversiones privadas que se produzcan como consecuencia
de las mejoras del corredor mencionado con la zona noreste del Brasil y por efectos de la
concesión de los Fosfatos de Bayóvar. En ese sentido, la propuesta del referido proyecto se realiza
considerando que el ya existente Terminal Portuario ubicado en la localidad de Yurimaguas
(administrado por ENAPU) no tiene suficiente capacidad para abastecer la demanda “futura”. Sin
embargo, el estudio de preinversión evidencia algunas inconsistencias, las cuales se detallan a
continuación.
Tomando en cuenta los estudios realizados (perfil y prefactibilidad), se evidencia que son 3 de 4
causas directas las que se asocian principalmente con la temática de infraestructura (junto con
sus respectivas causas indirectas). Es decir, las causas que sustentan la problemática identificada
no están del todo vinculadas a la ubicación del terminal original (salvo la causa 4, que se relaciona
con la existencia de malos pasos en la zona).
Cabe acotar que el estudio de prefactibilidad revisado sí considera la “situación optimizada” sin
proyecto para una alternativa que se basa en el mejoramiento del puerto ya existente (administrado
por ENAPU). Sin embargo, el análisis de ella no ha sido realizado con una profundidad suficiente.
Es decir, se evidencian pros y contras de manera muy superficial y resumida. Además, tras el
análisis multicriterio con las demás alternativas de ubicación, la opción de solo mejoramiento
del puerto existente representa la segunda alternativa después de la construcción propiamente
dicha de un nuevo puerto.
Por otro lado, vale la pena hacer hincapié en el hecho de que, al igual que el proyecto de la Hidrovía
Amazónica, el proyecto del Puerto de Yurimaguas se diseñó sobre la base de una nave teórica que
corresponde a menos del 27 % del total de naves que navegan por los ríos naturalmente navegables
de la Amazonía peruana. La existencia de una alternativa natural muy eficiente para el embarque
y desembarque que está localizada más cerca de los centros de comercialización de Yurimaguas
(La Boca) genera que la demanda registrada sea mucho menor que la demanda proyectada en
el estudio. En general, existen 8 atracaderos informales, en donde los principales, aparte de la
Boca, son Abel Guerra, Garcilazo, La Ramada y San Miguel (Paranapura). Pudo haber sido más
eficiente que el terminal portuario se diseñe considerando el perfil de las naves existentes y no
apostando por un reperfilamiento de las naves que no ha ocurrido. El análisis de la demanda
estimó el tráfico generado de La Boca hacia el nuevo Terminal Portuario de Yurimaguas en Nueva
Reforma basándose, entre otros factores, en que los contructores de naves y los transportadores
migrarían a naves de mayor escala.
Dado que la fase I del proyecto se encuentra a la fecha concluida, es preciso dar cuenta de que,
aun cuando la demanda evidenciada en los informes de desempeño elaborados por OSITRAN
refiere que ha existido un gran avance en comparación con la original demanda proyectada en
342 343
Cofinanciamiento No se consigue el Incapacidad Imposibilidad de Concesionario 1. El concesionario deberá acreditar ante el concedente, antes de los 30 días
del proyecto cierre financiero financiera del ejecutar el objeto de calendario de inicio de la construcción, que cuenta con los recursos financieros
para el financia- concesionario la concesión. o los contratos suscritos que establezcan los compromisos de financiamiento
miento de las que se generen para la ejecución de las obras mínimas de la fase I y las obras
inversiones del mínimas de la fase II en su respectiva oportunidad.
proyecto.
2. En adición, el concedente —de no cumplir el concesionario con las
disposiciones del contrato— puede ejecutar la garantía de fiel cumplimiento
del contrato (cláusula 10.2.1). El monto de la garantía se divide de la siguiente
manera:
Garantía inicial: US$ 3 774.00
Antes del inicio de la fase I: US$ 6 517 016.00
Antes del inicio de la fase II: US$ 4 807 764.00
Costos de operación Costos operativos Fallas en Disminución de Concesionario De acuerdo con lo que señala la cláusula 9.18 del contrato, si el desequilibrio
mayores que los los cálculos rentabilidad del supera el 10 % se procederá a restablecerlo otorgando una compensación al
previstos en el efectuados en el concesionario concesionario por el desequilibrio calculado; o viceversa, si el desequilibrio afecta
plan de negocios plan de negocios. al concedente, se le compensará disminuyendo el monto del PAMO del (de los)
de la sociedad siguiente (s) periodo (s) hasta alcanzar el monto del desequilibrio calculado.
concesionaria
Tributos y seguridad Alteración y Decisión política Desequilibrio En el caso de que la concesión se vea afectada, exclusiva y explícitamente debido
social cambios (costos) en del Gobierno económico- a cambios en las leyes y disposiciones aplicables en la medida que tenga exclusiva
Concedente
la administración central financiero del relación con aspectos económicos financieros vinculados a la variación de costos
tributaria y contrato del concesionario:
seguridad social
El equilibrio será restablecido siempre que las condiciones anteriores hayan
tenido implicancias en la variación de costos relacionados con los servicios
estándar (cláusula 9.15 del contrato).
El concedente, con opinión del regulador, establecerá la magnitud del

desequilibrio en función de la diferencia entre (cláusula 9.16 del contrato):
a) Los resultados antes de impuestos, resultantes del ejercicio.
b) El recálculo de los resultados antes de impuestos del mismo ejercicio

aplicando los valores de costos que correspondan al momento previo a la
modificación que ocurra como consecuencia de los cambios a los que se
refiere la presente cláusula.
344 345
Inflación / tipo de Efectos de la Fluctuaciones de Aumento del PAMO Concedente El concedente reconocerá el pago de los siguientes conceptos de pago por obra
cambio inflación y del tipo la economía y del por variación de (PPO) y pago anual de mantenimiento y operación (PAMO) de acuerdo con lo
de cambio sobre tipo de cambio costos que se señala en la cláusula 9.9 del contrato. El procedimiento de pago de ambos
costos de operación conceptos se encentra regulado en el Anexo 19 del contrato de concesión.
Pago de la Atraso del Pago Afectación del flujo Concedente En la cláusula 9.13 se establece la obligación del concesionario de constituir y
contraprestación del concedente extemporáneo del financiero y del mantener a su costo en calidad de fideicomitente, un fideicomiso irrevocable de
servicio en el pago al concedente pago a acreedores administración para facilitar el adecuado cumplimiento de los desembolsos del
concesionario por la cofinanciamiento.
contraprestación del
La cláusula 15.1.4 establece que el incumplimiento del concedente en los pagos del
servicio
PPO y PAMO por más de 60 días es una causal de caducidad de la concesión.

DEMANDA
Cobertura de Cantidad de La cantidad de Aumenta el cofinanciamiento Concedente El Consorcio Portuario Yurimaguas, formado por Construcción y Administración
servicio de embarcaciones embarcaciones S. A. e Hidalgo & Hidalgo S. A., se adjudicó la buena pro el 27 de abril de 2011, con
embarcación. que pagan es menor que la un factor PPO de US$ 6 739 217 y un PAMO de US$ 2 712 145. El concedente podrá
tarifas por prevista reconocer ajustes del PPO de conformidad con lo previsto en el Anexo 19 del
los servicios Apéndice 5, como lo señala la cláusula 9.11.
estándar
Cobro de Dificultades El costo de la Aumenta el cofinanciamiento Concedente El contrato establece con claridad el esquema de la contraprestación económica
la tarifa para el cobro tarifa fijada en el que percibe el concesionario. En el capítulo IX se define la tarifa por la prestación
estándar de la tarifa contrato es distinta i. de los servicios estándar (cláusulas 9.1 – 9.8) que entra en vigencia cuando
estándar del costo de tarifa se inicia la explotación (cláusula 8.12 y 8.13) y cubre parcialmente los costos
a la hora de operativos. Entre las cláusulas 9.9 y 9.12 se definen los cofinanciamientos.
brindar el servicio.
346 347

TECNOLÓGICO
Aprobación del El concesionario Las obras se ejecutan No se entrega Concesionario En la sección VI se señala el modo de supervisar la elaboración del expediente
expediente técnico debe cumplir con de manera distinta del conformidad de técnico correspondiente a las fases I y II; para ello, se indica que deberán contratar
lo estipulado en diseño y los parámetros las obras por a un supervisor de diseño en un plazo máximo de 4 meses computados desde la
el contrato en técnicos indicados en el incumplimiento de fecha de suscripción del contrato.
plazo y detalle del expediente técnico. lo estipulado en el
El expediente técnico deberá contener lo dispuesto en el Anexo 6 y el plan de
expediente técnico. expediente técnico.
conservación deberá formar parte del ET, de acuerdo con lo establecido de la
cláusula 7.3 a 7.6.
El concesionario asumirá cualquier riesgo de la ejecución de las obras por fases y
la obligación de subsanar cualquier anomalía que pudiera afectar la aprobación
final del ET y el plazo de ejecución de las obras.
Aprobado el ET correspondiente, se entenderá que el concesionario cuenta con la
aprobación de la APN.
El diseño de Puede ocurrir que Longitud, tipología, Demoras en la Concesionario Las obras deberán cumplir con los estándares y parámetros técnicos de diseño y
obras no cumple las especificaciones zona de embarque ejecución construcción, indicados en el Anexo 4 del contrato (cláusula 6.23).
con estándares y de diseño requieran o desembarque de
del nuevo Terminal
parámetros técnicos ser evaluadas. pasajeros con longitudes
Portuario Yurimaguas.
adecuados. y capacidades erradas.
Incertidumbre sobre Actualmente, solo Se licitó el proyecto sin Podrían aumentar los Concesionario El concesionario deberá realizar todos los estudios de campo y gabinete
los volúmenes de se cuenta con expediente técnico. necesarios en el expediente técnico.
volúmenes de
apertura del canal a valores referenciales
dragado de apertura En el contrato, también se ha considerado medidas del dragado en el punto 6 del
ser dragado. del estudio de
respecto de los Anexo 4.
factibilidad.
valores referenciales.
d) Riesgo político
Caducidad del Resolución El contrato se declarará terminado por la Caducidad de la Concedente Todas las causales de término de contrato se explican claramente en la cláusula
contrato de del contrato ocurrencia de alguna(s) de las siguientes concesión 15.1.
concesión causales: por vencimiento del plazo,
En la cláusula referida al término del contrato por decisión unilateral del
por mutuo acuerdo, por incumplimiento
concedente (cláusula 15.1.5) se explica que el concedente debe notificar
del concesionario, por incumplimiento
previamente al concesionario con una antelación de 6 meses del plazo previsto
del concedente, por decisión unilateral
para la terminación.
del concedente, por fuerza mayor o
caso fortuito, por otras causales no
imputables a las partes.
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e) Riesgo ambiental
Pasivos ambientales Los pasivos ambientales Se licitó el proyecto Concesionario no se Concesionario El concesionario debe desarrollar un estudio de impacto ambiental a partir
no previstos como son imputables al sin estudio de hace cargo de los pasivos de la aprobación del expediente técnico (Anexo 12.9), el cual tomará como
consecuencia concesionario de impacto ambiental ambientales generados términos de referencia los lineamientos para la elaboración de EIA a nivel
de acciones de manera directa o ni expediente en la zona de influencia definitivo de proyectos portuarios, aprobados por la autoridad ambiental
construcción y indirecta después de técnico aprobado. al momento de la competente. El contenido de la EIA se presenta en el Anexo 13.
explotación de la obra. una auditoría ambiental. instalación del proyecto.
Impactos no previstos El conocimiento de las Se licitó el proyecto La afectación de las Concesionario Durante los tres primeros años de explotación el concesionario deberá
por residuos sólidos, dinámicas de los ríos sin estudio de intervenciones del realizar un informe ambiental trimestral a la APN sobre la eficacia de
material peligroso, aún es insuficiente. impacto ambiental proyecto puede afectar la implementación de cada una de las medidas de las consideraciones
contaminación de detallado. Estudios el medio físico, el medio ambientales (cláusula 12.17). A partir del cuarto año se entregará el informe de
agua, emisión de previos son biológico y el medio manera mensual (cláusula 12.18).
ruido, contaminación referenciales. socioeconómico.
del aire, etc.
Desprotección del Toda obra debe contar Se licitó el proyecto La obra podría ser Concesionario El concesionario deberá gestionar la Certificación de Inexistencia de Restos
patrimonio cultural con Certificación de sin EIA y sin plan de suspendida de Arqueológicos (CIRA) ante la autoridad correspondiente, antes del EIA
Inexistencia de Restos manejo ambiental. encontrarse algún (cláusula 12.12).
Arqueológicos y resto arqueológico no
notificar al INC. identificado.

MAYOR
Fuerza mayor Cualquiera de las partes tendrá la Cualquier acto de guerra externa, Impedimento de alguna de Compartido En la cláusula 15.1.6, ante un caso fortuito o de
opción de resolver el contrato por interna, civil, invasión, conflicto, las partes de cumplir con fuerza mayor, el concesionario tendrá opción
eventos de fuerza mayor o caso bloqueo, revolución, motín, insurrección, las obligaciones a su cargo. de resolver el contrato de acuerdo con lo que
fortuito. Es decir, cuando exista conmoción civil, terrorismo, huelga Pérdida de la capacidad se indique en la Sección XVIII. En caso se dé
un evento que haya producido un de trabajadores, descubrimiento operativa. la resolución del contrato, la liquidación se
daño cierto, actual y determinable, de restos arqueológicos, terremoto, realizará por las reglas de la Sección XV y, en
debidamente fundado y acreditado, inundación, huracán, tornado, cambios caso de existir discrepancia, se someterá a lo
originado en un suceso insuperable hidromorfológicos, destrucción parcial que señala la Sección XVI.
por estar fuera del control del Nuevo Terminal, etc. (cláusula 18.1).
razonable del concesionario.
350 351
11.6 a la población”. Una de las estrategias para lograr este objetivo es el mejoramiento del sistema de
Ferry Iquitos-Santa Rosa21 navegación fluvial. En ese sentido, este proyecto contribuye a lograr este objetivo. El proyecto del
ferry también se alinea con los objetivos de la iniciativa IIRSA que dio lugar al Corredor Vial IIRSA
Norte y genera sinergias con dicho proyecto y con la Hidrovía Amazónica. El resto de rutas fluviales
en las que se considera que se deben implementar ferrys tiene una importante superposición con
los ríos que forman el proyecto de la Hidrovía Amazónica. Finalmente, el PESEM (2012-2016)
recalcó la importancia de mejorar la infraestructura y el sistema de transporte portuario, ya que,
según el índice de calidad de infraestructura portuaria, el Perú se encontraba en el puesto 113 de
un total de 139 países. Además, el servicio del ferry va acorde con los lineamientos estratégicos
de dicho PESEM en relación con promover la integración del país mediante mejoras en el servicio
Contexto de la política del proyecto de transporte haciendo uso de tecnologías modernas y que, a la vez, ayuden a la preservación del
medio ambiente.
Junto con el proyecto de la Hidrovía Amazónica, el ferry de Iquitos-Santa Rosa es uno de los
principales proyectos que se priorizaron en el Plan Nacional Hidroviario elaborado por el MTC
con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo. A partir de su operación en el tramo Descripción del problema
Iquitos-Santa Rosa, se esperaba lograr la concesión de otros servicios de ferry en los recorridos
más importantes de la selva. El objetivo del Gobierno luego es ampliar el esquema a otras rutas, La conexión fluvial del ferry Iquitos-Santa Rosa es una de las más importantes de toda la región
como Nauta-Saramiriza, Iquitos-Pucallpa y desde Pucallpa hacia el Sur, hacia los puertos de de Loreto, debido al flujo comercial generado entre Iquitos y la provincia de Mariscal Ramón
Atalaya, Contamana y Requena. Castilla, y por la locación de una gran cantidad de centros poblados de más de 500 habitantes
en la ribera del río Amazonas, incluyendo la localidad de Caballococha. Asimismo, se encuentra
Mediante Decreto de Urgencia N.° 121-2009 se priorizó la ejecución a cargo de PROINVERSIÓN en capacidad de articular una importante área de bosque de producción permanente en la
para el año 2010 del proyecto denominado “Navegabilidad de rutas fluviales: primera etapa ruta provincia: Mariscal Ramón Castilla. Este eje era uno de los más importantes para la extracción
fluvial Yurimaguas-Iquitos”. Luego, el 7 de septiembre de 2012, el Ministerio de Transportes maderera antes de la caída de las exportaciones forestales. Asimismo, es necesario resaltar que
y Comunicaciones solicita a PROINVERSIÓN continuar con el proceso de promoción de la la población se caracteriza por tener bajos ingresos per cápita, similares a los de gran parte de la
inversión privada del proyecto “Navegabilidad de rutas fluviales: ruta fluvial Yurimaguas-Iquitos- región y más aún comparados con Iquitos.
frontera con Brasil”, incorporando todos los tramos del estudio de factibilidad “Mejoramiento
y mantenimiento de las condiciones de navegabilidad en los ríos Huallaga, Ucayali, Marañón y En las condiciones actuales, la ampliación de la oferta y de la calidad del servicio de transporte
Amazonas”, el cual contaba con la viabilidad correspondiente. de pasajeros presenta dificultades debido a que en algunos casos la oferta y la demanda están
equilibradas, pero en otros la demanda no atendida es cubierta con naves que operan de forma
Tres años después, mediante el Decreto Legislativo N.° 1184, publicado el 12 de agosto de 2015 irregular. Aproximadamente, el 80 % de las empresas de transportes operan con frecuencia no
en el Diario Oficial El Peruano, se autorizó al MTC a implementar un Programa de Promoción regulares. En el Programa Presupuestal PP 0138, que trata las intervenciones del transporte
y Fomento de un Servicio de Transporte Acuático Regular de Pasajeros en Naves tipo Ferry en interprovincial, se sustenta que por las condiciones de la demanda no existe la posibilidad de
zonas aisladas donde no haya oferta privada suficiente e idónea. Pocos meses después, con la brindar un servicio de calidad. Frente a esta situación, el MTC decidió implementar un ferry
Resolución Viceministerial N.° 313-2015-MTC/02, de fecha 6 de octubre de 2015, se designó a los subsidiado parcialmente. El servicio de ferry fue adjudicado al Consorcio Fluvial del Amazonas
miembros del Comité de Selección para la contratación del operador que prestará el servicio de con la propuesta de proveer el servicio por la suma mensual de S/ 1 761 110. Este consorcio fue
transporte acuático regular de pasajeros vía ferry en la ruta Iquitos-Santa Rosa, bajo el sistema contratado y el ferry ha iniciado operación. El servicio entró en funcionamiento el 14 de marzo
de cofinanciamiento. del 2017 y continúa siendo operado por dicho consorcio en la actualidad.
Por otro lado, es preciso mencionar que uno de los objetivos estratégicos regionales que tiene el El transporte fluvial de personas en Loreto se realiza mediante dos mecanismos principales: el
Plan de Desarrollo Regional Concertado “Loreto al 2021” es: “Integrar social y económicamente ferry del Amazonas, que tiene un recorrido desde Iquitos hasta Santa Rosa, provincia de Mariscal
Ramón Castilla; y, por otro lado, se encuentran las embarcaciones de transporte rápido, que
suelen denominarse en la región como “rápidos”, las cuales son embarcaciones pequeñas que
21. El proyecto cuenta con un “Estudio técnico-económico para implementar el servicio de transporte fluvial de pasajeros en naves tipo
movilizan un aproximado de 60 personas. Algunas empresas que ofrecen este tipo de servicio y
ferry”. No obstante, este estudio no se encuentra disponible en la web del MTC. que tienen una considerable demanda son: BPR, Alexandra, Transportes Mery, etc. No obstante,
352 353
una gran parte de la oferta de embarcaciones es informal y no cumple con los requerimientos Características generales del ferry y su operación
mínimos para brindar seguridad o salubridad a los pasajeros. Esto se evidencia en el estudio de Denominado también transbordador, es una nave con propulsión propia destinada a la
informalidad realizado en el 2009 por el Consorcio INDESMAR. Antes de la creación del ferry, los navegación y el transporte de pasajeros por vía fluvial desde la ciudad de Iquitos hasta la de Santa
servicios de traslado de pasajeros eran principalmente dominados por las empresas informales, Rosa y tornaviaje, en el departamento de Loreto. El ferry tiene las características y cumple las
que aún tienen una gran participación. Esto se debe a que la demanda del servicio continúa formalidades y los requisitos referidos en el artículo 6to del Reglamento del Decreto Legislativo
siendo mayor que la oferta y este es uno de los motivos por los que actualmente se planea la N.° 1184, aprobado mediante el Decreto Supremo N.° 008-2015-MTC:
implementación de un segundo ferry para que recorra la misma ruta; sin embargo, otro de los
motivos es que sirva como reemplazo por si el ferry principal tiene alguna falla. Las naves tipo ferry que presten el servicio de transporte acuático de pasajeros deben contar
con la autorización otorgada por la DGTA.
Por otro lado, los viajes que se realizan pueden ser muy extensos y abordan un mayor tiempo en
embarcaciones pequeñas. El viaje de Santa Rosa a Iquitos suele durar entre 11 y 12 horas, en las La nave debe enarbolar la bandera peruana y ser de propiedad del operador, persona natural
que se recorre 486 km del río Amazonas. En este recorrido, las paradas del ferry son: Santa Rosa, o jurídica, nacional o extranjera, o arrendada.
Caballococha22, San Pablo, Pebas e Indiana. La embarcación dispone de dos pisos, para los cuales
se manejan tarifas diferenciadas. En caso de inexistencia de naves de bandera peruana, propias o arrendadas, se permitirá
el fletamento de naves de bandera extranjera, para ser operadas por un periodo que no
Ahora bien, el proyecto del ferry ha brindado una opción adicional de movilidad para los superará los seis (6) meses no prorrogables.
pobladores de la región, con altos estándares de calidad. Sin embargo, existen problemas que
persisten con la operación de este: La certificación de una clasificadora internacional a que se refiere el artículo 2 de la ley
tiene el propósito de verificar la capacidad operativa y comercial de la nave para el servicio
Las dimensiones de la embarcación y la potencia que requiere el ferry generan, en seleccionado, respecto de la construcción, habitabilidad y facilidades operacionales, a fin de
ocasiones, oleajes en el río que provocan que embarcaciones más pequeñas se volteen. Esto verificar el cumplimiento de los convenios internacionales relacionados con el transporte
se debe principalmente a que el ferry tiene un diseño que responde más a embarcaciones de pasajeros. La nave debe obtener la certificación antes del inicio del servicio y mantenerla
de transporte marítimo. durante el periodo que preste el servicio.
La potencia que requiere el ferry en su recorrido suele ocasionar el desprendimiento de Las obligaciones del servicio son:
trozos o ramas grandes de árboles, los cuales generan malos trechos o malos pasos para las
embarcaciones locales de menor tamaño. a) Emitir y entregar el boleto fluvial numerado una vez recibido el pasaje.
El funcionamiento del ferry no es regular, ya que, por motivos de mantenimiento constante, b) Cumplir con las frecuencias, itinerarios y horarios establecidos.
reparaciones o la intensidad de las lluvias, se requiere que la embarcación no opere. En estas
ocasiones, la empresa Transtour brinda un servicio de transporte auxiliar; sin embargo, este c) Tomar y mantener vigentes las pólizas de seguros.
no es comparable con la calidad de servicio que posee el ferry.
d) Mantener el ferry en condiciones de navegabilidad para transportar pasajeros por el río
Amazonas.
Componentes
e) Transportar a los pasajeros y sus equipajes con la debida diligencia y velar durante todo el
La operación del ferry Iquitos-Santa Rosa se constituye de una embarcación tipo ferry y una viaje por su seguridad.
o más naves de respaldo o retén que operan cuando el ferry no puede salir por reparaciones
o actividades de mantenimiento. El servicio se programa y se efectúa tres veces a la semana y f) Suministrar a los pasajeros información adecuada durante todo el viaje en formatos
consiste en tres viajes redondos en horario diurno, entre las ciudades de Iquitos y Santa Rosa, con accesibles para todos.
escalas intermedias en las localidades de Indiana, Pebas, San Pablo y Caballococha.
g) Tener vigente el permiso de operación especial otorgado por la DGTA.
22. En el caso de Caballococha, la embarcación no llega a la localidad debido a que el cauce del río es angosto. Existen embarcaciones
h) Facilitar la supervisión y las inspecciones a cargo de la DGTA y de otras autoridades estatales.
pequeñas que transportan a las personas desde el punto de desembarque del ferry en Puerto Inka hacia Caballococha y que cobran S/ 8.
354 355
i) Controlar el expendio de bebidas alcohólicas a bordo del ferry, que debe destinarse nro. 0096449/12, certificado de dotación mínima, Certificado Internacional de Prevención de
únicamente a los mayores de edad. Contaminación por Hidrocarburos, el estado de cumplimiento y de prevención de contaminación
del aire.
j) Grabar el embarque de los pasajeros en el ferry y obligar a que estos se identifiquen
portando su DNI o pasaporte o carnet de extranjería, cuya numeración deberá coincidir con
la consignada en el boleto fluvial. Alternativas
k) El operador deberá conservar por un lapso de cuarentaicinco (45) días las grabaciones, las Este proyecto cuenta con solo una alternativa única. Se decidió implementar un ferry subsidiado
cuales podrán ser requeridas por las DGTA. parcialmente, de tal modo que se logre que el sector preste un servicio con el estándar mínimo
de seguridad y confort a la población por encima del punto de equilibrio calidad-precio bajo
l) Que la tripulación del ferry esté certificada conforme al Convenio STCW 78 de la OMI. condiciones de libre oferta y demanda.
m) Desarrollar un procedimiento electrónico de venta de pasajes que permita la plena La ruta seleccionada ha sido Iquitos-Santa Rosa y el servicio atiende los puntos intermedios
identificación de los usuarios del servicio, en el cual se incluya un indicador de satisfacción de Indiana, Pebas, San Pablo y Caballococha en tres viajes de ida y vuelta por semana. Se han
del usuario. establecido 200 asientos subsidiados con un tarifario regulado según contrato que puede variar
entre S/ 15 y S/ 80 dependiendo del paradero, pues son en total 486 kilómetros los que recorre el
n) Desarrollar un procedimiento electrónico de control de embarque de pasajeros y equipaje. ferry en la ruta mencionada. El resto de los asientos son vendidos al mercado con plena libertad
de fijación de precios por el operador del ferry. Actualmente, este precio puede llegar hasta los
o) Contar con un Libro de Reclamaciones, de acuerdo con lo dispuesto por el Código de S/ 200.
Protección y Defensa del Consumidor —Ley 29571— y por el Reglamento del Libro de
Reclamaciones del Código de Protección y Defensa del Consumidor aprobado mediante
Decreto Supremo N.° 011-2011-PCM y modificaciones. Análisis crítico
p) Cumplir con lo establecido en el presente Reglamento. Mantener el estado de operatividad El servicio del ferry solo tuvo una alternativa y fue aprobado a través de una declaración de
del ferry, así como contar con los certificados estatutarios expedidos por la DICAPI vigentes. ser un servicio de necesidad pública. No se consignaron alternativas de diseño, tecnología
o dimensionamiento en los estudios previos e informes. Adicionalmente a esto, el diseño
q) Someterse al control y vigilancia que establece la DICAPI, antes, durante y después de la corresponde a una nave de transporte marítimo, por lo que su adaptación al río Amazonas
navegación. enfrenta dificultades y causa que no pueda operar de forma continua. Esto se da debido a que los
ríos pasan por cambios constantes en su batimetría, meandros, etc., todo lo cual genera que el
r) Cumplir con las normas y disposiciones de la Terminal de Pasajeros en materia de ferry quede atascado en algún tramo o que no preste el servicio para evitar los atascos.
operaciones, protección y seguridad.
Este problema influye en el pago al operador, ya que, si no cumple con los tres viajes semanales
Características técnicas del ferry: nave HSC MUTAWA 203, (ex Sognekongen) de ida y vuelta junto con los 200 pasajeros por día, no se le pagará la subvención. Como
Fue construida de fibra de carbono en el año 2010 por Brodrene AS, de Noruega, tiene capacidad consecuencia, esto podría afectar aún más la operabilidad del servicio del ferry al no tener las
para 295 pasajeros más 6 tripulantes (301 personas) y 30 kilos de equipaje por persona, de ganancias esperadas y terminaría afectando a la población que hace uso de este medio. Además,
acuerdo con sus dimensiones y tonelaje de registro bruto de 448 toneladas y 158 netas. La nave el ferry no está diseñado para el transporte de mercancías (agrícolas o pecuarias, por ejemplo),
está identificada con OM nro. 9510266, ofrecido para inspección entre el periodo comprendido por lo que su beneficio se reduce a ganancias por turismo para la región.
desde el 9 al 18 de julio de 2016 en el terminal de ABU DHABI, de acuerdo con el calendario de
las bases. El Capacity Plan o general arrangement señala que tiene dos cubiertas: en la primera Por otro lado, su funcionamiento impacta adversamente sobre la navegación de otras
tiene 229 asientos; en la segunda, 66 pasajeros y mínimo 6 tripulantes. La velocidad de la nave al embarcaciones de menor calado y escala. Además, la subvención otorgada por el Estado genera
90 % es de 32 nudos, tiene dos motores MTU 16 V 2000 M84 impulsados por dos waterjet de marca que no haya un piso parejo de competencia. Para los demás servicios de ferrys que se planea
Kamewa modelo 56 SIII y dos cajas de reducción ZFBW 4540. Tiene certificado de clasificación de implementar, se recomienda que el análisis de alternativas sea más detallado y se evalúe la
Bureau Veritas, certificado de nave de alta velocidad (High Speed Craft) y cumple con el Código posibilidad de contar con servicios mixtos. Estos análisis se deben realizar antes de las futuras
de HSC 2000 de la Organización Marítima Internacional. Tiene Licencia de Estación de Radio licitaciones.
356 357
RIESGO DESCRIPCIÓN CAUSA CONSECUENCIA RESPONSABLE RESPONSABLE MITIGACIÓN

FINANCIERO
Financiamiento No se consigue Incapacidad Imposibilidad Operador Operador Se aplica la subvención directa al operador, la cual se aplica únicamente a la
del proyecto el cierre de ejecutar el prestación del servicio de transporte acuático de pasajeros en naves tipo ferry.
financiera del
financiero para el objeto de la
En las bases integradoras se solicita a los postores un patrimonio neto mínimo de
financiamiento concesionario concesión.
US$ 2 000 000.00 (dos millones de dólares americanos) y un nivel de ingreso bruto
de las inversiones
anual mínimo de US$ 2 000 000.00 (dos millones de dólares americanos) (página 18).
del proyecto.
De acuerdo con lo que señalan las bases integradoras en su cláusula 5.1, el postor
debe entregar la carta fianza como garantía de fiel cumplimiento de los acuerdos del
contrato a favor del MTC, tal como se señala en los numerales 4.2.1. La garantía de fiel
cumplimiento corresponde al 10 % del costo total de la subvención anual.
Costos de Costos operativos Fallas en Disminución de Operador. Operador. El costo máximo de total de la subvención anual y mensual será de S/ 22 245 600.00
operación mayores a los los cálculos rentabilidad del y de S/ 1 853 800.00.
previstos en el efectuados en el operador
Los precios de los boletos se encuentran en el Anexo I: Aspectos Operacionales de las
contrato. plan de negocios.
Bases Integradoras.
Tributos y Alteración Decisión política Desequilibrio Operador-MTC Operador-MTC El numeral 6.1 de las bases integradoras señala todos los seguros con los que debe
seguridad social y cambios del Gobierno económico- contar el operador, los cuales debe mantener vigentes mientras dure el contrato:
(costos) en la central financiero del
Seguro de protección de indemnización.
administración contrato
Seguro de casco y maquinaria.
tributaria y
Pólizas obligatorias.
seguridad social
En caso de siniestros no cubiertos por pólizas de seguros, el operador será el único
responsable frente al MTC por cualquier daño que fuere causado.
Ante cualquier cambio en los costos que afecten el resultado económico antes
de impuestos del último ejercicio en más del 10 % de la operación, cualquiera de
las partes podrá poner a consideración de la otra las modificaciones que permitan
restablecer el equilibrio económico (cláusula XXI del contrato).
Pago de la Atraso del MTC Pago Afectación del Operador Operador En la cláusula 8 de las bases integradoras, se menciona que el operador deberá
contraprestación extemporáneo flujo financiero cumplir con las siguientes condiciones para recibir la conformidad del servicio:
en el pago al
del servicio del MTC y del pago a
operador por la Acreditar el número de viajes semanales de acuerdo con las frecuencias establecidas
acreedores
contraprestación en el contrato.
del servicio
Acreditar que los viajes realizados cumplen con la exigencia de asientos mínimos por
viaje.
La Oficina General de Administración efectuará el pago mensual dentro de los 15 días
del mes siguiente de prestado el servicio mediante depósito a la cuenta del operador.
358 359
Demanda de pasajes Cantidad de La cantidad de Existe sobrecosto Operador La cláusula XI del contrato señala la forma de pago del MTC al operador, en
en cada viaje. pasajeros que pasajeros es menor que en los servicios que cumplimiento de la frecuencia de los viajes y de los 200 asientos que se
pagan tarifas por los la prevista brinda el operador. pondrá a disposición de los pasajeros en cada viaje.
servicios estándar
Los precios de los boletos se encuentran en el Anexo I: Aspectos
Operacionales de las Bases Integradoras.

TECNOLÓGICO
Diseño técnico de Puede ocurrir que Capacidad, velocidad, Demoras en la Operador Las naves tipo ferry deberán cumplir con las especificaciones técnicas de
las embarcaciones las especificaciones número de cubiertas de ejecución del embarcación tipo ferry para transporte acuático de pasajeros entre los
tipo ferry para de diseño requieran pasajeros, propulsores contrato. puertos de Iquitos y Santa Rosa, tal como lo señala el Anexo I del contrato.
transporte acuático. ser evaluadas. no cumplen con las
especificaciones
técnicas del tipo de
embarcación para
ejecutar el contrato.
d) Riesgo político
Caducidad del Resolución del El operador Caducidad de la Operador Según señala la cláusula XVIII del contrato, este se podrá resolver de manera
contrato contrato incumple de concesión anticipada:
manera injustificada
Cuando exista incumplimiento injustificado de las obligaciones contractuales,
las obligaciones
legales o reglamentarias a cargo.
con las que se
comprometió. Cuando el operador haya llegado a acumular cinco penalidades muy graves en
un periodo anual.
Resuelto el contrato, el MTC ejecutará la garantía que el operador hubiera
otorgado, más las penalidades que correspondan y de ser necesarias las
indemnizaciones por daños.
360 361
e) Riesgo de fuerza mayor

MAYOR
Fuerza mayor. Para fines del Cualquier acto de Impedimento de Compartido En el numeral 10 de las bases integradoras se señala que, ante un caso de
concurso público, guerra, invasión, alguna de las partes fuerza mayor, se suspenderán de manera parcial o total las obligaciones por el
se refiere a conflicto, bloqueo, de cumplir con las mismo tiempo que ocasione el evento, previo aviso del operador al MTC.
evento, condición embargo, revolución, obligaciones a su También se señala que en ningún caso la suspensión de actividades puede
y circunstancia motín, insurrección, cargo. superar los seis meses continuos; en caso de que sucediera, cualquiera de las
de naturaleza conmoción partes puede resolver el contrato. No se consideran eventos de fuerza mayor
extraordinaria, civil, actos de los actos propios.
imprevisible e terrorismo, huelga
irresistible para la de trabajadores
parte que la invoca, (excepto del
que no puede propio operador),
evitar su retraso o terremoto,
suspensión material inundación, huracán,
en el cumplimiento tornado, incendio,
de su obligación con explosión, epidemia,
el contrato. plaga o evento de
similar naturaleza
(cláusula 10).
362 363
11.7 Por un lado, el proyecto se alinea con el OE (objetivo específico) 1.2, el cual alude al hecho de
Embarcadero de Pasajeros de Iquitos23 “modernizar, mejorar y ampliar las infraestructuras portuarias, aeroportuarias y ferroviarias
de carácter nacional”. Además, como se referirá más adelante, la implementación de una
infraestructura que permita un adecuado embarque y desembarque de pasajeros en uno de los
principales terminales portuarios de la ciudad de Iquitos contribuirá a la disminución del uso del
transporte fluvial informal, el cual representa un alto riesgo para los usuarios. Bajo esa línea, el
proyecto se asocia también con el OE 2.1, “promover la formalización e impulsar la prestación de
servicios de transportes seguros, eficientes y competitivos”.
Contexto de la política del proyecto Dado que la ejecución del proyecto se enmarca dentro del periodo 2019-2020, es preciso poner en
evidencia su relación con el PESEM del MTC vigente para el periodo 2018-2023. En dicho plan,
El proyecto de inversión pública “Mejoramiento del servicio de embarque y desembarque de sin embargo, no existe una referencia específica asociada al transporte o la infraestructura del
pasajeros en el Terminal Portuario de Iquitos, distrito de Villa de Punchana, provincia de Maynas, ámbito fluvial.
departamento de Loreto”, formulado por la Empresa Nacional de Puertos S. A. (ENAPU) en el
año 2015, se planteó con el principal objetivo de ofrecer adecuados servicios de embarque y Por su parte, en el Plan de Desarrollo Concertado de la Región Loreto vigente al momento de la
desembarque en el referido terminal, en tanto las condiciones evidenciadas referían una serie de formulación del referido proyecto (2008-2021) sí se hace hincapié en la necesidad de mejorar el
limitaciones y altos costos para el transporte de los usuarios. sistema de transporte fluvial, dado que es este el más utilizado por los habitantes de la región
en cuestión. Básicamente, la vía fluvial permite la navegación de embarcaciones de mediano y
En el marco del “Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021”, elaborado por CEPLAN en el año 2011, el gran calado, transportando pasajeros y carga por los principales ríos de la selva peruana, siendo
referido proyecto se alinea con el eje estratégico N.° 5, el cual hace referencia al desarrollo de una el principal centro de operaciones la ciudad de Iquitos, de donde parten y arriban como destino
infraestructura económica y productiva suficiente y adecuada, descentralizada y de uso público. final las diferentes naves que se encargan de unir las localidades de la región. En ese sentido,
En particular, entre otros requerimientos, el mencionado lineamiento expone la necesidad de el proyecto en cuestión se asocia explícitamente con una de las estrategias de desarrollo del
aumentar el índice de calidad de la infraestructura portuaria del país, el cual, al momento de mencionado plan, la que se asocia a “desarrollar una oferta turística competitiva y sostenible
la elaboración del informe, se encontraba con una calificación de 2.66, lo que equivale a una ambiental y económicamente rentable, con servicios de transporte fluvial, aéreo y terrestre de
infraestructura de tipo subdesarrollada e inferior en comparación con los países que forman el calidad, interconectado a nivel nacional e internacional”.
bloque de la Alianza del Pacífico (CEPLAN, 2011).
En línea con lo anterior, a la fecha existe una actualización del previamente mencionado Plan
Por otro lado, el proyecto guarda consistencia con el Plan Nacional Hidroviario, en el sentido de de Desarrollo Concertado de la Región Loreto (2015-2021), por lo que, dado que la ejecución del
que contribuye al logro de sus objetivos. Básicamente, existe una importante asociación con las proyecto se enmarca en años posteriores a la publicación de dicho plan, es preciso dar cuenta
líneas de política de los objetivos estratégicos del referido plan. Por un lado, el proyecto se alinea de la relación existente entre ambos. En líneas generales, el proyecto en cuestión se asocia con
con la necesidad de avanzar en la construcción de infraestructura y mejora del equipamiento el logro del objetivo estratégico que refiere el “mejorar la infraestructura para la competitividad
logístico de la red de corredores fluviales amazónicos, que incluye puertos y embarcaderos regional”. Dicho objetivo se planea lograr, en parte, a través del desarrollo de infraestructura de
con respectivas estaciones de pasajeros y centros de acopio con servicios de cadena de frío e transporte y comunicaciones multimodal.
interconexión multimodal. Por otro lado, existe una vinculación con el hecho de mejorar los
servicios y el apoyo logístico al transporte fluvial, lo que incluye el apoyo a las condiciones En cuanto a la asignación de recursos para el proyecto de inversión pública en cuestión, este
de navegabilidad y el desarrollo de los servicios de carga y pasajeros, además de proponer la estuvo incluido en la cartera del PMI del MTC 2019-2021, 2020-2022 y además se incluye también
modernización y competitividad comercial. en la versión más actualizada correspondiente al periodo 2021-2023. En los tres documentos, el
proyecto en cuestión cuenta con una programación presupuestaria para los años 2020 y 2021,
Ahora bien, en tanto el proyecto se formuló en el año 2015, es importante dar cuenta de su con montos de S/ 1 458 071 y S/ 14 871 756 respectivamente. Este último monto, sin embargo, se
relación con el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) del MTC para los años 2012-2016. encuentra a la fecha actualizado y corresponde a un total de S/ 15 419 179.
Por último, es preciso dar cuenta de los dispositivos legales por los cuales se encuentra respaldado
23 El nombre del proyecto es “Mejoramiento del servicio de embarque y desembarque de pasajeros en el Terminal Portuario de
el proyecto. Estos se mencionan a continuación (ENAPU, 2015):
Iquitos, distrito de Villa de Punchana, provincia de Maynas, departamento de Loreto”.
364 365
Ley N.° 27037: Ley de Promoción de la Inversión en la Amazonía En dicho estudio se refiere que, hasta el momento de su elaboración, en la ciudad de Iquitos
Artículo 9.- El Sector Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción ejecutarán estudios existía un total de setenta y un (71) instalaciones portuarias, de las cuales solo tres (3) calificaban
y obras de infraestructura que se indican: como formales según el Plan de Desarrollo Portuario (APN, 2012). Por un lado, se encontraba el
terminal portuario de la Empresa Nacional de Puertos (ENAPU), cuyo uso era de tipo público
a) Obras de mejoramiento y ampliación de la infraestructura portuaria y aeroportuario de la para carga en general; por otro lado, se hizo referencia al Terminal Portuario de Petroperú, el
región. cual era de uso exclusivo de dicha empresa; y por último se menciona al embarcadero Mario Da
Costa Manzur, el cual se orienta a atender cargas comerciales. De lo anterior se puede concluir
b) Culminación de los corredores viales de penetración a la selva. que, de los tres terminales portuarios mencionados, solo el terminal administrado por ENAPU
se relacionaba con el servicio de embarque y desembarque de pasajeros. De ahí que se plantee
c) Asignación de recursos para proveer de servicio de telecomunicaciones preferentemente a el mejoramiento de su infraestructura para ofrecer un adecuado servicio a los usuarios (EIH S.
las zonas rurales de la Amazonía. A. – H&Q Ingenieros S. A., 2010).
d) Estudios de navegabilidad en los ríos amazónicos. En línea con lo previamente expuesto, siguiendo lo propuesto en el portal de Invierte.pe,
mediante oficio SIED N.°015-2015/OPP/ENAPU S. A. de 16 de diciembre del 2015, ENAPU remite a
Ley N.° 30335: Ley que Delega en el Poder Ejecutivo la Facultad de Legislar en Materia la OPI FONAFE el estudio a nivel de perfil del proyecto “Mejoramiento del servicio de embarque
Administrativa, Económica y Financiera y desembarque de pasajeros en el Terminal Portuario de Iquitos, distrito de Villa de Punchana,
Artículo 2.- Establece la facultad de legislar en materia administrativa, económica y financiera, provincia de Maynas, departamento de Loreto” para su evaluación. Mediante Hoja de Envío SIED
a fin de facilitar la provisión de servicios de transporte acuático regular de pasajeros, donde no N.° 041-2015/GDC/FONAFE e Informe Técnico N.° 196-2015/OPI-FONAFE de fecha 30 de diciembre
haya oferta privada suficiente e idónea en la Amazonía. de 2015, la OPI FONAFE aprueba y declara viable el estudio a nivel de perfil del referido proyecto,
el cual constituye el total de estudios de preinversión24.
En el acuerdo N.° 12.04.2015 (adoptado en sesión ordinaria del directorio del 14 de abril del 2015),
el presidente del directorio señor Ramón Alberto Huapaya Raygada, contando con la aceptación
y participación previa de los demás miembros del Directorio, hizo la exposición del Proyecto de Descripción del problema25
Inversión Pública Integral del Servicio de Transporte de Pasajeros de la Amazonía-Iquitos, en
la sesión de directorio del 14 de abril del 2015, como parte de la agenda. En esta reunión, por El estudio de perfil del proyecto en cuestión refiere explícitamente que, a la fecha de su elaboración,
unanimidad el Directorio acordó lo siguiente: el servicio de embarque y desembarque de pasajeros no estaba implementado en el Terminal
Portuario de Iquitos y que, por el contrario, este solo orientaba sus operaciones al servicio de
a) Primero: Aprobar el desarrollo del proyecto de inversión pública para el servicio de transporte de carga. Una explicación general a dicha problemática se asoció con el hecho de que
transporte de pasajeros de la Amazonía-Iquitos ferry. el mencionado terminal no contaba con adecuada infraestructura ni equipamiento y que, por
el contrario, solo se tenía una escalera provisional donde atracaban las naves de transporte de
b) Segundo: Encargar a la administración el cumplimiento de los requisitos legales y pasajeros, a quienes no se les cobrara tarifa alguna dado que no existía un condicionamiento de
administrativos que sean necesarios para la ejecución del presente acuerdo. manera formal según el reglamento para la elaboración de las normas internas de los terminales e
instalaciones portuarias a nivel nacional de APN. Así, a continuación, se detallan las limitaciones
c) Tercero: El presente acuerdo queda dispensado del trámite de lectura y aprobación previa del TP de Iquitos al momento de la elaboración del referido estudio de preinversión:
del acta.
Inexistencia de una plataforma adecuada para el atraque y desatraque de naves.
Estudios elaborados Inexistencia de una escalera que sea segura para los pasajeros, que cuente con pasamanos
para que puedan apoyarse.
Dentro de los estudios propuestos en el Plan de Desarrollo del Sistema Hidroviario del Amazonas,
se desarrolla el estudio de factibilidad para el “Mejoramiento y mantenimiento de las condiciones
de navegabilidad en los ríos Huallaga, Ucayali, Marañón y Amazonas” (código SNIP 33407), el cual 24. El referido proyecto fue propuesto en el marco del entonces vigente SNIP, por lo que, en tanto el monto de inversión es menor de 20
millones de soles, solo se requirió de estudio a nivel de perfil.
fue elaborado por la consultora EIH S. A. – H&Q Ingenieros S. A., en el año 2010. La relevancia del
25. Información obtenida del Estudio de Perfil del Proyecto de Inversión Pública “Mejoramiento del servicio de embarque y desembarque
mencionado trabajo recae en el énfasis que este realiza respecto a la mejora de la infraestructura de pasajeros en el Terminal Portuario de Iquitos, Distrito de Villa de Punchana, Provincia de Maynas, Departamento de Loreto”, elaborado
para el servicio de embarque y desembarque de carga de pasajeros en el puerto de Iquitos. por la Empresa Nacional de Puertos S. A. (ENAPU).
366 367
El TP de Iquitos carece de una infraestructura adecuada para la atención a los discapacitados, de servicios higiénicos en tierra para la tripulación de las naves y los pasajeros que esperan
adultos mayores y madres embarazadas. el zarpe de las embarcaciones. La basura y los desechos generados son arrojados a la orilla
y generan un ambiente no adecuado para la salud de las personas que transitan el lugar.
No existe una estación de pasajeros que cuente con una sala de espera y provea de servicios
de confort a los pasajeros y acompañantes. El personal operativo de las naves de transporte fluvial de pasajeros carece de capacitación
certificada para poder brindar un adecuado servicio a los usuarios.
No existe una estación de pasajeros con sistema de coordinación y comunicación entre los
operadores de naves y el terminal portuario, lo cual impide saber la hora de llegada de la El tiempo promedio de espera de los pasajeros en los terminales informales puede ser de
nave al puerto. tres a cuatro horas.
Las mencionadas carencias y/o limitaciones impedían un adecuado y eficiente uso del transporte En concordancia con los argumentos previamente expuestos, el estudio de perfil del proyecto
fluvial de la región, el cual además constituye el medio natural mejor interconectado y principal en cuestión define como problema central a las “limitaciones en el servicio de embarque y
transporte de la región. Así, la alternativa inmediata para el transporte de pasajeros era bajo desembarque de pasajeros en el Terminal Portuario de Iquitos”. A modo de síntesis, en línea con
el esquema informal, el cual, aunque proveía el servicio, no garantizaba las condiciones de la evidencia propuesta, las causas directas e indirectas de la referida problemática se expresan
seguridad a los usuarios. A la fecha del estudio, en la ciudad de Iquitos existía un total de setenta de la siguiente manera:
y un (71) instalaciones informales, las que contaban además con las siguientes características:
Causas directas:
En los atracaderos informales, las motonaves que están acondicionadas para el transporte - N.° 1: Inadecuada capacidad de ENAPU en la prestación del servicio de atraque de
de pasajeros venden los pasajes sobre la misma cubierta, de modo que el pasajero acude naves de transporte de pasajeros en el TP de Iquitos.
al atracadero, aborda la nave, paga y se acomoda en la bodega, ocupando un sitio con - N.° 2: Inadecuada capacidad de ENAPU en la prestación del servicio de embarque y
su hamaca según corresponda a la clase de viaje por la que haya pagado. Le entregan desembarque en el TP de Iquitos.
un boleto simple, incluso sin rúbrica, para pedir la comida según la clase de pasaje. Los - N.° 3: Inadecuado equipamiento para brindar el servicio de embarque y desembarque
agentes que participan en esta actividad son los administradores de los atracaderos, los de pasajeros en el TP de Iquitos.
patrones de las embarcaciones (como jefes de tripulación) y los propios pasajeros. No existe - N.° 4: Inadecuada defensa ribereña en el perímetro del TP de Iquitos.
reglamentación respecto del transporte y los servicios al pasajero, de modo que ninguna
autoridad actualmente se hace cargo de la supervisión. Causas indirectas:
- N.° 1: Inadecuada infraestructura para atraque de naves en el TP de Iquitos.
Debido a que la compra del pasaje es sobre la cubierta, el pasajero sube a la embarcación a - N.° 2: Inexistencia de una estación de pasajeros para brindar el servicio de embarque y
ocupar su sitio, procurando ir con anticipación para tener un sitio más o menos cómodo y desembarque en el TP de Iquitos.
perdiendo entre dos y cuatro días de trabajo (solo en espera, ya que en el transporte suelen - N.° 3: Inexistencia de equipamiento para brindar el servicio de embarque y desembarque
tardar hasta siete días). Los agentes que participan en este problema son los pasajeros, los de pasajeros en el TP de Iquitos.
patrones y los administradores de atracadero. - N.° 4: Inexistencia de infraestructura adecuada para las defensas ribereñas en el
perímetro del TP de Iquitos.
La mayoría de atracaderos informales solo consisten en un segmento de la orilla del río
sin ninguna infraestructura ni defensas ribereñas; no poseen muelles, ni plataformas, ni Por otro lado, el estudio de perfil refiere, además, que las causas previamente expuestas
oficinas, ni vías de acceso. devienen en una serie de efectos que resultan relevantes para la presente discusión. Estos
se detallan a continuación:
En los atracaderos informales, el arribo de los pasajeros se realiza a través de una tabla de
madera a manera de rampa de acceso a la nave, operación muy peligrosa ya que un resbalón Efectos directos:
del pasajero puede hacerle caer al río y poner en peligro su integridad y hasta su vida. - N.° 1: Los operadores de naves de transporte de pasajeros reciben un inadecuado
servicio.
Otro grave problema generado como externalidad de la operación de atracaderos informales - N.° 2: Los pasajeros que hacen uso del transporte fluvial reciben una inadecuada
es la contaminación de las orillas de los ríos generada por la eliminación de los desechos atención.
de los referidos atracaderos, los cuales solo consisten en la orilla del río. Este tipo de - N.° 3: Condiciones desfavorables para que el Estado tome acciones sobre el transporte
embarcaderos no dispone de los servicios ni la infraestructura de recojo de basura, tampoco fluvial en la región.
368 369
Efectos indirectos: A través de los medios señalados, el proyecto pretende lograr los siguientes fines:
- N.° 1: Mayores tiempos y riesgos en la atención de naves.
- N.° 2: Mayores tiempos y riesgos en el embarque de pasajeros. Tabla N.° 46. Fines del proyecto “Mejoramiento del servicio de embarque y desembarque de
- N.° 3: Alto índice de informalidad en el transporte fluvial de pasajeros. pasajeros en el Terminal Portuario de Iquitos”
Los efectos previamente mencionados traen consigo, en conjunto, un efecto final asociado a los
“altos costos en el transporte fluvial de pasajeros en Iquitos”.
Fin directo 1: Los operadores de naves de Fin indirecto 1: Menores tiempos y riesgos en la
transporte de pasajeros reciben adecuados atención de naves.
Componentes
servicios.
El proyecto del “Mejoramiento del servicio de embarque y desembarque de pasajeros en el

Terminal Portuario de Iquitos, distrito de Villa de Punchana, provincia de Maynas, departamento Fin directo 2: Los pasajeros que hacen uso del Fin indirecto 2: Menores tiempos y riesgos en el
de Loreto” tiene como objetivo central ofrecer adecuados servicios de embarque y desembarque transporte fluvial en Iquitos reciben adecuados embarque de pasajeros.
de pasajeros en el TP de Iquitos. Para lograrlo, el estudio de perfil propone una serie de medios servicios de embarque y desembarque.
que deberán ser tomados en consideración:

Fin directo 3: Condiciones favorables para que Fin indirecto 3: Bajo índice de informalidad en
el Estado tome acciones sobre el transporte el transporte fluvial de pasajeros.
Tabla N.° 45. Medios del proyecto “Mejoramiento del servicio de embarque y desembarque de fluvial en la región.
pasajeros en el Terminal Portuario de Iquitos”
Fuente: ENAPU S. A. Estudio del Proyecto a Nivel de Perfil “Mejoramiento del servicio de embarque y desembarque de pasajeros en el terminal portuario de
MEDIOS DE PRIMER NIVEL MEDIOS FUNDAMENTALES
Medio de primer nivel 1: Adecuada capacidad Medio fundamental 1.1: Adecuada infraestructura Alternativas
de ENAPU en la prestación del servicio de para el servicio de atraque y desatraque de
atraque y desatraque de naves que transportan naves que transportan pasajeros.
pasajeros.
Se ha planteado una alternativa de solución, formada por los siguientes componentes:
Edificaciones: una estación de pasajeros y módulos para servicios complementarios, con un

Medio de primer nivel 2: Adecuada capacidad Medio fundamental 2.1: Existencia de una total de 4 891 m2.
de ENAPU en la prestación del servicio de estación de pasajeros para brindar el servicio
embarque y desembarque de pasajeros. de embarque y desembarque de pasajeros.
Equipamiento: comprende la implementación de mobiliario y equipo para las áreas
administrativas y servicios complementarios (global).
Medio de primer nivel 3: Adecuado Medio fundamental 3.1: Existente equipamiento
equipamiento para brindar el servicio de adecuado para brindar el servicio de embarque Embarcadero fluvial: 1 pasarela de embarque (36 m2), 1 puente basculante (198 m2), 1
embarque y desembarque de pasajeros en el y desembarque de pasajeros en el TP Iquitos. pontón de apoyo (106 m2) y 1 pontón de embarque y desembarque (180 m2).
TP Iquitos.
Defensas ribereñas: 63 m de muro de contención.

Medio de primer nivel 4: Adecuadas defensas Medio fundamental 4.1: Existente infraestructura
ribereñas. adecuada para las defensas ribereñas.
Fuente: ENAPU S. A. Estudio a Nivel de Perfil del Proyecto “Mejoramiento del servicio de embarque y desembarque de pasajeros en el terminal portuario de
370 371
Criterios de selección Tabla N.° 48. Evaluación social: indicadores de rentabilidad de la alternativa única
Monto de inversión INDICADORES ECONÓMICOS INDICADORES

La inversión total para la alternativa única asciende a S/ 14 370 804 (catorce millones trescientos
setenta mil ochocientos cuatro soles) a precios privados y S/ 12 778 810 (doce millones setecientos SISTEMA CONVENCIONAL
setenta y ocho mil ochocientos diez soles) a precios sociales.
Tasa de descuento (%) 9%
Evaluación económica:
Los resultados indican que la venta de servicios de embarque y desembarque de pasajeros VAN (S/) 26 604 535
propuesta genera ingresos que permiten cubrir los costos de operación y mantenimiento,
recuperar los costos de inversión para un costo de capital de 11 % por los recursos utilizados y TIR (%) 27.8 %
generar una ganancia de S/ 11 878 188.
Fuente: ENAPU. Resumen ejecutivo del estudio de preinversión que sustenta la viabilidad del proyecto.
La rentabilidad empresarial alcanza el 21.2 %. La inversión se recupera al séptimo año del inicio
de operación.
Análisis crítico
Tabla N.° 47. Evaluación económica: indicadores de rentabilidad de la alternativa única
Los formuladores del proyecto justifican la existencia de una sola alternativa de solución con
cuatro componentes en función de varios argumentos. Uno de ellos es que el área con la que
INDICADORES ECONÓMICOS INDICADORES
cuenta el proyecto es la única disponible dentro de la propiedad de ENAPU (4 482 m2), puesto
PROYECTO A1 que el resto del área está destinada para el servicio de embarque y desembarque de carga. Al
inicio se pensó remodelar un edificio existente dentro del área del proyecto que funciona como
Tasa de descuento (%) 11 % almacén. La idea era acondicionarlo para que funcione como una estación de pasajeros, pero se
tuvo que descartar esta alternativa, puesto que la unidad de gestión de riesgos de desastres de la
VAN (S/) 11 878 188 municipalidad distrital de Punchana declaró dicha infraestructura como de alto riesgo.
TIR (%) 21.20 % Debe señalarse que tampoco se analizó un alquiler de local para el funcionamiento de una
estación de pasajeros, ya que no se cuenta con una oferta de infraestructura adecuada en la zona
Fuente: ENAPU. Resumen ejecutivo del estudio de preinversión que sustenta la viabilidad del proyecto. para realizar dicho proyecto. Así, el proyecto no considera alternativas de localización; esto es, no
plantea opciones que verifiquen el flujo de pasajeros en locaciones formales distintas de las del
puerto de Iquitos, como por ejemplo el embarcadero Mario Da Costa Manzur, que actualmente
Evaluación social solo se orienta a atender cargas comerciales. Dado que hay más de 58 terminales privados en
Los resultados de la evaluación social indican que el proyecto es rentable para la sociedad, ya que Iquitos, habría sido razonable que se evalúe la posibilidad de articular algún terminal privado
los beneficios sociales que genera permiten recuperar los costos de inversión y operación, pagan con condiciones apropiadas como alternativa. En ese sentido, habría sido una opción proponer
los costos del capital invertido y, además, generan una ganancia para la sociedad de S/ 26 604 535. alternativas de localización alternas evaluando el flujo de pasajeros a fin de establecer dónde
resulta mejor colocar un embarcadero de pasajeros, con el objetivo de disminuir o eliminar el
La rentabilidad social alcanza el 27.8 %. transporte en embarcaderos informales.
372 373
Financiamiento del No se consigue Incapacidad Imposibilidad de Contratista De acuerdo con la cláusula tercera, el monto total del contrato asciende a S/
proyecto. el cierre ejecutar el objeto de 5 458 812.16, exonerado del impuesto general a las ventas (IGV). Este monto
financiera del
financiero para el la licitación. comprende el costo de la ejecución de la obra, todos los tributos, seguros,
financiamiento de contratista. transportes, inspecciones, pruebas y, de ser el caso, los costos laborales
las inversiones del conforme la legislación vigente, así como cualquier otro concepto que pueda
proyecto. tener incidencia sobre la ejecución de la prestación materia del presente
contrato.
De acuerdo con la cláusula séptima, el contratista entregó la respectiva
garantía incondicional a favor de ENAPU S. A. por el fiel cumplimiento del
contrato por el monto total de S/ 5 458 812.16 a través de la Carta Fianza N.°
E1279-00-2019 emitida por SECREX COMPAÑÍA DE SEGUROS DE CRÉDITO
Y GARANTÍAS. Dicho monto equivale al diez por ciento (10 %) del monto
señalado en la cláusula tercera del contrato.
Según lo que señala la cláusula cuarta, el contratista tiene derecho al
reconocimiento de sus intereses legales efectivos, en el caso del retraso de
las valorizaciones, por razones imputables a ENAPU, de conformidad con los
artículos 1244, 1245 y 1246 del Código Civil.
Costos de operación. Costos operativos Falta de Deterioro de la ENAPU De acuerdo con lo que señala la cláusula décima, ENAPU otorgará adelantos
mayores que los programación para infraestructura para materiales o insumos por el 20 % del contrato original conforme al
previstos en el la contratación de la por falta de calendario de adquisición de materiales o insumos presentados por el
contrato. conservación de la mantenimiento de contratista.
infraestructura. los elementos.
Tributos y seguridad Alteración y Decisión política del Desequilibrio ENAPU Según la cláusula décimo novena: Marco Legal del Contrato. Solo en lo
social. cambios (costos) en Gobierno central. económico no previsto a este contrato, en la Ley de Contrataciones del Estado y su
la administración financiero del Reglamento, en las directivas que emita el PSCE y normativa especial que
tributaria y contrato. resulte aplicable, serán de aplicación supletoria las disposiciones pertinentes
seguridad social. del Código Civil vigente, cuando corresponda, y demás normas de derecho
privado.
Inflación / tipo de Efectos de la Fluctuaciones de la Incremento de valor ENAPU En contratos de obra pública, los reajustes por precios y otras fluctuaciones
cambio. inflación, del tipo de economía y del tipo de la obra. de los costos de insumos, equipo y servicios se regulan mediante la fórmula
cambio y variación de cambio. polinómica que es parte del expediente técnico. Las características del
de precios de reajuste se encuentran definidas en el Art 38.3 del Reglamento de la Ley de
insumos. Contrataciones del Estado.
374 375
Pago de la Atraso de la entidad Retrasos en el pago Afectación del flujo ENAPU y Según la cláusula cuarta, ENAPU S. A. se obliga a pagar la contraprestación
contraprestación del en el pago al de valorizaciones. financiero y del contratista. al contratista en soles, en periodos de valorización mensuales, conforme
servicio. contratista por la pago a acreedores. a lo previsto en la sección específica de las bases integradas. Asimismo,
contraprestación del ENAPU S. A. o el contratista, según corresponda, se obliga a pagar el monto
servicio. correspondiente al saldo de la liquidación del contrato de la obra, en el
plazo de treinta días calendario, computados desde el día siguiente del
consentimiento de la liquidación.
En caso de retraso en el pago de las valorizaciones, por razones imputables
a ENAPU S. A., el contratista tiene derecho al reconocimiento de los
intereses legales efectivos, de conformidad con el artículo 39 de la Ley de
Contrataciones del Estado y los artículos 1244, 1245 y 1246 del Código civil.
Cobertura de La cantidad de La cantidad de Aumenta el Administrador ENAPU asume la responsabilidad como administrador portuario público.
servicio de embarcaciones que embarcaciones cofinanciamiento. portuario
embarcación. pagan tarifas por los es menor que la
servicios estándar. prevista.
Cobro de la tarifa Dificultades para el Usuarios Aumenta el Administrador ENAPU asume la responsabilidad como administrador portuario.
estándar. cobro de la tarifa insatisfechos por la cofinanciamiento portuario
estándar. calidad del servicio. para la gestión de
conservación vial.
376 377

TECNOLÓGICO
Riesgo de diseño. Falta de calidad Estudios básicos Los parámetros de Contratista De acuerdo con lo que señala el contrato en su cláusula décimo tercera, los
en el diseño de no cumplen con los diseño debido a los riesgos identificados que pueden ocurrir durante la ejecución de la obra y
los elementos que requerimientos de estudios básicos la determinación de la parte del contrato que debe asumirlos durante la
mejoran el servicio las normas técnicas deficientes tienen ejecución contractual, según las disposiciones previstas en la Directiva N.°
de embarque y de diseño. como consecuencia 012-2017-OSCE/CD – “Gestión de riesgos en planificación de la ejecución de
desembarque de el diseño de los obras”, identificándose, valorándose y proporcionando las contingencias de
pasajeros en el componentes de los riesgos identificados, según el Anexo N.° 1 (formato para identificar, analizar
Terminal Portuario infraestructura sub o y dar respuesta a riesgos); Anexo N.° 2 (matriz de probabilidad e impacto
de Iquitos. mal dimensionados. según Guía PMBOK) y Anexo N.° 3 ( Formato para asignar riesgos), los cuales
forman parte integrante del contrato. La gestión de riesgos de la obra está
detallada en el expediente técnico de la obra.
Riesgo de Cuando el Falta de supervisión. Si el supervisor Contratista Sobre vicios ocultos, el contrato establece:
construcción. contratista no no detecta el
Especificaciones Cláusula décimo cuarta: Ni la suscripción del acta de recepción de obra ni el
cumple con los incumplimiento
técnicas no claras o consentimiento de la liquidación del contrato de obra enervan el derecho
procedimientos del contratista, se
contradictorias. de ENAPU S. A. a reclamar posteriormente por defectos o vicios ocultos,
constructivos, convierte en vicio
conforme a lo dispuesto por los artículos 40° de la Ley de Contrataciones del
especificaciones oculto.
Estado y 173° de su Reglamento de la Ley.
técnicas de los
Si el supervisor
insumos y equipos El plazo máximo de responsabilidad del contratista es de siete años, contados
detecta el
establecidos en el a partir de la conformidad de la recepción total de la obra.
incumplimiento,
expediente técnico
ordena al contratista Cláusula décimo quinta: Otras penalidades: se aplicarán penalidades al
y en los planos.
volver a ejecutar las contratista en caso que:
partidas a su costo
El ejecutor incumpla las pólizas de seguro.
sin reconocimiento
de ampliaciones de Cuando el personal del plantel profesional clave permanece menos de
plazo. sesenta (60) días calendario o menos del íntegro del plazo de ejecución
o si este permanece en un plazo menor a los 60 días calendario, de
conformidad con las disposiciones establecidas en el numeral 190.2 del
artículo 190 del Reglamento (Directiva N.° 001-2019-OSCE/CD).
Cuando el contratista no cuente con los dispositivos de seguridad tanto
peatonal o vehicular en la obra, incumpliendo las normas, además de las
señalizaciones solicitadas por el supervisor de ENAPU S. A.
378 379
d) Riesgo político
Resolución En obras públicas Atrasos en la Resolución del contrato. Contratista El contrato señala en su cláusula décimo sexta que cualquiera de las partes
unilateral del es posible que la ejecución de podría resolver el contrato, de conformidad con el numeral 32.3 del artículo 32°
contrato. entidad solicite obra. y artículo 36° de la Ley de Contrataciones del Estado y el artículo 164° de su
unilateralmente Reglamento. De darse el caso, ENAPU procederá de acuerdo con lo establecido
Negligencia del
la resolución en el artículo 165° y 207° del Reglamento de la Ley de Contrataciones.
contratista en el
del contrato por
cumplimiento de Asimismo, en la cláusula décimo quinta del contrato se señala la aplicación de
incumplimiento
sus obligaciones. otras penalidades al contratista en caso de que:
del contratista,
frente a la No presente el calendario de avance de obra valorizada actualizado a la
posibilidad de fecha de inicio de obra y su programación CPM a la supervisión dentro de
que la entidad los siete días calendario del inicio del plazo contractual. Por no presentar
tome otras al supervisar el calendario de avance y su programación CPM dentro del
medidas, tales plazo de los siete días calendario.
como solicitud
Esta penalidad vendría a equivaler el uno por ciento (1 %) del monto total del
de calendarios
contrato original.
acelerados o
intervención Asimismo, el contrato señala en su cláusula décimo octava las medidas que
económica de la se tomarán contra hechos de corrupción de parte del contratista, sus socios,
obra. integrantes de los órganos de administración, apoderados, representantes
legales, funcionarios, asesores o personas vinculadas a las que se refiere el
artículo 7° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
e) Riesgo ambiental
Impactos no Incumplimiento de Incumplimientos Las intervenciones Compartido Clausula décimo quinta: Otras penalidades: se aplicarán penalidades al
previstos como las especificaciones del contratista en del proyecto pueden contratista en caso de que:
consecuencia de técnicas y el desarrollo del afectar el medio
El contratista no cumpla con recoger el desmote y/o efectuar la limpieza
actividades y componente ambiental físico, el medio
acciones de la de la zona de trabajo dentro de los plazos establecidos en el cuadro de
estándares de del proyecto. biológico y el medio
ejecución de las obra o mediante carta.
calidad ambiental socioeconómico.
obras. Errores de diseño
aprobados en El contratista realiza el almacenamiento de materiales y/o insumo y/o
en los componentes Necesidad de
el estudio de equipo en lugares o espacios naturales no autorizados por el supervisor.
ambientales del mayores recursos y
impacto ambiental,
proyecto. plazos para desarrollo Las penalidades para cada una de estas faltas respectivamente serán
con los cuales la
de componentes equivalentes a:
autoridad declaró PACRI con problemas
ambientales,
la certificación sociales. 0.20 UIT, por cada día de incumplimiento.
saneamiento físico
ambiental. 0.02 UIT, por cada día de incumplimiento.
Imposibilidad de legal y obtención
obtención de permisos, de permisos,
autorizaciones y autorizaciones y
certificados. certificados.
380 381
11.8 de necesidad y utilidad pública la construcción del tren Iquitos-Yurimaguas en el departamento
Ferrocarril Interoceánico de Loreto, bajo el sustento de que facilitará la conexión terrestre con la ciudad de Lima.
Yurimaguas-Iquitos También se promulgó la ley que declara de necesidad pública y de interés nacional la construcción
de la Ferrovía Transcontinental “Brasil-Perú” Atlántico-Pacífico (FETAB)27:
Declárase de necesidad pública y de interés nacional la construcción del tramo nacional del
Proyecto Ferrovía Transcontinental “Brasil-Perú” Atlántico-Pacífico, en adelante Proyecto
FETAB, que abarca los departamentos de Ucayali, Huánuco, Pasco, San Martín, Amazonas,
Cajamarca y Piura.
Si bien esta ley no considera a la región de Loreto, la iniciativa del tren Iquitos-Yurimaguas se
El 27 de febrero del 2013 se autoriza la transferencia de partidas en el presupuesto del sector sustentaba en este texto legislativo para justificar su priorización.
público para el año fiscal 2013, a favor del Gobierno Regional de Loreto para financiar
parcialmente el estudio de factibilidad del proyecto “Construcción del Ferrocarril Interoceánico En julio del 2012 el gobernador Iván Vásquez Valera señalaba que la concesión del ferrocarril
Norte Yurimaguas-Iquitos”. El estudio fue realizado por la consultora TPF; los servicios prestados iniciaría en abril del 2013, asegurando que se tenía un avance del expediente técnico de un 50 %
por esta empresa no solo incluyeron el estudio de factibilidad del proyecto, sino también los (RPP, 2012).
estudios definitivos de ingeniería e impacto ambiental.
El Ferrocarril Interoceánico Iquitos-Yurimaguas es un proyecto para el cual se estimó que la
Estos estudios, según la consultora, se realizaron con la finalidad de definir el tipo de estaciones ejecución requeriría una inversión de US$ 3.700 millones y que serviría para conectar Yurimaguas
que iban a ser diseñadas, las cuales inicialmente eran dos y se ubicaban en cada punto de origen, con Iquitos a lo largo de la rivera del río Marañón. El proyecto tuvo importantes avances en lo que
lo cual facilitaría el intercambio de mercancías entre modalidades de transporte, destacando respecta a los estudios técnicos de preinversión e ingeniería, los cuales fueron impulsados por
el intercambio fluvial ferroviario. Así mismo, se hicieron los estudios técnicos y económicos el Gobierno Regional de Loreto. Se estimaba que el tren Yurimaguas-Iquitos reduciría el tiempo
necesarios para la definición y ubicación de las estaciones de pasajeros necesarias en la línea, de transporte actual de tres días y dos noches a seis horas, lo que favorecería el traslado de
y el número y situación de los paraderos intermedios, los cuales facilitarán el traslado de las productos desde Yurimaguas hacia Iquitos o viceversa.
comunidades indígenas a los centros poblados. La institución que contrató los servicios de
consultoría de TPF fue el Gobierno Regional de Loreto – OPIPP. 26 El objetivo del proyecto es consistente con las prioridades establecidas en el Plan de Desarrollo
Concertado de Loreto 2008-2021 y se relaciona, específicamente, con el objetivo general estratégico
En octubre del 2011, el gobernador de Loreto, Iván Vásquez Valera, declaró que tomaría un año de “promover la conservación y uso sostenible de los recursos naturales y de la biodiversidad, con la
la elaboración del expediente técnico y el estudio de impacto ambiental para la construcción participación activa de la población y el adecuado ordenamiento territorial, saneamiento básico,
del tren Iquitos-Yurimaguas. En una entrevista a la agencia peruana de noticias Agencia Andina red de telecomunicaciones e infraestructura vial con prioridad en zonas rurales de la región”. En
declaró (Andina, 2011): el PDCR se plantea el logro de este objetivo a través de la implementación de infraestructura de
redes viales (carreteras, vía férrea, aeropuertos, puertos y terminales terrestres) adecuadas con
La elaboración está a cargo de una empresa española con experiencia en el tema de los calidad en los servicios, orientadas a mejorar la oferta productiva.
ferrocarriles. El próximo año nos debe entregar los documentos listos para convocar la
concesión mundial del proyecto […]. La primera ruta en concesión será Iquitos-Yurimaguas, A fines de noviembre del año 2008, el congresista José Macedo presentó el proyecto de ley N.°
pero existe la posibilidad de impulsar otras rutas hacia la frontera con Ucayali y su capital 2894/2008-CR, el cual declara la necesidad y utilidad pública la construcción del tren Iquito-
Pucallpa, que se verán en su momento. Yurimaguas, dictaminado con texto sustitutorio que proponía la “Ley que declara de necesidad
pública y de interés nacional la ejecución de obras de transporte ferroviario, aéreo, red vial
Por otro lado, desde el Congreso de la República hubo un apoyo para impulsar este proyecto, ya nacional-regional y terminales terrestres”, con fecha 15 de abril de 2009, pero esta no se llegó a
que el congresista José Macedo Sánchez presentó el proyecto de ley N.° 2894/2008-CR, que declara concretar como ley.
26. https://tpf.eu/es/projects/feasibility-study-for-the-north-interoceanic-rail-yurimaguas-iquitos/ 27. Ley N.° 29207.

382 383
Estudios elaborados El problema con este tipo de transporte es que existen bancos de sedimentos, curvas estrechas
y canales de poca profundidad, lo que muchas veces ocasiona que las naves encallen o que no
El Gobierno Regional de Loreto (GOREL), a través del responsable de la Oficina de Programación puedan circular por el poco calado de las aguas. Así mismo, la falta de control hace que este
e Inversiones del Gobierno Regional de Loreto – OPI GOREL, aprobó el perfil del proyecto medio sea peligroso, debido a que los usuarios se encuentran expuestos a los asaltos. Además,
“Construcción Ferrocarril Interoceánico Norte Yurimaguas-Iquitos” el 21 de julio del 2008, a través los puertos de Iquitos y Yurimaguas presentan serias limitaciones. Una de ellas es que, debido a
del informe técnico N.° 001-2008-GRL-GRPPAT-SGRP. En la misma fecha, a través del oficio N.° que el puerto de Iquitos se ubica en la ribera izquierda del río Amazonas, en la boca del río Itaya
172-2008-GRL-GRPPAT-SGRP-OPI, lo remitió a la Dirección General de Programación Multianual y no en el propio río Amazonas, no se puede acceder con naves de alto bordo que hacen rutas
(DGPM) del Ministerio de Economía y Finanzas, solicitando la exoneración de la formulación del internacionales y las motonaves solo pueden acceder en épocas de crecida, entre los meses de
estudio de factibilidad. diciembre y marzo.
Posteriormente, el GOREL, en su calidad de promotor y responsable funcional del proyecto, Así mismo, las instalaciones portuarias, específicamente el muelle de Enapu, solo sirven en
autorizó la contratación del estudio de preinversión a nivel de factibilidad y resolvió encargar épocas de crecidas, ya que, al ser un puente basculante, pierde nivel a medida que baja el nivel
a OIPP desarrollar los estudios definitivos teniendo como base el perfil aprobado con código de las aguas, de modo que, en la época de vaciante, el muelle tiene pendientes muy pronunciadas
SNIP 86620, para que así se desarrollen los estudios de preinversión faltantes. El proyecto ha sido que obligan a utilizar equipos para retirar los contenedores. Esta situación ha originado el
rechazado por las instancias de INVIERTE.PE, pues no existen evidencias suficientes de que la surgimiento de diversos embarcaderos informales conducidos por particulares, donde la carga y
intervención genere beneficios netos a la sociedad y sea sostenible. descarga se realiza de manera artesanal; vale decir, con estibadores que transportan la carga al
hombro. Todo ello genera que las motonaves que transportan carga y pasajeros hacia Pucallpa y
Yurimaguas utilicen los embarcaderos informales más que el muelle de Enapu, donde se estima
Descripción del problema que se registra solo alrededor del 30 % de la carga que se moviliza.
El Ferrocarril Norte consiste en la construcción de una línea férrea de aproximadamente 576 km, De esta manera, se podría señalar que el transporte tanto de carga como de pasajeros entre
la cual uniría las ciudades de Yurimaguas, Nauta e Iquitos, en un lapso estimado de tiempo de Yurimaguas e Iquitos se realiza casi en su totalidad por la vía fluvial, pues el transporte aéreo
seis horas. Es necesario precisar que la línea férrea en su primera etapa se ubica íntegramente es eventual. Todo ello constituye una gran limitación para el desarrollo de los pueblos de la
en la región Loreto; por ende, se considera que tendrá únicamente carácter regional. Como se Amazonía peruana, por lo que se identifica como problema específico para justificar el proyecto
mencionó anteriormente, el proyecto está enfocado en poder unir especialmente la ciudad de “la inexistencia de infraestructura vial o ferroviaria para movilizar carga y pasajeros entre la
Yurimaguas, esto debido a que es la segunda ciudad más importante de la región Loreto, ya que ciudad de Yurimaguas e Iquitos”.
desde aquí parte una de las líneas de abastecimiento a la ciudad de Iquitos (a través de los ríos
Huallaga, Marañón y Amazonas).
Componentes
Si bien Yurimaguas está conectada a la red vial nacional terrestre a través de una carretera
asfaltada y en buen estado, existen algunos pueblos que aún se encuentran aislados, lo que El objetivo principal del proyecto de construcción del Ferrocarril Interoceánico Norte:
genera que la economía de la zona no esté dinamizada ni desarrollada. Yurimaguas-Iquitos es contar con un eficiente sistema de transporte masivo de carga y pasajeros
entre Yurimaguas e Iquitos. Así, para lograr este objetivo, en el estudio de factibilidad del proyecto
El transporte de carga y pasajeros entre Yurimaguas e Iquitos se realiza a través de tres medios. En se presenta una serie de medios que deberán ser tomados en consideración:
primer lugar, se utiliza el transporte aéreo, por intermedio de avionetas no regulares, a pesar de
contar con un aeropuerto con capacidad para recibir tanto aviones como avionetas. Sin embargo,
no existen vuelos regulares por el alto costo que implican. En lo que respecta al transporte de
carga, casi nunca se realiza por este medio. En tercer lugar, se encuentra el transporte fluvial, el
cual se realiza a través de motonaves que navegan por los ríos Amazonas, Marañón y Huallaga.
Estas naves tienen una capacidad de carga de 600 TM; sin embargo, durante el periodo de estiaje,
solo se puede cargar como máximo 200 TM.
384 385
Tabla N.° 49. Medios de primer nivel y medios fundamentales Ahora bien, según el estudio de factibilidad del proyecto, la longitud final de la línea de ferrocarril
es de 553 619 km. El trazado se ha dividido en cinco tramos. En la Tabla N.° 42, podemos apreciar
la división de las diferentes secciones definidas.
MEDIOS DE PRIMER NIVEL MEDIOS FUNDAMENTALES
Tabla N.° 51 . Tramos de la línea del Ferrocarril Interoceánico Norte: Yurimaguas-Iquitos

Medio de primer nivel 1: eficiente sistema de Medio fundamental 1.1: parque naviero moderno
transporte fluvial
TRAMO DENOMINA- INICIO FIN LONGITUD LONGITUD
Medio fundamental 1.2: infraestructura portuaria CIÓN TRAMO ACUMULADA
eficiente y formal
A Yurimaguas- 0+000.000 91+500.000 71 500.000 71 500.000

Medio fundamental 1.3: adecuadas condiciones Jeberos
de navegabilidad de ríos
B Jeberos-río B1 0+000.000 94+618.978 94 618.978 166 118.978

Medio de primer nivel 2: suficiente oferta modal Medio fundamental 2.1: suficiente oferta de Nucuray
de transporte masivo transporte terrestre
B2 95+500.000 140+320.153 44 820.153 210 939.131
Medio de primer nivel 3: adecuada gestión de Medio fundamental 3.1: formalización de

cadenas logísticas en la región actividades de transporte C Río Nucuray- C1 0+000.000 68+495.242 68 495.242 279 434.373
Trompeteros
Fuente: Estudio de Factibilidad con Estudios Definitivos de Ingeniería e Impacto Ambiental del Proyecto “Construcción del Ferrocarril Interoceánico Norte:
Yurimaguas-Iquitos”. C2 68+300.000 120+004.689 51 704.689 331 139.062
A través de los medios señalados, el proyecto pretende lograr los siguientes fines: D Trompeteros- 0+000.000 120+000.000 120 000.000 451 139.062
río Nanay
Tabla N.° 50. Fines específicos y fin último
E Río Nanay- 0+000.000 102+480.000 102 480.000 553 619.062
FINES ESPECÍFICOS FIN ÚLTIMO Sinchicuy
Fin específico 1: menores tiempos de transporte Mayor competitividad de la región Loreto Yurimaguas-Iquitos”.
de carga y pasajeros
Se trata de una línea en vía única no electrificada, con un ancho de trocha estándar de 1.435 m.
Fin específico 2: mayor seguridad y calidad en el La vía estará formada por riel 115RE sobre durmiente de concreto (de madera en puentes y patios
transporte de estaciones), que se apoyará sobre una banqueta de balasto de 30 cm de espesor mínimo.
Fin específico 3: mayor impulso a la producción

Alternativas
regional
Las alternativas que se plantean en el estudio de factibilidad son las siguientes:

Fin específico 4: mayor nivel de acceso al
mercado nacional e internacional Alternativa 1: Instalación del servicio de transporte ferroviario.
Alternativa 2: Construcción de la carretera Yurimaguas-Iquitos.
Yurimaguas-Iquitos”.
386 387
Ambas alternativas son excluyentes y se analizó su selección en el estudio de preinversión a nivel 2029 0 40 381 40 381 482 532 442 151
nerfil, determinándose que la construcción del Ferrocarril Interoceánico Norte: Yurimaguas-
Iquitos es la más rentable socialmente de las dos alternativas. 2030 0 40 381 40 381 500 109 459 728
2031 0 40 381 40 381 518 369 477 988
Criterios de selección 2032 0 40 381 40 381 537 339 496 958
A continuación, se presenta los resultados finales de la evaluación social para la propuesta 2033 0 40 381 40 381 553 667 513 286
analizada, mediante los indicadores de rentabilidad: VAN, TIR, B/C para el proyecto “Construcción
del Ferrocarril Interoceánico Norte: Yurimaguas-Iquitos”. 2034 0 40 381 40 381 576 731 536 350
2035 0 40 381 40 381 597 558 557 177

Tabla N.° 52. Evaluación a precios sociales del proyecto
2036 0 40 381 40 381 619 180 578 799
AÑO COSTOS BASE COSTO BENEFICIOS BENEFICIO NETO

TOTAL 2037 0 40 381 40 381 641 625 601 244
INVERSIÓN O&M 2038 0 40 381 40 381 664 927 624 546
2013 11 196 0 11 198 0 -11 198 2039 0 46 353 46 353 689 120 642 767
2014 4 799 0 4 799 0 -4 799 2040 0 46 353 46 353 714 235 667 882
2015 632 361 0 692 361 0 -692 361 2041 0 46 353 46 353 740 311 693 958
2016 858 651 0 858 651 0 -858 651 2042 0 46 353 46 353 767 384 721 031
2017 770 626 0 770 626 0 -770 626 2043 0 46 353 46 353 795 493 749 140
2018 428 592 0 428 592 0 -428 592 2044 0 46 353 46 353 824 678 778 325
2019 183 528 0 183 528 0 -183 528 2045 0 52 692 52 692 854 980 802 288
2020 225 693 0 225 693 0 -225 693 2046 0 52 692 52 692 886 444 833 752
2021 0 33 191 33 191 363 241 330 050 2047 0 52 692 52 692 919 146 866 454
2022 0 33 191 33 191 376 540 343 349 2048 0 52 692 52 692 953 101 900 409
2023 0 33 191 33 191 390 015 356 824 2049 0 52 692 52 692 958 358 905 666
2024 0 33 191 33 191 404 009 370 818 2050 0 52 692 52 692 1 024 968 972 276
2025 0 33 191 33 191 418 544 385 353 VAN (9 %) 350 658
(millones de US$)
2026 0 33 191 33 191 433 642 400 451
TIR 10.02 %
2027 0 40 381 40 381 449 323 408 942
B/C 1.14
2028 0 40 381 40 381 465 612 425 231
Yurimaguas-Iquitos”.
388 389
Aspectos complementarios sobre la viabilidad del proyecto de inversión pública generación de viajes se asume en 1.44 % adicional. También se añaden en la proyección
El proyecto fue rechazado porque los técnicos del MTC y del MEF no consideraron que sea viable estimaciones de tráfico desviado que son muy significativas, pero no están suficientemente
o sostenible. En lo que se refiere a viabilidad ambiental, los estudios no reconocen afectaciones sustentadas. La carga total proyectada en TM se distribuía por tramos. Las proyecciones de flujo
significativas. Los análisis ambientales fueron nítidamente insuficientes. de carga por tramos para el año 2020 son las siguientes: para el tramo Iquitos-Trompeteros, se
proyectaron 306 051 TM; para el tramo Trompeteros-Papayacu, se proyectaron 287 206 TM; y
para el tramo Papayacu-Yurimaguas, se proyectaron 155 284 Tm. Para el flujo de pasajeros, las
Análisis crítico proyecciones para el 2020 son las siguientes: para el tramo Iquitos-Trompeteros, se proyectaron
160 110 pasajeros; para el tramo Trompeteros-Papayacu, se proyectaron 150 838 pasajeros; y para
El proyecto es, principalmente, una alternativa al actual transporte fluvial y a una eventual el tramo Papayacu-Yurimaguas, se proyectaron 81 929 pasajeros. El problema principal de estas
conexión vial que articule la Macrorregión Norte con la ciudad de Iquitos. La principal proyecciones de demanda es que no se construyen las proyecciones considerando las mejoras
deficiencia del estudio es que no tiene una visión integral de las alternativas. Se debió estudiar a que se implementarían en el proyecto de la Hidrovía Amazónica, que ya estaba en cartera en el
fondo todas las alternativas de trazos que corresponden a las vías departamentales actualmente momento de evaluación del estudio del Ferrocarril Interocánico Norte. En un escenario en el que
proyectadas y que conectan el eje Iquitos-Nauta con Saramiriza. Actualmente, el MTC, a través se implementara un canal navegable, se resuelvan los malos pasos y se mejoraran las ayudas a
de Provías Descentralizado y sobre la base de una delegación del GORE Loreto, está realizando la navegación, la reasignación modal sería diferente y la demanda tanto para cargas como para
un estudio en el que se analizan alternativas de trazo de una vía entre Nauta y Saramiriza. Todas pasajeros estaría sobreestimada. El tramo de la hidrovía en la sección del Huallaga-Marañón se
las alternativas para conectar de forma terrestre Iquitos o Nauta con Yurimaguas y Saramiriza reconoce como una intervención previsible en el estudio, pero curiosamente no se analizan bien
se deberían estudiar en un solo estudio estratégico de preinversión de tal forma que se cuente las consecuencias de su posible implementación.
con una evaluación definitiva de cuál es la ruta de interconexión terrestre más conveniente
para Iquitos. Desde una visión amplia e integral de las alternativas, correspondía estudiar la Otro error de apreciación del estudio es que plantea que el modo fluvial tendrá limitaciones por
complementariedad del sistema ferroviario con el modo fluvial en todos sus aspectos (parque la capacidad máxima de los puertos. En su análisis, la capacidad portuaria está determinada por
naviero moderno, infraestructura portuaria eficiente y formal, y mejores condiciones de la oferta de servicios en el Puerto Nueva Reforma en Yurimaguas (con una capacidad máxima
navegabilidad) y la relación de todo lo anterior con el funcionamiento de las cadenas logísticas de 876 000 TM) y el Puerto de Iquitos modernizado (con una capacidad máxima de 758 000 TM).
de la región Loreto. Pero este análisis omite que hay al menos 58 terminales privados en Iquitos con una enorme
capacidad de servicios portuarios, los cuales se complementan con muchas zonas con atributos
El estudio inicialmente identifica correctamente la necesidad de que se enfrenten en simultáneo naturales para organizar embarques y desembarques. Por ello, es poco defendible que el modo
las mejoras al sistema fluvial con las mejoras de alguna alternativa basada en infraestructura fluvial llegue a estar limitado por las capacidades máximas de los servicios portuarios y que eso
terrestre (ferroviaria o vial) y las mejoras a las cadenas logísticas. Pero luego se descartan facilitaría la reasignación modal hacia el ferrocarril.
todos los medios diferentes del medio directo definido como “suficiente oferta multimodal de
transporte masivo” y al medio indirecto definido como “suficiente oferta de transporte terrestre”. En relación con los beneficios estimados, hay varios componentes de beneficios que son
Al eliminar los otros medios del análisis final, lo que ocurre es que el estudio de factibilidad no discutibles. En primer lugar, el estudio argumenta que los fletes y los pasajes subirán de forma
analiza con suficiente profundidad las relaciones entre los diferentes modos y las implicancias extraordinaria durante los meses de vaciante en los que se producen dificultades para la
de estas relaciones para poder proyectar la demanda con la que se pretende justificar el estudio. navegación. Pero esos sobrecostos a los usuarios en realidad no se van a producir si se implementa
Los argumentos con los que se eliminan los medios vinculados al transporte fluvial y las cadenas la Hidrovía Amazónica en el tramo Iquitos-Yurimaguas, pues el canal navegable, las inversiones
logísticas son tres: i) no son medios de competencia del GORE Loreto; ii) su implementación en malos pasos y las ayudas a la navegación permitirán un flujo de carga y pasajeros todo el año.
es necesaria para el proyecto y no impide la implementación del proyecto en estudio; y iii) son Por lo tanto, esos beneficios son difíciles de sustentar. Además, debe decirse que en un escenario
actividades administrativas de gestión. Bajo estos argumentos, el estudio equivocadamente en el que el modo fluvial compita con el ferrocarril es poco probable que fletes y pasajes suban
define los medios relacionados con transporte fluvial y cadenas logísticas como prescindibles. como ocurre ahora que no hay competencia con un modo ferroviario que podría operar todos
los días del año, aun sin mejoras en las condiciones de navegabilidad. El estudio al menos debió
Analizando la demanda, lo que encontramos es que la firma consultora (Consorcio Ferroviario realizar un análisis de sensibilidad con dos escenarios: con implementación de la hidrovía y sin
de la Selva) parte de una estimación de la carga, los pasajeros y las naves que hoy se movilizan implementación de la hidrovía. Cabe señalar que, dado que la demanda está sobrestimada, los
entre Iquitos y Yurimaguas. El principal supuesto es que la mayoría de las cargas y pasajeros se beneficios también lo están y que eso implica que es altamente probable que el VAN recalculado
reasignarán modalmente de la vía fluvial hacia el ferrocarril. Se proyecta un tráfico generado no sea superior a cero.
basado en supuestos y no en un análisis del impacto del ferrocarril sobre las actividades
económicas existentes en el área de influencia del proyecto entre Iquitos y Yurimaguas. La Finalmente, debe decirse que el análisis de la alternativa 2 (solución vial) no se ha realizado con un
390 391
nivel de profundidad semejante al de la alternativa ferroviaria. Los análisis de impacto ambiental 11.9
tienen un grado de desarrollo significativo en los aspectos que se refieren al impacto durante la
ejecución de la obra y como consecuencia de la operación del proyecto, pero el análisis es mucho
Hidrovía Amazónica28
menos profundo en relación con los efectos indirectos de una posible migración acelerada en el
área de influencia del ferrocarril o de una expansión urbana significativa a lo largo de su trazo.
Además, es muy posible que el trazo del proyecto afecte el humedal Ramsar Abanico del Pastaza
y no se haya hecho un análisis detallado de dicha afectación.

La Hidrovía Amazónica se caracterizó por ser el principal proyecto impulsado por el Ministerio
Este proyecto no cuenta con contrato de ejecución de obra debido a que la obtención de viabilidad de Transportes y Comunicaciones (MTC) a través del Plan Nacional Hidroviario de la Amazonía.
fue rechazada por el MEF y el MTC por tener altos costos y por no ser un proyecto necesario para Dicho proyecto formó parte de la primera fase del mencionado plan, en conjunto con la
el departamento. El último estudio de preinversión que se realizó fue el estudio a nivel de perfil. operación del ferry amazónico. La segunda fase consistió, por su parte, en la réplica del modelo
“Hidrovía Amazónica” en los demás corredores fluviales. De ahí que se le otorgue un alto nivel
de importancia a este proyecto, en tanto se configuró como la base que estructuraba el resto de
proyectos planteados por el MTC.
En el marco del Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) del MTC 2012-2016, el Plan
Hidroviario guarda relativa consistencia con dos de los objetivos estratégicos específicos
propuestos. Por un lado, el referido plan se asocia con el OE1.4, el cual alude a “mejorar la
conexión con los puertos, propiciando el transporte multimodal, y contribuir con el desarrollo
de corredores logísticos”. No obstante, siguiendo lo propuesto en el informe de seguimiento del
referido PESEM del 2015, dicho objetivo tiene una mayor relación con la idea de interconexión
entre los terminales marítimos y las carreteras, razón por la cual no se hace mención a los
avances del Plan Hidroviario en él. Por otro lado, existe una relativa vinculación con el OE2.2, el
que refiere la idea de “propiciar e incentivar la renovación de la flota fluvial y aérea de servicios
públicos y parque vehicular”. Dicho objetivo se vincula al Plan Hidroviario en el sentido de que
incluye determinados lineamientos y actividades para modernizar las embarcaciones, así como
la formalización del transporte fluvial.
Por su parte, el PESEM del MTC 2018-2023 no hace referencia a objetivo alguno que se asocie
directamente con el desarrollo del transporte fluvial. Bajo esa lógica, no ha existido un objetivo
dentro del PESEM del MTC que se relacione con el mejoramiento del transporte o transitabilidad
por medio de la red hidroviaria o que, en su defecto, pueda ser consistente con este proyecto.
En tanto la Hidrovía Amazónica constituye un proyecto importante para las regiones de Loreto
y Ucayali, es preciso realizar algunas consideraciones adicionales. Por un lado, el proyecto en
mención se enmarca en la acción estratégica “Mejoramiento del sistema de navegación fluvial”
del objetivo específico “Mejorar la infraestructura para la competitividad regional”, que forma
28. El nombre del proyecto es “Hidrovía Amazónica: ríos Marañón y Amazonas, tramo Saramiriza-Iquitos-Santa Rosa; río Huallaga, tramo
Yurimaguas-confluencia con el río Marañón; río Ucayali, tramo Pucallpa-confluencia con el río Marañón”.
392 393
parte del eje estratégico del Plan de Desarrollo Concertado del Gobierno Regional de Loreto.
Planes Plan Estratégico Regional Exportador (PERX) – Región Ucayali de junio del año
En cuanto a la región Ucayali respecta, siguiendo el Plan de Desarrollo Regional Concertado regionales 2005
2011–2021, existe una vinculación con la dimensión estratégica “Desarrollo territorial e exportadores
infraestructura”, la cual contiene al objetivo regional titulado “Mejoramiento de la integración
Plan Estratégico Regional Exportador (PERX) – Región Loreto de junio del año
fluvial”. Sin embargo, la actualización más reciente de este último documento (“Ucayali al 2021”) 2004
no contiene objetivo alguno que haga énfasis en el desarrollo del transporte fluvial, sino que,
en general, propone la acción estratégica A. E. R. 5.3 “Promover el desarrollo, mejoramiento y Plan Estratégico Regional Exportador (PERX) – Región Cusco de junio del año
rehabilitación de infraestructura vial (carreteras, puentes, hidrovías), porturaria, aeroportuaria 2005
y de telecomunicaciones”, la cual forma parte del objetivo estratégico regional que busca
desarrollar una infraestructura competitiva que garantice una cohesión territorial (OER5). Planes Plan Estratégico Regional del Sector Agrario de Loreto (2009-2015)
A modo de resumen, el siguiente cuadro presenta los planes nacionales y regionales que se regionales
vinculaban con la implementación del Plan Nacional Hidroviario (MTC – Dirección General de agrarios
Plan Estratégico Regional del Sector Agrario de Ucayali (2008-2012)
Transporte Acuático, 2017).
Plan Estratégico Regional del Sector Agrario de San Martín

Tabla N.° 53. Marcos de política del proyecto Hidrovía Amazónica
Plan Estratégico Regional del Sector Agrario de Madre de Dios

TIPOS DE ALCANCES
PLANES Fuente: MTC – Dirección General de Transporte Acuático (2017). Plan Nacional Hidroviario de la Amazonía.
Planes Lineamientos Estratégicos para el Desarrollo Nacional (2010-2021)

estratégicos Es importante recalcar que el proyecto de la Hidrovía Amazónica fue entregado en concesión a la
nacionales empresa Concesionaria Hidrovía Amazónica S. A. (COHIDRO), la cual está formada por la firma
Plan Bicentenario (El Perú hacia el 2021)
peruana Construcción y Administración S. A. (50 %) y la compañía ingeniera china Synohidro
Corporation (50 %). La suscripción del contrato se realizó el 7 de septiembre del 2017 bajo
Planes Plan Intermodal de Transportes (2004-2023)
modalidad cofinanciada, por un periodo de 20 años y una inversión inicial de US$ 94.7 millones.
sectoriales
del Sector
Plan de Desarrollo de los Servicios de Logística de Transporte – Estudio BID.
Transporte
Primera parte (2011) y segunda parte (2014)
Estudios elaborados
Actualización del Plan Nacional de Desarrollo Portuario (2012)

Los principales antecedentes del proyecto de la Hidrovía Amazónica se concentran en una
amplia cantidad de estudios relacionados tanto con temas de navegabilidad como de terminales
Plan Estratégico Institucional del Ministerio de Transporte y Comunicaciones portuarios y actividad portuaria. Estos últimos resultan relevantes, dado que la eficiencia
(2012-2016)
y el éxito de la navegabilidad no solo dependen de las obras propuestas, sino también de la
implementación de puertos adecuados en las regiones que permitan un correcto intercambio
Plan Ferroviario del Perú (2015) entre el sistema de transporte fluvial y el sistema de transporte terrestre. Así, los mencionados
trabajos constituyen la base que justifica la propuesta del proyecto en mención.
Otros planes Plan Estratégico Nacional Exportador (2013 -2018)
sectoriales En cuanto a los estudios de navegabilidad compete, estos corresponden a los principales ríos
Plan Estratégico Nacional de Turismo (2008-2018) naturalmente navegables, los cuales forman parte de la Red Hidroviaria Principal del Perú. Los
trabajos, en orden cronológico, se listan a continuación:
Planes de Plan Regional Concertado de Loreto (2008-2021)
desarrollo
regional
Plan Regional Concertado de Ucayali (2011-2021)
394 395
Tabla N.° 54. Estudios relacionados con la navegabilidad

Estudio de perfil mejoramiento de las condiciones de PRW Ingeniería & 2017
navegabilidad del río Napo Construcción S. A. C.
TÍTULO O REFERENCIA ELABORACIÓN FECHA
Estudio de perfil mejoramiento de las condiciones de Proes Consultores S. 2017

Estudio de navegabilidad del río Ucayali en el tramo H y O Ingenieros S. 2005 navegabilidad de los ríos Urubamba y Ucayali A. Sucursal del Perú
comprendido entre Pucallpa y la confluencia con el río A. – ECSA Ingenieros y PRW Ingeniería &
Marañón S. A. Construcción S. A. C.
Fuente: MTC – Dirección General de Transporte Acuático (2017). Plan Nacional Hidroviario de la Amazonía.
Estudio de navegabilidad del río Huallaga en el tramo Instituto de 2005
comprendido entre Yurimaguas y la confluencia con el Consultoría S.
río Marañón. A. Proyectos y
Desarrollos S. A. Respecto a los estudios relacionados con los terminales portuarios y la actividad portuaria, estos
se resumen en el siguiente cuadro:
Mejoramiento y mantenimiento de las condiciones de Dirección General de 2007
navegabilidad en los ríos Ucayali, Huallaga, Marañón y Transporte Acuático Tabla N.° 55. Estudios relacionados con terminales portuarios
Amazonas: perfil de proyecto del MTC
TÍTULO O REFERENCIA ELABORACIÓN FECHA

Estudio de navegabilidad de los ríos Marañón y Instituto de 2008
Amazonas: tramo Saramiriza-Santa Rosa Consultoría S. A. –
Estudio de Factibilidad del Terminal Portuario de CESEL Ingenieros 2005
SerConsult – P y D
Iquitos
Diagnóstico de navegabilidad del río Ucayali en el tramo Dirección de 2008

Estudio de Factibilidad para la Rehabilitación del CESEL Ingenieros 2005
Pucallpa-Atalaya Hidrografía y
Terminal Portuario de Pucallpa
Navegación
Estudio de Prefactibilidad para la Construcción Consorcio ALATEC 2009

Diagnóstico de navegabilidad del río Urubamba en el Dirección de 2008
del Nuevo Terminal Portuario de Yurimaguas- Ingenieros, Consultores y
tramo Atalaya-Boca del río Camisea Hidrografía y
Localidad Nueva Reforma Arquitectos S. A. –Pedro
Navegación
Lainez Lozada Ingenieros
S. A. – Proyectos y
Estudio binacional de navegabilidad comercial del río SERMAN & Asociados 2010 Desarrollos S. A. –
Napo en el tramo entre Francisco de Orellana (Ecuador) y S. A. – CSI Ingenieros Internave Engenharia
la confluencia con el río Amazonas S. A. S. A.
Estudio de factibilidad para el mejoramiento y EIH SA – H y O 2010 Actualización del Estudio de Factibilidad para la Instituto de Consultoría 2013
mantenimiento de las condiciones de navegabilidad en Ingenieros S. A. Rehabilitación del Terminal Portuario de Pucallpa S. A. – Servicio de
los ríos Huallaga, Ucayali, Marañón y Amazonas Consultores Andinos
S. A. – HB Consulting S.
A. C.
Estudio técnico-económico para implementar el servicio Elaboración propia 2015
de transporte fluvial de pasajeros en naves tipo ferry
Análisis de la informalidad portuaria en las Consorcio INDESMAR - 2009
principales ciudades de la Amazonía: Yurimaguas, EGP
Estudio de navegabilidad comercial binacional del río CSI Ingenieros S. A., 2013 Pucallpa e Iquitos
Morona Serman Asociados y
ECSA Ingenieros S. A. Fuente: Wildlife Conservation Society (2018). Análisis del proyecto Hidrovía Amazónica.
396 397
A nivel de los estudios desarrollados para el proyecto de la Hidrovía Amazónica, mediante oficio N.° Una primera causa directa identificada se asocia con el inadecuado servicio de evaluación de
336-20210-MTC/13 de fecha 4 de mayo de 2010 y en el marco del Decreto de Urgencia N.° 121-2009, las restricciones de navegación, lo cual puede ser explicado por los ineficientes servicios de
la Dirección General de Transporte Acuático del Ministerio de Transportes y Comunicaciones monitoreo de las mencionadas restricciones. A su vez, la segunda causa directa planteada para
encargó a PROINVERSIÓN efectuar el estudio de factibilidad “Mejoramiento y mantenimiento la explicación de la problemática hace referencia al inexistente equipamiento en materia de
de las condiciones de navegabilidad en los ríos Ucayali, Huallaga, Marañón y Amazonas”. El 5 navegabilidad. Esta última causa se compone de las siguientes causas indirectas: (i) inexistencia
de marzo de 2012, el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SERNANP de equipos para la adecuación del canal de navegación, (ii) inexistencia de datos estadísticos y
remitió la opinión técnica N.° 133-2012-SERNANP-DGANP, que contenía la evaluación del estudio mediciones hidrométricas en las vías fluviales, y (iii) inexistencia de sistemas de señalización y
de factibilidad y en la que se entrega la compatibilidad al proyecto. El 16 de mayo de 2012, la ayudas a la navegación fluvial.
Dirección General de Asuntos Socio Ambientales – DGASA remitió la Resolución Directoral N.°
093-2012-MTC/16, la cual aprueba el estudio de impacto ambiental del rstudio de factibilidad. Por su parte, la inexistencia de equipos para la adecuación del canal de navegación se refleja en
la dificultad que se tiene para enfrentar fenómenos asociados con el tránsito en los ríos, los que
El 28 de agosto de 2012, la Dirección General de Transporte Acuático del Ministerio de Transportes pueden darse en forma de erosión de riberas, sedimentación con formación de bancos de arena
y Comunicaciones comunica que se ha aprobado el estudio de factibilidad y se ha otorgado la en el cauce del río, cauces ramificados, meandros con gran curvatura y pequeños radios de giro y
declaratoria de viabilidad correspondiente al proyecto. palizadas. Estas últimas, por ejemplo, se asocian a la idea de la navegación a la deriva de troncos,
árboles y arbustos por los cauces de los ríos, lo que constituye básicamente un peligro para
muchas de las instalaciones que se encuentran ubicadas en los ríos amazónicos. Bajo esa lógica,
Descripción del problema existe una evidente necesidad de realizar un mantenimiento continuo con ayuda de equipos
mecánicos, botes, remolcadores, etc., a fin de evitar que la acumulación de esas barricadas sea
El transporte fluvial juega un rol importante en gran parte del área de influencia, ya que, a grande y que pueda ocasionar posteriormente el colapso de cualquier infraestructura ubicada
diferencia de otras regiones o países, este tipo de transporte es el único disponible sin alternativa en el río.
alguna. Sin embargo, la navegación fluvial no ha logrado alcanzar un adecuado nivel de desarrollo,
que permita realizar un tráfico de gran escala, económico y seguro. Por otro lado, la segunda causa indirecta se relaciona con la inexistencia de datos estadísticos
y mediciones hidrométricas en las vías fluviales. Según lo propuesto en el estudio de perfil al
La mencionada situación puede comprobarse, por un lado, al verificar las características del momento de su elaboración, no se contaba con datos que permitan registrar el comportamiento
parque naviero fluvial, el cual está compuesto por aproximadamente 344 naves que tienen una del río en las diferentes épocas del año, ya sea cambios en los niveles o caudales, además del
antigüedad promedio de 25 años. Por otro lado, en época de vaciante, se presenta una serie de transporte la y suspensión de sedimentos de fondo. Tal situación se asoció particularmente a la
restricciones a la navegación por la disminución de la profundidad de los ríos, así como también ausencia de estaciones hidrométricas y a la limitación de los trabajos de mantenimiento en las
la aparición de zonas críticas llamadas “malos pasos”. Es en ese sentido que surge la necesidad vías navegables mediante monitoreo de las condiciones de navegación en la época vaciante.
de eliminar las mencionadas restricciones a fin de dotar a la vía fluvial de la infraestructura y los
equipos adecuados para mejorar las condiciones de navegabilidad los 365 días del año. La tercera causa indirecta es la escasa o nula existencia de sistemas de señalización y ayudas a
la navegación fluvial. Básicamente, tal y como se evidenció en el estudio de perfil del proyecto,
En línea con lo anterior, el proyecto de la Hidrovía Amazónica cuenta con dos estudios de en los más de 10 mil kilómetros de ríos navegables que existen en la Amazonía peruana, solo
preinversión, perfil29 y factibilidad30, los cuales definen como problema central a las “inadecuadas en el tramo del río Amazonas entre Iquitos y Santa Rosa y en la frontera peruano-colombiano-
condiciones del servicio de navegabilidad en la época de vaciante de los ríos Huallaga, Ucayali, brasileña se logran divisar algunas señales luminosas y paneles informativos. Tal situación resulta
Marañón y Amazonas en las regiones Ucayali y Loreto”31. La referida problemática se explica, a su cuestionable, dado que la señalización fluvial tiene como propósito desarrollar una navegación
vez, por una serie de causas directas e indirectas, las cuales se describen a continuación. segura para las personas que se transportan por el río y para asegurar la conservación del medio
ambiente. La falta de adecuados sistemas de señalización puede contribuir, por ejemplo, al colapso
de embarcaciones cargadas de petróleo o productos asociados, lo que impactaría de manera
negativa en el medio ambiente. En la misma línea, bajo el contexto del intercambio comercial
con países como Ecuador, Brasil y Colombia, la adecuada señalización podría contribuir no solo
29. MTC – DGTA. Perfil de proyecto “Mejoramiento y mantenimiento de las condiciones de navegabilidad en los ríos Huallaga, Ucayali,
con ayudar a la navegación, sino también con disminuir su duración.
Marañón y Amazonas”.
30. EIH & H&Q-Ingenieros. “Mejoramiento y mantenimiento de las condiciones de navegabilidad en los ríos Huallaga, Ucayali, Marañón
y Amazonas”. Informe final. Según lo planteado en los estudios de preinversión, las causas previamente expuestas devienen
31. Informe de aprobación del estudio de factibilidad. Informe N.° 1014-2012-MTC/09.02. en una serie de efectos que resultan relevantes para la presente discusión. Así, se identifican
398 399
cinco efectos directos: (i) incremento de costos de operación de las naves, fletes y pasajes; (ii) Componentes
aparición de restricciones a la navegabilidad y baja ocupabilidad de las naves; (iii) limitación en
la capacidad de carga de las naves e incremento de la escasez de productos; (iv) mayor tiempo de Como se mencionó previamente, el sistema de hidrovías se encuentra limitado en su desarrollo
viaje de las naves y mayor pérdida de productos perecibles; y (v) mayor riesgo de accidentes de por la existencia, en distintos puntos de su recorrido, de restricciones a la navegación por
las embarcaciones y aumento de la delincuencia. Dichos efectos traen consigo, en conjunto, un limitaciones de profundidad, cambios morfológicos o presencia de palizadas, características
menor tráfico fluvial del que podría alcanzarse si se realizaran las intervenciones requeridas, lo muy peculiares que limitan el desarrollo del transporte fluvial, ocasionan altos costos y generan
que finalmente induce a un menor desarrollo socioeconómico de las poblaciones localizadas en tráfico desorganizado. Todo ello se asocia a la falta de un sistema de control y monitoreo de la
el área de influencia del proyecto respecto de un escenario en el que se contara con los elementos hidrovía que permita una navegación segura durante los 365 días del año, falta que no genera las
principales de una hidrovía (WCS, 2018). condiciones adecuadas para el transporte de pasajeros y carga.
Los servicios de transporte fluvial y de logística prestados sobre las vías navegables de la Amazonía En este contexto, la vía fluvial constituye el eje de desarrollo intermodal a partir del cual se
peruana son pobres, predominando —en general— el patrón informal. Existen servicios regulares facilita el incremento de flujos comerciales y el desarrollo de sectores productivos de la región.
de pasajeros y carga; sin embargo, estos servicios disponen de niveles de calidad muy variados. Asimismo, constituye el instrumento integrador entre los pueblos más alejados, de los centros
Un ejemplo positivo es la distribución de cerveza como producto regional. La formalización y de distribución de carga y el transporte de personas entre un origen y su destino. Forma,
el profesionalismo en general son bajos. Los mejores niveles de aprendizaje y cumplimiento conjuntamente con las carreteras, los aeropuertos y terminales portuarios, los modos de un
de normas y regulaciones se encuentran en las empresas que prestan servicios a la industria sistema de transporte intermodal para el desarrollo socioeconómico de las regiones, así como el
petrolera. factor central para la interconexión fronteriza con Ecuador, Colombia y Brasil. En ese sentido,
el proyecto tiene por objetivo central la realización de las obras y acciones necesarias para
En general, la cantidad de cargas movilizadas en la cuenca se ve limitada al no estar explotándose implementar adecuadas condiciones del servicio de navegabilidad, en las vías ríos Huallaga,
mejor las posibilidades de complementación económica con el interior del área, las cuales son Ucayali, Marañón y Amazonas, en los departamentos de Ucayali y Loreto.
obstaculizadas también por problemas regulatorios, sanitarios y de provisión de infraestructura.
Para el logro del objetivo planteado, el proyecto propone como medio principal el que los sectores
De la investigación efectuada en el estudio de factibilidad se concluye que existen grandes de las hidrovías Huallaga, Ucayali, Marañón y Amazonas, con restricciones a la navegabilidad,
posibilidades de ampliación y mejora del funcionamiento de los centros de distribución y estén habilitados, implementados y transitables para los usuarios de las vías navegables los
logística en Iquitos, Yurimaguas, Pucallpa y Saramiriza. Sin embargo, en la actual configuración 365 días del año. A su vez, dicho medio requiere de una serie de acciones que deberán ser
operativa en el área, el desarrollo logístico es escaso, sin estar en condiciones de soportar tráficos implementadas, las cuales se describen a continuación:
eventuales de largo alcance.
Tabla N.° 56. Medios del proyecto Hidrovía Amazónica
Bajo los argumentos propuestos, el mejoramiento de la navegabilidad debe ser referido como
uno de los temas más relevantes para facilitar el desarrollo del sistema del transporte fluvial. Sin
MEDIOS (SEGÚN EL ÁRBOL DE MEDIOS Y FINES)
embargo, se debe hacer hincapié en la necesidad de que el mejoramiento de la navegabilidad no
sea una actividad aislada, sino que el éxito y el impacto dependen también de forma significativa
del desarrollo de la infraestructura portuaria en el área de influencia, así como también de otras Medio 1. Obras de dragado de apertura en los malos pasos, que representan una restricción para la
navegación y se ubican en distintas progresivas de los ríos que configuran el sistema.
medidas de acompañamiento como una mejora y/o implementación de centros de formación
laboral y de aprendizaje, etc.
Medio 2. Instalación de un sistema de ayudas a la navegación, que complementen las señales
existentes, de forma tal que dé seguridad a la navegación en todos los pasos que presenten un grado
de dificultad importante.
Medio 3. Instalación de una red de limnímetros con transmisión satelital, que permita conocer en
todo momento el nivel de los ríos en los puntos estratégicos, para informar a los navegantes las
condiciones esperables en sus recorridos y mejorar el conocimiento de la hidrología de los ríos.
400 401
Los medios se plantean en los siguientes componentes del proyecto:

Medio 4. Establecimiento de sistemas de mantenimiento y monitoreo de las obras de dragado, los
sistemas de ayuda a la navegación y la red de limnígrafos, de forma tal que asegure las condiciones de
navegabilidad del sistema. Tabla N.° 58. Componentes del proyecto Hidrovía Amazónica
Medio 5. Implementación de un plan de monitoreo de tal forma que asegure las condiciones de COMPONENTE DESCRIPCIÓN
navegabilidad de la hidrovía, a fin de determinar la ubicación de los canales de navegación de forma
permanente y la oportunidad y magnitud de los dragados a realizar durante el mantenimiento, Obras de dragado y Se establecen en los malos pasos, que representan una restricción para la
monitoreo de la hidrovía y otros aspectos vinculados al estado de la vía navegable. apertura navegación y se ubican en distintas progresivas de los ríos que configuran
el sistema.
Medio 6. Establecimiento de una empresa concesionaria, que tendrá a su cargo, además de realizar
las obras e instalaciones referidas precedentemente, el mantenimiento de ellas y el control del tráfico, Obras de dragado de Se mantienen los mismos volúmenes de dragado. Se trabaja con la
que permita normalizar la navegación en los distintos tramos de la hidrovía. mantenimiento profundidad de ocho pies, con la finalidad de obtener una navegación
segura de seis pies de calado.
Fuente: EIH & H&Q-Ingenieros. Mejoramiento y mantenimiento de las condiciones de navegabilidad en los ríos Huallaga, Ucayali, Marañón y Amazonas.
Informe final.
Instalación de un Estas complementan las señales existentes, de tal forma que brinden
sistema de ayuda de seguridad a la navegación en todos los pasos que presenten algún grado
A través de los medios señalados, el proyecto pretende lograr los siguientes fines: navegación de dificultad. Se realiza aun en sitios donde no es requerido el dragado.
Tabla N.° 57. Fines del proyecto Hidrovía Amazónica

Instalación de una Se realiza con la finalidad de conocer en todo momento el nivel de los ríos
red de limnígrafos en los puntos estratégicos, para informar a los navegantes las condiciones
con transmisión esperables en sus recorridos y mejorar el conocimiento de la hidrología
FINES (SEGÚN EL ÁRBOL DE MEDIOS Y FINES)
digital de los ríos.
Fin directo 1. Reducción de mermas de la carga (perecibles y robo). Fin indirecto 1.

Incremento del Establecimiento Se realiza con la finalidad de generar la existencia de la señalización
desarrollo económico de un sistema de necesaria, de modo que haya presencia de una cantidad de señales
Fin directo 2. Llegada con mayor rapidez de la carga a los mercados. de las localidades. mantenimiento de razonable y en buen estado.
Eliminación de sobrecostos de tarifa a las cargas. señalización
Fin indirecto 2.
Aumento de la calidad
Fin directo 3. Reducción del sobrecosto por trasbordo de carga. de vida. Mantenimiento El mantenimiento de las estaciones limnimétricas seguirá el criterio de
de las estaciones buen estado para la cantidad existente.
limnimétricas
Fin directo 4. Ahorro de tiempo de pasajeros.
Monitoreo de las Se realiza el monitoreo a las obras de dragado, a los sistemas de ayuda a
Fin directo 5. Reducción de accidentes de naves y personas. condiciones de la navegación y a la red de limnígrafos. En efecto, se pueda asegurar las
navegabilidad condiciones de navegabilidad del sistema.
Fin directo 6. Ahorro por uso de embarcaciones de mayor capacidad. Fuentes: EIH & H&Q-Ingenieros. Mejoramiento y mantenimiento de las condiciones de navegabilidad en los ríos Huallaga, Ucayali, Marañón y Amazonas.
Informe final. WCS (2018). Análisis del proyecto Hidrovía Amazónica.
Fuente: EIH & H&Q-Ingenieros. Mejoramiento y mantenimiento de las condiciones de navegabilidad en los ríos Huallaga, Ucayali, Marañón y Amazonas.
Informe final.
402 403
Alternativas Análisis crítico
La alternativa única que se planteó para el proyecto “Hidrovía Amazónica: ríos Marañón y La Hidrovía Amazónica es un proyecto importante para las regiones de Loreto y Ucayali. La
Amazonas, tramo Saramiriza-Iquitos-Santa Rosa; río Huallaga, tramo Yurimaguas-confluencia principal crítica al proyecto es que sus componentes se diseñan a partir de un diseño ideal
con el río Marañón; río Ucayali, tramo Pucallpa-confluencia con el río Marañón” es la siguiente: de naves que no corresponde con la mayoría de naves que navegan por los ríos naturalmente
adquisición de una draga de corte y succión para la etapa de apertura, una draga de succión navegables de su área de influencia. Además, más allá del esfuerzo del MTC por diseñar los
por arrastre para la etapa de mantenimiento y dos equipos de dragado de cortador menor para planos del perfil de la nave ideal, el MTC no ha implementado ni prevé implementar ningún
eventuales trabajos de apertura que pudieran surgir en la etapa de operación, además de la mecanismo de inducción para que las naves sean modificadas y alcancen las dimensiones que
instalación de señales tales como balizas luminosas, boyas luminosas y letreros informativos y justifican la profundidad del canal navegable.
red de estaciones limnimétricas.
En general, los armadores de Loreto y Ucayali no tienen incentivos para modificar el diseño de
sus naves y no perciben que necesiten hacerlo. Así, la probabilidad de que los armadores de
Criterios de selección Loreto y Ucayali alteren los diseños de las naves es muy baja o nula. Por estas razones, la hidrovía
es una inversión que tiene indicios de estar sobredimensionada, lo que implica que generaría un
En la siguiente tabla se presenta el monto de inversión total y los indicadores de rentabilidad de impacto ambiental mayor al adecuado, pues el canal navegable y el dragado asociado se justifica
la alternativa seleccionada. por esa necesidad de contar con naves que puedan operar con mayores economías de escala en
busca de eficiencia. Por ello, el estudio de factibilidad debió haber tenido una alternativa de
Tabla N.° 59. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de la alternativa Hidrovía Amazónica diseñada en función del perfil actual de las naves para poder analizar, sobre
seleccionada la base de un criterio de análisis costo-beneficio, si se podría haber optimizado las inversiones
concentrándolas en resolver malos pasos y contar con un canal navegable solo en las secciones
en las que ello es indispensable. Un diseño de la Hidrovía Amazónica calibrada para garantizar
MONTO DE LA VERIFICACIÓN E INDICADORES ALTERNATIVA 1
la navegabilidad de las naves actuales con escenarios y subalternativas de cargas incompletas
en tiempos de vaciante, habría permitido entender mejor las implicancias entre el alcance de la
Monto de la inversión total A precio de mercado 244 074 006 inversión del proyecto y los beneficios para las naves.
A precio social 175 294 417 Además, la baja o nula probabilidad de que se rediseñen y se sustituyan las naves por otras de
mayor capacidad que puedan aprovechar los atributos de la Hidrovía Amazónica implica que
parte de los beneficios están sobreestimados. En un estudio realizado por la firma DEE para WCS,
Costo beneficio (a precio Valor actual neto (VAN) (S/) 228 593 666 se recalculan los beneficios eliminando los que se basaban en el supuesto de sustitución de naves.
social)
Se estimó que los beneficios totales se reducen de US$ 174 a US$ 150 millones. En concordancia,
Tasa interna de retorno (TIR) 22.41
la tasa de interna de retorno del proyecto se reduce de 19 % a 15 %, pero el proyecto sigue siendo
socialmente rentable según las reglas de INVIERTE.PE.
Fuente: Invierte.pe. Ficha de proyecto – Banco de Proyectos. Código único del proyecto: 2172796.
Si bien este proyecto es muy importante para las regiones de Loreto y Ucayali, en tanto se busca
mejorar el desarrollo del sistema de transporte fluvial, la propuesta para abordar la problemática
El monto total de inversión a precios de mercado se estima en S/ 244 074 006 (US$ 86 674 008). Del identificada presenta algunas inconsistencias, las cuales requieren ser discutidas y analizadas.
monto total de inversiones, S/ 15.45 millones (US$ 5.486 millones) corresponden a las reinversiones Básicamente, estas pueden ser explicadas a través de tres críticas principales, las cuales se
en equipo del año 14 según el cronograma de ejecución: draga menor para mantenimiento (US$ asocian a las siguientes temáticas: (i) las dificultades para reperfilar las naves, (ii) el esquema
4.084 millones), equipos para monitoreo de balizas, limnimétricas y otros equipos menores. tarifario actual, y (iii) la informalidad.
Los resultados de la evaluación económica indican que el proyecto es rentable desde el punto de En relación con la primera inconsistencia, el estudio de factibilidad “Mejoramiento y
vista económico, alcanzando un valor actual neto de S/ 228 593 665 y una tasa interna de retorno mantenimiento de las condiciones de navegabilidad en los ríos Huallaga, Ucayali, Marañón y
de 22.41 %. Amazonas” y en el contrato de concesión asociado, se definieron las características de las “naves
de diseño” que encajarían con el estándar del esquema propuesto en el proyecto. Dicho “perfil de
404 405
la nave ideal” no es acorde, sin embargo, con la mayoría de embarcaciones que transitan por los extremadamente oneroso. Además, para las naves que requieren poco calado para navegar (que
ríos naturalmente navegables del área de influencia del proyecto. Básicamente, la mayor parte son más del 60 %), el costo del peaje no generaría beneficios que justifiquen el pago del peaje.
de las naves poseen una gran antigüedad y un diseño que no ofrece las condiciones adecuadas
para la navegación eficiente (WCS, 2018, p. 143) según todos los estudios previos. Así, más allá En relación con la tercera inconsistencia, los estudios de preinversión propuestos para el proyecto
del esfuerzo del MTC por diseñar los planos del perfil de la nave ideal, la mencionada institución no internalizan como tal el problema de la informalidad portuaria, la cual se mantiene vigente
no ha implementado ni prevé implementar ningún mecanismo de inducción para que las naves hasta la fecha. Según INDESMAR (2009), esta se asocia principalmente al hecho de que existen
sean modificadas y alcancen las dimensiones que justifican la profundidad del canal navegable. naves que no respetan la reglamentación, en el sentido de que operan sin contar con seguros de
En adición a ello, aparentemente los armadores de Loreto y Ucayali no tienen los suficientes responsabilidad civil contra terceros y accidentes, evitan recalar en embarcaderos formales, no
incentivos para alterar el diseño de sus naves o comprar unas nuevas, situación que se asocia utilizan los servicios de agenciamiento fluvial, no cumplen con las rutas programadas y hasta
directamente con el tema del financiamiento. transportan exceso de pasajeros (WCS, 2018, p. 156). En ese sentido, de no contar con un plan
alternativo para sobrellevar los problemas asociados a la informalidad, el uso de la infraestructura
Una segunda crítica hacia lo planteado por el proyecto se relaciona con la tarifa fijada en el portuaria, así como el de la propia Hidrovía Amazónica, se pondría en gran riesgo.
contrato de concesión, la cual afecta a los dueños de las embarcaciones. Esta situación se asocia
con lo previamente señalado, dado que son pocas las naves que cuentan con el perfil requerido Por otro lado, la posible sobreinversión genera que sea mucho más difícil obtener la aprobación del
según el diseño del proyecto; lo más probable es que la tarifa estándar implique costos superiores estudio de impacto ambiental, por lo que una renegociación del contrato para redimensionar las
a las ganancias de eficiencia de las mismas. Para el caso del régimen tarifario por peaje del intervenciones podría facilitar la aprobación del EIA y facilitar el consenso y el encaminamiento
Proyecto Hidrovía Amazónica, el estudio de factibilidad recomendó una “tarifa única” por ser del proyecto.
un proyecto en el que se transforma un río naturalmente navegable en una hidrovía. Según el
contrato de concesión, el armador pagará por cada viaje de su embarcación independiente del
tramo navegado en el área. No se cobrará peaje para embarcaciones con un calado menor a tres
pies. Los cobros se establecen sobre la base de la unidad de arqueo bruto (UAB).
El monto a pagar en concepto de peaje por una embarcación será entonces:
P = TBP x UAB
donde:
TBP: tarifa básica del peaje (TBP) de x USD
UAB: unidad de arqueo bruto
En el contrato de concesión, se establece que la tarifa por unidad de arqueo bruto será US$ 1.69
más el IGV y todos los impuestos que le sean aplicables. Las embarcaciones exentas del pago
de tarifa son las que están a cargo de la Marina de Guerra del Perú, las que se utilicen para
atender servicios de emergencias y las que son utilizadas por los pueblos indígenas según usos
y costumbres.
Dado que son pocas las embarcaciones que tienen una adecuada capacidad para lograr eficiencias
gracias al Proyecto de la Hidrovía Amazónica, es previsible que los ingresos o beneficios continúen
siendo menores que los esperados. La propuesta de una tarifa equivalente a US$ 1.69 más IGV
puede llegar a comprometer el hecho de que se dé un cambio de la capacidad de las naves, dado
que implica costos adicionales que, eventualmente, dificultarían la modernización de las naves.
En línea con ello, el diseño del contrato plantea un peaje sobre la base de un arqueo bruto que
no toma en cuenta si las naves tienen o no carga o pasajeros, por lo que, dado que muchas de
estas se desplazan desde Iquitos hasta Pucallpa con nula o baja carga, el costo de los peajes sería
406 407
Descripción de riesgos y medidas de mitigación
Financiamiento del No se consigue el Incapacidad Imposibilidad de Concesionario 1. Este riesgo se mitiga principalmente por los respaldos de la Sociedad
proyecto cierre financiero para el financiera del ejecutar el objeto de Concesionaria Hidrovía Amazónica S. A. La Sociedad Concesionaria está
financia-miento de las concesionario la concesión. respaldada por la Empresa China Estatal de Ingeniería y Construcción
inversiones del proyecto. SINOHYDRO. SINOHYDRO es una importante firma que ocupó en el 2012 el puesto
14 entre las firmas de talla mundial en ingeniería y el puesto 6 como contratista.
2. SINOHYDRO cuenta con el respaldo del Gobierno de la República Popular de

China por su condición de Empresa Estatal.
3. En adición, el concedente —de no cumplir el concesionario con las disposiciones

del contrato— puede ejecutar la garantía de fiel cumplimiento del contrato
(cláusula 11.2). El monto de la garantía es de US$ 9.5 millones.
Costos de operación Costos operativos Fallas en los cálculos Disminución de la Concesionario 1. La Sociedad Concesionaria Hidrovía Amazónica S. A. está respaldada por la
mayores que los efectuados en el rentabilidad del experiencia en ingeniería y contratos de obras públicas de SINOHYDRO, que opera
previstos en el plan de plan de negocios concesionario desde 1950 en muchas líneas de inversión en transporte y otras.
negocios de la sociedad
concesionaria 2. El contrato establece con claridad el esquema de la contraprestación económica
que percibe el concesionario. En el capítulo IX se define la tarifa por la prestación
de los servicios estándar (cláusulas
9.1 - 9.8), que entra en vigencia cuando se inicia la explotación (cláusula 8.10) y cubre
parcialmente los costos operativos. En el capítulo X se definen los cofinanciamientos.
Los cofinanciamientos se fijan a través del PAMO y del PME. El PAMO es el pago por
mantenimiento y operación y el PME es el pago por mantenimiento excepcional.
El PAMO y el PME son aportes del concedente por los recursos operativos faltantes
que no pueden ser cubiertos por la recaudación de la tarifa de los servicios estándar
(cláusula 10.6).
Tributos y seguridad Alteración y cambios Decisión política del Desequilibrio Las cláusulas 10.10-10.15 del contrato establecen con claridad las causales que
social (costos) en la Gobierno central económico permiten reponer el equilibrio económico financiero.
administración tributaria financiero del Concedente
y seguridad social contrato El concesionario podrá suscribir con el Estado un convenio de estabilidad jurídica, el
que, conforme con la normatividad aplicable, tiene rango de Contrato Ley.
Inflación / tipo de Efectos de la inflación y Fluctuaciones de la Aumento del PAMO Concedente En el Anexo 4, cláusula B.4, se establece el mecanismo de reajuste del PAMO por
cambio del tipo de cambio sobre economía y del tipo por variación de variación de costos.
costos de operación de cambio costos
Estos alcances se precisan en el Apéndice 2 del Anexo XVI.
408 409
Pago de la Atraso del concedente Pago extemporáneo Afectación del flujo Concedente En la cláusula 10.18 se establece la obligación del concesionario de constituir y
contraprestación del en el pago al del concedente financiero y del mantener su costo en calidad de fideicomitente, un fideicomiso irrevocable de
servicio concesionario por la pago a acreedores administración para facilitar el adecuado cumplimiento de los desembolsos del
contraprestación del cofinanciamiento.
servicio
La cláusula 16.1.4 establece que el incumplimiento del concedente en los pagos del
PAMO, PME y PAO por más de 60 días es una causal de caducidad de la concesión.
Cantidad de La cantidad de Diferencia entre la flota Aumenta el Concedente Los cofinanciamientos se fijan a través del PAMO y del PME. El PAMO es el
embarcaciones que embarcaciones proyectada y la flota que cofinanciamiento pago por mantenimiento y operación y el PME es el pago por mantenimiento
pagan tarifas por los es menor que la utiliza la hidrovía excepcional.
servicios estándar prevista
El PAMO y el PME son aportes del concedente por los recursos operativos
faltantes que no pueden ser cubiertos por la recaudación de la tarifa de los
servicios estándar (cláusula 10.6).
Cobro de la tarifa Dificultades para el Armadores amazónicos Aumenta el Concedente El contrato establece con claridad el esquema de la contraprestación
estándar consideran que no cofinanciamiento económica que percibe el concesionario. En el capítulo IX se define la tarifa
cobro de la tarifa
requieren la hidrovía, pues por la prestación de los servicios estándar (cláusulas 9.1-9.8) que entra en
estándar
sus naves pueden operar vigencia cuando se inicia la explotación (cláusula 8.10) y cubre parcialmente
con calados actuales. los costos operativos.
En el capítulo X se definen los cofinanciamientos.

TECNOLÓGICO
Diseño del canal de Puede ocurrir que No se logra contar con zonas Demoras en la Concesionario Si se registran algunas de las causas señaladas no imputables al
acceso al Puerto de las especificaciones del cauce apropia-das para ejecución del canal concesionario, este estará eximido de garantizar la implementación de las
Iquitos de diseño requieran diseñar un canal apropiado de acceso al Puerto especificaciones técnicas previstas en el Anexo N.° 4 del contrato, relacionado
ser evaluadas. sin afectar márgenes de Iquitos con las obras obligatorias y los niveles de servicio establecidos en el Anexo 3,
fluviales (los cuales no deben exclusivamente en el tramo afectado.
ser objeto de dragado).
El concesionario podrá, si se dan las causas señaladas, solicitar una
O, alternativamente, ampliación de plazo para modificar el diseño y/o las actividades de dragado.
se pueden producir En consecuencia, no será penalizado ante estos eventos.
restricciones sociales
o ambientales que no
sean responsabilidad del
concesionario.
410 411

TECNOLÓGICO
Incertidumbre sobre En el proyecto La cota de fondo del canal Dado que la Concesionario El concesionario deberá instalar como mínimo 13 estaciones limnimétricas.
los “niveles de referencial se en cada sector del río es una profundidad a
referencia” para los definen los niveles variable que se define en dragar depende El canal debe permitir la navegación de la embarcación de diseño con un
malos pasos. de referencia función de la interpolación de los niveles de calado de seis pies en los malos pasos y de nueve pies en el canal de acceso
para los malos lineal de los niveles de referencia, existe al terminal portuario de Iquitos cuando el nivel del agua sea igual o superior al
pasos, pero el referencia determinados en incertidumbre sobre nivel de referencia.
concesionario los limnímetros instalados. la cantidad de
La profundidad del canal debe establecerse adoptando como mínimo un
deberá recalcularlos dragado.
margen bajo quilla de 0.3 m y un margen adicional de 0.3 m en relación con el
una vez que se
calado de la embarcación en el caso de lechos rocosos y de 0.6 m en el caso
disponga de un
de lechos blandos.
registro suficiente
de limnimétricas. En ríos en donde no hay lechos rocosos, se añaden 2 pies adicionales bajo la
quilla y una profundidad náutica de 8 pies. La profundidad náutica en el canal
de acceso al puerto será de 11 pies.
El concesionario deberá realizar un sobredragado técnico para absorber la

sedimentación que pueda ocurrir hasta la época de vaciante.
Incertidumbre sobre Actualmente solo Se licitó el proyecto sin EDI Podrían aumentar Concesionario El concesionario deberá realizar todos los estudios de campo y gabinete
los volúmenes de se cuenta con y solo con un estudio de los volúmenes necesarios en el marco del EDI para determinar los volúmenes de apertura del
apertura del canal a valores referenciales preinversión. de dragado de canal a ser dragado en todos los malos pasos que resulten definidos sobre la
ser dragado. del estudio de apertura respecto base del relevamiento batimétrico inicial y en el Puerto de Iquitos.
factibilidad. de los valores
referenciales. En el contrato (Anexo 4) también se ha considerado un volumen de dragado
adicional como “imprevisto”, que puede corresponder a otros malos pasos no
identificados y/o a modificaciones de malos pasos de hasta 600 000 metros
cúbicos.
Incertidumbre Actualmente solo se Se licitó el proyecto sin EDI Podrían aumentar Concesionario El concesionario deberá realizar todos los estudios de sedimentación,
sobre la cantidad cuenta con valores y solo con un estudio de los volúmenes apoyados en mediciones de campo y modelizaciones matemáticas
de sobredragados referenciales y el preinversión. de sobredragado hidrosedimentológicas, que le permitan estimar los sobredragados técnicos a
técnicos necesarios. sobredragado es técnico más allá realizar para lograr que las condiciones de los canales de navegación cumplan
esencial para que de los valores con los niveles de servicio (Anexo 4 del contrato).
los canales de referenciales.
navegación cumplan El sobredragado necesario para cumplir con los niveles de servicio deberá
con los niveles de ser evaluado por el concesionario, considerando la mayor dinámica
servicio durante la sedimentológica fluvial en la embocadura del río Amazonas, en relación con la
época de vaciante. existente en el río Itaya, mediante una modelización hidrosedimentológica.
412 413
d) Riesgo político
Caducidad del Resolución del Vencimiento del plazo de la concesión, mutuo Caducidad de la Concedente En todas las causales de caducidad con excepción
contrato de contrato acuerdo, resolución del contrato por incumplimiento concesión de mutuo acuerdo, vencimiento del plazo y
concesión del concesionario, resolución por incumplimiento del de fuerza mayor o caso fortuito, se aplicará el
concedente, decisión unilateral del concedente, fuerza mecanismo de valoración y pago señalado en las
mayor o caso fortuito. cláusulas 16.11 y 16.17.
e) Riesgo ambiental
Impactos no previstos como consecuencia de Las propiedades Se licitó el proyecto sin EDI Puede requerirse más volumen Concesionario Concesionario debe desarrollar un EDI y un
acciones de dragado u otros pueden afectar de los materiales a y sin estudio de impacto de dragado para mantenimiento. estudio de impacto ambiental detallado
volúmenes de las principales intervenciones. dragar y su análisis ambiental detallado. (Anexo XI del contrato).
constituyen un Estudios previos son Es importante entender que el
En consecuencia, para readecuar la vía navegable factor fundamental referenciales. fenómeno de sedimentación DGASA, autoridad ambiental competente
a las condiciones correspondientes a la para la selección no se detiene por efecto de los del Sector Transportes, evaluará y aprobará
apertura, se hace necesario prever un dragado del equipo a dragar. dragados de profundización o el estudio de impacto ambiental detallado.
de mantenimiento anual, a realizar durante la El conocimiento apertura, sino que más bien se
temporada de creciente a vaciante, dado que de las dinámicas agudizan, ya que los dragados
de realizarse durante la temporada de creciente de los ríos aún es actúan como trampa para
se perdería buena parte del resultado de la insuficiente. los sedimentos que siguen
operación. Por ende, no se dispondría de las arrastrados por el río.
profundidades necesarias durante los últimos
meses de vaciante del río.
Impactos no previstos pueden afectar el medio El conocimiento Se licitó el proyecto Las intervenciones del proyecto Concesionario El concesionario debe desarrollar un EDI y
de las dinámicas sin estudio de impacto pueden afectar el medio físico, un estudio de impacto ambiental detallado
físico (aire, geomorfología fluvial, dinámica de los ríos aún es ambiental detallado. el medio biológico y el medio (Anexo XI del contrato).
hídrica y sedimentológica, agua, sedimentos insuficiente. Estudios previos son socioeconómico.
y la estabilidad costera), el medio biológico referenciales. El concesionario debe implementar el Plan
(biota acuática, biota terrestre y áreas naturales de Manejo
protegidas) y el medio socioeconómico
(actividad pesquera, navegación deportiva y Social y Ambiental.
recreativa, navegación comercial, recreación
DGASA, autoridad ambiental competente
costera, patrimonio arqueológico, uso de la vía
del Sector Transportes, evaluará y aprobará
navegable, entre otros).
el estudio de impacto ambiental detallado.
414 415
Cuenca hidrográfica tiene un régimen de gran Los cambios en Los procesos de erosión, La variación de los parámetros Concesionario El Plan de Dragado considera el régimen
variabilidad hidrológica. las características transporte y sedimentación hidráulicos tiene un efecto hidrológico de cada cuenca hidrográfica.
de los ríos causan son la causa de alteración adverso sobre la navegación, Sobre la base del hidrograma de cada
variaciones de más característica del ya que actúa en el proceso río se definen los periodos de dragado
caudal. funcionamiento del río: de erosión-transporte- específicos de cada río, los cuales pueden
la cantidad de carga de sedimentación en el cauce ser modificados parcialmente según
fondo en vaciante es muy fluvial. La capacidad de erosión y el hidrograma real de cada año. Los
diferente de la movilizada el arrastre de material sólido por hidrogramas
en crecida. Se puede el río son muy grandes durante la
decir que una sola vía de crecida y causa mayor movilidad establecidos en función de mediciones
escurrimiento es utilizada del lecho. diarias en las estaciones limnimétricas
por dos ríos diferentes: se emplearán para determinar el nivel de
un río de descarga en Cuando el agua empieza referencia y así reducir las batimetrías
aguas altas y un río de a descender, el sedimento que serán ejecutadas, a partir de lo cual
descarga en aguas bajas, transportado en zonas poco se definen las zonas de malos pasos,
cada uno con sus propias profundas causa los pasos se diseñan los canales y se calculan los
características. críticos. volúmenes a ser dragados.
El concesionario definirá el volumen de

dragado de apertura definitivo sobre la base
de la información del EDI.
RIESGO DE FUERZA MAYOR DESCRIPCIÓN CAUSA CONSECUENCIA RESPONSABLE MITIGACIÓN
Fuerza mayor Cualquiera de las partes tendrá la opción de Guerra externa Restricción del Compartido En un plazo no mayor de 30 días calendario contados
resolver el contrato por eventos de fuerza interna o civil, servicio o suspensión desde la fecha de presentación de la solicitud de
mayor o caso fortuito. Fuerza mayor significa terrorismo, paros o de obligaciones suspensión, la parte que la haya recibido deberá remitir
la ocurrencia de eventos, condiciones o huelgas generales, su pronunciamiento, para lo cual deberá contar con la
circunstancias no imputables a las partes confiscación, requisa opinión previa favorable del regulador (cláusula 17.3).
de naturaleza extraordinaria, imprevisible o destrucción total.
e irresistible que impidan cumplir con las De existir controversia sobre la resolución emitida,
obligaciones a su cargo. la parte afectada estará facultada a recurrir al
procedimiento de solución de controversias previsto en
el capítulo XVIII del contrato (cláusula 17.4).
416 417
11.10 En Audiencia Pública Regional del 29 de septiembre del 2002, se destacó la importancia
Carretera Bellavista-Mazan- de esta vía como eje de desarrollo entre las cuencas Putumayo, Napo y Amazonas y su
influencia en el desarrollo dentro del contexto regional.
Salvador-El Estrecho32
Las entidades públicas y privadas de la región Loreto manifestaron una buena disposición
para que se realicen estas inversiones, siendo además un proyecto al que se aspiraba
desde la década de los ochenta a través de memoriales, artículos periodísticos, estudios
preliminares, seminarios, publicaciones, etc.
En el marco de estas expectativas, en 1998 el PEDICP encargó a la firma CORPEI la elaboración

Contexto de la política del proyecto de un estudio que contemple la viabilidad de conectar la cuenca del Napo con el Putumayo,
mediante una vía terrestre, para lo cual se analizaron cuatro alternativas.
Este proyecto está dentro del actual Plan de Desarrollo Concertado Regional (PDCR) “Loreto al
2021”. La intervención es consistente con el objetivo estratégico regional N.° 5 del PDCR: “Mejorar Paralelamente la zona Bellavista-Mazan fue ampliamente estudiada como una posibilidad de
la infraestructura para la competitividad regional”, y de manera específica con el objetivo de desarrollo desde la década de los setenta e inicios de los ochenta.
segundo nivel: “Integrar social y económicamente a la población”, para el cual se asignó como
acción estratégica la conexión interna y externa del departamento mediante infraestructura de Siguiendo el proceso de los estudios, en el 2003 el PEDICP programó la adecuación de los estudios
transporte multimodal y la ejecución de proyectos con enfoque territorial. de CORPEI al SNIP, habiendo elaborado el estudio de perfil del proyecto, el cual se aprobó en 2004.
Por otro lado, en el marco del Plan Estratégico Sectorial Multianual Sector Transportes y El 3 de marzo del 2007, en la localidad de San Antonio del Estrecho, se suscribió la “Declaración
Comunicaciones (PESEM 2012-2016), el proyecto “Construcción de la carretera Bellavista- del Putumayo”, que fue firmada por los siguientes alcaldes distritales:
Mazan-Salvador-El Estrecho” contribuyó a lograr el objetivo estratégico general de “contar
con infraestructura de transporte que contribuya al fortalecimiento de la integración interna Alcalde de Putumayo: Adilio Cárdenas Haya
y externa, al desarrollo de corredores logísticos, al proceso de ordenamiento territorial, la Alcalde de Las Amazonas: Aldo C. Paino Inuma
protección del medio ambiente y a mejorar el nivel de competitividad de la economía”. Alcalde de Torres Causana: Wilson Guerrero Machado
Alcalde de Teniente Manuel Clavero: Jonás Huananay Hidalgo
Este proyecto contribuye a la política de fronteras, pues conectará la capital de Loreto con la Alcalde de Mazan: Edgar Tang Pinto
capital del distrito de Putumayo: San Antonio del Estrecho.
En este documento se expresa la voluntad de los alcaldes por participar activamente en la
La unidad formuladora del proyecto es el Proyecto Especial Binacional de Desarrollo Integral ejecución de cualquier plan de intervención en la cuenca del río Putumayo, dado el anuncio del
de la Cuenca del Río Putumayo (PEDICP), institución que fue creada mediante el DS N.° 153-91- Gobierno de implementar programas de desarrollo con la finalidad de frenar el avance de las
PCM, con carácter binacional dentro del marco del Tratado de Cooperación Amazónica Peruano- guerrillas colombianas y la proliferación del narcotráfico. Los alcaldes expresaron su disposición
Colombiano, siendo su objetivo principal la construcción de infraestructura económica y social y exigieron formar parte integral de la ejecución del plan estableciendo como proyecto bandera
básica. El proyecto especial es el principal instrumento del Gobierno nacional para implementar la “Construcción de la carretera Bellavista -Mazan-Salvador-El Estrecho de los distritos de
acuerdos binacionales y acciones de integración, en el marco de las Zonas de Integración Punchana, Mazan, Indiana y Putumayo de la provincia de Maynas, región Loreto”. En dicha
Fronteriza: peruano-colombiana, peruano-ecuatoriana y peruano-brasileña. Tomando esto en reunión de alcaldes también estuvieron presentes representantes del Ministerio de Defensa,
cuenta, el proyecto está abordado desde un interés nacional mayor que se vincula tanto a la Rosario Santagadea (asesora del ministro de Defensa), el almirante Martín Sánchez de Bernardi
integración sudamericana como al control de actividades ilícitas en el Putumayo. (funcionario del Ministerio de Defensa), Marco Carrión (representante de DEVIDA), el presidente
regional de Loreto, autoridades locales y regionales sectoriales.
En el estudio de factibilidad se resalta una serie de eventos que muestran la consolidación de este
proyecto dentro de los intereses de la región (Consorcio Estudio Mazan-Estrecho, 2014): Con fecha 6 de mayo del 2011 se promulgó la Ley N.° 29680, denominada Ley que Declara de
Interés y Necesidad Pública la Ejecución y Conclusión de Diversas Obras de Infraestructura
en Coordinación con los Gobiernos Regionales. Entre las obras que se indicaban en la ley se
32 Nombre de proyecto: “Construcción de la carretera Bellavista-Mazan-Salvador-El Estrecho”. Código único: 2192666. encontraba el proyecto “Construcción de la carretera Bellavista-Mazán-El Salvador-El Estrecho”.
418 419
Estudios elaborados catalogaba como principal problema de no tener vías terrestres el pagar costos elevados para su
traslado, mientras que un 27 % mencionaba que el principal problema era la pérdida de tiempo.
El 7 de octubre del 2004, la Oficina de Inversiones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones
(OPI-Transportes), mediante oficio N.° 549-2004-MTC/09.02, aprueba el estudio de preinversión a Si bien no existe un acceso vial terrestre entre las cuencas, es necesario un análisis detallado de
nivel de perfil del proyecto “Construcción de la carretera Bellavista-Mazán-Salvador-El Estrecho” los modos de transporte que existen en la zona. En el estudio se describe lo siguiente (Consorcio
por un monto de inversión de S/ 167 662 460; asimismo, se autorizó el desarrollo del estudio de Estudio Mazan-Estrecho, 2014):
prefactibilidad.
En la actualidad, el acceso a la localidad de San Antonio del Estrecho solo es posible por vía
Con fecha al 6 de febrero del 2009, mediante oficio N.° 179-2009-MTC/09.02 e informe N.° 253- aérea (que es muy costoso) y por vía fluvial (que es un viaje de alrededor de 20 días), por lo que se
2009-MTC/09.02, la OPI–Transporte, aprueba el estudio de preinversión a nivel de prefactibilidad constituye sumamente estratégico e importante el construir la carretera de unión entre la capital
del proyecto, por un monto de inversión de S/ 455 010 181 y autoriza la elaboración del estudio de la región Loreto y la capital del distrito fronterizo del Putumayo.
de factibilidad.
Ante esta problemática se ha provisto conveniente realizar el estudio de trazo y diseño vial para
El 18 de junio del 2014, mediante informe técnico N.° 824-2014-MTC/09.02, la OPI-Transporte proseguir el estudio anterior de la prefactibilidad y continuar con el estudio de factibilidad del
aprueba el estudio de preinversión a nivel de factibilidad del proyecto por un monto de inversión proyecto.
de 1 128 900 260.15 nuevos soles.
Por otro lado, una gran parte del diagnóstico se centra en mostrar las fortalezas productivas y
El “Estudio definitivo del tramo I: Bellavista-Santo Tomás” fue aprobado por Provias potencialidades, como un argumento que justifica la conexión vial.
Descentralizado con Resolución Directorial N.° 199-2015-MTC/21 el 7 de mayo del 2015 y por
Provias Nacional con Resolución Directoral N.° 1164-2015-MTC/20 el 11 de noviembre del 2015.
Los estudios definitivos de los tramos II, III y IV están por elaborarse. Componentes
El objetivo del proyecto es facilitar la interconexión vial de la población de las regiones de Iquitos
Descripción del problema y Putumayo con el mercado regional y nacional, así como fortalecer la oferta de productos
regionales y nacionales en las cuencas del Napo y Putumayo, reposicionando la presencia
El problema del proyecto se definió como “limitada interconexión vial terrestre entre las cuencas peruana en esta zona desarticulada del territorio nacional.
de los ríos Putumayo, Napo y Amazonas” (Consorcio Estudio Mazan-Estrecho, 2014), que a su vez
genera el reducido desarrollo de las actividades económicas de la población de Iquitos y su difícil En el estudio de factibilidad se analizó la calidad de agregado de las canteras ubicadas en la
acceso hacia el mercado potencial de la capital de Putumayo. zona, la capacidad portante del suelo, el clima y la experiencia en zonas vecinas en construcción
de carreteras, concluyendo que la zona presenta suelos blandos de baja capacidad de soporte
El área de influencia del proyecto abarca los distritos de Indiana, Iquitos, Mazán, Napo, Punchana de la subrasante; además, se carece de agregado grueso, lo que imposibilita la utilización de
y Putumayo, los cuales comprenden a 101 centros poblados ubicados en las cuencas del río Napo afirmados. Asimismo, el medio agreste con presencia de lluvias intensas y los suelos dificultan
y Amazonas, con 607 059 ha de área de influencia y 121 641 habitantes directamente beneficiados, y encarecen el mantenimiento. Como consecuencia, se proyectó una carretera de 187.7 km de
que se dedican principalmente a la agricultura, según el estudio de factibilidad. longitud, donde un tramo tendrá un acceso fluvial y la pavimentación a nivel de carpeta asfáltica
será de 185.7 km y a nivel de pavimento rígido una pequeña vía de 80 m, en tanto que se proyectó
Por otro lado, en el estudio de factibilidad se hace una descripción detallada de los aspectos una serie de puentes cuya longitud es de 1 899 m. Este proyecto está dividido en los siguientes
sociales, culturales, ambientales, de las zonas en que se intervendrá. Sobre la base de una tramos:
encuesta, se recogió información sobre la percepción del transporte por parte de los pobladores
que viven cerca del trazo de la vía. Estas preguntas abordaron: la percepción de la condición de Tramo I: Bellavista-Santo Tomás (puente Nanay y viaductos de acceso)
las vías fluviales y transporte aéreo, frecuencia de tránsito, tiempo que toman en trasladarse, Tramos II: Santo Tomás-Mazan
medio de transporte que utilizan, entre otros. Estos resultados muestran que: el 51 % de los
encuestados se encuentra disconforme con la infraestructura vial; un 46 % se demoran más de
una hora para llegar a su destino mientras que el 4.3 % se demora al menos un día; el 67 % utiliza
principalmente el modo fluvial para transportarse, seguido por la vía aérea. Asimismo, el 30 %
420 421
Alternativas en embarcaciones tipo ferry boat, en un tiempo aproximado de una hora. En tal sentido se ha
proyectado la construcción de 2 embarcaderos, en las localidades de Mazán y El Salvador.
El proyecto “Construcción de la carretera Bellavista-Mazán-El Salvador-El Estrecho” cuenta con
una alternativa única, la cual comprende los siguientes tramos: Tramo IV: Salvador-El Estrecho
La plataforma en el cuarto tramo será de pavimento flexible y tendrá un ancho de 3.00 m, cunetas
Tramo l: Av. La Marina-Santo Tomás de 0.90 m y bermas de 1.00 m, contando en este tramo con plazoletas de pase cada kilómetro. El
ancho de la plataforma varía en los tramos en curva, incrementándose el sobreancho de acuerdo
Pavimentación de la Av. La Marina (80 m) con el Manual de Diseño Geométrico de Carreteras DG 2001. Son las siguientes: velocidad
El proyecto se inicia en la progresiva 0+000 del óvalo de la Av. Marina, donde se plantea la directriz: 40 km/h, ancho de explanaciones: variable, ancho-nivel subbase promedio: 3.00 m,
construcción de 80 m de superficie de rodadura rígida. Dicha superficie está proyectada con peralte en curvas: de acuerdo con el DG 2001, sobreancho en curvas: de acuerdo con el DG 2001,
doble vía de 9.40 de ancho, cunetas techadas convencionales de mortero armado con una talud de relleno: V: 1, H: 1.75 Dentro de este tramo tenemos varias estructuras, siendo el tema
sección de 0.75 x 0.90 m y jardines a ambos lados, con un promedio de 2.40 m de ancho. importante la pavimentación flexible, que cuenta con una longitud de 147.4 km.
Viaducto de acceso Punchana / Nanay (L = 1 347 m)

Este tramo de aproximación es la continuación de la pavimentación de la Av. La Marina, con Criterios de selección
una longitud de 1 347 m, siendo un viaducto cuya superestructura está formada por tramos
consecutivos de estructura mixta de acero y concreto, en tanto que la subestructura está En la siguiente tabla se presenta el monto de inversión total y los indicadores de rentabilidad de
formada por estribos y zapatas de mortero armado, estas últimas apoyadas sobre pilotes. la alternativa seleccionada.

Puente Nanay (longitud = 320 m) Tabla N.° 60. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de la alternativa única
El puente extradosado, que se sitúa sobre el río Nanay, en las proximidades de su
desembocadura en el río Amazonas, presenta una longitud total de 320 m que se dividen en MONTO DE LA VERIFICACIÓN E INDICADORES ALTERNATIVA ÚNICA
tres vanos de 70-180-70 m de luz. La superestructura está compuesta por un cajón metálico
y vigas transversales. El ancho del tablero es de 12.8 m, compuesto por una calzada de 6.6 m Monto de la inversión A precio de mercado 1 128 900 260
con dos carriles del mismo ancho, arcenes (bermas) de 0,8 m y aceras de 1.7 m. Para separar total
el tránsito peatonal del tráfico vehicular se disponen barreras metálicas que ocupan un
ancho de 0.6 m. En los extremos del tablero se colocan barandas. A precio social 891 831 206
Acceso puente Nanay-Santo Tomás (longitud = 232 m)

Costo-beneficio Valor actual neto (VAN) (S/) 233 186 619
Este tramo de aproximación es la continuación del puente Nanay, para lo cual se ha (a precio social)
diseñado un viaducto con una longitud de 232.00 m cuya superestructura está formada por
tramos consecutivos de estructura mixta de acero y concreto, en tanto que la subestructura Tasa interna de retorno (TIR) 19.95
está formada por estribos y zapatas de mortero armado, las cuales estarán apoyadas sobre
pilotes. Fuente: Invierte.pe. Ficha de proyecto – Banco de Proyectos. Código único del proyecto: 2192666.

Tramo ll: Santo Tomás-Mazán Evaluación económica
Velocidad directriz: 60 km/h, ancho de explanaciones: variable, ancho nivel subbase promedio: Los resultados de la evaluación económica indican que el proyecto, desde el punto de vista
6.60 m. Peralte en curvas: de acuerdo con el DG 2001. Sobreancho en curvas de acuerdo con el económico, es rentable socialmente con un VAN de 233.2 millones y una TIR de 19.95 %. El
Manual de Diseño Geométrico para Carreteras (DG, 2001). Talud de relleno: V: 1, H: 1.75. Este monto de inversión de la alternativa única se estima en S/ 1 128 900 260, monto que permitirá la
tramo se ha diseñado para una pavimentación flexible que cuenta con una longitud de 38.38 km. construcción de una vía terrestre de 187.7 km que comunicará las cuencas de las Napo, Amazonas
y Putumayo.
Tramo lll: Mazán-Salvador (fluvial)
Este tramo comprende el recorrido por vía fluvial desde la localidad de Mazán hasta la localidad
de San Salvador, a través del río Napo, en una longitud promedio de 12 km, el cual se realizará
422 423
Análisis crítico
El estudio de preinversión del proyecto omite que existe una alternativa de transporte bimodal
utilizando el Napo, articulada a una vía menos extensa hasta San Antonio del Estrecho, que costaría
un quinto de las inversiones y tendría mucho menos impacto sobre ecosistemas frágiles. Además,
esta alternativa bimodal a traviesa lugares más poblados y con más actividades económicas que
se beneficiarían de la integración. El estudio de preinversión adolece de alternativas y eso no
permite que se analice en términos costo-beneficio la solución más lógica para la integración de
la ciudad de San Antonio del Estrecho con el eje de Iquitos y Nauta. La omisión de esta alternativa
es la debilidad principal de los estudios de preinversión del proyecto.
Específicamente, en el estudio de factibilidad, se plantea un horizonte de evaluación de 20 años.

Si bien el horizonte de evaluación debe ser igual al tiempo que dure las fases de ejecución y
funcionamiento, en este estudio no se define claramente la duración de estas fases. El horizonte de
evaluación no se establece como la suma de los tiempos de elaboración del expediente, ejecución
de la obra y vida útil tecnológica del activo principal, como indican las guías de Invierte.pe.
A partir del análisis de la demanda que se estima y proyecta en el estudio de preinversión a

nivel de factibilidad del proyecto, se muestra que la demanda del proyecto está constituida por
los volúmenes de carga y el número de habitantes del área a ser transportados por la carretera
que ha sido calculada por el método de excedente de la producción y por motivo o asunto de
viaje de las personas. Sin embargo, en esta parte del análisis no se ha planteado la situación “sin
proyecto”, como bien se indica en las guías para la identificación, formulación y evaluación de
proyectos de Inverte.pe.
424 425
Financiamiento del En contratos de Ley N.° 28411: Paralización de la Entidad: Provías La entidad, a través de su Oficina de Presupuesto, es responsable de la
proyecto. obras públicas, la Ley General del obra por falta de Nacional programación y formulación de recursos para la obra bajo responsabilidad.
disponibilidad de Sistema Nacional de recursos.
Según la cláusula octava del contrato, se indica:
recursos solo es Presupuesto.
vigente para un año La Oficina de Programación, Evaluación e Información de PROVIAS NACIONAL,
fiscal. Cuando las a través de su informe N.° 1294- 2017-MTC/20.4, de fecha 19.04.2017, otorga
obras se ejecutan certificación presupuestal y la cadena de gastos, a la que se debe afectar el
en varios años. gasto con cargo a los resupuestos 2017 aprobados por Ley N.° 30518 y R. M. N.°
Los recursos están 1054-2016-MTC/01, y respecto a los montos solicitados para los años 2018 al
supeditados a la 2020, informa que serán previstos en la programación multianual del período
incorporación de correspondiente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 77.4 del artículo 77°
recursos a través de la Ley N.° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
de las leyes de
presupuesto para En la cláusula 8.2 se menciona que las partes tienen conocimiento de que el
cada año. contrato está condicionado a la efectiva asignación de recursos financieros,
de acuerdo con la Ley de Presupuesto Público, acorde a lo establecido en el
artículo 27° numeral 27.3 de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto.
Asimismo, la cláusula 16.4 señala que el contrato queda condicionado a la

efectiva asignación de recursos financieros que se autoricen en las Leyes Anuales
de Presupuesto, acorde a lo establecido en el artículo 27°, numeral 27.3 de la
Ley 28411, Ley General de Sistema Nacional de Presupuesto, procediendo a la
resolución del contrato por razones de índole presupuestal.
Costos de operación. En carreteras que se Falta de Deterioro de la Entidad: Provías La entidad es responsable, entre otras, de:
ejecutan mediante programación para infraestructura Nacional
a) Administrar la infraestructura de la Red Vial Nacional.
obra pública, se la contratación de la vial por falta de
establecen unidades conservación de la mantenimiento de b) Coordinar, ejecutar y supervisar la conservación y mantenimiento de la
de peaje, para infraestructura. los elementos. infraestructura de la Red Vial Nacional.
Independientemente de que el Fondo Especial de Mantenimiento Vial no cubra
Fondo Especial de
los costos de OPEX, PVN es responsable de financiar contratos de conservación
Mantenimiento Vial;
por niveles de servicio para mantenimiento rutinario y periódico de la red vial
parte del fondo
nacional a su cargo.
sirve para contratar
servicios de
mantenimiento.
426 427
Tributos y seguridad Alteración y Decisión política del Desequilibrio Entidad: Provías Según la cláusula trigésimo séptima (Acatamiento de las leyes del Perú), el
social. cambios (costos) en Gobierno central. económico- Nacional contratista acepta todas las leyes del Perú, decretos, resoluciones supremas,
la administración regionales y municipales, entre otros, para todas sus actividades dentro de la
financiero
tributaria y República, y deberá eximir totalmente a PROVÍAS NACIONAL de multas, pérdidas
seguridad social. del contrato. o daños debido a la contravención de ellas.
Si mediante ley expresa se modifican las tasas tributarias, el contratista

valorizará según las nuevas tasas y la entidad estará en la obligación de
reconocer la diferencia.
Asimismo, si la estructura de costos salariales se modifica, el contratista

presentará en las valorizaciones correspondientes los pagos por reajuste de
fórmula polinómica, contenida en el expediente técnico.
Inflación / tipo de Efectos de la Fluctuaciones de la Incremento de valor Entidad: Provías En contratos de obra pública, los reajustes por precios y otras fluctuaciones de los
cambio. inflación, del tipo de economía y del tipo de la obra. Nacional costos de insumos, equipo y servicios se regulan mediante la fórmula polinómica
cambio y variación de cambio. que es parte del expediente técnico, las características del reajuste se encuentran
de precios de definidas en el Art 38.3° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
insumos.
Asimismo, la cláusula sexta menciona que los reajustes en el caso de ejecución
de la obra se encontrarán determinados en concordancia con lo establecido en
los artículos 49° y 198° del Reglamento de Contrataciones del Estado.
Pago de la Atraso de la entidad Retrasos en el pago Afectación del flujo Entidad: Provías De acuerdo con la cláusula quinta del contrato, todos los pagos que Provías
contraprestación del en el pago al de valorizaciones. financiero y del Nacional Nacional deba realizar a favor del contratista por la ejecución de la obra se
servicio. contratista por la pago a acreedores. efectuarán después de ejecutada la respectiva ejecución, y serán de acuerdo
contraprestación del a lo indicado en la cláusula séptima de este contrato, de conformidad
servicio. con lo establecido en los artículos 180° y 181° del Reglamento de la Ley de
Contrataciones del Estado.
Artículo 181° del Reglamento: La entidad deberá pagar las contraprestaciones

pactadas a favor del contratista en la oportunidad establecida en las bases o en
el contrato. Para tal efecto, el responsable de dar la conformidad de recepción de
los bienes o servicios deberá hacerlo en un plazo que no excederá de los diez (10)
días calendario de ser estos recibidos.
En caso de retraso en el pago, el contratista tendrá derecho al pago de intereses

conforme a lo establecido en el artículo 48° de la ley, contado desde la
oportunidad en que el pago debió efectuarse.
Asimismo, la cláusula octava señala que las valorizaciones tienen el carácter

de pagos a cuenta y serán elaborados de conformidad con lo establecido en
el artículo 197° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, siendo
aplicable de manera supletoria el Código Civil.
428 429

DEMANDA
Índice medio La cantidad de El modelo de Los ingresos por peaje que Entidad: Provías La entidad es responsable, entre otras, de:
diario (IMD) vehículos que crecimiento alimentan el Fondo Especial Nacional a) Administrar la infraestructura de la Red Vial Nacional.
es mucho transita por el vehicular del de Mantenimiento Vial b) Coordinar, ejecutar y supervisar la conservación y mantenimiento de la
menor que lo camino estudio de tráfico disminuyen. infraestructura de la Red Vial Nacional.
previsto por los es menor que la no se cumple por Independientemente que el Fondo Especial de Mantenimiento Vial no
parámetros de prevista. diversas razones. cubra los costos de OPEX, PVN es responsable de financiar contratos de
diseño. conservación por niveles de servicio para mantenimiento rutinario y periódico
de la red vial nacional a su cargo.
Cobro de la tarifa Dificultades para Usuarios Aumenta el Entidad: Provías PVN puede establecer tarifas diferenciadas en coordinación con la sociedad
estándar. el cobro de peaje. insatisfechos por cofinanciamiento para la Nacional civil en los ámbitos de las unidades de peaje para mitigar el malestar de la
la calidad del gestión de conservación vial. población hasta que se solucionen los tramos que se encuentran en mal
camino. estado.

TECNOLÓGICO
Riesgo de diseño. Falta de calidad Los estudios Los parámetros de diseño Entidad: Provías Si los errores de diseño no son detectados por el supervisor o el propio
en el diseño de básicos no debido a los estudios Nacional, contratista, solo aparecerán cuando las estructuras diseñadas fallen; en este
los elementos cumplen con los básicos deficientes tienen debido a que caso no es responsabilidad del contratista, sino de la entidad.
que forman la requerimientos como consecuencia el los contratos
infraestructura de las normas diseño de los componentes de obra pública Si los errores han sido detectados, entonces se activan los mecanismos de
vial. técnicas de de infraestructura sub o mal son ejecutados presentación de obras adicionales y mayores plazos para su ejecución.
diseño. dimensionados. con expediente
Topografía incide en los técnico aprobado. Según la cláusula 11.3, las obras adicionales cuyos montos, restándoles los
elementos trazo y diseño presupuestos deductivos vinculados, superen el quince (15 %) del monto
vial. del presente contrato, luego de ser aprobados por el titular de la entidad,
Hidrología incide en diseño requieren previamente para su ejecución y pago la autorización expresa de la
de puentes y obras de arte y Contraloría General de la República, tal como lo dispone el artículo 208° del
drenaje. Reglamento, acorde a lo establecido en la Única Disposición Complementaria
Geología y geotecnia inciden Modificatoria de la ley.
en el diseño de taludes.
Suelos incide en el diseño de Según la cláusula 11.6 del contrato, el concepto, trámite y pago de las
pavimentos. obras adicionales está normado en la Directiva N.° 002-2010-CG/OEA
‘‘Control previo externo de las prestaciones adicionales de pbra”, aprobada
por Resolución de Contraloría N.° 196-2010-CG, de fecha 23.07.2010 y lo
establecido en el artículo 41° de la ley y en los artículos 207° y 208° del
Reglamento.
430 431
Riesgo de Cuando el Falta de Si el supervisor no detecta Contratista Sobre la supervisión de la construcción, el contrato indica:
construcción. contratista no supervisión. el incumplimiento del 24.1. La obra contará de modo permanente y directo con un inspector o
cumple con los contratista, se convierte en supervisor, quedando prohibida la existencia de ambos en una misma obra,
procedimientos Especificaciones vicio oculto. cuyas condiciones o características establece el artículo 190° del Reglamento.
constructivos, técnicas no claras Si el supervisor detecta el La obra estará sometida durante su ejecución a la permanente supervisión
especificaciones o contradictorias. incumplimiento, ordena de Provías Nacional, quien para estos efectos designará al supervisor; este,
técnicas de al contratista a volver a por delegación, dirigirá la inspección general de la obra, con autoridad
los insumos ejecutar las partidas a su suficiente para suspender y rechazar los trabajos que a su juicio no satisfagan
y equipos costo sin reconocimiento de las especificaciones técnicas y el expediente técnico, quien absolverá
establecidos en ampliaciones de plazo. las interrogantes que le plantee el contratista. Igualmente, la obra estará
el expediente sometida a la fiscalización de Provías Nacional, cuyas funciones se hallan
técnico y en los establecidas en el artículo 193° del Reglamento.
planos. 24.2. El contratista no podrá ser exonerado por el supervisor de ninguna de
sus obligaciones contractuales y no ordenará ningún trabajo adicional que de
alguna manera involucre la ampliación de plazo o cualquier pago extra, a no
ser que medie autorización escrita y previa de Provías Nacional
Sobre vicios ocultos, el contrato establece:

15.1. La conformidad de la obra por parte de Provías Nacional no enerva su
derecho a reclamar posteriormente por defectos o vicios ocultos, conforme a
lo dispuesto por el artículo 50° de la Ley de Contrataciones del Estado, y en
concordancia con los términos de referencia y/o expediente técnico.
15.2. Queda estipulado que, si en el curso de los cincuenta (50) años siguientes
a su recepción sin observaciones, la obra se destruye total o parcialmente,
por razones imputables al contratista o defectos constructivos, este será
responsable y en ese caso Provías Nacional podrá iniciar las acciones que se
establece en el artículo 212° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del
Estado.
432 433
d) Riesgo político
Resolución En obras públicas es Atrasos en la ejecución Resolución del Contratista De acuerdo con la cláusula 16.2 del contrato, este se puede resolver de manera
unilateral del posible que la entidad de obra y negligencia contrato. unilateral de parte de Provías Nacional cuando el contratista demuestre de
contrato. solicite unilateralmente del contratista para el manera reincidente deficiencia, negligencia o insuficiencia en el control de
la resolución del contrato cumplimiento de sus las actividades de ejecución de la obra. Asimismo, la cláusula 16.3 señala que,
por incumplimiento obligaciones. si el contratista no cumpliera con las obligaciones asumidas en el contrato
del contratista, frente y después de ser notificado o cuando el monto de la penalidad alcanzara el
a la posibilidad de que Se incluye en esta 10 % del monto del contrato, Provías podrá dar por finalizada la ejecución,
la entidad tome otras categoría los riesgos sin autorizar desembolso en relación al costo del control, haciendo efectiva
medidas tales como políticos tales como la garantía por el adelanto directo otorgado que estuviese pendiente por
solicitud de calendarios huelgas, motines,
amortizar, ejecutándose la garantía de fiel cumplimiento de contrato.
acelerados o intervención conmociones civiles, daño
económica de la obra. malicioso vandalismo, Asimismo, el contrato señala en su cláusula 23 las pólizas que cubre la obra:
terrorismo y sabotaje.
Cobertura Básica A: daños materiales que sufran los bienes asegurados.
Cobertura D: daños causados directamente por el contratista en el curso

de la ejecución de las operaciones llevadas a cabo con el propósito de dar
cumplimiento a sus obligaciones derivadas de la Cláusula de Mantenimiento
del Contrato de Construcción.
Cobertura E: responsabilidad civil extracontractual en que incurra el asegurado

por daños causados a bienes de terceros.
Cobertura F: la responsabilidad civil extracontractual por lesiones personales.
Cobertura G: los gastos por concepto de remoción de escombros que sean

necesarios después de ocurrir un siniestro amparado bajo la presente póliza.
Cláusulas adicionales: riesgos políticos tales como huelgas, motines,

conmociones civiles, daño malicioso vandalismo, terrorismo y sabotaje,
responsabilidad civil cruzada, mantenimiento ampliado, almacenaje de
material de construcción, transportes, error de diseño, gastos adicionales por
horas extras, trabajo nocturno, trabajo en días feriados, flete expreso y flete
aéreo, propiedades adyacentes, subsuelos y/o masas de tierra.
Asimismo, según la cláusula 4.4, el contratista presentará una carta fianza de

fiel cumplimiento (10 % del valor del contrato).
434 435
e) Riesgo ambiental
Impactos no Incumplimiento de Incumplimientos del Las intervenciones del Compartido Según la cláusula 24.1 del contrato, la obra estará sometida durante su
previstos como las especificaciones contratista en el desarrollo proyecto pueden afectar ejecución a la permanente supervisión de Provías Nacional, quien para estos
consecuencia de técnicas y del componente el medio físico, el medio efectos designará a un supervisor; este, por delegación, dirigirá la inspección
acciones de la actividades y ambiental del proyecto. biológico y el medio general de la obra, con autoridad suficiente para suspender y rechazar
ejecución de las estándares de socioeconómico. los trabajos que a su juicio no satisfagan las especificaciones técnicas y
obras. calidad ambiental Errores de diseño en los el expediente técnico, incluyendo el estudio de impacto ambiental, quien
aprobados en componentes ambientales Necesidad de mayores absolverá las interrogantes que le plantee el contratista. Igualmente, la
el estudio de del proyecto. recursos y plazos obra estará sometida a la fiscalización de Provías Nacional, cuyas funciones
impacto ambiental para desarrollo se hallan establecidas en el artículo 193° del Reglamento de la Ley de
PACRI con problemas de componentes
con los cuales la Contrataciones del Estado.
sociales. ambientales,
autoridad declaró
la certificación saneamiento físico
Imposibilidad de
ambiental. legal y obtención de
obtención de permisos,
permisos, autorizaciones
autorizaciones y
y certificados.
certificados.

MAYOR
Fuerza mayor. Causa no imputable, Guerra, incendios, Suspensión Compartido Según la cláusula décimo novena: las partes han convenido en considerar
consistente en un explosiones, como circunstancias de caso fortuito o fuerza mayor, a la causa no imputable,
evento extraordinario, disturbios, actos de obligaciones. consistente en un evento extraordinario, imprevisible e irresistible, que impide
imprevisible e de sabotaje, etc., la ejecución de la obligación o determina su cumplimiento parcial o tardío o
irresistible, tales como que imposibiliten defectuoso (artículo 1315° del Código Civil).
fenómenos naturales, continuar la
terremotos, etc., o ejecución de 19.4: el mayor costo y los pagos adicionales correspondientes que pudieran
actos del hombre que los trabajos o resultar de la paralización de la obra, en razón de las circunstancias de caso
se encuentren fuera del determinen su fortuito o de la fuerza mayor, serán determinados de común acuerdo entre las
control de las partes partes contratantes.
contratantes y que no cumplimiento
parcial o tardío o Asimismo, el contrato señala en su cláusula 23 las pólizas que cubre la obra
pudieran ser evitadas.
defectuoso. con respecto a riesgos de fuerza mayor:
Cobertura B: daños causados directamente por terremoto, temblor, maremoto

y erupción volcánica.
Cobertura C: daños causados directamente por lluvias, ciclón, huracán,

tempestad, vientos, inundación, desbordamiento y alza de nivel de aguas,
enfangamiento, hundimiento o deslizamiento del terreno, derrumbes y
desprendimiento de tierra o de rocas.
436 437
11.11 Estudios elaborados
Carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro33 El proyecto “Rehabilitación y mejoramiento de la carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro”,
en virtud de lo estipulado en el artículo N.° 11 de la Directiva N.° 004-2002-EF/68.01, Directiva
General del SNIP, fue exceptuado de los estudios de perfil y prefactibilidad.
En el año 1999, el Proyecto Especial Rehabilitación de Infraestructura de Transportes (PERT)

del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) encargó mediante contrato N.° 475-99-
MTC/15.02.PER.PERT.02 a la Consultora CAEM Ltda. Sucursal del Perú, la elaboración del estudio
de factibilidad y evaluación ambiental de la carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro, en una
Contexto de la política del proyecto longitud de aproximadamente 210 km. El referido estudio fue aprobado mediante Resolución
Directoral N.° 026-2001- MTC/15.02.PERT-PERT del 23 de marzo del 2001.
Este proyecto contribuye a lograr uno de los objetivos del actual Plan de Desarrollo Regional
Concertado “Huánuco al 2021”, específicamente el objetivo estratégico territorial N.° 5: “Potenciar En aplicación de las normas del SNIP, el estudio de factibilidad de la carretera Puerto Bermúdez-
el desarrollo en infraestructura productiva e integración vial, con enfoque de corredores San Alejandro fue revisado por la Dirección de Inversiones de la Oficina General de Presupuesto y
logísticos y ordenamiento territorial. Así también, contribuye a lograr el objetivo N.° 5 del Plan Planificación del MTC (OPP) efectuando observaciones y recomendaciones mediante Informe N.°
de Desarrollo Regional Concertado “Ucayali al 2021”. Este objetivo estratégico busca desarrollar 1204- 2004-MTC/09.02, por lo que PROVÍAS Nacional decide implementarlas. El Proyecto Especial
una infraestructura competitiva que garantice una cohesión territorial, en concordancia de Transportes, a través del Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional –
con una de sus acciones estratégicas (A. E. 5.3): “Promover el desarrollo, mejoramiento y PROVÍAS NACIONAL, del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción,
rehabilitación de infraestructura vial (carreteras, puentes, hidrovías), portuaria, aeroportuaria convocó a Concurso Público Nacional N.° 001- 2006-MTC/20 para seleccionar a la empresa
y telecomunicaciones”. consultora que elaboraría la actualización del estudio de factibilidad del proyecto “Rehabilitación
y mejoramiento de la carretera Dv. Puerto Bermúdez-Dv. San Alejandro (Von Humboldt)”.
Por otro lado, en el marco del Plan Estratégico Sectorial Multianual Sector Transportes y
Comunicaciones (PESEM 2012-2016), el proyecto contribuye a lograr el objetivo estratégico La OPI-MTC otorgó la viabilidad del proyecto mediante informe técnico N.° 1052-2009- MTC/09.2
general de “contar con infraestructura de transporte que contribuya al fortalecimiento de la el 14 de septiembre del 2009. El MTC, a través de Provías Nacional, con fecha 28 de febrero del
integración interna y externa, al desarrollo de corredores logísticos, al proceso de ordenamiento 2011, convocó al Concurso Público N.° 0001-2011-MTC/20, con la finalidad de seleccionar a la
territorial, protección al medio ambiente y mejorar el nivel de competitividad de la economía”. empresa consultora que tenga a su cargo el desarrollo del “Estudio Definitivo de la Rehabilitación
y Mejoramiento de la Carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro, Tramo: Desvío Puerto Bermúdez-
De manera similar, según el actual Plan Estratégico Institucional de PROINVERSIÓN (PEI Ciudad Constitución”. La buena pro se otorgó al Consorcio Vial Constitución.
2018-2021), uno de sus objetivos estratégicos institucionales (OEI.02) es “mejorar el nivel de
infraestructura vial para la integración interna y externa de nuestro país”. Este proyecto contribuye Posteriormente, PROVÍAS NACIONAL convocó a Concurso Público N.° 0043-2010- MTC/20 para
a lograr este objetivo, cumpliendo con una de sus acciones estratégicas institucionales (A. E. I. seleccionar a la empresa consultora que elaboraría el Estudio Definitivo para la Rehabilitación
02.01): “Red vial nacional en buen estado para la población nacional”. y Mejoramiento de la Carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro, Tramo: Puerto Súngaro-Dv.
San Alejandro, con un valor referencial de S/ 3 283 115.64. El 10 de junio del 2011 se llevó a
Asimismo, el proyecto forma parte de la cartera de proyectos del PMI 2020-2022, en la cual se le cabo el Acto de Otorgamiento de Buena Pro, ocupando el primer lugar el Consorcio Vial Puerto
asignó un monto de S/ 36 561 755 a la inversión. Bermúdez (Investigación y Control de Calidad S. A.: Sucursal del Perú – DREMC Consultores);
la buena pro se adjudicó por un monto ascendente a S/ 2 954 804.48. El proceso fue impugnado
por el postor Consorcio San Alejandro (LV-Salamanca-Getinsa-Geoconsult-Gepsar). Mediante
Resolución N.° 1472-2011-TC-S1 OSCE del 6 de septiembre del 2011, el Organismo Supervisor de
las Contrataciones del Estado declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por uno
de los postores, confirmando la buena pro otorgada por PROVÍAS NACIONAL al Consorcio Vial
Puerto Bermúdez. El 3 de enero del 2013 se remite el informe N.° 4: Informe Final del Componente
de Ingeniería del Proyecto Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Puerto Bermúdez-San
33. Nombre del proyecto: “Rehabilitación y mejoramiento de la carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro”. Código único: 2110320. Alejandro, Tramo: Ciudad Constitución-Puerto Sungaro.
438 439
Descripción del problema Mediante Resolución Directoral N.° 994-2014-MTC/20, de fecha 3 de octubre del 2014, se
aprueba administrativamente la actualización del presupuesto de obra ascendente a S/ 244
En el estudio de preinversión se indica como problema central la inadecuada infraestructura vial, 770 600.23 (incluye IGV con precios referidos a julio de 2014 y un plazo de ejecución de 720
que limita el acceso a las zonas productivas y de atractivo turístico de la región, dificultando su días calendario).
integración a la economía activa de la región central. Al elaborarse los estudios, se estimaba que
la población del área de influencia directa afectada por el proyecto ascendía a 169 083 habitantes, Asimismo, el 31 de diciembre del 2014 se inició el proceso de selección del supervisor CP
los cuales corresponden a la provincia de Oxapampa, Puerto Inca, Coronel Portillo y Padre Abad. N.° 035-2014-MTC/20, con un valor referencial de S/ 19 552 174.66. Con fecha 30 de abril del
La zona afectada se caracteriza por su vocación agrícola, la cual presenta deficiencias en su 2015 se otorgó la buena pro al Consorcio Supervisor Ciudad Constitución (Lagesa Ingenieros
productividad debido al uso de tecnología tradicional. Consultores S. A. - JNR Consultores Sociedad Anónima), por el monto de su propuesta
económica de S/ 17 596 957.20. El 29 de mayo del 2015 se suscribió el contrato N.° 055-2015-
La condición de la vía durante la elaboración del diagnóstico correspondía a una superficie MTC/20.
afirmada en regular estado de conservación. Las secciones más críticas son los lugares cruzados
por las quebradas a lo largo de la carretera y el sector plano comprendido en los primeros 20
km de carretera, cercanos a Puerto Bermúdez. La sección de la vía varíaba de 4.00 a 5.50 m, Tramo II: Ciudad Constitución-Puerto Súngaro (55 km)
carecía de cunetas longitudinales, existían alcantarillas obstruidas y/o colmatadas, muchas de
ellas sin cabezales de ingreso y salida. Se deberá construir tres puentes nuevos, dos de ellos para Ubicado entre los departamentos de Pasco y Huánuco, provincias de Oxapampa y Puerto
remplazar a existentes de madera y metal, y uno donde no existe y es necesario para cruzar una Inca, distritos de Ciudad Constitución y Puerto Inca. Mediante R. D. N.° 321-2014-MTC/20
quebrada. del 24 de abril del 2014, se aprobó administrativamente el Estudio Definitivo para la
Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro, Tramo:
Ciudad Constitución-Puerto Súngaro, con un presupuesto de obra ascendente a S/ 287 890
Componentes 188.30, con precios al mes de diciembre del 2013.
El principal objetivo del proyecto es contar con una adecuada infraestructura vial, que permita un Mediante Resolución Directoral N.° 872-2014-MTC/20, de fecha 9 de septiembre del 2014, se
servicio eficiente a los pueblos y ciudades, así como potenciar las zonas productivas de la región, aprobó administrativamente la actualización del presupuesto de obra del Estudio Definitivo
permitiendo abrir la capacidad de exportación para sus productos, optimizando los costos de para la Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro,
transportes e incrementando del acceso a servicios básicos como educación, salud y otros. Tramo: Ciudad Constitución-Puerto Súngaro, cuyo presupuesto de obra ascendía a S/ 292
341 624.11.
El proyecto forma parte de la Red Vial Nacional N.° PE-5N, ubicada en los departamentos de Pasco,
Huánuco y Ucayali. La OPP-MTC, mediante memorándum N.° 1717-2009-MTC/09.02 e informe N.° Mediante R. D. N.° 1249-2014-MTC/20, de fecha 27 de noviembre del 2014, se aprobó el
1052-2009-MTC/09.02 del 14 de setiembre de 2009, otorga la declaratoria de viabilidad al proyecto. expediente de contratación de la LP N.° 0016-2014-MTC/20, con un valor referencial de S/
Mediante R. D. N.° 1230-2009-MTC/20 del 7 de octubre de 2009, se aprobó la actualización del 292 341 624.11 a precios al mes de julio 2014.
estudio de factibilidad.
En fecha 31 de diciembre del 2014 se inició el proceso de licitación LP N.° 0016-2014-MTC/20,
con un valor referencial ascendente a S/ 292 341 624.11, para seleccionar al contratista que
Tramo I: Dv. Puerto Bermúdez-Ciudad Constitución (57 km) ejecutará las obras de rehabilitación y mejoramiento del tramo. Asimismo, se inició el
proceso de selección del supervisor CP N.° 034-2015-MTC/20, con un valor referencial de
Ubicado en el departamento de Pasco, provincia de Oxapampa, distritos de Puerto Bermúdez S/ 25 364 832.84. El 7 de mayo del 2015 se realizó el Acto de Otorgamiento de la Buena Pro
y Ciudad Constitución. a favor de la empresa HOB Consultores S. A., por el monto de su propuesta económica
ascendente a S/ 22 828 349.56.
Mediante R. D. N.° 321-2014-MTC/20 se aprobó administrativamente el Estudio Definitivo
para la Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro, La obra está siendo realizada desde el 2018 por la empresa Construcción y Administración
Tramo: Ciudad Constitución-Puerto Súngaro, con un presupuesto de obra ascendente a S/ S. A.
287 890 188.
440 441
Tramo III: Puerto Súngaro-San Alejandro (62.9 km) de drenaje y obras de arte, trabajos de señalización horizontal y vertical, además del plan
ambiental.
Ubicada entre los departamentos de Huánuco y Ucayali, provincias de Puerto Inca y Padre
Abad, distritos de Puerto Inca y San Alejandro. El Presupuesto Actualizado de Obra del Alternativa 2: Propone para sus tres tramos la rehabilitación y mejoramiento a nivel de
Estudio Definitivo para la Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Puerto Bermúdez- carpeta asfáltica en caliente con asfalto modificado CAM de 2.5 cm, con un periodo de diseño
San Alejandro, Tramo: Puerto Sungaro-Dv. San Alejandro asciende a S/ 356 409 612.93, de 10 años, sobre una subbase y base granular de 40 y 30 cm en promedio respectivamente;
incluido IGV. ancho de calzada de 6.0 metros y bermas de 0.90 m a cada lado, complementadas con la
construcción del sistema de drenaje y obras de arte, trabajos de señalización horizontal y
Mediante memorando N.° 7692-2014-MTC/20.6 recibido el 28 de noviembre del 2014, la UGE- vertical, además del plan ambiental.
PVN remitió a la OPI-MTC la verificación de viabilidad del estudio para su revisión dentro
del marco del SNIP y aprobación. Alternativa 3: Propone para sus tres tramos la rehabilitación y mejoramiento a nivel
de tratamiento superficial bicapa (TSB), sobre una subbase de 40 cm y base granular
Mediante oficio N.° 1150-2014-MTC/09.02, recibido el 19 de diciembre del 2014, el Responsable de 35 cm en promedio; ancho de calzada de 6.0 metros y bermas de 0.90 m a cada lado,
OPI Transportes de la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto del MTC remite a la complementadas con la construcción del sistema de drenaje y obras de arte, trabajos de
Dirección General de Política de Inversiones del MEF el informe N.° 1517-2014-MTC/09.02 señalización horizontal y vertical, además del plan mbiental.
respecto a la Cuarta Verificación de Viabilidad del PIP “Rehabilitación y Mejoramiento de
la Carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro”, con código SNIP 3373; y señala que luego de
haberse efectuado la revisión, análisis y evaluación del proyecto con los nuevos montos Criterios de selección
de inversión, se ha constatado los indicadores positivos, por lo que la OPI Transportes, en
aplicación de la nueva Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública, declara En la siguiente tabla se presenta el monto de inversión total y los indicadores de rentabilidad de
que se ha verificado la viabilidad del proyecto y solicita el registro del formato SNIP 17. las alternativas.
Mediante Resolución Directoral N.° 034-2015-MTC/20, se aprobó el Estudio Definitivo para Tabla N.° 61. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas
la Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro, Tramo:
Puerto Súngaro-Dv. San Alejandro, cuyo presupuesto de obra asciende a S/ 356 409 612.93.
MONTO DE LA VERIFICACIÓN E ALTERNATIVA 1 ALTERNATIVA 2 ALTERNATIVA 3
En fecha 30 de enero del 2015 se inició el proceso de licitación LP N.° 0002-2015-MTC/20, INDICADORES
con un valor referencial ascendente a S/ 356 409 612.93, para seleccionar al contratista que
ejecutará las obras de rehabilitación y mejoramiento del tramo Puerto Súngaro-Dv. San
Monto de la A precio de 466 465 816 468 362 406 462 166 921
Alejandro. inversión total mercado
El 13 de octubre del 2015 se otorgó la buena pro al Consorcio Vial Von Humboldt (Constructora
Málaga Hnos S. A., San Martín Contratistas Generales S. A., Johesa e Ingenieros Civiles A precio social 368 507 995 370 006 301 365 111 868
Asociados S. A. de C. V.).
Costo-beneficio Valor actual 998 000 -22 347 000 -27 467 000
(a precio social) neto (VAN) (S/)
Alternativas
Las alternativas que se plantearon para el proyecto “Rehabilitación y mejoramiento de la carretera Tasa interna 11.05 9.91 9.65
de retorno
Puerto Bermúdez-San Alejandro” son las siguientes:
(TIR)
Alternativa 1 (recomendada): Propone para sus tres tramos la rehabilitación y mejoramiento

a nivel de carpeta asfáltica en caliente de 7.5 cm de espesor, con un periodo de diseño de
10 años, sobre una subbase y base granular de 30 cm en promedio; ancho de calzada de 6.0
metros y bermas de 0.90 m a cada lado, complementadas con la construcción del sistema
442 443
Aspectos complementarios sobre la viabilidad del proyecto de inversión pública El 28 de septiembre de 2017, mediante Informe Técnico N.° 079-2017-MTC/20.6.UFE.OST, se
procedió al registro de la duodécima verificación de viabilidad del proyecto en atención a lo
Viabilidad técnica: solicitado por la Unidad Gerencial de Obras (UGOB) de Provías Nacional. En esta modificación de
En las alternativas propuestas, además del mejoramiento del trazo en planta y del perfil viabilidad económica se presentó una modificación en la que la alternativa seleccionada obtiene
longitudinal, se considera la construcción de nuevas obras de arte y drenaje y los trabajos de un nuevo VAN de S/ 63 884 569 y una TIR de 9.80 %. Estos valores confirman que el proyecto tiene
señalización y seguridad vial que han de garantizar el adecuado funcionamiento de la carretera beneficios totales superiores a los costos en todas las modificaciones registradas para certificar la
durante todas las épocas del año y durante su período de vida útil (20 años). viabilidad, lo que confirma la correcta elección de la alternativa seleccionada.
Viabilidad ambiental:
El objetivo general del plan de manejo ambiental está orientado a conservar el medio ambiente
en toda el área de influencia del proyecto, a través de medidas técnicas económico-ambientales
en las etapas de construcción o rehabilitación y operación a fin de evitar el deterioro de los
ecosistemas y de la infraestructura vial, por la ocurrencia de procesos naturales como erosión,
inundaciones, inestabilidad de taludes y mal drenaje.
Generación de empleos y mejoramiento de los ingresos (actualmente, los pobladores viven en
extrema pobreza, salvo en los centros poblados de tránsito de pasajeros, donde se ha desarrollado
la actividad comercial).
Viabilidad institucional:
Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional - PROVÍAS NACIONAL (Programa
Rehabilitación de Transporte-PRT-PERT).
Análisis crítico
Las alternativas de solución del proyecto de la carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro fueron
las siguientes: i) carpeta asfáltica en caliente con 7.5 cm sobre una subbase, base granular de 30
cm en promedio, con un ancho de calzada de 6 metros y bermas de 0.9 metros a cada lado; ii)
carpeta asfáltica con asfalto modificado CAM de 2.5 cm, sobre una base y subbase granular de 40 y
30 cm en promedio, con un ancho de calzada de 6 metros y bermas de 0.9 metros a cada lado; y iii)
rehabilitación y mejoramiento a nivel detratamiento superficial bicapa, sobre una base y subbase
granular de 35 y 40 cm y un ancho de calzada de 6 metros con bermas de 0.9 metros a cada lado.
En las tres alternativas se incluyen las obras de los sistemas de drenaje y obras de arte, trabajos de
señalización horizontal y vertical y el plan ambiental. Las tres alternativas son pertinentes y no
parece haber un sesgo en la evaluación económica de las alternativas. Sin embargo, en carreteras
de selva generalmente el uso de soluciones con agregado grueso puede enfrentar dificultades,
pues ese tipo de insumos es difícil de conseguir. Por ello, dicha variable requería ser analizada
con cuidado. Alternativamente, se podía haber evaluado opciones tecnológicas alternativas,
como la estabilización para superficies de rodadura que no usen agregados gruesos y que utilicen
carpetas asfálticas menos costosas.
444 445

Financiamiento del En contratos de obras Ley N.° 28411, Paralización de la Entidad: Provías La entidad, a través de su Oficina de Presupuesto, es responsable de la
proyecto. públicas, la disponibilidad Ley General del obra por falta de Nacional programación y formulación de recursos para la obra bajo responsabilidad.
de recursos solo es Sistema Nacional de recursos.
Según la cláusula 8.2 del contrato, las partes expresan su conocimiento
vigente para un año Presupuesto.
pleno de que el presente contrato y las prestaciones derivadas de este son
fiscal. Cuando las obras
financiadas con recursos ordinarios, por lo que reconocen que su continuidad
se ejecutan en varios
se sujeta a la permanente disponibilidad presupuestal y financiera del pliego
años, los recursos
en el marco de los calendarios de compromisos, las asignaciones trimestrales
están supeditados a la
de gastos y las leyes anuales de presupuesto, conforme a lo establecido en la
incorporación de recursos
Ley N.° 30281, Ley de Presupuesto del Sector Público del Año Fiscal 2015, y de
a través de las leyes de
ser el caso el artículo 27° de la Ley N.° 28411, Ley General del Sistema Nacional
presupuesto para cada
de Presupuesto.
año.
Asimismo, la cláusula 16.4 señala que la ejecución del contrato queda
condicionada a la asignación de recursos que se autoricen en las leyes
anuales del presupuesto.
ejecutan mediante obra programación para infraestructura Nacional
pública, se establecen la contratación de la vial por falta de
unidades de peaje para conservación de la mantenimiento de b) Coordinar, ejecutar y supervisar la conservación y el mantenimiento de la
el Fondo Especial de infraestructura. los elementos. infraestructura de la Red Vial Nacional.
Mantenimiento Vial;
parte del fondo sirve para Independientemente de que el Fondo Especial de Mantenimiento Vial no
contratar servicios de cubra los costos de OPEX, Provías Nacional es responsable de financiar
mantenimiento. contratos de conservación por niveles de servicio para mantenimiento
rutinario y periódico de la red vial nacional a su cargo.
Tributos y seguridad Alteración y cambios Decisión política del Desequilibrio Entidad: Provías Según la cláusula trigésimo séptima: acatamiento de las leyes del Perú, el
social. (costos) en la Gobierno central. económico- Nacional contratista acepta todas las leyes del Perú, decretos, resoluciones supremas,
administración tributaria financiero del regionales y municipales, entre otros, para todas sus actividades dentro de la
y seguridad social. contrato. República, y deberá eximir totalmente a Provías Nacional de multas, pérdidas
o daños debido a la contravención de ellas.
Si mediante ley expresa se modifican las tasas tributarias, el contratista

valorizará según las nuevas tasas y la entidad estará en la obligación de
reconocer la diferencia.

446 447
Inflación / tipo de Efectos de la inflación, Fluctuaciones de la Incremento de valor Entidad: Provías En contratos de obra pública, los reajustes por precios y otras fluctuaciones
cambio. del tipo de cambio y economía y del tipo de la obra. Nacional de los costos de insumos, equipo y servicios se regulan mediante la fórmula
variación de precios de de cambio. polinómica que es parte del expediente técnico. Las características del
insumos. reajuste se encuentran definidas en el artículo 38.3 del Reglamento de la Ley
de Contrataciones del Estado.
Pago de la Atraso de la entidad en Retrasos en el pago Afectación del flujo Entidad: Provías Según la cláusula 5 del contrato, todos los pagos que Provías Nacional deba
contraprestación del el pago al contratista por de valorizaciones. financiero y del Nacional realizar a favor del contratista por la ejecución de la obra se realizarán después
servicio. la contraprestación del pago a acreedores. de efectuada la respectiva ejecución, y serán de acuerdo a lo indicado en
servicio. la cláusula séptima del contrato, de conformidad con lo establecido en los
artículos 180° y 181° del Reglamento de Contrataciones del Estado.
Artículo 181° del Reglamento: la entidad deberá pagar las contraprestaciones

pactadas a favor del contratista en la oportunidad establecida en las bases
o en el contrato. Para tal efecto, el responsable de dar la conformidad de
recepción de los bienes o servicios, deberá hacerlo en un plazo que no
excederá de los diez (10) días calendario de ser estos recibidos.
En caso de retraso en el pago, el contratista tendrá derecho al pago de

intereses conforme a lo establecido en el artículo 48° de la ley, contado desde
la oportunidad en que el pago debió efectuarse.
Asimismo, la cláusula sexta señala que los reajustes se encuentran

determinados en concordancia con lo establecido en los artículos 49° y 198°
del Reglamento de Contrataciones del Estado.
El índice medio La cantidad de El modelo de Los ingresos por Entidad: Provías La entidad es responsable, entre otras, de:
diario (IMD) es vehículos que crecimiento peaje que alimentan Nacional
mucho menor que transitan por el vehicular del el Fondo Especial de
lo previsto por los camino es menor estudio de tráfico Mantenimiento Vial b) Coordinar, ejecutar y supervisar la conservación y el mantenimiento de la
parámetros de que la prevista. no se cumple por disminuyen. infraestructura de la Red Vial Nacional.
diseño. diversas razones. Independientemente de que el Fondo Especial de Mantenimiento Vial no
cubra los costos de OPEX, Provías Nacional es responsable de financiar
contratos de conservación por niveles de servicio para mantenimiento
rutinario y periódico de la red vial nacional a su cargo.
Cobro de la tarifa Dificultades para el Usuarios Aumenta el Entidad: Provías Provías Nacional puede establecer tarifas diferenciadas en coordinación
estándar. cobro de peaje. insatisfechos por la cofinanciamiento Nacional con la sociedad civil en los ámbitos de las unidades de peaje para mitigar
calidad del camino. para la gestión de el malestar de la población hasta que se solucionen los tramos que se
conservación vial. encuentran en mal estado.
448 449

TECNOLÓGICO
Riesgo de Falta de calidad Los estudios Los parámetros de diseño Entidad: Provías Si los errores de diseño no son detectados por el supervisor o el propio contratista,
diseño. en el diseño de básicos no debido a los estudios básicos Nacional, solo aparecerán cuando las estructuras diseñadas fallen. En este caso, no es
los elementos cumplen con los deficientes tienen como debido a que responsabilidad del contratista, sino de la entidad.
que conforman la requerimientos consecuencia el diseño los contratos
infraestructura vial.. de las normas de los componentes de de obra pública Si los errores han sido detectados, entonces se activan los mecanismos de
técnicas de infraestructura sub o mal son ejecutados presentación de obras adicionales y mayores plazos para su ejecución.
diseño. dimensionados. con expediente Según la cláusula 11.3, las obras adicionales cuyos montos, restándoles los
técnico aprobado. presupuestos deductivos vinculados, superen el quince (15 %) del monto del
Topografía incide en los
elementos trazo y diseño vial. presente contrato, luego de ser aprobados por el titular de la entidad, requieren
previamente para su ejecución y pago la autorización expresa de la Contraloría
Hidrología incide en el diseño General de la República, tal como lo dispone el artículo 208° del Reglamento, acorde
de puentes y obras de arte y a lo establecido en la Única Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley.
drenaje.
Según la cláusula 11.6 del contrato, el concepto, trámite y pago de las obras
Geología y geotecnia incide en adicionales está normado en la Directiva N.° 002-2010-CG/OEA ‘‘Control Previo
el diseño de taludes. Externo de las Prestaciones Adicionales de Obra”, aprobada por Resolución de
Contraloría N.° 196-2010-CG, de fecha 23 de julio del 2010, y lo establecido en el
Suelos incide en el diseño de artículo 41° de la Ley de Contrataciones del Estado y en los artículos 207° y 208° de
pavimentos. su Reglamento.
Riesgo de Cuando el Falta de Si el supervisor no detecta Contratista Sobre la supervisión de la construcción, el contrato indica en las cláusulas:
construcción. contratista no supervisión. el incumplimiento del
cumple con los contratista, se convierte en 24.1. La obra contará de modo permanente y directo con un inspector o supervisor,
procedimientos Especificaciones vicio oculto. quedando prohibida la existencia de ambos en una misma obra, cuyas condiciones
constructivos, técnicas o características establece el artículo 190° del Reglamento. La obra estará sometida
especificaciones no claras o Si el supervisor detecta el durante su ejecución a la permanente supervisión de Provías Nacional, quien para
técnicas de los contradictorias incumplimiento, ordena estos efectos designará al supervisor; este, por delegación, dirigirá la inspección
insumos y equipos al contratista volver a general de la obra, con autoridad suficiente para suspender y rechazar los trabajos
establecidos en el ejecutar las partidas a su que a su juicio no satisfagan las especificaciones técnicas y el expediente técnico,
expediente técnico costo sin reconocimiento de quien absolverá las interrogantes que le plantee el contratista. Igualmente, la obra
y en los planos. ampliaciones de plazo. estará sometida a la fiscalización de Provías Nacional, cuyas funciones se hallan
establecidas en el artículo 193° del Reglamento de Contrataciones del Estado.
24.2. El contratista no podrá ser exonerado por el supervisor de ninguna de sus

obligaciones contractuales y no ordenará ningún trabajo adicional que de alguna
manera involucre ampliación de plazo o cualquier pago extra, a no ser que medie
autorización escrita y previa de PROVÍAS NACIONAL.
15.1. La conformidad de la obra por parte de Provías Nacional no enerva su derecho

a reclamar posteriormente por defectos o vicios ocultos, conforme a lo dispuesto
por el artículo 50° de la Ley de Contrataciones del Estado, y en concordancia con
los términos de referencia y/o expediente técnico.
15.2. Queda estipulado que, si en el curso de los siete (7) años siguientes a su
recepción sin observaciones, la obra se destruye total o parcialmente, por razones
imputables al contratista o defectos constructivos, este será responsable y en ese
caso Provías Nacional podrá iniciar las acciones que se establece en el artículo 212°
del Reglamento de la Ley de Contrataciones.
450 451
d) Riesgo político
Resolución En obras públicas, Atrasos en la Resolución del Contratista De acuerdo con las cláusulas 16.2 y 16.3, el contrato se puede resolver unilateralmente
unilateral del es posible que la ejecución de obra. contrato. por motivos de deficiencia, negligencia o insuficiencia en el control de las actividades
contrato. entidad solicite de ejecución de la obra o si el contratista no cumpliera con sus obligaciones. En el
Negligencia del
unilateralmente último caso, el contratista será notificado por escrito y si no procediera a ajustarse
contratista para el
la resolución las estipulaciones en un plazo no mayor de 15 días o si el monto de la penalidad
cumplimiento de
del contrato por alcanzara el 10 % del monto del contrato, Provías Nacional podrá resolver el contrato
sus obligaciones.
incumplimiento del de forma unilateral. En dicha eventualidad no autorizará ningún desembolso en
contratista, frente Se incluye en relación al costo del control, haciendo efectiva la garantía por el adelanto directo
a la posibilidad esta categoría los otorgado que estuviese pendiente por amortizar y se ejecutaría la garantía de fiel
de que la entidad riesgos políticos cumplimiento.
tome otras tales como
Según la cláusula 26.2 del contrato, el contratista presentará una póliza con las
medidas tales huelgas, motines,
siguientes coberturas en sus cláusulas adicionales: riesgos políticos tales como
como solicitud conmociones
huelgas, motines, conmociones civiles, daño malicioso, vandalismo, terrorismo y
de calendarios civiles, daño
sabotaje, cuya suma asegurada es como mínimo el 10 % del valor de la obra incluido
acelerados o malicioso,
el IGV.
intervención vandalismo,
económica de la terrorismo y Asimismo, según la cláusula 4.4, el contratista presentará una carta fianza de fiel
obra. sabotaje. cumplimiento (10 % del valor del contrato).
e) Riesgo ambiental

AMBIENTAL
Impactos no Incumplimiento Incumplimientos Las intervenciones del Compartido La obra estará sometida durante su ejecución a la permanente supervisión de
previstos como de las del contratista proyecto pueden afectar Provías Nacional, quien para estos efectos designará a un supervisor; este, por
consecuencia de especificaciones en el desarrollo el medio físico, el medio delegación, dirigirá la inspección general de la obra, con autoridad suficiente para
técnicas y del componente biológico y el medio suspender y rechazar los trabajos que a su juicio no satisfagan las especificaciones
acciones de la
actividades y ambiental del socioeconómico. técnicas y el expediente técnico, incluyendo el estudio de impacto ambiental,
ejecución de las
estándares de proyecto. Errores quien absolverá las interrogantes que le plantee el contratista. Igualmente, la obra
obras. Necesidad de mayores
calidad ambiental de diseño en los estará sometida a la fiscalización de Provías Nacional, cuyas funciones se hallan
recursos y plazos para el
aprobados componentes establecidas en el artículo 193° del Reglamento de la Ley de Contrataciones.
desarrollo de componentes
en el estudio ambientales del
ambientales, saneamiento Según la cláusula 26.2 del contrato, el contratista presentará una póliza con las
de impacto proyecto. PACRI
físico legal y obtención de siguientes coberturas:
ambiental con con problemas
permisos, autorizaciones y
los cuales la sociales. Cobertura básica A: daños materiales que sufran los bienes asegurados.
certificados.
autoridad declaró Imposibilidad
Cobertura D: daños causados directamente por el contratista en el curso de la
la certificación de obtención
ejecución de las operaciones llevadas a cabo con el propósito de dar cumplimiento a
ambiental. de permisos,
sus obligaciones derivadas de la cláusula de mantenimiento.
autorizaciones y
certificados. Cobertura E: responsabilidad civil extracontractual en que incurra el asegurado por
daños causados a bienes de terceros.
Cobertura G: los gastos por concepto de remoción de escombros que sean necesarios
después de ocurrir un siniestro amparado en la póliza.
452 453

MAYOR
Fuerza mayor. Causa no imputable, Guerra, incendios, Suspensión de Compartido Según la cláusula 19, las partes han convenido en considerar como
consistente explosiones, obligaciones. circunstancias de caso fortuito o fuerza mayor, a la causa no imputable,
en un evento disturbios, actos consistente en un evento extraordinario, imprevisible e irresistible, que impide
extraordinario, de sabotaje, etc., la ejecución de la obligación o determina su cumplimiento parcial o tardío o
imprevisible e que imposibiliten defectuoso (artículo 1315° del Código Civil).
irresistible, tales continuar la
Según la cláusula 19.4, el mayor costo y los pagos adicionales
como fenómenos ejecución de
correspondientes que pudieran resultar de la paralización de la obra, en
naturales, los trabajos o
razón de las circunstancias de caso fortuito o de la fuerza mayor, serán
terremotos, etc., o determinan su
determinados de común acuerdo entre las partes contratantes.
actos del hombre cumplimiento
que se encuentren parcial, tardío o Según la cláusula 26.2 del contrato, el contratista presentará una póliza con
fuera del control defectuoso. las siguientes coberturas:
de las partes
contratantes y que Cobertura básica B: daños causados directamente por terremoto, temblor,
no pudieran ser maremoto y erupción volcánica.
evitadas. Cobertura C: daños causados directamente por lluvias, ciclón, huracán,
tempestad, vientos, inundación, desbordamiento y alza de nivel de aguas,
enfangamiento, hundimiento o deslizamiento de tierras, derrumbes y
desprendimiento de tierra o de rocas.
454 455
11.12 Uchiza-Emp. Ruta 05N-Tocache; tramo: puente El Chorro-Tres Cruces-Sihuas-Huacrachuco-
Carretera Chimbote-Tocache34 Uchiza-Emp. Ruta 05 N”, con un monto de inversión de S/ 341 241 503, recomendando continuar
con el estudio de prefactibilidad. Posteriormente, el 24 de enero de 2007, se aprobó el estudio de
preinversión a nivel de prefactibilidad con un monto de inversión de S/ 297 287 189, recomendando
continuar con el estudio de factibilidad.
Mediante el Informe N.° 1800-2007-MTC/09.02, de fecha 14 de diciembre del 2007, la OPI

Transportes aprueba los términos de referencia para la elaboración del estudio de factibilidad
Contexto de la política del proyecto del proyecto. Provías Nacional programó la elaboración del estudio de preinversión a nivel
de factibilidad del proyecto. Continuando con el ciclo del proyecto, y a fin de determinar la
Dentro del actual Plan de Desarrollo Concertado de Áncash, este proyecto contribuye a lograr uno rentabilidad socioeconómica de las carreteras de la Red Vial Departamental de Áncash, Huánuco
de sus objetivos estratégicos: “Mejorar la calidad de la salud y las condiciones de habitabilidad” y San Martín, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, contando con el financiamiento
y, de manera más exacta, el proyecto contribuye con la siguiente acción estratégica: “Ampliar y del Fondo de Inversión para el Desarrollo de Áncash, contrata al Consorcio Chimbote-Tocache,
mejorar la conectividad vial y telecomunicaciones urbano-rural para mejorar las condiciones de quienes realizaron el correspondiente estudio de prefactibilidad.
vida de la población”. Por otro lado, en el Plan de Desarrollo Concertado Regional del departamento
de San Martín, uno de los objetivos estratégicos regionales es “desarrollar un territorio articulado El 31 de octubre del 2008 se suscribe el contrato de locación de servicios entre Provías Nacional y
y competitivo, a través de inversión pública y/o privada en infraestructura estratégica, que permita el Consorcio CPS-COPREX para la elaboración del estudio de factibilidad para la construcción y
asegurar el acceso a los servicios y dinamizar las actividades económicas”. Asimismo, a este mejoramiento de la carretera. Mediante Memorando N.° 1208-2013-MTC/20, de fecha 18 de junio
objetivo se asocian cinco acciones estratégicas, de las cuales una se vincula con la infraestructura del 2014, la Gerencia de Estudios de Provías Nacional remite a la OPI Transportes el estudio de
vial o portuaria: acción estratégica 6.2, “promover el desarrollo de infraestructura vial (carreteras preinversión a nivel de factibilidad del PIP.
y puentes), portuaria, aeroportuaria y de telecomunicaciones”.
En el marco del actual Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM 2018-2022), el proyecto Descripción del problema
contribuye a lograr el objetivo estratégico sectorial – OES.01 de “reducir los tiempos y costos
logísticos en el sistema de transporte”, en concordancia con la acción estratégica sectorial – El nivel de estudio que dio la viabilidad del proyecto es de factibilidad. En este documento se
AE.01.01 de “mejorar el nivel de la infraestructura vial para la integración interna y externa de identificó como problema principal la “difícil accesibilidad del área de estudio a los mercados
nuestro país”. regionales y nacionales, por la falta de una carretera en condiciones adecuadas de transitabilidad”
(C. P. S. de Ingeniería S. A. C. y COPREX S. A., 2014). El problema central está constituido por las
De manera similar, uno de sus objetivos estratégico institucionales (OEI.02) del actual limitaciones para la transitabilidad que actualmente existen para interconectar las poblaciones
Plan Estratégico Institucional de PROINVERSIÓN (PEI 2018-2021) es “mejorar el nivel de ubicadas a lo largo de la carretera: Chimbote-Tocache; sector: Yungaypampa-Tres Cruces-Sihuas-
infraestructura vial de la infraestructura para la integración interna y externa de nuestro país”. Huacrachuco-Uchiza-Emp. Ruta 05 N-Tocache; tramo: puente El Chorro-Tres Cruces-Sihuas-
Este proyecto contribuye a lograr este objetivo, cumpliendo con una de sus acciones estratégicas Huacrachuco-Uchiza-Emp. Ruta 05N, de aproximadamente 360 km de longitud. Esta cubre las
institucionales – AEI.02.01: “red vial nacional en buen estado para la población nacional”. El regiones de Áncash, La Libertad, Huánuco y San Martín y, dadas sus características actuales,
proyecto se encontraba dentro del PMI 2018-2020 y se programó con un monto de inversión de S/ representa un gran riesgo para quienes realizan un viaje a través de su recorrido por los continuos
52 y 78 millones de soles, para el 2019 y 2020 respectivamente. derrumbes y deslizamientos que se producen, sobre todo en épocas de lluvias (meses de diciembre
a marzo). Además, esto ocasiona que no sea competitivo para los pobladores del lugar colocar sus
productos en los mercados de consumo, pues tienen que recorrer una vía no pavimentada, con
Estudios elaborados una sección vial muy estrecha, con mala superficie de rodadura e irregularidades en el trazado.
El 15 de enero de 2003, la OPI Transportes aprobó el estudio de perfil “Construcción y mejoramiento La carretera en mención está divida en cuatro tramos:
de la carretera Chimbote-Tocache, sector: Yungaypampa-Tres Cruces-Sihuas-Huacrachuco-
Tramo I: km 109 + 500 – km 217 + 000
Tramo II: km 217 + 000 – km 303 + 000
34. El nombre del proyecto es “Construcción y mejoramiento de la carretera Chimbote-Tocache, sector Yungaypampa-Tres Cruces-Sihuas- Tramo III: km 303 + 000 – km 396 + 000
Huacrachuco-Uchiza-Emp. Ruta 05N-Tocache”. Tramo IV: km 396 + 000 – km 468 + 004
456 457
A lo largo del diagnóstico se realiza un análisis de la población dentro del área de influencia, y Causas que generan el problema central
posteriormente se justifica la intervención debido a que permitiría la atención de las carencias Las limitadas condiciones de transitabilidad se deben a que la carretera se encuentra en pésimas
de servicios sociales: “Las intervenciones para atender estas necesidades [servicios básicos como condiciones de uso, con una superficie de rodadura de tierra, con un muy limitado programa
salud, educación, servicios de agua potable, alcantarillado y energía] pasan necesariamente por de mantenimiento; esto ocasiona, además, que haya dificultad para el acceso de los vehículos,
contar con la infraestructura necesaria que permita la conexión y acceso de estas poblaciones a sobre todo para los vehículos ligeros. Esta situación se refleja aún más en algunos tramos de la
los centros de atención en salud, educación y servicios públicos existentes en las ciudades” (C. P. vía por lo estrecho de su sección y por la existencia de curvas pronunciadas, que representan un
S. de Ingeniería S. A. C. y COPREX S. A., 2014). obstáculo y generan inseguridad para los usuarios y los conductores de los vehículos. Contribuye
también a esta situación la falta de recursos presupuestales que permitan su atención inmediata;
Se brinda un diagnóstico de la situación de los tramos de la carretera existente, los cuales teniendo que pagar la población costos adicionales que se pudieran evitar, tanto en las actividades
permiten identificar de manera diferenciada los componentes que se deberían considerar para productivas del área como en la reducción de costos en el uso de sus vehículos.
cada tramo. Este diagnóstico se resume en la siguiente tabla:
La reducción de las condiciones de transitabilidad se debe al mal estado de la superficie de
Tabla N.° 62. Situación de los tramos de la carretera Chimbote-Tocache rodadura, radios de curvas mínimos, anchos de plataforma inadecuadas, estructuras de puentes
y pontones subdimensionados que impiden la circulación de vehículos de mayor capacidad.
Como se señaló anteriormente, el limitado mantenimiento vial y las condiciones climáticas que
TRAMO 1: KM 109+500 – TRAMO 2: KM 217 – KM TRAMO 3: KM 303 – TRAMO 4: KM 396 –
KM 217 303 KM 396 KM 468 soporta la vía han originado un deterioro cada vez mayor. A ello ha contribuido también la falta
de recursos presupuestarios para su atención inmediata, que ha producido desgaste y fallas
Longitud: 107.54 km Longitud: 86.41 km Longitud: 93.18 km. Longitud 72.05 km generalizadas en la superficie de rodadura.
Ancho de calzada entre 3.5 Ancho de calzada Uno de los puentes El MTC y Provías
y 5 m, estando la mayor variable entre 3.5 y no está completo Departamental Las causas del problema central se identifican del siguiente modo:
parte por encima de los 5 metros, estando la y cuenta solo con atendían con
4 m. mayor parte alrededor estribos. mantenimiento
Tabla N.° 63. Causas identificadas en el proyecto de la carretera Chimbote-Tocache
de los 4 metros. rutinario parte de
La superficie de rodadura En otro de los tramos
esta vía, así como el
es de material de La superficie de que pasa por la
Gobierno regional
préstamo lateral (no se rodadura es de material quebrada, no hay CAUSAS DIRECTAS CAUSAS INDIRECTAS
en ocasiones de
considera afirmado). de préstamo lateral (no estructura de paso.
emergencia. No
se considera afirmado).
Se encuentra en buen En estos tramos obstante, siempre se
estado gracias a los Se encuentra en buen es necesario tiene una deficiente CD 1. Ausencia de recursos para atender CI 1.1. Características técnicas inadecuadas y
trabajos de Provías estado gracias a los vadear el río, lo transitabilidad. actividades de mejoramiento y mantenimiento estado deficiente de la carretera del proyecto
Nacional. trabajos de Provías que es imposible de la vía
Nacional. en temporadas de
Las pendientes tienen
lluvias.
bruscas variaciones y en Las alcantarillas
tramos cortos (de menos existentes son muy En temporadas CD 2. Falta de un organismo competente para CI 2.1. Retraso en la aplicación de los programas
de 1 km) son superiores escasas para drenar el de lluvias, las atender la distribución de recursos del canon y de distribución de los recursos presupuestales
al 8 %. agua de la escorrentía comunidades de del presupuesto
superficial. Granadilla, San
Las alcantarillas son
Pedro de Chonta
escasas para drenar el Se tiene radios de
y otras quedan
agua de la escorrentía curva horizontal muy CD 3. Limitada capacidad en la atención de los CI 3.1. Poca participación del Estado y las
prácticamente
superficial. reducidos, los cuales programas viales a cargo de las regiones regiones en atender las necesidades de
incomunicadas.
fuerzan a los camiones conectividad vial
Se tiene radios de curva
de tres ejes que circulan
horizontal muy reducidos,
por la vía a hacer la
los cuales fuerzan a los
curva de volteo en más Fuente: C. P. S. de Ingeniería S. A. C. & COPREX S. A. (2014). Estudio de factibilidad para la construcción y mejoramiento de la carretera Chimbote-Tocache.
camiones de tres ejes que
de un movimiento.
circulan por la vía a hacer
la curva de volteo en más
de un movimiento.
Fuente: C. P. S. de Ingeniería S. A. C. & COPREX S. A. (2014). Estudio de factibilidad para la construcción y mejoramiento de la carretera Chimbote-Tocache.
458 459
Efectos del problema central Componentes

Dado que las distancias a recorrer son significativas (aprox. 360 km.), las bajas especificaciones
técnicas de las vías afectan a los usuarios y generan un aumento considerable en los costos de Teniendo en cuenta las dificultades en la accesibilidad de la población del área de influencia
operación de los vehículos. En el caso de los vehículos ligeros de pasajeros y encomiendas, como del proyecto hacia los mercados de carácter nacional y de las regiones involucradas, a fin de
los automóviles, camionetas, buses y vehículos de carga, el estudio estima que los sobrecostos desarrollar sus actividades sociales y productivas, el objetivo del proyecto es facilitar a la
se estiman en promedio en 47.25 dólares por viaje y por sentido en comparación con los costos población establecida al interior del área de influencia directa del proyecto y en tránsito, poder
que enfrentarían en una carretera a nivel de asfaltado. Los sobrecostos de operación vehicular llegar sin dificultad y en forma directa a los mercados regionales y nacionales, permitiendo que
causan también un bajo flujo vehicular, que sería superado tras la ejecución del proyecto. la vía existente sea intervenida de tal forma que cumpla con esta expectativa y lo haga en óptimas
condiciones operativas. Esto reducirá los costos de transporte de los usuarios y de la carga, desde
A esto hay que agregarle los efectos que incrementarán los costos de viaje con el deterioro los distritos ubicados principalmente en las provincias de Corongo, Sihuas y Huaylas, en la región
progresivo de la vía, a lo que se suma el riesgo de accidentes de los usuarios de la vía y de los Áncash; Santiago de Chuco, en La Libertad; Marañón, en Huánuco; y Tocache, en San Martín.
pobladores del lugar, expuestos a las maniobras de los conductores de los vehículos dada esta Esto actuará sobre la economía del lugar y les permitirá aplicar precios de competitividad a los
situación. bienes que comercialicen y beneficiarse con el resultado de la intervención.
El efecto final se definió como “disminución en el desarrollo de las actividades productivas en el En cuanto a la carga de productos perecibles, en función de los menores tiempos de viaje y la
área de influencia del proyecto”, por la dificultad existente por falta de una comunicación fluida y reducción de los niveles de accidentalidad, la intervención del proyecto permitirá reducir las
oportuna requerida para el buen funcionamiento de los mercados. Esto genera el estancamiento mermas y hacer que los productos lleguen en mejores condiciones al mercado para así revalorar
del desarrollo de las actividades socioeconómicas entre las localidades de Tres Cruces, Sihuas, sus precios.
Huacrachuco y Uchiza, y los mercados potenciales, y aumenta los problemas sociales derivados
del bajo nivel de vida de los pobladores del área de influencia. Los términos de referencia del proyecto definen sus alcances como la construcción y mejora de
360 km de vías entre el puente El Chorro y el empalme de la ruta 05N en Santa Lucía, por lo que
Tabla N.° 64. Efectos identificados en el proyecto de la carretera Chimbote-Tocache se entiende que el objetivo es alcanzar su funcionalidad plena y superar el deterioro ocurrido
respecto a su condición inicial. El objetivo es mejorar las vías comprendiendo la reconstrucción
de la plataforma, la recuperación del drenaje y las intervenciones en tratamiento de sectores
EFECTOS DIRECTOS EFECTOS INDIRECTOS
críticos, entre otros aspectos.
ED 1. Altos costos de transporte para pasajeros EI 1.1. Altos precios de fletes y tarifas de El problema central del proyecto es “la difícil accesibilidad de los centros poblados y las zonas
y carga transporte
productivas rurales del área del proyecto a los mercados regionales y nacionales, por falta de
una carretera en condiciones adecuadas de transitabilidad”. En concordancia, el objetivo
ED 2. Tiempo perdido en usuarios y conductores EI 2.1. Alto nivel en pérdidas de tiempo de los central del proyecto es “permitir el fácil acceso de los centros poblados y las zonas productivas
que atenta contra la economía de los hogares usuarios de la vía del área de influencia del proyecto a sus respectivos mercados regionales y nacionales para
el óptimo intercambio de sus productos”, siendo su fin último: “mejores niveles de desarrollo
socioeconómico y calidad de vida de toda la población del área del proyecto”.
ED 3. Alto riesgo de accidentes de los vehículos EI 3.1. Limitado flujo vehicular
por características del viaje
La intervención consiste en el mejoramiento de sus tramos con superficie de tratamiento
superficial bicapa con diseño a 10 años y un refuerzo de 5 cm de espesor al décimo año. Los
ED 4. Limitado uso de la ruta por los medios de EI 4.1. Altos índices de accidentabilidad tramos a intervenir son:
transporte por características del viaje
Tramo 1 (km 109+500 - km 253+820):
Fuente: C. P. S. de Ingeniería S. A. C. & COPREX S. A. (2014). Estudio de factibilidad para la construcción y mejoramiento de la carretera Chimbote-Tocache.
Mantenimiento optimizado.
Tramo 2 (km 253+820 - km 259+820) (con proyecto):

Mejoramiento a nivel de tratamiento superficial bicapa, calzada de 6 m y berma de 0.50 m,
base de 15 cm y subbase de 15 cm. Luego de las obras de mejoramiento, se efectuará un
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mantenimiento rutinario anual. Las actividades del mantenimiento son: i) un bacheo al 100 Alternativas
% cuando se presente un sello de 8 mm de espesor cuando el área dañada llegue al 20 %;
y ii) un refuerzo con carpeta asfáltica de 55 mm de espesor cuando la rugosidad llegue a 4 En el Estudio de Factibilidad para la Construcción y Mejoramiento de la Carretera Chimbote
IRI. Este tratamiento consiste en dos capas de agregado sobre las cuales se aplicará cemento -Tocache, se plantearon siete (07) alternativas de solución, las cuales individualmente difieren de
asfáltico para cubrir los 20 años. Esta estructura está compuesta por una base de 15 cm y acuerdo con el sector que se interviene. A continuación, se detallarán los componentes referidos:
una subbase de 15 cm.
Alternativa 0 (situación optimizada sin proyecto)
Tramo 3 (km 259+820 - km 387+035.45): Al constituir los tramos del proyecto vías no pavimentadas, se aplica un mantenimiento rutinario
Mantenimiento optimizado anual, un perfilado cada 360 días, un bacheo localizado del 20 % de la superficie dañada cuando
se presente y una reposición de grava de 100 mm de espesor cuando la grava existente llegue a
Tramo 4. 1 (km 387+035.45 – km 396+000) (con proyecto): 50 mm.
Mejoramiento a nivel de tratamiento superficial bicapa, calzada de 6 m y berma de 0.50
m, base de 15 cm y subbase de 15 cm. Luego de las obras de mejoramiento, se efectuará ALTERNATIVA 1:
un mantenimiento rutinario anual. Las actividades del mantenimiento son: i) un bacheo
al 100 % con un sello de 8 mm de espesor cuando el área dañada llegue al 20 %; y ii) un Alternativa 1 – tramo I (con proyecto)
refuerzo con carpeta asfáltica de 55 mm de espesor cuando la rugosidad llegue a 4 IRI. Este Mejoramiento al nivel de carpeta asfáltica en caliente (CAC), calzada de 6.00 m y berma de
tratamiento consiste en dos capas de agregado sobre las cuales se aplicará cemento asfáltico 0.50 m, en carpeta de 7.5 cm, base de 25 cm con mantenimiento rutinario anual, un bacheo,
para cubrir los 20 años. Esta estructura está compuesta por una base de 15 cm y una subbase un bacheo del 100 % cuando se presente y un sello de 8 mm de espesor cuando el área
de 15 cm. dañada llegue al 20 %.
Tramo 4.2 (km 396+000-km 468+004) (con proyecto): Alternativa 1 – tramo II (con proyecto)
Mejoramiento a nivel de tratamiento superficial bicapa, calzada de 6 m y berma de 0.50 Mejoramiento a nivel de carpeta asfáltica en caliente (CAC), calzada de 6.00 m y berma de
m, base de 15 cm y subbase de 25 cm. Luego de las obras de mejoramiento, se efectuará 0.50 m, en carpeta de 7.50 cm, base de 22.5 cm con mantenimiento rutinario anual, un
un mantenimiento rutinario anual. Las actividades de mantenimiento son: i) un bacheo bacheo del 100 % cuando se presente y un sello de 8 mm de espesor cuando el área dañada
al 100 % con un sello de 8 mm de espesor cuando el área dañada llegue al 20 %; y ii) un llegue al 20 %.
refuerzo con carpeta asfáltica de 55 mm de espesor cuando la rugosidad llegue a 4 IRI. Este
tratamiento consiste en dos capas de agregado sobre las cuales se aplicará cemento asfaltico Alternativa 1 – tramo III (con proyecto)
para cubrir los 20 años. Esta estructura está compuesta por una base de 15 cm y una subbase Mejoramiento a nivel de carpeta asfáltica en caliente (CAC), calzada de 6.00 m y berma de
de 25 cm. 0.50 m, en carpeta de 7.5 cm, base de 25 cm con mantenimiento rutinario anual, un bacheo
del 100 % cuando se presente y un sello de 8 mm de espesor cuando el área dañada llegue
La solución contempla la aplicación de un tratamiento superficial bicapa (TSB) con vida útil de 10 al 20 %.
años en los tramos 2, 4.1 y 4.2, y una política 3 de mantenimiento consistente en un mantenimiento
rutinario anual. Las actividades de mantenimiento son: i) un bacheo al 100 % con un sello de 8 Alternativa 1 – tramo IV (con proyecto)
mm de espesor cuando el área dañada llegue al 20 %; y ii) un refuerzo con carpeta asfáltica de Mejoramiento a nivel de carpeta asfáltica en caliente (CAC), calzada de 6.00 m y berma de
55 mm de espesor cuando la rugosidad llegue a 4 IRI. Los indicadores resultantes son una tasa 0.50 m, en carpeta de 7.5 cm, base de 17.5 cm, y subbase de 22.5 cm con mantenimiento
interna de retorno (TIR) del 17.1 %, un valor actual neto (VAN) de 124 264 millones de dólares y rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se presente y un sello de 8 mm de espesor
un B/C de 1.94. Se recomienda realizar un mantenimiento optimizado en los tramos 1 y 3. cuando el área dañada llegue al 20 %.
ALTERNATIVA 2:
Alternativa 2 – tramo I (con proyecto)

Mejoramiento a nivel de carpeta asfáltica en caliente (CAC), calzada de 6.00 m y berma
de 0.50 m, en carpeta de 7.5 cm y base de 20 cm. Luego de las obras de mejoramiento se
efectuará un mantenimiento rutinario anual. Las actividades de mantenimiento incluyen: i)
462 463
un bacheo de 100 % con un sello de 8 mm de espesor cuando el área dañada llegue al 20 %; y Alternativa 3 – tramo II (con proyecto)
ii) un refuerzo con carpeta asfáltica de 55 mm de espesor cuando la rugosidad llegue a 4 IRI. Mejoramiento a nivel de tratamiento superficial bicapa (TSB), calzada de 6.00 m y berma
Contempla la construcción de una superficie de rodadura con carpeta asfáltica para 10 años de 0.50 m, base de 15 cm y subbase de 15 cm. Luego de su mejoramiento, efectuar un
y un refuerzo en el décimo año para cubrir los 20 años. mantenimiento rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se presente, un sello de 8 mm
de espesor cuando el área dañada llegue al 20 % y un refuerzo con carpeta asfáltica de 75
Alternativa 2 - tramo II (con proyecto) mm de espesor, cuando la rugosidad llegue a 4 IRI. Ese tratamiento consiste en dos capas
Mejoramiento a nivel de carpeta asfáltica en caliente (CAC), calzada de 6.00 m y berma de de agregado sobre las cuales se aplicará cemento asfáltico para cubrir los 20 años. Esta
0.50 m, en carpeta de 7.5 cm y base de 17.5 cm. Luego de las obras de mejoramiento, se estructura está compuesta por una base y una subbase de 15 cm cada una.
efectuará un mantenimiento rutinario anual. Las actividades de mantenimiento incluyem:
i) un bacheo del 100 % con un sello de 8 mm de espesor cuando el área dañada llegue al 20 Alternativa 3 – tramo III (con proyecto)
%; y ii) un refuerzo con carpeta asfáltica de 55 mm de espesor cuando la rugosidad llegue a Mejoramiento a nivel de tratamiento superficial bicapa (TSB), calzada de 6.00 m y berma
4 IRI. Contempla la construcción de una superficie de rodadura con carpeta asfáltica para de 0.50 m, base de 15 cm y subbase de 15 cm. Luego de su mejoramiento, efectuar un
10 años y un refuerzo en el décimo año para cubrir los 20 años. mantenimiento rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se presente, un sello de 8 mm
Alternativa 2 – tramo III (con proyecto) mm de espesor, cuando la rugosidad llegue a 4 IRI. Ese tratamiento consiste en dos capas
Mejoramiento a nivel de carpeta asfáltica en caliente (CAC), calzada de 6.00 m y berma de agregado sobre las cuales se aplicará cemento asfáltico para cubrir los 20 años. Esta
de 0.50 m, en carpeta de 7.5 cm, base de 17.5 cm. Luego de su mejoramiento, efectuar un estructura está compuesta por una base y una subbase de 15 cm cada una.
mantenimiento rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se presente, un sello de 8
mm de espesor cuando el área dañada llegue al 20 % y un refuerzo con carpeta asfáltica de Alternativa 3 – tramo IV (con proyecto)
55 mm de espesor cuando la rugosidad llegue a 4 IRI. Contempla la construcción de una Mejoramiento a nivel de tratamiento superficial bicapa (TSB), calzada de 6.00 m y berma
superficie de rodadura con carpeta asfáltica para 10 años y un refuerzo en el año décimo de 0.50 m, base de 15 cm y subbase de 25 cm. Luego de su mejoramiento, efectuar un
año para cubrir los 20 años. mantenimiento rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se presente, un sello de 8 mm
Alternativa 2 – tramo IV (con proyecto) mm de espesor, cuando la rugosidad llegue a 4 IRI. Este tratamiento consiste en dos capas
Mejoramiento a nivel de carpeta asfáltica en caliente (CAC), calzada de 6.00 m y berma de de agregado sobre las cuales se aplicará cemento asfáltico para cubrir los 20 años. Esta
0.50 m, en carpeta de 7.5 cm, base de 15 cm y subbase de 17.5 cm. Luego de su mejoramiento, estructura está compuesta por una base de 15 cm y una subbase de 25 cm.
efectuar un mantenimiento rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se presente, un
sello de 8 mm de espesor cuando el área dañada llegue al 20 % y un refuerzo con carpeta ALTERNATIVA 4:
asfáltica de 55 mm de espesor cuando la rugosidad llegue a 4 IRI.
Alternativa 4 – tramo I (con proyecto)
Contempla la construcción de una superficie de rodadura con carpeta asfáltica para 10 años Mejoramiento a nivel de tratamiento superficial bicapa (TSB), calzada de 6.00 m y berma
y un refuerzo en el décimo año para cubrir los 20 años. de 0.50 m, base de 17.5 cm y subbase de 15 cm. Luego de su mejoramiento, efectuar un
mantenimiento rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se presente, un sello de 8 mm
ALTERNATIVA 3: de espesor cuando el área dañada llegue al 20 % y un refuerzo con carpeta asfáltica de 55
mm de espesor cuando la rugosidad llegue a 4 IRI. Este tratamiento consiste en dos capas
Alternativa 3 – tramo I (con proyecto) de agregado sobre las cuales se aplicará cemento asfáltico para cubrir los 20 años. Esta
Mejoramiento a nivel de tratamiento superficial bicapa (TSB), calzada de 6.00 m y berma estructura está compuesta por una base de 17.5 cm y una subbase de 15 cm.
de 0.50 m, base de 15 cm y subbase de 15 cm. Luego de su mejoramiento, efectuar un
mantenimiento rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se presente, un sello de 8 mm Alternativa 4 – tramo II (con proyecto)
de espesor cuando el área dañada llegue al 20 % y un refuerzo con carpeta asfáltica de 75 Mejoramiento a nivel de tratamiento superficial bicapa (TSB), calzada de 6.00 m y berma
mm de espesor, cuando la rugosidad llegue a 4 IRI. Ese tratamiento consiste en dos capas de 0.50 m, base de 15 cm y subbase de 15 cm. Luego de su mejoramiento, efectuar un
de agregado sobre las cuales se aplicará cemento asfáltico para cubrir los 20 años. Esta mantenimiento rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se presente, un sello de 8 mm
estructura está compuesta por una base y una subbase de 15 cm cada una. de espesor cuando el área dañada llegue al 20 % y un refuerzo con carpeta asfáltica de 55
464 465
de agregado sobre las cuales se aplicará cemento asfáltico para cubrir los 20 años. Esta Alternativa 5 – tramo IV (con proyecto)
estructura está compuesta por una base de 15 cm y una subbase de 15 cm. Mejoramiento a nivel de afirmado de 25 cm de espesor y calzada de 6.00 m. Luego de su
mejoramiento, efectuar un mantenimiento rutinario anual, un perfilado cada 180 días, un
Alternativa 4 – tramo III (con proyecto) bacheo localizado del 20 % de la superficie dañada cuando se presente y una reposición
Mejoramiento a nivel de tratamiento superficial bicapa (TSB), calzada de 6.00 m y berma de grava de 275 mm de espesor, cuando el espesor de la grava existente llegue a 50 mm de
de 0.50 m, base de 15 cm y subbase de 15 cm. Luego de su mejoramiento, efectuar un espesor.
de espesor cuando el área dañada llegue al 20 % y un refuerzo con carpeta asfáltica de 55 ALTERNATIVA 6:
de agregado sobre las cuales se aplicará cemento asfáltico para cubrir los 20 años. Esta Alternativa 6 – tramo I (con proyecto)
estructura está compuesta por una base de 15 cm y una subbase de 15 cm. Mejoramiento a nivel de afirmado de 15 cm de espesor y calzada de 6.00 m. Luego de su
mejoramiento, efectuar un mantenimiento rutinario anual, un perfilado cada 180 días, un
Alternativa 4 – tramo IV (con proyecto) bacheo localizado del 20 % de la superficie dañada cuando se presente y una reposición
Mejoramiento a nivel de tratamiento superficial bicapa (TSB), calzada de 6.00 m y berma de grava de 125 mm de espesor, cuando el espesor de la grava existente llegue a 50 mm de
de 0.50 m, base de 15 cm y subbase de 25cm. Luego de su mejoramiento, efectuar un espesor.
de espesor cuando el área dañada llegue al 20 % y un refuerzo con carpeta asfáltica de 55 Alternativa 6 – tramo II (con proyecto)
mm de espesor cuando la rugosidad llegue al 4 IRI. Este tratamiento consiste en dos capas Mejoramiento a nivel de afirmado de 15 cm de espesor y calzada de 6.00 m. Luego de su
de agregado sobre las cuales se aplicará cemento asfáltico para cubrir los 20 años. Esta mejoramiento, efectuar un mantenimiento rutinario anual, un perfilado cada 180 días, un
estructura está compuesta por una base de 15 cm y una subbase de 25 cm. bacheo localizado del 20 % de la superficie dañada cuando se presente y una reposición
de grava de 125 mm de espesor, cuando el espesor de la grava existente llegue a 50 mm de
ALTERNATIVA 5 espesor.
Alternativa 5 – tramo I (con proyecto) Alternativa 6 – tramo III (con proyecto)

Mejoramiento a nivel de afirmado de 15 cm de espesor y calzada de 6.00 m. Luego de su Mejoramiento a nivel de afirmado de 15 cm de espesor y calzada de 6.00 m. Luego de su
mejoramiento, efectuar un mantenimiento rutinario anual, un perfilado cada 180 días, un mejoramiento, efectuar un mantenimiento rutinario anual, un perfilado cada 180 días, un
bacheo localizado del 20 % de la superficie dañada cuando se presente y una reposición bacheo localizado del 20 % de la superficie dañada cuando se presente y una reposición
de grava de 125 mm de espesor, cuando el espesor de la grava existente llegue a 50 mm de de grava de 125 mm de espesor, cuando el espesor de la grava existente llegue a 50 mm de
espesor. espesor.
Alternativa 5 – tramo II (con proyecto) Alternativa 6 – tramo IV (con proyecto)

Mejoramiento a nivel de afirmado de 12.5 cm de espesor y calzada de 6.00 m. Luego de su Mejoramiento a nivel de afirmado de 27.5 cm de espesor y calzada de 6.00 m. Luego de su
mejoramiento, efectuar un mantenimiento rutinario anual, un perfilado cada 180 días, un mejoramiento, efectuar un mantenimiento rutinario anual, un perfilado cada 180 días, un
bacheo localizado del 20 % de la superficie dañada cuando se presente y una reposición bacheo localizado del 20 % de la superficie dañada cuando se presente y una reposición
de grava de 125 mm de espesor, cuando el espesor de la grava existente llegue a 50 mm de de grava de 275 mm de espesor, cuando el espesor de la grava existente llegue a 50 mm de
espesor. espesor.
Alternativa 5 – tramo III (con proyecto) ALTERNATIVA 7: (RECOMENDABLE)

Mejoramiento a nivel de afirmado de 12.5 cm de espesor y calzada de 6.00 m. Luego de su
mejoramiento, efectuar un mantenimiento rutinario anual, un perfilado cada 180 días, un Alternativa 7 – tramo I (con proyecto)
bacheo localizado del 20 % de la superficie dañada cuando se presente y una reposición Mantenimiento optimizado.
de grava de 125 mm de espesor, cuando el espesor de la grava existente llegue a 50 mm de
espesor.
466 467
Alternativa 7 – tramo II (con proyecto) Criterios de selección

Mejoramiento a nivel de tratamiento superficial bicapa, calzada de 6.00 m y berma de 0.50 m,
base de 15 cm y subbase de 15 cm. Luego de su mejoramiento, efectuar un mantenimiento Evaluación económica de las alternativas
rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se presente, un sello de 8 mm de espesor El proyecto considera para el análisis de evaluación, de acuerdo con el estudio de pavimentos, la
cuando el área dañada llegue al 20 % y un refuerzo con mezcla asfáltica de 55 mm de espesor división en los cuatro tramos homogéneos siguientes:
cuando la rugosidad llegue a 4 IRI.
Tramo I: km 109+500 – km 217+000
Este tratamiento consiste en dos capas de agregado sobre las cuales se aplicará cemento Tramo II: km 217+000 – km 303+000
asfáltico para cubrir los 20 años. Esta estructura está compuesta por una base de 15 cm y Tramo III: km 303+000 – km 396+000
una subbase de 15 cm. Tramo IV: km 396+000 – km 468+004
Alternativa 7 – tramo III (con proyecto) Políticas de construcción de la carretera en estudio

Mantenimiento optimizado. Sobre la base de los resultados de los estudios de ingeniería realizados en el estudio de factibilidad,
se han considerado seis alternativas de solución con la aplicación de un pavimento de la siguiente
Alternativa 7 – tramo IV.1 (con proyecto) manera:
Mejoramiento a nivel de tratamiento superficial bicapa, calzada de 6.00 m y berma de 0.50 m,
base de 15 cm y subbase de 15 cm. Luego de su mejoramiento, efectuar un mantenimiento La alternativa 1 considera una superficie de capa asfáltica con diseño a 20 años.
rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se presente, un sello de 8 mm de espesor La alternativa 2 considera una carpeta asfáltica con diseño a 10 años.
cuando el área dañada llegue al 20 % y un refuerzo con mezcla asfáltica de 55 mm de espesor La alternativa 3 considera un tratamiento superficial bicapa con diseño a 5 años.
cuando la rugosidad llegue a 4 IRI. La alternativa 4 considera un tratamiento superficial bicapa con diseño a 10 años.
La alternativa 5 considera un afirmado con diseño a 3 años.
Este tratamiento consiste en dos capas de agregado sobre las cuales se aplicará cemento La alternativa 6 considera un afirmado con diseño a 5 años.
asfáltico para cubrir los 20 años. Esta estructura está compuesta por una base de 15 cm y
una subbase de 15 cm. Políticas de mantenimiento
Están basadas en las condiciones actuales o “sin proyecto” y “con proyecto”, resultado de las
Alternativa 7 – tramo IV.2 (con proyecto) especificaciones técnicas diseñadas en los estudios de ingeniería y de acuerdo con las alternativas
Mejoramiento a nivel de tratamiento superficial bicapa, calzada de 6.00 m y berma de 0.50 m, viales consideradas. Estas políticas se han considerado en el análisis económico y tendrán sus
base de 15 cm y subbase de 25 cm. Luego de su mejoramiento, efectuar un mantenimiento efectos sobre los consumos de los vehículos que transiten por ellas.
rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se presente, un sello de 8 mm de espesor
cuando el área dañada llegue al 20 % y un refuerzo con mezcla asfáltica de 55 mm de espesor Política 1
cuando la rugosidad llegue a 4 IRI. Constituye la alternativa base de comparación, define las características de la alternativa “sin
proyecto” considerando algunas medidas para que la carretera facilite el tránsito de los vehículos,
Este tratamiento consiste en dos capas de agregado sobre las cuales se aplicará cemento permitiendo, además, la comparación para la determinación de los beneficios del proyecto. Al
asfáltico para cubrir los 20 años. Esta estructura está compuesta por una base de 15 cm y constituir los tramos del proyecto vías no pavimentadas, se aplica un mantenimiento rutinario
una subbase de 25 cm. anual, un perfilado cada 360 días, un bacheo localizado del 20 % de la superficie dañada cuando
se presente y una reposición de grava de 100 mm de espesor cuando la grava existente llegue a
50 mm.
Política 2
En el caso de la alternativa 1 (CAC de 75 mm de espesor, a 20 años), luego de su mejoramiento,
efectuar un mantenimiento rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se presente y un sello
de 8 mm de espesor cada 3 años.
468 469
Política 3 Estrategias de evaluación

En el caso de la alternativa 1 (CAC de 75 mm de espesor, a 20 años), luego de su mejoramiento,
efectuar un mantenimiento rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se presente y un sello Considerando lo indicado respecto de las alternativas de construcción y mejoramiento y las
de 8 mm de espesor cuando el área dañada llegue al 20 %. normas de mantenimiento descritas anteriormente, se definieron las siguientes estrategias a
evaluar:
Política 4
En el caso de la alternativa 2 (CAC de 75 mm de espesor, a 10 años) y de la alternativa 4 (TSB a Estrategia 1
10 años), luego de su mejoramiento, efectuar un mantenimiento rutinario anual, un bacheo del “Situación sin proyecto” o alternativa base de comparación: se aplica la política 1 de mantenimiento.
100 % cuando se presente, un sello de 8 mm de espesor cada 3 años y un refuerzo con carpeta
asfáltica de 55 mm de espesor al décimo año. Estrategia 2
“Con proyecto”: se aplica la alternativa 1 de construcción, consistente en un mejoramiento con
Política 5 superficie de carpeta asfáltica de 75 mm de espesor con las características establecidas a 20 años
En el caso de la alternativa 2 (CAC de 75 mm de espesor, a 10 años) y de la alternativa 4 (TSB a 10 para la carretera del proyecto y aplicándole la política 2 de mantenimiento.
años), luego de su mejoramiento, efectuar un mantenimiento rutinario anual, un bacheo del 100
% cuando se presente, un sello de 8 mm de espesor cuando el área dañada llegue al 20 % y un Estrategia 3
refuerzo con carpeta asfáltica de 55 mm de espesor cuando la rugosidad llegue a 4 IRI. “Con proyecto”: se aplica la alternativa 1 de construcción, consistente en un mejoramiento con
superficie de carpeta asfáltica de 75 mm de espesor con las características establecidas a 20 años
Política 6 para la carretera del proyecto y aplicándole la política 3 de mantenimiento.
En el caso de la alternativa 3 (TSB a 5 años), luego de su mejoramiento, efectuar un mantenimiento
rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se presente, un sello de 8 mm de espesor cada 3 Estrategia 4
años y un refuerzo con carpeta asfáltica de 75 mm de espesor al quinto año, para los tramos I, II “Con proyecto”: se aplica la alternativa 2 de construcción, consistente en un mejoramiento con
y III, y de 85 mm para el tramo IV. superficie de carpeta asfáltica de 75 mm de espesor con las características establecidas a 10 años
para la carretera del proyecto y aplicándole la política 4 de mantenimiento.
Política 7
En el caso de la alternativa 5 (TSB a 5 años), luego de su mejoramiento, efectuar un mantenimiento Estrategia 5
rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se presente, un sello de 8 mm de espesor cuando “Con proyecto”: se aplica la alternativa 2 de construcción, consistente en un mejoramiento con
el área dañada llegue al 20 % y un refuerzo con carpeta asfáltica de 75 mm de espesor, para los superficie de carpeta asfáltica de 75 mm de espesor con las características establecidas a 10 años
tramos I, II y III, y de 85 mm para el tramo IV, cuando la rugosidad llegue a 4 IRI. para la carretera del proyecto y aplicándole la política 5 de mantenimiento.
Política 8 Estrategia 6
En el caso de la alternativa 5 (afirmado a 3 años), luego de su mejoramiento, efectuar un “Con proyecto”: se aplica la alternativa 5 de construcción, consistente en un mejoramiento con
mantenimiento rutinario anual, un perfilado cada 180 días, un bacheo localizado del 20 % cuando superficie TSB de 20 mm de espesor con las características establecidas a 5 años para la carretera
se presente y una reposición de grava de 100 mm de espesor cada 3 años. del proyecto y aplicándole la política 6 de mantenimiento.
En el caso de la alternativa 6 (afirmado a 5 años), luego de su mejoramiento, efectuar un “Con proyecto”: se aplica la alternativa 5 de construcción, consistente en un mejoramiento con
mantenimiento rutinario anual, un perfilado cada 180 días, un bacheo localizado del 20 % cuando superficie TSB de 20 mm de espesor con las características establecidas a 5 años para la carretera
se presente y una reposición de grava de 100 mm de espesor cada 5 años. del proyecto y aplicándole la política 7 de mantenimiento.
En el caso de la alternativa 5 (afirmado cada 3 años) y de la alternativa 6 (afirmado cada 5 años), “Con proyecto”: se aplica la alternativa 4 de construcción, consistente en un mejoramiento con
luego de su mejoramiento, efectuar un mantenimiento rutinario anual, un perfilado cada 180 superficie TSB de 20 mm de espesor con las características establecidas a 10 años para la carretera
días, un bacheo localizado del 20 % de la superficie dañada cuando se presente y una reposición del proyecto y aplicándole la política 4 de mantenimiento.
de grava de 125 mm de espesor para los tramos I, II y III, y de 275 mm para el tramo IV, cuando el
espesor de la grava existente llegue a 50 mm de espesor.
470 471
Estrategia 9 Tabla N.° 65. Indicadores del proyecto por tramo

“Con proyecto”: se aplica la alternativa 4 de construcción, consistente en un mejoramiento con
superficie TSB de 20 mm de espesor con las características establecidas a 10 años para la carretera TRAMO LONGITUD ESTRATEGIA DE TIR VAN B/C
del proyecto y aplicándole la política 5 de mantenimiento. (KM) EVALUACIÓN (%) (MILL. US$)
Estrategia 10 Tramo I: 107.49 2 4.4 -70.398 0.60

“Con proyecto”: se aplica la alternativa 5 de construcción, consistente en un mejoramiento con km 109+500 - km 3 4.6 -65.596 0.61
superficie de afirmado de 125 mm de espesor para los tramos I, II y III, y de 250 mm para el tramo 217+000 4 3.6 -77.731 0.58
IV, con las características establecidas a 3 años para la carretera del proyecto y aplicándole la 5 4.6 -65.915 0.62
política 8 de mantenimiento. 6 3.63 -77.465 0.58
7 3.8 -76.893 0.58
8 4.2 -66.372 0.62
Estrategia 11 9 5.2 -51.65 0.66
“Con proyecto”: se aplica la alternativa 5 de construcción, consistente en un mejoramiento con 10 0.8 -103.751 0.40
superficie de afirmado de 125 mm de espesor para los tramos I, II y III, y de 250 mm para el tramo 11 1.5 -96.149 0.41
IV, con las características a 3 años para la carretera del proyecto y aplicándole la política 10 de 12 1.2 -99.56 0.40
mantenimiento. 13 1.5 -96.149 0.41
Estrategia 12 Tramo II: 86.48 2 4.7 -51.523 0.64

“Con proyecto”: se aplica la alternativa 6 de construcción, consistente en una superficie de km 2017+000 - 3 4.9 -49.268 0.65
afirmado de 150 mm de espesor para los tramos I, II y III, y de 275 mm para el tramo IV, con las km 303+000 4 4.0 -57-826 0.61
características establecidas a 5 años para la carretera del proyecto y aplicándole la política 9 de 5 5.0 -48.320 0.65
6 4.0 -57.564 0.68
mantenimiento.
7 4.1 -57.105 0.61
8 4.6 -47.963 1.65
Estrategia 13 9 5.6 -38.524 1.70
“Con proyecto”: se aplica la alternativa 6 de construcción, consistente en una superficie de 10 0.9 -77.216 0.42
afirmado de 150 mm de espesor para los tramos I, II y III, y de 275 mm para el tramo IV, con las 11 1.6 -72.029 0.43
características establecidas a 5 años para la carretera del proyecto y aplicándole la política 9 de 12 1.3 -74.352 0.42
13 1.5 -72.436 0.43
mantenimiento.
Resultados de la evaluación Tramo III: 93.19 2 4.8 -58.853 0.64

La evaluación económica del proyecto muestra que, de acuerdo con las alternativas de km 303+000 - 3 4.9 -56.730 0.65
construcción planteadas para el proyecto, estas no resultan rentables económicamente para km 396+000 4 4.1 -64.697 0.62
la totalidad del proyecto. La alternativa 4 de construcción, consistente en un mejoramiento 5 5.1 -54.565 0.66
6 4.1 -65.494 0.61
cuya intervención comprende la aplicación de una superficie TSB de 20 mm, diseñada con una
7 4.2 -64.996 0.62
proyección de 10 años, con la aplicación de la política de mantenimiento 5, es la que presenta los 8 4.7 -55.234 0.65
menores valores negativos en sus indicadores de rentabilidad, siendo estos los siguientes: VAN 9 5.0 -50.519 0.67
de -151.576 millones de dólares, TIR de 5.7 % y B/C de 0.71. 10 0.7 -91.919 0.41
11 1.1 -87.996 0.41
Ahora bien, en la siguiente tabla se muestran los resultados para el total del proyecto (alternativas 12 1.0 -89.663 0.40
14 1.1 -88.285 0.41
1-6).
472 473
Evaluación económica de la alternativa 7

Tramo IV: 72.05 2 7.3 -14.666 0.84
Efectuados los análisis correspondientes del “Estudio de factibilidad técnica y económica para
km 396.000 - km 3 7.5 -12.835 0.86
468+004 4 6.6 -19.464 0.80 la Construcción y Mejoramiento de la carretera Chimbote-Tocache, sector: Yungaypampa-Tres
5 7.6 -11.642 0.87 Cruces-Sihuas-Huacrachuco-Uchiza-Emp. Ruta 05N-Tocache; tramo pte. El Chorro-Tres Cruces-
6 6.4 -20.093 0.79 Sihuas-Huacrachuco-Uchiza-Emp. Ruta 05 N”, de 362 kilómetros de longitud, que corresponde
7 6.5 -19.765 0.80 a la Red Vial Nacional ruta 12 y ruta 12 A, se encontró que la realización de dicho proyecto no
8 7.5 -11.524 0.87 resultaba viable por los bajos indicadores de rentabilidad que presentaba, no llegando a mostrar
9 7.9 -7.882 0.91
tasas de rentabilidad por encima de la tasa de descuento considerada para este análisis, que es
10 2.2 -48.596 0.49
11 3.0 -43.254 0.51 del 9 %. Por ello, se decidió analizar la posibilidad de que el proyecto considere asegurar la total
12 1.9 -50.856 0.47 conectividad de las poblaciones que se ubican a lo largo de él y en especial de aquellas que se
15 2.9 -44.378 0.50 ubican más allá del km 386.92 hasta el km 468.004 del empalme con la ruta 05 N, a 33.5 km de la
ciudad de Tocache, para lo cual se han efectuado las estimaciones de los costos de inversión y
Fuente: Estudio de factibilidad para la construcción y mejoramiento de la carretera Chimbote-Tocache; sector Yugaypampa-Tres Cruces-Sihuas-Huacrachuco- mantenimiento para su intervención a fin de compararlos con los beneficios que se derivan de
Uchiza-Emp. Ruta 05 N-Tocache.
su utilización respecto de la situación actual que se presenta. Dicho análisis se ha efectuado para
un periodo de 20 años. La carretera Chimbote-Tocache interconecta las provincias de Huaylas,
Tabla N.° 66. Indicadores totales del proyecto Corongo, Sihuas (región Áncash), Marañón (región Huánuco) y Tocache (región San Martín).
El proyecto consta de los siguientes tramos:

TRAMO LONGITUD ESTRATEGIA DE TIR VAN B/C
(KM) EVALUACIÓN (%) (MILL. US$)
Tramo I: km 109+5100 – km 253+820
Tramo II: km 253+820 – km 259+820
Carretera Chimbote- 359.22 2 5.1 -195.439 0.66
Tocache tramo: pte. El 3 5.2 -189.428 0.67 Tramo III: km 259+820 – km 387+0.35.45
Chorro-Tres Cruces- 4 4.4 -219.718 0.63 Tramo IV.1: km 387+035.45 – km 396+000
Sihuas-Huacrachuco- 5 5.3 -180.442 0.68 Tramo IV.2: km 396+000 – km 468+004
Uchiza-Emp. Ruta 6 4.3 -220.617 0.63
05N 7 4.4 -218.759 0.63 Para este análisis, al no resultar rentable la totalidad del proyecto y a fin de dar conectividad a las
8 5.0 -181.094 0.68
poblaciones involucradas, se han considerado los siguientes tramos, de acuerdo con los estudios
9 5.7 -151.576 0.71
10 1.0 -321.482 0.42 de ingeniería:
11 1.7 -299.428 0.43
12 1.3 -314.431 0.42 Tramo II: km 253+820 – km 259+820
13 1.6 -301.249 0.43 Tramo IV.1: km 387+035.45 – km 396+000
Tramos IV.2: km 396+000 – km 468+004
Fuente: Estudio de factibilidad para la construcción y mejoramiento de la carretera Chimbote-Tocache; sector Yugaypampa-Tres Cruces-Sihuas-Huacrachuco-
Se recomienda para los tramos I y III la ejecución de mantenimiento optimizado.
En este cuadro se puede observar que el proyecto presenta indicadores económicos de Políticas de construcción
rentabilidad negativos, siendo la estrategia 9, correspondiente a la alternativa 4, con superficie Sobre la base de los resultados de los estudios de ingeniería y de la evaluación económica del
de TSB con diseño para 10 años, la que presenta los menores valores negativos, con los siguientes estudio principal, se ha considerado utilizar para este análisis la alternativa 7 de construcción
indicadores: VAN de -151.576 millones de dólares, TIR de 5.7 % y B/C de 0.71. con la aplicación de un tratamiento superficial bicapa con diseño a 10 años y un refuerzo de 5.5
cm en el décimo año del horizonte del proyecto.
474 475
Políticas de mantenimiento Resultados de la evaluación

La evaluación económica del proyecto muestra que la alternativa de construcción planteada
Política 1 para los tramos evaluados del proyecto resulta rentable económicamente. La alternativa de
Constituye la alternativa base de comparación y define las características de la alternativa “sin construcción consistente en un mejoramiento cuya intervención comprende la aplicación de
proyecto”, considerando algunas medidas para que la carretera facilite el tránsito de los vehículos, una superficie de TSB de 20 mm, diseñada con una proyección de 10 años, con la aplicación de la
permitiendo, además, la comparación para la determinación de los beneficios del proyecto. política de mantenimiento 3, es la que presenta los mayores indicadores de rentabilidad, siento
estos los siguientes: VAN de 124 264 millones de dólares, TIR de 17.1 % y B/C de 1.94.
Al constituir los tramos del proyecto como vías no pavimentadas, se aplica un mantenimiento
rutinario anual, un perfilado cada 360 días, un bacheo localizado del 20 % de la superficie dañada En la siguiente tabla se muestran los resultados para cada una de las estrategias evaluadas,
cuando se presente y una reposición de grava de 100 mm de espesor cuando la grava existente de cada uno de los tramos en evaluación del proyecto; en él se presenta el tipo de superficie,
llegue a 50 mm. longitud, estrategia de evaluación y los indicadores de resultados TIR, VAN y B/C. Asimismo, se
muestran los resultados para el total de los tres tramos evaluados del proyecto.
Política 2
Luego del mejoramiento de los tramos en estudio con la aplicación de una superficie con TSB Tabla N.° 67. Indicadores económicos del proyecto por tramo
diseñado a 10 años, efectuar un mantenimiento rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se
presente, un sello de 8 mm de espesor cada 3 años y un refuerzo con carpeta asfáltica de 5 mm
TRAMO LONGITUD ESTRATEGIA DE TIR VAN B/C
de espesor al décimo año. (KM) EVALUACIÓN (%) (MILL. US$)
Política 3
Tramo II: 6.12 2 4.9 -9.408 0.65
Luego del mejoramiento de los tramos en estudio con la aplicación de una superficie con TSB km 253+820 – 3 5.2 -8.771 0.67
diseñado a 10 años, efectuar un mantenimiento rutinario anual, un bacheo del 100 % cuando se km 259+820
presente, un sello de 8 mm de espesor cuando el área dañada llegue al 20 % y un refuerzo con
carpeta asfáltica de 55 mm de espesor cuando la rugosidad llegue a 4 IRI.
Tramo IV.1: 8.96 2 11.3 1.22
km 387+035.45 – 3 11.5 4.903 1.25
Estrategias de evaluación
km 396+000 5.345
Considerando lo indicado respecto de la alternativa de construcción y mejoramiento y las normas
de manteamiento, se definieron las siguientes estrategias a evaluar:
Estrategia 1 Tramo IV.2: 72.05 2 20.7 124.164 2.41

km 396+000 – 3 21.0 127.691 2.52
“Situación sin proyecto” o alternativa base de comparación: se aplica la política 1 de mantenimiento.
km 468+004
Estrategia 2
“Con proyecto”: se aplica la alternativa de construcción del proyecto, consistente en un
mejoramiento con superficie TSB de 20 mm de espesor con las características establecidas a 10 Carretera pte. El 87.13 2 16.8 119.659 1.87
años para la carretera del proyecto y aplicándole la política 2 de mantenimiento. Chorro–Sihuas– 3 17.1 124.264 1.94
Uchiza–Emp. R05N,
total tramos II, IV.1
Estrategia 3 y IV.2
“Con proyecto”: se aplica la alternativa de construcción del proyecto consistente en un
mejoramiento con superficie TSB de 20 mm de espesor con las características establecidas a 10 Fuente: Estudio de Factibilidad para la Construcción y Mejoramiento de la Carretera Chimbote-Tocache; sector Yugaypampa–Tres Cruces–Sihuas–
años para la carretera del proyecto y aplicándole la política 3 de mantenimiento. Huacrachuco–Uchiza–Emp. Ruta 05 N–Tocache.
476 477
Análisis crítico 11.13

La estructura lógica del proyecto no está correctamente planteada. En relación con las causas,
Carretera Cajamarca–Celendín–Balsas
estas no deberían estar definidas como la falta o ausencia de algo, sino como problemas en sí
mismos. Tampoco deberían estar las causas sustentadas como brechas de recursos o presupuestos
no disponibles.
Los formuladores definen el horizonte de evaluación de forma homogénea en 20 años para

todas las alternativas. El horizonte de evaluación no se establece como la suma de los tiempos Contexto de la política del proyecto
de elaboración del expediente, ejecución de la obra y vida útil tecnológica del activo principal,
como indican las guías de INVIERTE.PE. Además, no es correcto contar con medios de segundo Según el Plan de Desarrollo Concertado Municipal Provincial Cajamarca al 2021, utilizando la
nivel que se definan como disponibilidad de recursos presupuestales necesarios. Los árboles información proporcionada por el MTC, el estado de vías de integración en la provincia es de 60
de causas-efectos y medios-fines han sido pobremente elaborados. Los supuestos de éxito de % asfaltado, un 20 % afirmado y un 15 % trocha. Es por esto que, dentro de sus ejes estratégicos,
la matriz de marco lógico de la alternativa seleccionada no son factores que están fuera de la consideran a la integración de las vías de comunicación como un objetivo prioritario, lo que
gobernabilidad de la unidad ejecutora. incluye al Proyecto Cajamarca-Celendín-Balsas. Por otro lado, el objetivo estratégico específico
5.1 del PDRC de Amazonas es: “Promover la integración vial regional sostenible e incentivar la
Lo positivo es que estos errores no socavan el esfuerzo de análisis de alternativas de los articulación con vías interregionales e infraestructura aeroportuaria”, y como parte del análisis
formuladores, que ha sido exhaustivo y riguroso y permite concluir que el proyecto es viable. de este objetivo se describía que la prioridad del Gobierno Regional de Amazonas debería estar
Los formuladores del proyecto han analizado todas las alternativas pertinentes, incluyendo la centrada en la articulación vial interregional, a fin de ampliar las oportunidades que posee
situación optimizada sin proyecto. El delicado balance de costos y beneficios del proyecto implicó la región y contribuir a la integración y desarrollo entre centros de producción localizados
la necesidad de evaluar con cuidado las alternativas de políticas de inversión y mantenimiento regionalmente y mercados de destino. Por ello, este proyecto es consistente con la priorización
con el mayor cuidado posible. De acuerdo con la evaluación social efectuada, la alternativa de proyectos de esta región.
seleccionada que denota un importante esfuerzo de optimización de la solución identificada
cuenta con una rentabilidad positiva utilizando la tasa de descuento del 9 % considerada en el En el marco del Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM 2018-2022), el proyecto
SNIP como parámetro vigente en el momento de la evaluación. “Rehabilitación y mejoramiento de la carretera Cajamarca-Celendín-Balsas” contribuye a lograr
el objetivo estratégico sectorial – OES.01 de “reducir los tiempos y costos logísticos en el sistema
de transporte”, en concordancia con la acción estratégica sectorial – AE.01.01 de “mejorar el nivel
Descripción de riesgos y medidas de mitigación de la infraestructura vial para la integración interna y externa de nuestro país”.
Este proyecto no cuenta con contrato de ejecución de obra, pues el proyecto recién está en fase
de elaboración del expediente técnico y no se ha licitado la obra. Estudios elaborados
En el año 2006, el Gobierno Regional de Cajamarca y la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI)

suscribieron un convenio para la ejecución de la obra. Por diversos motivos se resolvió el contrato
con la UNI, realizándose la liquidación de la obra y determinándose los saldos de ella. En fecha
13 de febrero del 2009, se firma el convenio N.° 004-2009-MTC/20 entre el Gobierno regional y
Provías Nacional con el objetivo de ejecutar el proyecto.
La ejecución de la obra está a cargo del Consorcio COSAPI-JOHESA, con contrato de ejecución de
obra N.° 070-2011-MTC/20 del 23 de septiembre del 2011. La supervisión está a cargo del Consorcio
Vial Sierra Norte (Acruta y Tapia – Consultoría Colombiana), con contrato de supervisión N.° 195-
2010-MTC/20 del 27 de diciembre del 2010. Los trabajos iniciaron el 6 de diciembre del 2011.
478 479
Los únicos estudios que se hicieron para este proyecto fueron los siguientes: Nacional de Ingeniería (UNI) suscribieron un convenio para la ejecución de la obra. Por
diversos motivos se resolvió el contrato con la UNI, realizándose la liquidación de la obra y
Factibilidad (aprobado). Se presentó el 27 de octubre del 2001 y fue elaborado por el determinándose los saldos de ella.
Consorcio EWE-ALPHA con un costo de S/ 2 055 100. El estudio fue ingresado al banco de
proyectos el 30 de diciembre del 2003. El 13 de febrero del 2009 se firma el Convenio Específico N.° 004-2009-MTC/20 entre el
Gobierno regional y Provías Nacional, con lo cual esta última se compromete a ejecutar
Luego de seis rondas de observaciones por parte de la OPI del MTC, el estudio fue aprobado la obra del tramo de carretera en cuestión, el cual pertenece a la Red Nacional. Sus
el 8 de marzo del 2005. El 1 de abril del 2005, el estudio de factibilidad recibió la aprobación características principales son:
de la Dirección General de Inversión Pública del MEF.
- Longitud del tramo: 25.98 km
De acuerdo con la información de los reportes de Provías Nacional (2018), los beneficiados de - Ancho de vía: 6.00 m.
la ejecución de la carretera Cajamarca–Celendín–Balsas están constituidos por una población - Ancho de bermas: 0.75 m. ambos lados
inminentemente turística, agropecuaria y minera, así como también por comerciantes, siendo - Velocidad directriz: 30 km/h
el número de beneficiarios ascendente a 270 000 habitantes distribuidos entre las provincias - Tipo de pavimento: carpeta asfáltica en caliente
de Celendín, Cajamarca, Chachapoyas, en los departamentos de Cajamarca y Amazonas - Contratista: Consorcio Vial La Encañada (Ingenieros Civiles y Contratistas Generales S.
respectivamente. A. - TyT S. A. C.
Tramo III: km 52+000 - km 94+900 (Celendín), 42.90 km

Descripción del problema Obra de rehabilitación y mejoramiento concluida. El tramo km 52+000-Celendín, de la
carretera Cajamarca-Celendín-Balsas, es parte de la Red Vial Nacional de penetración, que
Al momento de formularse el proyecto, la vía se encontraba totalmente deteriorada, lo cual incidía forma parte de la Ruta Nacional 8 y es la continuación del eje transversal que se origina en
en los costos de operación, así como en otros problemas (elevados tiempos, por ejemplo) que Pacasmayo, atravesando relieves topográficos variados. La obra comprende la rehabilitación
impactaban a los usuarios del área de influencia, por presentar la vía condiciones geométricas y mejoramiento de 42.90 km de longitud a nivel de carpeta asfaltada de 7.5 cm de espesor y
muy limitadas, con un ancho de calzada de 4.5 m de ancho. Antes de la intervención del proyecto, se inicia en el km 52+000, de donde continúa en su descenso en cortes bajos por terrenos de
la mayor parte de la carretera contaba con solo un carril y en cerca de 54 km de carretera el topografía ondulada hasta llegar a la zona urbana de la ciudad de Celendín.
ancho de la vía era de 4 m. Por otro lado, la población del área de influencia ascendía a 350 000
habitantes en el 2007. Los tramos que fueron tratados tenían un serio problema de accesibilidad
debido a la falta de mantenimiento de estas, así como a la reducida anchura de las vías. Alternativas
Las alternativas que se plantearon para el proyecto “Rehabilitación y mejoramiento de la carretera

Componentes Cajamarca–Celendín–Balsas” son las siguientes:
La carretera cuenta con tres tramos que forman un total de 95 km, cuyas obras ya han sido Alternativa 1 (recomendada): Rehabilitación y mejoramiento a nivel de superficie de
concluidas: rodadura carpeta asfaltada de 7.5 cm de espesor del tramo Baños del Inca-Celendín, con
ancho de calzada de 6.00 m, ancho de berma de 0.80 m a cada lado, base de 15 cm de espesor y
Tramo I: Baños del Inca-La Encañada (26 km) subbase granular de 20 cm de espesor. Mantenimiento rutinario, periódico e intervenciones
Obra concluida, ejecutada por el Gobierno Regional de Cajamarca de acuerdo con el mínimas de transitabilidad en el tramo Celendín-Balsas (base optimizada).
convenio N.° 002-2005-MTC/02.
Alternativa 2: Rehabilitación y mejoramiento de la carretera a nivel de superficie de rodadura
Tramo II: km 26+000 – km 52+000 (26 km) tratamiento superficial bicapa del tramo Celendín-Balsas, ancho de calzada de 6.00 m, ancho
Obra de rehabilitación y mejoramiento concluida. El tramo está ubicado en las provincias de berma de 0.80 m a cada lado, base de entre 15 y 20 cm de espesor, subbase granular de
de Cajamarca y Celendín. El recorrido inicia en la localidad de La Encañada (km 26+100). entre 20 y 25 cm de espesor, reconstrucción y construcción de sistema de drenaje, obras de
Antecedentes: en el año 2006, el Gobierno Regional de Cajamarca y la Universidad arte y señalización.
480 481
Alternativa 3: Rehabilitación y mejoramiento a nivel de superficie de rodadura tratamiento Aspectos complementarios sobre la viabilidad del proyecto de inversión pública
superficial bicapa de 2.5 cm de espesor del tramo Baños del Inca-Celendín, con ancho
de calzada de 6.00 m, ancho de berma de 0.80 m a cada lado, base de 15 cm de espesor, Viabilidad técnica:
subbase granular de 15 cm de espesor y rehabilitación y mejoramiento a nivel de superficie La alternativa técnica y económica recomendada es la rehabilitación y mejoramiento de la vía
de rodadura afirmada de 15 cm de espesor del tramo Celendín-Balsas, con ancho de calzada a nivel de carpeta asfáltica con 7.5 cm de espesor, bermas de 0.75 a 1.20 m, bombeo de 2 % con
de 5.50 m, sin berma, reconstrucción y construcción de sistema de drenaje, obras de arte y calzada de 6.0 m a 6.60 m, la cual permitirá fortalecer y mejorar la interconexión vial entre ambos
señalización. departamentos y desarrollar las actividades económicas que potencialmente poseen cada una.
Viabilidad ambiental:
Criterios de selección Se ha elaborado un plan de manejo ambiental para evitar, mitigar o compensar los efectos
negativos que puedan producir las actividades del proyecto. El plan de manejo ambiental traza
En la siguiente tabla se presenta el monto de inversión total y los indicadores de rentabilidad de una estrategia de conservación de medio ambiente.
las alternativas.
Tabla N.° 68. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas La ejecución de la obra contribuirá ampliamente al desarrollo socioeconómico y cultural de la
región, como fuente generadora de empleo, mejoramiento de los ingresos económicos y el nivel
de vida de la población.
MONTO DE INVERSIÓN Y CRITERIOS ALTERNATIVA 1 ALTERNATIVA 2 ALTERNATIVA 3
DE DECISIÓN
Análisis crítico
La estructura lógica del proyecto está bien planteada tanto en el árbol de causas-efectos como
Monto de la A precio de 184 295 777 271 378 848 262 582 078
inversión total mercado
en el árbol de medios y fines. Las alternativas son pertinentes y están correctamente planteadas.
(nuevo soles) Son tres alternativas de dimensionamiento, de entre las cuales la que corresponde a superficie
asfaltada supera a las otras dos alternativas que se proponían ejecutar con tratamiento superficial
A precio social 147 436 621 217 103 078 210 065 662 bicapa.
El plan de manejo ambiental para evitar, mitigar o compensar los efectos negativos que puedan
Costo- Valor actual 8 401 306 -33 962 870 -38 364 569
beneficio neto (S/) producir las actividades del proyecto está estructurado de forma completa y los costos de
(a precio operación y mantenimiento corresponden a los promedios de la época.
social)
Tasa interna 14.88 % 11.40 % 10.93 % La formulación del proyecto tiene la fortaleza de un buen tratamiento y análisis de las alternativas
de retorno (%)
técnico-económicas, lo cual permite considerar que tiene sentido económico el encaminamiento
del proyecto.
Fuente: Invierte.pe. Ficha depProyecto – Banco de Proyectos. Código único del proyecto: 2028339.
482 483
Financiamiento del En contratos de obras No existe Paralización de la Entidad: Provías La entidad, a través de su Oficina de Presupuesto, es responsable de la
proyecto. públicas, la disponibilidad disponibilidad obra por falta de Nacional programación y formulación de recursos para la obra bajo responsabilidad.
de recursos solo es presupuestal para recursos.
Según la cláusula 8.2, las partes expresan su conocimiento pleno de que el
vigente para un año continuación de
presente contrato y las prestaciones derivadas de este son financiadas con
fiscal. Cuando las obras finamiento del
recursos ordinarios de Provías Nacional del MTC, por lo que reconocen que su
se ejecutan en varios proyecto.
continuidad se sujeta a la permanente disponibilidad presupuestal y financiera
años, los recursos
del pliego en el marco de los calendarios de compromisos, las asignaciones
están supeditados a la
trimestrales de gastos y las leyes anuales de presupuesto, conforme a lo
incorporación de recursos
establecido en la Ley N.° 29626, Ley de Presupuesto del Sector Público para el
a través de las leyes de
Año Fiscal 2011, y, de ser el caso, el artículo 27° de la Ley N.° 28411, Ley General del
presupuesto para cada
Sistema Nacional de Presupuesto.
año, de acuerdo con la
Ley N.° 28411, Ley General Asimismo, la cláusula 16.4 señala también que la ejecución del contrato queda
del Sistema Nacional de condicionada a la asignación de recursos financieros que se autoricen en las leyes
Presupuesto. anuales de presupuesto, procediéndose a la resolución del contrato de parte de
Provías Nacional por razones de índole presupuestal.
unidades de peaje, para conservación de la mantenimiento de b) Coordinar, ejecutar y supervisar la conservación y el mantenimiento de la
Mantenimiento Vial. Independientemente de que el Fondo Especial de Mantenimiento Vial no cubra
Parte del fondo sirve para los costos de OPEX, PVN es responsable de financiar contratos de conservación
contratar servicios de por niveles de servicio para mantenimiento rutinario y periódico de la red vial
mantenimiento. nacional a su cargo.
Tributos y seguridad Alteración y cambios Decisión política del Desequilibrio Entidad: Provías El contrato de obra pública se rige por las leyes del Perú; el contrato firmado;
social. (costos) en la Gobierno central. económico- Nacional las bases de licitación, que incluyen al expediente técnico; y la propuesta del
administración tributaria y financiero del contratista (cláusulas 25 y 26 del contrato).
seguridad social. contrato.
Si mediante ley expresa se modifican las tasas tributarias, el contratista valorizará
según las nuevas tasas y la entidad estará en la obligación de reconocer la
diferencia.

Según la cláusula trigésimo tercera, el contratista será responsable de los

pagos de los tributos, gravámenes y otros que le correspondan. Así como
responsabilidades de carácter laboral y por el pago de las aportaciones sociales,
de acuerdo con el artículo 154 del Reglamento de Contrataciones del Estado.
484 485
Inflación / tipo de Efectos de la inflación, del Fluctuaciones Incremento de valor Entidad: Provías En contratos de obra pública, los reajustes por precios y otras fluctuaciones de los
cambio. tipo de cambio y variación de la obra. Nacional costos de insumos, equipo y servicios se regulan mediante la fórmula polinómica
de la economía
de precios de insumos. que es parte del expediente técnico, las características del reajuste se encuentran
y del tipo definidas en el artículo 38.3 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del
Estado.
de cambio.
Asimismo, en la cláusula 6.1 del contrato se indica que los reajustes en el caso
de ejecución de la obra se encontrarán determinados en concordancia con
lo establecido en los artículos 49° y 198° del Reglamento y la cláusula 6.2 del
contrato indica la fórmula polinómica.
Pago de la Atraso de la entidad en Retrasos en el pago Afectación del flujo Entidad: Provías Según la cláusula quinta del contrato, todos los pagos que Provías Nacional
contraprestación del el pago al contratista por de valorizaciones. financiero y del Nacional deba realizar a favor del contratista por la ejecución de la obra se efectuarán
servicio. la contraprestación del pago a acreedores. después de ejecutada la respectiva ejecución, y serán de acuerdo a lo indicado
servicio. en la cláusula séptima del contrato, de conformidad con lo establecido en
los artículos 180° y 181° del Reglamento, el cual señala que “la entidad deberá
pagar las contraprestaciones pactadas a favor del contratista en la oportunidad
establecida en las bases o en el contrato. Para tal efecto, el responsable de dar la
conformidad de recepción de los bienes o servicios deberá hacerlo en un plazo
que no excederá de los diez (10) días calendario de ser estos recibidos. En caso de
retraso en el pago, el contratista tendrá derecho al pago de intereses, conforme a
lo establecido en el artículo 48° de la ley, contado desde la oportunidad en que el
pago debió efectuarse”.
mucho menor que transita por el vehicular del el Fondo Especial de
lo previsto por los camino es menor estudio de tráfico Mantenimiento Vial b) Coordinar, ejecutar y supervisar la conservación y el mantenimiento de la
parámetros de que la prevista. no se cumple por disminuyen. infraestructura de la Red Vial Nacional.
diseño. diversas razones.
cubra los costos de OPEX, PVN es responsable de financiar contratos de
conservación por niveles de servicio para mantenimiento rutinario y periódico
486 487

TECNOLÓGICO
Riesgo de Falta de calidad Estudios Los parámetros de Entidad: Provías Si los errores de diseño no son detectados por el supervisor o el propio contratista, solo aparecerán cuando las
diseño. en el diseño de básicos no diseño debido a los Nacional, estructuras diseñadas fallen. En este caso, no es responsabilidad del contratista, sino de la entidad.
los elementos cumplen con los estudios básicos debido a que
Si los errores han sido detectados, entonces se activan los mecanismos de presentación de obras adicionales
que forman la requerimientos deficientes tienen como los contratos
y mayores plazos para su ejecución y, de acuerdo con la cláusulas 11.2 y 11.3 del contrato, las obras adicionales
infraestructura de las normas consecuencia el diseño de obra pública
deben contar con certificación de crédito presupuestario y resolución del Ministerio de Transportes y
vial. técnicas de de los componentes de son ejecutados
Comunicaciones; asimismo, las obras adicionales cuyos montos, restándoles los presupuestos deductivos
diseño. infraestructura sub o con expediente
vinculados, superen el quince (15 %) del monto del contrato, luego de ser aprobados por el titular de la entidad,
mal dimensionados. técnico
requieren previamente para su ejecución y pago, la autorización expresa de la Contraloría General de la
aprobado.
Topografía incide en República, tal como lo dispone el artículo 208° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
los elementos trazo y
Según la cláusula 11.6 del contrato, el concepto, trámite y pago de las obras adicionales están normados en la
diseño vial.
directiva N.° 002-2010-CG/OEA ‘‘Control previo externo de las prestaciones adicionales de obra”, aprobada por
Hidrología incide en resolución de Contraloría N.° 196-2010-CG, de fecha 23 de julio de 2010 y lo establecido en el artículo 41° de la
diseño de puentes y Ley de Contrataciones del Estado y en los artículos 207° y 208° del Reglamento de la Ley de Contrataciones
obras de arte y drenaje. del Estado.
Geología y geotecnia Asimismo, el contrato señala en la cláusula 26.2 que la obra está cubierta por una póliza a disposición de
inciden en el diseño de Provías, la cual cubre el error del diseño, que asegura como mínimo el 10 % del valor de la obra y con un
taludes. deducible del 10 % del monto indemnizable, con un mínimo que no deberá exceder el 0.25 % del valor de la
obra.
Suelos incide en el
diseño de pavimentos.
Riesgo de Cuando el Falta de Si el supervisor Contratista Sobre la supervisión de la construcción, el contrato indica:
construcción. Contratista no supervisión. no detecta el
24.1. La obra contará de modo permanente y directo con un inspector o supervisor, quedando prohibida la
cumple con los incumplimiento del
Especificaciones existencia de ambos en una misma obra, cuyas condiciones o características establece el artículo 190°
procedimientos contratista, se convierte
técnicas del Reglamento. La obra estará sometida durante su ejecución a la permanente supervisión de Provías
constructivos, en vicio oculto.
no claras o Nacional. Esta entidad designará al inspector, quien, por delegación, dirigirá la inspección general de la
especificaciones
contradictorias. Si el supervisor detecta obra con autoridad suficiente para suspender y rechazar los trabajos que a su juicio no satisfagan las
técnicas de
el incumplimiento, especificaciones técnicas y el expediente técnico. El inspector absolverá las interrogantes que le plantee el
los insumos
ordena al contratista contratista. Igualmente, la obra estará sometida a la fiscalización de Provías Nacional, cuyas funciones se
y equipos
volver a ejecutar las hallan establecidas en el artículo 193° del Reglamento de Contrataciones del Estado.
establecidos en
partidas a su costo 24.2. El contratista no podrá ser exonerado por el supervisor de ninguna de sus obligaciones contractuales y no
el expediente
sin reconocimiento de ordenará ningún trabajo adicional que de alguna manera involucre ampliación de plazo o cualquier pago
técnico y en los
ampliaciones de plazo. extra, a no ser que medie autorización escrita y previa de Provías Nacional.
planos.
15.1. La conformidad de la obra por parte de Provías Nacional no enerva su derecho a reclamar posteriormente
por defectos o vicios ocultos, conforme a lo dispuesto por el artículo 50° de la ley y en concordancia con los
términos de referencia y/o expediente técnico.
15.2. Queda estipulado que, si en el curso de los siete (7) años siguientes a su recepción sin observaciones, la
obra se destruye total o parcialmente, por razones imputables al contratista o defectos constructivos, este será
responsable y en ese caso Provías Nacional podrá iniciar las acciones que se establece en el artículo 212° del
Reglamento de la Ley de Contrataciones.
488 489
d) Riesgo político
Resolución En obras públicas, Atrasos en la Resolución del Contratista De acuerdo con lo que señala la cláusula 16 del contrato, este podrá ser resuelto por diferentes razones.
unilateral del es posible que la ejecución de obra. contrato.
En su cláusula 16.1, la resolución del contrato se encuentra acorde a lo que señala la Ley de Contrataciones
contrato. entidad solicite
Negligencia del del Estado en sus artículos 40 c y 44, y de acuerdo con el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
unilateralmente
contratista en el (artículos 167 al 170 y 209).
la resolución
cumplimiento de sus
del contrato por Asimismo, el contrato señala en la cláusula 16.2 que, si el contratista demostrara deficiencia, negligencia o
obligaciones.
incumplimiento del insuficiencia en el control de las actividades de ejecución de la obra y esto se repitiera a pesar del cambio de
contratista, frente Se incluye en esta los responsables, se puede resolver unilateralmente el contrato.
a la posibilidad categoría los riesgos
de que la entidad Del mismo modo, las cláusulas 16.3 y 16.5 del contrato señalan que el contrato podrá ser resuelto por razones
políticos tales como
tome otras medidas de incumplimiento de obligaciones y de no subsanaciones de observaciones por parte del contratista.
huelgas, motines,
tales como solicitud Provías podrá dar por finalizada la prestación, haciendo efectiva la garantía de adelanto directo otorgado que
conmociones civiles,
de calendarios estuviese pendiente por amortizar y ejecutándose la garantía de fiel cumplimiento del contrato.
daño malicioso,
acelerados o vandalismo, Asimismo, el contrato señala en la cláusula 26.2 que la obra está cubierta por una póliza a disposición de
intervención terrorismo y sabotaje. Provías, la cual cubre riesgos políticos tales como huelgas, motines, conmociones civiles, daño malicioso,
económica de la obra. vandalismo, terrorismo y sabotaje.
e) Riesgo ambiental

AMBIENTAL
Impactos no Incumplimiento Incumplimientos Las intervenciones Compartido De acuerdo con lo que señala la cláusula 24, la obra estará sometida durante su ejecución a la permanente
previstos como de las del contratista del proyecto pueden supervisión de Provías Nacional, quien para estos efectos designará a un supervisor; este, por delegación,
consecuencia especificaciones en el desarrollo afectar el medio dirigirá la inspección general de la obra, con autoridad suficiente para suspender y rechazar los trabajos
de acciones de técnicas y del componente físico, el medio que a su juicio no satisfagan las especificaciones técnicas y el expediente técnico, incluyendo el estudio de
la ejecución de actividades y ambiental del biológico y el medio impacto ambiental, quien absolverá las interrogantes que le plantee el contratista. Igualmente, la obra estará
las obras. estándares de proyecto. socioeconómico. sometida a la fiscalización de Provías Nacional, cuyas funciones se hallan establecidas en el artículo 193° del
calidad ambiental Reglamento de Contrataciones del Estado.
Errores de diseño Necesidad de
aprobados
en los componentes mayores recursos Asimismo, el contrato señala en la cláusula 26.2 que la obra está cubierta por una póliza a disposición de
en el estudio
ambientales del y plazos para Provías, la cual tiene las siguientes coberturas:
de impacto
proyecto. el desarrollo de
ambiental con A: daños materiales que sufran los bienes asegurados.
componentes
los cuales la PACRI con
ambientales, D: daños causados directamente por el contratista en el curso de la ejecución de las operaciones llevadas a
autoridad declaró problemas sociales.
saneamiento físico cabo con el propósito de dar cumplimiento a sus obligaciones derivadas de la cláusula del mantenimiento del
la certificación
Imposibilidad legal y obtención contrato de construcción.
ambiental.
de obtención de permisos,
autorizaciones y E: responsabilidad civil extracontractual en que incurra el asegurado por daños causados a bienes de terceros.
de permisos,
autorizaciones y certificados. G: los gastos por concepto de remoción de escombros que sean necesarios después de ocurrir un siniestro
certificados. amparado en la póliza.
490 491

FUERZA MAYOR
Fuerza mayor. Causa no imputable, Guerra, incendios, Suspensión de Compartido Según la cláusula 19, las partes han convenido en considerar
consistente en un evento explosiones, obligaciones. como circunstancias de caso fortuito o fuerza mayor a la
extraordinario, imprevisible disturbios, actos causa no imputable, consistente en un evento extraordinario,
e irresistible, tales como de sabotaje, etc., imprevisible e irresistible, que impide la ejecución de la
fenómenos naturales, que imposibiliten obligación o determina su cumplimiento parcial, tardío o
terremotos, etc., o actos del continuar la ejecución defectuoso (artículo 1315° del Código Civil).
hombre que se encuentren de los trabajos
fuera del control de las o determinan su Según la cláusula 19.4, el mayor costo y los pagos adicionales
partes contratantes y que cumplimiento parcial, correspondientes que pudieran resultar de la paralización de la
no pudieran ser evitadas. tardío o defectuoso. obra, en razón de las circunstancias de caso fortuito o de fuerza
mayor, serán determinados de común acuerdo entre las partes
contratantes.
Asimismo, el contrato señala en su cláusula 26.2 (cláusulas

adicionales) que la obra está cubierta por una póliza con las
siguientes coberturas:
Cobertura B: daños causados directamente por terremoto,

temblor, maremoto y erupción volcánica.
Cobertura C: daños causados directamente por lluvias, ciclón,

huracán, tempestad, vientos, inundación, desbordamiento y alza
de nivel de aguas, enfangamiento, hundimiento o deslizamiento
del terreno, derrumbes y desprendimiento de tierra o de rocas.
492 493
11.14 Descripción del problema
Carretera El Reposo–Durán El diagnóstico previo a la ejecución del proyecto indicaba que la vía presentaba una plataforma
con problemas funcionales, problemas estructurales y deterioros en la plataforma debido al
escaso nivel de mantenimiento. El diagnóstico indicó que estos problemas afectaron el acceso
del área afectada a los mercados regionales, originando elevados costos de transporte y mayor
tiempo de viaje, lo que se traduce en pérdidas de ingresos para los agricultores y sobrecostos en
fletes, principalmente porque la mayoría de la producción corresponde a productos perecibles.
Contexto de la política del proyecto La vía que corresponde al proyecto, al formar parte de los ejes viales N.° 4A y 4B del Plan Binacional
Perú Ecuador, que se integra con la ruta 5N (carretera Fernando Belaúnde Terry) y que se inicia
El proyecto se denomina “Mejoramiento y construcción de la carretera: El Reposo-Saramiriza, en el cruce de Olmos (km 861 de la Carretera Panamericana Norte), formaría un gran eje vial
tramo El Reposo-Durán del eje vial N.° 4 de interconexión vial Perú-Ecuador”. El impulso a la transversal entre la costa, la sierra y la selva en la zona norte del Perú, teniendo salida hacia Iquitos
ejecución del proyecto se intensifica en el contexto de la implementación del Plan Binacional y Brasil por vía fluvial desde Saramiriza. El proyecto se justifica por su capacidad de integrar la
Perú Ecuador y como consecuencia de las movilizaciones y paros regionales organizados en el zona sur de la república del Ecuador, el norte del Perú y los estados del noroeste del Brasil. Esta
período 2001-2002, que forzaron a los representantes del MTC a firmar actas de compromiso integración impulsaría el desarrollo comercial en todas estas zonas como consecuencia de sus
para la ejecución del proyecto. La obra tiene una longitud de 89.24 km y se ubica en la zona complementariedades económicas y geográficas.
nororiental del territorio peruano, específicamente en el departamento de Amazonas, abarcando
las provincias de Utcubamba y Bagua. De acuerdo con las conclusiones del estudio de preinversión, el mejoramiento y construcción
de este eje vial motivará la concurrencia de agentes productivos y un aumento de los flujos de
comercio entre los departamentos de Piura, Lambayeque, La Libertad y Cajamarca hacia el
Estudios elaborados departamento de Amazonas y de allí hacia Loreto. La zona de estudio contaba con extensas
áreas de forestales y zonas potenciales de cultivo que antes del proyecto no estaban siendo
El 3 de febrero del 2001, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, a través del Proyecto aprovechadas.
Especial de Infraestructura de Transporte Departamental – PROVÍAS DEPARTAMENTAL, convocó
al Concurso Público Internacional N.° 001.2002.mtc/15.17, a fin de seleccionar a la empresa
consultora encargada de ejecutar los estudios de factibilidad e impacto ambiental y social de Componentes
la carretera El Reposo-Saramiriza, correspondiente a la ruta nacional N.° 004. Finalizado el
proceso del concurso internacional, el Consorcio Alpha Consult S. A., P y V Ingenieros S. A. y El proyecto vial bajo análisis tiene como objetivo consolidar una mayor dinámica en el comercio
CONESUPSA Asociados obtienen la buena pro mediante la Resolución Directoral N.° 462-2002- internacional, regional, nacional y local y, a la vez, asegurar mayores niveles de empleo, ingresos,
MTC/15.7, con fecha 26 de junio de 2002. Posterior a ello, se procedió a la firma del contrato N.° accesibilidad a los atractivos turísticos, y satisfacción de las necesidades y servicios en los
259-2002-MTC/15.12, de fecha 12 de julio del 2002. El estudio fue realizado y concluyó en el mes centros poblados beneficiados por la rehabilitación del tramo vial, reforzando su integración al
de junio del año 2003. desarrollo nacional.
Finalmente, con el objetivo de complementar los estudios a nivel de proyecto definitivo, es que El objetivo de este proyecto se definió como el mejoramiento de la transitabilidad y la seguridad
el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, con fecha 3 de noviembre de 2004, convoca vial en la carretera El Reposo-Saramiriza, que permitirá articular una zona de extrema pobreza
a concurso público internacional N.° 0002-2004-MTC/22, con la finalidad de seleccionar a la con el eje vial Paita-Yurimaguas, con lo cual los usuarios accederán a los principales centros de
empresa consultora que se encargará de la ejecución del estudio definitivo de ingeniería de la producción y consumo del norte del país y obtendrán así ahorros significativos en los costos de
carretera El Reposo-Saramiriza, en el sector comprendido entre El Reposo (km 0+000) y Duran transportes y tiempos de viaje. Asimismo, esta vía forma parte del eje vial N.° 4 Perú-Ecuador,
(km 89+242), y que incluye el acceso a la ciudad de Bagua Chica. con lo cual constituye una alternativa para los flujos de larga distancia provenientes del Ecuador
hacia las vías navegables de la Amazonía.
Finalizando el proceso del concurso internacional en cuestión, el Consorcio Río Nieva obtuvo la
buena pro, la cual es refrendada mediante el oficio N.° 200-2005-MTC/22 con fecha 8 de febrero de El proyecto consiste en pavimentar la carretera a nivel de tratamiento superficial en el tramo El
2005, habiéndose luego suscrito el contrato N.° 1414-2005-MTC/22, de fecha 13 de mayo de 2005, Reposo-Duran (89.2 km) hasta alcanzar niveles de tráfico que permitan intervenciones mayores.
entre la entidad (PROVÍAS DEPARTAMENTAL) y el Consorcio Río Nieva. La viabilidad se declaró Por la magnitud de la inversión y por el nivel de desarrollo económico de la zona antes de la
el 2 de agosto del 2004.
494 495
implementación del proyecto, las intervenciones en la vía deberían ejecutarse de forma gradual. El 5 de marzo del 2012, mediante informe N.° 443-2012-MTC/09.02, el director de Inversiones
El proyecto principal en el cual se enmarca esta intervención abarca cinco componentes, que de la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto del MTC aprobó el estudio de perfil.
comprenden el eje vial N.° 04: Loja-Saramiriza, de 690 km. Posteriormente, el 12 de julio del 2013, se suscribió el contrato N.° 070-2013-MTC/20 con el
contratista Obras de Ingeniería S. A., por el monto de su propuesta económica de S/ 192 766
Tabla N.° 69. Tramos de la carretera El Reposo-Saramiriza 157.84.
TRAMO / COMPONENTE DESCRIPCIÓN ETAPA INVERSIÓN (EN

DÓLARES) Alternativas
El Reposo-Durán Tratamiento superficial Concluido 82 561 070.00 Las alternativas que se plantearon para el proyecto “Mejoramiento y construcción de la carretera
89.2 km El Reposo-Saramiriza, sector El Reposo-Durán del eje vial N.° 4 de interconexión vial Perú-
Ecuador” son las siguientes:
Durán-Wawico-Urakusa Tratamiento superficial Preejecución 130 951 002.00

112 km
Alternativa 1 (recomendada): Rehabilitación y mejoramiento del tramo El Reposo-Durán
(tramos: I-1, I-2, I-4, II) de 89.242 km, con un ancho de plataforma de 9.0 m, a nivel de
superficie de rodadura tratamiento superficial bicapa de 2.5 cm de espesor, base granular
Urakusa-Santa María de Tratamiento superficial Preejecución 133 236 921.00 de 20 cm, subbase granular de 20 cm, ancho de calzada de 6.60 m, ancho de berma de 1.2 m
Nieva-Nuevo Siasme- 114 km
a cada lado, sistema de drenaje, obras de arte y señalización.
Saramiriza
Alternativa 2: Rehabilitación y mejoramiento del tramo El Reposo-El Muyo (tramos: I-1, I-2,
Puente Nieva (150 m) Construcción Ejecución 6 720 000.00 I-4) de 47.90 km, con un ancho de plataforma de 9.0 m, a nivel de superficie de rodadura
asfaltada de 5 cm de espesor, base negra de 7 cm, base granular de 20 cm, subbase granular
56 puentes modulares Construcción Concluido 18 000 000.00 de 20 cm, ancho de calzada de 6.60 m, ancho de berma de 1.2 m a cada lado, sistema de
drenaje, obras de arte y señalización.
Fuente: Portal web de Cosiplan. Recuperado de: http://www.cosiplan.org/proyectos/detalle_proyecto.aspx?h=20
El nombre del proyecto de esta carretera se denominó “Mejoramiento y construcción de la
En la siguiente tabla se presenta el monto de inversión total y los indicadores de rentabilidad de
carretera El Reposo Saramiriza, sector El Reposo-Durán del eje vial N.° 4 de interconexión vial las alternativas.
Perú-Ecuador”, con código SNIP 10481.
Tabla N.° 70. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas
Los trabajos se iniciaron el 12 de octubre del 2007 y concluyeron el 3 de enero del 2011. El
costo del proyecto ascendió a un total del S/ 247.40 millones (incluyendo obra y supervisión).
MONTO DE INVERSIÓN Y CRITERIOS DE DECISIÓN ALTERNATIVA 1 ALTERNATIVA 2
Las características técnicas fueron: rehabilitación y mejoramiento del tramo El Reposo-Durán
(tramos: I-1, I-2, I-4, II), de 89.242 km, con un ancho de plataforma 9.0 m, a nivel de superficie de
Monto de la A precio de mercado 149 391 386 201 319 993
rodadura tratamiento superficial bicapa de 2.5 cm de espesor, base granular de 20 cm, subbase
inversión total
granular de 20 cm, ancho de calzada de 6.60 m, ancho de berma de 1.2 m a cada lado, sistema de (nuevo soles)
A precio social 118 317 978 159 445 435
drenaje, obras de arte y señalización.
Se han instalado 56 puentes modulares en la carretera El Reposo-Durán-Saramiriza, con una Costo-beneficio Valor actual neto (S/) 30 709 386 16 276, 044
(a precio social)
inversión de US$ 18.0 millones. Además, se encuentran en ejecución (inicio: 29 de abril 2016) las
obras de construcción del puente Santa María de Nieva (150 m), con una inversión de US$ 6.72 Tasa interna de retorno (%) 17.50 % 15.72 %
millones, previsto a culminar en agosto 2017.
496 497
Aspectos complementarios sobre la viabilidad del proyecto de inversión pública cuenta la orografía, se divide en tres. Este aspecto debió ser tomado en cuenta para la formulación
Es preciso señalar que el proyecto cuenta con viabilidad técnica, debido a que la realización de de las alternativas, ya que se podría haber especificado una alternativa que contenga aspectos
la alternativa es viable y el saldo de beneficios netos es favorable. En lo que respecta a viabilidad técnicos para cada tramo de este sector.
ambiental, se tiene en cuenta las protecciones al medio ambiente durante la etapa de ejecución
de obra (botaderos, zonas de explotación de canteras y agua, etc.) para de esta manera mitigar los Por otro lado, el proyecto no cuenta con un análisis de sostenibilidad de la alternativa
efectos adversos. Sin embargo, se espera durante la operación no tener mayores influencias que recomendada. Asimismo, no existe una gestión de riesgos de desastres ni se han identificado los
las actualmente existentes en la zona. En cuanto a la viabilidad sociocultural, se garantiza que la peligros en el área de intervención del proyecto, así como tampoco se han establecido medidas
ejecución de la obra va a contribuir con el desarrollo sociocultural de la zona de influencia, debido de reducción de riesgos de desastres.
a que se va a generar empleo y mejorar los ingresos familiares tanto de los colonos establecidos
como de las comunidades nativas en el contexto de un plan de desarrollo socioeconómico y
cultural orientado a elevar su nivel de vida.
Por último, en lo que se refiere a la viabilidad institucional, según la normatividad vigente, la

entidad encargada de la gestión de los caminos nacionales es PROVÍAS NACIONAL, mientras que
PROVÍAS DEPARTAMENTAL tiene bajo su responsabilidad la rehabilitación y el mejoramiento de
las carreteras departamentales y otras que por encargo y disposición de la entidad superior viene
ejecutando. En ese sentido, dada la envergadura y trascendencia de la carretera en estudio para
el ámbito regional, nacional, e internacional, se prevé que esta será administrada por PROVÍAS
NACIONAL, entidad que cuenta con experiencia y organización para la gestión de carreteras del
nivel previsto.
Análisis crítico
Las carreteras de escala mayor (mayores a 100 km) requieren en su conjunto evaluaciones dentro
de una red de carreteras que estructure bien la demanda de todos los nodos de atracción y
producción.
La definición de los niveles de superficie de rodadura respecto de los niveles de los ríos aledaños
es requerida para evitar que las avenidas extraordinarias de los ríos cercanos puedan dañar la
estructura del pavimento y las diversas estructuras que la componen.
Habría sido ideal que haya un mayor sustento de los parámetros de diseño geométrico, por
el elevado costo de construcción y rehabilitación de la carretera. Este asunto está ligado a los
estándares de servicio y a las proyecciones del IMD.
El proyecto cuenta con dos alternativas para la rehabilitación y el mejoramiento de la carretera

El Reposo-Saramiriza sector El Reposo-Durán, las cuales difieren solo en términos técnicos en
cómo es que se va a llevar a cabo este proyecto.
En el caso de la alternativa 1 (la recomendada), se establece la rehabilitación de la totalidad del

tramo, mientras que en la alternativa 2 se recomienda solo un sector de ese tramo, razón por
la cual las alternativas varían en las especificaciones técnicas. Sin embargo, según el estudio
definitivo de ingeniería realizado, este sector se puede dividir en dos tramos, pero si se toma en
498 499
Distribución de los riesgos del contrato y medidas de mitigación
Financiamiento del En contratos de Ley N.° 28411, Paralización de la Entidad: Provías La entidad, a través de su Oficina de Presupuesto, es responsable de la
proyecto. obras públicas, la Ley General del obra por falta de Nacional programación y formulación de recursos para la obra bajo responsabilidad.
disponibilidad de Sistema Nacional de recursos.
Según la cláusula 3.2 del contrato, la obra está presupuestada con recursos
recursos solo está Presupuesto.
ordinarios bajo el ámbito de la Ley N.° 28880 y la Ley N.° 28979, Ley que
vigente durante un
Autoriza un Crédito Suplementario en el Presupuesto del Sector Público
año fiscal. Cuando las
para el Año Fiscal 2006, estando sujeta su ejecución a la disponibilidad
obras se ejecutan en
presupuestal y financiera del pliego en el marco de los calendarios de
varios años, los recursos
compromisos, las asignaciones trimestrales de gastos y las leyes anuales de
están supeditados a
presupuesto correspondientes.
la incorporación de
recursos a través de las Del mismo modo, la cláusula 16.2 señala que la ejecución del contrato está
leyes de presupuesto condicionada a la asignación de recursos financieros que se autoricen en las
para cada año. leyes de presupuesto anual.
unidades de peaje para conservación de la mantenimiento de b) Coordinar, ejecutar y supervisar la conservación y el mantenimiento de la
Mantenimiento Vial.
Parte del fondo sirve Independientemente de que el Fondo Especial de Mantenimiento Vial no
para contratar servicios cubra los costos de OPEX, PVN es responsable de financiar contratos de
de mantenimiento. conservación por niveles de servicio para mantenimiento rutinario y periódico
de la Red Vial Nacional a su cargo.
De acuerdo con la cláusula sexta del contrato, Provías Nacional otorgará

el importe para materiales e insumos que se utilizarán de acuerdo con el
calendario de adquisiciones de materiales, según lo dispuesto en el artículo
246° del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
El valor de dichos insumos y materiales no podrá exceder el 40 % del monto
contratado.
Tributos y seguridad Alteración y Decisión política del Desequilibrio Entidad: Provías De acuerdo con lo que se señala en la cláusula 24.1, el contratista será
social. cambios (costos) en Gobierno central. económico- Nacional responsable por el pago de los tributos, leyes sociales, inscripción y otros
la administración financiero del gastos relacionados con sus operaciones y en estricto cumplimiento de las
tributaria y seguridad contrato. leyes del Perú.
social.
Asimismo, de acuerdo con la cláusula vigésimo sexta, el contratista aceptará
todas las leyes del Perú y deberá eximir totalmente a Provías Nacional de
multas, pérdidas o daños debido a la contravención de ellas.
500 501
Inflación / tipo de Efectos de la inflación, Fluctuaciones de la Incremento de valor Entidad: Provías En contratos de obra pública, los reajustes por precios y otras fluctuaciones
cambio. del tipo de cambio y economía y del tipo de la inversión. Nacional de los costos de insumos, equipo y servicios se regulan mediante la fórmula
variación de precios de de cambio. polinómica que es parte del expediente técnico. Las características del
insumos. reajuste se encuentran definidas en el artículo 38.3 del Reglamento de la Ley
de Contrataciones del Estado.
Pago de la Atraso de la entidad en Retrasos en el pago Afectación del flujo Entidad: Provías Las cláusulas 3.2 y 3.3 del contrato señalan que la obra será financiada con
contraprestación del el pago al contratista de valorizaciones. financiero y del Nacional recursos ordinarios bajo el ámbito de la Ley N.° 28880 para el año fiscal 2006
servicio. por la contraprestación pago a acreedores. y el desarrollo de la ejecución de la obra será de acuerdo con el calendario de
del servicio. avances valorizados (calendario PERT-CPM y diagrama de barras).
Asimismo, en la cláusula 4.2 se indica que el pago del monto del contrato se
efectuará mediante valorizaciones de avance mensual que tendrán el carácter
de pagos a cuenta del contrato.
La cláusula 8.2 menciona que, a partir del vencimiento del plazo establecido
para el pago de estas valorizaciones, por razones imputables a la entidad, el
contratista tendrá derecho al reconocimiento de los intereses pactados en
el contrato y, en su defecto, al interés legal, de conformidad con los artículos
1244, 1245 y 1246 del Código Civil. Para el pago de los intereses se formulará
una valorización de intereses y se efectuará en las valorizaciones siguientes.
mucho menor que transita por el vehicular del el Fondo Especial de
lo previsto por los camino estudio de tráfico Mantenimiento Vial b) Coordinar, ejecutar y supervisar la conservación y mantenimiento de la
parámetros de no se cumple por disminuyen. infraestructura de la Red Vial Nacional.
diseño. es menor que la diversas razones.
prevista. cubra los costos de OPEX, PVN es responsable de financiar contratos de
conservación por niveles de servicio para mantenimiento rutinario y periódico
502 503

TECNOLÓGICO
Riesgo de diseño. Falta de calidad Los estudios básicos Los parámetros de diseño, Entidad: Provías Si los errores de diseño no son detectados por el supervisor o el propio contratista,
en el diseño de no cumplen con los debido a los estudios Nacional, solo aparecerán cuando las estructuras diseñadas fallen. En este caso, no es
los elementos requerimientos de básicos deficientes, tienen debido a que responsabilidad del contratista, sino de la entidad.
que forman la las normas técnicas como consecuencia el los contratos
Si los errores han sido detectados, entonces se activan los mecanismos de
infraestructura vial. de diseño. diseño de los componentes de obra pública
presentación de obras adicionales y mayores plazos para su ejecución, según las
de infraestructura sub o son ejecutados
cláusulas 10.1 a 10.4.
mal dimensionados. con expediente
técnico aprobado. 10.1 Solo procederá la ejecución de trabajos adicionales cuando se cuente
Topografía incide en los
previamente con la resolución de la máxima autoridad administrativa de Provías
elementos trazo y diseño
Nacional y en los casos en que su valor, restándole los presupuestos deductivos
vial.
vinculados, no supere el diez por ciento (10 %) del monto del contrato original.
Hidrología incide en diseño
10.2 Los trabajos adicionales que superen el 10 % del monto total del contrato
de puentes y obras de arte
original, luego de ser aprobados por la máxima autoridad administrativa de Provías
y drenaje.
Nacional, requieren previamente para su ejecución y pago la autorización expresa
Geología y geotecnia de la Contraloría General de la República, tal como lo establece el segundo párrafo
inciden en el diseño de de la quinta disposición final de la Ley N.° 28411, Ley General del Sistema Nacional de
taludes. Presupuesto.
Suelos incide en el diseño 10.3 Los presupuestos adicionales generados como consecuencia de modificaciones
de pavimentos. al expediente técnico deberán contar con la conformidad del proyectista y serán
presentados según los plazos establecidos en la normatividad vigente.
10.4 El concepto, trámite y pago de los trabajos adicionales están normados en los
“Lineamientos para cautelar el adecuado procedimiento para el control previo al pago
de presupuestos adicionales de obras públicas”, Directiva N.° 0012-2000-CG/OATJ-PRO
modificada por Resolución de Contraloría N.° 036-2001- CG del 16 de marzo del 2001.
Riesgo de Cuando el Falta de supervisión. Si el supervisor no detecta Contratista La cláusula vigésimo tercera del contrato señala que el periodo de garantía queda
construcción. contratista no el incumplimiento del establecido si en el curso de los siete (07) años siguientes a su recepción sin
Especificaciones
cumple con los contratista, se convierte en observaciones la obra se destruye total o parcialmente, por razones imputables al
técnicas no claras o
procedimientos vicio oculto. contratista o defectos constructivos, este será responsable y en este caso Provías
contradictorias.
constructivos, Nacional podrá iniciar las acciones judiciales a que hubiere lugar. El contratista no
Si el supervisor detecta el
especificaciones podrá alegar a su favor que Provías Nacional aceptó o recibió la obra o que devolvió
incumplimiento, ordena
técnicas de los las garantías, de conformidad con el artículo 51 del TUO de la Ley N.° 26850, Ley de
al contratista volver a
insumos y equipos Contrataciones y Adquisiciones del Estado, antes señalado.
ejecutar las partidas a su
establecidos en el
costo sin reconocimiento Asimismo, de acuerdo con lo que señala la cláusula 14.1 referida a los retrasos
expediente técnico
de ampliaciones de plazo. injustificados en la ejecución de las prestaciones objeto del contrato, Provías
y en los planos.
Nacional le aplicará al contratista una penalidad por cada día de atraso, hasta por
un monto máximo equivalente al 10 % del monto contractual. Esta penalidad será
deducida de los pagos a cuenta, del pago final o en la liquidación final; o si fuese
necesario, se cobrará del monto resultante de la ejecución de las garantías a que se
refiere el artículo 222° del Reglamento de la Ley N.° 26850, Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado, anteriormente mencionado; en todos los casos, la penalidad
se aplicará y se calculará de acuerdo con la fórmula señalada en la cláusula.
504 505
d) Riesgo político
Resolución En obras públicas, Atrasos en la ejecución Resolución del Contratista De acuerdo con lo que señala la cláusula 16.1, Provías Nacional podrá resolver
unilateral del es posible que la de obra. contrato. el contrato de manera administrativa en los casos que:
contrato. entidad solicite
unilateralmente la Negligencia del 16.1.1 Incumpla injustificadamente los plazos de inicio o ejecución de la obra
resolución del contrato contratista para el o de cualquier otra estipulación contractual, legal y/o reglamentaria sobre la
por incumplimiento cumplimiento de sus materia.
del contratista, frente obligaciones.
16.1.2 Paralice injustificadamente el trabajo o se reduzca su ritmo.
a la posibilidad deque
Se incluye en esta
la entidad tome 16.1.3 No cumpla con presentar la garantía de fiel cumplimiento dentro del
categoría los riesgos
otras medidas tales plazo de diez días desde la suscripción del contrato.
políticos tales como
como solicitud de
huelgas, motines,
calendarios acelerados o 16.1.4 Otras causales de conformidad con el Art. 225° del Reglamento de la Ley
conmociones civiles,
intervención económica N.° 26850, Ley de Contrataciones del Estado.
daño malicioso,
de la obra.
vandalismo, terrorismo Asimismo, según la cláusula 11.2, el contratista presentará las siguientes
y sabotaje. pólizas como medida de mitigación de riesgos:
D: daños causados directamente por el contratista en el curso de la ejecución

de las operaciones llevadas a cabo con el propósito de dar cumplimiento a
sus obligaciones derivadas de la cláusula de mantenimiento del contrato
de construcción.
E: responsabilidad civil extracontractual en que incurra el asegurado por

daños causados a bienes de terceros.
F: la responsabilidad civil extracontractual por lesiones personales.
G: Los gastos por concepto de remoción de escombros que sean necesarios

después de ocurrir un siniestro amparado bajo la póliza “Coberturas
adicionales”.
Riesgos políticos tales como huelgas, motines, conmociones civiles, daño

malicioso, vandalismo, terrorismo y sabotaje.
Asimismo, según la cláusula 4.4, el contratista presentará una carta fianza de

fiel cumplimiento (10 % del valor del contrato).
506 507
e) Riesgo ambiental
Impactos no Incumplimiento de Incumplimientos Las intervenciones Compartido De acuerdo con la cláusula 7.1 del contrato, la obra estará sometida durante su
previstos como las especificaciones del contratista del proyecto pueden ejecución a la permanente supervisión de Provías Nacional, quien para estos
consecuencia de técnicas y actividades en el desarrollo afectar el medio efectos designará a un supervisor; este, por delegación, dirigirá la inspección
y estándares de del componente físico, el medio general de la obra, con autoridad suficiente para suspender y rechazar
acciones de la calidad ambiental ambiental del biológico y el medio los trabajos que a su juicio no satisfagan las especificaciones técnicas y
ejecución de las aprobados en el proyecto. Errores socioeconómico. el expediente técnico, quien absolverá las interrogantes que le plantee el
obras. estudio de impacto de diseño en los contratista. Igualmente, la obra estará sometida a la inspección de Provías
ambiental, con los componentes Necesidad de Nacional.
cuales la autoridad ambientales del mayores recursos
declaró la certificación proyecto. y plazos para
ambiental. desarrollo de
PACRI con componentes
problemas sociales. ambientales,
Imposibilidad saneamiento físico
de obtención legal y obtención
de permisos, de permisos,
autorizaciones y autorizaciones y
certificados. certificados.

MAYOR
Fuerza mayor. Causa no imputable, Guerra, incendios, Suspensión de Compartido Según la cláusula 28.2.2 del contrato, el mayor costo y los pagos adicionales
consistente en un explosiones, obligaciones. correspondientes que pudieran resultar de la paralización de los trabajos,
evento extraordinario, disturbios, actos en razón de las circunstancias de caso fortuito o fuerza mayor, serán
imprevisible e de sabotaje, etc., determinados de común acuerdo entre las partes contratantes.
irresistible tales como que imposibiliten
fenómenos naturales, continuar la Según la cláusula 11.1, el contratista presentará las siguientes pólizas:
terremotos, etc., o ejecución de
B: daños causados directamente por terremoto, temblor, maremoto y
actos del hombre que los trabajos o
erupción volcánica.
se encuentren fuera determinan su
del control de las cumplimiento C: daños causados directamente por lluvias, ciclón, huracán, tempestad,
partes contratantes y parcial, tardío o vientos, inundación, desbordamiento y alza de nivel de aguas,
que no pudieran ser defectuoso. enfangamiento, hundimiento o deslizamiento del terreno, derrumbes y
evitadas. desprendimiento de tierra o de rocas.
508 509
11.15 Componentes
Carretera Durán–Saramiriza 35
El proyecto consiste en pavimentar la carretera a nivel de tratamiento superficial en el tramo El
Reposo-Durán (89.2 km) y el tramo Durán-Huawico-Urakusa (112.0 km); así como pavimentar a
nivel de solución básica en el tramo Urakusa-Santa María de Nieva-Saramiriza (114.5 km), hasta
alcanzar niveles de tráfico que permitan intervenciones mayores. Por la magnitud de la inversión
y por el nivel de desarrollo económico actual de la zona, las intervenciones en la vía deberán ser
en forma gradual.
A fin de ejecutar obras definitivas, el 5 de marzo de 2012 se aprobó el estudio de perfil del tramo
Al igual que el proyecto anterior (carretera El Reposo-Durán), la vía forma parte de los ejes viales Durán-pte. Huawico-Nieva-Nuevo Siasme-Saramiriza. A la fecha, el estudio está desactualizado,
N.° 4A y 4B del Plan Binacional Perú Ecuador. El gran objetivo que se logra con la ejecución del por lo que para continuar con el ciclo del proyecto se actualizará el perfil. Las obras se estarían
proyecto es integrar la ruta 5N (carretera Fernando Belaúnde Terry), que se inicia en el cruce iniciando en el 2021. El proyecto involucra dos de los cinco tramos que forman parte del proyecto
de Olmos (km 861 de la carretera Panamericana Norte), con los accesos viales a Saramiriza, “El Reposo-Saramiriza”, ejecutado por Cosiplan, que comprende el eje vial N.° 04: Loja-Saramiriza,
formando un gran eje vial transversal entre la costa, la sierra y la selva en la zona norte del Perú. de 690 km.
Tabla N.° 71. Tramos de la carretera El Reposo-Saramiriza

Estudios elaborados
TRAMO / DESCRIPCIÓN ETAPA INVERSIÓN (EN

El presente proyecto hasta la fecha solo cuenta con estudio de preinversión a nivel de perfil, el COMPONENTE DÓLARES)
cual fue aprobado por la OPI del MTC el día 29 de marzo del 2011. Actualmente, el proyecto se
encuentra en formulación del estudio de factibilidad.
El Reposo-Durán Tratamiento Concluido 82 561 070.00
superficial 89.2 km

Durán-Huawico- Tratamiento Preejecución 130 951 002.00
La carretera, actualmente, presenta una plataforma vial con problemas funcionales y Urakusa superficial 112 km
estructurales, con deterioros en la plataforma debido al escaso nivel de mantenimiento y

sin ningún mejoramiento desde que fue habilitada como carretera. Esta situación dificulta Urakusa-Santa Tratamiento Preejecución 133 236 921.00
sensiblemente el acceso del área afectada a los mercados regionales, lo cual origina elevados María de Nieva- superficial 114 km
costos de transporte y mayor tiempo de viaje, lo que se traduce en pérdida para los agricultores Nuevo Siasme-
por la perecibilidad de los productos agrícolas y la menor capacidad de negociación por la venta Saramiriza
de sus productos.
Puente Nieva (150 Construcción Ejecución 6 720 000.00
De acuerdo con el portal web de Cosiplan, el objetivo de este proyecto es mejorar la transitabilidad m)
y la seguridad vial en la carretera El Reposo-Saramiriza, permitiendo articular una zona de
extrema pobreza en Amazonas con el eje vial Paita-Yurimaguas. La idea es articular los principales
centros de producción y consumo del norte del país para obtener así ahorros significativos en los 56 puentes Construcción Concluido 18 000 000.00
modulares
costos de transportes y tiempos de viaje. Asimismo, esta vía forma parte del eje vial N.° 4 del Plan
Binacional Perú-Ecuador, con lo cual constituye una alternativa para los flujos de larga distancia
Fuente: Portal web de Cosiplan. Recuperado de: http://www.cosiplan.org/proyectos/detalle_proyecto.aspx?h=20
provenientes del Ecuador hacia las vías navegables de la Amazonía.
35. El nombre del proyecto es “Rehabilitación y mejoramiento de la carretera El Reposo-Saramiriza, tramo: Durán-puente Huawico-
Nieva-Nuevo Siasme-Saramiriza”.
510 511
Carretera puente Durán-Huawico-Santa María de Nieva-Saramiriza (225.5 km) Tabla N.° 72. Monto total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas
El nombre del proyecto de esta carretera se denomina “Rehabilitación y mejoramiento de la
carretera El Reposo-Saramiriza: tramo Durán-puente Huawico-Nieva-Nuevo Siasme-Saramiriza”, MONTO DE INVERSIÓN Y CRITERIOS DE ALTERNATIVA 1 ALTERNATIVA 2 ALTERNATIVA 3
con código SNIP 206108. La carretera forma parte de las rutas nacionales N.° PE-05NC y PE-05ND, DECISIÓN
relacionadas al Plan Binacional Perú Ecuador. Cuenta con estudio de perfil aprobado y con
estudio de factibilidad en elaboración. Monto de la A precio de mercado 739 728 186 647 254 290 683 170 142
inversión total
(nuevos soles)
Según la alternativa elegida en el estudio de perfil, las características técnicas de la intervención A precio social 584 383 686 511 330 889 539 704 412
son las siguientes:
Costo- Valor actual neto (S/) 149 911 769 133 538 579 21 992 022
Tramo Durán-Huawico-Urakusa (longitud: 112 km), a nivel de tratamiento superficial beneficio
bicapa. (a precio
Tasa interna de 12.50 % 12.60 % 10.40 %
social)
retorno (%)
Tramo: Urakusa-Santa María de Nieva-Nuevo Siasme-Saramiriza (longitud: 114.49 km), a
nivel de afirmado. Fuente: Invierte.pe. Ficha de proyecto – Banco de Proyectos. Código único del proyecto: 206108.
Mediante informe N.° 443-2012-MTC/09.02 del 5 de marzo de 2012, el director de Inversiones de

la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto del MTC aprobó el Estudio de Perfil – SNIP Análisis crítico
206108. El monto de inversión de la alterativa seleccionada se estima en S/ 739 726 185.97.
Este tramo debió haber sido estudiado conjuntamente con la carretera El Reposo-Durán, puesto
que ambos tramos pertenecen a un mismo corredor y una evaluación conjunta podría identificar
Alternativas beneficios que no se identifican cuando se analizan los modelos de predicción y atracción del
proyecto de forma fraccionada.
Las alternativas que se plantearon en el proyecto “Rehabilitación y mejoramiento de la carretera
El Reposo-Saramiriza, tramo Durán-puente Huawico-Nieva-Nuevo Siasme-Saramiriza” son las El análisis por tramos de una carretera extensa puede llevar a cálculos de sobreinversión
siguientes: o subinversión en cuanto a alternativas, debido a que en el análisis de demanda y oferta se
analizarán los tráficos y flujos de manera separada, lo cual puede llevar a falsas estimaciones.
Alternativa 1 (recomendada): Mejoramiento a nivel asfaltado (TSB) de 112 km entre Durán Así mismo, en cuanto al análisis de medios y fines, se establece como objetivo el poder reducir
y Urakusa, y mejoramiento a nivel afirmado de 114 km entre Urakusa, Santa María Nieva, los costos de viaje; sin embargo, el logro de este fin debe ser analizado de manera conjunta con
Nuevo Siasme y Saramiriza. los resultados del otro tramo, lo cual puede generar un doble conteo de beneficios. De igual
manera, en cuanto a gastos o costos, puede que estos puedan disminuir al analizar la carretera en
Alternativa 2: Mejoramiento a nivel afirmado de 112 km entre Durán y Urakusa, y su conjunto. Todo ello da indicios de que se debió incluir como alternativa la rehabilitación y el
mejoramiento a nivel afirmado de 114 km entre Urakusa, Santa María Nieva, Nuevo Siasme mejoramiento de la carretera en su totalidad, para de esta manera analizar en términos de costo-
y Saramiriza. beneficio cuál resulta ser la alternativa más eficiente. Es necesario precisar que este proyecto de
inversión solo cuenta con estudio de perfil aprobado y que el estudio que le otorgará la viabilidad
Alternativa 3: Mejoramiento a nivel asfaltado (TSB) entre Durán y puente Huawiko, y será el de factibilidad, el cual se encuentra en formulación.
mejoramiento a nivel afirmado entre pte. Huawiko, Nuevo Siasme y Saramiriza.

Este proyecto cuenta con un estudio de preinversión a nivel de perfil que está aprobado.
En la siguiente tabla se presenta el monto de inversión total y los indicadores de rentabilidad de Este proyecto no cuenta con contrato de ejecución de obra, ya que se encuentra en etapa de
las alternativas. formulación del estudio de factibilidad.
512 513
11.16 Estudios elaborados37
Nuevo Terminal Portuario de Siguiendo lo propuesto por el portal de Invierte.pe, a la fecha el proyecto en cuestión cuenta solo
Iquitos en Sinchicuy36 con estudios a nivel de perfil.
Descripción del problema38
El estudio de perfil del proyecto en cuestión realiza un análisis detallado de los movimientos
de cargas y de las actividades que se desarrollan en los principales terminales portuarios del
Contexto de política del proyecto área de influencia (como Henry, Júpiter, etc.). En línea con ello, los principales problemas en la
mencionada área se derivan del modo en que operan los servicios portuarios en la selva, ya que
El proyecto de inversión pública titulado “Creación del nuevo terminal y acceso portuario de estos no se ajustan a un estándar de servicio39 ni siguen la normatividad peruana para terminales
Iquitos en Sinchicuy, en el distrito de Indiana, provincia de Maynas, departamento de Loreto” marítimos. De este modo, para los servicios de carga, servicio a la nave y servicios de pasajeros
fue propuesto por la Autoridad Portuaria Nacional, por encargo de la Dirección de Gestión de se enfrentan las siguientes situaciones:
Infraestructura y Servicios de Transporte del MTC, en el año 2019. El objetivo del proyecto es
rehabilitar y modernizar el puerto de Iquitos, el cual están en condiciones deficientes a nivel Servicio a la carga: En el servicio a la carga se han eliminado varios de sus pasos: el
de infraestructura y carece de una instalación portuaria que contribuya al apoyo del transporte servicio regular considera el embarque desde el camión y con muy escasa intervención
internacional y nacional de cargas en Iquitos. de equipamiento, por lo que los servicios de acarreo y almacenamiento virtualmente no
existen. Además, el control es muy rudimentario. La carga es directamente desconsolidada
Uno de los objetivos estratégicos del PDCR de la región Loreto (Loreto al 2021) es “mejorar la desde el camión y cargada por estibadores hasta la nave; todo esto sin control, integrando el
infraestructura para la competitividad regional” (obejtivo estratégico N.° 5), objetivo que podrá “acarreo” con el “embarque”.
ser logrado a través de infraestructura adecuada, la que permitirá, a su vez, la mejora en las
condiciones para operaciones de embarque y desembarque (de carga y pasajeros). El objetivo del Servicio a la nave: El servicio es muy simplificado. Las naves no acoderan, sino que varan,
proyecto del Terminal Portuario de Sinchikuy es consistente con el objetivo estratégico N.° 5 del por lo que no requieren sistemas de defensas o elementos de amarre. Asimismo, dado que la
PDCR. mayor parte de la actividad portuaria se realiza en embarcaderos informales o atracaderos,
los usuarios no interiorizan este servicio ni lo valoran, lo cual limita las inversiones para
En tanto se prevé el inicio de la ejecución en el período 2022-2023, es preciso añadir que el referido el mejoramiento del servicio. Los muelles fijos que existen funcionan solo para proteger al
proyecto guarda consistencia con lo propuesto dentro del “Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021”, equipamiento, sin dar servicio a las naves.
propuesto por CEPLAN en el año 2011. Específicamente, la creación del mencionado terminal se
alinea con el eje estratégico N.° 5, el cual hace referencia al desarrollo de una infraestructura Servicio al pasajero: El servicio estándar al pasajero es igualmente muy deficitario: los
económica y productiva suficiente y adecuada, descentralizada y de uso público. El mencionado pasajeros contratan muchos de los servicios directamente con la nave, sin itinerarios,
lineamiento expone la necesidad de aumentar el índice de calidad de la infraestructura portuaria controles ni facilidades básicas; los mismos usuarios, por otro lado, no tienen facilidades
del país, el cual, al momento de la elaboración del informe, se encontraba con una calificación básicas para esperar y suelen deambular por horas o incluso días, esperando que la nave
de 2,66, lo que equivale a una infraestructura de tipo subdesarrollada e inferior en comparación zarpe. Durante este periodo, deben hacer uso del comercio ambulatorio para conseguir
con los países que forman el bloque de la Alianza del Pacífico (CEPLAN, 2011).
En cuanto a la asignación preliminar de recursos para el proyecto, este fue incluido en la cartera
37. La información para esta sección del documento es limitada. Básicamente, el portal de invierte.pe no coloca explícitamente el nombre
del PMI del MTC de los últimos dos periodos (2020-2022 y 2021, 2023). En la última versión, los del autor del estudio de perfil de proyecto ni tampoco existe registro de si este se encuentra aprobado. Tampoco se menciona el nivel de
montos de inversión se encuentran repartidos entre los años 2022 y 2023. La suma asignada estudios requeridos para el proyecto.
asciende a los S/ 200 393 956.82 millones (monto viable/aprobado). 38. Información obtenida del Estudio de Perfil del Proyecto de Inversión Pública “Creación del nuevo terminal y acceso portuario de
Iquitos en Sinchicuy, en el distrito de Indiana, provincia de Maynas, departamento de Loreto” (disponible en Invierte.pe: https://ofi5.mef.
gob.pe/invierte/formato/verProyecto/63252).
39. El servicio estándar se refiere a un conjunto de servicios que recibe un cliente del sistema portuario y que generalmente engloba
procesos durante el tiempo de atención.
36. El nombre del proyecto es “Creación del nuevo terminal y acceso portuario de Iquitos en Sinchicuy, en el distrito de Indiana, provincia
de Maynas, departamento de Loreto”.
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alimentos, bebidas y procurarse servicios higiénicos. Peor aún, no hay controles y se actividades específicas, por lo cual los ingresos que estas producen resultan ser limitados.
presentan accidentes tanto por varamientos como por incendios en naves, en buena parte Dicha situación no genera la capacitación o mejora continua de los actores ni de los
por la dificultad que tiene el usuario para identificar y preferir un servicio de mayor calidad. procesos que se desarrollan, promoviendo de esa manera un ambiente de baja capacitación
que agrava la situación.
La problemática que afrontan los usuarios y los generadores de carga con estas operaciones
fluviales dan como resultado las siguientes limitaciones: N.° 4: inexistencia de la gestión de los servicios portuarios para atención del servicio de
embarque y desembarque de larga distancia.
Alta pérdida de tiempo de operación por factores ambientales. La informalidad y la desregulación se han constituido como dos fenómenos que priman
Bajos rendimientos de carga/descarga y acarreo de las mercancías. en la industria portuaria de Iquitos. Básicamente, los terminales y operadores existentes
Baja participación de equipamiento en las labores del terminal. buscan atender a cualquier nave o carga, sin discriminar entre ellas. Aunque tal situación
Impredictibilidad de los tiempos y condiciones en las operaciones de manipulación de las originalmente favorece las condiciones de competencia y la disminución de costos, genera,
cargas. por otro lado, un alto nivel de desorden que deviene en la generación de congestión y
Se impide el desarrollo de la unitización de las cargas dispersas y el manipuleo de la carga disminución de la rentabilidad de los participantes en la industria.
mediante equipos mecánicos eficientes.
Se impide el desarrollo de embarcaciones especializadas en transporte de carga que
permitan la utilización de equipo mecánico eficiente. Causas indirectas:
Lentos ciclos de transporte (pocos viajes al año) de los dueños de las naves.
N.° 1: infraestructura que no cumple con los estándares requeridos para el transporte de
Bajo los argumentos previamente expuestos, los formuladores del proyecto han propuesto como larga distancia.
problema principal la “inadecuada provisión de servicios a la carga y a las naves de larga distancia Aun cuando en la ribera de Itaya (lugar donde se realizan las operaciones de larga distancia
en la ciudad de Iquitos”. A continuación, se reseñan las causas directas e indirectas de la referida de Iquitos) existe una gran cantidad de infraestructura, esta no cumple necesariamente con
problemática: las exigencias requeridas para que las embarcaciones puedan acoderar adecuadamente,
los equipos puedan realizar sus operaciones o para que los vehículos puedan aproximarse
Causas directas: al muelle eficientemente y ser cargados o descargados con facilidad. Según el estudio de
perfil, la única infraestructura que permite las operaciones previamente expuestas es la
N.° 1: inadecuadas condiciones físicas para atender naves y carga de larga distancia. administrada por ENAPU, pero esta no es suficiente para atender la demanda, más aún por
Las operaciones de las naves se realizan haciendo uso de una condición natural y temporal. el modelo de la operación.
Es decir, las operaciones se realizan en una cocha generada por el río Itaya, próxima a su
desembocadura, en la que, además, las corrientes y palizadas son mínimas. En ese sentido, N.° 2: equipamiento que no cumple con las normas y estándares para el transporte de larga
aun cuando las condiciones favorecen la existencia de operaciones con un mínimo nivel de distancia.
infraestructura, dado que las naves pueden aproximarse y vararse sin problema alguno, ello Según el análisis realizado en el estudio de perfil, el equipamiento no se encuentra
no exime que existan riesgos y ciertos niveles de deficiencias. organizado de manera adecuada, además de realizar operaciones seguras. En particular,
dicha situación puede evidenciarse a nivel de las grúas, las que, en lugar de ser asistidas
N.° 2: inadecuado equipamiento para atender carga de larga distancia. por equipos de apoyo como camiones o montacargas, son asistidas en su totalidad por
Bajo el análisis elaborado en el estudio de perfil del proyecto en cuestión, el equipamiento estibadores. Producto de ello, los estibadores se exponen a operaciones ineficientes y
portuario no se encuentra organizado ni utilizado de manera adecuada para atender la peligrosas.
carga de larga distancia. Por el contrario, la lógica de las operaciones considera un trabajo
en su mayoría manual, en el que el equipamiento es solo un apoyo para algunas operaciones N.° 3: recursos humanos atomizados y poco capacitados.
o cargas puntuales, por lo que su uso puede resultar ineficiente e inadecuado. La atomización de los servicios en busca de precios cada vez más competitivos deviene en un
gran grupo de personas que trabajan en microempresas o son contratadas temporalmente
N.° 3: limitadas capacidades en personal para atender naves y carga de larga distancia. por el mercado informal. Análogamente a ello, las empresas formales tienen poco espacio
La situación evidenciada por el estudio de perfil refiere que la actividad portuaria está para formar operadores eficientes de equipamiento o jefes de patio como en cualquier
dividida en una serie de actores que trabajan en diferentes niveles y con una competencia terminal, pues, al final del día, la competencia de los estibadores a muy bajos precios y con
muy intensa. Así, a fin de disminuir los costos, las empresas y actores se especializan en jornadas muy largas de trabajo termina por tener un precio más bajo. Esta situación genera
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que, en promedio, las naves y cargas sean atendidas por personas sin especialización y con Efectos indirectos:
escasas capacidades para planificar.
N.° 1: mayores tiempos y riesgos en la atención de naves.
N.° 4.1: baja formalidad de los actores de la industria portuaria. N.° 2: mayores tiempos y riesgos en el embarque de carga.
Tal y como lo refiere el estudio de perfil, la formalidad de las empresas de carga, agentes, N.° 3: alto índice de formalidad en el transporte fluvial.
dueños de carga, transportistas y empresas de estiba es muy limitada. Incluso, los operadores
portuarios y los navieros (que son las empresas más grandes) tienen una limitada formalidad, Los efectos previamente mencionados traen consigo, en conjunto, un efecto final asociado a los
ya que solo algunas de sus actividades son formales e incluso así están muy expuestas a “altos costos en el transporte fluvial de Iquitos”.
accidentes, sanciones y operaciones irregulares. Para las instituciones, acercarse y normar
a estas empresas es más complejo y tiene menos resultados que normar empresas formales.
Componentes
N.° 4.2: limitada regulación y control de las instituciones.
Una última causa indirecta identificada en el estudio de perfil se asocia con la limitada Siguiendo lo propuesto en el estudio de perfil del proyecto “Creación del nuevo terminal y acceso
participación de las instituciones, que se da en parte por la superposición de funciones, portuario de Iquitos en Sinchicuy, en el distrito de Indiana, provincia de Maynas, departamento
pero también por los vacíos entre instituciones, las limitaciones de los recursos disponibles de Loreto”, el objetivo central identificado se asocia con la “adecuada provisión de servicios
y la dinámica tan compleja de la selva. En este sentido las instituciones se enfocan en solo portuarios de nave, carga de larga distancia en la ciudad de Iquitos”. Para conseguirlo, el estudio
parte de los actores, permitiendo la convivencia de un gran mercado informal y que a la propone una serie de medios y componentes que deberán ser tomados en consideración. Estos
larga daña severamente el mercado formal que está regulado. se detallan a continuación:
El problema identificado, junto con las causas asociadas a él, genera una serie de efectos, que se Tabla N.° 73. Medios del PIP “Creación del nuevo terminal y acceso portuario de Iquitos en
describen a continuación: Sinchicuy, en el distrito de Indiana, provincia de Maynas, departamento de Loreto”
Efectos directos:
MEDIOS DIRECTOS MEDIOS INDIRECTOS
N.° 1: los operadores de naves de transporte reciben un inadecuado servicio.

Como consecuencia de la precariedad de la infraestructura, los operadores de las naves no Medio directo 1: Adecuadas condiciones físicas Medio indirecto 1: Infraestructura que
para atender naves y carga de larga distancia. cumple con los estándares requeridos para el
reciben un servicio adecuado en cuanto a la oportunidad de la atención, el tiempo de espera
transporte de larga distancia.
y también los rendimientos de descarga, lo que reduce el tiempo efectivo de la nave para
realizar más viajes.
Medio directo 2: Adecuado equipamiento para Medio indirecto 2: Equipamiento que cumple
N.° 2: los dueños de la carga reciben una inadecuada atención. atender carga de larga distancia. con las normas y estándares para el transporte
Los dueños de la carga tienen que afrontar tiempos mayores para que puedan contar con su de larga distancia.
carga, dado que el puerto no tiene sus actividades programadas; por tanto, tiene que hacer
la gestión de contratar al camión y esperar el turno de su descarga para poder bajar y cargar Medio directo 3: Suficientes capacidades en Medio indirecto 3: Recursos humanos
sus productos manualmente, todo lo cual genera rendimientos bajos. personal para atender naves y carga de larga suficientes y capacitados para atender naves y
distancia. carga de larga distancia.
N.° 3: condiciones desfavorables para que el Estado tome acciones sobre el transporte
fluvial de la región.
Medio directo 4: Gestión de los servicios Medio indirecto 4.1: Formalización de los
Al no existir condiciones adecuadas para la oferta, los terminales informales cumplen las portuarios para atención del servicio de actores de la industria portuaria.
funciones para poder atender la necesidad de carga y descarga de los usuarios. Justamente embarque y desembarque de larga distancia.
por corresponder a operadores infórmales no es posible realizar acciones de control o Medio indirecto 4.2: Adecuada regulación y
control de las instituciones.
inversiones necesarias para mejorar las condiciones de la operación.
Fuente: Estudio de Perfil del Proyecto de Inversión Pública “Creación del nuevo terminal y acceso portuario de Iquitos en Sinchicuy, en el distrito de Indiana,
provincia de Maynas, departamento de Loreto”.
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A través de los medios señalados, el proyecto pretende lograr los siguientes fines: Alternativa 3: Construcción del terminal portuario en Iquitos, con áreas de almacenamiento,
de operación, muelles de carga según las necesidades de los usuarios en su actual ubicación;
Tabla N.° 74. Fines del PIP “Creación del nuevo terminal y acceso portuario de Iquitos en equipamiento del puerto para atender la carga y descargar, así como para el acarreo y
Sinchicuy, en el distrito de Indiana, provincia de Maynas, departamento de Loreto” manipulación de la carga; implementación de una estructura orgánica de la empresa operadora;
implementación de normas y procedimientos para estructurar el mercado portuario, contratación
de personal y capacitación.
Fin directo 1: Los operadores de naves de Fin indirecto 1: Menores tiempos y riesgos en la Criterios de selección
transporte reciben un adecuado servicio. atención de naves.
En la siguiente tabla se presenta el costo de inversión total a precios sociales y los indicadores de
Fin directo 2: Los dueños de la carga reciben Fin indirecto 2: Menores tiempos y riesgos en el rentabilidad de las alternativas.
una adecuada atención. embarque de carga.
Tabla N.° 75. Costo total de inversión e indicadores de rentabilidad de las alternativas
Fin directo 3: Condiciones favorables para que Fin indirecto 3: Bajo índice de informalidad en
el Estado tome acciones sobre el transporte el transporte fluvial. COSTO DE INVERSIÓN Y CRITERIOS DE ALTERNATIVA 1 ALTERNATIVA 2 ALTERNATIVA 3
fluvial en la región. DECISIÓN
Fuente: Estudio de Perfil del Proyecto de Inversión Pública “Creación del nuevo terminal y acceso portuario de Iquitos en Sinchicuy, en el distrito de Indiana,
provincia de Maynas, departamento de Loreto”.
Costo de A precios 158 311 225.89 158 302 461.72 121 979 647.07
inversión sociales
El cumplimiento de los fines descritos previamente permitirá el logro de un fin mayor, que se
asocia con los “menores costos en el transporte fluvial de Iquitos”. Costo / Valor actual 631 775 900 589 035 248 244 765 367
beneficio neto (VAN) (S/)
Alternativas Tasa interna de 36 % 34 % 24 %

retorno (TIR)
Las alternativas que se plantearon para el proyecto “Creación del nuevo terminal y acceso
portuario de Iquitos en Sinchicuy, en el distrito de Indiana, provincia de Maynas, departamento Fuente: Invierte.pe. Ficha de proyecto – Banco de Proyectos. Código único del proyecto: 2391857.
Loreto” son las siguientes:

Según el estudio de preinversión a nivel de perfil, del análisis del flujo de caja de la evaluación
Alternativa 1 (recomendada): Construcción del terminal portuario en Sinchicuy, con áreas de económica se puede concluir que los beneficios sociales obtenidos superan los costos económicos
almacenamiento, de operación, muelles de carga según las necesidades de los usuarios en su en las tres opciones, lo que se refleja en un VAN de S/ 244 765 367 millones y una TIR de 24 % para
actual ubicación; equipamiento del puerto para atender la carga y descargar, así como para el la alternativa de Enapu (alternativa 3), un VAN de S/ 589 035 248 millones y una TIR de 34 % para
acarreo y manipulación de la carga; implementación de una estructura orgánica de la empresa la alternativa de Bellavista (alternativa 2), un VAN de S/ 631 775 900 millones y una TIR de 36 %
operadora; implementación de normas y procedimientos para estructurar el mercado portuario, para la alternativa de Sinchicuy (alternativa 1). En las tres alternativas la tasa interna de retorno
contratación de personal y capacitación. (TIR) es superior que la tasa de descuento considerada para este proyecto, la cual es de 8 %.
Alternativa 2: Construcción del terminal portuario en Bellavista, con áreas de almacenamiento, La alternativa rentable socialmente desde el punto de vista del VAN es la alternativa 3, dado que
de operación, muelles de carga según las necesidades de los usuarios en su actual ubicación; presenta un VAN y una TIR superiores que las otras dos alternativas.
equipamiento del puerto para atender la carga y descargar, así como para el acarreo y
manipulación de la carga; implementación de una estructura orgánica de la empresa operadora;
implementación de normas y procedimientos para estructurar el mercado portuario, contratación
de personal y capacitación.
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Análisis crítico
Los formuladores del proyecto han desarrollado de forma consistente los árboles de causas-efectos
y los medios-fines. En el trabajo de identificación, los formuladores plantearon tres alternativas
de localización pertinentes que se encuentran todas en la provincia de Maynas, Loreto.
No se evaluaron alternativas tecnológicas o de dimensionamiento. Las tres alternativas son

semejantes y solo se diferenciaban en la localización del terminal portuario.
Por otro lado, en este proyecto sí se realizó un análisis de la situación optimizada sin proyecto y
se identificó una brecha optimizada. El análisis de sensibilidad del proyecto indica que en todos
los escenarios el VAN es positivo con una tasa de descuento de 8 %. Las características de las tres
alternativas identificadas indican que hay consistencia entre los atributos principales de cada
opción y los resultados de la evaluación económica. La alternativa seleccionada está a 25.7 km
de la ciudad.
El proyecto ha concluido la fase de formulación y el perfil ha sido declarado viable según el

portal de Invierte.pe. Este proyecto no cuenta con contrato de ejecución de obra ni tampoco con
contrato de concesión, pues no se ha iniciado la ejecución del expediente técnico.
522 523
12
Conclusiones
524 525
12.1
Conclusiones en relación con los factores Así, hay mucha evidencia que sustenta que la mayoría de las decisiones relacionadas con
los proyectos de transportes sigues el gran impulso de IIRSA, que proviene de factores más
internacionales e internos, que impulsaron las internacionales que internos o vinculados con la planificación local o regional. Esta reflexión
decisiones de los proyectos de transporte en la es importante, pues se requiere que, a futuro, las decisiones de las obras y proyectos más
importantes de transportes en la Amazonía respondan más a procesos de planificación o
Amazonía construcción de consenso nacional, regional o local que a grandes impulsos que provienen de
procesos internacionales, en donde las apuestas se basaban en buscar comercio internacional
interoceánico, el cual tiene muy pocas posibilidades de dinamizarse cuando están involucradas
grandes distancias.
Del análisis realizado, los principales factores que impulsaron las inversiones más importantes
fueron:
La presente consultoría busca obtener lecciones aprendidas en relación con el impacto de los Los acercamientos de los ex presidentes de Perú (Alejandro Toledo) y Brasil (Lula Da Silva),
proyectos de transportes en la selva desde varias aproximaciones. que se intensificaron con la culminación de la Carretera Brasileña y el puente internacional
que articula a las ciudades de Río Branco y Porto Velho con el poblado fronterizo de Iñapari,
La primera aproximación pasa por entender los factores que han impulsado las decisiones de que es el punto en donde se inicia el trazo de la Carretera IIRSA Sur.
las principales obras y proyectos de transportes en la Amazonía peruana. El análisis realizado
indica que muchos de las decisiones más importantes se originan en procesos internacionales La necesidad del presidente Alejandro Toledo de proyectar un liderazgo respecto de
vinculados a la Iniciativa para la Integración Regional Sudamericana (IIRSA) y al Plan Binacional proyectos importantes que levantaran su nivel de aprobación en el interior del Perú en el
Perú Ecuador, que era un factor clave para la paz entre ambos países. último tramo de su mandato. La apuesta del ex presidente Toledo a favor del proyecto IIRSA
Sur le permitió subir su aprobación hasta 50 % en el final de su gobierno y se benefició
El análisis detallado de los factores que impulsaron una mayor asignación de recursos a escala de la oposición de sectores tecnocráticos y líderes de opinión que exigieron una revisión
sudamericana en infraestructura económica, explica el impulso y las decisiones relacionadas del proyecto. El conflicto entre el Gobierno y la oposición tecnocrática favoreció que las
con los Corredores IIRSA Norte, IIRSA Centro e IIRSA Sur, que de forma conjunta integraron autoridades y las opiniones públicas del sur respaldaran con fuerza e intensidad la postura
a muchas ciudades de la selva con vías pavimentadas en donde hace 30 años solo había vías del ex presidente Toledo a favor del proyecto IIRSA Sur. La administración Toledo impulsó
afirmadas. En dichos espacios amazónicos no se podían desarrollar velocidades de circulación entonces tanto la adjudicación del proyecto IIRSA Norte (Paita-Yurimaguas), que beneficiaba
significativas y eso limitaba el desarrollo económico de amplios espacios geográficos. Puerto a grandes espacios de los departamentos del norte del país, como el IIRSA sur (Iñapari-
Maldonado, Iberia, Yurimaguas, Tingo María, Aguaytía y Pucallpa están entre las principales puerto marítimo).
ciudades o centros urbanos beneficiados por el desarrollo de los corredores pavimentados o
mejorados este-oeste, que eran eslabones faltantes importanes en el desarrollo de la Red Vial La estrecha relación entre el ex presidente del Perú Alan García y el ex presidente del Brasil
Nacional del Perú. Lula Da Silva también fue importante en el impulso a los proyectos de IIRSA, sobre todo
porque la mayor parte de la ejecución los tres corredores IIRSA (norte, sur y centro) se
Debe señalarse que los mismos factores que promovieron la ejecución de los tres corredores realizó durante el segundo mandato del presidente Alan García. El ex presidente García,
este-oeste de integración de IIRSA (norte, centro y sur) impulsaron también otros proyectos que además, tenía una relación fluida con la internacional Odebrecht, que lideraba el cartel de
eran parte de la visión de IIRSA, como el puerto de Yurimaguas, la Hidrovía Amazónica y las empresas brasileñas que logró dominar los procesos de las principales contrataciones de
diferentes mejoras a la carretera Iquitos-Nauta. megaobras en Perú y en Brasil.
Proyectos como el nuevo embarcadero de Iquitos, el terminal portuario de Sinchicuy y el ferry Los mecanismos formales e informales —que luego se ha constatado que estaban
de Iquitos a Santa Rosa son proyectos complementarios a los anteriores y responden a la idea de condicionados por sobornos y/o coimas— de persuasión de los constructores brasileños y
que se debe consolidar el eje de integración y desarrollo Paita-Yurimaguas extendiéndolo hasta peruanos, que estaban muy interesados en reactivar la economía a partir del encaminamiento
Iquitos y, eventualmente, hacia la triple frontera (Santa Rosa-Leticia-Tabatinga) y Manaos. de megaobras, también jugaron un papel decisivo. El caso más ejemplificador es el del
proyecto IIRSA Sur.
526 527
El desarrollo, en el contexto de las presiones del cartel de empresas brasileñas, de mecanismos Todos los factores mencionados generaron un gran impacto en las decisiones de los proyectos
novedosos de financiamiento (asociaciones público-privadas y otros instrumentos), que de transportes. Así, se privilegiaron los corredores este-oeste (Perú-Brasil) por encima de las
permitieron “escapar” de los rígidos límites fiscales establecidos por las diferentes instancias conexiones andinas (norte-sur) y se logró eliminar las “trabas” o “restricciones” de los sistemas
del MEF. administrativos controlados por el MEF para el uso de concesiones o asociaciones público-
privadas. Al propio tiempo, entre los corredores este-oeste se priorizaron los de mayor inversión,
La influencia de la Cámara de Comercio Peruano-Brasileña y su articulación con la aunque tuvieran menor rentabilidad social y financiera. Así, el corredor central (IIRSA Centro),
Embajada del Brasil en el Perú también fueron importantes para consolidar las diferentes que atravesaba zonas más densas, fue desplazado por los corredores IIRSA Norte (Paita-
redes de relaciones de intereses que formaban la coalición que impulsaba la construcción Yurimaguas) e IIRSA Sur (Iñapari-puerto marítimo) en los procesos de toma de decisiones.
de megaobras incluso más allá de la visión de IIRSA. Además, las concesiones de proyectos en la Panamericana Norte y Sur perdieron prioridad frente
a las concesiones de corredores este-oeste, que en el pasado reciente no se había considerado
Los diferentes acercamientos entre las autoridades políticas de Brasil y Perú y los sectores que tenían perfil para implementarse a través de asociaciones público-privadas por tener tráficos
empresariales interesados en la ejecución de megaobras permitieron que el enfoque mucho menores que las diferentes secciones de la Panamericana.
geopolítico dominante en ciertas élites de los intitutos armados y la Cancillería peruana
fuera reemplazado por un enfoque geoeconómico. El enfoque geopolítico estaba relacionado Adicionalmente, varios proyectos de la muestra no han sido impulsados por los procesos de IIRSA
con una visión que recordaba los territorios perdidos ante Brasil y que relevaba los riesgos y han sido rechazados, como el ferrocarril Iquitos-Yurimaguas, y otros proyectos energéticos
de desarrollo desigual en las fronteras y la penetración cultural. En los últimos años de la de integración este-oeste, como la Central Hidroeléctrica del Mazán, la Línea de Transmisión
década de los 90, se realizaron muchos esfuerzos para que el Brasil sea percibido como un Moyobamba-Iquitos y varios proyectos hidroenergéticos en la cuenca del Marañón que no son
país amigo del Perú y no como una amenaza. En esos esfuerzos tuvieron un rol protagónico parte de esta evaluación, que se enfoca en intervenciones de transportes. En la medida en que los
las empresas constructoras, los representantes de los Estados de Acre y Rondonia que procesos de IIRSA perdieron impulso hacia el 2010, la influencia de los actores que impulsaban
deseaban que exista una salida por el sur hacia los puertos peruanos, las ONG de temas los procesos se redujo. Además, desde el 2015, año en el que se conocieron las pruebas de soborno
internacionales (como el CEPEI), las Cámaras de Comercio del Sur del Perú, la Cámara de y corrupción vinculadas a la actuación de empresas brasileñas, la capacidad de incidencia de los
Comercio Peruano-Brasileña y otros actores que fueron generando un ambiente favorable operadores de dichas empresas se redujo de forma muy significativa.
hasta lograr que predominen los enfoques y visiones de negocios desarrollados por el CCT
de IIRSA y que fueron aprobados por los países sudamericanos. Los proyectos de la muestra que responden al Plan Binacional Perú-Ecuador, como las carreteras
El Reposo-Durán y Durán-Saramiriza, tuvieron tiempos más largos de ejecución, análisis más
La ausencia de una agresiva agenda comercial en la Comunidad Andina de Naciones (CAN) detallados de sus procesos y por diversos factores aún no han concluido plenamente su ejecución.
y la baja capacidad de articular acuerdos entre este bloque y Mercosur también jugaron
un papel. La percepción de que la integración comercial o aduanera no iba a rendir frutos Para concluir la primera aproximación, los proyectos que no están en una lógica de integración
también condicionó que se perciba a IIRSA cómo el único proceso de integración posible y internacional son: i) la carretera Bellavista-Mazán-Salvador-El Estrecho, localizada entre Iquitos
que este debía estar basado en la articulación regional a través de proyectos de integración y la cuenca del Putumayo; ii) la carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro, que integra regiones
física en las líneas de infraestructura económica (transportes, telecomunicaciones y como Pasco, Huánuco y Ucayali; iii) la carretera Chimbote-Tocache, que es un viejo anhelo de
energía). integración entre las regiones de Áncash y San Martín; y iv) la carretera Cajamarca-Celendín-
Balsas. Estas carreteras no responden a procesos internacionales y están más definidas en
Finalmente, el impulso a la descentralización regional que se materializó en el 2003 también función de la planificación y programación nacional del MTC.
generó puntos de apoyo a los proyectos inspirados en IIRSA que se percibían como proyectos
que podrían profundizar la integración del Perú y la consolidación de la descentralización
económica de amplios espacios macrorregionales. Cabe señalar que el Congreso 2001-
2006 asumió un compromiso descentralista, pues fue elegido sobre la base de un nuevo
sistema electoral de distrito múltiple, que reemplazó al sistema de distrito único previo.
Esto significaba que la dinámica legislativa tuvo en ese Congreso muchos más incentivos
para combinar el regionalismo con los temas nacionales.
528 529
12.2 de viabilidades, pero el porcentaje de declaraciones de viabilidad correctamente otorgadas nunca
Conclusiones en relación con la evolución de superó el 30 %, aun en las evaluaciones más recientes.
los sistemas administrativos que regulan las En la transición del SNIP a INVIERTE.PE, la facultad de declaración de viabilidad se trasladó de
exigencias del ciclo de los proyectos las OPI de los ministerios, Gobiernos regionales y Gobiernos locales que estaban en proceso de
fortalecimiento a las unidades formuladoras. Esta decisión significó desactivar las capacidades
de las OPI para la revisión de proyectos y reducir los niveles de exigencias en la revisión de
proyectos en todos los casos en los que las OPI habían desarrollado capacidades para supervisar
la formulación de proyectos. En la etapa de vigencia del SNIP, para prescindir de la declaración
de viabilidad de una OPI, se requería el trámite de la exoneración de la declaración de viabilidad
La segunda aproximación general para poder obtener lecciones de la implementación de y la aplicación del artículo 10.4 de la Ley de Creación del SNIP; por tanto, solo proyectos de alta
proyectos de transportes en la Amazonía está relacionada con cómo han evolucionado los prioridad política eran exonerados de la necesidad de obtener una declaración de viabilidad.
principales sistemas administrativos que condicionan las exigencias en la preparación de los La desconcentración de la facultad de declaración de viabilidad y su asignación como
proyectos y la asignación de recursos. responsabilidad a las unidades formuladores funciona de forma equivalente a haber exonerado
a todos los proyectos utilizando el artículo 10.4 de la ley del SNIP original, pues en la actualidad
En relación con este tema, debemos señalar que, tras la revisión de los marcos legales y la misma unidad que formula el proyecto es la que declara la viabilidad. La desconcentración de
reglamentarios de la promoción de la inversión privada, del sistema nacional de inversión pública la declaración de viabilidad a todas las unidades formuladoras ha reducido, significativamente,
(antes SNIP, hoy INVIERTE.PE), de las normas de endeudamiento y de las normas ambientales las exigencias en la supervisión y revisión de los proyectos de inversión.
generales y específicas aplicadas a los proyectos de transportes, el sistema que ha tenido más
impacto sobre el ciclo de los proyectos de transportes en la Amazonía es, por diferencia, el sistema Por otro lado, las flexibilizaciones con mayor impacto están relacionadas con las normas que
nacional de inversión pública y todas las normas aplicables a los estudios de preinversión. regulan las fases del ciclo de proyecto. En el diseño del SNIP original, siguiendo las mejores
prácticas internacionales, los proyectos —dependiendo de sus atributos— podían requerir tres
Lo más importante que debe señalarse es que desde la aprobación de la Ley del Sistema Nacional niveles de estudios de preinversión: perfil, prefactibilidad y factibilidad. Durante la vigencia del
de Inversión Pública, publicada el 28 de junio del año 2000, toda la regulación del ciclo de los SNIP, la flexibilización más significativa fue la eliminación de los estudios de prefactibilidad con
proyectos de inversión pública ha mostrado una tendencia a la flexibilización y reducción de la idea de “agilizar” los procesos de preinversión.
exigencias que es muy riesgosa, principalmente porque debilita las exigencias relacionadas con
la profundidad del análisis de las alternativas técnico-económicas. Ernesto Fontaine (2008), considerado el padre de la evaluación social de proyectos en Latinoamérica,
y Jenkins y Harberger, del Harvard Institute for International Development (1993), autores de
En la fase inicial del SNIP, el MEF centralizaba las declaratorias de viabilidad, lo cual solo tenía uno de las manuales de análisis costo-beneficio para decisiones de inversión más influyentes a
sentido a finales de la década de los 90, porque la mayor parte de los recursos de inversión estaba escala planetaria, consideran que el estudio de perfil de un proyecto implica, principalmente,
concentrada en ocho ministerios a nivel nacional. En la primera etapa, solo la Dirección General determinar los objetivos del mismo, así como también identificar las alternativas económicas
de Política de Inversiones (DGPI) estaba autorizada a declarar la viabilidad de los proyectos, posibles de una manera amplia para posteriormente definir la alternativa seleccionada en el
lo cual establecía exigencias significativas para los proyectos de inversión pública formulados estudio siguiente (prefactibilidad), profundizando adecuadamente el análisis de alternativas, de
a nivel nacional. Los proyectos formulados a nivel local no estaban afectos al SNIP, pues la tal modo que se pueda definir con rigurosidad la mejor alternativa técnico-económica.
inversión descentralizada era muy pequeña y estaba muy fragmentada. La centralización de las
declaraciones de viabilidad era una garantía de que las revisiones del equipo de la DGPI eran La omisión del estudio de prefactibilidad, en el que se cuenta con un análisis más detallado que
exigentes y mejoraban de forma significativa la formulación de los proyectos. el de un perfil para la estimación de costos y beneficios, es el nivel de estudio adecuado para
definir la alternativa seleccionada en proyectos de mediana y alta complejidad. La eliminación
Tras el inicio del proceso de descentralización en el año 2003, el SNIP se adecua a la Ley de del estudio de prefactibilidad implica que, si pasamos del perfil (en donde se definiría la
Bases de la Descentralización, a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y a la Ley Orgánica de alternativa seleccionada) de frente al estudio de factibilidad, existe el riesgo de que la alternativa
Gobiernos Locales, y se amplió el ámbito. A partir del año 2007, el SNIP se descentralizó, pues seleccionada se haya definido con una evaluación parametrizada, no suficientemente confiable.
se delegó y transfirió la potestad de declaración de viabilidad a las Oficinas de Programación e Lo interesante a recalcar aquí es que, tal y como lo menciona Fontaine (2008), el estudio de perfil
Inversiones (OPI). En un inicio, pocos ministerios y pocos Gobiernos subnacionales lograron es uno que no demanda mucho tiempo ni dinero, en tanto cuenta con estimaciones “gruesas” de
contar con equipos con suficiente capacidad para revisar los proyectos de inversión pública. los costos y beneficios, así como también de sus rangos de variación significativos. En ese sentido,
Entre el 2007 y el 2015, las evaluaciones que el MEF realizó en las que se evaluaban la calidad de no existe una garantía propiamente dicha de que lo elaborado en el estudio de perfil permita dar
las declaraciones de viabilidad, indicaron que las OPI fueron mejorando su trabajo de declaración cuenta de manera verídica de la viabilidad y calidad de la alternativa elegida para el proyecto.
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Como afirman Jenkins y Harberger (1993), un estudio de prefactibilidad es importante porque emergencia nacional, conflictos sociales o alta prioridad política. Las menores exigencias para el
permite evitar la aceptación de proyectos basándose en estimados extremadamente optimistas análisis de las alternativas técnico-económicas vigentes desde la implementación de la segunda
de los beneficios y costos, lo que se hace a través del uso de estimados que sesgan hacia la baja los fase de INVIERTE.PE aumentan los riesgos ambientales y de sostenibilidad de los proyectos al
beneficios del proyecto y, de manera opuesta, otorgan un sesgo ascendente a sus costos. establecer un estándar de análisis de alternativas muy inferior (menor exigencia y calidad de
estudio) al que se había establecido con el SNIP.
Así, en líneas generales, un riesgo importante de “simplificar” procesos o plazos del ciclo de
los proyectos de inversión pública es que se ponga en riesgo su calidad, en tanto no se da una Por otro lado, desde la promulgación de la Ley N.° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación
correcta verificación de las alternativas económicas ni de la alternativa seleccionada y, por ende, de Impacto Ambiental (SEIA), los proyectos de inversión públicos y privados que puedan
se reducen también los impactos en el crecimiento económico, el cual, como se dijo de manera causar impactos ambientales negativos son clasificados en tres categorías: declaración de
inicial, no solo depende de la cantidad de los proyectos, sino también de la calidad de ellos. En impacto ambiental, estudio de impacto ambiental detallado y estudio de impacto ambiental
palabras de Fontaine (2008), la evaluación de proyectos a nivel de prefactibilidad es decisiva para semidetallado para la certificación ambiental. La Ley N.° 27446 y su reglamento establecen los
la eliminación de proyectos “malos”. requisitos mínimos que debe contener un estudio de impacto ambiental (EIA). En este marco, el
MTC ha realizado el esfuerzo de aprobar mediante Resolución Viceministerial 1079-2007-MTC/02
Pero las mayores flexibilizaciones del ciclo del proyecto se han implementado en la transición del los lineamientos para la elaboración de los términos de referencia de los estudios de impacto
SNIP a INVIERTE.PE. Actualmente, las normas de INVIERTE.PE han reclasificado las inversiones ambiental en proyectos viales de alcance nacional, regional y local.
en proyectos de inversión y en IOARR. Las intervenciones definidas como IOARR son los
siguientes tipos de intervenciones: de optimización, de ampliación marginal, de reposición y de Así también, el MINAM, en el marco del SEIA, aprueba mediante R. M. N.° 157-2011-MINAM
rehabilitación. Si bien muchas inversiones en reposición no requieren un análisis exhaustivo de la primera actualización del listado de inclusión de los proyectos de inversión sujetos al SEIA,
las alternativas, lo cierto es que hay inversiones de reposición que sí podrían requerir un análisis considerados en el Anexo II del Reglamento de la Ley N.° 27446, donde se considera a los proyectos
profundo de las alternativas. Es cierto que la definición de inversiones que “no son proyectos de del Sector Transporte a nivel nacional, regional y local.
inversión” simplifica la formulación de los proyectos, pero también reduce significativamente
la profundidad con la que se realiza el análisis de alternativas, además de que el SNIP ya lo Por otro lado, con la finalidad de facilitar la aplicación del SEIA a los proyectos de inversión
contemplaba con los denominados proyectos menores. pública, el MINAM aprueba, mediante la R. M. N.° 052-2012-MINAM, la concordancia entre el
Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA) y el Sistema Nacional de Inversión
Otra flexibilización significativa, ejecutada a través de las reformas normativas que crearon Pública (SNIP).
INVIERTE.PE, corresponde al ciclo de proyectos. En la última fase del SNIP, existían tres niveles
de estudios: perfil simplificado, perfil convencional y estudio de factibilidad. Los proyectos de En el mismo año, se crea el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones
inversión que tenían menos de S/ 1.2 millones se podían formular con el esquema de un perfil Sostenibles (SENACE) como organismo público técnico especializado, con autonomía técnica y
simplificado o menor. Las inversiones entre S/ 1.2 millones y S/ 20 millones requerían un perfil personería jurídica de derecho público interno, constituyéndose en pliego presupuestal, adscrito
y los proyectos de mediana y alta complejidad superiores a S/ 20 millones requerían dos niveles al Ministerio del Ambiente. El SENACE forma parte del SEIA, cuya rectoría la ejerce el Ministerio
de estudios: perfil primero y factibilidad después, para poder lograr la declaración de viabilidad. del Ambiente, y es el ente encargado de revisar y aprobar los estudios de impacto ambiental
detallados (EIA-d) regulados en la Ley N.° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del
En contraste, en el actual esquema de INVIERTE.PE se utilizan fichas simplificadas elaboradas por Impacto Ambiental, y sus normas reglamentarias, que comprenden los proyectos de inversión
los sectores por hasta S/ 3.5 millones. Los proyectos cuyas inversiones oscilan entre S/ 3.5 millones pública, privada o de capital mixto, de alcance nacional y multirregional que impliquen
y S/ 63 millones se formulan con una ficha técnica estándar. Los proyectos cuyas inversiones actividades, construcciones, obras y otras actividades comerciales y de servicios que puedan
oscilan entre S/ 63 y S/ 1 709.4 millones se formulan con una ficha técnica para proyectos de causar impactos ambientales significativos, salvo los estudios de impacto ambiental detallados
inversión de mediana y baja complejidad. Finalmente, solo tienen dos niveles de estudios (perfil que expresamente se excluyan por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de
etapa I y perfil etapa II) los proyectos cuyas inversiones son superiores a S/ 1 709.4 millones. Por Ministros, a propuesta del sector correspondiente, los que serán evaluados por el sector que
ello, debe notarse la extrema simplificación ocurrida. Mientras que en el SNIP todo proyecto de disponga el referido decreto supremo.
más de S/ 20 millones requería dos niveles de estudios (perfil y factibilidad), en INVIERTE.PE solo
los proyectos por encima de S/ 1 709.4 millones requieren dos niveles de estudios. Posterior a ello, en cumplimiento de la Ley N.° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación
del Impacto Ambiental, modificado por Decreto Legislativo N.° 1078, donde se establece
En resumen, la tendencia hacia flexibilizar el ciclo de proyectos ha respondido a las presiones por que los proponentes recurrirán al registro de entidades autorizadas para la elaboración
saltar etapas para reducir los tiempos de formulación y revisión de los proyectos. Las motivaciones de estudios ambientales, que para tal efecto implementará el Ministerio del Ambiente, se
para flexibilizar el ciclo responden a los “apuros” políticos que están causados por corrupción, aprueba el Reglamento del Registro de Entidades Autorizadas para la Elaboración de Estudios
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Ambientales, en el marco del SEIA, D. S. N.° 011–2013-MINAM, y sus modificatorias, D. S. N.° Ministerial N.° 891-2019-MTC/01.02, aprueban siete términos de referencia para proyectos con
005-2015-MINAM. características comunes o similares de competencia del Sector Transportes que cuentan con
clasificación anticipada del Anexo 1 del Reglamento de Protección Ambiental para el Sector
Asimismo, en el año 2016 se culmina el proceso de transferencia de funciones del subsector Transportes, así como los Anexos I y II.
Transportes al SENACE - R. M. N.° 160-2016-MINAM.
Posterior a ello, mediante Resolución Ministerial N.° 975-2019-MTC/01.02, el Sector Transportes
Por otro lado, el MINAM establece, mediante D. S. N.° 015-2016-MINAM, la optimización de los dispone la publicación en el portal institucional del proyecto de resolución ministerial que
procedimientos en los registros de entidades autorizadas para la elaboración de estudios de establece los supuestos de procedencia y evaluación del informe técnico sustentatorio - ITS en el
impacto ambiental en el marco del SEIA. marco del Reglamento de Protección Ambiental para el Sector Transportes.
Posteriormente, mediante R. D. N.° 207-2016-MINAM, el MINAM elabora las disposiciones para la En la citada resolución se propone que un titular del proyecto de inversión o actividades del
clasificación anticipada de proyectos de inversión en el marco del Sistema Nacional de Evaluación Sector Transporte solicitará la conformidad del ITS en cualquiera de los siguientes supuestos:
de Impacto Ambiental (SEIA), que brindan directrices para que las autoridades competentes
efectúen la clasificación anticipada de proyectos en el ámbito de su competencia, permitiendo Construcción o reemplazo de áreas auxiliares dentro del área de influencia: depósito de
un proceso ágil y eficiente para la elaboración de los estudios ambientales y, por ende, para la material excedente, canteras, plantas de asfalto, campamentos, patio de máquinas, planta
obtención de la Certificación Ambiental. de chancado o polvorines dentro del área de influencia.
En el año 2016, el MINAM regula el uso compartido de la línea base, la Certificación Ambiental Mejoras tecnológicas.
Global, modifica las funciones del SENACE e incorpora las autorizaciones de investigación en
el ámbito de la Ley N.° 27446, mediante el Reglamento del Título II de la Ley N.° 30327, Ley Ampliaciones sobre las áreas auxiliares: depósito de material excedente y canteras.
de Promoción de las Inversiones para el Crecimiento Económico y el Desarrollo Sostenible,
aprobada con el D. S. N.° 005-2016-MINAM. Cambio de trazo que no modifique el área de influencia directa aprobada en el estudio
ambiental.
Por su parte, el Sector Transportes unifica los procedimientos y estandariza los criterios
de intervención en el ejercicio de las funciones de supervisión y fiscalización ambiental Nuevo carril o ensanchamiento de vía dentro del área de influencia directa aprobada.
del Sector Transportes. Mediante R. M. 1056-2016 MTC/01.02, se aprobó el Protocolo de
Supervisión y Fiscalización Ambiental del Sector Transportes del Ministerio de Transporte y Además, se propone que la autoridad ambiental competente no otorgue la conformidad al ITS en
Comunicaciones. caso el proyecto involucre la afectación de lo siguiente:
En el año 2018, mediante R. M. N.° 454-2018-MINAM, se da la modificación del listado de inclusión Áreas naturales protegidas.
de los proyectos de inversión sujetos al SEIA, considerados en el Anexo II del Reglamento de Ley Ecosistemas frágiles, sitios Ramsar.
N.° 27446. Posteriormente, el MINAM brinda orientación para la elaboración, revisión, evaluación Pueblos indígenas y zonas arqueológicas no contemplados en el instrumento aprobado.
y seguimiento de las líneas base e identificación de impactos; de este modo, se establece un Cuerpos naturales de aguas (bofedales, humedales, lagos y lagunas, entre otros).
marco referencial común que garantice un proceso de evaluación técnicamente consistente y Fajas marginales, con excepción de la instalación temporal de plantas chancadoras, previa
administrativamente predecible en el marco del SEIA. Mediante la Resolución Ministerial N.° autorización de la Autoridad Local del Agua de la jurisdicción que corresponda.
455-2018-MINAM, se establece la “Guía para la elaboración de la línea base en el marco del
Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental – SEIA” y la “Guía para la identificación y Así también, en el año 2019, el MTC decidió impulsar la viabilidad y sostenibilidad ambiental en
caracterización de impactos ambientales en el marco del SEIA”. los proyectos de transportes que se encuentren en proceso de ejecución o paralizados en el país,
a fin de asegurar la protección de nuestros recursos naturales.
Por otro lado, el MTC aprueba diez términos de referencia (TdR) para proyectos con características
comunes o similares de competencia del Sector Transportes que cuentan con clasificación Fue al publicar el D. S. N.° 040-2019-MTC que se otorga un nuevo plazo para la adecuación ambiental
anticipada, contenidos en el Anexo 1 del Reglamento de Protección Ambiental para el Sector de actividades, proyectos y servicios que carecen de certificado ambiental. Para ello, los titulares
Transportes (aprobado mediante Decreto Supremo N.° 004-2017-MTC y modificado por Decreto de los proyectos deberán acogerse a esta iniciativa en un plazo máximo de 90 días calendarios de
Supremo N.° 008-2019-MTC). aprobada la norma (D. S. N.° 040-2019-MTC) y luego diseñar su Programa de Adecuación y Manejo
Ambiental (PAMA), en el que se identificarán los impactos ambientales, las medidas preventivas
Asimismo, en el año 2019, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, mediante Resolución y correctivas por desarrollar, presentando esta información ante la Dirección General de Asuntos
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Ambientales del MTC. La norma, elaborada en coordinación con el Ministerio del Ambiente, 12.3
tiene un alcance nacional, que comprende a las instituciones del Gobierno nacional, regional y
local, así como a las instituciones privadas que se encuentren en el rubro de transporte.
Conclusiones en relación con las
mejores prácticas internacionales durante
El MTC ha elaborado diversos formatos que facilitarán el proceso de inscripción por parte de
los titulares de proyectos al nuevo plazo de adecuación ambiental. El problema es que todas
la planificación, preparación de proyectos y
las mejoras señaladas en las exigencias de los estudios de impacto ambiental se debilitan por la distribución de riesgos
reducción de las exigencias en el análisis de las alternativas técnico-económicas causadas por
la flexibilización del ciclo del proyecto, principalmente durante la etapa de INVIERTE.PE. Si las
alternativas no están bien seleccionadas y el análisis ambiental no es parte de los criterios que
permitan identificar los costos y beneficios (y la sostenibilidad), los EIA no se realizarán de la
mejor manera.
Finalmente, las normas de promoción privada han ido evolucionando con el objetivo de Nuestra tercera aproximación está relacionada con los aportes de la literatura internacional
poder garantizar, a través de las revisiones de la Dirección General de Política de Promoción sobre las mejores prácticas durante la planificación, preparación de proyectos y distribución de
de la Inversión Privada, una adecuada distribución de riesgos de los contratos. Las normas de riesgos. La experiencia internacional enseña que la planificación económica del desarrollo se
promoción de la inversión privada se han ido perfeccionando y han fortalecido a la Agencia ha modernizado y es hoy más flexible y más referencial que en las décadas pasadas, pero sigue
de Promoción de la Inversión Privada: PROINVERSIÓN. Las normas vigentes de promoción de siendo un proceso indispensable como condición necesaria para fomentar la racionalidad de las
inversión privada regulan con precisión los procedimientos para el otorgamiento de concesiones, decisiones de asignación de recursos públicos.
que se dividen en APP de iniciativa estatal y APP de iniciativa privada. Las APP de iniciativa
estatal y las APP de iniciativa privada pueden ser autofinanciadas o cofinanciadas. Los elementos principales de la planificación económica del desarrollo que les debe dar marco
a los proyectos de infraestructura en general, y de transportes en particular, son los siguientes:
En la muestra de proyectos analizada, hemos evaluado cuatro proyectos de APP que fueron i) formulación de los lineamientos generales y prioridades de la estrategia de desarrollo; ii)
iniciativas estatales cofinanciadas. El problema principal, como veremos en el análisis específo la formulación de las políticas sectoriales y regionales; iii) la armonización de las políticas
de los proyectos, es que desde el otorgamiento de la concesión de proyecto IIRSA Sur en adelante, sectoriales nacionales entre sí; iv) la armonización de las políticas sectoriales con las políticas
las APP tenían una preparación de proyectos insuficiente, pues ni PROINVERSIÓN ni el MTC regionales; v) la programación multianual de las inversiones públicas nacionales y subnacionales
elaboraron el expediente técnico y se realizaron licitaciones solo con estudios de factibilidad. en el marco de las prioridades y objetivos de las políticas; vi) las decisiones de asignar recursos
Al igual que con el proyecto IIRSA Sur, el Estado no realizó expedientes técnicos en el proyecto para la preparación y cofinanciamiento de los proyectos de inversión privada; vii) el control de
de la Hidrovía Amazónica y la construcción del terminal portuario de Yurimaguas. En nuestra calidad de los proyectos de inversión pública (Sistemas Nacionales de Inversión Pública); y viii)
muestra, solo en el caso del proyecto de IIRSA Sur (Paita-Yurimaguas) se realizaron expedientes mecanismos de fomento de la cooperación entre el sector público y el sector privado. Existe un
técnicos en todos los tramos del proyecto. amplio consenso en que los objetivos de los proyectos de inversión deben ser consistentes con las
políticas y planes, y deben apuntar a cerrar las brechas más importantes y prioritarias.
La no realización de los expedientes ténicos en tres de los cuatro proyectos de la muestra genera
problemas graves en la distribución de riesgos de los contratos, que no pueden ser subsanados La experiencia internacional también enseña que la coordinación y articulación público-privada
por las revisiones de los contratos por parte de la Dirección General de Política de Promoción de es fundamental para identificar líneas estratégicas de inversión, superar los obstáculos que
la Inversión Privada del MEF. enfrentan las empresas para viabilizar inversiones privadas y mejorar la identificación de los
proyectos privatizables, concesionables o que pueden ser parte de asociaciones público-privadas.
La formulación de las políticas públicas de infraestructura y de transportes requieren del desarrollo

de los elementos principales que requieren los planes de desarrollo nacionales, pero también
necesitan que se vincule la planificación de la infraestructura con los procesos de planificación
regional. La descentralización de forma creciente requiere del desarrollo de metodologías de
planificación espacial y los avances de la geografía económica aportan elementos a ser tomados
en cuenta.
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Siguiendo a Porter y al enfoque de la competitividad sistémica, la visión territorial de la de comunicaciones y de construcción de consensos específicos particularmente eficaces. Esto es
planificación regional como mínimo debería integrar los siguientes elementos: a) factores del vital, ya que en todo América Latina existe una marcada tendencia de descontento respecto de la
entorno físico y geográfico, b) la capacidad institucional del sector público y c) las capacidades inversión privada y las privatizaciones. Según las estadísticas de la encuesta del Latinobarómetro,
humanas, financieras e institucionales del sector privado empresarial. La idea principal es que la insatisfacción respecto de las privatizaciones aumentó significativamente en todos los países,
los factores y las capacidades señalados definen las posibilidades de crecimiento económico de alcanzando más del 75 % en los últimos años. La oposición de la opinión pública se ha convertido
una región y, por tanto, las decisiones de localización de las empresas y personas. en una restricción real y operativa y los esfuerzos por desarrollar estrategias políticas persuasivas
a la participación de la inversión privada se convierten en una prioridad.
En una visión territorial del desarrollo, es vital entender las capacidades institucionales de los
actores públicos relacionados con la infraestructura económica (transportes, telecomunicaciones, Del mismo modo, existe una conciencia ambiental y social creciente en las comunidades
energía, agua y saneamiento) y en las entidades de apoyo a los sectores productivos. El análisis localizadas en las áreas de influencia de los grandes proyectos de infraestructura. Por tanto,
de la capacidad de innovar en el sector privado y de planificar la inversión en el sector público las estrategias de relaciones comunitarias para obtener tanto las “licencias ambientales” como
son los temas fundamentales en cuanto a capital humano. El ordenamiento territorial y su las “licencias sociales”, se han vuelto acciones cada vez más importantes para viabilizar la
correspondiente zonificación ecológica-económica de los suelos y actividades productivas viables concreción de los objetivos de las políticas de infraestructura. Del mismo modo, el interés de
son, por su parte, los elementos más relevantes del entorno físico y geográfico. los inversionistas por participar en los procesos de concesiones, privatizaciones y asociaciones
público-privadas ha disminuido. Por esta razón, los Gobiernos tienen que desarrollar no solo una
Los enfoques territoriales se han vuelto más importantes en la medida en que la descentralización estrategia de comunicaciones y promoción hacia la opinión pública, sino también estrategias
está presionando a los Estados nacionales por transferir recursos y competencias a las entidades dirigidas a los potenciales inversionistas.
subnacionales. La transición hacia esquemas más descentralizados está generando una transición
en la planificación y la formulación de políticas de una lógica vertical/sectorial a otra lógica La divulgación de información relacionada con demostrar cómo la infraestructura contribuye al
horizontal/territorial. En algunos países están surgiendo políticas híbridas (Muller, 1985) con crecimiento económico y a la reducción de la desigualdad, debe ser un elemento fundamental en
la intención de territorializar las políticas públicas para así crear territorios con una capacidad las estrategias para lograr que la opinión pública tenga posiciones menos desfavorables frente a
autónoma de reproducción. la inversión privada en infraestructura económica o de servicios públicos.
Por ello, en casi todos los países se están realizando acciones para medir y potenciar la El mensaje de que, si la infraestructura de carácter comercial no es financiada total o
competitividad de las regiones. Según Vásquez Barquero (2000), las acciones e instrumentos parcialmente por la inversión y endeudamiento privados, los recursos públicos no alcanzarán
de uso más frecuente son: i) infraestructura económica (transportes y telecomunicaciones); ii) para implementar los proyectos socialmente rentables, pero financieramente inviables (caminos
apoyo a las pymes (incubadoras, capital de riesgo y clusters), impulso a la innovación tecnológica rurales, telecomunicaciones e Internet rurales, etc.), puede ser parte sustantiva de cualquier
(parques tecnológicos, sistemas de innovación y formación de recursos humanos), impulso a estrategia. Sin embargo, la presión urbana por financiamiento de proyectos de infraestructura
redes de empresas y sistemas de información; iii) descentralización, regionalización de la será una dificultad creciente para tomar decisiones políticas relacionadas con la asignación de
planificación y del ordenamiento territorial, adecuación de la institucionalidad regional a las recursos en zonas aisladas.
necesidades de la promoción del desarrollo, alianzas público-privadas y proyectos estratégicos
consensuados de desarrollo regional y local. En muchos casos, privatizaciones muy visibles que elevaron tarifas, redujeron el nivel de
empleo y enfrentaron muchos problemas y renegociaciones serán historias que los pueblos
Las políticas públicas de infraestructura económica requieren de consenso político por diferentes recuerden y que generarán dificultades para la promoción de la inversión privada en el futuro.
razones. En primer lugar, porque la brecha de infraestructura es tan importante que requiere de La institucionalización de los mecanismos de participación y consulta en todas las fases de los
un esfuerzo que tiene que basarse tanto en inversiones financiadas por presupuestos públicos ciclos de los diferentes tipos de proyectos puede ser una estrategia efectiva para ganar puntos de
como por inversiones que puedan provenir del financiamiento y endeudamiento privados. apoyo y construir alianzas sociales alrededor de los proyectos estructurantes tanto de carácter
comercial como subsidiario.
Al propio tiempo, en muchos países se requiere un mejor balance entre el gasto de inversión
y los de mantenimiento y operación que permitan una conservación adecuada de los activos Acelerar las inversiones de infraestructura requiere fortalecer los recursos humanos de los
infraestructurales. sectores públicos, ya sea que la estrategia de ampliación de la cobertura se realice sobre la base
de inversión pública, inversión privada o una combinación de ambas. En las estrategias basadas
La necesidad de que parte del esfuerzo de inversión sea financiado por el sector privado y la principalmente en inversión pública, lo importante es fortalecer la gerencia de las principales
necesidad de conservar el stock de activos, requerirá que los usuarios en muchos casos eleven unidades planificadoras, formuladoras de proyectos, programadoras y ejecutoras de proyectos
sus contribuciones a través de las tarifas de los servicios que provienen de la infraestructura. Por de infraestructura.
tanto, las políticas de promoción de inversión privada y de conservación requieren estrategias
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En estas unidades se debe fortalecer la capacidad de preparar proyectos y ejecutarlos, con personal Las diferencias principales entre ambos tipos de contratos son las siguientes. En primer lugar, en
que domine los sistemas públicos. En líneas generales, para favorecer la ejecución acelerada de la el contrato de obra pública, la sostenibilidad del activo depende de contratos posteriores, pues
infraestructura, son más efectivas las estrategias basadas en fortalecer la capacidad institucional típicamente las fases de construcción y operación se separan en contratos diferentes. Por ello, y
a través de los recursos humanos que aquellas que “relajan” o “perforan” los sistemas transversales por factores culturales, como lo reseña Alberto Bull (2005), en muchos contratos de obra pública
públicos (adquisiciones y contrataciones, presupuesto, inversión pública, etc.) como mecanismo las empresas creen que parte de sus utilidades provienen de incumplir las especificaciones
para “apurar” los procesos. tratando de no ser descubiertos. En el contrato de concesión existe un incentivo al cumplimiento
voluntario de los estándares de calidad, pues la empresa tendrá la responsabilidad de la operación
En las estrategias que incorporan mecanismos de privatizaciones, concesiones y asociaciones y el mantenimiento por entre 15 y 25 años; por tanto, los errores en la fase constructiva les
público-privadas, se requiere el desarrollo de nuevas capacidades, pues se genera una nueva forma generarían sobrecostos en la etapa de operación y mantenimiento.
de articulación entre el sector privado y el sector público. En este sentido, es importante que se
fortalezca: i) el poder concedente que les corresponde a los ministerios de desarrollo encargados En segundo lugar, en los contratos de concesión existe una mayor probabilidad de financiamiento
de ser la contraparte de los concesionarios, que son los que deciden sobre las renegociaciones oportuno de las operaciones de mantenimiento, pues el mecanismo de financiamiento está
de los contratos; ii) las capacidades de las entidades promotoras de la inversión en donde recae previsto y establecido dentro del contrato.
el grueso de las tareas de promoción, diseño del contrato y eventuales ajustes a la regulación;
y iii) el papel de la instancia reguladora o fiscalizadora que debe salvaguardar los equilibrios En tercer lugar, durante la ejecución y operación en el contrato de concesión se tiene la ventaja
económico-financieros del contrato y velar por el cumplimiento de las obligaciones del Estado de que los bancos que financian las obras en muchos casos se interesan en realizar seguimiento
y del concesionario y por el bienestar de los consumidores, manteniendo su independencia a las acciones del concesionario, de tal modo que aseguren la recuperación de la inversión y, por
respecto de estos tres actores. tanto, el repago al banco.
El financiamiento de los proyectos de inversión en infraestructura puede hacerse a través de Así, el contrato de concesión tiene muchos más incentivos para inducir un autocontrol de la
procesos de privatización, de concesiones o asociaciones público-privadas (APP). La justificación calidad. El hecho de que el contrato de concesión esté más centrado en el servicio y no solo en
para la realización de cualquiera de estas operaciones pasa por entender las ventajas de lograr la obra, induce al Estado a realizar esfuerzos mayores por medir resultados y las condiciones
que el sector privado se involucre en la provisión de infraestructura y, principalmente, en el de operación de los activos concesionados, y esto, a su vez, permite el análisis y la corrección
suministro de los servicios que provienen de la infraestructura económica. continua de las fallas. Para que esto funcione, es vital que los riesgos constructivos y operativos
estén traspasados a los contratistas y que el contrato de concesión sea lo suficientemente largo
El financiamiento de la infraestructura sobre la base de inversión privada permite establecer como para que afloren las deficiencias de las obras ejecutadas por el concesionario. Por todo esto,
contratos de largo plazo centrados más en la prestación de los servicios que en la construcción en el contrato de concesión, lo vital es el marco de incentivos que establece el contrato y cómo
de activos. La motivación correcta para la promoción de inversión y gestión privada en se distribuyen los riesgos.
infraestructura de servicios públicos es buscar eficiencias y la capacidad innovadora propias del
sector privado. No debería ser la motivación principal la sustitución de endeudamiento público Existen tres tipos de riesgos (Perrot y Chatelus, 2001): i) los que corresponden a la fase constructiva,
por endeudamiento privado. El éxito de cualquier contrato público-privado pasa por conseguir ii) los que corresponden a la fase de operación y iii) los que están relacionados con el entorno del
servicios de mayor calidad a costos menores que los que enfrenta el Gobierno en un contrato de proyecto.
obra pública. Como señala Max Alier (2006), una asociación público-privada es exitosa cuando
las ganancias por eficiencia son suficientemente grandes para compensar los costos financieros Los principales riesgos en la fase constructiva son los técnicos y los económico-financieros. Los
privados que son mayores que los que enfrenta el Estado a través de préstamos concesionales de riesgos técnicos están asociados a la elección de la tecnología y a los imponderables que pueden
las organizaciones financieras multilaterales. En líneas generales, el sector privado que invierte surgir durante el desarrollo de la obra. En concreto, esto se refleja en los riesgos de sobrecostos
y gestiona activos relacionados con la infraestructura económica será más eficiente que el y los riesgos de retraso.
Gobierno a través de un contrato de obra pública cuando existen los incentivos correctos: i) una
adecuada distribución de riesgos, ii) un marco regulatorio adecuado y iii) un buen diseño de las Estos riesgos pueden estar causados por retraso en permisos y licencias estatales, demoras en los
licitaciones y de los contratos. procesos de compra y expropiación de los terrenos, fallas de proveedores, problemas de fuerza
mayor o de cambios en la definición del proyecto. En general, casi siempre que hay un riesgo de
Una adecuada distribución de riesgos pasa por asignar cada riesgo al actor (concesionario, retraso, esto tiene un efecto directo en algún tipo de sobrecosto.
Gobierno o consumidor) que esté en mejor posición para manejarlo. El contrato de concesión se
estructura a partir de una distribución equilibrada de los riesgos y el trabajo de diseño contractual Otro riesgo técnico es el que está vinculado con la concepción y la necesidad de ser prudentes
requiere de la identificación de los riesgos principales, la evaluación de los impactos potenciales en la selección de la tecnología para evitar riesgos de lanzamiento con tecnologías no probadas.
de los riesgos y sus limitaciones y la asignación de los demás riesgos. Por otro lado, también existen riesgos de desfase durante el período constructivo, lo que ocurre
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cuando se cuenta con diferentes contratistas y riesgos relacionados con las capacidades de los Finalmente, las asociaciones público-privadas requieren de un marco legal apropiado y, en la
subcontratistas locales que pueden llevar a retrasos. medida de lo posible, sin ambigüedades ni vacíos lógicos; es decir, un marco legal y reglamentario
que establezca claramente los derechos y deberes de los actores relevantes: concesionarios,
Los riesgos económico-financieros se derivan principalmente de los parámetros financieros de Gobierno y consumidores.
referencia del contrato y de los incumplimientos de los compromisos y el refinanciamiento. Los
riesgos de los parámetros financieros son principalmente los riesgos de indexación o inflación, Se deben evitar tanto los casos en que la legislación aplicable es deficitaria y ello obliga a
los riesgos de cambios en tasas de interés y el riesgo cambiario, que puede ocurrir cuando los introducir demasiados elementos que deberían estar en la legislación nacional dentro de los
ingresos y los gastos se afectan en monedas diferentes. Los riesgos de refinanciamiento surgen contratos, como los casos de excesiva complejidad de las legislaciones, en donde pueden existir
cuando, al final del período constructivo, el concesionario no puede acceder a un financiamiento muchas contradicciones entre los diferentes cuerpos normativos.
de largo plazo para sustituir el de corto plazo. Por su parte, el riesgo de contrapartida surge
cuando se origina un retraso por parte del constructor debido a un mal manejo financiero o por Es importante que se realice una revisión del marco legal antes de iniciar la promoción de la
una mala evaluación de los subcontratistas. inversión privada de un proyecto o de un programa de proyectos semejantes en donde están en
juego volúmenes de información importantes.
Los principales riesgos de la fase de operación son los riesgos de ingreso, los de aumento en los
costos de operación y los riesgos financieros. Los de ingreso, asimismo, pueden subdividirse Como señalan Essig y Deleleis (2001), en muchos casos las privatizaciones, concesiones o
en riesgo de frecuencia pura y en un riesgo de precio. En los proyectos de infraestructura, es asociaciones público-privadas pueden contar con el auspicio de las organizaciones financieras
característico que exista el riesgo de frecuencia pura, sobre todo para las obras de transporte multilaterales y en ese marco crear nuevas leyes que permitan la definición precisa de las
nuevas, ya que la demanda es muy difícil de pronosticar desde el inicio y los errores de obligaciones del servicio público y el régimen de bienes públicos.
estimación pueden llevar al fracaso del proyecto. Dichos errores de estimación pueden ser sobre
el nivel inicial de la demanda, sobre la duración del período de aceleración o sobre las tasas de En términos específicos, si el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo respaldan
crecimiento del tráfico a corto o largo plazo. El otro tipo de riesgo de caída de los ingresos está el proceso con garantías o con otros productos, los propios contratos con estos organismos, que
ligado indirectamente a la demanda, pero puede deberse a las siguientes causas: i) desempeño del son tratados internacionales, pueden eventualmente suministrar el marco legal complementario,
operador o alguno de los proveedores, ii) interrupción del servicio, iii) huelga, iv) fallas técnicas, ya que la legislación nacional es supletoria a los tratados internacionales. En su defecto, las
v) falta de pago (total o parcial) de los subsidios, vi) falta de abastecimiento de los insumos y vii) operaciones de garantías u otros de estos organismos pueden aportar los recursos que financien
la falta de pago del cliente o del usuario. las acciones destinadas a reformar los marcos legales y reglamentarios.
Los riesgos de aumento en los costos de operación pueden verse afectados por los siguientes También es un punto a favor contar con legislaciones nacionales de promoción de inversión y
factores: i) gestión menos rentable; ii) omisión o subestimación de alguna categoría de costo; iii) sistemas tributarios que no discriminen a la inversión extranjera. En líneas generales, todos los
incremento en el precio de las materias primas; iv) imprevistos climatológicos; v) subestimación países que tienen como objetivo principal financiar infraestructura sobre la base de contratos
de los costos de conservación, mantenimiento y renovación del equipo; y vi) subcontratación de público-privados requieren un marco legal general claro, coherente y estable para la inversión
una parte de la operación y aumento del monto entregado al concedente sin una contrapartida. extranjera.
Los problemas relacionados con los riesgos financieros en esta fase son del mismo tipo del que Por otro lado, los países altamente descentralizados o federales, pueden tener cuerpos
encontramos en la fase de concepción y construcción. Los riesgos de indexación pueden ocurrir normativos propios y procedimientos adicionales a los nacionales, por lo que es importante
cuando haya un mayor incremento de los gastos que de los ingresos (efecto de tijeras); como en buscar esquemas armoniosos entre los diferentes marcos legales y la acción de las diferentes
esta fase encontramos mayor número de participantes, aumentan las posibilidades de generarse instancias gubernamentales.
riesgos de contrapartida.
Un marco regulatorio adecuado también requiere de sólidas instituciones reguladoras y
Los riesgos que están relacionados con el entorno del proyecto no están relacionados con los concedentes con el compromiso de salvaguardar los equilibrios económico-financieros de los
actores del proyecto, pero sí pueden repercutir financiera y comercialmente sobre el proyecto en contratos. El marco legal y reglamentario debe permitir que los inversionistas tengan señales
sí mismo. Estos riesgos pueden ser: de fuerza mayor, como por ejemplo las catástrofes naturales claras y confiables de que los compromisos asumidos por los Gobiernos se reflejan en los
o causas políticas como el embargo de materias primas, entre otros; los macroeconómicos, como contratos y que serán cumplidos a cabalidad.
las crisis financieras de América del Sur y Asia; los jurídicos, los cuales se dan por incumplimiento
de las leyes y reglamentos en vigor.
542 543
12.4 Los impactos socioambientales de los megaproyectos en la Amazonía también fueron analizados
Conclusiones en relación con los estudios que a escala microrregional (fronteras regionales) (Little, 2013). La incesante deforestación asociada
han identificado los riesgos ambientales de los

a la implementación de los referidos proyectos ha comprometido la fuente de sustento de los
pueblos indígenas y otros grupos tradicionales, lo cual ha generado específicamente escasez de
proyectos de transportes en la Amazonía caza, pesca y colecta de frutos. Por otro lado, el represamiento de los ríos ha provocado cambios
estructurales en los regímenes hidrológicos con impactos drásticos para modos de vida fundados
en el río y sus flujos (inundación de tierras fértiles, disrupción de los ciclos migratorios y
reproductivos de los peces, y limitación del tránsito por río). Finalmente, la rápida urbanización
de la Amazonía a raíz de la instalación de los megaproyectos ha permitido la creación de ciudades
que crecen con poco planeamiento urbano, dentro de la marginalidad económica, política y
Nuestra cuarta aproximación parte de los aportes de los estudios reseñados que analizan los social.
impactos socioambientales en la selva, causados por la implementación de proyectos de
transporte. La reseña de la literatura nos permitió también identificar que los proyectos de hidrovías
(Dourojeanni, 2013) pueden devenir en altos costos ambientales, principalmente cuando estos son
La reseña de la literatura nos ha permitido entender que el impacto ocurrido por la implementación del tipo en el que el río se adapta a las embarcaciones y se realizan significativas intervenciones de
de carreteras en la Amazonía de Loreto es limitado, pues el transporte de personas y mercancías dragado con posibles efectos sobre la pesca que aún no han sido apropiadamente identificados.
se realiza en su gran mayoría a través de ríos naturalmente navegables, de manera que la Básicamente, la rectificación de los meandros de los ríos puede tener un impacto tanto en
deforestación asociada a carreteras está entre las más bajas de la cuenca amazónica. Sin embargo, la flora como en la fauna acuática y terrestre, hecho que afectaría también a los pescadores
la mencionada región, y más ampliamente la Amazonía occidental, se encuentra en un punto pertenecientes a la zona.
de inflexión ecológica, con cambios simultáneos tanto en los factores biofísicos asociados con
el cambio climático, como en los procesos socioeconómicos que están conectando Loreto a las El análisis del proyecto IIRSA Sur (Dourojeanni, 2006) permitió dar cuenta de una serie de impactos
demandas extractivas y a cambios en la cobertura del uso del suelo (Young et al., 2016). ambientales asociados a su implementación, los cuales no necesariamente fueron tomados
en cuenta en los estudios elaborados de manera previa. Por un lado, la ejecución del referido
Además, se han identificado tres principales impactos negativos sobre la fauna silvestre generados proyecto contribuyó principalmente al aumento de la deforestación en las zonas aledañas, así
por la implementación de proyectos viales (Arroyave et al., 2006). Por un lado, la construcción de como también al aumento de caza y pesca indiscriminada por parte de los trabajadores. Además,
vías, que genera un efecto barrera que resulta en la división de hábitats grandes y continúa en el tráfico vehicular aumentó, producto de la implementación de la carretera, y generaría un nivel
subpoblaciones pequeñas y parcialmente aisladas. Además, las nuevas redes viales promueven la de ruido que ahuyentaría a la fauna de la zona, la cual no tiene pasajes subterráneos o aéreos para
circulación de vehículos, los cuales, en muchas ocasiones, causan la muerte por atropellamiento facilitar su paso. Por último, la ocurrencia de accidentes de tránsito con cargas de combustibles
de varias especies de animales. Por último, los efectos causados por el ruido, la vibración, la o ácidos tóxicos en zonas con alto índice de lluvia como la selva alta, contribuye a que dichas
contaminación ambiental y visual producidos por el tráfico vehicular influyen en las actividades sustancias puedan trasladarse hasta la zona baja y afecten de esa manera a especies endémicas.
reproductivas de las especies de animales y plantas, lo que causa, a su vez, la disminución de su
población y refuerza su camino a la extinción. El espacio proyectado para la construcción de la carretera Pucallpa-Cruzeiro Do Sul, en el
marco del desarrollo del proyecto IIRSA Centro, resultó útil para la validación de la propuesta
Por otro lado, se han identificado cuatro principales impactos socioambientales de los metodológica acerca de captar los espacios más sensibles a ser deforestados ante cambios en las
megaproyectos en la Amazonía medidos a escala panamazónica (Little, 2013). En primer lugar, dotaciones de infraestructura (Barrantes y Glave, 2014). Los principales resultados refieren, por
los referidos proyectos se asocian a procesos extremadamente veloces de industrialización, en un lado, que cuanto más distante se esté de las vías de acceso o de un centro urbano, menor será
donde las áreas rurales se transforman en áreas urbanizadas en un periodo corto de tiempo, la probabilidad de deforestación. En contraste con ello, a mayor población, habrá una mayor
dificultando así el retorno a modos tradicionales de adaptación. En línea con lo anterior, la propensión a deforestar, aunque la existencia de comunidades nativas tiende a disminuir tal
industrialización genera una reorganización territorial de las regiones donde se instala, la que se probabilidad. Por su parte, las actividades extractivas como la minería o el petróleo tienen un
traduce en el crecimiento de ciudades, migración de individuos y mayor conectividad terrestre impacto negativo sobre la manutención del bosque.
producto de la urbanización. Por su parte, la inversión en los megaproyectos ha contribuido con
la acelerada deforestación, la cual viene influyendo de manera negativa sobre la extinción de El estudio de impacto ambiental del proyecto de construcción de la vía de acceso terrestre al
especies endémicas de flora y fauna y generando una gran disminución de la diversidad biológica Terminal Portuario de Yurimaguas (LOHV Consultores E. I. R. L., 2011) identificó una serie de
del bosque. Finalmente, los impactos biofísicos de los megaproyectos se correlacionan también impactos de tipo ambiental y social. Por un lado, en cuanto al primer grupo concierne, estos se
con el potencial colapso de la función hidrológica de la cuenca. asocian a hechos como contaminación del agua superficial y subterránea, contaminación del
544 545
suelo, alteración de la calidad y temperatura del aire, así como también al nivel de ruido y sus 12.5
vibraciones. Por otro lado, los impactos sociales se alinean a efectos sobre la salud y seguridad
pública, salud y seguridad ocupacional, tránsito vehicular, alteración de la economía local,
Conclusiones en relación con el análisis específico
generación de empleo, dinamización del comercio y servicios, impacto sobre las costumbres de los proyectos de la muestra
locales y migración flotante, entre otros.
En el caso de la construcción de la carretera Puerto Esperanza-Iñapari (Appling y Salisbury,

2012), se analizó que el proyecto representaría una amenaza biológica y cultural para la zona
de influencia, ya que el área de intervención se encontraría superpuesta a parques nacionales,
comunidades nativas y demás áreas protegidas. Además, la presencia de la mencionada
carretera traería consigo un aumento del contrabando y el tráfico de drogas, la minería ilegal, la Nuestra quinta aproximación se basa en el análisis de dieciséis proyectos de transportes
sobreexplotación de recursos existentes, etc. En contraste con lo anterior, los beneficios estarían representantivos que se han implementado en la Amazonía peruana. Hemos realizado un
dados por los servicios brindados por los ecosistemas, la biodiversidad, la diversidad cultural, el análisis específico de cada uno de los proyectos, analizando el contexto político, el problema que
ecoturismo, etc. justifica la intervención, los componentes del proyecto y el análisis de las alternativas; asimismo,
cuando el contrato de obras o de concesión estaba firmado, se analizó cómo están asignados los
Los estudios que analizaron el proyecto de la construcción de la carretera Iquitos-Nauta (Maki principales riesgos en cada contrato. A continuación, presentamos una síntesis del análisis de los
et al., 2001) afirman que esta aceleraría la deforestación y la destrucción de parte del medio proyectos que gira en torno a la identificación de los errores y aciertos en que los formuladores
ambiente de la selva tropical, contribuyendo de esa manera a una gran pérdida de biodiversidad han incurrido al seleccionar la alternativa recomendada.
por causa de la reducción y fragmentación del hábitat. Como consecuencia, uno de los efectos
sería la reducción de ingreso de turistas a la ciudad de Iquitos.
12.5.1 CARRETERA IÑAPARI-PUERTO MARÍTIMO O INTEROCEÁNICA
El proyecto de la carretera Manu (Gallice et al., 2017) no contó con estudios de impacto ambiental DEL SUR (IIRSA SUR)
previos; sin embargo, durante su ejecución se dio a conocer una serie de efectos perjudiciales.
Básicamente, se identificó un aumento de la deforestación y degradación de los bosques que La Interoceánica del Sur es el proyecto en el que probablemente se haya cometido más errores y uno
traería consigo la expansión de la carretera, lo que generaría a su vez la pérdida de recepción en el que las decisiones más se alejaron de las recomendaciones de la experiencia internacional.
de CO2 y otros gases de efecto invernadero. Además de dichos problemas, habría un aumento Alberti y Pereira (2018) reseñan las opiniones que entidades como el MEF tuvieron respecto a los
significativo de la minería ilegal, que pondría en riesgo la intangibilidad del Parque Nacional del aspectos técnicos del proyecto. Los autores indican que en el MEF existía preocupación porque la
Manu. inversión requerida para esta carretera demandaría gran parte del presupuesto del MTC de varios
años. En el propio MTC, los técnicos que laboraban en las instancias de planificación también
La reseña nos permitió identificar que la construcción de la ruta Manta-Manaos-Ecuador expresaron dudas sobre la implementación del proyecto. Pese a las opiniones y observaciones
(carretera) implicaría un cambio en el uso del suelo y la reducción del hábitat de la fauna presentadas por las instancias técnicas de revisión de ambos ministerios, el Gobierno en el más
perteneciente al área, lo que conllevaría a su posible extinción con el tiempo (Gonzáles et al., alto nivel decidió seguir con el proyecto.
2011). Un problema adicional a ello es que circularía transporte pesado por áreas protegidas
y con algunas cargas que, en caso de accidente, serían dañinas para el medio ambiente. Otro En el caso de la Interoceánica del Sur, se debió tener muy en cuenta los posibles impactos que este
potencial problema se asocia al hecho de que una parte del proyecto continúa por vía fluvial, lo proyecto genera a nivel ambiental y sociocultural. En especial, porque este proyecto asfaltó vías
que implicaría el dragado en una gran cantidad de partes del río Napo, situación que generaría que estaban afirmadas, lo cual generó efectos directos e indirectos que no fueron considerados
problemas ambientales severos. de forma profunda en el estudio de factibilidad. Como indica Rioja Ballivián (2015), el proyecto
tuvo un gran apoyo popular y de las autoridades locales, regionales y nacional. Sin embargo, esa
La propuesta de pavimentación de la carretera BR-163-Brasil (Fearnside, 2007), construida visión no fue compartida por algunos sectores de la población local, especialmente los indígenas.
para fines de exportación de soja en 1973, trajo consigo una serie de controversias asociadas Esto pudo deberse a que ellos tenían un mayor conocimiento acerca del impacto que tendría la
principalmente al impacto ambiental. Básicamente, se identificó que el principal impacto sería carretera en su entorno.
el aumento de la deforestación de bosques en la ruta y la extensión de esta a nuevas zonas. En
efecto, en la actualidad el proyecto fue ejecutado y las proyecciones indican que cada año se Por otro lado, como señala Dourojeanni, la carretera se justificó en parte “en la creación de un
deforestan alrededor de 8 000 km2 de bosque para el cultivo de soja y para la producción de acceso de los productos brasileños hacia los puertos peruanos del Pacífico y, por otra, en la
agrocombustibles.
546 547
promoción del desarrollo de la deprimida y populosa región sur del Perú” (2006). No obstante, habría generado pérdidas por entre US$ 260 y US$ 340 millones, según análisis realizados
en el análisis del estudio de prefactibilidad que se centra en los niveles de tráfico existente, la por Eduardo Zegarra, investigador de Grade.
producción forestal y el comercio de soya (producida en el noreste de Brasil), se concluye que los
productores de soya utilizarán la ruta de la hidrovía Madeira-Amazonas para la exportación, en La decisión de licitar el proyecto utilizando un esquema de APP solamente con estudios
lugar de utilizar el puerto Matarani, debido a los altos costos de los fletes desde Iñapari hasta Ilo de factibilidad también ha sido muy criticada. La decisión de que el Estado no realice los
o Matarani (Bonifaz et al., 2008). estudios del expediente técnico encareció el costo de presentación de ofertas y restringió la
competencia, que tuvo un solo postor en cada tramo licitado.
Existe una fuerte crítica en lo que respecta a los objetivos de integración y la forma en que
se ejecutó esta carretera. Esto se ha basado principalmente en las modalidades y los plazos El hecho de que el Estado no realizara los estudios definitivos de ingeniería también generó
adoptados para la aprobación del proyecto, lo cual generó cuestionamientos. Santa Cruz (2009) que se incluyeran cláusulas en los contratos (6.4 a) que establecieron que los presupuestos
señala que tales posiciones, a pesar de reconocer los beneficios de la conexión vial, orientan máximos, que eran un factor de licitación, solo fueran una referencia. Los estudios
sus críticas hacia dos aspectos fundamentales: a) las características técnicas del proyecto vial definitivos fueron realizados por los concesionarios y fueron aprobados por OSITRAN. Las
y los procedimientos para su aprobación; y b) la urgencia de dotarse de un marco de desarrollo obras pasaron de costar US$ 900 a más del doble: US$2 400 millones.
integral, cuya inexistencia dio lugar a un deficiente tratamiento de los impactos socioambientales
de la carretera Interoceánica del Sur. Dado que el Estado nacional no realizó los estudios definitivos antes de la licitación,
tampoco realizó los estudios de impacto ambiental o los estudios estratégicos ambientales
Las decisiones que no deberían volver a ocurrir son las siguientes: antes de la firma de los contratos. Esto trajo como consecuencia que el Estado no estuviera
preparado desde antes de la firma de los contratos para enfrentar los riesgos ambientales
Se incorporó un proyecto que no estaba en las prioridades ni del plan quinquenal ni del plan de este proyecto. El préstamo que se concertó con la CAF, para apoyar al Estado peruano
de mediano plazo del MTC. y sus instituciones relevantes para identificar y ejecutar las intervenciones con objetivos
ambientales, se estructuró como un proyecto de inversión pública independiente y sí
La decisión del gobierno de entonces de haber exonerado del informe de viabilidad del SNIP tuvieron que pasar por los controles del SNIP con el desfase correspondiente en relación
a un proyecto de gran magnitud como el de la carretera Interoceánica del Sur (más de US$ con la ejecución de la obra.
900 millones). Esto evitó que las oficinas técnicas del MEF y del MTC revisaran formalmente
el proyecto y propusieran mejoras o correcciones. La posibilidad de aumentar el presupuesto como consecuencia de la elaboración de parte
de los concesionarios se facilitó a través de mecanismos establecidos en el contrato, que
La sobreinversión resultante de optar por una decisión de inversión (concreto asfáltico) que le permitieron al Estado decidir si los presupuestos excedentes al presupuesto referencial
no correspondía a los niveles de tráfico proyectados en el estudio de factibilidad. Esto, junto original los ejecutaban otras concesionarios o contratistas o los mismos a través de una
con otros factores, provocó que los beneficios económicos sean inferiores (negativos) a los adenda. Esta situación generó que con adendas se asignaran obras por US$ 1 500 millones a
grandes costos generados por el proyecto. los dos consorcios encargados de los tres tramos.
Se revisó de forma insuficiente el estudio de factibilidad. En el estudio existían evidentes Un siguiente cuestionamiento hecho público menciona el llamado “mal empaquetamiento”
faltas de consistencia técnica. A pesar de que el eje vial atraviesa una zona de vacío de la inversión. Es decir, la concentración de las inversiones en el tiempo (dos años) y en
demográfico y de áreas naturales protegidas, en el departamento de Madre de Dios, paquetes de gran magnitud que no permitían que los constructores nacionales puedan
el estudio de factibilidad afirmó que iba a ocurrir una explosión agraria en esta región. competir con los constructores internacionales en condiciones más competitivas. Este
Por ello, la sobreinversión está relacionada también con supuestos equivocados en el factor también fue una causa de que no haya habido competencia.
estudio de factibilidad que no se revisaron por las instancias técnicas del MTC y del MEF,
como consecuencia de la exoneración del proyecto al SNIP. En el estudio de factibilidad Por otro lado, no es del todo recomendable presentar una sola alternativa de solución
se argumenta que la frontera agrícola de Madre de Dios crecerá en 185 000 hectáreas, basada únicamente en una variable de la vía, que es la superficie rodadura, para tramos
principalmente como consecuencia “espontánea” de la construcción de la carretera, con accidentados en superficies montañosas de topografía complicada, con promedios de
una rentabilidad promedio de 85 % en los diferentes cultivos. Esta explosión agraria en precipitación superiores a 3 000 mm anuales. En casos como estos, es importante realizar
Madre Dios genera el 45 % de los beneficios del proyecto. Lo cierto es que si se hubiera un análisis de la magnitud de las obras de drenaje que se requerirían, además de definir los
asumido supuestos más realistas (50 000 hectáreas con 30 % de rentabilidad), el proyecto volúmenes de masa a movilizar.
548 549
Otro de los factores importantes es la definición de los anchos y sobreanchos de la calzada, estudio de preinversión que fue subsanada durante los estudios técnicos. Sin embargo, se debe
y uno de los de mayor trascendencia es la elección de la velocidad directriz para los comprender que las tasas de descuentos para el año de elaboración del estudio de preinversión
tráficos esperados. Este trabajo de definición de parámetros de diseño de carreteras está llegaron hasta 17 %, por lo que dicho estudio tuvo varios informes que lo declaraban no viable.
desarrollado en el manual de diseño geométrico vigente a la fecha del análisis. Habría sido Además, los costos de inversión con los que se hizo la evaluación económica solo consideraron
muy importante que se ejecute, pues, si bien es cierto que el manual recomienda un valor costos de obra y no se tomaron en cuenta los costos de administración del proyecto, de supervisión,
para cada parámetro de diseño, el diseñador puede recomendar y justificar valores máximos de estudios definitivos o de diseño final, etc. aduciendo que las carreteras ya existían.
y mínimos excepcionales.
Dentro de las alternativas a la situación sin proyecto optimizada, el estudio de factibilidad no
Todo este predimensionamiento nos lleva a la definición de costos unitarios en la zona se plantea la alternativa de reestablecer las características físicas originales de la superficie de
de trabajo que permitan hacer un trabajo mucho más fino en cuanto a las alternativas. rodadura. Debieron buscarse más alternativas de mantenimiento para esta situación, de modo
Entonces, lo que se habría recomendado es realizar un análisis del menú de parámetros de tal que no haya una sobreestimación de beneficios con las alternativas finalmente seleccionadas.
diseño y estándares de servicio para obtener la mejor configuración y el mejor TIR de Capex
y Opex, variando internamente la configuración de parámetros, probablemente dejando la Por otro lado, el MTC indicó al consultor que los estudios de tráfico no tenían coherencia y que
totalidad de obras de arte, drenaje y puentes definidas para luego gatillar inversiones de la estudios similares para el año 2000 estimaban tráficos más altos. Al ver estas discrepancias, el
superficie de rodadura entre pavimentos económicos (muy usados en climas tropicales) y MTC debería haber optado no solamente por un estudio de tráfico para evaluar las proyecciones
carpetas asfálticas. del IMD, sino para realizar un estudio de demanda de nodos e intermodal de la nueva vía, que
habrían podido mejorar el pronóstico de las proyecciones. Recién a partir de dicho estudio
de demanda, que incorparaba las demandas de las nuevas rutas y consideraba su capacidad
12.5.2 CARRETERA PAITA-YURIMAGUAS (IIRSA NORTE) intermodal, se debió reestructurar la ingeniería.
Este proyecto sí era parte de las prioridades del MTC y el balance entre volumen de demanda de También en este proyecto se aplicó los conceptos de niveles de servicio limitados para fallas
tráfico e inversiones era mucho más favorable que el de IIRSA Sur. Si bien los ejecutores cometieron geológicas (tales como la Variante Las Vegas), que tienen soluciones con grandes presupuestos y
el error de no presentar el estudio de factibilidad a las instancias del SNIP, es cierto que cada uno tramos no consolidados que se gatillarían a partir de determinados IMD.
de los tramos sí había pasado por el SNIP y había logrado la declaración de viabilidad y tenían
expedientes técnicos completos. Es cierto que algunos de los proyectos no estaban exentos de Finalmente, en relación con la sostenibilidad del proyecto, el estudio de factibilidad no
deficiencias, pero con el apoyo del BID y de Chemonichs se realizó un esfuerzo importante de identificó los requisitos necesarios para garantizar los beneficios del proyecto. No se analizaron
revisión de los estudios técnicos y su configuración como expediente técnico integrado. Por todo las condiciones básicas para que el proyecto sea sostenible en el tiempo. Es por eso que, en la
lo anterior, los estudios de respaldo tuvieron mayor rigurosidad frente a su similar de IIRSA Sur. actualidad, los costos de inversión siguen aumentando, principalmente por desastres naturales.
También es importante señalar que la garantía de riesgo parcial otorgada con el respaldo del BID
daba dos señales al mercado positivas. La primera, que la participación del BID indicaba una 12.5.4 CARRETERA IQUITOS-NAUTA
revisión rigurosa del proyecto; la segunda, que los concesionarios podían obtener una mejor tasa
de interés. El estudio no realiza una situación optimizada sin proyecto (optimización de la gestión del
programa de conservación de la vía), que debió usarse como referencia para el análisis incremental
Por otro lado, un análisis de la definición de niveles de servicio habría sido una buena alternativa de las alternativas de mejoramiento (1 y 2) y sobre todo dicha optimización se realizaría si el
para aquellos tramos de menor rentabilidad. Por ejemplo, en algunos casos se define como nivel proyecto resultará negativo.
de servicio dejar las fallas geológicas solamente con servicio de transitabilidad hasta que el
tráfico en el tramo correspondiente gatille su construcción definitiva. El proyecto en estudio tiene como objetivo central lograr adecuadas condiciones de transitabilidad
de la ruta departamental LO-103, tramo Iquitos-Nauta, para lo cual se proponen dos alternativas,
las cuales debieron ser correctamente desarrolladas, técnica y económicamente, y evaluadas
12.5.3 CARRETERA TINGO MARÍA-PUCALLPA (IIRSA CENTRO) para seleccionar la más eficiente y eficaz. Sin embargo, según los documentos que se tienen, se
puede evidenciar que la alternativa 2 no ha sido desarrollada con la misma profundidad que la
El monto viable del proyecto fue de S/ 500 millones y actualmente los costos de inversión superan recomendada y no se estaría cumpliendo con el requisito de presentar dos o más alternativas de
los S/ 1 200 millones. Como se podrá apreciar, se trataría de una subvaluación de los costos en el solución en la etapa de la preinversión. En esta última, a diferencia de la primera, se presentan
550 551
características técnicas del proyecto y se describe de una manera más detallada en qué consiste. 12.5.5 NUEVO TERMINAL PORTUARIO DE YURIMAGUAS EN LA
Así mismo, cuando se hace referencia a los indicadores utilizados, tales como el valor actual neto LOCALIDAD DE NUEVA REFORMA
(VAN) y la tasa interna de retorno (TIR), solo se presentan los que corresponden a la alternativa
recomendada, lo cual no permite realizar una comparación entre ambas y concluir que la mejor Según lo propuesto en el estudio de prefactibilidad, la formulación del Nuevo Terminal Portuario
en términos de análisis costo-beneficio sea la alternativa 1. de Yurimaguas se ha estructurado a partir de una visión de un flujo futuro de demanda de
transporte que se genera como consecuencia de la puesta en marcha del Corredor Interoceánico
Así mismo, en el estudio de preinversión a nivel de factibilidad, no se profundiza en los estudios del Norte (Paita-Yurimaguas), por las inversiones privadas que se produzcan como consecuencia
referidos a hidrología, drenaje, mecánica de suelos y pavimentos, aspectos que son relevantes de las mejoras del corredor mencionado con la zona noreste del Brasil, y por efectos de la
para llevar a cabo el proyecto, sobre todo si se tiene en cuenta las condiciones climáticas y los concesión de los Fosfatos de Bayóvar. En ese sentido, la propuesta del referido proyecto se realiza
aspectos propios de las vías de la zona. Esto evidencia que las alternativas no han sido evaluadas considerando que el ya existente Terminal Portuario ubicado en la localidad de Yurimaguas
tomando en cuenta los aspectos mencionados y, por ende, quizá no se ha establecido y analizado (administrado por ENAPU) no tiene suficiente capacidad para abastecer la demanda “futura”. Sin
adecuadamente las características técnicas de las alternativas. embargo, el estudio de preinversión evidencia algunas inconsistencias, las cuales se detallan a
continuación.
Siguiendo lo indicado por la guía de INVIERTE.PE, la adecuada estimación de los costos de
operación y mantenimiento (O&M) del proyecto es un elemento crítico e importante para su Tomando en cuenta los estudios realizados (perfil y prefactibilidad), se evidencia que tres de las
sostenibilidad. Por ello, se debe abordar este aspecto con el mayor cuidado posible, para luego cuatro causas directas se asocian principalmente con la temática de infraestructura (junto con
definir las fuentes con las cuales se prevé financiar dichos costos. Si bien estos son evaluados sus respectivas causas indirectas). Es decir, las causas que sustentan la problemática identificada
en la situación con y sin proyecto, no se especifican los costos específicos que están siendo no están del todo vinculadas con la ubicación del terminal original (salvo la causa 4, que se
considerados. relaciona con la existencia de malos pasos en la zona).
En lo que respecta al trabajo de identificar las acciones para reducir los daños o pérdidas por Cabe acotar que el estudio de prefactibilidad revisado sí considera la “situación optimizada” sin
desastres naturales y los impactos ambientales negativos generados por las obras (en cada proyecto para una alternativa que se basa en el mejoramiento del puerto ya existente (administrado
alternativa) al actuar sobre los medios físicos, biológicos, socioeconómicos y culturales de la por ENAPU). Sin embargo, el análisis de esta no ha sido realizado con una profundidad suficiente.
zona de influencia del proyecto, debe decirse que el análisis se enfoca solo en los riesgos que se Es decir, se evidencian pros y contras de manera muy superficial y resumida. Además, tras el
enfrentan durante la etapa de ejecución del proyecto por parte de los trabajadores involucrados análisis multicriterio con las demás alternativas de ubicación, la opción de solo mejoramiento
en él. En ese sentido, no se desarrolla de forma suficiente cuáles son todos los riesgos que se del puerto existente representa la segunda alternativa después de la construcción propiamente
enfrentarán ni cómo se tratará de prevenirlos o cómo se mitigarán los efectos negativos. En dicha de un nuevo puerto.
relación con las medidas de mitigación de impactos ambientales, se omite la identificación de
cuáles serían los posibles impactos, las medidas a tomar y sus costos. Por otro lado, vale la pena hacer hincapié en el hecho de que, al igual que el proyecto de la Hidrovía
Amazónica, el proyecto del Puerto de Yurimaguas se diseñó sobre la base de una nave teórica que
Además de todo lo anteriormente mencionado, el estudio no realiza una situación optimizada corresponde a menos del 27 % del total de naves que navegan por los ríos naturalmente navegables
sin proyecto (optimización de la gestión del programa de conservación de la vía), la cual debió de la Amazonía peruana. La existencia de una alternativa natural muy eficiente para el embarque
utilizarse como referencia para el análisis incremental de las alternativas de mejoramiento (1 y y desembarque que está localizada más cerca de los centros de comercialización de Yurimaguas
2). Por otro lado, el horizonte de evaluación no sigue los términos de INVIERTE.PE y solo sustenta (La Boca) genera que la demanda registrada sea mucho menor que la demanda proyectada en el
los 20 años de la vida útil del proyecto. Por último, se encontró que los beneficios mencionados estudio y se evidencia una sobreestimación de la demanda. En general, existen ocho atracaderos
en el estudio podrían estar doblemente contabilizados, pues suman el ahorro de tiempo y los informales, en donde los principales, aparte de La Boca, son Abel Guerra, Garcilazo, La Ramada
costos de operación vehicular con las ganancias económicas por la ampliación de las actividades y San Miguel (Paranapura). Pudo haber sido más eficiente que el terminal portuario se diseñe
en el área de influencia del proyecto. considerando el perfil de las naves existentes y no apostando por un reperfilamiento de las naves
que no ha ocurrido. El análisis de la demanda estimó el tráfico generado de La Boca hacia el
nuevo Terminal Portuario de Yurimaguas en Nueva Reforma basándose, entre otros factores, en
que los contructores de naves y los transportadores migrarían a naves de mayor escala.
Dado que la fase I del proyecto se encuentra a la fecha concluida, es preciso señalar que la
demanda de naves ha venido reduciéndose a lo largo de tres años consecutivos (2017, 2018 y 2019),
552 553
según OSITRAN. Es importante tomar esto en consideración, dado que la fase II del proyecto dado que hay más de 58 terminales privados en Iquitos, habría sido razonable que se evalúe la
depende de un nivel mínimo de demanda. posibilidad de articular algún terminal privado con condiciones apropiadas como alternativa.
Debe señalarse que tampoco se analizó un alquiler de local para el funcionamiento de una
12.5.6 FERRY IQUITOS-SANTA ROSA estación de pasajeros, ya que no se cuenta con una oferta en la zona de una infraestructura
adecuada para realizar dicho proyecto. Es importante señalar que el proyecto no considera
El servicio del ferry solo tuvo una alternativa y fue parte del Decreto Legislativo N.° 1184, que alternativas de localización; esto es, no plantea opciones que verifiquen el flujo de pasajeros en
declara de necesidad e interés público la prestación del servicio de transporte acuático de locaciones formales distintas del puerto de Iquitos, como por ejemplo el embarcadero Mario Da
pasajeros en naves tipo ferry en la Amazonía peruana, de fecha 11 de agosto del 2015, y que con Costa Manzur, que actualmente solo se orienta a atender cargas comerciales. En ese sentido,
Decreto Supremo N.° 008-2015-MTC, de fecha 24 de septiembre del 2015, aprueba el reglamente habría sido una opción proponer alternativas de localización alternas, evaluando el flujo de
de dicho D. L. N.° 1184. No se consignó, en los estudios previos e informes, la identificación de pasajeros a fin de determinar dónde resulta mejor colocar un embarcadero de pasajeros, con el
alternativas de diseño, tecnología o dimensionamiento. Además, el diseño corresponde a una objetivo de disminuir o eliminar el transporte de dichos pasajeros en embarcaderos informales.
nave de transporte marítimo, por lo que su adaptación al río Amazonas enfrenta dificultades y
causa que no pueda operar de forma continua. Esto se da debido a que los ríos pasan por cambios
constantes en su batimetría, meandros, etc., lo cual genera que el ferry quede atascado en algún 12.5.8 FERROCARRIL INTEROCEÁNICO NORTE YURIMAGUAS-IQUITOS
tramo o que no preste el servicio para evitar los atascos.
En el marco del SNIP, dicho proyecto tiene registro de haber sido desactivado. El Gobierno
Este problema influye en el pago al operador, ya que, si no cumple con los tres viajes semanales Regional de Loreto, el 3 de junio del 2008, registra en el banco de proyectos el PIP: “Construcción
de ida y vuelta junto con los 200 pasajeros por día, no se le pagará la subvención. Como Ferrocarril Interoceánico Norte Yurimaguas-Iquitos” (código SNIP N.° 86620), por un monto de
consecuencia, esto podría afectar aún más la operabilidad del servicio del ferry, al no tener las inversión igual a S/ 2 470 859 699. Sin embargo, mediante Oficio N.° 051-2010-GRL-GRPPAT-SGRIP/
ganancias esperadas, lo cual terminaría perjudicando a la población que hace uso de este medio. OPI, del 22 de febrero del 2010, el Gobierno Regional de Loreto solicitó la desactivación del PIP,
Además, el ferry no está diseñado para el transporte de mercancías (agrícolas o pecuarias, por argumentando que el proyecto era autosostenible y que se realizaría a través de inversión privada,
ejemplo), por lo que su beneficio se reduce a ganancias por turismo para la región. por lo que no requeriría cofinanciamiento. En este sentido, el proyecto fue eliminado del ámbito
de evaluación del SNIP.
Por otro lado, su funcionamiento impacta adversamente sobre la navegación de otras
embarcaciones de menor calado y escala. Además, la subvención otorgada por el Estado genera El proyecto es, principalmente, una alternativa al actual transporte fluvial y a una eventual
que no haya un piso parejo de competencia. Para los demás servicios de ferrys que se planea conexión vial que articule a la Macrorregión Norte con la ciudad de Iquitos. La principal
implementar, se recomienda que el análisis de alternativas sea más detallado y se evalúe la deficiencia del estudio es que no tiene una visión integral de las alternativas. Se debieron estudiar
posibilidad de contar con servicios mixtos. Estos análisis se deben realizar antes de las futuras a fondo todas las alternativas de trazos que corresponden a las vías departamentales actualmente
licitaciones. proyectadas y que conectan el eje Iquitos-Nauta con Saramiriza. Actualmente, el MTC, a través
de Provías Descentralizado y sobre la base de una delegación del GORE Loreto, está realizando
un estudio en el que se analizan alternativas de trazo de una vía entre Nauta y Saramiriza. Todas
12.5.7 EMBARCADERO DE PASAJEROS DE IQUITOS las alternativas para conectar de forma terrestre Iquitos o Nauta con Yurimaguas y Saramiriza
se deberían estudiar en un solo estudio estratégico de preinversión, de tal forma que se cuente
Los formuladores del proyecto justifican la existencia de una sola alternativa de solución con con una evaluación definitiva de cuál es la ruta de interconexión terrestre más conveniente
cuatro componentes en función de varios argumentos. Uno de ellos es que el área con la que para Iquitos. Desde una visión amplia e integral de las alternativas, correspondía estudiar la
cuenta el proyecto es la única disponible dentro de la propiedad de ENAPU (4 482 m2), puesto que complementariedad del sistema ferroviario con el modo fluvial en todos sus aspectos (parque
el resto del área está destinada al servicio de embarque y desembarque de carga. Al inicio se pensó naviero moderno, infraestructura portuaria eficiente y formal y mejores condiciones de
remodelar un edificio existente dentro del área del proyecto que funciona como almacén. La idea navegabilidad) y la relación de todo lo anterior con el funcionamiento de las cadenas logísticas
era acondicionarlo para que funcione como una estación de pasajeros, pero se tuvo que descartar de la región Loreto.
esta alternativa, puesto que la Unidad de Gestión de Riesgos de Desastres de la Municipalidad
Distrital de Punchana declaró dicha infraestructura como de alto riesgo. Tampoco se analizó un Inicialmente, el estudio identifica correctamente la necesidad de que se enfrenten en simultáneo
alquiler de local para el funcionamiento de una estación de pasajeros, ya que no se cuenta con las mejoras al sistema fluvial con las mejoras de alguna alternativa basada en infraestructura
una oferta en la zona de una infraestructura adecuada para realizar dicho proyecto. Sin embargo, terrestre (ferroviaria o vial) y las mejoras a las cadenas logísiticas. Sin embargo, luego se descartan
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todos los medios diferentes del medio directo, definido como “suficiente oferta multimodal de En relación con los beneficios estimados, hay varios componentes de beneficios que son
transporte masivo”, y del medio indirecto, definido como “suficiente oferta de transporte terrestre”. discutibles. En primer lugar, el estudio argumenta que los fletes y los pasajes subirán de forma
Al eliminar los otros medios del análisis final, lo que ocurre es que el estudio de factibilidad no extraordinaria durante los meses de vaciante en los que se producen dificultades para la
analiza con suficiente profundidad las relaciones entre los diferentes modos y las implicancias de navegación. Pero esos sobrecostos a los usuarios en realidad no se van a producir si se implementa
estas relaciones para poder proyectar la demanda con la que se pretende justificar el estudio. Los la Hidrovía Amazónica en el tramo Iquitos-Yurimaguas, pues el canal navegable, las inversiones
argumentos con los que se eliminan los medios vinculados con el transporte fluvial y las cadenas en malos pasos y las ayudas a la navegación permitirán un flujo de carga y pasajeros todo el año.
logísticas son tres: i) no son medios de competencia del GORE Loreto; ii) su implementación Por lo tanto, esos beneficios son difíciles de sustentar. Además, debe decirse que, en un escenario
es necesaria para el proyecto y no impide la implementación del proyecto en estudio; y iii) son en el que el modo fluvial compita con el ferrocarril, es poco probable que fletes y pasajes suban
actividades administrativas de gestión. Bajo estos argumentos, el estudio equivocadamente como ocurre ahora, que no hay competencia con un modo ferroviario que podría operar todos
define los medios relacionados con transporte fluvial y cadenas logísticas como prescindibles. los días del año aun sin mejoras en las condiciones de navegabilidad. El estudio al menos debió
realizar un análisis de sensibilidad con dos escenarios: con implementación de la Hidrovía y sin
Analizando la demanda, lo que encontramos es que se la firma consultora (Consorcio Ferroviario implementación de la Hidrovía. Cabe señalar que, dado que la demanda está sobrestimada, los
de la Selva) parte de una estimación de la carga, pasajeros y naves que hoy se movilizan entre beneficios también lo están y eso implica que es altamente probable que el VAN recalculado no
Iquitos y Yurimaguas. El principal supuesto es que la mayoría de las cargas y pasajeros se sea superior a cero.
reasignarán modalmente de la vía fluvial hacia el ferrocarril. Se proyecta un tráfico generado
basado en supuestos y no en un análisis del impacto del ferrocarril sobre las actividades Finalmente, debe decirse que el análisis de la alternativa 2 (solución vial) no se ha realizado
económicas existentes en el área de influencia del proyecto entre Iquitos y Yurimaguas. La con un nivel de profundidad semejante al de la alternativa ferroviaria. Los análisis de impacto
generación de viajes se asume de 1.44 % adicional. También se añaden en la proyección ambiental tienen un grado de desarrollo significativo en los aspectos que se refieren al impacto
estimaciones de tráfico desviado que son muy significativas, pero no están suficientemente durante la ejecución de la obra y como consecuencia de la operación del proyecto, pero el análisis
sustentadas. La carga total proyectada en TM se distribuía por tramos. Las proyecciones de flujo es mucho menos profundo en relación con los efectos indirectos de una posible migración
de carga por tramos para el año 2020 son las siguientes: para el tramo Iquitos-Trompeteros, se acelerada en el área de influencia del ferrocarril o de una expansión urbana significativa a lo
proyectaron 306 051 TM; para el tramo Trompeteros-Papayacu, se proyectaron 287 206 TM; y largo de su trazo. Además, es muy discutible que el trazo del proyecto afecte el humedal Ramsar
para el tramo Papayacu-Yurimaguas, se proyectaron 155 284 Tm. Para el flujo de pasajeros, las Abanico del Pastaza y no se haya hecho un análisis detallado de dicha afectación.
proyecciones para el 2020 son las siguientes: para el tramo Iquitos-Trompeteros, se proyectaron
160 110 pasajeros; para el tramo Trompeteros-Papayacu, se proyectaron 150 838 pasajeros; y para
el tramo Papayacu-Yurimaguas, se proyectaron 81 929 pasajeros. El problema principal de estas 12.5.9 HIDROVÍA AMAZÓNICA
proyecciones de demanda es que no se construyen las proyecciones considerando las mejoras
que se implementarían en el proyecto de la Hidrovía Amazónica, que ya estaba en cartera en La Hidrovía Amazónica es un proyecto importante para las regiones de Loreto y Ucayali. La
el momento de evaluación del estudio del Ferrocarril Interoceánico Norte. En un escenario en principal crítica al proyecto es que sus componentes se diseñan a partir de un diseño ideal
el que se implementara un canal navegable, se resolvieran los malos pasos y se mejoraran las de naves que no corresponde con la mayoría de naves que navegan por los ríos naturalmente
ayudas a la navegación, la reasignación modal sería diferente y la demanda tanto para cargas navegables de su área de influencia. Además, más allá del esfuerzo del MTC por diseñar los
como para pasajeros estaría sobreestimada. El tramo de la Hidrovía en la sección del Huallaga planos del perfil de la nave ideal, el MTC no ha implementado ni prevé implementar ningún
Marañón se reconoce como una intervención previsible en el estudio, pero curiosamente no se mecanismo de inducción para que las naves sean modificadas y alcancen las dimensiones que
analizan bien las consecuencias de su posible implementación. justifican la profundidad del canal navegable.
Otro error de apreciación del estudio es que plantea que el modo fluvial tendrá limitaciones por En general, los armadores de Loreto y Ucayali no tienen incentivos para modificar el diseño de
la capacidad máxima de los puertos. En su análisis, la capacidad portuaria está determinada sus naves y no perciben que necesiten hacerlo. Así, la probabilidad de que los armadores de
por oferta de servicios en el Puerto Nueva Reforma en Yurimaguas (con una capacidad máxima Loreto y Ucayali alteren los diseños de las naves es muy baja o nula. Por estas razones, la Hidrovía
de 876 000 TM) y el Puerto de Iquitos modernizado (con una capacidad máxima de 758 000 TM). es una inversión que tiene indicios de estar sobredimensionada y que generaría un impacto
Pero este análisis omite que hay al menos 58 terminales privados en Iquitos con una enorme ambiental mayor del necesario, pues el canal navegable y el dragado asociado se justifican por
capacidad de servicios portuarios, los cuales se complementan con muchas zonas con atributos esa necesidad de contar con naves que puedan operar con mayores economías de escala en
naturales para organizar embarques y desembarques. Por ello, es poco defendible que el modo busca de eficiencia. Por ello, el estudio de factibilidad debió haber tenido una alternativa de
fluvial llegue a estar limitado por las capacidades máximas de los servicios portuarios y que eso Hidrovía Amazónica diseñada en función del perfil actual de las naves para poder analizar, sobre
facilitaría la reasignación modal hacia el ferrocarril. la base de un criterio de análisis costo-beneficio, si se podría haber optimizado las inversiones
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concentrándolas en resolver malos pasos y contar con un canal navegable solo en las secciones el área. No se cobrará peaje para embarcaciones con un calado menor de tres pies. Los cobros se
en las que ello es indispensable. Un diseño de la Hidrovía Amazónica calibrada para garantizar establecen sobre la base de la unidad de arqueo bruto (UAB).
la navegabilidad de las naves actuales con escenarios y subalternativas de cargas incompletas
en tiempos de vaciante, habría permitido entender mejor las implicancias entre el alcance de la El monto a pagar en concepto de peaje por una embarcación será entonces:
inversión del proyecto y los beneficios para las naves.
P = TBP x UAB
Además, la baja o nula probabilidad de que se rediseñen y se sustituyan las naves por otras de donde:
mayor capacidad que puedan aprovechar los atributos de la Hidrovía Amazónica implica que TBP: tarifa básica del peaje (TBP) de x USD
parte de los beneficios están sobreestimados. En un estudio realizado por la firma DEE para UAB: unidad de arqueo bruto
WCS, se recalculan los beneficios eliminando los que se basaban en el supuesto de sustitución
de naves. Se estimó que los beneficios totales se reducen de US$ 174 a US$ 150 millones. En En el contrato de concesión, se establece que la tarifa por unidad de arqueo bruto será US$ 1.69
concordancia, la tasa interna de retorno del proyecto se reduce de 19 % a 15 %, pero el proyecto más el IGV y todos los impuestos que le sean aplicables. Las embarcaciones exentas del pago
sigue siendo socialmente rentable según las reglas de INVIERTE.PE. de tarifa son las que están a cargo de la Marina de Guerra del Perú, las que se utilicen para
atender servicios de emergencias y las que son utilizadas por los pueblos indígenas según usos
Si bien este proyecto es muy importante para las regiones de Loreto y Ucayali, en tanto se busca y costumbres.
mejorar el desarrollo del sistema del transporte fluvial, la propuesta para abordar la problemática
identificada presenta algunas inconsistencias, las cuales requieren ser discutidas y analizadas. Dado que son pocas las embarcaciones que tienen una adecuada capacidad para lograr eficiencias
Básicamente, estas pueden ser explicadas a través de tres críticas principales, las cuales se gracias al Proyecto de la Hidrovía Amazónica, es previsible que los ingresos o beneficios continúen
asocian a las siguientes temáticas: (i) las dificultades para reperfilar las naves, (ii) el esquema siendo menores que los esperados. La propuesta de una tarifa equivalente a US$ 1.69 más IGV
tarifario actual, y (iii) la informalidad. puede llegar a comprometer el hecho de que se dé un cambio en la capacidad de las naves, pues
este implica costos adicionales que, eventualmente, dificultarían la modernización de las naves.
En relación con la primera inconsistencia, en el estudio de factibilidad “Mejoramiento y En línea con ello, el diseño del contrato plantea un peaje sobre la base de un arqueo bruto que
mantenimiento de las condiciones de navegabilidad en los ríos Huallaga, Ucayali, Marañón y no toma en cuenta si las naves tienen o no carga o pasajeros, por lo que, dado que muchas de
Amazonas” y en el contrato de concesión asociado, se definieron las características de las “naves estas se desplazan desde Iquitos hasta Pucallpa con nula o baja carga, el costo de los peajes sería
de diseño” que encajarían con el estándar del esquema propuesto en el proyecto. Dicho “perfil de extremadamente oneroso. Además, para las naves que requieren poco calado para navegar (que
la nave ideal” no es acorde, sin embargo, con la mayoría de embarcaciones que transitan por los son más del 60 %), el costo del peaje no generaría beneficios que justifiquen el pago del peaje.
ríos naturalmente navegables del área de influencia del proyecto. Básicamente, la mayor parte
de las naves poseen una gran antigüedad y un diseño que no ofrece las condiciones adecuadas En relación con la tercera inconsistencia, los estudios de preinversión propuestos para el proyecto
para la navegación eficiente (WCS, 2018, p. 143) según todos los estudios previos. Así, más allá no internalizan como tal el problema de la informalidad portuaria, la cual se mantiene vigente
del esfuerzo del MTC por diseñar los planos del perfil de la nave ideal, la mencionada institución hasta la fecha. Según INDESMAR (2009), esta se asocia principalmente al hecho de que existen
no ha implementado ni prevé implementar ningún mecanismo de inducción para que las naves naves que no respetan la reglamentación, en el sentido de que operan sin contar con seguros de
sean modificadas y alcancen las dimensiones que justifican la profundidad del canal navegable. responsabilidad civil contra terceros y accidentes, evitan recalar en embarcaderos formales, no
Además, aparentemente los armadores de Loreto y Ucayali no tienen los suficientes incentivos utilizan los servicios de agenciamiento fluvial, no cumplen con las rutas programadas y hasta
para alterar el diseño de sus naves o comprar unas nuevas, situación que se asocia directamente transportan exceso de pasajeros (WCS, 2018, p. 156). En ese sentido, de no contar con un plan
al tema del financiamiento. alternativo para sobrellevar los problemas asociados a la informalidad, el uso de la infraestructura
portuaria, así como el de la propia Hidrovía Amazónica, se pondría en gran riesgo.
Una segunda crítica hacia lo planteado por el proyecto se relaciona con la tarifa fijada en el
contrato de concesión, la cual afecta a los dueños de las embarcaciones. Esta situación se asocia Mediante Resolución Directoral N.° 205-2014-MTC/16, de fecha 16 de abril del 2014, la Dirección
con lo previamente señalado, dado que son pocas las naves que cuentan con el perfil requerido General de Asuntos Socioambientales del Ministerio de Transportes y Comunicaciones comunica
según el diseño del proyecto; lo más probable es que la tarifa estándar implique costos superiores que se ha asignado la Categoría III al estudio de impacto ambiental detallado (EIA-d) y aprueba
a sus ganancias de eficiencia. Para el caso del Proyecto Hidrovía Amazónica, el régimen tarifario los términos de referencia para el Proyecto Hidrovía Amazónica. Sin embargo, la posible
por peaje del estudio de factibilidad recomendó una “tarifa única” por ser un proyecto en el que sobreinversión genera que sea mucho más difícil obtener la aprobación del estudio de impacto
se transforma un río naturalmente navegable en una hidrovía. Según el contrato de concesión, ambiental, por lo que una renegociación del contrato para redimensionar las intervenciones
el armador pagará por cada viaje de su embarcación independientemente del tramo navegado en podría facilitar la aprobación del EIA y facilitar el consenso y el encaminamiento del proyecto.
558 559
12.5.10 CARRETERA BELLAVISTA-MAZÁN-SALVADOR-EL ESTRECHO de arte, trabajos de señalización horizontal y vertical y el Plan Ambiental. Las tres alternativas
son pertinentes y no parece haber un sesgo en la evaluación económica de las alternativas.
Proyecto con código SNIP 396, cuyo perfil fue aprobado por la OPI del MTC el 7 de octubre del Sin embargo, en carreteras de selva, generalmente el uso de soluciones con agregado grueso
2004, por un monto de S/ 1 128 900 260.15; la aprobación de la prefactibilidad, el 6 de febrero del puede enfrentar serias dificultades, pues ese tipo de insumo es difícil de conseguir. Por ello,
2009; y la aprobación de la factibilidad (viabilidad), el 18 de junio del 2014. dicha variable requería ser analizada con cuidado. Alternativamente, se podía haber evaluado
opciones tecnológicas alternativas, como la estabilización para superficies de rodadura que no
Con respecto a la carretera en mención, se decretó la Ley N.° 29680, que declara de interés y usen agregados gruesos y que utilicen carpetas asfálticas menos costosas.
necesidad pública la ejecución y conclusión de diversas obras de infraestructura en coordinación
con los Gobiernos regionales, de fecha 4 de mayo del 2011. El 28 de septiembre de 2017, mediante Informe Técnico N.° 079-2017-MTC/20.6.UFE.OST, se
procedió al registro de la duodécima verificación de viabilidad del proyecto, en atención a lo
El estudio de preinversión del proyecto omite que existe una alternativa de transporte bimodal solicitado por la Unidad Gerencial de Obras (UGOB) de Provías Nacional. En esta modificación de
utilizando el Napo y articulada a una vía menos extensa hasta San Antonio del Estrecho, que viabilidad económica se presentó una modificación en la que la alternativa seleccionada obtiene
costaría un quinto de las inversiones y tendría mucho menos impacto sobre ecosistemas un nuevo VAN de S/ 63 884 569 y una TIR de 9.80 %. Estos valores confirman que el proyecto tiene
frágiles. Además, esta alternativa bimodal atraviesa lugares más poblados y con más actividades beneficios totales superiores a los costos en todas las modificaciones registradas para certificar la
económicas, que se beneficiarían de la integración. El estudio de preinversión adolece de viabilidad, lo que confirma la correcta elección de la alternativa seleccionada.
alternativas y eso no permite que se analice en términos costo-beneficio la solución más lógica
para la integración de la ciudad de San Antonio del Estrecho con el eje de Iquitos y Nauta. La
omisión de esta alternativa es la debilidad principal de los estudios de preinversión del proyecto. 12.5.12 PROYECTO CARRETERA CHIMBOTE-TOCACHE
Específicamente, en el estudio de factibilidad, se plantea un horizonte de evaluación de 20 años. La estructura lógica del proyecto no está correctamente planteada. En relación con las causas,
Si bien el horizonte de evaluación debe ser igual al tiempo que duren las fases de ejecución y estas no deberían estar definidas como la falta o ausencia de algo, sino como problemas en sí
funcionamiento, en este estudio no se define claramente la duración de estas fases. El horizonte de mismos. Tampoco deberían estar las causas sustentadas como brechas de recursos o presupuestos
evaluación no se establece como la suma de los tiempos de elaboración del expediente, ejecución no disponibles.
de la obra y vida útil tecnológica del activo principal, como indican las guías de Invierte.pe.
Los formuladores definen el horizonte de evaluación de forma homogénea en 20 años para
A partir del análisis de la demanda que se estima y proyecta en el estudio de preinversión a todas las alternativas. El horizonte de evaluación no se establece como la suma de los tiempos
nivel de factibilidad del proyecto, se muestra que la demanda del proyecto está constituida por de elaboración del expediente, ejecución de la obra y vida útil tecnológica del activo principal,
los volúmenes de carga y el número de habitantes del área a ser transportados por la carretera, como indican las guías de INVIERTE.PE. Además, no es correcto contar con medios de segundo
que ha sido calculada por el método de excedente de la producción y por motivo o asunto de nivel que se definan como disponibilidad de recursos presupuestales necesarios. Los árboles
viaje de las personas. Sin embargo, en esta parte del análisis no se ha planteado la situación “sin de causas-efectos y medios-fines han sido pobremente elaborados. Los supuestos de éxito de
proyecto”, como bien se indica en las guías para la identificación, formulación y evaluación de la matriz de marco lógico de la alternativa seleccionada no son factores que estén fuera de la
proyectos de Invierte.pe. gobernabilidad de la unidad ejecutora.
Lo positivo es que estos errores no socavan el esfuerzo de análisis de alternativas de los

12.5.11 CARRETERA PUERTO BERMÚDEZ-SAN ALEJANDRO formuladores, que ha sido exhaustivo y riguroso y que permite concluir que el proyecto es viable.
Los formuladores del proyecto han analizado todas las alternativas pertinentes, incluyendo la
Las alternativas de solución del proyecto de la carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro fueron situación optimizada sin proyecto. El delicado balance de costos y beneficios del proyecto implicó
las siguientes: i) carpeta asfáltica en caliente con 7.5 cm sobre una subbase, base granular de 30 la necesidad de evaluar con el mayor cuidado posible las alternativas de políticas de inversión
cm en promedio, con un ancho de calzada de 6 metros y bermas de 0.9 metros a cada lado; ii) y mantenimiento. De acuerdo con la evaluación social efectuada, la alternativa seleccionada
carpeta asfáltica con asfalto modificado CAM de 2.5 cm, sobre una base y subbase granular de 40 que denota un importante esfuerzo de optimización de la solución identificada cuenta con
y 30 cm en promedio, con un ancho de calzada de 6 metros y bermas de 0.9 metros a cada lado; una rentabilidad positiva utilizando la tasa de descuento del 9%, considerada en el SNIP como
y iii) rehabilitación y mejoramiento a nivel de tratamiento superficial bicapa, sobre una base parámetro vigente en el momento de la evaluación.
y subbase granular de 35 y 40 cm y un ancho de calzada de 6 metros con bermas de 0.9 metros
a cada lado. En las tres alternativas se incluyen las obras de los sistemas de drenaje y obras
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12.5.13 CARRETERA CAJAMARCA-CELENDÍN-BALSAS 12.5.15 CARRETERA DURÁN-SARAMIRIZA
La estructura lógica del proyecto está bien planteada tanto en el árbol de causas-efectos como Se evidencia fraccionamiento de proyecto, debido a que este tramo debió haber sido analizado
en el árbol de medios y fines. Las alternativas son pertinentes y están correctamente planteadas. conjuntamente con la carretera El Reposo-Durán, puesto que ambos tramos pertenecen a un
Son tres alternativas de dimensionamiento en las que la que corresponde a superficie asfaltada mismo corredor y un estudio más integral podría haber identificado de forma más apropiada los
supera a las dos alternativas que se proponían ejecutar con tratamiento superficial bicapa. beneficios a partir de los modelos de predicción y atracción.
El plan de manejo ambiental para evitar, mitigar o compensar los efectos negativos que puedan El análisis por tramos de una carretera extensa puede llevar a cálculos de sobreinversión
producir las actividades del proyecto está estructurado de forma completa y los costos de o subinversión en cuanto a alternativas, debido a que en el análisis de demanda y oferta se
operación y mantenimiento corresponden a los promedios de la época. analizarán los tráficos y flujos de manera separada, lo cual puede llevar a falsas estimaciones.
Así mismo, en cuanto al análisis de medios y fines, se establece como objetivo la reducción de
La formulación del proyecto tiene la fortaleza de un buen tratamiento y análisis de las alternativas los costos de viaje; sin embargo, el logro de este fin debe ser analizado de manera conjunta con
técnico-económicas, lo cual permite considerar que tiene sentido económico el encaminamiento los resultados del otro tramo, lo cual puede generar un doble conteo de beneficios. De igual
del proyecto. manera, en cuanto a gastos o costos, puede que estos puedan disminuir al analizar la carretera
en su conjunto. Todo ello da indicios de que se debió incluir como alternativa la rehabilitación
y el mejoramiento de la carretera en su totalidad, para de esta manera analizar en términos de
12.5.14 CARRETERA EL REPOSO-DURÁN costo-beneficio cuál resulta ser la alternativa más eficiente. Es necesario precisar que se trata de
un proyecto de inversión que solo cuenta con estudio de perfil aprobado y que el estudio que le
Las carreteras de escala mayor (mayores a 100 km) requieren en su conjunto evaluaciones dentro otorgará la viabilidad será el de factibilidad, el cual se encuentra en formulación.
de una red de carreteras que estructure bien la demanda de los nodos de atracción y producción.
La definición de los niveles de superficie de rodadura respecto de los niveles de los ríos aledaños
es requerida para evitar que las avenidas extraordinarias de los ríos cercanos puedan dañar la 12.5.16 NUEVO TERMINAL PORTUARIO DE IQUITOS EN SINCHICUY
estructura del pavimento y las diversas estructuras que la componen.
Los formuladores del proyecto han desarrollado de forma consistente los árboles de causas-efectos
Habría sido ideal que haya un mayor sustento de los parámetros de diseño geométrico, por y los medios-fines. En el trabajo de identificación, los formuladores plantearon tres alternativas
el elevado costo de construcción y rehabilitación de la carretera. Este asunto está ligado a los de localización pertinentes que se encuentran todas en la provincia de Maynas, Loreto.
estándares de servicio y a las proyecciones del IMD.
No se evaluaron alternativas tecnológicas o de dimensionamiento. Las tres alternativas son
El proyecto cuenta con dos alternativas para la rehabilitación y el mejoramiento de la carretera El semejantes y solo se diferenciaban en la localización del terminal portuario.
Reposo-Saramiriza sector El Reposo-Durán, las cuales difieren solo en términos técnicos acerca
de cómo es que se va a llevar a cabo este proyecto. Por otro lado, en este proyecto sí se realizó un análisis de la situación optimizada sin proyecto y
se identificó una brecha optimizada. El análisis de sensibilidad del proyecto indica que en todos
En el caso de la alternativa 1 (la recomendada), se establece la rehabilitación de la totalidad del los escenarios el VAN es positivo con una tasa de descuento de 8 %. Las características de las tres
tramo, mientras que en la alternativa 2 se recomienda solo un sector de ese tramo, razón por alternativas identificadas indican que hay consistencia entre los atributos principales de cada
la cual las alternativas varían en las especificaciones técnicas. Sin embargo, según el estudio opción y los resultados de la evaluación económica. La alternativa seleccionada está a 25.7 km
definitivo de ingeniería realizado, este sector se puede dividir en dos tramos, pero si se toma en de la ciudad.
cuenta la orografía, se divide en tres. Este aspecto debió ser tomado en cuenta para la formulación
de las alternativas, ya que se podría haber especificado una alternativa que contenga aspectos
técnicos para cada tramo de este sector.
Por otro lado, el proyecto no cuenta con un análisis de sostenibilidad de la alternativa

recomendada. Además, no existe una gestión de riesgos de desastres ni se han identificado los
peligros en el área de intervención del proyecto, así como tampoco se han establecido medidas
de reducción de riesgos de desastres.
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12.6 el estudio de preinversión con el que se licitó el proyecto) y el estudio definitivo de ingeniería
Reflexiones finales realizado después de la firma del contrato por los concesionarios, confirmamos que sería mucho
menos riesgoso para el Estado realizar los expedientes técnicos antes de realizar las licitaciones
de las concesiones. El valor de las inversiones según los estudios de preinversión (prefactibilidad
o factibilidad) con los que se obtuvo la declaración de viabilidad fue equivalente a S/ 3 976.6
millones, mientras que las inversiones estimadas en los estudios definitivos de ingenería equivalió
a S/ 7 780.8 millones. Esta enorme diferencia en el valor de las inversiones prueba que, cuando
el Estado licita u otorga proyectos de concesión sin haber realizado los expedientes técnicos,
se está realizando una licitación “a ciegas”, pues puede existir un desconocimiento muy grande
Hemos analizado los factores que impulsaron la ejecución de los principales proyectos de la tanto del costo final de las obras como de la rentabilidad de los proyectos. La mayor distorsión
muestra y hemos constatado que en los cuatro proyectos de la muestra que se ejecutaron a través entre el valor de inversiones de un estudio de factibilidad y un estudio definitivo de ingeniería
del otorgamiento de concesiones (IIRSA Norte, IIRSA Sur, Hidrovía Amazónica y el Puerto de se produjo en el IIRSA Sur. El estudio de factibilidad estimó S/ 3 103.9 millones para la inversión
Yurimaguas), las decisiones respondieron más a procesos internacionales relacionados con de los tres tramos, mientras que las inversiones estimadas por el estudio definitivo de ingeniería
IIRSA que a procesos internos de planeación. De los doce proyectos que se ejecutaron sobre se estimaron en S/ 7 141.1 millones. Es decir, en el proyecto IIRSA Sur existió una diferencia de
la base de contratos de obra pública, solo tres estaban relacionados con IIRSA (IIRSA Centro) 130 % entre el valor de inversiones con el que se firmó el contrato y el valor de inversiones que se
o el Plan Binacional Perú-Ecuador (El Reposo-Durán y Durán-Saramiriza), mientras que nueve estimó sobre la base de los expedientes técnicos elaborados por los concesionarios.
respondieron a procesos de planificación y programación de las diferentes instancias del MTC.
En el caso específico del proyecto IIRSA Sur, la gran diferencia entre los estimados de los valores
De los cuatro proyectos que se encaminaron a través de concesiones, solo en uno de ellos (IIRSA de inversión entre el estudio de factibilidad y los expedientes técnicos también se debe a que el
NORTE) el Estado realizó expedientes técnicos para tramo antes de la licitación y con apoyo del proyecto fue exonerado del SNIP y, por tanto, no fue revisado formalmente ni por la OPI del MTC
BID y USAID-Chemonichs se realizó una revisión de todos los estudios técnicos para integrarlos ni por la DGPI del MEF. El estudio de factibilidad tenía muchos errores no solo en los estimados de
en un único estudio definitivo del proyecto. Además, en el IIRSA Norte se realizaron estudios de inversión, sino también en los cálculos de los beneficios, que estaban totalmente sobreestimados
preinversión en cada uno de los tramos, gracias a lo cual se obtuvo las respectivas declaraciones para poder sustentar que la obra se realice con una solución de concreto asfáltico, cuando en
de viabilidad y, luego de la culminación de la integración del expediente técnico, se realizó un realidad debió buscarse una alternativa menos onerosa (pavimento económico o tratamiento
estudio de factibilidad integrado de todo el corredor Paita-Yurimaguas. superficial bicapa), dado el limitado tráfico proyectado en el propio estudio de factibilidad.
La literatura internacional recomienda que cuando hay importantes movimientos de tierras, La baja calidad del estudio de factibilidad del proyecto IIRSA Sur con el que se tomaron las
siempre el Estado debe ejecutar los expedientes técnicos o estudios definitivos de ingenería antes decisiones de la licitación, implicó que los postores exigieran que en el contrato se establezca que
de proceder a la licitación. De los doce proyectos o servicios que se encaminaron como contratos el presupuesto de referencia de la licitación sería posteriormente reemplazado por los estimados
de obra o servicios públicos, en once se ha ejecutado el estudio definitivo de ingnería antes de de inversión de los presupuestos de los expedientes técnicos que realizarían los concesionarios
la licitación. El ferry fue el único proceso en el que solo se definieron especificaciones técnicas, después de la firma del contrato y que debían ser aprobados por OSITRAN. El contrato, por
pues es un contrato de servicios y no un contrato de obra pública. tanto, tuvo cláusulas que permitieron que el presupuesto se pueda elevar con posterioridad a la
licitación. Recordemos que la licitación fue a menor cofinanciamiento público con un presupuesto
Las principales consecuencias negativas de no realizar los expedientes técnicos en tres de los de referencia que era el del estudio de factibilidad. Las cláusulas que permitían elevar de forma
cuatro proyectos de concesión de la muestra son las siguientes: i) el Estado no sabía claramente posterior los presupuestos de las obras de los tres tramos del IIRSA Sur desvirtuaban el espíritu
cuál era el verdadero costo de la inversión de los proyectos en el momento previo a la licitación; ii) de la licitación que buscaba que ganen los postores que ofrecieran menor cofinanciamiento
al no tener los postores el expediente técnico, se encareció el costo de presentación de propuestas público. Adicionalmente, debe decirse que el contrato también estableció que se podría, a través
económicas y se limitó la competencia; iii) en los casos en que el Estado no realizó los expedientes de una adenda, asignar a los mismos concesionarios las obras que excedían el presupuesto
técnicos, tampoco se realizaron los estudios de impacto ambiental a nivel de estudio definitivo de original. El contrato también define que podría licitarse abiertamente las obras del presupuesto
ingeniería previos a la licitación y el Estado no logró contar, por tanto, con información suficiente excedido, pero el segundo gobierno del presidente Alan García optó por la primera opción. Así, a
sobre los impactos, riesgos ambientales y medidas de mitigación que requería el proyecto antes través de la firma de una adenda, se les entregaron a los concesionarios del proyecto IIRSA SUR
de realizar la licitación. S/ 4 037.2 millones de obras adicionales. Hoy sabemos que muchos de los problemas señalados
estuvieron relacionados con un sistema de sobornos. Debe decirse que no haber permitido que
Analizando las diferencias entre el estimado de la inversión en los estudios de factibilidad (o se revise el estudio de factibilidad por las instancias técnicas del MEF y del MTC, aunado a la no
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realización del expediente técnico, puso al Estado en una posición muy precaria y se estableció
una asignación de riesgos inapropiada a los intereses del Estado. Antes de la implementación del de preinversión y los estimados de los estudios definitivos de ingeniería equivalen a 126.63 % y 65
proyecto IIRSA Sur, las concesiones de transportes (Red 5, Red 6 e IIRSA Norte), sí se licitaron %, respectivamente. Cabe señalar que, en los once contratos de obra pública, el Estado realizó los
con el Estado habiendo realizado los expedientes técnicos antes de las licitaciones. El modelo de estudios definitivos de ingeniería antes de las licitaciones, siguiendo la práctica regular del MTC
licitación del proyecto de IIRSA Sur fue una involución y nunca se ha realizado una evaluación y otras entidades. En la mayoría de estos estudios de preinversión, los formuladores hicieron un
integral posterior del proyecto para obtener lecciones. Lo más grave es que, a partir de IIRSA esfuerzo significativo de identificar varias alternativas pertinentes.
Sur, PROINVERSIÓN continuó con la mala práctica de realizar licitaciones de concesiones viales,
portuarias o de hidrovías sin expedientes técnicos. Los temas señalados tienen relación con el La experiencia internacional y la literatura sobre financiamiento de proyectos, inversiones
hecho de que se han tenido que firmar 22 adendas. públicas y concesiones aportan muchos argumentos en relación con la superioridad de los
contratos de concesión por encima de los contratos de obras públicas. Entre las principales
En contraste, el proyecto IIRSA Norte —a pesar de que por la presión de los postores se realizó ventajas del contrato de concesión se destaca que tiene objetivos múltiples (inversión, operación
un ajuste de los precios y del presupuesto (utilizando el índice de precios de la construcción) y mantenimiento) en comparación con un contrato de obra pública, que tiene un objetivo único
muy discutible pocos días antes de la presentación de ofertas— siguió siendo socialmente (solo la ejecución de la obra). Así, mientras que en un contrato de obra pública el contratista
rentable, pues el VAN seguía siendo mayor que cero. Por ello, el BID mantuvo el respaldo en el puede tener incentivos para bajar el presupuesto indebidamente siempre que no sea detectado o
proceso y mantuvo la garantía, que permitió que el concesionario acceda a una tasa de interés sancionado por vicios ocultos, en el contrato de concesión puede tener los objetivos contrarios,
razonable y más baja que la se habría logrado sin la garantía. El caso de IIRSA Norte prueba pues el concesionario puede mejorar la inversión por encima de las especificaciones técnicas
que conociendo a profundidad la demanda, teniendo una estimación adecuada de los costos si eso le genera ahorros en los costos de operación y mantenimiento de largo plazo. A pesar
(sobre la base de estudios definitivos de ingeniería) y los impactos ambientales con los niveles de de las fortalezas de los contratos de concesión, en el Perú, como consecuencia de que desde la
estudios apropiados, hay una probabilidad mucho mayor de que los proyectos tengan beneficios licitación del proyecto de IIRSA Sur ya no se realizan los expedientes técnicos, los riesgos están
superiores a los costos, a pesar de las presiones de los postores y las interferencias políticas. Las mejor asignados —al menos en la muestra estudiada— en los proyectos de inversión pública que
adendas firmadas en el proyecto IIRSA Norte solo son siete. en las concesiones.
Al igual que en el caso del proyecto IIRSA Sur, en el proyecto de la Hidrovía Amazónica y en el Muchos proyectos de inversión pública de la muestra están bien evaluados y se han elaborado
Terminal Portuario de Yurimaguas no se realizaron los estudios definitivos de ingeniería antes los estudios definitivos de ingeniería antes de las licitaciones. El caso del proyecto IIRSA Norte
de la licitación. En la Hidrovía, el estudio definitivo de ingeniería aún no se ha aprobado y, en el también es un ejemplo de las bondades de un proceso de licitación en el que se realizan todos los
caso del Terminal Portuario de Yurimaguas en la localidad de Nueva Reforma, la diferencia entre estudios de forma adecuada (preinversión y estudios definitivos de ingeniería). La experiencia
el estimado de las inversiones en el estudio de preinversión y el estudio definitivo de ingeniería internacional presenta múltiples evidencias de que, sobre la base de proyectos adecuadamente
solo fue de 6.51 %. Un problema común de ambos proyectos es que consideran que se producirá formulados, las asociaciones público-privadas pueden permitir que los países adelanten su
un reperfilamiento de las naves, que no es previsible que ocurra. En ambos proyectos, se debió desarrollo. En el Perú, hay espacio para encaminar nuevos proyectos de concesión siempre
haber trabajado bajo supuestos de diferentes escenarios con y sin reperfilamiento de las naves. El que las ganancias de eficiencia del sector privado respecto de la capacidad de gestión del sector
problema en el caso del Terminal Portuario de Yurimaguas en Nueva Reforma es que se sobrestimó público sean mayores que los costos financieros más altos del sector privado.
el tráfico desviado del atracadero informal La Boca, mientras que en el proyecto de la Hidrovía
Amazónica el problema es que puede existir el riesgo de sobreinversión si el MTC no logra En general, la literatura y los manuales para las evaluaciones costo-beneficio de las inversiones
inducir un cambio en el perfil de las naves. En el proyecto de la Hidrovía Amazónica, además, indican que una adecuada regulación del ciclo de los proyectos impide que se encaminen los
si las intervenciones se redimensionaran en concordancia con el perfil de las naves realmente proyectos en donde los costos superen a los beneficios, como en el caso del proyecto IIRSA Sur.
existentes, el proyecto podría requerir menos extensión del canal navegable y menos acciones En este sentido, es preocupante y poco responsable que, desde el SNIP y con posterioridad a
de dragado, lo que generaría menores impactos ambientales negativos. El redimensionamiento la transición a INVIERTE.PE, la tendencia principal sea flexibilizar el sistema para reducir las
del proyecto ajustándolo al perfil de las naves realmente existente podría, además, facilitar la exigencias y controles en la formulación de los proyectos. Si en el caso del proyecto IIRSA Sur uno
aprobación del estudio de impacto ambiental. de los problemas fue que se exoneró de modo que la OPI del MTC no revise el proyecto, el traslado
de la competencia de declarar la viabilidad de las OPI a las unidades formuladoras equivale a
De los restantes doce proyectos, once son contratos de obra pública y uno es un contrato de servicio haber exonerado todos los proyectos. Durante la ejecución de la mayor parte de los proyectos
(ferry Iquitos-Santa Rosa). Los proyectos en los que se registran mayores diferencias entre los de la muestra, las exigencias en relación con la formulación de los estudios de preinversión
estimados de los estudios de preinversión y los estudios definitivos de ingenería son el proyecto eran mayores que las actuales exigencias de INVIERTE.PE. Para que los proyectos de inversión
IIRSA Centro (Tingo María-Pucallpa) y el proyecto de la carretera Cajamarca-Celendín-Balsas. En promuevan el crecimiento económico, los beneficios deben superar a los costos en todos los
estos dos proyectos de inversión pública, las variaciones entre los estimados de inversión a nivel
566 567
casos. Si los proyectos impactan positivamente sobre la riqueza y el PBI, aunque los recursos
hayan sido financiados por operaciones de endeudamiento, el Estado contará con los recursos
para el repago de la deuda.
Otro problema general de varios proyectos de transportes de la muestra analizada es que las
evaluaciones a nivel de preinversión no se realizaron con “suficiente integralidad”. En el caso
de la carretera Bellavista-Mazán-Salvador-El Estrecho, no se consideraron las alternativas
bimodales que podrían conectar Iquitos con San Antonio del Estrecho utilizando el río Napo y
conexiones viales hasta San Antonio del Estrecho. En el caso del Ferrocarril Interoceánico Norte,
no se evaluaron otros trazos para el modo ferroviario que podrían conectar Iquitos con Pucallpa.
Tampoco se analizaron todas las alternativas viales terrestres de tal forma que se pueda analizar
cabalmente todas las opciones de integración de Iquitos con la Red Vial Nacional. Otro ejemplo
de falta de una visión integral son los proyectos El Reposo-Durán y Durán-Saramiriza, que en
realidad forman parte de un mismo corredor económico y que habrían requerido un solo estudio
de preinversión que analice la demanda de una forma más amplia, lo cual habría aportado
proyecciones mejor ajustadas.
El MINAM ha ido mejorando la normativa para establecer las exigencias de los diferentes tipos
de estudios de impacto ambiental y el MTC ha normado y orientado los términos de referencia
estándar de los diferentes niveles de dichos estudios. No obstante, la normativa de INVIERTE.
PE se ha flexibilizado y las exigencias en relación con la identificación y el análisis de las
alternativas técnico-económicas se han reducido. El que haya menores garantías y mecanismos
de revisión para la selección adecuada de la alternativa seleccionada socava los esfuerzos de la
normativa ambiental por mejorar las exigencias de los estudios de impacto ambiental, lo cual es
particularmente negativo en el caso de los proyectos de transportes que se implementen en la
Amazonía, pues impactan sobre ecosistemas frágiles. En la Amazonía, se requieren las máximas
exigencias para el análisis de las alternativas y para el análisis de los impactos ambientales y
sociales de las alternativas seleccionadas.
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13
Recomendaciones
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13.1 13.1.2 CONTROL DE CALIDAD DE LOS PROYECTOS

Recomendaciones en relación con las mejoras de Se recomienda que el sistema INVIERTE.PE se reestructure para mejorar significativamente su
los sistemas administrativos públicos y las reglas capacidad de controlar la calidad de los estudios de preinversión. Existen muchas evidencias de
que regulan el ciclo de los proyectos que el principal problema del SNIP antes y de INVIERTE.PE en la actualidad, es la insuficiente
calidad de los estudios de preinversión y el déficit de profesionales competentes en las unidades
formuladoras y en las oficinas de planificación.
Se recomienda revisar el ciclo del proyecto y recuperar, por lo menos, que todos los proyectos
mayores de S/ 20 millones deban realizar dos niveles de estudios (perfil y factibilidad). Los
proyectos medianos y grandes (mayores de S/ 50 millones) que se implementen en ecosistemas
frágiles, como los que corresponden al espacio amazónico, deberían tener un ciclo más exigente
13.1.1 PLANIFICACIÓN que incluya a los estudios de prefactibilidad, de tal modo que la identificación y el análisis
profundo de las alternativas esté garantizado.
En el marco del esquema actual de las reglas de programación multianual, se deben mejorar las
prácticas para priorizar los proyectos y mejorar las definiciones de los factores de priorización. Además, es importante que se realicen capacitaciones constantes con contenidos suficientes
El CEPLAN debería concentrar las competencias de planificación siguiendo el ejemplo del para formar a los profesionales de las unidades formuladoras y a las instancias de planificación
Departamento Nacional de Planeación de Colombia. Actualmente, las funciones de planificación que deben recuperar la función de revisar los proyectos. En Colombia, el SNIP de dicho país ha
están divididas entre los dos viceministerios del MEF (Hacienda y Economía) y CEPLAN. En implementado un esquema de certificación de las universidades, que permite garantizar una
los países en donde la planificación está consolidada institucionalmente, las entidades de oferta de cursos de formación y capacitación que atiende de forma masiva a los profesionales que
planificación tienen las siguientes funciones: i) formulación de los lineamientos del programa formulan y supervisan proyectos en el sector público y en las firmas de consultoría.
de desarrollo; ii) armonización de las políticas nacionales sectoriales; iii) control de calidad
de proyectos (INVIERTE.PE); iv) programación multianual de inversiones; v) formulación La capacitación debe ser más amplia y más intensa en los niveles regionales y locales, en donde
del presupuesto de inversiones (en donde el MEF establecería el techo del presupuesto de el déficit de profesionales expertos en identificación, formulación y evaluación de los proyectos
inversiones), entre otras funciones. Se recomienda fortalecer el CEPLAN trasladando todas las es mayor que a nivel nacional.
funciones de planificación que están asignadas a los viceministerios de Hacienda y Economía a
dicha entidad. Una buena planificación, que esté parcialmente blindada de las presiones de los Se debe analizar cuidadosamente si algunas categorías de IOARR requieren una exigencia del
grupos de interés (principalmente constructores nacionales y extranjeros), permitirá aumentar análisis de alternativas semejante a la de un proyecto de inversión.
la probabilidad de que no se incorporen elefantes blancos o proyectos con nula o reducida
rentabilidad y que favorecen principalmente a los contratistas y no al interés general. Las élites
políticas peruanas deben crear las condiciones para que un CEPLAN fortalecido y las oficinas 13.1.3 PROGRAMACIÓN MULTIANUAL
de planificación de todos los niveles de Gobierno sean aisladas de las presiones políticas de los
grupos de interés. La programación multianual de inversiones tiene como objetivo lograr la vinculación entre el
planeamiento estratégico y el proceso presupuestario, mediante la elaboración y la selección de
Las oficinas de planificación de todos los sectores, regiones, empresas públicas y municipalidades una cartera de inversiones orientada al cierre de brechas prioritarias, ajustada a los objetivos y
deben ser fortalecidas de tal modo que cuenten con equipos profesionales que puedan metas de desarrollo nacional, sectorial y/o territorial. Así, se formula la cartera de inversiones
formular visiones de mediano plazo, evaluar correctamente las brechas y definir los factores de que incluye los proyectos de inversión e IOARR.
priorización. En la nueva planificación, se recomienda que se recuperen las funciones de revisión
de los proyectos de inversión pública en las oficinas de planificación, restaurando las Oficinas Las recomendaciones son:
de Programación e Inversión (OPI), que deberían recuperar la competencia de la declaración
de viabilidad. Si las oficinas de planificación no tienen la función de controlar la calidad de los a. Desarrollo de un módulo de aplicativo digital en la Programación Presupuestal (DNPP),
proyectos, los encargados de plantear una visión no tendrán ninguna herramienta para asegurar denominado “Inversiones Estratégicas en la Amazonía”.
que la cartera sea consistente con la visión de mediano plazo.
572 573
b. El Gobierno nacional y subnacional deberán ingresar información de los proyectos de 13.1.5 OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO
inversión viables considerados estratégicos para la Amazonía para los próximos cinco y
diez años, en línea con la política del Estado correspondiente. El objetivo de esta fase es contar con un marco presupuestal para operación y mantenimiento. Se
recomienda lo siguiente:
En el aplicativo o módulo, deberá identificarse lo siguiente:
a. Creación en el sistema de DNPP del módulo “Inversiones Estratégicas en la Amazonía”.
Estado 1: Código único de inversión del PI (en línea con la DNPP y BP): marco lógico, monto de la
inversión (definiendo el financiamiento y cofinanciamiento – RO.), operación y mantenimiento b. El módulo permite asociar a cada proyecto de inversión un centro de costos que se desagrega
(para cinco años y, de corresponder, diez años). a nivel de específica de gasto para la atención de operación y mantenimiento.
Estado 2: Se ingresará la programación de desembolsos requeridos hasta la finalización de c. Las específicas de gastos que se programen deben contar con certificación presupuestal
su ejecución; oportunidad de ingreso de la información: a la firma del contrato principal de anualizada.
endeudamiento, a la firma del contrato de obra para el inicio de ejecución y al acuerdo de inicio
de obra. d. La certificación presupuestal es requisito para incorporar dicha cifra en la formulación del
presupuesto anual.
Estado 3: Debe establecerse un centro de costos que proyecte la operación y el mantenimiento
para los próximos cinco años (desde que se inicie su operatividad), con su respectivo sustento de e. No debe poder iniciarse la ejecución de un proyecto de inversión, si no se cuenta con la
modelación con software especializado. certificación presupuestal para la operación y mantenimiento.
Estado 4: La DNPP deberá emitir certificaciones presupuestales anualizadas en el Estado 2 y f. Las específicas de gasto del centro de costos no pueden ser habilitadoras (transferencias de
Estado 3, que permitan contar con un marco presupuestal previo para los próximos cinco años partidas).
sobre la base de los contratos y un centro de costos.
a. Los centros de costos: Cada proyecto de inversión (PI) registrado debe tener un centro de 13.1.6 SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
costos en el cual se detalle la operación y el mantenimiento (específicos de gasto). Estos
deben ser restringidos y no podrán ser habilitados a fin de no generar desfinanciamientos. En lo que concierne a la fase de seguimiento y evaluación, se plantea la siguiente propuesta al
módulo de seguimiento y evaluación de INVIERTE.PE.
b. Presupuesto anualizado: Deberá recoger la cifra de certificación que fue otorgada, la que
corresponde al PIP y al centro de costos (operación y mantenimiento). a. La identificación de los proyectos de inversión estratégicos de la Amazonía con información
del marco lógico, monto de inversión, fuente de financiamiento, certificación presupuestal,
específicas de gastos de operación y mantenimiento, permiten un adecuado seguimiento.
13.1.4 EJECUCIÓN DE INVERSIONES
b. Las unidades de programación de seguimiento y evaluación, las unidades de control, los
De acuerdo con el Reglamento del DL N.° 1252, para iniciar la fase de ejecución, las inversiones procesos de evaluación exante y expost, tendrán información relevante para la toma de
deben estar registradas en el Banco de Inversiones, contar con la declaración de viabilidad o decisiones.
aprobación, según corresponda, y estar registradas en el PMI correspondiente (párrafo 17.4 del
Art. 17). c. El desarrollo del Sistema de Información de INVIERTE.PE debe contar con interfaces con
De acuerdo con la Directiva General de INVIERTE.PE, las inversiones ingresan a la fase de presupuesto en el módulo de “Inversiones Estratégicas de la Amazonía”, a fin de que ambos
ejecución del ciclo de inversión siempre que se encuentren registradas en el PMI (párrafo 29.1 sistemas puedan alimentarse de información.
del Art. 29). Solo se puede asignar presupuesto a inversiones registradas en el año actual del PMI.
En relación con la fase de ejecución de inversiones, que se divide en elaboración de expedientes Dicha interfaz permitiría:
técnicos y ejecución de obras, la principal recomendación es que los futuros proyectos que se
decida implementar a través de concesiones, se encaminen en todos los casos con estudios a. Contar con información para la generación de la programación multianual a cinco años
definitivos de ingeniería. Ningún proyecto con movimientos de tierras significativos debería como mínimo.
implementarse elaborando los estudios definitivos de ingeniería por parte del Estado.
574 575
b. Contar todos con información de un solo marco lógico. 13.1.7 CONSIDERACIONES PARA MEJORAR LA ELABORACIÓN DE
EXPEDIENTES TÉCNICOS DE TRANSPORTES
c. Contar con un marco presupuestal para cinco años de las inversiones y su mantenimiento y
operación. Se propone evaluar la realización de un diagnóstico sobre las deficiencias que existen en la ley de
contrataciones y su reglamentación, debido a que en sus lineamientos no establece normativas
d. Seguimiento a través de un centro de costos adecuadamente implementado y sistematizado. que impidan la presencia de consultores con baja o nula calificación en el proceso de selección
para la obtención de la buena pro de los estudios de expedientes técnicos.
e. Información relevante para el seguimiento de la evaluación exante y expost.
Las unidades ejecutoras del MTC deben elaborar propuestas de mejoras en los procesos de gestión
f. Las modificaciones de montos y/o componentes, modificaciones presupuestales por en la elaboración de los estudios mencionados, incluyendo un análisis de los presupuestos de
incorporaciones de mayores recursos y/o modificaciones por algún tipo de ajuste en el referencia para los diferentes estudios.
proyecto de inversión y/o en su mantenimiento y operación podrán identificarse a través de
alertas. Se recomienda poder integrar a todas las áreas que participan en la fase de elaboración de estudios
de expedientes de proyectos viales u otras líneas de transportes, con la finalidad de generar una
Los errores detectados en al análisis crítico de los proyectos de la muestra indican que se mayor eficiencia en la coordinación del estudio a desarrollar. Esto permitiría eliminar los tiempos
debería seleccionar una muestra de proyectos de transportes de alto impacto para la realización improductivos que se originan en esta fase de expedientes.
de evaluaciones de impacto. Cómo mínimo, se debería evaluar los proyectos IIRSA Sur, IIRSA
Centro, IIRSA Norte, el puerto de Yurimaguas y Cajamarca Celendín-Balzas. Se debe profundizar el análisis de alternativas de estrategias de gestión que faciliten la
eliminación de tiempos improductivos, que son causantes del periodo extenso en la aprobación
Por otro lado, se recomienda implementar el uso de una plataforma colaborativa que facilite la de los expedientes técnicos en el Sector Transporte.
disposición de la data de manera fácil y sencilla, beneficiando el proceso de evaluación durante
la fase temprana de preinversión. Se recomienda formular nuevos lineamientos en bases actuales Se recomienda también que toda la información de los expedientes técnicos a elaborar se
de normativas de trabajo, donde se consienta el uso de modelos digitales de los proyectos a encuentre en una plataforma colaborativa y compartida que sirva para integrar todo el contenido
desarrollar. que se desarrolla en cada entregable del proyecto, garantizando un rápido acceso de manera
segura y confiable al alcance de cualquier stakeholder que participe en su elaboración.
Además, la falta de conocimiento de los involucrados en las nuevas metodologías de formulación
y gestión de proyectos como el BIM, será una brecha fundamental que se debe superar. Por ello, Además, se deben establecer metodologías de gestión de proyectos que permitan poder cumplir
será importante realizar capacitaciones de las metodologías que existen en la actualidad. Así a los consultores los lineamientos establecidos en los términos de referencia, garantizando el
mismo, el grado de utilidad de la metodología a implementar en los proyectos de inversión éxito del estudio para la elaboración del expediente técnico.
pública de transporte dependerá del entorno colaborativo que se genere con los stakeholders
involucrados en el proyecto. Las entidades públicas del MTC deben desarrollar programas de capacitación a su personal.
En dichas capacitaciones se debe priorizar dar a conocer las nuevas metodologías de gestión
Se recomienda realizar un diagnóstico de la situación actual del conocimiento por parte de los de proyectos y, de la misma manera, dar alcances de los nuevos avances de las herramientas
profesionales de las entidades públicas del Sector Transporte, en torno al uso de metodologías de tecnológicas de la información, que facilitan la integración de los proyectos en un modelo digital
formulación y gestión de proyectos y en el uso de nuevas herramientas tecnológicas. 3D, el cual permite obtener la representación virtual del estudio antes de ser ejecutado.
Finalmente, sería importante que las entidades públicas del MTC establezcan nuevos criterios en
los términos de referencia, debido a que son estos los que determinan las responsabilidades de 13.1.8 CONSIDERACIONES PARA MEJORAR EL PROCESO DE LAS
las firmas consultoras. De esta manera, se pueden modificar los alcances de los requerimientos ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS
de los entregables y mejorar la calidad de los estudios de preinversión.
Es pertinente que las condiciones de sostenibilidad técnica y financiera de los proyectos de
concesión autosustentables o cofinanciados sean vistas y/o analizadas en forma integral, desde
diversas perspectivas técnicas del sector MTC o unidades ejecutoras subnacionales, técnicas y
financieras del MEF, legales y financieras del postor y de control de la CGR.
576 577
PROINVERSIÓN, el MTC y las agencias de promoción de la inversión privada de los Gobiernos las competencias necesarias para ejecutar con éxito el objeto de la concesión y eso debe verificarse
subnacionales deben preparar adecuadamente los proyectos y contar con toda la información con todo cuidado en la etapa de precalificación. El futuro concesionario debe asumir una serie
de demanda, costos de inversión, costos de operación y mantenimiento, impactos ambientales de riesgos y, por ello, se recomienda que, sobre la base de estudios completos en los proyectos
y gestión del proyecto, de tal modo que puedan tener una cabal idea del negocio que se está de mediana y alta complejidad, el Estado debe: i) definir claramente el objeto del concurso o
empaquetando en un proyecto de concesión. licitación; ii) que durante la primera etapa (precalificación) se seleccione a las empresas que
reúnan las capacidades técnicas y financieras; iii) que las empresas sean calificadas en parte
Las temáticas respecto de las cuales se pueden formular recomendaciones son: i) elaboración por su experiencia suficiente en el modo de transporte que es objeto de la licitación. Además, se
y entrega de conformidad del expediente técnico; ii) v) supervisión de ejecución y definición recomienda que no se tomen decisiones que generen costos excesivos para la presentación de
de responsabilidades; iii) preparación, emisión y modificaciones de las bases; iv) preparación y ofertas, pues ello reduce la competencia. Esta es una razón adicional para recomendar que las
emisión del contrato; e v) iniciativas privadas cofinanciadas o autosustentables. licitaciones se estructuren habiendo realizado los estudios definitivos de ingeniería, de tal modo
que faciliten la presentación de ofertas cuando hay significativos movimientos de tierras.
Elaboración y entrega de conformidad del expediente técnico: La conformidad de los expedientes
técnicos debe ser de la más alta calidad, de tal modo que reduzca los riesgos constructivos y otros Preparación y emisión de los contratos: El contrato de concesión establece los derechos y
riesgos. Los expedientes técnicos son elaborados, en la mayor parte de los casos, por terceros, las obligaciones entre las partes involucradas. Las cláusulas principales son las referidas a
y deben ser revisados y aprobados por PROINVERSIÓN o la agencia de promoción de inversión la construcción de la obra, las condiciones del servicio y el mantenimiento del equilibrio
privada subnacional. En el análisis de los proyectos de la muestra, en tres de los cuatro proyectos económico-financiero. En líneas generales, se recomienda que el contrato sea muy preciso,
los expedientes técnicos no fueron realizados por el Estado (ni por el sector concedente ni por evite ambigüedades y prevea de la mejor manera posible los riesgos identificables. En la medida
la agencia de promoción de inversión privada) y eso causó problemas en la ejecución y en la en que se prevea adecuadamente los eventos y escenarios, se evitará un excesivo número
distribución de riesgos del contrato, y puso al Estado en una posición débil en relación con las de renegociaciones ante situaciones no previstas. El costo del exceso de renegociaciones y
controversias y las adendas. Por tanto, se recomienda que en todos los proyectos de transportes adendas aumenta la incertidumbre y hace que se pierda transparencia, pues el resultado de la
los expedientes técnicos sean elaborados por el Estado, de tal modo que pueda tener información renegociación depende directamente de la capacidad negociadora relativa del concesionario.
cierta de los costos, abaratar los costos de presentar ofertas promoviendo la competencia, mejorar
la asignación de riesgos en el contrato y lograr que los estudios de impacto ambiental definitivos Durante la implementación de las obras, que pueden ser realizadas en el momento inicial o
se ejecuten antes de que se realice la licitación, para así asegurar contar con la información de escalonadas en el tiempo, se recomienda que el contrato establezca que las obras a cargo del
los impactos ambientales negativos y riesgos de desastres con la identificación de las medidas concesionario deben ser definidas y controladas por la entidad pública designada hasta el final
de mitigación correspondientes y los costos del saneamiento físico legal. Asimismo, dadas las del contrato y también que aclare si el concesionario puede o no contratar a terceros para la
características de las obras de infraestructura y servicios públicos a otorgarse en concesión, los realización de la obra. Asimismo, se recomienda que en los anexos de los contratos se especifiquen
proyectos requieren que sean formulados por profesionales de carreras multidisciplinarias y todos los detalles técnicos de la obra.
de indiscutible capacidad profesional, toda vez que deben garantizar la calidad técnica de los
estudios. Durante la operación de los servicios relacionados con la infraestructura concesionada, se
recomienda que los contratos se redacten en función de los siguientes principios: i) continuidad
Supervisión de la concesión y definición de responsabilidades: La supervisión de las concesiones del servicio; ii) principio del equilibrio económico y financiero; iii) principio de igualdad de tarifas
enfrenta dificultades debido a que los organismos de supervisión cuentan con escaso personal. y condiciones de acceso al usuario final; iv) principio de adaptación a las nuevas tecnologías y los
Por ello, para evaluar y garantizar que los concesionarios desarrollen las obras según lo pactado cambios en la situación de los usuarios; v) principio de neutralidad, que establece que no puede
y brinden los niveles de calidad establecidos en los contratos, las unidades ejecutoras contratan haber discriminación entre los usuarios.
a terceros para cumplir el rol de supervisión de los servicios concesionados. Dichos servicios
de supervisión son pagados por la empresa concesionaria; esta situación no aseguraría la Para tener un contrato equilibrado, se recomienda que la remuneración al concesionario se
independencia necesaria para garantizar los intereses del Estado y los derechos ciudadanos. En establezca en función de los riesgos que este enfrenta y que le permita lograr una ganancia
ese sentido, para que no sean juez y parte, es preciso que las firmas supervisoras sean contratadas ordinaria en proporción al riesgo del negocio y al riesgo país. Los riesgos comerciales pueden ser
por el Sector Transporte o por OSITRÁN. atenuados con esquemas de garantías, que se recomienda que se diseñen en función de asegurar
el repago al banco y con bajos riesgos fiscales, de tal modo que se reduzcan los costos financieros.
Preparación, emisión y modificaciones de las bases: Las bases deben establecer requisitos
razonables para preseleccionar y seleccionar a los postores. El éxito en una licitación de una APP Los contratos deben regular los temas de daños a terceros de forma específica y los casos de
pasa por contar con un postor que no sea solo constructor, sino que también tenga experiencia en fuerza mayor. También es importante que los contratos de concesión cuenten con cláusulas que
la obtención de financiamiento. Las capacidades de las empresas candidatas deben reunir todas regulen los actos administrativos para modificar o renegociar el propio contrato. También es
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importante regular en el contrato su terminación por vencimiento del plazo, terminación por jurídicos que constituyen objeto de protección en el marco del SEIA. Los ecosistemas frágiles
solicitud del concesionario, cancelación del contrato por incumplimiento o compensación al comprenden, entre otros, desiertos, tierras semiáridas, montañas, pantanos, bofedales, bahías,
concesionario para adelantar el fin de la concesión. islas pequeñas, humedales, lagunas altoandinas, lomas costeras, bosques de neblina y bosques
relictos.
Se recomienda que la elaboración de los contratos pase por las siguientes siete etapas. En la
primera etapa, lo principal es lograr la aceptación social del proyecto por concesionarse y El esquema de revisiones de los EIA debe ser predecible. En el Perú, en muchos casos, proyectos
dominar los aspectos técnicos fundamentales para la realización del proyecto. En la segunda con similares características son revisados por evaluadores de una misma entidad y se utilizan
etapa del contrato, lo principal es haber resuelto los problemas pendientes del marco jurídico, distintos criterios en las observaciones técnicas que realizan. Por ello, se recomienda que se
tanto en las normas marco de la inversión privada como en las normas sectoriales y reglamentos cuente con planes de acción para la estandarización de los criterios técnicos que utilizan los
críticos. En la tercera etapa, lo principal es haber formado el equipo promotor de la inversión evaluadores de cada una de las entidades opinantes.
privada y haber logrado definir el servicio y predefinir el perfil de los postores. En la cuarta etapa,
se debe convocar a los potenciales postores, preparar las consultas con los posibles participantes Por otro lado, la adaptación del SEIA a los tiempos de pandemia, como el estado de emergencia
y terminar el trabajo de identificación y asignación de riesgos entre los actores relevantes hasta nacional por la COVID-19, nos ha hecho notar las dificultades existentes en el desarrollo de la
lograr el primer enfoque (borrador) del contrato. En la quinta etapa, lo fundamental es establecer participación ciudadana para los diversos proyectos en evaluación, sobre todo en comunidades
las condiciones financieras definitivas ofrecidas por las partes y redactar el contrato definitivo tras campesinas o pueblos indígenas alejados de las principales ciudades, donde los medios de
la adjudicación de la buena pro al final del concurso. En la sexta etapa, que corresponde al inicio comunicación, como la señal de Internet o la señal de telefonía, no son masivos ni continuos, lo
de vigencia del contrato, se deben entregar los terrenos y emitir las autorizaciones administrativas cual limita el desarrollo de las reuniones virtuales, entrevistas fluidas o comunicaciones virtuales
correspondientes, regular la fase constructiva e iniciar el control del concesionario. Finalmente, (e-mail). Con estas limitantes, es difícil conseguir información primaria para una línea de
en la séptima y última etapa, corresponde al contrato regular el término de la ejecución de las base social o para el desarrollo de talleres o audiencias virtuales, con presencia de la población
obras y la gestión de la infraestructura hasta la devolución de los bienes a la autoridad pública. representativa involucrada en el área de desarrollo de los proyectos. Por ello, es importante
que el Sector Transporte considere también dichas limitantes en el proceso de evaluación de la
Iniciativas privadas cofinanciadas o autosustentables: En los proyectos de la muestra, ninguno información presentada.
es una iniciativa privada. Cabe destacar que las iniciativas privadas autosustentables o
cofinanciadas, en la mayoría de los casos, se encaminan sin contar con los estudios definitivos Asimismo, se recomienda que el MTC implemente una plataforma dinámica para la evaluación
de ingeniería antes de la realización de la licitación y se produce muy poca competencia, lo que de los instrumentos ambientales de su competencia, donde permita la comunicación fluida entre
genera que los resultados de las concesiones no sean los mejores para el interés general. Por ello, los evaluadores y titulares de los proyectos para, entre otras cosas, coordinar la subsanación
se recomienda o anular las iniciativas privadas en el marco normativo o limitarlas a los proyectos de observaciones de un determinado instrumento ambiental. La existencia de la plataforma
que en realidad constituyen ideas absolutamente originales que sean innovaciones significativas. recomendada permitirá disminuir los tiempos de evaluación y propiciará una comunicación
Los proyectos previsibles o convencionales que se orientan a resolver las brechas del Estado, constante y dinámica.
deberían encaminarse como iniciativas estatales.
Finalmente, los aspectos ambientales y sociales de los proyectos de transporte en espacios de
ecosistemas frágiles como la Amazonía peruana son un criterio importante y, a la vez, de alta
13.1.9 CONSIDERACIONES PARA ANALIZAR MEJOR LOS ASPECTOS sensibilidad. Es interesante analizar los beneficios económicos, sociales y ambientales que
AMBIENTALES Y SOCIALES DE LOS PROYECTOS DE TRANSPORTE conlleva la ejecución de un proyecto vial en la Amazonía peruana, pero a la vez es importante que
EN ESPACIOS DE ECOSISTEMAS FRÁGILES COMO LA AMAZONÍA en los instrumentos ambientales, específicamente para aquellos que involucren comunidades
PERUANA indígenas en el área de influencia del proyecto, se considere una evaluación cuantitativa
de la magnitud e importancia de los impactos en derechos humanos y salud, debido a la alta
sensibilidad, ya sea por el nivel cultural, que caracteriza a la población amazónica, como por
En el marco del SEIA, cuando un proyecto abarque o comprometa en su área de influencia una ejemplo las comunidades indígenas que aún conservan sus tradiciones ancestrales. Asimismo, se
parte de o todo un ecosistema frágil, un área natural protegida o una zona de amortiguamiento, la recomienda que se evalúe el impacto que genere el incremento de tránsito o presencia humana
autoridad competente a cargo de la revisión del instrumento ambiental debe solicitar la Opinión en el ecosistema de la Amazonía peruana.
Técnica Vinculante a las entidades que así lo establezca una norma legal, tales como el ANA
(Ley de RR. HH.), SERNANP (Ley de ANP), Viceministerio de Interculturalidad (Reglamento de
Consulta Previa) y MINAM (Residuos Sólidos), en vista de que son competentes de tutelar bienes
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Puerto Súngaro-San Alejandro. Mejoramiento de la Carretera Cajamarca-Celendín-Balsas, Tramo: km. 52+000 - Celendín.
Contrato de Ejecución de Obra N.° 070-2011-MTC/20.
Consorcio Vial Constitución (2001). Estudio Definitivo de Ingeniería del Proyecto
Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro. Tramo I: Consorcio Puentes de Loreto (2017). Construcción del Tramo I: Bellavista-Santo Tomás
Dv. Puerto Bermúdez-Ciudad Constitución. (Puente Nanay y Viaductos de Acceso). Contrato de Ejecución de Obra N.° 086-2017-MTC/20.
Consorcio Ferroviario de la Selva (2011). Estudio de Factibilidad con Estudios Definitivos de Consorcio Vial Amazonas (2007). Mejoramiento y Construcción de la Carretera: El Reposo-
Ingeniería e Impacto Ambiental del Proyecto “Construcción del Ferrocarril Interoceánico Saramiriza, Tramo: El Reposo-Durán. Contrato de Ejecución de Obra N.° 180-2007-MTC/20.
Norte: Yurimaguas-Iquitos”.
Consorcio Vial San Alejandro (2015). Rehabilitación y Mejoramiento de la Carretera Puerto
HOB Consultores S. A. (2011). Estudio Definitivo de Ingeniería del Proyecto Rehabilitación Bermudez-San Alejandro, Tramo: Desvío Puerto Bermudez-Ciudad Constitución. Contrato
y Mejoramiento de la Carretera Puerto Bermúdez-San Alejandro, Tramo II: Ciudad de Ejecución de Obra N.° 129-2015-MTC.
Constitución-Puerto Súngaro.
Jack López Ingenieros S. A. C. (2014) Estudio Definitivo de Ingeniería del Tramo I: Bellavista-
Santo Tomás.
d) Referencias de los contratos de obras públicas y asociaciones público-privadas
Concesionaria Puerto Amazonas S. A. (2011). Concesión del Nuevo Terminal Portuario de

Yurimaguas - Nueva Reforma. Acuerdo de Directorio N.° 1000-230-06/05/2011/D.
El Cedro S. R. L. (2019). Ejecución de la Obra: Mejoramiento del Servicio de Embarque

y Desembarque de Pasajeros en el Terminal Portuario de Iquitos, Distrito de Punchana,
Provincia de Maynas, Departamento de Loreto - Componente Edificaciones y Equipamiento.
Contrato N.° 012-2019 ENAPU S.A./G.ADM.
Dirección General de Transporte Acuático - MTC. (2016). Servicio de Transporte de Pasajeros

mediante Ferry en la Ruta Iquitos - Santa Rosa (Bases). Concurso Público Internacional N.°
001-2015/MTC, por Subvención Directa.
Concesionaria IIRSA Norte S. A. (2005). Contrato de Concesión de las Obras y el Mantenimiento

de los Tramos Viales del Eje Multimodal del Amazonas Norte del “Plan de Acción para la
Integración de Infraestructura Regional Sudamericana - IIRSA”. Resolución Ministerial N.°
381-2005-MTC/01.
Concesionaria Interoceánica Sur - Tramo 2 S. A. (2005). Concesión del Tramo Vial 2 Urcos-
Inambari del Proyecto Corredor Vial Interoceánico Sur, Perú-Brasil. Resolución Ministerial
N.° 458-2005-MTC/01.
Concesionaria Interoceánica Sur - Tramo 3 S. A. (2005). Concesión del Tramo Vial 3 Inambari-
Iñapari del Proyecto Corredor Vial Interoceánico Sur, Perú-Brasil. Resolución Ministerial
N.° 458-2005-MTC/01.
592
PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA Y LECCIONES APRENDIDAS:
Elementos de análisis y recomendaciones para una mejor toma de decisiones
2021 | Wildlife Conser vation Society
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PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA Y LECCIONES APRENDIDAS:

Elementos de análisis y recomendaciones

Proyectos de infraestructura en la Amazonía

© Wildlife Conservation Society

A la memoria de Alcides Velasco, ingeniero civil y gran profesional que

Gustavo Guerra-García Picasso, director del estudio

Alcides Velazco Gonzales LECCIONES

4.2. Promoción de inversión privada 58

4.4. Obras por impuestos 67

4.5. Procesos para el desarrollo de una APP de iniciativa

Reseñas normativas asociadas a la inversión pública 81

5.4. Riesgos al flexibilizar el ciclo del proyecto 93

5.5. Reseña del Marco Legal del Sistema Nacional de Programación

Reseña de normativas en materia

Análisis de la muestra de los Conclusiones 523

11.12. Carretera Chimbote-Tocache 454

11.13. Carretera Cajamarca-Celendín-Balsas 477

10.5. Casos de estudio de proyectos de transporte en la Amazonía 210

10.6. Impactos ambientales potenciales de proyectos de transporte 236

Tabla N.° 54. Estudios relacionados con la navegabilidad 394

Tabla N.° 55. Estudios relacionados con terminales portuarios 395

Tabla N.° 56. Medios del proyecto Hidrovía Amazónica 399

Tabla N.° 58. Componentes del proyecto Hidrovía Amazónica 401

Tabla N.° 66. Indicadores totales del proyecto 472

Tabla N.° 1. Avance de la muestra de proyectos

PROYECTOS EJECUTADOS O RECHAZADOS PROYECTOS EN PROCESO

Introducción Carretera Interoceánica del Sur (IIRSA Sur).

Carretera Paita-Yurimaguas (IIRSA Norte).

Fuente: Elaboración propia.

1.1.7 LAS VISIONES DESDE EL INTERIOR EN EL CONTEXTO DE LA

Tras once años en que se recentralizó el poder y el presupuesto en el Perú, en noviembre de

2.1. Indicador: Volumen de transporte de pasajeros y carga, por medio de

Desarrollo Sostenible2 Meta 2: Aumentar significativamente el acceso a la tecnología de la

Meta: Al 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros,

Objetivo 9: Objetivo 17:

Indicador: Proporción de personas que usan Internet.

El Proyecto de Acciones Nacionales Apropiadas de Mitigación (NAMA)5, tiene los siguientes

iv. Definir las prioridades de la política de transporte en el plan y establecer un presupuesto para

vi. Monitorear los resultados y objetivos del plan de transporte periódicamente.

Asimismo, en las recomendaciones se explicitan aspectos de la logística de carga, el transporte

En esta sección se reseñan los marcos de

Política de Estado 18. Búsqueda de la competitividad, productividad y formalización de

Promover las concesiones y otras modalidades que faciliten la iniciativa privada en

El PEDN vigente está sustentando en la Declaración Universal de los Derechos Humanos,

6. Puede revisarse el plan completo en el siguiente enlace: https://www.ceplan.gob.pe/wp-content/uploads/files/Documentos/plan_

3.3 Promover la inversión Fomentar la participación de la inversión privada en el desarrollo

Conservación de Garantizar el buen estado de la infraestructura de transportes y

Fuente: Plan Estratégico Sectorial Multianual – Sector Transportes y Comunicaciones 2018-2022.

El desarrollo de la Red Vial Nacional y de las redes viales descentralizadas contribuirá a

Para ello se potenciará la modernización de las infraestructuras y la conectividad de modo

OBJETIVO DESCRIPCIÓN INDICADOR

ACCIÓN ESTRATÉGICA SECTORIAL INDICADOR ASOCIADO

0EI.07 Reducir las consecuencias fatales Porcentaje de vehículos que

0EI.08 Incrementar el nivel de cumplimiento Porcentaje de instrumentos

Fuente: MTC, Plan Estratégico Institucional 2018-2022.

3.5.1 PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO DE AMAZONAS

Objetivo estratégico específico 5.1. Promover la integración vial regional sostenible e

AEI.03.02 Fiscalización y control continuo a los agentes del transporte acuático