EDITORIAL

El Estatuto Aduanero, Decreto 1165 de 2019:

entre el pasado y el futuro
Gustavo Londoño Ossa*

En el mes de agosto de 2019, entró en vigencia el Decreto 1165 de 2019, por el

cual se dictan disposiciones relativas al régimen de aduanas en desarrollo de
la Ley 1609 de 2013, la cual ha sido a su vez, el soporte de la mayoría de los
considerandos del Decreto, a saber:

- Nueva regulación aduanera con el ánimo de armonizarla con los convenios

internacionales, particularmente con la Comunidad Andina (CAN) y con el
Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regíme-
nes Aduaneros (Convenio de Kyoto).

- Promover el fortalecimiento de los criterios de gestión de riesgo en el ejercicio

del control aduanero, en orden de neutralizar algunas conductas ilícitas, entre
ellas las de contrabando y lavado de activos.

- Responsabilidad social de los funcionarios públicos y los Operadores de

Comercio Exterior, con el fin de prevenir, evitar y controlar conductas que
sean contrarias al leal y correcto desempeño de las funciones aduaneras y
demás obligaciones conexas a las mismas.

- Dotar a la normatividad que se expida, de los elementos de seguridad jurídica

con el propósito de evitar la dispersión y proliferación normativa.
(Decreto 1165 de 2019)

Con la entrada en vigencia de esta norma, se derogan el Decreto 2685 de

1999; el Decreto 390 del 2016, con excepción del primer inciso del artículo 675;

*
Abogado, Universidad Autónoma Latinoamericana, Medellín, Colombia. Master en Relaciones
Internacionales Iberoamericanas, Universidad Rey Juan Carlos de España. Especialista en
Ciencias Fiscales, Universidad Antonio Nariño, Medellín, Colombia. Especialista en Gerencia de
Mercadeo, Fundación Universitaria Esumer, Medellín, Colombia. Docente e investigador, Fundación
Universitaria Esumer, Medellín, Colombia. Correo electrónico: [email protected];
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8048-5877

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los títulos II y III del Decreto 2147 del 2016 y el Decreto 349 del 2018, llamando
la atención, en particular, que el Decreto 390 solo hubiera tenido una existencia
de tres (3) años, cuando precisamente, había nacido a la vida jurídica en aras de
actualizar y recopilar la normatividad aduanera, sumamente difusa y compleja
durante la existencia del Decreto 2685 de 1999 y, plasmar en su regulación, las
tendencias del comercio internacional, facilitación y control o seguridad en la
operación.
Al respecto, el denominado convenio de Kyoto, Convenio Internacional sobre
la Modernización y Simplificación de los Regímenes Aduaneros, adoptado el 18
de mayo de 1973, vigente desde 1974 y modificado definitivamente en el año
1999, propende por la simplificación de regímenes y prácticas aduaneras, las
cuales van de la mano del concepto de la cooperación internacional entre las
naciones como contribución al desarrollo y la construcción de regímenes adua-
neros modernos que proporcionen facilitación y agilización dentro del comercio
internacional, promoviendo de igual forma, mecanismos para el control aduanero
permanente, promoviendo el uso de TIC, cuidado con el medio ambiente y la
gestión contra el terrorismo y el lavado de activos, entre otros (Acosta Strobel
& Londoño Ossa, 2015).
De otra parte, a partir del 11 de septiembre de 2001, con ocasión de los
atentados terroristas acaecidos en los Estados Unidos, el concepto de seguridad
se transformó, convirtiendo al terrorismo en el delito prevalente en la mayoría
de los Estados e incluso, generando un debate de la soberanía de las relaciones
internacionales en algunos procesos de integración existentes, motivo por el
cual, a nivel internacional, diferentes organismos fueron adoptando medidas y
reglamentando aspectos relacionados con la seguridad global (Londoño Ossa
& Acosta Strobel, 2020).
En ese orden de ideas, la Organización Mundial del Comercio (OMC) señaló
que era necesario reforzar y quizás modificar el concepto de seguridad en la
movilización de mercancías, dado que, dentro de una operación de comercio, se
podrían incorporar elementos que atentaran contra la seguridad de los países
y su soberanía, estableciendo incluso algunas actividades ilícitas que podrían
presentarse de manera creciente en el tránsito de mercancías perjudiciales
para el medio ambiente y la salud, o en algunos países, afectar directamente la
estabilidad de algunos sectores de su economía (Londoño & Montoya, 2014).
Adicionalmente, en junio de 2005, la Organización Mundial de Aduanas (OMA)
adoptó el Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Mundial (SAFE),

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con el fin de alcanzar un régimen comercial más seguro con un enfoque más
colaborativo entre las aduanas y las empresas, incorporando así la figura del
Operador Económico Autorizado (OEA) (Organización Mundial de Aduanas, 2018).

A nivel de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), la Decisión 671, por la

cual se adopta la Decisión sobre Armonización de los Regímenes Aduaneros
2007, señala que en cada uno de los países miembros de la Comunidad Andina
aplican los regímenes aduaneros de acuerdo con su legislación nacional. Estos
países, a su vez, son miembros de la Organización Mundial de Aduanas (OMA)
y más allá que en muchos casos no hayan adoptado el Convenio Internacional
para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros (Protocolo
de Enmienda del Convenio de Kyoto, Revisado de 1999); varias prácticas reco-
mendadas han sido tomadas en cuenta por la legislación comunitaria y nacional
de los Países Miembro (Organización Mundial de Comercio, 1999; Comunidad
Andina de Naciones, 2013).
En relación con el Decreto 390 de 2016, Castaño, Gómez, Jiménez y Londoño
(2016, p.164), señalaron que, al hacer un análisis de las disposiciones, se hace
evidente que las tendencias del comercio internacional y, en particular de su
regulación, se soportan en dos principios: facilitación y control, este último atado
directamente al concepto de Gestión del Riesgo, del cual expresaron:
El desarrollo del sistema de gestión del riesgo, implica que la autoridad
aduanera, dirigirá sus actividades de control con énfasis sobre las operaciones
que representan mayor riesgo, a través de la implementación de mecanismos de
monitoreo, estableciendo medidas de control en lugares de ingreso y salida de
mercancías y utilizando los demás mecanismos internacionales debidamente
reconocidos, teniendo en cuenta que en la defensa del medio ambiente, de
la salud, la sanidad agropecuaria, seguridad en fronteras, prevención de la
proliferación de armas, el control del lavado de activos y la financiación del
terrorismo, se vigilará el movimiento transfronterizo de mercancías de alto
riesgo, ejerciendo el control dentro del marco de los acuerdos multilaterales
ratificados por el Gobierno colombiano. (2016, p. 157)

Al consultar la parte considerativa del Decreto 390 de 2016 se encuentran

los siguientes motivos para su expedición:
- La necesidad de armonizar la regulación aduanera con los convenios
internacionales, particularmente con las normas de la Comunidad Andina
y el Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los
Regímenes Aduaneros - Convenio de Kyoto Revisado de la Organización

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Mundial de Aduanas.

- Como resultado de la revisión de política comercial del país ante la Organiza-

ción para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), se recomendó
la promulgación e implementación de una nueva regulación aduanera, que
compilara, modernizara, simplificara y adecuara la regulación aduanera a
las mejores prácticas internacionales, para facilitar el comercio exterior y
el cumplimiento de los compromisos adquiridos por el país dentro de los
acuerdos comerciales.

- Con base en la Decisión 618 de 2005 de la Comunidad Andina, se debía

adecuar la normativa aduanera colombiana a los principios, normas y reco-
mendaciones establecidos en el Anexo General del Protocolo de Enmienda
del Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los
Regímenes Aduaneros - Convenio de Kyoto Revisado.

- Avanzar en la sistematización de los procedimientos aduaneros y fortalecer

los criterios de gestión de riesgo en el ejercicio del control aduanero, en orden
de neutralizar las conductas de contrabando y lavado de activos, prevenir el
riesgo ambiental y la violación de los derechos de propiedad intelectual, de-
fender la salud, garantizar la seguridad en fronteras y, en general, la seguridad
de la cadena logística, adecuando además, los procedimientos de control a
la realidad del país y a las modernas tendencias del Derecho. (Decreto 390
de 2016)

En ese orden de ideas, tanto el Decreto 390 de 2016 como el Decreto 1165
de 2019, han sido expedidos con base en la Ley 1609 de 2013 y coinciden en
sus considerandos en:
- La necesidad de armonizar la regulación aduanera con los convenios inter-
nacionales, particularmente con las normas de la Comunidad Andina y el
Convenio de Kyoto revisado de la Organización Mundial de Aduanas.

- Fortalecer los criterios de gestión del riesgo en aras de neutralizar actividades

ilícitas.

- Compilación y simplificación normativa para dotar a la normatividad aduanera

de elementos de seguridad jurídica.

Ahora bien, al momento de expedirse el Decreto 1165 de 2019, más allá de los
argumentos coincidentes con su antecesor – Decreto 390 de 2016 - en relación

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con la seguridad jurídica, la unificación de normas, el impulso a la tecnología

en aduanas y demás, se resaltaron como novedad entre otras:
- Mecanismos para promover las importaciones en la industria del cine y las
actividades audiovisuales.

- Procedimientos aduaneros para el manejo de las ayudas humanitarias en

zonas de frontera.

- Se establece la figura de los puertos turísticos para promover el sector y la

ampliación del cupo y de las cantidades en la modalidad de viajeros.

- Aumenta de quince (15) a treinta (30) días el plazo para legalizar mercancías
sin pago de sanción.

- Permitir la salida de mercancías desde zona franca bajo la modalidad de

tráfico postal y envíos urgentes.

- En zonas francas contiene las operaciones de comercio exterior de bienes:

importación, exportación, tránsito aduanero, operaciones costa afuera y
procesos de traslado de bienes entre los usuarios de las zonas francas.

- Acepta el cabotaje para algunas operaciones de exportación desde las zonas

francas cuando su salida se produzca por vía marítima o aérea.

Las anteriores, quizás fueron omisiones del Decreto 390 de 2016 y que ahora
fueron reguladas, pero no por ello se puede afirmar categóricamente un cambio
sustancial en el nuevo estatuto, de hecho, llama poderosamente que en el Decreto
1165 hayan regresado, por lo menos en su denominación, algunas figuras que
habían sido modificadas en el 390 y que hacían parte del Decreto 2685 de 1999,
entre ellas y a manera de ejemplo se citan:
En el Decreto 390 la modalidad de Importación Ordinaria del 2685 pasó a
ser la Importación de Consumo, pero ahora, en el Decreto 1165 de 2019 vuelve
a su viejo nombre: Ordinaria.
Conceptos aduaneros propios del idioma español a nivel mundial y que
no eran parte del vocabulario nacional como “aforo” y “desaduanamiento”, se
incorporaron en el Decreto 390 de 2016, desapareciendo de alguna manera los
de “inspección” y “nacionalización” que eran propios del Decreto 2685 de 1999,
pero que a su vez han recobrado vida con el 1165 de 2019.

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En el 2685 de 1999 se hablaba entre los tipos de importación Legalización,

corrección y modificación. Con el Decreto 390 solo quedaban de estos los de
legalización y modificación, pero ahora en el 1165 de 2019 vuelven a estar con
algunas variaciones incluyendo el tipo llamado corrección.
En síntesis, más allá de las razones que se expongan, ciertamente la expe-
dición del Decreto 390 de 2016 era una evidente necesidad frente a un obsoleto
estatuto del año 1999, pero quizás el Decreto 1165 de 2019 llegó antes de lo
pensado, incluyendo además figuras que al parecer ya no hacían parte de la
normatividad aduanera colombiana, por lo menos en su nombre.

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