U NIVERSIDAD S ERGIO A RBOLEDA

E SCUELA DE P OL ÍTICA Y R ELACIONES I NTERNACIONALES

El choque entre el centralismo y la

autonomı́a territorial en Colombia:
Un reto en tiempos de crisis.

Autores:
- Ana Marı́a Sarmiento
ORCID:0000-0003-2672-8182,
- Laura Lorena Martı́nez
ORCID:0000-0001-9802-2053,
- Juan Sebastián Duran.
ORCID:0000-0002-5129-4390.

Presentado a la Fundación para la Promoción de la Investigación y la Tecnologı́a.

Banco de la República.

Mayo 24 2021
Índice general

0.1. Carta de Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

0.2. Hojas de vida de los investigadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
0.3. Autorización de uso de datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
0.4. Propuesta de investigación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
0.5. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
0.6. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
0.7. Revisión de la literarura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
0.8. Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
0.9. Marco Teórico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
0.10.Metodologı́a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
0.11.Cronograma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
0.12.Resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
0.13.Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

I
ÍNDICE GENERAL 0.1. CARTA DE PRESENTACIÓN

0.1. Carta de Presentación

Bogotá D.C, 24 de febrero de 2021

Fundación para la Promoción de la Investigación y la Tecnologı́a.

Banco de la República.

Ref. Presentación proyecto de investigación para la promoción de la investigación y

la tecnologı́a.

Cordial Saludo,

En mi calidad de investigadora principal me complace presentar a ustedes el pro-

yecto de investigación ´El choque entre el centralismo y la autonomı́a territorial en
Colombia: Un reto en tiempos de crisis sanitaria´ con el fin de aplicar a su proceso
de convocatoria y selección de investigaciones.

Este proyecto está contemplado para una ejecución de 12 meses a partir de agosto
de 2021 y cuenta con el respaldo de la universidad Sergio Arboleda; ası́ pues, en mi
calidad de estudiante de esta institución dejó a su disposición este proyecto para ser
apoyado.

Cordialmente,

Ana Marı́a Sarmiento Hernández.

Estudiante Polı́tica y Relaciones Internacionales.
Universidad Sergio Arboleda.
[email protected]
tel: 319 320 219

1
0.2. HOJAS DE VIDA DE LOS INVESTIGADORES ÍNDICE GENERAL

0.2. Hojas de vida de los investigadores

Investigadora Principal

Apellidos: Sarmiento Hernández.

Nombre: Ana Marı́a.
Fecha de nacimiento 29 de julio del 2000.
Nacionalidad: colombiana.

Correo: [email protected]
Documento de Identidad: 1010128966
Tel: 319 320 2192
Entidad donde labora: Universidad Sergio Arboleda.
Cargo o posición actual: Estudiante.

Tı́tulos Obtenidos (Área/disciplina, Universidad, Año):

Bachiller Académico con Profundización en Ciencias Sociales y Económicas,

Gimnasio Nuevo Modelia, 2018.

Profesional en formación de Polı́tica y Relaciones Internacionales, Universidad

Sergio Arboleda, 2021- Quinto semestre

Curso de Filosofı́a Polı́tica, Universidad Externado de Colombia, 2018.

Curso de Violencia Urbana, Universidad Externado de Colombia 2018.

Liderazgo polı́tico juvenil, Escuela de liderazgo Juvenil- EMPODERADOS, 2020.

Sociologı́a Polı́tica, Universidad Nacional Abierta y a Distancia, 2020.

Curso de Violencias Basadas en Género, Secretarı́a de la Mujer, 2021.

Cargos Desempeñados (Tipo de posición, Institución, Fecha) en los últimos 5

años:

Coordinadora, Fundación de protección a la comunidad LGTBIQ+ ‘Color y Vi-

da’, 2020.

Vice representante estudiantil, Universidad Sergio Arboleda, 2019- 2021.

Representante estudiantil, Universidad Sergio Arboleda, 2021.

Presidenta, Sociedad de Debate Universidad Sergio Arboleda, 2020- hasta la

fecha.

Investigadora, Semillero de polı́ticas públicas y gestión territorial, actualmente.

2
ÍNDICE GENERAL 0.2. HOJAS DE VIDA DE LOS INVESTIGADORES

Experiencia. Campos de la ciencia y la tecnologı́a en los cuales es experto

Oratoria.

Reivindicación de la comunidad LGTBIQ+ y las mujeres.

Polı́tica Pública.

Sociologı́a polı́tica.

Publicaciones recientes 2000-

Bohórquez, Valentina, y Sarmiento, Ana. 2020. ((Réplica a Kalmanovitz y a Pérez

Solano)). ELESPECTADOR.COM.

Sarmiento, Ana. 2021. ((¿Nos sorprende? no, no nos sorprende)). De Voz A Voz.

3
0.2. HOJAS DE VIDA DE LOS INVESTIGADORES ÍNDICE GENERAL

Investigadores asociados

Apellidos: Martı́nez Calderón.

Nombre: Laura Lorena.
Fecha de nacimiento 22 de diciembre de 2001.
Nacionalidad: colombiana.

Correo: [email protected]
Documento de Identidad: 1000351755
Tel: 316 7944 573
Entidad donde labora: Universidad Sergio Arboleda.
Cargo o posición actual: Estudiante.

Tı́tulos Obtenidos (Área/disciplina, Universidad, Año):

Bachiller Académico, Colegio Marı́a Auxiliadora Casa Central, 2018.

Profesional en formación de Polı́tica y Relaciones Internacionales, Universidad

Sergio Arboleda, 2021- Quinto semestre.

I Encuentro Nacional e Internacional sobre Derechos Humanos, Universidad

Santiago de Cali, 2020.

Curso Bienestar, equidad y derechos humanos, Universidad de los Andes, 2020.

Curso Polı́tica y Democracia en América Latina, Universidad Sergio Arboleda,

2020.

Cargos Desempeñados (Tipo de posición, Institución, Fecha) en los últimos 5

años:

Delegada interna, Universidad Sergio Arboleda (ONUSA), 2019.

Experta del Comité contra la Tortura, Modelo de Naciones Unidas, 2019.

Co-fundadora del Comité de Género, Universidad Sergio Arboleda, 2020

4
ÍNDICE GENERAL 0.2. HOJAS DE VIDA DE LOS INVESTIGADORES

Experiencia. Campos de la ciencia y la tecnologı́a en los cuales es experto

Bienestar.

Equidad.

Derechos Humanos.

Relaciones Internacionales.

Publicaciones recientes 2000-

5
0.2. HOJAS DE VIDA DE LOS INVESTIGADORES ÍNDICE GENERAL

Apellidos: Duran Goyeneche.

Nombre: Juan Sebastián.
Fecha de nacimiento 13 de marzo del 2001
Nacionalidad: colombiana.

Correo: [email protected]
Documento de Identidad: 1192765335
Tel: 4652908
Entidad donde labora: Universidad Sergio Arboleda.
Cargo o posición actual: Estudiante.

Tı́tulos Obtenidos (Área/disciplina, Universidad, Año):

Bachillerato técnico, Colegio Cooperativo Monseñor Ismael Perdomo, 2017.

Técnico en Instalaciones eléctricas Residenciales, SENA, 2017.

Profesional en formación de Polı́tica y Relaciones 2021- Quinto semestre.

Cargos Desempeñados (Tipo de posición, Institución, Fecha) en los últimos 5

años:

Subsecretario de comunicaciones, Universidad Sergio Arboleda (ONUSA), 2021.

Experto Comité Contra la Tortura, Modelo de Naciones Unidas Universidad

Sergio Arboleda, 2019.

Experto Programa de Naciones Unidas Para el Desarrollo, Modelo de Naciones

Unidas Universidad Sergio Arboleda, 2020.

6
ÍNDICE GENERAL 0.2. HOJAS DE VIDA DE LOS INVESTIGADORES

Experiencia. Campos de la ciencia y la tecnologı́a en los cuales es experto

Comunicaciones, edición de video e imagen, Semillero ONUSA, Universidad

Sergio Arboleda

Órgano de Derechos Humanos, Comité Contra la Tortura, Modelos de Naciones

Unidas Universidad Sergio Arboleda.

Publicaciones recientes 2000-

Duran, Sebastián. 2020. “El ocaso de Estados Unidos: ¿Riesgo para el Sistema Inter-
nacional?”

7
0.3. AUTORIZACIÓN DE USO DE DATOS ÍNDICE GENERAL

0.3. Autorización de uso de datos

Declaro que he sido informado que: Fundación para la Promoción de la Investiga-

ción y la Tecnologı́a actuará como el Responsable del Tratamiento de mis datos per-
sonales y han puesto a mi disposición las lı́neas de atención, los teléfonos 3431111
extensiones 1774, 1900 y 1959, al correo electrónico [email protected]
y las oficinas de atención al cliente a nivel nacional, cuya información puedo con-
sultar en www.banrepcultural.org/fpit/inicio/Documentos/AvisoPrivacidad.pdf, pa-
ra laatención de requerimientos relacionados con el tratamiento de mis datos per-
sonales y el ejercicio de los derechos mencionados en esta autorización; (ii) Mis
datos serán tratados para fines contractuales, comerciales y de atención al cliente;
(iii) Mis derechos como titular del dato son los previstos en la Constitución y la
ley, especialmente el derecho a conocer, actualizar, rectificar y suprimir mi informa-
ción personal; ası́ como el derecho a revocar el consentimiento otorgado para el
tratamiento de datos personales. Estos los puedo ejercer a través de los canales dis-
puestos por la Fundación para la Promoción de la Investigación y la Tecnologı́a para
la atención al público y observando la Polı́tica de Tratamiento de Información de
Fundación para la Promoción de la Investigación y la Tecnologı́a disponible en el si-
guiente link www.banrepcultural.org/fpit/inicio/Documentos/AvisoPrivacidad.pdf;
(iv) Es voluntario responder preguntas que eventualmente me sean hechas sobre
datos sensibles¹ o datos de menores de edad, y que éstos últimos serán tratados res-
petando sus derechos fundamentales e intereses superiores.
Teniendo en cuenta lo anterior, autorizo de manera voluntaria, previa, explı́cita,
informada e inequı́voca a Fundación para la Promoción de la Investigación y la Tec-
nologı́a y a quien le sean cedidos los derechos, para recolectar, almacenar, depurar,
usar, analizar, circular, actualizar y cruzar con información propia o de terceros, mis
datos personales, con la finalidad principal de contratación, divulgación y ejecución
de los productos y/o servicios del Responsable del Tratamiento, ası́ como el con-
tacto a través de medios telefónicos, electrónicos (SMS, chat, correo electrónico y
demás medios considerados electrónicos) fı́sicos y/o personales. La Fundación para
la Promoción de la Investigación y la Tecnologı́a podrá usar mi información para
los siguientes fines: 1) En desarrollo de su objeto social y de la relación precontrac-
tual, contractual y pos contractual que nos vincula, respecto de cualquiera de los
productos y/o servicios ofrecidos por el Responsable del Tratamiento, que haya o no
adquirido o, respecto de cualquier relación negocial subyacente que tenga con ella,
lo que supone el ejercicio de sus derechos y deberes dentro de los que están, sin
limitarse a ellos, la atención de mis solicitudes, quejas o reclamos, la generación de
certificaciones, la realización de actividades de cobranza, las órdenes de autoridades
judiciales o administrativas, efectuar encuestas de satisfacción respecto de los bienes
y servicios ası́ como a los aliados convencionales de la Fundación para la Promoción
de la Investigación y la Tecnologı́a listados en la Polı́tica de Tratamiento de Infor-
mación; entre otros. 2) La administración de los productos o servicios adquiridos
a través de la Fundación para la Promoción de la Investigación y la Tecnologı́a los
que soy titular y/o avalista; 3) Realizar invitaciones a eventos, mejorar productos
y servicios u ofertar nuevos productos, y todas aquellas actividades asociadas a la

8
ÍNDICE GENERAL 0.3. AUTORIZACIÓN DE USO DE DATOS

relación contractual o vı́nculo existente con la Fundación para la Promoción de la

Investigación y la Tecnologı́a, o aquel que llegare a tener a través de los canales
o medios que la Fundación para la Promoción de la Investigación y la Tecnologı́a
establezca para tal fin; 4) La adopción de medidas tendientes a la prevención de
actividades ilı́citas. Ası́ mismo, la Fundación para la Promoción de la Investigación
y la Tecnologı́a podrá transferir mis datos personales a otros paı́ses, con el fin de
posibilitar la realización de las finalidades previstas en la presente autorización. 5)
Suministrar información de contacto y documentos pertinentes a la fuerza comercial
y/o red de distribución, telemercadeo, investigación de mercados y cualquier terce-
ro con el cual la Fundación para la Promoción de la Investigación y la Tecnologı́a
posea un vı́nculo contractual de cualquier ı́ndole; 6) Conocer mis datos que repo-
sen en operadores de bancos de datos de información financiera de que trata la Ley
1266 de 2008 o las normas que la modifiquen o sustituyan y proporcionarles mi in-
formación a los mismos; 7) Acceder y consultar mis datos personales que reposen o
estén contenidos en bases de datos o archivos de cualquier Entidad Privada o Pública
(como entre otros, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, la DIAN, la
Fiscalı́a, Registradurı́a Nacional del Estado Civil, Juzgados, tribunales y altas Cortes)
ya sea nacional, internacional o extranjera; 8) Crear bases de datos para los fines
descritos en la presente autorización. Otorgo mi consentimiento a la Fundación para
la Promoción de la Investigación y la Tecnologı́a para tratar mi información perso-
nal, de acuerdo con la polı́tica de tratamiento de datos personales, y por tanto me
comprometo a leer el aviso de privacidad y la polı́tica mencionada disponible en:
http://www.banrepcultural.org/fpit/inicio/Documentos/AvisoPrivacidad.pdf
Autorizo a la Fundación para la Promoción de la Investigación y la Tecnologı́a a
modificar o actualizar su contenido, a fin de atender reformas legislativas, polı́ticas
internas o nuevos requerimientos para la prestación u ofrecimiento de servicios o
productos, dando aviso previo por medio de la página web de la Fundación, y/o
correo electrónico. La información del formato del cual forma parte la presente au-
torización la he suministrado de forma voluntaria y es verı́dica.

Atentamente,

Investigadora Principal.
Ana Maria Sarmiento Hernández.
C.C.1010128966

9
0.3. AUTORIZACIÓN DE USO DE DATOS ÍNDICE GENERAL

Co-investigadora.
Laura Lorena Martı́nez Calderón.
C.C. 100035175

Co-Investigador.
Juan Sebastián Durán Goyeneche.
C.C. 1192765335

Fecha: 26 de abril de 2021

10
ÍNDICE GENERAL 0.4. PROPUESTA DE INVESTIGACIÓN

0.4. Propuesta de investigación

El presente apartado contiene el planteamiento académico y teórico del proyecto
“El choque entre el centralismo y la autonomı́a territorial en Colombia: Un reto en
tiempos de crisis”. El cual, está compuesto por un breve resumen de la investigación,
procediendo a explicar el diagnóstico. Luego, contiene la revisión de la literatura y
los objetivos de la investigación. Posteriormente se encuentra el marco teórico, la
metodologı́a, el cronograma, y, finalmente los resultados esperados.

0.5. Resumen
La pandemia por COVID-19 hizo notoria la debilidad en la eficiencia asignativa del
modelo descentralizado colombiano; por lo que hubo un mandato difuso, caracteri-
zado por el desencuentro de preferencias entre el gobierno nacional y los gobiernos
municipales de Bogotá y Medellı́n. De modo que, este trabajo tiene como propósito
analizar la distribución de tareas entre el gobierno nacional de Colombia y los go-
biernos municipales con el fin de comprender hasta qué punto fue eficiente dicho
proceso frente a la pandemia por COVID-19.

Para ello, la investigación se desarrolló a través del modelo de estudio de caso en-
focado en las divergencias durante tres perı́odos de tiempo: la llegada del virus, el
primer pico y el segundo pico de la pandemia. Como resultados se espera evidenciar
que la deficiencia asignativa se debe a una inestabilidad en el sistema descentrali-
zado colombiano a través de la ruptura de visiones de ciudad, polı́tica pública, co-
municación, y, mecanismos democráticos, que dificultan la acción entre el gobierno
nacional y municipal.

0.6. Diagnóstico
En Colombia existe un modelo de Estado centralista con autonomı́a de sus entidades
territoriales desde 1991, el cual, ha estado permeado por vacı́os en la asignación
de responsabilidades entre los niveles municipal y central. Esto se ha hecho eviden-
te ante la presencia diferenciada del Estado. Precisamente, según la evaluación de
la descentralización en Colombia realizada por el DNP (2012) uno de los peligros
de esta forma de organización polı́tico-administrativa es que se debilita la eficiencia
asignativa; por lo que hay un mandato difuso, caracterizado por el desencuentro de
preferencias entre el gobierno nacional y los gobiernos municipales, incluso, aunque
un gobierno local quiera satisfacer demandas urgentes e importantes no tiene el su-
ficiente poder burocrático para hacerlo.

Este efecto, se ha visto en el tiempo de pandemia por COVID-19, en el que no se

ha logrado una repartición articulada de funciones, de modo que han chocado las
acciones y discursos de los mandatarios. Dando como resultado, un escenario de
inestabilidad desde la perspectiva de la toma de decisiones frente a la pandemia. El

11
0.6. DIAGNÓSTICO ÍNDICE GENERAL

choque se ha evidenciado especialmente entre el gobierno nacional y los gobiernos

de Bogotá y Medellı́n, pues, los mandatarios de dichas ciudades se han encontrado
en desacuerdo con las medidas tomadas por el gobierno central; dado que cada uno
de los gobernantes tiene una visión de ciudad y construcción de polı́ticas públicas
diferencia.

De tal modo, cada una de estas capitales ha tomado liderazgo propio para responder
a la pandemia, a partir de la expedición de decretos municipales sin diálogo con
el gobierno nacional, y, la territorialización de polı́ticas públicas de emergencia, las
cuales, eran tomadas con bajo un criterio de urgencia y chocaban con los intereses
del Estado central. Pues, tan solo entre el 2 de marzo de 2020 y el 17 de enero de
2021 el virus ha cobrado 55.271 vidas a nivel nacional. Representando Bogotá un
22,2 porciento y Medellı́n un 10,9 porciento, las cifras más altas del total nacional
(DANE 2021). Es ası́ como, en el inicio de la pandemia se dio uno de los primeros
momentos de tensión, pues el estado de emergencia representó una toma de deci-
siones diferenciada.

De hecho, mientras el gobierno nacional tambaleaba en adoptar medidas, los gobier-

nos locales tomaban decisiones autónomas (Pinilla Ramı́rez, 2021). Luego, durante
los picos de la pandemia la divergencia de intereses nacionales con los municipa-
les impuso una fuerte lucha polı́tica, pues, los territorios son transversales y por
eso tienden a ser multiactores, multipropósito y multi intereses, como un universo
fragmentado, e incierto, en el que resultado no está garantizado, por lo que se oca-
sionaron disputas sobre todo comunicativas ante la respuesta del COVID-19. Lo cual,
se reflejó en la aceptación de las decisiones, posiciones y prioridades para enfrentar
la pandemia por parte de la sociedad civil.

De modo que, para 2021 el presidente Iván Duque tuvo una cifra de 36 porciento
de aprobación, mientras, Claudia López obtuvo 61porciento, y, Daniel Quintero 55
porciento (INVAMER). Del mismo modo los resultados del sondeo de la firma Po-
limétrica mostraron que se considera más efectiva la gestión de la mayorı́a de los
alcaldes del paı́s, que la del presidente (Pulzo, 2021). Dicha situación es negativa
porque lo que se está creando es un escenario de deficiencia comunicativa, en vez
de centrar la atención en decisiones conjuntas. En el que se está ponderando la le-
gitimidad de los gobernantes y sus acciones por encima de una presión para una
eficiencia asignativa . Ası́, pues las respuestas o no coinciden, o, chocan, o, llevan
un dispendioso tiempo burocrático para ser emitidas, lo cual se complejiza aún más
con la tendencia a la polarización no conciliadora que sincrónicamente (a lo largo
del tiempo) ha presentado el paı́s. Según las mediciones de Global Party Survey Co-
lombia tiene 2.9 de polarización en una escala de 1 a 5 (2021).

De tal modo, el impacto directo de estas actitudes poco tolerantes dificulta una red
asignativa eficiente debido a que se planean caminos diferentes para la reacción y
acción frente a la pandemia, por lo que la percepción de seguridad desde la pers-
pectiva de salud se ve permeada por incertidumbre. Ası́ pues, la polarización no solo

12
ÍNDICE GENERAL 0.7. REVISIÓN DE LA LITERARURA

enmarca una competencia polı́tica sino también un estı́mulo psicológico de desunión

y poca fiabilidad del Estado, lo cual afecta al sistema descentralizado remarcando
sus falencias. Por consiguiente, este trabajo tiene como propósito responder a la pre-
gunta ¿Cómo se desarrollaron las controversias entre la administración del gobierno
nacional y los mandatarios de los gobiernos municipales en torno a las medidas
sanitarias aplicadas a la COVID-19?

0.7. Revisión de la literarura

Dentro de las revistas cientı́ficas hay diversos conceptos sobre la descentralización.
Como sabemos en Colombia este concepto aplicado en realidad ha sido bastante di-
fuso desde la promulgación de la constitución de 1991. Con la llegada de la crisis
del COVID-19 en el primer trimestre del 2020, además de la aplicación de la figu-
ra constitucional del Estado de Emergencia; el ejecutivo central se ha atribuido el
control de las decisiones principales para responder a la enfermedad. Esto ocasionó,
primero una concentración a la respuesta por el ejecutivo, segundo una confusión y
dependencia de los gobiernos municipales para tratar la crisis en sus propios terri-
torios. En Colombia la respuesta fue bastante lenta en la toma de decisiones, en un
principio también fue unilateral por parte del ejecutivo central. Hay bastantes dife-
rencias entre los paı́ses desarrollados y subdesarrollados, incluso entre los mismos
paı́ses de la región fue diferente; aunque estos paı́ses sı́ tienen algunas similitudes
sociales y económicas.

Es por ello que en esta revisión de literatura en un primer lugar se hará un acerca-
miento conceptual sobre la descentralización en Colombia, en este mismo apartado
también se explicará la figura de Estado de excepción. En segundo lugar, las res-
puesta que se le haya dado al COVID-19 en paı́ses desarrollados como en paı́ses de
América y latina. En tercer lugar comparar el segundo apartado con la respuesta al
caso colombiano y en cuarto lugar el texto más cercano a la pregunta de investiga-
ción presentando en el apartado anterior.

Definiciones de descentralización en Colombia.

La descentralización es uno de los modelos más caracterı́sticos de América Latina.

Para Valencia (2014) este proceso en Colombia fue una respuesta a una crisis de le-
gitimidad del Estado, al no sentirse representados dentro de las niveles territoriales;
sin embargo este proceso es de arriba hacia abajo, una descentralización vigilada o
una rigidez fiscal sobre las propias entidades territoriales (Jolly, 2009); esto es com-
partido por Peralta Duque (2008) bajo un efecto de desconcentración de funciones
de la administración de recursos, pero la autonomı́a territorial aún queda centraliza-
da al Estado. Pero, más allá de los ámbitos administrativos, la autonomı́a territorial
yace dentro de un diálogo horizontal entre el gobierno local y la ciudadanı́a (Vegas
Meléndez, 2017). Aunque en el caso colombiano no explica el inicio de la auto-
nomı́a, en general la falta de voluntad polı́tica del Estado central y la ambigüedad
del marco jurı́dico son el principal freno.

13
0.7. REVISIÓN DE LA LITERARURA ÍNDICE GENERAL

El primer autor anteriormente mencionado se refiere al antecedente creador de la

Asamblea Nacional Constituyente la cual darı́a como resultado el modelo de Es-
tado de derecho y descentralizado en un contexto de baja legitimidad del Estado
colombiano al no satisfacer las demandas del sistema polı́tico. Claramente dentro
del marco de la nueva constitución destacaban la independencia fiscal y el carácter
administrativo de las unidades municipales más que unidades de decisiones polı́ti-
cas autónomas. Esta posición es discutida por los dos siguientes autores; girando
entorno a la aplicación de este principio de descentralización fue de arriba hacia
abajo primando el poder central que el territorial, y la propia desconcentración de
funciones administrativas, pero nunca ha habido una autonomı́a para la toma de de-
cisiones sobre la realidad de los municipios. En el carácter de otras investigaciones
ajenas al caso colombiano, el inicio de la autonomı́a territorial radica en un diálogo
horizontal entre el gobierno municipal con su población. Claramente, este último
aspecto no caracteriza al caso de Colombia debido a su propio modelo unitario.

Las consecuencias de este modelo han sido explicadas por Libreros (2001), ante una
concentración de las polı́ticas nacionales de seguridad que han desconocido las pro-
pias realidades de los municipios. Esto implica solo un rol de los propios gobernantes
de los territorios, siendo más administradores relegados por el poder central que pla-
nificadores de las polı́ticas según su propia realidad territorial (Restrepo, 2003). Sin
embargo, la anterior proposición se limita a las polı́ticas destinadas a la seguridad,
por lo cual deja un alto margen de respuesta a otro tipo de demandas del siste-
ma polı́tico en un contexto urbano. Según Jolly (2010) la conducción de la acción
pública está al mando del Estado Central, mientras que el territorio o denominado
gobernanza territorial está bajo el reconocimiento de multiplicidad de actores que
determinan la misma realidad territorial; se explica en el sentido de que, a pesar de
la multiplicidad de actores territoriales, el Estado soberano gobierna en el sentido
de planificación pública, y los gobernantes territoriales se limitan a regir el territorio.

Cuando el modelo de descentralización colombiano se mide ante situaciones de cri-

sis suele limitarse aún más de lo que permite la propia Constitución de 1991. El uso
de la figura de Estado de excepción ha sido usado a lo largo de la segunda mitad del
siglo XX en un contexto de conmoción interior de las otras tres para declarar este
estado. Las implicaciones, según Jolly (2005) de las polı́ticas públicas en un modelo
descentralizado son de forma vertical y por parte del Estado central; pero con una
aplicación dentro del territorio de forma horizontal. Además, esto se pone en duda
en situaciones de crisis, tales como el Estado de Excepción, el cual concentra de facto
la creación de polı́ticas en todo el territorio nacional al mando del ejecutivo central
(Tobón-Tobón Mendieta-González, 2017). Para Gutiérrez-Ossa (2015) en situacio-
nes de emergencia el Estado central está capacitado para dar una respuesta a través
del manejo de recursos y de las polı́ticas nacionales. Aunque los entes territoriales
se encuentran poco preparados para crisis complejas, los cuales están limitados en
cuestiones de mitigación y prevención.

Una de las facultades del Estado central es por ejemplo el control de los contratos

14
ÍNDICE GENERAL 0.7. REVISIÓN DE LA LITERARURA

públicos, logrando suspenderlos antes de su fecha de corte preestablecida por el in-

terés mayor de la nación para atender la emergencia (Mondragón et al., 2020). Esto
quiere decir que el Estado central concentra todas las polı́ticas para responder al
motivo del Estado de Excepción; sin embargo, esta misma es una polı́tica nacional
donde los entes municipales tienen que cumplir al pie de la letra esta misma dentro
de su territorio. Medir la efectividad en un contexto de estado de emergencia, en
este caso sanitaria, no se ha escrito nada al menos desde 1991 con la constitución
vigente debido a que nunca se ha enfrentado una crisis parecida desde 1918.

Respuesta para atender el COVID-19.

Las respuestas han variado en todas las unidades polı́ticas, las cuales, han estado
limitadas por los recursos disponibles para enfrentar la crisis. Para Datu (2020) en
un primer momento los Estados en general respondieron aumentando la capacidad
hospitalaria, polı́ticas de distanciamiento social y ayuda económica. En los paı́ses
desarrollados pudieron responder al aumentar la capacidad hospitalaria y ayudas
económicas, mientras los paı́ses de bajos ingresos deben responder a dinámicas mu-
cho más complejas (Wikilson, 2011). Pero también se ha de tomar en cuenta los
contextos económicos y polı́ticos, además de principios generales como la rendición
de cuentas y la comunicación efectiva para reducir la tensión entre la ciudad y el
centro (Weng, Ni, Ho, Zhong, 2020).

Para América Latina, paı́ses como Brasil han rechazado la existencia de la pandemia
en las primeras semanas, pero, en general estos paı́ses solo pudieron hacer frente a
medidas no médicas, como los cierres o las restricciones de movilidad en un escena-
rio de informalidad y zonas alejadas del Estado (González-Bustamante, 2021). Las
variables económicas, aunque han puesto un lı́mite a la lı́nea de acción para atender
la emergencia por parte de los gobiernos; sin embargo, para el caso de América La-
tina hay que tomar en cuenta las variables de desigualdad, De la Cruz, et al. (2020)
afirma que la crisis generada por la pandemia del COVID-19 es mucho más grave en
Latinoamérica por factores de desigualdad social, limitadas capacidades y recursos,
y una presencia de polarización polı́tica. Por ello, los gobiernos pueden ver afectada
sus interacciones entre ellos para poder coordinar una lı́nea de acción definida para
afrontar la emergencia.

La gestión de la crisis es un problema el cual se puede ver afectado por el enfoque

difuso de la lı́nea acción anteriormente explicada. Pero, la situación puede agravar-
se, Gutiérrez-Ossa et al.(2015), agrega que los entes locales son institucionalmente
débiles, lo que los hace dependientes de las determinaciones del ejecutivo. Sin ol-
vidar que, las regiones responden a necesidades diferenciadas y especı́ficas, agudi-
zando la tensión para emitir polı́ticas públicas a nivel nacional. Por otro lado, Doru
(2020) asegura que durante este tiempo convulso los gobiernos locales han tenido
la oportunidad de tomar las medidas administrativas necesarias para contener el vi-
rus, aunque a veces estas han restringido las libertades fundamentales favoreciendo
el interés público, estas, han seguido la normatividad existente durante el estado

15
0.7. REVISIÓN DE LA LITERARURA ÍNDICE GENERAL

de emergencia. El cual también alude la responsabilidad de la administración, que

expone un trabajo en conjunto entre los niveles de gobierno. Por esta misma lı́nea
argumentativa, Dini, F., Zilli, S. (2020) arguyen que la demanda de un sistema
democrático de salud, ha ocasionado una ineficiencia en el sistema administrativo
por una cadena de mano dependiente que ha causado retrasos para intervenir en
la emergencia en los municipios. Claramente el mal funcionamiento radica en una
falta de sinergia entre los niveles administrativos.

Los autores están de acuerdo en tres puntos para el caso de América latina: 1) La
poca capacidad económica para afrontar la crisis, 2) La cantidad de desigualdad so-
cial dentro de su territorio, y, 3) La poca fortaleza de sus instituciones. La primera se
basa en una comparación entre el primer y tercer mundo; mientras que este prime-
ro tiene la posibilidad de aumentar su capacidad tangible hospitalaria, el segundo,
tiene que limitarse a imponer polı́ticas restrictivas no médicas. La segunda habla de
la desigualdad económica y la gran cantidad de trabajadores informales; lo cual ha-
ce más difı́cil tomar decisiones debido a la necesidad de este grupo poblacional de
exponerse al virus por supervivencia económica. La última hace referencia al cumpli-
miento de las instituciones, la cual puede variar debido a la presencia o ausencia del
Estado central en muchos de los territorios; los cuales los entes territoriales quedan
aislados para afrontar la crisis. Para el caso colombiano cada una de estas variables
se cumplen.

Respuesta al COVID-19 en el caso colombiano.

Como ya vimos, cuando el gobierno central colombiano responde a situaciones de

crisis, según Jolly (2020) este desconoce la propia realidad territorial; pero la propia
trayectoria de la crisis hace evolucionar las respuestas desde el nivel nacional hasta
el territorial. Aunque la velocidad de las respuestas a una crisis como el COVID-19 se
pone en duda. En las democracias la capacidad de respuesta es mucho más lenta de-
bido al propio trámite burocrático de arriba abajo a corto plazo (Stasavage, 2020);
pero con alto margen de información a la opinión pública para hacer feedback. Para
Gaskell (2020) la gobernanza multinivel se entiende al responder al COVID-19 don-
de el gobierno central delega polı́ticas a largo plazo, y las unidades subnacionales
responde al corto; pero es necesario el reconocimiento de cada uno como gobierno,
sus beneficios, carencias y llenar los vacı́os en donde fallen. Esto es un ejercicio de
aprendizaje mutuo que puede ir de arriba hacia abajo y viceversa en periodos de
crisis.

Pero, en el caso colombiano ha sido lento y desastroso entorno a los picos de transmi-
sión del virus. Incluso los entes municipales están tomando decisiones en contra de
la descentralización, atribuyéndose decisiones exclusivas del ejecutivo central asig-
nadas por el Estado de emergencia.Las respuestas por parte del gobierno nacional y
territorial no coinciden. Para Anttiroiko (2021) estas están a cargo de autoridades
polı́ticas las cuales tienen en cuenta su contexto institucional, cultural, económico
y polı́tico; sin embargo, en Colombia el ente central no tiene un contexto de las si-

16
ÍNDICE GENERAL 0.7. REVISIÓN DE LA LITERARURA

tuaciones o realidades particulares. Este argumento es compartido por Janssen et al

(2020), pues afirman que la agilidad de la respuesta ante la crisis del COVID depen-
de de cómo se aborde, dentro de un contexto divergente entre las partes.

Como vimos anteriormente, esto se puede responder en el sentido de reconocer el

nivel central como territorial, definir los roles y aprender de cada una de las par-
tes. Para afrontar la crisis de salud, las autoridades nacionales deben de compartir
la autoridad, responsabilidad y los recursos; pero en Colombia se ve una falta de
coordinación entre las partes (Kim, Ku, Oh, 2020). Pero no se evidencia la falta de
coordinación en la realidad nacional y menos en la realidad territorial. Lo anterior
denota que la literatura no explica el caso colombiano en relación entre su ente cen-
tral y su ente municipal para atender la emergencia actual.

Por supuesto, esto en un contexto donde el modelo de descentralización se ve al-

tamente limitado al control central por la declaración del Estado de emergencia.
Pero, la respuesta de los gobiernos municipales con relación al central ha sido de
constante pugna por tomar la mejor decisión, por un lado, para la “nación” y por
otro para el “municipio” siguiendo una divergencia clara de interés. Estos intereses
no se explican porque divergen, claramente el ente municipal se ve altamente de-
pendiente del central; pero este último desconoce las realidades del primero. Por
ello, no ha sido clara una lı́nea de acción conjunta, tampoco la evolución de las re-
laciones entre las dos entidades a lo largo de la emergencia y claro, los resultados
tangibles que han generado decisiones lentas tanto a nivel nacional como municipal.

Los dos textos que más se acercan al contexto de la pregunta de la presente inves-
tigación radican en Jolly, J.-F. (2020). Territorio, planeación y polı́ticas públicas y
Dini, F., Zilli, S. (2020). Territorial Reorganisation and Differentiated Autonomy: A
Matter to be discussed in light of the Plague. Los dos concuerdan en que las reali-
dades de los municipios es lo más importante para responder ante una crisis como
la del COVID-19. Su diferencia radica en que la planificación de polı́ticas en el texto
de Jolly se basa en la intervención de multiplicidad de actores dentro del municipio
con la competencia del centro. En el otro corresponde a una ineficiencia del sistema
al desconocer la realidad basada en el contexto social, polı́tico y en la relación con
el ente central. En Jolly se puede concluir que también trae a colación las realidades
económicas y polı́ticas, además de una evolución dentro de las respuestas ante si-
tuaciones de crisis con relación al gobierno central. En resumen, Jolly explica que la
relación aprende de sus interacciones o competencia por la primacı́a de la respuesta
a las demandas de la crisis, ya sea para obtener mejores resultados o ante una situa-
ción ya de por sı́ difı́cil satisfacer las demandas de manera más eficiente.

17
0.8. OBJETIVOS ÍNDICE GENERAL

0.8. Objetivos
Objetivo general

Analizar la eficiencia asignativa, en el marco del COVID-19, entre el gobierno

nacional de Colombia y los gobiernos de Bogotá y Medellı́n con el fin de com-
prender la articulación de tareas entre el nivel nacional y municipal.

Objetivos especı́ficos

Identificar las caracterı́sticas del modelo descentralizado colombiano respecto

a las responsabilidades de los gobiernos municipales para ası́ revisar su posi-
ble incidencia en la efectividad de la distribución de tareas entre el gobierno
nacional y los gobiernos municipales en tiempos de crisis.

Determinar la coordinación de las polı́ticas públicas aplicadas por el gobierno

colombiano y su articulación por parte de los gobiernos municipales, de Bogotá
y Medellı́n, con el fin de identificar las divergencias derivadas de la crisis del
COVI-19.

Examinar el marco de autonomı́a por parte de los gobiernos de Bogotá y Me-

dellı́n para responder a las demandas locales de bienestar social, derivadas
del covid-19, a fin de relacionar hasta qué punto el nivel nacional respondió
afirmativa o negativamente ante las iniciativas de abajo hacia arriba.

0.9. Marco Teórico

En orden a explicar la forma como se desarrollaron las disputas entre la administra-
ción del gobierno nacional y los mandatarios de los gobiernos municipales entorno
a las medidas sanitarias aplicadas a la COVID-19, existen dos posibles explicaciones.
En primer lugar, el enfoque territorial de polı́ticas públicas,el cual, argumenta que la
territorialización de las polı́ticas públicas es de gran importancia para estimular una
forma eficiente de administrar el territorio, teniendo en cuenta las caracterı́sticas e
intereses especı́ficos de cada uno de los territorios que componen un paı́s, lo cual
es la esencia misma del modelo descentralizado multidimensional - administrativo,
económico y polı́tico (Carvajal, 2017; Jolly, 2005a, 2002b; Galicchio, 2010).

Por otro lado, la segunda explicación se basa en la teorı́a burocrática de la adminis-

tración, la cual establece que la organización burocrática debe seguir ciertos prin-
cipios que le permitan desarrollar una administración en la que se obtengan más
beneficios ahorrando costos, traducido en una eficiencia y eficacia administrativa,
sin dejar de lado las posiciones personalistas de los actores administrativos ası́ como

18
ÍNDICE GENERAL 0.9. MARCO TEÓRICO

la posible intervención de factores contextuales dentro de la organización burocráti-

ca que dan paso a situaciones de confrontación y negociación entre los actores bu-
rocráticos (Bonvin Varone, 2012a, 2012b).

El enfoque territorial de polı́ticas públicas

El enfoque territorial supone entender la forma en la que la constitución del terri-

torio define las caracterı́sticas especı́ficas de una sociedad, Gottman, Raffestian y
Scak argumentan que el territorio es un espacio definido por lı́mites, que genera
un gobierno, y, divisiones territoriales. Por lo tanto, implica una expresión de poder
en los relacionamientos sociales que crean una forma de control y organización. De
modo tal, que el enfoque territorial comprende la multidimensionalidad, la multicul-
turalidad, la capitalización (humana, social, cultural, de recursos), además, implica
asociar las dinámicas urbanas, o, rurales, previendo el valor caracterı́stico de cada
territorio, que lleva a el ordenamiento, la autogestión, la autonomı́a que configuran
la descentralización. Es ası́ como el enfoque permite una diferenciación territorial en
la que se involucran diversas instituciones (Carvajal, 2017).

En especı́fico, el enfoque permite según Fernández, Soloaga y Fernández (2019) una

aproximación de análisis para captar los fenómenos que atraviesan los territorios,
ampliando los contextos, notando las especificidades y vinculandolo con la cohesión
y el orden. De modo que, este enfoque territorial otorga los mecanismos para pla-
near, implementar y evaluar intervenciones coherentes con la realidad territorial,
para que sean integrales, eficientes, autónomas, que permitan a los territorios ges-
tionar sus procesos polı́ticos y de desarrollo (Umaña, 2017).

Esta es precisamente la vinculación del enfoque con la consecución de las polı́ticas

públicas, Jolly (2005a, 2002b) reconoce la multiplicidad de actores públicos y pri-
vados en el espacio municipal. Ası́ pues, afirma que el proceso de descentralización
territorial está marcado por la puesta en marcha de arriba a abajo para manejar
el territorio. Además, sostiene que las polı́ticas públicas territorializadas son hı́bri-
dos entre el centralismo y la descentralización ósea con una lógica sectorial y una
territorial. A partir de esta descentralización y el ordenamiento territorial se da la
territorialización de las polı́ticas que en el marco de la lı́nea central interpela por los
intereses de lo local, esto representa una voluntad, para mejorar la gobernanza deri-
vada de la diferenciación del territorio, a través de la toma de decisiones (Gallicchio,
2010).

En este sentido, para esta investigación se concibe la importancia desde el territorio,

los contextos y las decisiones, la polı́tica pública. Por tanto, es necesario compren-
der la multiplicidad de actores estatales que configuran parte de las decisiones de
las unidades territoriales ante la pandemia, como los mandatarios, los ministerios y
las secretarı́as de bienestar social, y, la sociedad civil en sı́ misma, ası́ como, se de-
be distinguir la influencia de actores privados como IPS, prestadores de servicios y
farmacéuticas. Esto, es lo que permite la multidimensionalidad en el sistema descen-

19
0.9. MARCO TEÓRICO ÍNDICE GENERAL

tralizado y el ordenamiento territorial en el Estado colombiano, tal como arguyen

Jolly y Carvajal.

Además, siguiendo la argumentación de Jolly (2002) es primordial entender de la

puesta en marcha de arriba abajo, siendo la polı́tica territorial un hı́brido entre el
centralismo y la descentralización, con una lógica sectorial. En el que el gobierno
central emite directrices y documentos oficiales que adoptan los municipios, los cua-
les, a su vez tiene el poder de determinar procedimientos autónomos, pero que nacen
de arriba abajo. Por tanto se entiende que la polı́tica pública en el paı́s se construye
a través de una lı́nea vertebral, pero se desprende entre diferentes territorios donde
se involucran variables territoriales que diferencian el planteamiento, ejecución y
evaluación de las decisiones o como dice Gallichio: la territorialización de polı́ticas
públicas.

De lo anterior, se puede desglosar la primera hipótesis de este trabajo. La cual, sos-

tiene que el grado de autonomı́a de arriba hacia abajo, logró una mejor adaptación
a la respuesta de la crisis, ya que se reconoce las realidades internas de los gobiernos
municipales. Esta misma es resultado de una cierta evolución de trayectoria entre
las relaciones del ejecutivo central y municipal mientras avanzaba la crisis. Cada
parte aprendı́a de sus debates entre sı́, pero siempre teniendo una relación de co-
laboración reconociendo la realidad de la parte municipal. En el sentido inverso, la
hipótesis puede tomarse que, entre menos autonomı́a, el grado de adaptación de
respuesta a la crisis tendió a ser negativo; esto debido a que la concentración por
parte del ejecutivo central desconoce las realidades de la unidad municipal, dando
como resultado imposiciones erróneas.

Teorı́a burocrática de la administración

La teorı́a burocrática de la administración en sus principios enmarca la precisión en

la definición de cargos y funciones. Ası́, se estandarizan procedimientos y se crea
un sistema de acción. Desde una perspectiva estructuralista Max Weber es principal
exponente acompañado de Fayol y Taylor (Marconi, 2018). El primer autor, arguye
que una organización cuando adopta el modelo burocrático reduce costos y obtiene
beneficios. Precisamente porque la burocracia representa una forma jerárquica de
organización, en la que hay una relación de poder y dominación entre agentes. De
forma tal, que hay una legitimación de la autoridad a través de la organización ad-
ministrativa.

Por ello el ejercicio debe ser preciso, uniforme, y rápido. Es ası́ como la burocracia
debe tener: (i) un carácter reglamentario, (ii) ser impersonal, (iii) una jerarqui-
zación, (iv) una racionalidad y división del trabajo, (v) un carácter formal de las
comunicaciones, (vi) competencias técnicas y meritocracia, (vii) completa previsión
del funcionamiento; para cumplir con su fin de organizar de forma eficiente (Weber,
1993; Ruiz, 2021). Por otro lado, es importante el aporte de Fayol quien mide que la
eficiencia, la optimización recursos, y, el alcanzar objetivos, son reacciones propias

20
ÍNDICE GENERAL 0.10. METODOLOGÍA

de una administración burocrática racional, en la que bajo principios de división de

trabajo, disciplina, responsabilidad, gestión, orden, equidad, y, estabilidad se logra
una descentralización que consolida la consecución de un interés general (Bonvin
Varone, 2012a).

Sin embargo, es necesaria una contraposición a estas posiciones, de hecho, Crozier

sostiene que los actores del sistema burocrático tienen una racionalidad limitada
e incompleta que dificulta el ejercicio de puesta en acción efectiva. Por lo cual las
soluciones nacidas del sistema no siempre son las óptimas, por que usualmente los
actores son individualistas, y, prefieren poner las reglas a su favor. Por lo que no
existen realmente posiciones jerárquicas de poder si no que existen varios centros de
poder paralelos. Además, siempre habrá factores intervinientes en el contexto orga-
nizacional que dificultan la efectividad, los cuales no se pueden controlar creando
ası́ “zonas de incertidumbre” (Bonvin Varone, 2012b).

Ası́ pues, es importante entender que el Estado colombiano es una organización

administrativa burocrática, que implica una relación jerárquica entre el centro de
poder y las pequeñas partes, ósea, la presidencia y los municipios. La posición de
Fayol, Taylor y Weber sirve para entender el principio del ordenamiento territorial
de Colombia. Sin embargo, el caso colombiano falla en la verdadera construcción
racional, la distribución de tareas, y la eficiencia. Por tal razón, la visión de Croi-
zer representa en sı́ el choque de poderes que se genera dentro de la estructura
burocrática, ya que los actores son individualistas y tiene intereses diferentes, da-
do también la diferenciación de territorios. Por lo que se desdibujan las relaciones
jerárquicas y se crean paralelos. Es de resaltar también comprender que hay factores
que crean incertidumbre como lo es el virus por COVID-19 de dificultan aún más la
organización burocrática.

Por ello, el segundo supuesto de este trabajo, asume que el modelo descentralizado
colombiano falla en cumplir con las caracterı́sticas de una organización burocrática
de la administración. Sobre todo, evidenciándose la teorı́a de la racionalidad limi-
tada e incompleta de Crozier. A partir de la cual fue evidente que los mandatarios
fueron individualistas y buscaron el modo de ponderar sus intereses y necesidades
especı́ficas, ante la ‘zona de incertidumbre’ que habı́a suscitado la COVID- 19. De
modo que no existió realmente una legitimidad y organización jerárquica, sino más
bien, un choque entre los tres centros de poder. Razón por la cual se dificulto la
eficiencia asignativa.

0.10. Metodologı́a
Este trabajo es un estudio de caso enfocado en analizar la dinámica descentraliza-
da de Colombia, tomando especı́ficamente los casos de los relacionamientos entre
el gobierno nacional con el gobierno municipal de Bogotá y Medellı́n. El periodo
de tiempo se limita desde la llegada de la pandemia por COVID-19 en el año 2020
hasta el final del segundo pico de contagios a inicios de 2021. Ası́ pues, el análisis

21
0.10. METODOLOGÍA ÍNDICE GENERAL

temporal se divide en tres momentos particulares, el primero, la llegada del virus al

paı́s en el mes de marzo, luego, el primer pico de la pandemia el 18 de julio al 15 de
agosto, finalmente, el segundo pico que se dio entre el 29 de diciembre de 2020 a el
7 de enero de 2021.

Para tal efecto, la investigación está dividida en dos etapas. En primer lugar, una
normativa histórica. Por otro lado, una caracterización de los casos, los relaciona-
mientos y los escenarios respectivos de esta investigación. De modo que, para la
recolección de dicha información se hizo uso de fuentes primarias y secundarias,
vinculadas a una investigación cualitativa, encaminada a analizar la descentraliza-
ción y la distribución de las tareas frente a la pandemia en los casos mencionados.

1. Etapa normativa e histórica

Con el fin de identificar las caracterı́sticas históricas y normativas del modelo descen-
tralizado colombiano y su efectividad, se realizará una revisión de la Constitución
de 1991; lo cual, permitirá realizar una definición de los conceptos institucionales,
reglas de juego y el espı́ritu descentralizador de la nación. Ası́ mismo, esto permitirá
realizar una revisión histórica desde la perspectiva institucional del modelo. Poste-
riormente, se comparará dicho corpus normativo e institucional con la puesta en
práctica de los atributos descentralizadores en medio de la crisis sanitaria por COVI-
19. Ya habiendo considerado la normatividad se examinará la literatura académica
sobre la descentralización en Colombia desde una perspectiva histórica, entendien-
do las fortalezas, debilidades de este sistema de ordenamiento territorial, y, en este
sentido se evidenciaran las posibles sincronı́as históricas.

2. Etapa de caracterización y distinción de relacionamientos

En esta etapa se contrastarán las decisiones polı́ticas aplicadas por el gobierno co-
lombiano y los gobiernos municipales para evidenciar las divergencias entre dichos
gobiernos. De tal modo, se enunciarán las decisiones y polı́ticas públicas más im-
portantes implementadas por cada uno de los gobiernos, a través de los planes de
desarrollo y los decretos especı́ficos. Lo cual a su vez, permitirá concretar cuáles fue-
ron aquellas decisiones causales de discrepancias. Luego, se examinarán los factores
intervinientes que llevaron a una distribución ineficiente de tareas. Ası́ mismo, se in-
dagaran aquellas medidas criticadas tanto por la opinión pública como por expertos
para afrontar las dificultades generadas por el COVID-19, para finalmente especificar
aquellas decisiones que dificultaron la efectividad de las medidas adoptadas frente a
la pandemia y que aumentaron la autonomı́a de los gobiernos locales.

22
ÍNDICE GENERAL 0.11. CRONOGRAMA

0.11. Cronograma

23
0.11. CRONOGRAMA ÍNDICE GENERAL

24
ÍNDICE GENERAL 0.12. RESULTADOS

0.12. Resultados
Resultados esperados de la investigación

En este proyecto de investigación se espera demostrar que durante el tiempo de crisis

generado por la COVID-19, las controversias que se desarrollaron entre el gobierno
nacional y los gobiernos municipales de Bogotá y Medellı́n se debieron a la debili-
dad en la eficiencia asignativa del modelo descentralizado colombiano. Lo cual llevó
a un mandato difuso, caracterizado por el desencuentro de preferencias e intereses
entre el gobierno nacional y los gobiernos municipales de Bogotá y Medellı́n. Esto
sin dejar de lado que se espera mostrar una evolución en las relaciones interguber-
namentales desde la llegada del virus al paı́s hasta el final del segundo pico, respecto
a la coordinación y trabajo conjunto entre los gobierno para la toma de decisiones
en relación con las medidas y polı́ticas públicas implementadas para hacer frente a
los desafı́os sociales, económicos y polı́ticos derivados del coronavirus.

Resultados desde la literatura

De acuerdo a la literatura presentada anteriormente es posible afirmar que, en un

paı́s subdesarrollado, con modelo descentralizado, como lo es Colombia, durante si-
tuaciones de crisis suele divergir las realidades y por ende las respuestas polı́ticas
para atender la misma. El comienzo de la COVID-19 dio más poder al ejecutivo cen-
tral para la planificación y ejecución de las polı́ticas necesarias para afrontar la crisis
bajo la figura constitucional del Estado de emergencia; por ello los niveles de admi-
nistración nacional y municipal interpretaron la crisis desde sus propias realidades,
las cuales chocaron.

Como sabemos, este mismo explica la multiplicidad de actores intervinientes en la

planificación polı́tica a nivel municipal. Por otro lado, el choque entre la realidad que
percibe el gobierno nacional y municipal difiere al momento de planificar polı́ticas
públicas. El enfoque de la teorı́a burocrática nos da otra perspectiva, esto mismo nos
dice que el choque es desde el nivel de la búsqueda de divergencia de intereses de
actores individuales dentro del sistema burocrático. Pero más que estos dos enfoques
sean diferentes, tiene varias cosas en común; como la afirmación de que cada nivel
administrativo busca lo mejor, ya sea para mantener o mejorar su realidad o en la
búsqueda de proteger sus propios intereses.

En la presente investigación se esperamos encontrar que durante el periodo de pan-

demia Bogotá, Medellı́n y el gobierno central entraron en una divergencia para tratar
la pandemia del COVID-19 con el fin de controlar el bienestar social. Esta misma ya
sea por divergencia de las realidades de ambos o de intereses. Claramente, y aunque
este trabajo no presente predecir, se tenderá a buscar una evolución de la trayectoria
entre la relación municipal y Nacional. Esto con el fin de identificar una mejor adap-
tación y aprendizaje durante el comienzo, primer y segundo pico epidemiológico.
Esta evolución radica en un proceso donde los dos niveles administrativos lograron
ceder o ponerse de acuerdo para aplicar ciertas polı́ticas de arriba hacia abajo o abajo

25
0.12. RESULTADOS ÍNDICE GENERAL

hacia arriba; también en qué medida las polı́ticas chocaron y por lo tanto tendieron
a divergir.

La presente investigación no pretende encontrar una sola respuesta, ya que a la evo-

lución no se puede concluir como efectiva o negativa hasta el fin de la misma crisis.
Esto debido al carácter de la pandemia, la cual hasta el momento de presentar este
proyecto no ha finalizado. Por lo cual, se ha de encontrar puntos donde los niveles
administrativos se pusieron se coordinaron o no para indagar sus efectos negativos
a corto plazo en los periodos de tiempo anteriormente establecidos.

Productos esperados

En cuanto a los resultados esperados hay tres lı́neas base de aporte. Por un lado, en
cuanto a la formación de ciencia y tecnologı́a. Segundo, un aporte en cuanto a la
apropiación social del conocimiento. Finalmente, un aporte al conocimiento.

Formación en ciencia y tecnologı́a

Tipo de producto Beneficiarios

Semilleros de investigación Un espacio compuesto por maestros y estudian-
tes de pregrado y maestrı́a que les permita anali-
zar los modelos descentralizados del mundo y los
modelos de ordenamiento territorial.
Diplomados Con énfasis especial en miembros activos en la
polı́tica electoral, para que puedan distinguir las
fortalezas y debilidades del sistema descentrali-
zado, con el fin de no recaer en los retos, y, por el
contrario, crear mecanismos para facilitar la eje-
cución de la organización territorial.
Simposios estudiantiles Los estudiantes de diversas escuelas y enfoques
del conocimiento se pueden unir en un espacio
académico para compartir ideas.

26
ÍNDICE GENERAL 0.12. RESULTADOS

Apropiación social del conocimiento

Producto Medio
Podcast Por medio de la plataforma de Spotify, para crear
espacios de diálogo, debate y análisis con invi-
tados referentes en el tema, académicos, y estu-
diantes.
Dos ponencias Espacios en universidades, compuestos por pa-
nelistas, estudiantes y miembros de instituciones
gubernamentales y no gubernamentales para rea-
lizar espacios de diálogo y difusión de informa-
ción.
Cursos de capacitación y talleres Los estudiantes de diversas escuelas y enfoques
del conocimiento se pueden unir en un espacio
académico para compartir ideas.

Aporte al conocimiento

Producto Impacto
Artı́culos en revistas académicas Permitirán realizar análisis diferenciados sobre
contextos, decisiones, actores, y, acontecimien-
tos, relevantes que se relacionen con la descen-
tralización.
Libros Los cuales, contengan un análisis histórico y pre-
ciso sobre la descentralización en Colombia y per-
mitan tener en un solo compendio académico to-
da la caracterización importante de este sistema.
Manuales Que aporten a la puesta en marcha de la descen-
tralización en el paı́s.

27
0.13. REFERENCIAS ÍNDICE GENERAL

0.13. Referencias
Anttiroiko, A. V. (2021). Successful government responses to the pandemic: Contex-
tualizing national and urban responses to the COVID-19 outbreak in east and west.
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