PRESUPUESTO

PARTICIPATIVO
DE LA CIUDAD DE POSADAS

Colección Experiencias y aprendizajes

Políticas Públicas
Serie Investigación Acción como expresión de política
pública local

Ana Alicia Pokolenko - Valeria Mariel Jacquemin - Mariano Ramiro Pianovi

 Presupuesto Participativo
de la Ciudad de Posadas
Experiencias y aprendizajes como expresión de
política pública local

1
Pokolenko, Ana Alicia
Pokolenko, Ana Alicia
Presupuesto participativo de la ciudad de Posadas : experiencias y
aprendizajes como expresión de política pública local / Ana Alicia
Pokolenko ; Mariano Ramiro Pianovi ; Valeria Mariel Jacquemín - 1a
edición especial - Posadas: Ana Alicia Pokolenko, 2018.
Libro digital, PDF - (Políticas públicas / Pianovi, Mariano Ramiro;
Pokolenko, Ana Alicia; investigación acción ; 1)

Archivo Digital: descarga y online

ISBN 978-987-42-8619-2

1. Participación Ciudadana. 2. Gestión Pública. 3. Presupuesto. I.

Pianovi, Mariano Ramiro II. Jacquemín, Valeria Mariel III. Título
CDD 351.09

Diseño de tapa y diagramación: Yanina Denis, Julián Santa Catalina.

Se autoriza la reproducción total o parcial de los textos aquí

publicados, siempre y cuando no sean alterados, se asignen los créditos
correspondientes y no sean utilizados con fines comerciales.

Centro Misionero de Estudios Regionales (CEMER)

Instituto Misionero de Estudios Superiores (IMES)

2
AUTORES:

− Valeria Mariel Jacquemin

Licenciada en Ciencias Sociales y Humanidades
Profesora de Ciencia Política
Coordinadora Ejecutiva de la UEPE – Municipalidad de
Posadas
Docente e investigadora IMES – CEMER

− Ana Alicia Pokolenko

Licenciada en Comercio Internacional
Contadora Pública
Magíster en Desarrollo Local
Magíster en Desarrollo Económico Local
Coordinadora, docente e investigadora IMES - CEMER

− Mariano Ramiro Pianovi

Licenciado en Trabajo Social
Profesor Universitario en Trabajo Social
Máster en Desarrollo Económico Local
Magister en Desarrollo Local
Experto en Desarrollo Local
Mediador Comunitario
Docente e investigador IMES – CEMER

3
COLABORADORES
Aguilar, Daniela Ester Manzur, Juan Ramón

Belloni Loizaga, Alejandra Núñez, Sandra Elizabeth

Da Silva, Gladys Viviana Ozuna, Raúl Marcelo

Fernández, Marlene Sánchez, Alba Andrea

Figueredo, Jonatan Esteban Sosa, Noelia Noemí

Geroldi, Lidia Ester Troche, Gabriela

Gómez, Laura Isabel Velazco, Emilia Carolina

4
 INDICE

PROLOGO 7

INTRODUCCION 13

Capítulo I.
EL PRESUPUESTO EN LA GESTIÓN MUNICIPAL 17

Capítulo II.
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO POSADAS 23

Capítulo III.
PARTICIPACIÓN CIUDADANA, POLÍTICAS PÚBLICAS
Y EDUCACIÓN DESDE LA EXPERIENCIA DEL PP POSADAS 29

Capítulo IV.
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO POSADAS COMO
POLÍTICA PÚBLICA 47

CONCLUSIONES Y APRENDIZAJES
Reflexiones finales y desafíos pendientes 109

BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS DOCUMENTALES 113

5
6
 PRÓLOGO
“La Educación Superior es un bien público y un de
recho humano fundamental, por ello el Estado lo
debe garantizar y sostener”. [UNESCO, 2009]

Incluir prácticas socio comunitarias en la Educación

Superior parece un hecho ineludible si se lo piensa desde el
compromiso social de las Instituciones Educativas, no es otra cosa
que su pertinencia social con la comunidad de la cual es parte.
Estas son parte de las conclusiones desarrolladas en el encuentro
de la Red de Universidades Provinciales desarrollada en marzo
del 2018 en Paraná, Entre Ríos.
En línea con lo antes mencionado, es que a finales del 2016
el Instituto Misionero de Estudios Superiores de Gestión Pública y
Desarrollo Humano (IMES) toma la decisión de poner en marcha
el Centro Misionero de Estudios Regionales en Políticas Públicas
y Desarrollo Territorial (CEMER), con el propósito de contribuir
con el fortalecimiento académico, promoviendo la formación de
investigadores y agentes de desarrollo a partir de la producción,
gestión y difusión de conocimientos vinculados con las áreas
prioritarias de la agenda pública del Estado como en aquellos
aspectos vinculados a las distintas dimensiones del desarrollo, en
un espacio de articulación y diálogo estratégico multidisciplinario
orientado a fortalecer los procesos de desarrollo en la Región de
la que forma parte.
En relación con ello, la presente publicación aborda
el proceso de presupuestación participativa de la comuna
capitalina desde la experiencia de cooperación llevada a cabo
entre los ámbitos académicos y el gobierno local, a partir de la
suscripción de un Convenio de trabajo conjunto entre el IMES y la
7
Municipalidad de Posadas.
Así, se ha buscado reflejar el recorrido que implica un modo
distinto de pensar la Educación Superior, desde un “modo de ser”.
El desafío es interesante, ya que desde el IMES-CEMER estamos
aprendiendo “desde el hacer” y a la vez ejerciendo ciudadanía,
doblemente gratificante para cualquier experiencia educativa.
Desde el 2016, año en que Presupuesto Participativo
Posadas es impulsado por el Intendente Joaquín Losada como
una política pública municipal, emprendimos el camino juntos:
academia y política, un círculo que pretende ser virtuoso. A 2018,
entrando al 3er. año de su puesta en marcha, decidimos doblegar
el esfuerzo, convocar a nuevos actores, a más docentes, involucrar
a más alumnos y profundizar los objetivos de estudios para
construir más conocimiento y praxis.
En este sentido, el Presupuesto Participativo ya es parte
de la agenda académica del IMES, el CEMER y en especial de
la Tecnicatura Superior en Gestión Administrativa y Políticas
Públicas.
En lo Académico, en este 2018, se continúa la experiencia
involucrando un número mayor de cátedras: Derecho
Administrativo, Finanzas Públicas, Formulación de Proyectos,
Práctica Profesional y Pasantías, con un trabajo final integrador a
todas ellas. Respecto a la Extensión, dichos estudiantes desarrollan
el rol de “facilitadores” en las asambleas, para lo cual se preparan
pasando primero por una etapa de observadores, relevamiento
de datos y recibiendo aportes desde los docentes para desarrollar
dicho rol con el respeto que se merece la ciudadanía y lo público.
Finalmente, en la tercera dimensión, la Investigación, se desarrolla
desde el CEMER como proceso vinculado a los dos anteriores,
aplicando diferentes formas de relevamiento y análisis de fuentes
de datos en la medida que los estudiantes, docentes y otros
actores, participan de las diferentes instancias del mecanismo.
Tal como lo plantea el concepto de bien colectivo, los

8
insumos generados en el ámbito académico son parte de la
riqueza de una sociedad, es por ello que se presenta esta primera
y sencilla publicación, a disposición de quienes valoran el
aprendizaje colectivo.
Los Autores

9
10
 A los que confían en nuestros
Gobiernos Locales como actores
claves del desarrollo, a nuestra
Administración Pública involucrada
en la innovación y la participación
en las políticas públicas y a todos
los ciudadanos que tienen lo
público, como convicción.

11
12
 INTRODUCCIÓN

El presupuesto participativo se constituye en una forma

pública y transparente de poder, donde el ciudadano es partícipe
de las decisiones municipales vinculadas con la elección de
prioridades de inversión pública, contribuyendo de esta manera
con la calidad del gasto al lograr una asignación de recursos más
eficiente y equitativa a las necesidades del territorio. Por ello, su
proceso incide en la democratización, visibilizando una forma de
diálogo democrático entre el Ejecutivo municipal y la ciudadanía,
y, por ende, afianzando desde la praxis un modelo de gestión
pública al servicio de la población.
En el caso del Municipio de Posadas (Capital de la provincia
de Misiones, Argentina) la modalidad presupuestaria participativa
es reconocida en la Carta Orgánica del gobierno local desde
el 2010, con la finalidad de promover la participación de la
ciudadanía en el debate público respecto a las prioridades de la
comuna, como así también en lo que hace al control democrático
de la gestión pública.
En este contexto, la presente publicación aborda el proceso
de presupuestación participativa de la comuna capitalina desde
su puesta en marcha como política pública local y la experiencia
de cooperación llevada a cabo entre el ámbito académico y el
gobierno local, a partir de la suscripción de un Convenio de trabajo
conjunto entre el Instituto Misionero de Estudios Superiores de
Gestión Pública y Desarrollo Humano (IMES) y la Municipalidad
de Posadas, en la gestión municipal que pone en marcha en
2016 por primera vez en la ciudad este mecanismo: Intendencia

13
del Sr. Joaquín Losada (2015-2019). Este convenio permitió la
participación de estudiantes y egresados de la Carrera de Gestión
Administrativa y Políticas Públicas como facilitadores en las
Asambleas Barriales del Presupuesto Participativo de la ciudad.
En el marco de este, se buscó que docentes, graduados y
alumnos de último año de carreras vinculadas con la Gestión de
Políticas Públicas, se nutran de la realidad política institucional y
afirmen conocimientos vinculados con el ciclo de política pública
local denominada Presupuesto Participativo.
En el 2017, desde el Centro Misionero de Estudios
Regionales (CEMER), dependiente del IMES, se logran doblegar
esfuerzos, profundizando el proceso de investigación y generando
un trabajo de cátedras conjuntas para el involucramiento de los
alumnos cursantes de dicha carrera en las asambleas y sus etapas
posteriores, entendiendo la riqueza de todo este proceso de
vinculación gobierno-ciudadanía. En este sentido, se incluyó un
sondeo con encuestas, cuyos datos obtenidos fueron analizados
en el observatorio, con teorías y cruce de datos con otras fuentes
de información aportadas por la Unidad Ejecutora de Proyectos
Especiales de la Municipalidad, para estudiar diferentes variables
que están involucradas en Presupuesto Participativo.
La creación de espacios participativos en las instituciones
educativas constituye uno de los ejes centrales que deben
perseguir las mismas, en cuanto al fortalecimiento de su rol y su
vinculación con el contexto; y específicamente para articular el
conocimiento con la realidad cambiante de los entornos, con el fin
del mejoramiento de la calidad de vida de todos los ciudadanos.
Los docentes de cada espacio curricular son profesionales
que se desempeñan como tales en diferentes organismos de
la administración pública, y es en las clases, el espacio donde
se conjuga la teoría con la praxis; ya que se reflexionan sobre
estudios de casos de sus propios organismos desde las diversas
concepciones teóricas, y a partir de los diversos trabajos prácticos
de investigación realizan propuestas de mejoras superadoras

14
para lograr la eficiencia y eficacia de sus organismos, orientados
al ciudadano.
De allí que se articula desde las cátedras: Formulación y
Evaluación de Proyectos, Pasantía y Práctica Profesionalizante,
la participación de los estudiantes que cursan el tercer año de
la Tecnicatura Superior en Gestión Administrativa y Políticas
Públicas, como proyecto de intervención a partir de una Práctica
Profesional asistida.
De acuerdo al Anexo de la Resolución Consejo Federal de
Educación Nº14/07: “Se entiende por prácticas profesionalizantes
aquellas estrategias y actividades formativas que, como parte de
la propuesta curricular, tienen como propósito que los estudiantes
consoliden, integren y/o amplíen las capacidades y saberes que se
corresponden con el perfil profesional en el que se están formando.
Son organizadas y coordinadas por la institución educativa, se
desarrollan dentro o fuera de tal institución y están referenciadas
en situaciones de trabajo.
En tanto propuesta formativa, las prácticas profesionalizantes
se orientan a producir una vinculación sustantiva entre la
formación académica y los requerimientos y emergentes del
sector socioproductivo. Esta vinculación intenta dar respuesta a
la problemática derivada de la necesaria. relación entre la teoría
y la práctica, entre el conocimiento y las habilidades, propiciando
una articulación entre los saberes escolares y los requerimientos
de los diferentes ámbitos extraescolares
Así, la experiencia de trabajo interactivo de las cátedras
en actividad promovida por el Centro Misionero de Estudios
Regionales perteneciente al IMES, con el equipo técnico de la
Municipalidad de Posadas, logró que los actores involucrados
puedan introducirse en el corazón de las políticas públicas para
estudiarlas de cerca, analizarlas y generar aprendizajes conjuntos.
La interacción en estos dos roles (académico y político)
permitió, entre otras cosas, retroalimentar un proceso importante

15
para toda gestión pública, que es el análisis con la misma
implementación, siempre enriquecedor para una cátedra
académica pero también para el mismo Estado.
Estudiar el ciclo de una política pública en el aula no se
compara con vivirlo desde adentro, identificando cada etapa e
interactuando con sus actores en pleno ejercicio ciudadano. Para
el IMES, contar con estos espacios de participación y aprendizajes,
es una riqueza invaluable; más aún en formas de democracia
participativa, donde no hay manuales mágicos.
La elección es prometedora, Presupuesto Participativo
es una experiencia sin límites, sus objetivos y efectos pueden ser
tan variados y múltiples, como los actores que puede llegar a
involucrar.

16
 Capítulo I.
EL PRESUPUESTO EN LA GESTIÓN
MUNICIPAL
Ana Alicia Pokolenko

En América Latina la descentralización fiscal ocurrió casi

paralelamente a la democratización política. El inicio de la época
de democracia en la década de 1980 generó un fuerte incremento
en las demandas de los ciudadanos de participar en la formulación
de políticas públicas, por lo que la mayoría de los gobiernos
incorpora en la base normativa de cada territorio, la noción de
descentralización territorial y fiscal, como así también alguna
modalidad de “democracia participativa” [Rey de Marulanda;
2005: Pág.55].
En el caso de Argentina, a mediados de los años ochenta, se
inicia en la gran mayoría de sus gobiernos subnacionales un proceso
de reforma constitucional que reconoce la autonomía de los
Municipios, como resultado del proceso de reformas del gobierno
nacional en su proceso de transferencia de responsabilidades a
las provincias y, por ende, los Municipios [Pirez, 2002].
Así, los procesos descentralizadores ampliaron las
atribuciones municipales configurando una nueva agenda en
los gobiernos locales, que si bien, mantienen las funciones
tradicionales de gestión administrativa, desarrollo urbano,
prestación de servicios públicos y regulación de la vida comunitaria;

17
suman nuevas funcionalidades tales como las de constituirse en
promotores del desarrollo y agentes de contención social [Cao,
2007:6.2].
Estas nuevas funcionalidades asumidas, en lo que autores
como Graglia denominan la: “segunda ola del Municipalismo, de
gobiernos municipales promoviendo desarrollo local”; incluyeron
nuevas responsabilidades en aspectos vinculados con la
promoción económica, la vinculación del sistema educativo con
el productivo, el cuidado del medio ambiente, la promoción de
políticas de protección e integración socio-comunitarias, el poder
regulatorio, la coordinación multinivel y el fortalecimiento de la
seguridad, la fijación y gestión de políticas de salud en el ámbito
local, entre otros aspectos [Graglia, 2014].
Escenario que, a su vez, ha incidido fuertemente en la
expectativa ciudadana sobre el nivel de respuesta del municipio,
provocando muchas veces situaciones donde dicha expectativa
termina por exceder ampliamente las competencias legales del
gobierno local [Cao, 2007:6.2].
En este contexto, donde los gobiernos municipales
incorporan funciones más complejas para la realización de
sus fines: tanto en lo referente a la selección de prioridades,
definición de objetivos y erogaciones, obtención de medios para
atenderlas y los vinculados con la ejecución y manejo de ellos; la
planificación recobra preponderante relevancia para la gestión,
ya que permite que gobernantes y gobernados pueden definir una
visión compartida de futuro, como así también lograr el empleo
adecuado de los recursos disponibles.
Ahora bien, esta situación demanda que la planificación
deje de ser una mera “tarea de escritorio” y un asunto reservado
a expertos con baja o nula participación de la sociedad y
prácticamente sin diálogo con la academia o el sector privado;
para convertirse en un ejercicio de análisis, discusión negociación
entre los distintos actores locales para determinar colectivamente
las metas y concebir los instrumentos que permitan alcanzarlas
[Gómez, 2004: 105].

18
 “La apropiada respuesta a los desafíos de gobernanza
parte del reconocimiento de la asociación indisoluble entre
planificación y gestión pública para el desarrollo” [ILPES CEPAL;
2015:12]; lo que implica comprender que la planificación es parte
de un ciclo de retroalimentación que inicia en el plan, pero requiere
de gestión, coordinación, evaluación y monitoreo constante de
la política pública para el desarrollo, como así también, de que
es necesario el perfeccionamiento permanente de herramientas
y metodologías adaptadas a las particularidades sociales del
territorio.
En consecuencia, y considerando que el presupuesto
público se constituye en un importante plan de acción de
los principales ejes estratégicos del gobierno local; es que la
gestión municipal debe plantearse un nuevo modelo de proceso
presupuestal que permita focalizar su estrategia hacia el logro de
las metas establecidas, alcanzando niveles óptimos de eficiencia
y eficacia que dinamicen el desarrollo.
Desde una perspectiva moderna se considera al Presupuesto
como una expresión de las políticas públicas del gobierno local,
por lo tanto, es visto como instrumento de planeamiento para el
desarrollo local y el incremento del bienestar de la ciudadanía del
territorio de su alcance, y no sólo desde sus funciones tradicionales
asociado a un mero un plan financiero de gobierno e instrumento
legal y preventivo de la actividad financiera del Estado [Bolívar,
2012].
Por ello, la programación presupuestaria debe ser
vista como algo que va más allá de la política fiscal; dado que
la misma representa en sí, una herramienta fundamental para
que el gobierno, formule, discuta, apruebe, ejecute, controle y
evalúe los resultados de la estructura de la clasificación del gasto
público como reflejo de las políticas públicas que determinan la
intervención del Estado en la Sociedad, con clara definición, a su
vez, de cómo se distribuyen los recursos financieros que la sociedad
transfiere al Estado a través del sistema tributario [Bolívar, 2012].

19
 La estructura y metodología de asignación de los
recursos (presupuesto tradicional, por programas u otra) resulta
fundamental para maximizar la eficacia y eficiencia de la gestión,
así como el aumento de la calidad de los productos (bienes y
servicios) y el logro de resultados. La eficiencia en la asignación
permite también, que los gobiernos locales logren la flexibilidad
y responsabilidad que la sociedad actual exige en el marco de
nuevos procesos de democratización.
En relación con ello, los mecanismos de presupuestación
participativa son su forma pública y transparente de poder, se
constituyen en una herramienta democrática de descentralización
participativa, que permite mejorar la gobernabilidad y potenciar
la inclusión social [Ruiz Pozo, 2007]
El ciudadano se convierte en actor partícipe de las
decisiones municipales vinculadas con la asignación de recursos
conforme las prioridades de inversión, mejorando la calidad
del gasto en una suerte de redistribución del poder. Por ello, su
proceso incide en la democratización, visibilizando una forma de
diálogo democrático entre el Ejecutivo municipal y la ciudadanía,
afianzando desde la práctica un modelo de gestión pública al
servicio de la población.
En el marco de esta lógica conceptual, Boaventura de
Sousa Santos refiere al presupuesto participativo como una
estructura y un proceso de participación comunitaria basado
en un conjunto de instituciones que funcionan como canales
para asegurar la participación en el proceso de decisión del
gobierno municipal y sobre la consideración de tres principios
rectores: (i) participación abierta a toda la ciudadanía por igual
(ii) combinación de democracia directa y representativa con
una dinámica institucional definida en reglas internas, y (iii) la
disposición de recursos para inversiones de acuerdo con una
combinación de criterios generales y técnicos [Boaventura de
Sousa, 1998].
En América Latina, la implementación del presupuesto

20
participativo va ganando espacio y popularidad: desde la primera
fase experimental iniciada en Porto Alegre en 1989, pasando a
una segunda de expansión y masificación nacional en dicho país
entre los años 1997 y 2000, y una tercera a partir del año 2000
con expansión internacional y mayor diversificación, las distintas
experiencias del mimo se han ido globalizando y adaptando
a la realidad de cada territorio, con diferencias marcadas por:
las formas de participación en el proceso de presupuesto, la
distribución en el poder en la toma de decisiones, el control
social y la fiscalización de obras, el grado de formalización o
institucionalización, entre otras [Cabannes, 2004].
Sin embargo, el común denominador de las experiencias
de “democratización participativa en el presupuesto” se vincula
con el fortalecimiento y construcción de una gobernabilidad local
basada en la activa participación de la ciudadanía, lo que en su
defecto implica voluntad política y transparencia de los actos
administrativos evitando prácticas de clientelismo y corrupción.

21
22
 Capítulo II.
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO POSADAS
Valeria Mariel Jacquemin

El Presupuesto Participativo de Posadas (PPP), se

constituye en un mecanismo reconocido en la Carta Orgánica
desde su última modificación en el 2010 y su ordenanza específica
fue aprobada en el 2013 [Ordenanza V–N°21]1. 
Transcurrido varios años sin su efectiva puesta en marcha, en
2016, a pocos meses de asumir, el Intendente Joaquín Losada decide
impulsar la primera experiencia de Presupuesto Participativo en
la ciudad, realizando como primer paso: talleres internos con los
delegados municipales, áreas municipales involucradas y un equipo
de asesores externos del ámbito social. Luego de analizar diversas
experiencias de otras ciudades, se definió un esquema inicial que
permitiera evaluarse con la misma práctica, a través de la Unidad
Ejecutora de Proyectos Especiales (UEPE) a cargo del Arq. Horacio
Szeliga y la Lic. Valeria Jacquemin. Esta área, dependiente de la
Secretaría de Planificación Estratégica y Territorial a cargo de la
Lic. Laura Duarte. Vale decir que PP se encuentra en la agenda de
ambas áreas gran parte del año, por ser un mecanismo altamente
demandante para las áreas involucradas.
En el 2017, el Intendente da mayor institucionalidad al
proceso, creando, en el marco de la misma Secretaría, la Dirección
de Presupuesto Participativo a cargo del Coordinador Dr. Marcelo

1
Esta Ordenanza se ubica en la Rama V referida al Presupuesto General de
Gastos y Recursos dentro del esquema Normativo.

23
Strasser. Contar con equipo específico y normativa reglamentada,
permitió a la gestión desarrollar este mecanismo como una
importante intervención territorial.
“El Presupuesto Participativo tiene como finalidad, la
participación de la ciudadanía en la elaboración del presupuesto
general de gastos y cálculo de recursos y el plan de inversiones
públicas anual de la ciudad de Posadas; el debate público respecto
de las prioridades de la comuna, así como el control democrático
de la gestión pública…” [Ordenanza N°V – N°21: Art.3°].
− Carta Orgánica de la ciudad de Posadas (2010-2014).
Dentro del Título de los Derechos Políticos, el Capítulo
Sexto reconoce el Presupuesto Participativo.
Artículo 48.- Todos los ciudadanos de Posadas
tienen derecho a participar opinando sobre la
aplicación de los fondos públicos del Presupuesto
Participativo y controlar las rendiciones de cuentas
referentes a su utilización.
Artículo 49.- La reglamentación del Presupuesto
Participativo deberá garantizar la plena
participación a la ciudadanía en general, por
sí o a través de organizaciones; el derecho a la
información y a una decisión fundada.
Artículo 50.- Deberán realizarse Asambleas del
Presupuesto Participativo por Delegaciones
Municipales, tomando para ello la división
territorial de la ciudad.
− Ordenanza V –N°21. Establece los siguientes criterios para
el esquema:
 Es un procedimiento a través del cual los
ciudadanos de Posadas establecen y controlan las
prioridades del 1,5% del Presupuesto General de
Gastos y Recursos (art.2).

24
  Es el procedimiento que prioriza la participación,
el debate público y el control democrático de la
gestión pública (art. 3).
 La obligación del Gobierno Municipal de difundir
el mecanismo (art. 3) incluso con seminarios sobre
presupuesto público en establecimientos educativos
(art. 6).
 La conformación del presupuesto anual
correspondiente al año calendario siguiente (art. 4).
 La participación de las comisiones vecinales
existentes o asambleas barriales que se deben
integrar al efecto (art. 4).
 La facultad del Departamento Ejecutivo de dictar el
reglamento con cronograma, mecanismos, así como
la posibilidad de modificarlo parcial o totalmente al
finalizar cada ejercicio anual (art. 5).
 Crea un Consejo para el seguimiento (art. 8) y da
la posibilidad de que propuestas de los mismos
concejales de la ciudad, puedan ser debatidas en
las asambleas (art. 7).
Además, los artículos base plasmados en la Carta
Orgánica toma como base la división territorial
existente en la ciudad: las Delegaciones y plantea la
participación de la ciudadanía en sentido amplio.
− Decreto reglamentario N°1681/16. Reglamenta los
criterios planteados en la ordenanza precedente:
 Nombra a la Secretaría de Planificación Estratégica y
Territorial como autoridad de aplicación (art. 3).
 Define criterios de cada etapa, incluyendo las formas
de votación en asambleas y al final del proceso.
 Incorpora en el Anexo I el reglamento del

25
 cronograma, etapas y requisitos.
 Genera la idea de zonificación de la ciudad a
los efectos de desarrollar asambleas de manera
abarcativa de todo el territorio. Anexo II.
 Incorpora en el Anexo III la ficha técnica que deberán
completar los vecinos que tengan propuestas
aprobadas en asambleas, con un plazo específico de
entrega ya que dicha ficha deber ser analizada por
los equipos municipales.

Respecto a la publicación y difusión del mecanismo,

el Gobierno Municipal ha incorporado en la web oficial: www.
posadas.gov.ar un espacio específico para la publicación de toda
la información referida al mecanismo, entre la que se encuentra:
⇒ La normativa (ordenanza y decreto específico).
⇒ Cuadro síntesis de las etapas.
⇒ Proyectos ganadores del 2016 y 2017 con su
ubicación geográfica.
⇒ Detalles de cantidad de votos obtenidos y
presupuesto aprobado (en tablas de contenidos y
actas de escrutinio de ambos años).
⇒ La experiencia del 2016 organizada por cada CIT
con imágenes de cada etapa.
⇒ Publicación que expone la experiencia de cada
año.

26
Figura N°1. Sitio web oficial del Presupuesto Participativo
Fuente: www.posadas.gob.ar

Figura N°2. PP Posadas – Etapas

Fuente: Decreto 1681/16

27
28
 Capítulo III.
PARTICIPACIÓN CIUDADANA, POLÍTICAS PÚBLICAS
Y EDUCACIÓN DESDE LA EXPERIENCIA DEL PP
POSADAS
Mariano Ramiro Pianovi
Ana Alicia Pokolenko

En la actualidad las sociedades contemporáneas

demandan la ampliación y profundización de la democracia
como sistema político, aspirando al logro de una comunidad
dotada de relaciones sociales más equitativas y con un grado
más alto de pertenencia, lo que depende en gran medida, de una
activa participación ciudadana que “alimente el espíritu de la
democracia, la legitimidad y la ciudadanía” [Luna Tamayo, 2013].
En este marco, los sistemas educativos se constituyen
en una de las instituciones más estrechamente conectadas con
la cohesión social y la ciudadanía, dado que las mismas tienen
la responsabilidad y oportunidad de formar ciudadanos como
sujetos capaces de pensar por sí mismos en un contexto plural y
procesar críticamente la información que reciben [OEI, 2012].
Por ello, no es casual que entre las metas educativas 2021
de la OEI se establezca la necesidad de elevar la participación de
los diferentes sectores sociales en proyectos educativos, para lo
cual, los esfuerzos de las instituciones y sus programas formativos

29
deben orientarse a la construcción de conocimiento a partir de la
experiencia, y no a un tratamiento aislado y descontextualizado
del saber disciplinario [OEI, 2012].
“La exploración de experiencias transcurridas formando
parte de una comunidad que las estudia, transforma a los actores
de una escuela en una comunidad que indaga y que colabora
en una clara propuesta de profesionalización de la enseñanza”
[Litwin, 2008: 202].
La educación para una ciudadanía activa, democrática,
multicultural, solidaria y responsable se constituye en los
comienzos del siglo XXI, en una de las grandes tareas de la
sociedad y de los sistemas educativos. La democracia activa surge
de un proceso cultural y gradual que implica que los funcionarios
públicos la entiendan y den valor, y que los ciudadanos la asuman
como algo cotidiano, que tiene su sentido y utilidad [OEI, 2012].

Un Instituto con vocación Pública

En este marco, el Gobierno de la Provincia de Misiones
(Argentina), crea en el año 2005 el Instituto de Formación para
la Gestión Pública (In.Fo.Ge.P.) y en el año 2008, bajo su órbita,
el Instituto Misionero de Estudios Superiores de Gestión Pública y
Desarrollo Humano (IMES).
El IMES se constituye así, en una Institución educativa
orientada a los agentes de la administración pública de Misiones,
con el objetivo de poner en valor los recursos humanos con que
cuenta el Estado provincial, en beneficio de toda la ciudadanía
misionera, brindando una oportunidad de “profesionalización
en servicio” con una mirada holística e integradora, permitiendo
el desarrollo de cada alumno como persona activa, pensante y
reflexiva en el ámbito de su propio puesto de trabajo, de manera
comprometida y con una nueva visión de la sociedad; preparado
para dar respuestas a las demandas exigentes de las diversas
estructuras formales y funcionales de las organizaciones públicas,

30
como así también elaborar proyectos y estrategias de políticas
públicas y desarrollo local.

A finales de 2016, el IMES impulsó como unidad académica

interdisciplinar, la creación del Centro Misionero de Estudios
Regionales en Políticas Públicas y Desarrollo Regional (CEMER),
con la misión de promover el diseño, gestión e intercambio de
conocimientos multidisciplinarios sobre gobernanza, políticas
públicas y desarrollo regional, propiciando asimismo, la ejecución
de actividades que involucren la interacción de actores y
organizaciones, en espacios de diálogo estratégicos, orientadas a
fortalecer la calidad de las políticas públicas y los procesos de
democracia activa para el desarrollo de la Región de la que forma
parte.
La participación ciudadana, para convertirse en
instrumento de desarrollo, empoderamiento y equidad social,
debe ser significativa y auténtica, involucrar a todos los actores,
diferenciando pero sincronizando sus roles, y darse en los diversos
ámbitos y dimensiones de lo educativo: desde el aula de clase hasta
la política educativa, dentro de la educación escolar y también de
la extra-escolar, en los aspectos administrativos y también en los
relacionados con la enseñanza y el aprendizaje, a nivel local así
como a nivel nacional y global [OEI, 2012].
Bajo esta concepción, la “participación ciudadana” se
constituye en una de las áreas prioritarias de trabajo del CEMER,
no sólo por ser considerada en el abordaje de investigaciones
como eje temático de estudio, sino también, el Centro busca en
el futuro constituirse en un instrumento (agente) promotor de
participación y dinamizador de las iniciativas populares; a través
de la interacción dinámica de sus ejes estructurales de acción;
considerando que en la actualidad Misiones carece de medios
de información, canales alternativos y mecanismos eficientes,
inclusivos y sostenibles de participación (tanto a nivel provincial
como municipal) que involucren no sólo la mirada provincial, sino

31
regional, considerando la situación geopolítica en que se encuentra
la provincia, influenciada por un área fronteriza internacional en
un 85% de su territorio y una dispersión territorial de la población
(en lo geográfico y cultural) muy heterogénea.

La experiencia del Presupuesto Participativo en Posadas

desde el trabajo conjunto de las cátedras. Proceso de intervención.

En el mes de abril del 2017 se suscribe un Convenio de

Colaboración entre el IMES y la Municipalidad de Posadas,
orientado a:
− Generar espacios de interacción académico-
gubernamental entre el IMES y el Gobierno local de la
ciudad de Posadas.
− Vincular a estudiantes de la Carrera Técnico en
Administración y Políticas Públicas en el ciclo de la política
pública local denominada Presupuesto Participativo.
− Propiciar la práctica efectiva de estudiantes avanzados
en políticas públicas actuales, interactuando tanto con los
equipos técnicos involucrados como con los ciudadanos
participantes de las mismas.

A partir del Convenio suscripto, desde el CEMER- IMES

como marco ejecutor y desde el trabajo articulado de las cátedras
Formulación y Evaluación de Proyectos, Pasantías y Práctica
Profesional de la Tecnicatura Superior en Gestión de Políticas
Públicas del IMES, los alumnos de tercer año de la mencionada
carrera participaron de un esquema de actividades que se detallan
a continuación vinculadas con el ciclo de la política pública local
denominada Presupuesto Participativo, siempre con el fin de
construir y afianzar conocimiento a partir de la propia experiencia,
encuadrando el mismo en el marco disciplinario de la carrera.

32
Actividades realizadas:

− Lanzamiento. En el mes de abril, se realiza el lanzamiento del

Presupuesto Participativo 2017, en el Salón de Usos Múltiples
de la Municipalidad de Posadas, contando con la participación
del IMES a efectos de suscribir la renovación del Convenio de
Cooperación entre ambas Instituciones, firmado en 2016.

− Definición de metodologías. En forma posterior, las docentes

a cargo de las cátedras Formulación y gestión de Proyectos,
Pasantía y Práctica Profesional en forma conjunta con las
autoridades del CEMER y el equipo técnico de la Municipalidad
de Posadas encargado de llevar adelante el proceso del
presupuesto participativo, diseñaron la metodología de
abordaje de la participación de los alumnos en el mencionado
proceso.

− Desarrollo de clases de apoyo específicas. Durante el mes

de abril, fueron realizadas clases específicas en el marco
del dictado de las cátedras involucradas con el objetivo de
exponer la metodología del Presupuesto Participativo de la
ciudad, los objetivos del convenio suscripto y las actividades
a realizar. Se aclararon consultas de los estudiantes y fue
analizando el material de la primera experiencia del año
2016, llevada adelante por la Unidad Ejecutora de Proyectos
Especiales (UEPE) de la Municipalidad.

33
− Agenda de Participación. En forma paralela al dictado de las
clases de apoyo, el equipo inter-cátedra del IMES-CEMER, en
forma conjunta con el equipo Municipal diseña la agenda de
participación involucrando a los estudiantes en el proceso. La
consigna impartida por las cátedras a los alumnos en el marco
del proceso establecía que cada estudiante debería participar
de por lo menos tres (3) asambleas barriales y tres (3)
asistencias a vecinos, colaborando con el equipo técnico
municipal en la facilitación y sistematizando posteriormente
los aprendizajes obtenidos del proceso. .

− Facilitación en las Asambleas. De los objetivos planteados en

el Convenio, esta actividad se constituye en la más significativa
del proceso, ya que implica la interacción del equipo técnico
y los alumnos en las mesas de las Asambleas con los vecinos,
primero atendiendo al diálogo entre los mismos, para luego
intervenir solo en vistas a buscar el equilibrio en el uso de
la palabra, recordando los tiempos de la Asamblea y la
necesidad de concentrarse en las propuestas en caso de que
las discusiones se distorsionen o centren únicamente en las
problemáticas, e incluso observando si las propuestas reflejan
intereses individuales más que comunitarios.
Las Asambleas Barriales se constituyen en espacios de
aprendizajes diversos, puede dejar asombro por los niveles
de rivalidad entre vecinos o Barrios; o, por el contrario,
34
 puede exponer hasta los actos solidarios más interesantes,
muy propio de los barrios más necesitados, los cuales son
los primeros en proponer los recursos con los que cuentan a
disposición de los demás.

− Asistencia a Vecinos en el desarrollo de la Ficha Técnica de

los Proyectos. Los alumnos participación en seis (6) de las
nueve (9) instancias de Asistencia a vecinos para el armado de
la ficha técnica de los proyectos. Estas jornadas se realizaron
en cada uno de los CIT, dando previo aviso a los titulares de
propuestas, para que asistan si consideraban necesario. En
este punto, la participación vecinal fue muy baja, sin embargo,
los estudiantes que oficiaron de “asistentes” para asesorar al
vecino estuvieron en los lugares y días asignados.

35
 Esta actividad, es incorporada al proceso debido a las
debilidades que se registraron en las fichas técnicas al
momento de su presentación en la Municipalidad en el 2016;
situación que el equipo entendió que se debía a dificultades
para completar y/o entender la misma. En este segundo
año, se observa que continúan las dificultades para definir
objetivos y acciones, lo que conlleva a altas posibilidades de
interpretaciones erróneas al momento del análisis técnico.
Es importante aclarar que las fichas técnicas aportadas a los
vecinos tienen los elementos básicos que se estudian para
armar un proyecto: objetivos, beneficiarios, acciones, montos
aproximados y actores.

− Sistematización de la experiencia de la Fase 1. Los alumnos

expusieron sus experiencias en las cátedras, donde se realizó
un análisis conjunto entre el grupo de alumnos y los docentes.
Posteriormente, cada alumno elaboró un documento donde
fueron sistematizadas las actividades, destacando las
externalidades y los aprendizajes obtenidos por la experiencia.
Cada sistematización fue evaluada desde las cátedras, en
trabajo articulado con el CEMER, efectuando a los alumnos
las correspondientes devoluciones y correcciones.
Vale aclarar que, como factor común de los contenidos
curriculares de las cátedras, se incluye la elaboración de
Proyectos en el marco de las políticas públicas, por lo que
encuadrar el caso en las líneas metodológicas no significó
el reemplazo de temas ya que los mismos se encontraban

36
 encuadrados entre los contenidos de cada Programa. La
innovación consistió en llevar los contenidos teóricos del
aprendizaje a la práctica real, a fin de fortalecer el proceso
de aprendizaje de los alumnos en una simbiosis entre la
experiencia en un caso real, vigente y que tiene carácter de

política pública y los conocimientos adquiridos en el proceso

formativo del alumno.
− Devoluciones Técnicas del Municipio a los vecinos. En el
segundo semestre del año, los estudiantes participaron
colaborando en cuatro (4) de las nueve (9) Jornadas de
devoluciones técnicas realizadas en cada Centro de
Integración Territorial (CIT), donde el equipo municipal
comenta a cada vecino los detalles de su propuesta,
situaciones dominicales, problemáticas y potencialidades. En
dicho encuentro, el vecino puede hacer ajustes a su propuesta
o mostrar su conformidad para darle un cierre y poder
continuar en las siguientes instancias. .
.

37
− Feria de Proyectos. Los alumnos y docentes guías realizaron
una visita a la Feria de Proyectos instalada en la Plaza 9 de Julio
de la Ciudad, para: conocer la muestra y sus características
principales y reconocer la situación final de las diferentes

38
 propuestas.

− Relevamiento sobre la participación de los vecinos en

el Presupuesto Participativo. En vistas a darle respaldo
estadístico a diferentes variables analizadas en clases,
se realizó el armado de una encuesta para realizar a los
vecinos el día de las elecciones (día clave para tomar una
muestra representativa de vecinos que participaron en algún
momento del mecanismo). Dicho instrumento se elaboró
entre las cátedras y los estudiantes, incluyendo las variables

que se deseaban investigar: niveles de conocimiento respecto

al mecanismo, participación en las diferentes etapas, uso
de las láminas, inclusión en padrones, conformidad con el
mecanismo de las asambleas, estrategias vecinales para
difundir y/o acompañar proyectos, recomendaciones al
equipo municipal, entre otras.

− Realización de encuestas. El domingo 10 de septiembre, en

39
 cada puesto de votación, los estudiantes se trasladaron para
cubrir todos los CIT. Se consultó a los vecinos que deseaban
participar de la encuesta con carácter anónimo, aclarando que
no se indagaría sobre los proyectos que votaron, sino sobre su
participación en todo el proceso de Presupuesto Participativo.
Finalmente se llegó a 450 encuestas.

− Procesamiento de Datos. Los datos obtenidos de las encuestas

fueron cargados y procesados en el aula informática del IMES,
donde los alumnos y docentes generaron la matriz de datos para
la carga en línea y de manera colaborativa entre los mismos.
Luego de una semana de trabajo, se obtuvieron los resultados de
las mismas. Estos datos procesados se utilizaron en la presente
publicación y fueron puesto a disposición para los análisis
de posibles modificaciones, agregados y otras acciones que
permitan mejorar el mecanismo desde las áreas municipales
involucradas.

Aprendizajes desde la participación de los alumnos del IMES

involucrados en la experiencia

La aprehensión de conocimientos resulta más

efectiva al utilizar en el proceso de enseñanza-aprendizaje la
participación activa del alumno en la construcción y adquisición
de conocimientos, habilidades y valores a través de vivencias
reflexionadas de manera sistémica [Kolb: 2001].
En relación con ello, la experiencia del Presupuesto
Participativo antes mencionada, en lo que respecta al trabajo
inter-cátedra con los alumnos, se ha basado en el “método
del aprendizaje experiencial”; en un ciclo de aprendizaje que
involucra: (1) realizar acciones sobre una experiencia concreta
que permite la percepción y captación de nueva información, (2)
reflexionar sobre la misma, dando sentido a dicha información, (3)
sobre las reflexiones se llega a conclusiones y generalizaciones
que permiten una conceptualización abstracta de un nuevo

40
conocimiento, (4) por último se aplican dichas conceptualizaciones
en una experiencia activa, utilizando como guía orientativa a
situaciones futuras [Kolb: 2001].
Dicho método, va más allá de la enseñanza clásica
de conceptos, habilidades y valores, ofreciendo al educando
oportunidades individuales y colectivas de internalizar ideas/
reflexiones que provienen de vivencias específicas. Los conceptos
involucrados en la actividad al igual que los valores como el trabajo
en equipo, la comunicación o el liderazgo efectivo adquieren una
nueva dimensión, dado que el esfuerzo en lugar de dirigirse a la
comprensión de ideas abstractas se vuelca a la llamada “creencia
intrínseca”, que es como generamos los humanos la llamada
“experiencia” [Fernández Rodríguez, 2009].
En relación con ello, de las “vivencias” de los alumnos
sobre la experiencia, se ha podido comprobar que la misma ha
constituido un desafío que implicó llevar a la práctica los conceptos
adquiridos en el aula, presentándose situaciones donde los
alumnos demandaban a los docentes profundizar determinados
temas vinculados con la experiencia, como así también un intenso
feedback que llevo a que el grupo decida utilizar mecanismos de
social media (como el uso del grupo de WhatsApp) con el fin de
tener un contacto más directo ante dudas que iban surgiendo a lo
largo de la vivencia.
A continuación, se exponen algunas frases extraídas de los
informes de sistematización del grupo de alumnos involucrados,
donde puede observarse desde sus propias “voces” el impacto que
generó la experiencia en su formación:

− “En mi caso particular, fue una gran

experiencia y un gran mecanismo de
apropiación de los saberes aprendidos en
clases. Es muy importante la interacción
con las personas, el contacto directo y

41
 el saber escuchar las necesidades de
cada sector y poder asesorarlos con la
mejor opción disponible para que ellos
puedan ver y elegir la más adecuadas
conforme a sus necesidades, pero siendo
estos siempre quienes elijan y decidan…
también la experiencia de poder
participar de un Proyecto Municipal, a lo
que se refiere a la seriedad y compromiso
asumido, como así también la confianza
que cada docente de esta Institución que
ha depositado en cada uno de nosotros
para la ejecución de dicho trabajo”.
Noelia Noemí Sosa
− “El proceso de la asamblea fue un impacto
positivo, donde aprendimos a desarrollar
parte de nuestros conocimientos y
habilidades en la construcción de
proyectos de bien común. Lograr el
desenvolvimiento y el aporte de ideas
transformadora para ayudar a que el
vecino de nuestra ciudad alcance las
expectativas …es satisfactorio hacerle
llegar lo aprendido en clase, y a la vez los
conocimientos que adquirimos nosotros
por ser la primera vez que participamos
de las Asambleas Barriales, ya que
contribuye a la comprensión y mejora de
la propia práctica. Así como compartir
aprendizajes con grupos similares,
generando nuevas motivaciones y
logrando mayor cohesión Grupal”.
Lidia Geroldi y Gladis Da Silva
− “Fue una experiencia agradable por que
aprendimos mucho a dialogar y trabajar

42
 con otras Instituciones [...] colaboramos
con el equipo de Presupuesto, que,
predispuesto a resolver todas nuestras
inquietudes, nos facilitó el trabajo [...]
hubo buena comunicación con personas
de distintas delegaciones”.
− “…al intercambiar ideas y propuestas
con los vecinos de los Barrios, nos dimos
cuenta sobre la importancia que tiene la
intervención de los ciudadanos para la
mejora de la Ciudad”.
“…entre las dificultades que se nos
plantearon, hubo alguna que otra
situación donde los vecinos no aceptaban
nuestra mediación ya que venían con el
proyecto terminado”.
Marlene Fernández y Alba Sánchez
− “Vimos como positiva la experiencia
de interactuar con diferentes actores:
municipalidad, delegaciones (CIT),
comisiones barriales y vecinos […]
pudimos observar que existe un alto
nivel de respuesta de los ciudadanos
con ganas de participar y manifestar sus
inquietudes.
“…entre las dificultades que se
nos plantearon, una de ellas fue la
comunicación interinstitucional”.
Jonatan Figueredo y Laura Isabel Gómez

− “pudimos observar las distintas

necesidades y/o carencias en los lugares
más periféricos contrastantes con las

43
 realidades de los más cercanos al casco
céntrico.”
Alejandra Belloni, Juan Manzur, Gabriela Troche

− “Los espacios de diálogo social como el

PP nos muestran una forma de avanzar
hacia la democracia fortalecida que
nos permita una mejor convivencia. La
práctica de este tipo de procesos nos
muestra que el conocimiento por parte
de los ciudadanos de cómo y por qué se
toman las decisiones, los acerca a sus
representantes”.
− “Pudimos observar que cuando los
ciudadanos comienzan a entender las
necesidades diversas que existente
en la comunidad, se construyen redes,
relaciones disminuyendo la negatividad
porque los intereses diferentes muestran
que no hay posibilidad de avanzar
en decisiones comunes sino se hace
poniéndose de acuerdo entre todos”.
Daniela Aguilar
− “Con esta experiencia del Presupuesto
Participativo nos llevamos muchas cosas
positivas, todo lo aprendido desde el
comienzo hasta el final, las relaciones con
el vecino, el trato personal, aplicar todo
nuestro conocimiento en las asambleas
y en la asistencia técnica que por
supuesto sirvió de mucho porque muchos
vecinos no entendían mucho del tema,
conocer que existe un Presupuesto que
puede mejorar una parte del barrio, ver

44
 como cada vecino participaba y estaba
contento con la idea de poder mejorar el
barrio y saber que tiene el apoyo de un
organismo municipal”.
Marcelo Ozuna y Emilia Velazco
− “Para mí fue de mucha importancia mi
participación en las diferentes Asambleas
porque colaboré en el intercambio de
ideas con los vecinos, pude contribuir en
aclararles algunas ideas que para ellos
eran confusas, también tuve mis dudas,
hice de oyente en la primera asamblea,
pero también me sirvió de experiencia”.
Sandra Núñez

45
46
 Capítulo IV.
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO POSADAS
COMO POLÍTICA PÚBLICA
Valeria Mariel Jacquemin

El Presupuesto Participativo (PP) ha sido abordado

desde diferentes teorías: en lo específico como mecanismo de
participación democrática, ubicado generalmente en los títulos
de los derechos políticos dentro de las Cartas Orgánicas; por
su cualidad de instrumento de gestión pública para orientar
las decisiones del presupuesto general, o por sus objetivos más
amplios como política pública que contribuye a la construcción
de ciudadanía.
Desde todos estos enfoques, sorprenderá la cantidad
de variables que involucra, desde el despliegue de formas de
debate ciudadano denominado generalmente “Asambleas” y
que requiere de cantidades importantes para cubrir una ciudad
y que sean representativas de todo el territorio, pasando por el
momento de la definición por elecciones, a las implicancias de
la implementación de sus propuestas. Es una política pública que
deriva en un conjunto muy variado de intervenciones y en su proceso
se puede mencionar al menos los siguientes fenómenos políticos-
sociales involucrados: moviliza actores, genera disputas, logra
acuerdos, promueve participación, exige información, dedicación
y gran pasión por lo público y comunitario. En su cualidad de
herramienta pública genera una apertura muy importante de la
gestión de cara a la ciudadanía, donde los menores detalles son
rápidamente identificados por los ciudadanos involucrados, ya

47
que lo cotidiano es el diálogo a través de los “representantes”, no
de manera directa. Para nuestra administración pública, combinar
las competencias, jerarquías, procedimientos y muchas otras
cualidades con la participación, genera sin dudas, desafíos en la

manera cotidiana de diseñar e implementar políticas públicas.

Respecto a otros mecanismos de participación, también
denominados de “democracia semidirecta” por su combinación
entre la participación directa con el esquema representativo donde
los niveles de participación pueden llegar a marcar cantidades
importantes de ciudadanos involucrados, como ser: plebiscitos,

48
referéndums, iniciativas legislativas populares o incluso con las
mismas elecciones de representantes por excelencia [Justo López,
1997]; en el caso de Presupuesto Participativo, si se tomaran los
porcentajes respecto a cantidad de participantes en asambleas o
el día de elecciones, resulta que costará años en llegar a cantidades
masivas. Sin embargo, la gran ventaja de este mecanismo no es la
cantidad sino la cualidad de esa participación.
Repasando el PP en la ciudad de Posadas: el ciudadano que
se involucra no solo asiste a las Asambleas que duran más de dos
horas cada una, además debe reunirse a posterior con sus vecinos
para completar con más información su propuesta (ficha técnica),
lo que seguro le implicará nuevas discusiones al interior del grupo.
Luego debe llevar la ficha al CIT en el plazo establecido, debe
asistir a las devoluciones para conocer los detalles que implican
la propuesta, sus complicaciones o fortalezas y sus montos. Esta
situación no es fácil considerando que siempre las necesidades
superan a los recursos, generando en más de una ocasión, el tener
que renunciar a algunos componentes del proyecto o pensarlo en
etapas para poder tener la viabilidad del mismo (lo que implicará
tener más paciencia y seguir participando para avanzar en las
siguientes etapas en siguientes años). Incluso la desestimación
de una propuesta en la instancia técnica genera trabajo a sus
titulares, ya que deben salir a contar a los demás involucrados, los
motivos de la baja de la propuesta y las observaciones a tener en
cuenta para el próximo año.
Figura N°3 Cuadro de las actividades del ciudadano en
Presupuesto Participativo Posadas
Fuente: Elaboración propia

Finalmente viene la parte de mayor esfuerzo para los

involucrados, salir a militar sus proyectos, recorrer casa por casa
difundiendo, invitando a votar el día de elecciones e incluso
verificando si sus posibles votantes se encuentran en los padrones
barriales correspondientes. En esta etapa, incluso deben generar
ideas de difusión de la propuesta, las que pueden ser con volantes,

49
afiches, videos u otros formatos por los medios que consideren.
Finalmente, el día de votación, es todo un acontecimiento, el día
arranca temprano y el lugar clave es estar al lado de las urnas,
acompañando en las mesas de votación y generalmente a los
vecinos para ir a votar. La jornada larga tendrá su momento de
escrutinio, importante trabajo que requiere de mucha atención.
El despliegue realizado por los ciudadanos en su rol de
“vecinos involucrados con su ciudad” cuesta contarlo en palabras,
más gratificante resulta, verlo en los hechos. El siguiente cuadro
refleja la cantidad de actividades que realizan los que participan
activamente del PP. A ellos, vale un reconocimiento.
El PP genera mucho esfuerzo tanto para ciudadanos
como para el gobierno: la misma agenda de más de cuarenta (40)
Asambleas en un mes se asemeja claramente a una maratón, ya
que el horario de mayor participación es el de las 20hs., lo que
exige simultaneidad en su desarrollo y la inclusión de días como
ser sábados, en caso de ser necesario, para llegar a generar buen
alcance territorial.
Los números son representativos, en el Estado Argentino,
con más de 2000 ciudades, solo unas 50 aproximadamente han
implementado este mecanismo. Sin embargo, por ser ciudades con
gran densidad, resulta que para el 2011 la Argentina ya tenía el 30%
de su población, participando en este tipo de mecanismo. Las que
lo tienen, varían en las formas de implementarlo, pero incluso en
el área donde lo incorporan, generalmente direcciones vinculadas
a la participación vecinal, el gobierno o incluso de fortalecimiento
institucional; y es que en todas ellas tiene objetivos involucrados.
Respecto a la Red Argentina de Presupuesto Participativo (RAPP),
resulta importante aclarar que contribuye de manera significativa
la generación de estos espacios institucionales para la promoción
y sistematización de las diversas experiencias en el país, aportando
información clave para los gobiernos locales, dando un marco
general para analizar las propias prácticas, el intercambio de
experiencias y las conclusiones locales frente a estos procesos

50
nacionales [SAM, 2011].
En la ciudad de Posadas, la decisión del Intendente estuvo
vinculada al área de Planificación, reflejando la importancia de
pensar y proyectar la ciudad participativamente, planificando
en conjunto a sus ciudadanos, lo que enfatiza la cualidad del PP
como “forma de planificación y gestión”2. En la actualidad existen
variedad de herramientas de gestión pública que permiten
planificar de manera participativa, asociada o consultando con
esquemas más simples con mesas de actores. En este sentido PP
es un mecanismo que aporta debates, acuerdos y voto ciudadano
respecto a dónde y cómo invertir el presupuesto municipal. Una
instancia que, en lugar de realizarse exclusivamente al interior de
las áreas municipales, el Gobierno local decide hacerlo de cara a
la ciudadanía. Y un detalle no menor en el procedimiento elegido
siendo la primera experiencia en la ciudad, es la importante
interacción gobierno-ciudadanía en sus diferentes etapas; reflejada
en el cuadro anterior, situación que además, el equipo municipal
seguirá analizando y generando mejores estrategias para facilitar
con diferentes canales, la participación en las diferentes etapas
(las fichas técnicas, los certificados para fiscales, las mismas
láminas podrán ser enviadas y completadas digitalmente por los
participantes, etc.). La mayor incorporación de TIC será de gran
utilidad para esta política. En todo esto, no puede dejarse de lado
la cualidad de realizar la primera experiencia con una Licenciada
en Trabajo Social como Secretaria de Planificación; Laura Duarte
no solo ha reflejado muy claramente la certeza y cualidad humana
en la gestión del área, sino que ha contribuido al equilibrio del
mecanismo, mediando entre áreas, entre delegados y entre
ciudadanos. Tal como se mencionara, antes de los acuerdos están
los disensos, los pedidos enfurecidos y hasta las conclusiones
anticipadas de quienes se involucran fuertemente en el proceso.
La ordenanza V-N°21 de Presupuesto Participativo es de su autoría

2 Artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: “participar

en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos”. ONU (1966).

51
en su rol como concejal de la ciudad (2011-2015).
Otro detalle a considerar es la idea de la reglamentación
con la experiencia. Esta decisión de la Intendencia posadeña
para la primera experiencia, ha sido claramente un desafío,
una decisión que ninguna área jurídica estaría dispuesta a
recomendar…pero a la vez un acierto, ya que implicó definir un
documento base de lineamientos, ponerlos en marcha, ajustar
y agregar procedimientos para finalmente aprobar el Decreto
Reglamentario N°1681/16. “Reglamentar haciendo”…decisión
que refleja la complejidad del mecanismo, el cual puede tener
similitudes con muchos otros casos, pero siempre exigirá las
particularidades locales.
En el informe de Buenas Prácticas de Presupuesto
Participativo, se toma como buena práctica y recomienda incluso
las modificaciones necesarias y permanentes de la reglamentación
del mecanismo con el objetivo de ir canalizando los aprendizajes
obtenidos de su implementación.

Sondeo de la Participación y Mecanismo.

En vistas a profundizar el análisis de variables involucradas
en la participación ciudadana y la puesta en marcha del mecanismo
como instrumento de política pública, en el marco del convenio
firmado, el CEMER implementó un sondeo combinando métodos
cualitativos y cuantitativos con las siguientes características:
− Aplicación de una encuesta anónima como instrumento
de relevamiento bajo la consigna general de “Encuesta
al ciudadano para analizar la experiencia vivida por
los ciudadanos en la implementación de Presupuesto
Participativo, en su segundo año de puesta en marcha”.
− Identificación de lugares y fecha del sondeo para tomar
muestras representativas, lo cual se decidió:
a) En cada sede de los nueve CIT, el domingo 10
de septiembre del 2017, día de las elecciones

52
 de Presupuesto Participativo, en su jornada
completa, ya que los ciudadanos que se
acercaron a votar, fueron partícipes de al
menos dos etapas de todo el mecanismo.
b) De manera telefónica, a los titulares de
proyectos, como principales involucrados en
todo el mecanismo.
− Comparación con datos de otras fuentes obtenidas
de las principales áreas municipales involucradas
en el mecanismo: Unidad Ejecutora de Proyectos
Especiales y Dirección de Presupuesto Participativo de
la Municipalidad de Posadas.
En total se realizaron 450 encuestas de un total de 8.475
votantes, donde los estudiantes del 3er año de la Carrera Técnico
Superior en Gestión Administrativa y Políticas Públicas oficiaron
de encuestadores. Esta situación fue preparada en clases previas
por las cátedras involucradas en dicho estudio, donde además
de repasar criterios de objetividad, se construyó la encuesta y la
agenda para cubrir todos los CIT y las cantidades necesarias para
generar una muestra representativa territorialmente. Todas las
encuestas fueron volcadas a una matriz de datos en los registros
digitales del presente estudio, resguardados en el CEMER, como
información de libre acceso. Las principales variables de estudio
son las siguientes:
1. Alcance territorial
2. Participación de la Juventud
3. Niveles de Participación
4. Participación de la Mujer
5. Comunicación y Difusión de cada Etapa
6. Relación con el Gobierno local
7. Ciudadanía y Sentido de Apropiación
8. Características de las Etapas
9. Agenda pública y Banco de Proyectos de la ciudad

53
 1. Alcance Territorial
En las encuestas se registraron aproximadamente 150
barrios, en la comparación con el acta de escrutinio, se observa
que participaron alrededor de 200 Barrios. Considerando que la
ciudad cuenta con aproximadamente 200 barrios registrados en la
Ordenanza N°130 y otros por lo menos 100 que si bien no tienen
nombre por ordenanza, pueden identificarse como tales; esto
expone un importante alcance territorial de PP para sus inicios.

Figura N°4 Alcance Territorial de Presupuesto Participativo

Posadas-2016-2017
Fuente: GIS. UEPE. Municipalidad de Posadas

54
 -Listado de Barrios participantes en la primera experiencia de
Presupuesto Participativo Posadas-
Fuente: Registro de asambleas, fichas técnicas y padrones de votación de PP.

55
 2. Participación de las Juventudes
Del total de encuestados, se hizo un corte de hasta 29 años3
de edad a los efectos de tener un panorama de la participación
juvenil en el mecanismo, dando al igual que en su primer año,
una baja participación, más aún si se tiene en cuenta el gran
porcentaje del rango etario de 15 a 30 años en la composición
demográfica de la población de la ciudad [IPEC, 2010]. Ese 17%
se observó mayormente en Miguel Lanús (zona universitaria),
situación que es concluida por el involucramiento en el 2017 de la
Agencia Universitaria de la Municipalidad de Posadas, ya que es
un importante nexo con el ámbito académico en general y con los
jóvenes estudiantes en particular.
La participación de la Agencia Universitaria Municipal en
el mecanismo posibilitó aumentar la participación de los jóvenes
respecto al primer año (realizando estrategias de difusión en la
zona universitaria, lugar donde se registró el mayor número de
participantes jóvenes), por lo que su involucramiento seguro
contribuirá a acentuar la participación de las juventudes en los
años próximos. Además, ese porcentaje disminuye si se toma el
rango etario de los últimos años del nivel educativo medio, es
decir la edad del “Voto Joven”4, donde ese porcentaje baja a un
2%; lo que indica entre otras cosas que Presupuesto Participativo
aún no está en la agenda de las juventudes.

Gráfico N°1 Participación de las Juventudes

3
El parámetro de 15 a 29 años es utilizado por la Organización Iberoamericana
de la Juventud para definir el universo más amplio de lo juvenil.
4
Ley Provincial II-N°29 conocida como ley del Voto Joven, promueve la
votación optativa desde los 16 años.

56
 Analizando las diferentes conclusiones de la Unidad
Temática de Juventudes de Mercociudades5 y los casos
expuestos en uno de sus encuentros realizado en la ciudad de
Avellaneda, 2014, bajo la consigna “El rol de los Jóvenes en las
nuevas Democracias y en la Integración Regional, a través de las
experiencias de Presupuestos Participativos6; uno de los motivos
para generar lo que llaman el “PP Joven” tiene que ver con las
dificultades del debate intergeneracional en las políticas públicas
[Mercociudades, 2013]; algo que se refleja muy claramente en
las Asambleas, donde generalmente hay preeminencia de la
mirada adulta en las propuestas para la juventud. Es decir, no es
la falta de propuestas para las juventudes sino la mirada con las
que se propone. Repasando algunas Asambleas locales, se podía
escuchar algunas frases como las siguientes “¡para que quieren
una pista de skeate…para romperse la cabeza!, ¡a estos jóvenes le
hace falta una pala!”.
En la publicación “Políticas Públicas de Juventudes y
Ciudadanía Regional” puede obtenerse mayores detalles de
la mirada adultocéntrica en las políticas de juventudes “…los
adultos se establecen como punto de referencia, como centro del
“deber ser”, al que los jóvenes deberían aspirar. Esa transición a
la adultez, desde una mirada adultocéntrica, coloca en estado
de espera al joven, impidiendo vivir plenamente su condición de
joven [Mercociudades, 2013].
Si se aplica el corte etario entre los titulares de proyectos,
el porcentaje es más bajo que el registrado en la participación
general de la juventud en todo el proceso. Esto muestra varias
cuestiones: jóvenes que aún no se sienten como actores capaces
de expresar y proponer, desconsideraciones hacia los mismos por
5
Aportes desde la Unidad Temática de Juventudes de la Red de Mercociudades:
“esto nos lleva a hablar de juventudes, en plural, antes que de juventud. Pues la juventud
como universal puro no existe. Lo que existe son diferentes manifestaciones y significaciones
de cómo se vive, siente y expresa lo joven, que dan cuenta de las particularidades de cada
realidad en la que las y los jóvenes están insertos.”
6
Extraído de www.mercociudades.org/node/4829.

57
parte del adulto participante, en definitiva lo que tradicionalmente
se trata de políticas para las juventudes solo pensadas como
receptores futuros de esas intervenciones.

Son recientes las conclusiones respecto a las políticas

públicas con perspectiva joven desde las miradas más superadoras
que las políticas para la juventud y también es importante resaltar
que aun esta instancia en la ciudad, fue un gran avance para poner
en la agenda a esta etapa del ciclo de vida. Pero nuestros estados
evolucionan y las actuales conclusiones apuntan principalmente
a incluir a las juventudes en algunas o todas las fases del ciclo
de las políticas públicas, “siendo aquellas que se construyen con
y fundamentalmente desde los jóvenes (Encuentro UTJ, Rosario,
2013)”.
Entonces puede afirmarse que los más jóvenes, requieran
un espacio y/o momento específico para generar propuestas
acordes a sus expectativas en Presupuesto Participativo, sea con
mesas específicas dentro de las mismas asambleas, asambleas
específicas u otras formas. En este sentido, el proyecto de ordenanza
de Presupuesto Participativo Joven (Expte. N°1611-V-17 -autoría
del Concejal Fernando Meza) puede ser una de las alternativas
para incorporar a los más jóvenes en el mecanismo.
Para las mismas instancias técnicas les implicará tener

58
panoramas más amplios de las demandas:
“Avanzar sobre los temas/problemas de las juventudes
abrió un segundo interrogante vinculado a ubicar a los jóvenes en
el entramado urbano, preguntarnos por sus lugares de preferencia
para vivir, transitar y participar (Encuentro UTJ Rosario, 2013)”.
En cuanto al debate intergeneracional, es bueno pensarlo
y propiciarlo en lugar de tener que separar a las generaciones
para que cada una desarrolle lo que quiera; porque tal como en
las asambleas, esa falta de debate intergeneracional, se refleja
después en el uso del espacio público y en la construcción e
interacción social cotidiana; para nombrar algunos ejemplos de
esto: adultos que ponen límites al usos de plazas en el horario de
la siesta, pistas de skate en plazas que no son toleradas, nuevas
actividades juveniles que son descalificadas o tildadas de inútiles
por los más grandes, etc.
Como un detalle no menor es la mirada respecto al
espacio público que tienen las juventudes, ya sea porque se
despliegan de otra manera por el territorio, son más propicias a
utilizar equipamiento en diferentes lugares de la ciudad o darles
nuevos significados a los mismos y por ende son más favorables a
pensar en propuestas a escala ciudad más que barrial y con usos
más abiertos y dinámicos. Sin embargo, esta es solo una de las

cualidades que puede observarse en la participación juvenil.

Evidentemente el tema genera interrogantes, ya que

59
varias ciudades han implementado PP para los Jóvenes o para los
Adultos Mayores, incluso. En este sentido, no se trata de indicar
la cantidad de cortes que debería tener este mecanismo, sino
más bien la importancia del debate intergeneracional que debe
partir de una mirada generacional en las políticas públicas a lo
largo del ciclo de vida, muy en sintonía con la organización en
general de los gobiernos actuales, con ministerios y secretarías
separadas en función de estas franjas etarias pero quizás con un
tema pendiente: como vincular en el respeto, la tolerancia y la
inclusión a esas diferentes etapas de la vida.
Respecto al enfoque del ciclo de vida, “Instrumentos de
Protección Social” de la CEPAL aporta material muy interesante
para las políticas públicas, tomando la base del ciclo vital en cuanto
a los roles que la sociedad construyó y/o impuso para cada edad,
en una de sus observaciones destaca “…los adultos que nacieron
en distintas décadas difieren no solo por la etapa del ciclo vital
en que se encuentran, sino también por pertenecer a diferentes
cohortes, socializados bajo variados sistemas normativos y
enfrentadas a diferentes contextos económicos, hechos políticos
e innovaciones tecnológicas, entre otros factores” [Cecchini et.al.,
2015: 39 ]
La temática es interesante y tanto la CEPAL como la
Unidad Temática de Juventudes de Mercociudades resultan ser
importantes referentes con diferentes tipos de estudios respecto
a estos procesos, vale la pena considerarlos.

3. Niveles de Participación

60
 Participantes por Centro de Integración Territorial (ex
Delegaciones). Cantidad de Participantes el día de elecciones
de Presupuesto Participativo en cada CIT: respecto al primer año
donde hubo 5.000 votantes, en el 2017 ese número ascendió a
8.475.

Barrios con más participación el día de elecciones en

comparación con las asambleas más concurridas

Esta comparación puede mostrar varias cuestiones, entre

ellas puede mencionarse:
− La posibilidad de, aun teniendo bajo
acompañamiento en las asambleas, obtener
importante cantidad de votos a posterior.
− La posibilidad de obtener importante
acompañamiento en las asambleas, pero no
poder sostenerlo a lo largo del proceso.
− El interés de acompañar una propuesta
como eje superador frente a las limitaciones
socioeconómicas y/o geográficas del barrio.

Se observa que, aun teniendo distancias importantes con

61
los centros de votación, esto no es causal directo de ganar o perder
un proyecto y que, aun predominando la movilidad particular en
un barrio o zona, el interés de votar es más importante para ganar
proyectos en las elecciones. Se registran zonas muy densamente
pobladas y cercanas a los puestos de votación que no han logrado
llegar al 30% de participación respecto a barrios lejanos y con
dificultades de movilidad y/o accesibilidad.
Se pueden generar cortes muy distintos respecto a las
variables que se apliquen; mientras que algunas propuestas se
destacan por la capacidad de movilización el día de votación,
otras propuestas se destacan por la mirada solidaria señalada en
sus objetivos o por su proceso de construcción.

Para dar algunos ejemplos de cada situación podrían

nombrarse: de lo primero, el Barrio Aeroclub en busca de su Centro
Comunitario (CIT Itaembé Miní Este 2017), aun con dificultades de
accesibilidad, ha logrado una movilización importante; respecto
a lo segundo la “panadería comunitaria con padres que harían el
pan en un horno de ladrillos construido por el mismo barrio” del
62
Barrio San Isidro (CIT Dolores Sur 2016) y respecto a lo tercero y
tomando como parámetros el debate en las asambleas, el proceso
de construcción en cuanto a reuniones vecinales y la unión de
barrios, se pueden mencionar como destacables los siguientes
proyectos: SUM Interbarrial Las Dolores perteneciente al CIT
Dolores Norte (2016) y 1° de Octubre, Centro de Actividades y
Recreación para Adultos Mayores perteneciente al CIT de Villa
Urquiza (2017). Todos los CIT tienen alguna o varias propuestas
destacables según las variables de estudio7.
Participación en cada etapa. De la muestra analizada, la
votación y asambleas son los dos momentos más concurridos,
además la reunión entre vecinos para el armado de las fichas
resulta ser otro momento clave. Es importante recordar que esta
muestra se realizó el día de votación, por lo que si se compara
el número total de asistentes a las asambleas (1.379) con los
votantes (8.475), la distancia es más amplia que la representada
en el cuadro. Sin embargo el mismo representa los momentos de
mayor involucramiento del ciudadano en el proceso.

4. Comunicación y Difusión de cada Etapa

Las etapas tuvieron el diseño de una imagen del PP

representativa de la gestión local y diferentes estrategias de
comunicación, diseñadas por la Dirección de Prensa de la

7 Ver Informes de Presupuesto Participativo Posadas 2016 y 2017. www.posadas.

gov.ar/presupuestoparticipativo

63
Municipalidad:
Figura N°5. Estrategias de Comunicación PP Posadas
Fuente: www.posadas.gov.ar
Asambleas: Para su difusión los CIT y sus Delegados
Municipales son muy importantes porque representan a la
Municipalidad en el territorio. Son la primera instancia a la que
recurre el vecino en general, por lo que se constituyen en actores
claves para comunicar la agenda de asambleas, identificar lugares

para su realización pero además para identificar conflictos, mediar

entre equipos técnicos y los ciudadanos, entre otras situaciones
posteriores a las asambleas. Cualidades que son posibles por
el importante conocimiento territorial que tienen los mismos,
además del vínculo con sus actores.
Los CIT tienen una vinculación constante con las
Comisiones Vecinales, situación que se constata en el siguiente
gráfico respecto a la forma en que los participantes se han
enterado de las asambleas; sin embargo progresivamente se
64
requiere ampliar los canales de comunicación. Es importante
mencionar que en marzo se construye la agenda de asambleas, y
al igual que en su primer año, las asambleas se han realizado tal
como lo previsto, a excepciones de 5 casos en los dos años, donde
tuvieron que agregarse días por el mal clima. El respeto a los días,
horarios y lugares previstos para las Asambleas es clave para la
participación de esta instancia, podría considerarse una buena
práctica según los parámetros de la RAPP y además va instalando

el hábito de la planificación en los barrios, con un esquema de

etapas certeras en cuanto a su inicio, desarrollo y fin.
Considerando los aportes que generan en materia de
comunicación, las TIC en general y las redes sociales en particular;
es probable que pueda mejorarse significativamente para los
próximos años, la difusión de la agenda de asambleas a través de
las mismas.
Feria de Proyectos. La Feria de Proyectos es el momento
para la difusión de las propuestas aprobadas en la Instancia
Técnica, es decir aquellas que están listas para ir al proceso de
votación. En su primer año, la Feria estuvo en la Costanera y en los
65
CIT durante 10 días, mientras que en su segundo año se amplió a
dos semanas de exposición y se agregaron la Plaza 9 de Julio y el
sitio web oficial.

Figura N°6. Feria de Proyectos del PP Posadas

Fuente: www.posadas.gob

De lo relevado, la Plaza 9 de Julio fue el lugar más

concurrido para visitar la Feria de Proyectos. Sin embargo, entre
las recomendaciones que dejaron los encuestados al equipo
municipal predominó la inclusión de las láminas en la web, lo que
es conducente con el bajo nivel que dio la consigna respecto al
uso de la web oficial (vale aclarar que las láminas fueron subidas
a la web oficial).

Es una etapa que la ciudad de Posadas tomó como ejemplo

utilizado por varias ciudades, entre ellas Morón y Rosario. Para su

66
desarrollo, el equipo municipal genera “láminas” donde incluye
información referida a los objetivos, la ubicación de la propuesta,
los barrios involucrados, los componentes y sus presupuestos.
Figura N°7. Lámina de Proyecto aprobado en Instancia

Técnica de PP.
Fuente: Elaboración UEPE 2016

Además incluye imágenes que se toman del relevamiento

y de la proyección que se realiza de dicha propuesta. Se genera
una lámina por cada propuesta, esto da en cantidades: 108 en el
2016 y 217 en el 2017. Las mismas, todas iguales en su formato, se
imprimen en color y tamaño A3 para que sean visibles y se entregan
una copia a los titulares, una copia va a la Feria de Proyectos y otra
a los CIT. Además tienen el objetivo de contribuirle a los titulares
de proyectos, una herramienta que les genere igualdad de

67
condiciones para difundir. No es difícil llegar a la conclusión que
los recursos y actores sociales que participan, varían respecto a
los recursos con los que cuentan, por lo que es importante generar
un mismo punto de partida para todos, independientemente de
las acciones que desplieguen a posterior cada uno.

Estrategias de los Vecinos. En estrecha vinculación a lo

planteado en el ítem anterior, esta etapa de difusión tiene, además
de la promoción que genera el Ejecutivo Municipal, las estrategias
de los mismos vecinos, muy variadas entre sí, ingeniosas y muy
expresivas del compromiso asumido. Algunos ejemplos que
pueden nombrarse son los videos subidos a YouTube o utilizados
en whatsapp, los afiches y volantes distribuidos en los barrios y en
distintos comercios, las fotocopias de las láminas con el sello de
su Comisión Vecinal distribuidas en los parantes de los autos, etc.

Figura N°8. Formas de Difusión creadas por los ciudadanos

para difundir sus proyectos
Fuente: UEPE. 2016-2017

En cuanto a las estrategias desarrolladas por los CIT,

predominó el agregado del número que tenía cada proyecto
respecto a su orden en la boleta de votación y la difusión digital
por las redes sociales.
Figura N°9. Lámina de Proyecto con Número Identificativo y Día de
Votación. Fuente: CIT Villa Urquiza.

68
 Respecto a la difusión general del mecanismo, la gente
reconoce que es buena pero que aún “se habla poco de presupuesto
participativo” y señala que como principal fuente de información
estuvo en las estrategias vecinales de difusión de propuestas. En
los votantes, el 17% reconoció ir a votar para acompañar una
propuesta pero sin conocer el mecanismo en general. Por otra
parte, la muestra tomada en este sondeo se realizó el día de
votación para tener aportes por parte de personas que vivieron la
experiencia en al menos una parte del mecanismo. Si se tomara
una muestra distinta en la ciudad, lo más probable es que ese
porcentaje de nivel de conocimiento disminuyera ampliamente
atendiendo a las observaciones realizadas al inicio, se trata de un
mecanismo al que le lleva muchos años informar a gran parte de
la ciudadanía. Para comparar este punto, se observó lo señalado
por la publicación de Buenas Prácticas de la RAPP.
Considerando que se trata su segundo año de
implementación y dada la complejidad del mecanismo es
entendible tal situación, sin embargo es un desafío instalar
Presupuesto Participativo en la agenda pública, no solo en tanto
mecanismo participativo sino por todas sus posibles implicancias,
generando debate académico, promoviendo lazos de unión
y vecindad, contribuyendo a estrategias vecinales positivas,
dando visibilidad a los ciudadanos comprometidos o incluso
las repercusiones específicas de las puesta en marcha de los
proyectos.
Un dato no menor es que un porcentaje importante de los
participantes del primer año manifestaron volver a involucrarse
una vez finalizada la obra involucrada en los primeros proyectos
ganadores; lo que además de señalar que son tiempos de mucha
desconfianza de lo público estatal, en general, la población no
está acostumbrada a pensar dentro del esquema del Presupuesto
General de Gastos y Recursos, lo que implica analizar y aprobar en
el año en curso para ejecutarse en el próximo año. Entonces, al tener
las elecciones en agosto o septiembre hasta su implementación,
genera una distancia importante entre resultar ganador y su
69
puesta en marcha –con diferencias incluso en el tipo de proyectos
ya que los procedimientos varían según la complejidad de las
propuestas-. Con el transcurso de los años, al instalarse la lógica
del presupuesto público y el cumplimiento de las propuestas, la
situación de confianza ciudadana es muy probable que aumente.
Esta situación se observó muy latente en el 2017, más aun
considerando que el lanzamiento y difusión se realiza en marzo-
abril para poder desarrollar todas las etapas con los plazos
estimados. Tomando otros datos del informe de la RAPP, en
general el lanzamiento se realiza en los meses de marzo-abril y la
votación se realiza en los meses de septiembre a noviembre, con
un promedio en general de 4 a 5 meses de duración del mecanismo
y de 3 a 5 etapas. La ciudad de Posadas se encuentra dentro de
estos parámetros, y su elección del mes de septiembre para las
elecciones es para dar margen en el envío que debe realizar
el Departamento Ejecutivo al Honorable Concejo Deliberante
para el tratamiento del proyecto de Ordenanza del Presupuesto
General.

5. Participación de la Mujer
Respecto a la participación de las mujeres puede observarse
que en los dos momentos clave del PP, hay mayor participación de
las mujeres, principalmente al momento de generar propuestas.

Respecto a las otras experiencias en el país, la SAM

advierte en el informe de la RAPP que en general la participación
de la mujer es más alta, pero en cuanto se generan instancias de

70
representación, la imagen parece volver a lo cotidiano. “En la gran
mayoría de las experiencias relevadas el nivel de participación
femenina supera a la masculina, por lo que la cuestión del acceso
a los foros en sí no sería lo problemático, sino la dinámica de los
mismos, visible por ejemplo en una sobrerrepresentación de los
varones en el seno de los Consejos Ciudadanos”.
Respecto a las temáticas verificadas en la ciudad, no
hay marcadas variaciones respecto a las solicitudes de uno
u otro género como tampoco se registraron en las fichas de
propuestas, solicitudes de acciones o medidas que promuevan
la intervención igualitaria o inclusiva de ambos géneros en las
futuras implementaciones.
Es claro que no es suficiente la mera participación de la
mujer sino la perspectiva con la que se desarrolla y los resultados
que genera. Sin embargo, es un tema que requerirá mayores
estudios en vistas a promover equidad de género tanto en el
interior del mecanismo como en las propuestas que deriven del
mismo.

6. Relación con el Gobierno local

En gran medida, llegando a un 80% de los encuestados

señalan que su relación con el gobierno fue buena o muy
buena, mientras que llega a un 20% aquellos que señalan haber
tenido una mala relación, principalmente en las instancias de
devolución, con información incompleta respecto a los motivos
de las desestimaciones de propuestas. Justamente es la etapa de
mayor sensibilidad en la relación gobierno-ciudadanía porque
implica el momento de la respuesta positiva o negativa para
quien está involucrado. Las formas de comunicar, incluyendo
lugares, horarios, documentación de respaldo, son claves para
esta instancia.

71
 7. Ciudadanía y Sentidos de Apropiación
En muchos sentidos se puede afirmar que este mecanismo
contribuye de manera significativa a la construcción de ciudadanía.
En esta línea, la primera consigna para su puesta en marcha es
suficiente para generar interrogantes. ¿A quién está destinado
Presupuesto Participativo?
La Carta Orgánica de la ciudad dice en su artículo N°48
“Todos los ciudadanos de Posadas tienen derecho a participar
opinando sobre la aplicación de los fondos públicos…”.
Si se aplicara exactamente el mismo criterio del derecho
político para las elecciones generales, la ciudadanía se resume
a quien está inscripto en el padrón electoral8. Empero, este
mecanismo tiene objetivos muy amplios como para que puedan
ser cubiertos con dicho criterio. Para repasar diferentes puntos de
vista respecto a Presupuesto Participativo:
“El PP traspasa los límites del
procedimentalismo democrático, aportando
elementos que pueden contribuir al logro de
una democracia de mayor intensidad. No se
trata simplemente de incentivar la participación
popular en forma espontánea, de hacer obras
o solo aceitar mecanismos de la democracia
formal. (Tarso Genro y Urbiratan de Souza, 1998);
por el contrario, esta política pública implica
la integración de los ciudadanos al espacio
público, revitalizando el proceso democrático
más allá de las elecciones.”
Otra mirada que marca la importancia
del presupuesto participativo es el enfoque
del desarrollo humano. El informe del PNUD
(2004) lo define como “…el aumento de las
8 Ley Electoral N° 19.945- Código Electoral Nacional. La calidad de elector se
prueba, a los fines del sufragio, exclusivamente por su inclusión en el registro electoral
(art. 2)

72
 opciones para que las personas puedan mejorar
su vida…”. Esta definición no solo muestra que
la democracia es el desarrollo humano en la
esfera de los público, sino que también destaca
la importancia del presupuesto participativo
como una herramienta que fomenta la toma de
decisiones colectivas en torno al destino de los
recursos en el territorio.”
En palabras del Intendente que pone en marcha en la
ciudad de Posadas, Joaquín Losada:
“…presupuesto participativo permite
pensar y construir lo colectivo, principalmente en
tiempos donde priman los intereses individuales;
es un desafío que tenemos los posadeños, a todo
el desarrollo de infraestructura espectacular
que ha tenido la ciudad en los últimos años,
poder agregarle valor colectivo, con acción
comunitaria y vida ciudadana en todos sus
aspectos.”
Variadas conclusiones demuestran que aplicar el criterio
general del derecho electoral para definir que ciudadanos pueden
participar, no sería suficiente, la ciudadanía en este mecanismo
no es solo un medio sino también un fin. Buscando conceptos de
ciudadanía acordes a lo expuesto, sobran los ejemplos con esta
mirada:
“...ciudadano no es aquella situación
que se adquiere a una determinada edad, es
la práctica continua de ciertos valores que el
ser humano debe encontrar en la ciudad que
habita”. Jordi Borja, 2001.
“...ser pobre no es solo una condición
socioeconómica sino una privación de
ciudadanía por cuanto remite a la falta

73
 de titularidad de derechos sociales y de
participación en el desarrollo”. CEPAL, 2010.
A esto, debe agregarse que el recorte del padrón electoral
no resulta ser representativo para el ciudadano que vive la ciudad,
entre las situaciones que fundamentan esto se puede mencionar:
a) Los estudiantes, propio de una ciudad con perfil
estudiantil, principalmente en la educación
superior, donde los mismos, en general mantienen
sus domicilios de origen por largo tiempo.
b) En general, la falta de domicilios actualizados en
los documentos de identidad, no solo en términos
de ciudades, sino al interior de estas. Situación
que se señala más adelante, en las dificultades
relevadas en la jornada de votación.
A esto debe sumarse la idea de que los mecanismos de
participación ciudadana tienen variados objetivos; comenzando
con uno genérico que responde a complementar o mejorar el
esquema representativo de la democracia y que, para el siglo XX
varios autores ya la describían como democracia delegativa, por
generar una vinculación de la ciudadanía con los representantes
solo en momentos de votación, por lo que es sumamente
enriquecedor incorporar mecanismos participativos al esquema
de representación [O’Donell, 1997].
Analizando el derecho a participar en el desarrollo,
además de generar el principio de participar en los mismos
niveles socioeconómicos de la sociedad en la que se vive, a lo que
se agrega poder participar en las decisiones claves para el destino
conjunto.
En la normativa específica en la ciudad respecto a
Presupuesto Participativo, la Ordenanza V-N°21 aclara en su
artículo N°2: Defínase como proceso de Presupuesto Participativo,
al procedimiento a través del cual los vecinos de la ciudad de
Posadas, establecen las prioridades… y en su artículo N° 4 señala

74
“Los habitantes de la ciudad de Posadas, intervienen en el proceso
de elaboración presupuestaria a través de propuestas…”
Entonces, esta ordenanza habla del ciudadano en tanto
vecino, lo que puede asociarse con la idea del ciudadano que
vive la ciudad, el que es producto de esa vivencia cotidiana, el
ciudadano que construye, configura y reconfigura el espacio
público del cual es parte.
Nuevamente llevando al plano del derecho político, esa
división es básicamente ciudadano versus habitante. Básicamente
los habitantes cuentan con derechos civiles, sociales, ambientales,
pero los diferencia del ciudadano el no contar con los derechos
políticos9. Es la condición que termina por plasmarse en los
padrones electorales, básicamente son los listados de ciudadanos
de un Estado, dentro de la mirada clásica del constitucionalismo.
Vale señalar que Presupuesto Participativo generalmente se ubica
en los títulos destinados a los derechos políticos.
Tomando la información de la primera publicación de la
RAPP al momento de determinar la metodología, señala que es
importante responder la consigna respecto a ¿Qué ciudadanos
participan de PP? A lo que las primeras cualidades responden a la
participación directa, universal y voluntaria, mientras que las más
específicas refieren al domicilio (residir en el territorio y/o realizar
alguna actividad económica o educativa en el distrito) y a la edad
(de 18, de 16, de 14 y de 12) [SAM, 2011].
La Red, al realizar su segundo estudio en el 2010-2011
(Buenas Prácticas) el título destinado a formas de Participación
en el PP expone un estudio más detallado de la cuestión, la que
finalmente ratificó esta situación identificada en su primera
publicación.
“En el 56% de las experiencias relevadas, se exige algún
tipo de documentación para participar en las asambleas, mientras
que para la elección de los proyectos el 88% de los municipios

9 Artículo 14 y 14 bis. Constitución Nacional Argentina.

75
exige credenciales que permita acreditar domicilio y edad. En
cuanto al domicilio, en la mayor parte de los casos, se requiere ser
residente en el territorio del municipio para poder formar parte
del proceso o al menos para elegir proyectos. Aunque en algunas
experiencias el requisito es más laxo al incluir, además de los
residentes, a las personas con actividad económica o educativa
en el distrito, que hagan “vida de barrio” o que formen parte de
alguna organización social o vecinal de la localidad en cuestión
(Zárate, Morón, Quilmes, Bariloche y Villa María).
Toda esta cuestión claramente va más allá de una consigna
dentro del mecanismo, más bien refiere a quienes se incluyen y a
quienes se dejan fuera, en democracias que tienen como desafíos
la cohesión social, la promoción de espacios públicos construidos
colectivamente, activos e inclusivos entre otros; todos objetivos
complejos como para no analizarlos en detalle. Estos espacios
de participación ciudadana deberían poder promover lo que se
pretende que luego pase en el espacio público de la vida colectiva
diaria. Y entre muchos otros aspectos, la tolerancia comunitaria
difícilmente se logre si en las mismas asambleas o encuentros
vecinales no se puede lograr interacción entre barrios, entre
escuelas, entre generaciones; tanto para los acuerdos como la
tolerancia de los disensos.
En referencia a esto, vale mencionar que la cuestión
de la representación también es un tema de análisis en PP.
Al ser un mecanismo de participación directa, en general se
busca que el ciudadano se involucre sin necesariamente un
esquema de representación. En la ciudad de Posadas, fue común
ver en las asambleas el señalamiento con la frase “¿él/ella a
quien representa?”. Esto puede derivar de la concepción de la
representación muy instalado en nuestras democracias, al punto
que ante la incorporación de estos espacios más directos, cuesta
mirar con otro enfoque. En el sondeo realizado, los números
exponen que en las asambleas predominó la participación de
representantes de organizaciones vecinales, principalmente
Comisiones Vecinales; mientras que esta situación cambia en
76
las elecciones de proyectos, donde el público se amplía. En
las elecciones del 2017, el 44% de los participantes no está
vinculado a ninguna organización mientras que el 56% participa
en organizaciones comunitarias, de las cuales el 78% refiere a
Comisiones Vecinales. Esta observación está muy lejos de señalar
que es negativa la participación de las organizaciones, por el
contrario aportan en tanto son actores territoriales importantes;
los siguientes datos es a los efectos de estudiar algunos
fenómenos derivados de esto como la representación, el interés
comunitario, etc. Sin olvidar claro, que el ciudadano vinculado a
las organizaciones civiles en general, ya está comprometido con
alguna causa pública, por lo que con ellos se buscará profundizar o
darles nuevas herramientas, mientras que en los otros ciudadanos,
aquellos totalmente desvinculados de lo público, los desafíos son
más amplios.

En el sondeo realizado entre los titulares de proyectos,

asciende a un 85% los que pertenecen a una Comisión Vecinal.
Vale aclarar que en la reglamentación de PP en la ciudad
de Posadas, no es exigencia pertenecer a alguna organización
para participar en ninguna de sus etapas. Sin embargo, esta
situación se da producto seguramente de varias causas: a) la lógica
de representación muy instalada socialmente; b), predomina la
invitación a las asambleas a través de las Comisiones Vecinales
y c) se trata de organizaciones donde sus integrantes son
ciudadanos comprometidos con lo comunitario, por lo que están
77
informados y en constante vínculo con las autoridades locales.
El funcionamiento de estas Comisiones básicamente radica en
el tiempo y los recursos que destinan sus propios ciudadanos
involucrados, elegidos de manera democrática por elecciones
barriales cada dos años10 y cuyo esfuerzo deriva de la renuncia
a horas destinadas a la vida privada, para dedicársela a la vida
pública del barrio y ad honorem.
En la Municipalidad, existe un área específica denominada
Dirección de Asuntos Barriales, con dedicación exclusiva a este
esquema, ya que su implementación requiere de un proceso
metódico de difusión del mecanismo, presentación de listas,
armado de padrones, realización de elecciones y proclamación
de sus ganadores e incluso de comunicación del vencimiento de
los mandatos. Es así que las Comisiones Vecinales representan la
participación en el nivel territorial más directo: el barrio, dejando
representantes genuinos ante el gobierno local y la ciudad en
general.
Las mismas están reconocidas en el Art. 30 de la Carta
Orgánica de la ciudad de Posadas: “El Municipio reconocerá a
las Comisiones Vecinales…Dichas Comisiones serán elegidas
mediante sufragios secretos de los residentes en el barrio,
debidamente empadronados…”
La creación de Comisiones Vecinales ha aumentado
considerablemente en los últimos años debido a constantes
políticas locales de promoción de esta forma de participación;
sin embargo es baja la existencia de programas o acciones
posteriores que estén destinadas a su fortalecimiento en cuanto
a sus concepciones de lo público y comunitario, las posibilidades
de gestión de programas en otros niveles gubernamentales, el
intercambio de experiencias u otras formas de gestión asociada.
Es así que, en el 2017 la Coordinación de Presupuesto
Participativo decide involucrar a la Dirección General de Asuntos
Jurídicos para capacitar y supervisar el proceso electoral y
a la Dirección de Asuntos Barriales, justamente basado en la
10
Ordenanza I –N°20 Comisiones Vecinales de la ciudad de Posadas.

78
experiencia de esta última área respecto a elecciones y registro
de los padrones barriales. En un sentido, estos padrones pueden
reflejar mejor el concepto de ciudadano vinculado al territorio
en el que vive. Además, estos padrones se construyen de manera
participativa con el monitoreo del área y se actualizan cada dos
años en vistas a la duración de los mandatos de los integrantes
de las Comisiones Vecinales. Sin embargo, la dificultad de acceso
que tienen los padrones barriales, representa una barrera para PP.
Otra de las dificultades que se presentan, refiere a los
barrios que no cuentan con Comisiones Vecinales vigentes, los que
aproximadamente son la mitad de los existentes. Esta situación
hace que en PP se tomen los padrones barriales existentes y en los
casos inexistentes se complementen con los padrones electorales;
pero aun con estas dos importantes fuentes informativas, el día de
las elecciones, las autoridades de la mesa de contingencia debieron
registrar a importante cantidad de votantes (Fuente: padrones de
las Mesas de Votación denominadas de contingencia, Dirección
de Presupuesto Participativo Posadas, 2017). Vale destacar que
previendo esta posible situación por las diferencias de domicilios
en documentos de identidad y además la situación de residencia
con desarrollo de actividades educativas o económicas, se habilitó
esta mesa específica en cada CIT para todos los casos faltantes
en los padrones. Dicha mesa actuó con el respaldo de veedores
de la Dirección General de Asuntos Jurídicos y generó un registro
con datos de identificación y firma de cada caso. Este registro
permite ser estudiado con las áreas involucradas, solo a los
efectos de evitar el doble voto e incorporar a dichas personas en
los padrones barriales correspondientes para los años siguientes.
Es similar al registro de votación general, donde antes de retirarse
el votante debe firmar el padrón donde está registrado, el cual
luego se cuenta para definir cantidades.
La cuestión de los padrones en este mecanismo es un tema
muy delicado ya que PP, tal como se mencionara antes, exige
mucha dedicación por parte de los ciudadanos involucrados, por
lo que acercarse voluntariamente a un centro de votación un día
domingo, en un mecanismo que no es obligatorio y no encontrarse
en el padrón, es altamente negativo para los objetivos de
79
involucramiento y compromiso ciudadano.
La participación de los estudiantes universitarios
justamente generó la revisión de los padrones de los barrios
donde estos mayormente se encuentran ya que, en general no
están incorporados a dichos padrones. La Agencia Universitaria
Al finalizar el primer año de
implementación, la Secretaría de Asuntos
Municipales del Ministerio del Interior de la
Nación en conjunto a la Municipalidad, realizó
en la ciudad de Posadas el Encuentro del NEA
denominado “Jornada de Intercambio de
Experiencias en Herramientas de participación
ciudadana. Desafíos de la implementación de
Presupuesto Participativo” que tuvo participantes
de toda la región, con exposición de casos de
Corrientes, Entre Ríos y Misiones.

intermedió para promover el mecanismo entre los jóvenes en

vistas a la participación de los mismos en los asuntos públicos de
la ciudad donde se están formando como profesionales y junto
a los representantes estudiantiles, se actualizaron los padrones
barriales de la principal zona universitaria de la ciudad. Una
primera experiencia que seguro se irá ampliando a otros sectores
de la ciudad con residentes estudiantiles.
Los feriantes son otro ejemplo de participantes que pueden
representar dificultades en las elecciones respecto al domicilio.
Estas categorías entran en lo señalado por la Red como residentes
con actividades económicas o educativas.
En la ciudad el esquema elegido establece que habrá
asambleas y elecciones por CIT, es decir que toma como base
territorial a las jurisdicciones de las delegaciones municipales.
Esto implica un recorte de los padrones en función de esas
zonas. La zonificación se encuentra en todas las ciudades que
implementan PP, con la diferencia de que algunas zonificaciones11
son temáticas en lugar de territorial o la combinación de ambas.
En el caso de Posadas (véase el Anexo I Zonificación-Decreto
1681/16), para la primera experiencia, la ciudad se dividió en
11
Modelos de zonificación municipal. Presupuesto Participativo. Secretaría de
Asuntos Municipales. 2011.

80
42 zonas y de allí surge la cantidad de asambleas realizadas
en 42. Sin embargo, atendiendo a que se trató de una primera
división realizada, en el decreto se estableció la posibilidad de
modificar dichos límites considerando variables no atendidas en
la primera división (NBI, densidad poblacional, infraestructura
urbana, vínculos comunitarios, etc.). Un detalle importante es
que, los barrios ubicados en el sur de la ciudad, tienen más
propuestas desestimadas en la instancia técnica por requerir
mayor cantidad de obras complementarias por su bajo desarrollo
de infraestructuras. Por lo que tener presentes estas variables es
enriquecedor para el proceso.
Sentidos de apropiación. Continuando este título respecto
a ciudadanía y sentidos de apropiación, PP es un mecanismo que
atraviesa muchas situaciones de apropiación ciudadana, sea
desde los lugares donde se realizan las asambleas, las jornadas
de votación o incluso cada lugar comprometido en las propuestas,
reconocidos por algunos y no así por otros. En el sondeo realizado
se pudo observar varias situaciones referidas a esto:
Entre las observaciones aportadas por los ciudadanos en
las encuestas se registraron “en mi barrio no se realizó asamblea”,
aun teniendo una asamblea en un barrio cercano.
La mirada respecto a la territorialidad tiene varias
particularidades en la ciudad, principalmente por la idea de
Chacras que en parte tiene correspondencia con los límites
barriales, mientras que en otros casos un barrio puede abarcar
varias chacras. En principio es importante señalar que las chacras
son espacios de poca extensión, cuadrantes de 16 manzanas
rodeados de avenidas y con 4 cuadras de distancia entre sí. Las
mismas Comisiones Vecinales, tienen establecido en su ordenanza
reglamentaria, la creación de una Comisión por chacra, lo que
implica entre otras cosas que, sin un barrio tiene 3 chacras, tendrá 3
comisiones vecinales. Este fenómeno de organización por chacras
en la ciudad, generado más por cuestiones de organización urbana
que por cuestiones sociológicas, ha generado gran polarización
de barrios en el territorio y al interior de estos incluso. Al

81
momento de solicitar o presentar propuestas, es muy propio ver
el señalamiento de “la otra chacra tiene todos los equipamientos
comunitarios y la nuestra no los tiene”, entre chacras vecinas, con

una distancia entre cada una de aproximadamente 4 u 8 cuadras

como máximo según cómo se considere.
Bajo esta mirada, se dificulta el reconocimiento del
equipamiento social con escalas más amplias que la del barrio
donde está inserto. Es por ello que resulta importante al momento
de definir los diagnósticos en las asambleas, el “repaso por lo
existente en la zona”, recordando que los equipamientos sociales
en general están destinados a poblaciones más amplias que la
existente en su entorno directo, principalmente si se trata de solo
una chacra. De esta manera puede variar significativamente cada
diagnóstico, respecto a si las demandas solo se concentran en lo
existente únicamente en el barrio-chacra, generando conclusiones
generalizadas de: en mi barrio no hay hospital, no hay escuela,
no hay comisaría, etc. Las técnicas de mapeo colectivo pueden
contribuir a dejar expuesta esta información de manera sencilla,
a lo que puede complementarse por parte de los facilitadores y/o
moderadores en cada asamblea, el uso de dicha información en
el debate vecinal. En este sentido, para el equipo de Presupuesto

82
Participativo es clave la construcción del perfil de “facilitadores
socio comunitarios o territoriales” entre sus integrantes.
Un concepto muy utilizado e interesante para analizar los
sentidos de apropiación, es el de capital social; repasando uno
muy compartido por diferentes autores refiere a “los activos que
se tienen derivados de las relaciones de una persona con otros
y por su participación en organizaciones… Generan confianza,
reciprocidad, cooperación, sinergias, lazos. Tales relaciones
facilitan el acceso a otros recursos, por ejemplo, el sentido de
pertenencia e inclusión que puede dar a la persona, derivando del
simple hecho de estar organizados y/o conectados.”

Figura N°10. Plano urbano y social preparado por la UEPE

para mecanismos participativos
Fuente: UEPE. Municipalidad de Posadas
Pero además de sus cualidades positivas, la CEPAL en sus
investigaciones hace un tiempo estudia el capital social con los
diferentes efectos que puede generar, considerando la posibilidad
de efectos negativos.
“Dentro de un contexto social dado, los vínculos entre
individuos u organizaciones pueden generar un orden de
exclusión social; no en virtud de una acción individual sino por la
naturaleza de tal vinculación. En todas las conceptualizaciones
es común encontrar una variedad de valores; sin embargo uno de
sus componentes refiere a las consecuencias y resultados de estas
acciones, las que pueden ser tanto positivas como negativas”12.
Pero además de los posibles efectos negativos respecto al
capital social, Arriagada recuerda que es largo el camino entre
construir lazos de confianza hasta llegar a niveles de ciudadanía.
“Convertir el capital social en ciudadanía requiere de…procesos
participativos que faciliten la construcción del consenso y el
12
Arriagada, Irma. “Breve guía para la aplicación del Capital Social en los
programas de pobreza”. CEPAL. Chile. 2006

83
establecimiento de interacciones entre partes interesadas, para
encontrar formas y medios que permitan trascender las divisiones
sociales y construir cohesión social y confianza.”
De las observaciones realizadas en las asambleas en
particular y de todo el proceso en general, se identificaron las
siguientes situaciones en este sentido:
− Los barrios pequeños en general se consideran
estar “condenados a perder”13. Pocas veces ven en
la unión de barrios una alternativa para obtener
acompañamiento legítimo.
− En general, se concentran en propuestas a escala
barrial, y se increpan como vecinos a votar al barrio
para no ser considerados como “traidores”.
− En las asambleas se observan marcadas divisiones
barriales en zonas donde predomina el barrio-chacra,
siendo aledaños entre sí, se niegan a compartir una
mesa por considerarse barrios con problemáticas muy
distintas.
− En el sondeo realizado, los titulares de proyectos
indican que solo un 40% de ellos votaría proyectos
de otros barrios, mientras que en la ciudadanía en
general este porcentaje asciende al 60%.
− Las dificultades para que algunas Comisiones
Vecinales reconozcan la existencia y legitimidad de
otros actores en el barrio.
− Las dificultades para la convivencia entre actores
variados en los barrios.
− Las reglas marcadas en el uso del espacio público
según preferencias de un solo sector de dicha zona.
13
En el 2016, el ganador de la Delegación más extensa, resultó ser uno de sus barrios
más pequeños en cantidad de población (Parma), contrariamente la zona más densificada
registró muy baja participación. www.posadas.gov.ar/presupuestoparticipativo/
citvillacabello

84
 − La existencia de salones comunitarios que no cuentan
con uso comunitario.
− Las demandas de inversión de fondos públicos en
responsabilidades y/o espacios privados.
− La situación de adultos que expulsan a los más jóvenes
de “plazas que no son suyas”, bajo la consigna de que
se “vayan a su barrio”.
En general se observa que es baja la consideración de unión
entre barrios para generar propuestas unificadas, más aún en el
momento de las asambleas, pocos lo ven como una posibilidad de
unir voluntades el día de votación.
Otro fenómeno vinculado a los sentidos de apropiación
refiere a otro tipo de barreras, en el siguiente caso puede
apreciarse mejor:
Propuesta de playón deportivo a dos cuadras del
Polideportivo Finito German. En este caso los vecinos contaban
que desde la intervención hace unos años en dicho Complejo
Deportivo, anuló el uso más directo y cotidiano que tenían los
vecinos de la zona respeto al mismo. Básicamente en palabras
de los vecinos se notaba la añoranza de aquel lugar que “ya no
es para los vecinos” decía el titular de la propuesta. Sin dudas el
Finito German adquirió una escala funcional a nivel ciudad, lo
cuestión es la barrera que se generó respecto a sus usuarios más
cotidianos, los vecinos del barrio.
Otro espacio en la ciudad que tiene cualidades similares
en este sentido es el Jardín Botánico de la ciudad, lugar que, desde
el barrio donde se encuentra es visto y utilizado como parte del
mismo, generando propuestas respecto a su uso tal como si fuera
la plaza de un barrio; incluso con propuestas vecinales de construir
dentro del predio para actividades distintas a la naturaleza del
Jardín. En este caso, se observa dificultad en el reconocimiento de
su escala ciudad por parte de los vecinos de la zona pero por otra
parte, sería interesante que en sus futuras intervenciones, pueda

85
lograr un equilibrio entre su jerarquización y sus usuarios más
próximos.
Vale aclarar que en la instancia técnica, la UEPE incorporó
la idea de “radios” para identificar distancias entre equipamientos
comunitarios frente al predominio de la idea de “tener todo el
equipamiento en cada barrio”. Una técnica sencilla que permite
sobre un plano identificar lo existente y generar radios de 6, 8,
10 cuadras a la redonda según sea el equipamiento. Sin embargo,
esta técnica no alcanza o es insuficiente si no se analizan otras
variables como estos casos mencionados.
Se habrá notado que al referirse a los ciudadanos que
presentaron propuestas en las asambleas, se los menciona como
“titulares”. Este término generó controversias ya que mencionarlos
como responsables de propuestas podía crear confusión e injusticia
al dejar una propuesta comunitaria en un solo responsable, y a
la vez “referente” generaba confusión con la idea de que solo
los reconocidos socialmente como referentes puedan presentar
propuestas. Finalmente sin muchas ventajas, se dejó el concepto
de titulares. En un repaso por los mismos, al menos un 30% de

las propuestas tuvo conflicto respecto a sus titulares, ya sea por

falta de reconocimiento entre los mismos actores territoriales, por
cuestiones internas de los grupos u otras situaciones mencionadas.
Todo mecanismo de participación, incluso el más sencillo

86
requiere de métodos y registros para dar respaldo a las decisiones
de cada etapa y a sus participantes. En el 2017, la Dirección
de Presupuesto Participativo agregó “actas en las asambleas”
para dejar constancia de las mismas con firmas de ciudadanos
participantes.

8. Características de las principales etapas

Asambleas. En ordenanza reglamentaria del PP, menciona

que se utilizarán asambleas para la presentación de propuestas,
pero además el esquema de asambleas en este mecanismo es
bastante común, pues expone o da la idea de la reunión vecinal
que propicia el debate. En este sentido el armado de la agenda de
asambleas y la puesta en marcha de la misma requiere de todo un
trabajo de logística. Vale recordar que para que las mismas sean
reconocidas como legítimas, es importante darle un status, con
cualidades que le demuestren al ciudadano que se lo espera para
debatir, con lugar e información a disposición. Algunas de las

87
cualidades del esquema utilizado en la ciudad son las siguientes:
− Planificación: conformar una agenda anticipada que
define días, lugares y horarios. Esta fue publicada por
diferentes canales y respetadas en su implementación (en
la ciudad de Posadas, la gente ha asistido a las asambleas
aun con mal clima). Es posible afirmar que es preferible
agregar fechas por asambleas poco concurridas, a tener
que suspenderlas.

Figura N°11. Recorte de la Agenda de Asambleas Presupuesto
Participativo Posadas

Fuente: www.posadas.gov.ar/presupuestoparticipativo

− Diálogo: Preparar los espacios con mesas que permitan el

diálogo, evitando la ubicación de sillas en el clásico formato
de aula, ya que, si bien hay un momento de exposición,
es solo a los efectos de conocer las características del
esquema, la clave de la asamblea es el debate ciudadano.
− Material de trabajo: el material a disposición como ser
mapas de la zona, afiches, marcadores, biromes, etc. siempre
previstos para que sobren, ya que su falta desconcentra a
los participantes.
− Registros: actas y planillas de asistentes para generar una
base de datos con teléfonos, correos, barrios, organizaciones,
etc. estos registros permiten generar respaldo, legitimidad
y aportan datos para las estadísticas posteriores, permiten

88
 analizar variables pero además, permiten corroborar que
las fichas presentadas a posterior, se correspondan con las
propuestas aprobadas en asambleas. Este mensaje es claro

en el esquema, la primera instancia es la asamblea, toda

propuesta que no pasa esa instancia no es considerada en
las siguientes instancias. Esto contribuye a jerarquizar las
asambleas, ya que se descartan las fichas que ingresan sin
debate ciudadano, además de respetar a todos los que han
dedicado su tiempo a participar de una asamblea.
− Plenario: independientemente de las formas en que se
organice una asamblea, el momento más enriquecedor es
el plenario, porque exige escucha, respeto y hace visible
desde las diferencias a los puntos de encuentro. Como
anécdotas, hubo asambleas con mesas que prefirieron no
exponer sus ideas luego de ver las propuestas planteadas

por los demás (propuestas muy solidarias frente a otras

muy individales).
− Logística: tal como se mencionara, la logística no es un
detalle menor, llegar en tiempo y forma a cada lugar, para
recibir a los participantes con el lugar listo, requiere de una
89
 logística importante: traslado de personal idóneo y equipos
de sonido, pantallas, proyector, e incluso mesas y sillas de
respaldo cuando no se realizan en escuelas. Uno de estos
faltantes puede complicar el desarrollo de la asamblea y
alterar el humor de los participantes, generando un mal
comienzo para un mecanismo que requiere de mucho
trabajo ciudadano. En la ciudad de Posadas, esta logística
la desarrolló la Secretaría de Gobierno14, cumpliendo de
manera precisa la agenda planificada de asambleas con
todos sus componentes en el plazo estudiado, sin embargo
esto no debe decaer, debe ser la regla obligatoria, sin
excepciones. Estas acciones no deben desconsiderarse,
solo el trabajo coordinado e interáreas permite tal
desarrollo.
En ambos años, las asambleas tuvieron una duración de dos
horas aproximadamente y en el sondeo realizado se obtuvieron
las siguientes preferencias respecto a días y lugares:
Entre todos los lugares para realizar las asambleas, las
escuelas tienen una gran ventaja, cuentan con espacio, sillas
y mesas tanto para asambleas de 30 como de 200 personas. La
previsión respecto a cantidad de asistentes es muy difícil y quedar
con lugares y elementos insuficientes genera un mal clima para
su desarrollo.

Sin embargo del relevamiento entre titulares de proyectos,

las preferencias cambian respecto a los lugares principalmente,
señalando principalmente las dificultades para lograr
acompañamiento en asambleas cercanas en la zona, pero fuera
del barrio.

Respecto a la consulta realizada para analizar el grado de

conformidad del mecanismo utilizado en las asambleas, el 80%
dijo estar de acuerdo; sin embargo es propicio aclarar que dicho
mecanismo es bastante sencillo en cuanto a lo siguiente:
14
A cargo del Ing. Fabian Florentín y su equipo de trabajo.

90
 − La reglamentación no generó límites para la cantidad
de propuestas a generar por Asamblea;

− Cada ciudadano puede acompañar votando la cantidad

de propuestas que desee en asamblea;

− Cada propuesta requiere la mayoría simple de los

presentes para aprobarse en asamblea.

Entre las ventajas puede nombrarse principalmente

porque se trata de asambleas de ideas, por lo que, tener claridad
en esta primera instancia respecto a todas las implicancias de
cada idea es difícil, entonces facilitar la generación de ideas es
un objetivo de este esquema. Además, si un grupo de personas
o incluso un barrio presenta una sola propuesta, y luego queda
desestimado en la etapa del análisis técnico, ese grupo o barrio se

siente prácticamente fuera de Presupuesto Participativo (a menos

que decidan acompañar a otra propuesta, lo que en general está
difícil). Sin embargo tiene como desventajas el poco debate que
genera entre los participantes, ya que rápidamente los mismos
acuerdan acompañarse todos entre sí con todas las propuestas
en las asambleas. El bajo nivel de debate genera al menos un

91
riesgo, y es que no hace visible los posibles conflictos que pueden
tener de fondo algunas propuestas o incluso la existencia de otras
opciones similares ya existentes en la zona. Además, tampoco es
visible para los participantes, que el hecho de generar muchas
propuestas, les implicará tener el voto disperso en la jornada de
votación, con menos posibilidades. Finalmente otra desventaja
es que se dificulta evidenciar las problemáticas principales de la
zona ya que se generan largos listados de ideas-propuestas. Este
esquema de asambleas, va directo al diagnóstico de las demandas
y propuestas (debate en las mesas) que se convierten en ideas-
propuestas (plenario) con muy poco repaso en lo existente
como primer paso. Esta situación genera que los ciudadanos no
visualicen lo existente en la zona, pareciera que se parte de “la
nada”. Es común escuchar en las asambleas “somos el barrio más
abandonado de la historia”.
Comparando con otros talleres realizados en el marco de otros
mecanismos participativos en la ciudad , fue muy productivo
el tener un momento para repasar lo existente en la zona: su
equipamiento educativo, deportivo u otros de tipo comunitario, la
infraestructura vial, los espacios y actividades valoradas positiva
o negativamente, entre otros. Ese repaso pone sobre la mesa lo
existente y deja visible el escenario a partir del cual surgirán las
propuestas. En este tipo de diagnósticos comunitarios, es muy
propicio utilizar las estrategias de mapeo colectivo .
-Anotaciones de los vecinos en los planos generados para su uso en Asambleas-

Respecto a la aprobación de propuestas en asambleas,

en otras ciudades se utilizan los consensos, lo que genera una
alta exigencia de acuerdos para aprobar cada idea. Como todo
mecanismo, tiene sus ventajas y desventajas, posiblemente una
combinación de límites en las cantidades de ideas-propuestas por
asambleas o con un sistema de priorización de propuestas pueda
mostrar un equilibrio entre ambas. En el análisis de los números
de los dos años de puesta en marcha del mecanismo se observan
las siguientes referencias:

92
 Un primer dato es que, casi con la misma cantidad de
asambleas, se duplicaron las cantidades de ideas-propuestas
pero de la revisión de sus temas resulta que no varían los tipos
de propuestas sino la cantidad de lugares propuestos para los
mismos temas. Respecto a las fichas técnicas presentadas15
se observa que sigue siendo un inconveniente completar las
mismas. En el relevamiento realizado el primer año, donde hubo
un faltante en la presentación de 40 fichas, se comprobó que las
mismas correspondían a los barrios periféricos, lo que demuestra
una barrera importante a superar16. De un 22% faltante de fichas
se aumentó a un 31% en el segundo año, lo que demuestra que
sigue siendo un problema por resolver dentro del mecanismo.
Finalmente, en las asambleas es importante prever de
una mesa para niños y niñas. Este detalle no es menor porque se
observó que muchos padres asisten con sus hijos y una simple
mesa o espacio con papeles y colores resultaría ser una importante
solución para que sus padres debatan tranquilos y a la vez, las
asambleas sean amigables para los más chiquitos; y quien dice,
comenzar a tomar la opinión de los mismos. Es oportuno mencionar
que UNICEF17 ya está recomendando la participación de los niños
y niñas en diferentes metodologías y políticas públicas18.
Para las instancias gubernamentales, contar con todo el
debate registrado con diferentes herramientas, es un importante
respaldo, sin embargo el mejor calificativo para las asambleas es
que sean consideradas “legítimas” por sus mismos participantes.

15
Por cada propuesta aprobada, los participantes deben completar una ficha
técnica y presentarla en el CIT.
16
Véase título Convenio con el IMES. En el mismo se buscó atender esta cuestión,
pero al realizarse en los CIT no resultó de utilidad para los vecinos de zonas más lejanas.
17
“La participación e influencia de niños, niñas y adolescentes en políticas
públicas en Chile”. UNICEF. 2015
18
www.planurbano.posadas.gov.ar. “Pintando la plaza que deseo”. Gestión
Participativa Plaza Justo José de Urquiza. 2013.

93
 Análisis Técnico y Devolución. En su segundo año de
Presupuesto Participativo, Posadas contó nuevamente con una
caja de interesantes aprendizajes y desafíos. Si bien se desarrolló
el esquema aprobado por Decreto 1681/16, se agregaron algunas
variables producto de las conclusiones del año anterior. Dichos
agregados se mencionan a continuación:
Recorrido del equipo técnico junto a los vecinos titulares de
proyectos. En el momento de la Instancia Técnica y considerando
la variedad de información involucrada, la UEPE agregó un
encuentro con los titulares de gran parte de las propuestas, en
los lugares involucrados en las mismas. Esta situación generó
información importante que no suele obtenerse con la lectura en
la oficina de cada ficha técnica que deben completar los vecinos
luego de que su propuesta haya sido aprobada en la asamblea.
Entre las principales informaciones pueden nombrarse los usos y
sus situaciones dominiales como ser: espacios comunes y/o verdes
que son utilizados con fines privados o lotes privados con usos
comunitarios; tamaños de terrenos que no se condicen con sus
planchetas catastrales, límites normativos de barrios que no se
condicen con el conocimiento popular de los mismos, etc. Estas
situaciones, pueden generar interpretaciones erradas respecto a
la propuesta, como por ejemplo la típica frase en la ficha técnica
que señale “en el espacio verde del barrio”; puede contener
diferencias entre lo conocido en el barrio y lo marcado por el
catastro municipal.
Otro ejemplo muy expresivo de la información que aportan
las fichas técnicas, fue el proyecto Reconstrucción de la Pérgola en
el Barrio Villa La Flor: en este caso básicamente el equipo nunca
hubiese encontrado su ubicación si no fuera porque sus vecinos
la recuerdan muy bien pese a tener solo “un resto de 10 cm. de
un poste”. Al describirla, su titular recordaba las actividades del
barrio en la pérgola con flores como si existiera frente a sus ojos.
Su memoria fue más importante que la misma ubicación.

94
 Análisis de actores involucrados. Pareciera exagerado
pensar que cada propuesta requiere un mapeo de actores
involucrados, sin embargo si no se realiza un mero análisis de
los involucrados en una propuesta, puede traer importantes
dificultades al momento de su implementación. Esto deriva,
además, de las dificultades en la convivencia de actores en los
barrios. En esto los delegados y sus equipos resultan ser muy
valiosos para obtener este tipo de información. En algunos casos,
las propuestas presentadas por los consorcios no son válidas para
la comisión vecinal vigente o viceversa. Solo a modo de ejemplo
puede nombrarse:
Proyecto Paseo de Compras Cristo Rey (2017): en este caso
los titulares de la propuesta, buscando las mejoras de su espacio
común de trabajo, impulsaron la misma; pero trae consigo una
larga situación de disputa entre los vecinos y dichos comerciantes.
Situación que los llevó a una intervención a cargo del Área de
Mediación de la Municipalidad y que hasta el momento de cierre
de la instancia de análisis, no se avizoraba avances en dicho
proceso. Ambos actores muestran total oposición en cuanto a
quedarse en el lugar o ser reubicados según la propuesta.
Todas estas situaciones, difícilmente se obtienen de la
lectura de las fichas técnicas o incluso por el desarrollo de las
asambleas, ya que al realizarse diferentes encuentros, no siempre
van a encontrarse todos los actores involucrados de una misma
temática, en una misma asamblea. Identificar estos problemas
antes de avanzar en su aprobación es clave para su ejecución
posterior.
Actas acuerdos de organizaciones. En el 2016, se
registraron casos de personas que asistieron a las asambleas en
representación de la organización civil que integran, proponiendo
incluso las sedes físicas de estas para el desarrollo de actividades
comunitarias, por supuesto, muy bien recibidas y apoyadas
en las asambleas, pero que al momento del análisis técnico,
no pudieron sostenerse por encontrar diferencias internas en

95
dichas organizaciones respecto a participar efectivamente en
el desarrollo de dichas propuestas. Esto motivó a que, en 2017,
únicamente cuando hay organizaciones involucradas, se exija junto
a la entrega de la ficha técnica, un acta acuerdo de conformidad
de la propuesta por parte de la organización vinculada. Esto
agrega un componente administrativo al mecanismo pero resulta
más grave el involucramiento de organizaciones que a su interior,
no cuentan con el acompañamiento necesario.
Láminas digitales. Respecto a las láminas de cada propuesta,
en 2017 se incorporó el envío de las láminas de proyectos en
formato digital por correo electrónico a los titulares de proyectos
y a los CIT para que cada uno desarrolle las estrategias de difusión
que considere necesario, atendiendo a la variedad de opciones
que brindan las redes sociales y otros medios. De todas maneras,
de los registros de las fichas técnicas, es muy bajo el uso del correo
electrónico entre los vecinos, por lo que el envío digital no fue
de gran impacto. Sin embargo, del sondeo realizado se observa
que entre los titulares de proyectos, aumentó significativamente
el uso de la lámina digital para su difusión (bajada de la web o por
foto de la lámina papel), agregando estrategias principalmente a
través de las redes sociales y el whatsapp.
Asistencia a vecinos para el armado de las fichas técnicas.
Se trata de una alternativa incorporada para atender las
dificultades que presentan las fichas técnicas. La desventaja es
que agrega una instancia presencial más para los participantes.
Dicha instancia fue poco útil atendiendo a su baja convocatoria
por lo que quizás exigirá opciones digitales respecto a esta
problemática o el armado conjunto a los equipos municipales
involucrados y/o unificando la etapa de completamiento de las
fichas por parte de los vecinos con el momento de recorrido para
relevamiento de los equipos involucrados. Sea la opción que se
elija, la ficha técnica demuestra que es necesario apoyarla desde
el equipo para completarla.

96
 La incorporación de Compromiso de los Vecinos en las
fichas técnicas. Esta incorporación fue básicamente un cuadro más
en la misma ficha técnica. En un repaso de las fichas, se observa que
predominó como compromiso “el cuidado del espacio solicitado”
y en un caso anecdótico el “cuidado de la plaza a través de la
figura de un placero pagado por la Municipalidad”. Si bien es un
tema que requiere mayores estudios, existen anomalías respecto
a las responsabilidades del espacio público y quizás el pedido de
compromisos, es redundante porque nos cabe la responsabilidad
de todas maneras; sin embargo el recordarlo viene bien. De
otros ejemplos tomados del primer año se puede mencionar
principalmente las dificultades para asumir colectivamente
los gastos de servicios de agua y energía que genera un salón
comunitario por ejemplo.
En la puesta en marcha de las propuestas, la clave es pasar
de la demanda a la co-responsabilidad, es una situación que ya no
puede posponerse luego de la puesta en marcha, es otra etapa del
camino conjunto entre Gobierno y Ciudadanía y que se planificó,
por lo menos un año atrás. Se trata del diálogo conjunto a la acción
conjunta. Este paso, aún está en sus inicios en este mecanismo.
La incorporación de una ficha al momento de la Devolución,

97
para dar certeza y respaldo de lo aprobado. Presupuesto
Participativo genera productos distintos en cada etapa, lo que
implica registrar, sistematizar y comunicar en cada instancia.
Por lo que la documentación que pueda dar respaldo a cada
etapa es importante. En este caso, la Dirección de Presupuesto
Participativo generó una planilla para cada propuesta, donde
se agregan objetivos, componentes y presupuesto. Un detalle
no menor de todo esto es que, los objetivos planteados por los
vecinos en su ficha inicial pueden tener ajustes en el análisis
técnico, generalmente por los costos, se eliminan algunos
componentes que, a la vez generan ajustes en la totalidad de
objetivos que buscan sus titulares; siempre cuidando el objetivo
principal de la propuesta. Entonces, en muchos casos deberá
ajustarse los objetivos iniciales a la contrapropuesta que realice
el equipo técnico y si es aceptada, debe firmarse su aceptación;
ya que de incluir menos componentes o menores dimensiones
y no modificar los objetivos iniciales, genera la posibilidad del
reclamo por el cumplimiento total de los mismos. En la primera
experiencia se buscó respetar tal cual la redacción inicial de
sus titulares, pero su aplicación dejó nuevas situaciones, que no
son menores a la hora de la implementación de la propuesta.
Por nombrar un ejemplo: solicitud de salones comunitarios de
300mts.2 donde la contrapropuesta municipal refiere a salones
de 70mts.2 para que no exceda el presupuesto asignado. En este
caso el objetivo inicial era un salón comunitario de 300mts.2 para
incluir a 300 personas aproximadamente. Al dejar constancia de la
aceptación de la propuesta final, con sus cambios, se da claridad
a la etapa más difícil, principalmente porque los precios con los
que analizan los participantes sus propuestas, no incluyen todos
los componentes de los presupuestos que genera el estado, como
ser: empresas registradas, con posibilidades de dar garantía, con
recursos humanos registrados y asegurados y varias cualidades
más.

Figura N°12. Cartel de Obra de Presupuesto

Participativo Posadas 2016-2017
Fuente: UEPE. Municipalidad de Posadas

98
 Carteles de obra específicos. A los requisitos propios de los
carteles de obra, se agregó su identificación con el mecanismo
participativo utilizado. Incluso a posterior, cuando ese cartel
se retire, será importante alguna identificación similar, para
mantener en la memoria colectiva, la propuesta surgida del
esfuerzo y dedicación de sus mismos vecinos en conjunto al
gobierno municipal.
Finalmente el recorrido que realiza el equipo municipal
durante esta etapa por las diferentes propuestas deja sentimientos
cruzados; mientras que en una gran plaza del Barrio El Libertador
pedían el retiro del teatrino para contar con más espacio para
construir un playón, en otras tres propuestas solicitaban la
incorporación en plazas del mismo tipo de teatrino. Mientras
en unas plazas solicitan canchas de arena, en la única cancha
de arena existente en la costanera, solicitaban taparla. En el
único anfiteatro verde de la costanera, solicitaban generar un
anfiteatro de hormigón, similar al que se encuentra cercano a
ese justamente. En las plazas donde hay playones cívicos, varios
vecinos solicitaron cerrarlo al estilo salón comunitario mientras
en otras plazas expresaban “perdimos el lugar abierto para los

99
actos educativos”. Es común el pedido de “retirar lo existente” en
algunos lugares para “instalar lo mismo en otros”.
Jornadas de Votación. En otras ciudades, esta instancia
es resuelta con otros esquemas de priorización de proyectos,
predominando el esquema de votación19 con urnas.
Es la etapa donde el mecanismo es más abarcativo
generando nuevos partipantes. Se adelantaba en otros párrafos
que las estrategias utilizadas por la ciudadanía se asemejan
a cualquier elección: movilización, puestos de información y
logística, revisión de padrones, provisión de víveres para la
jornada, etc. Respecto a su primer año, se agregaron mesas de
votación (de 11 mesas en 2016 se pasó a 38 mesas de votación)
buscando celeridad para los participantes.
Otra novedad fue el pasar del sistema de boleta electrónica
al de boleta única en formato papel. Esta cualidad tiene su ventaja
respecto a la disposición de las mismas en el cuarto oscuro, las

dificultades para este mecanismo es que al tener muchos proyectos

19
Informe de la Red Argentina de Presupuestos Participativos.

100
cada CIT, esto hizo que algunas boletas fueras muy extensas.
Además, se incorporó a los titulares de propuestas como
fiscales el día de la elección. Esta posibilidad, si bien se realizó
el primer año, fue de manera informal, por lo cual en su segundo
año contó con el llamado específico a todos los participantes
con propuestas para participar como fiscal o designar a alguien,
generando un certificado para cada titular de proyecto, para
que designe a quien se desempeñaría como fiscal durante el
acto comicial. Resulta muy importante este involucramiento en
esta actividad incluyendo el escrutinio, porque al igual que todo
acto comicial, la variedad de actores presentes permite mayor
confianza en sus resultados.

Figura N°13. Actas de Escrutinio. PP. Posadas 2016

Fuente: UEPE. Municipalidad de Posadas. www.posadas.gov.ar/

presupuestoparticipativo

Los resultados están disponibles en la web, tanto como

101
datos procesados en planillas e informes así como su fuente
original, las actas de votación20.
El desarrollo de la jornada de votación, en su segundo año
demuestra ser un día democrático tranquilo, con respeto en las
filas para votar y con lo señalado por los ciudadanos como una
buena experiencia. Dos cuestiones se detectaron, una refirió a la
dificultad para el uso de la boleta y la observación señalada por
los encuestados refirió a dificultades para leer por el tamaño de las
letras, principalmente en el sector de adultos mayores; y la otra a
la necesidad de recurrir a la mesa de contingencia por situaciones
faltantes en los padrones, de los que, según la zona, promedió del
30 al 50% de los participantes, por cuestiones de domicilios no
actualizados en los documentos de identidad o faltantes en los
padrones barriales

En la primera experiencia 2016, Posadas contó con la

firma de un convenio con el Tribunal Electoral de la Provincia de
Misiones, institución legítima y con gran confianza social respecto
al desarrollo de los actos comiciales en la Provincia; el cual permitió
además del asesoramiento y acompañamiento en las elecciones
de PP, contar con el sistema de su autoría denominado VO.CO.MI.
(Voto Codificado de Misiones); sistema con gran aceptación por
parte de la ciudadanía en las elecciones de PP. Debe destacarse
la vocación y el compromiso del Tribunal en este convenio ya que
acompañó en todas las asambleas realizadas en 2016, en vistas a
ir preparando al ciudadano para su uso el día de las elecciones.
Entre las observaciones del sondeo realizado, gran parte de los
vecinos recordó el sistema de votación utilizado con el VO.VO.MI,
reconocido popularmente como “voto electrónico”.
En el 2017, este convenio no pudo renovarse debido a las
funciones principales de esta institución en un año electoral, por
20
Recomendaciones de la Carta Americana de Gobierno Abierto y
Participación Ciudadana. 2011.

102
lo que se utilizó el sistema convencional de votación.
Algunos de los procedimientos administrativos realizados para la
puesta en marcha de las propuestas ganadoras en 2016:

⇒ Proyecto de ley para desafectación de 4 reservas

fiscales propiedad de la Provincia de Misiones (previa
nota a la Subsecretaría de Tierras para verificación
de su situación de reserva). Es importante aclarar que
la Diputada Claudia Gauto y el Diputado Carlos Báez
canalizaron dicho proyecto de ley pero además, con
una importante defensa en la Comisión de Desarrollo
Forestal por la convicción de estos legisladores respecto
a los beneficios de PP. En la reunión de dicha Comisión
se pudo apreciar en general, las consideraciones
positivas de los legisladores misioneros hacia esta
política.
⇒ Solicitud de autorización al IPRODHA para la
intervención en 3 espacios comunes de urbanizaciones,
de los cuales uno debió ser autorizado por los
consorcios involucrados.
⇒ Solicitud de convenio a la EBY para el completamiento
de un salón comunitario en Parma y su efectivo destino
a uso comunitario en la zona.
⇒ Proyecto de Ordenanza para la aprobación de
construcción de salones comunitarios en 2 espacios
verdes de la ciudad.
⇒ Convenios realizados por Fondo de Desarrollo Urbano
en al menos 10 proyectos en vistas a su posibilidad de
cancelación por construcción de obras.
⇒ Solicitud de autorización al Concejo General de
Educación para el uso de un lote libre perteneciente
a la Escuela N°122 con destino al salón comunitario
ganado en el barrio y autorización para mejoras del

103
 playón de la Escuela Normal N°10.

9. Agenda Pública y Banco de Proyectos de la ciudad

Entre los insumos que aporta PP a la gestión local,
se puede mencionar la posibilidad de visibilizar las actuales
temáticas de interés público y comunitario; aporta un interesante
panorama sobre la agenda pública local, sus demandas ubicadas
territorialmente y con los actores vinculados a las mismas.
Esta información actualmente se encuentra en el Sistema de
Información Geográfica de la UEPE, Municipalidad de Posadas
bajo la denominación Banco de Proyectos de Presupuesto
Participativo de la ciudad, cuya información incluye de cada
propuesta, su ubicación y datos de las personas que la presentaron.
Esta información está organizada en tres niveles:
⇒ Cantidad de propuestas presentadas en las 42 asambleas
realizadas en el 2016 y en las 45 del 2017 (con un total de
589 propuestas)

⇒ Cantidad de propuestas aprobadas en la Instancia Técnica

en 2016 y 2017 (con un total de 325 propuestas).

⇒ Cantidad de propuestas ganadoras del 2016 y 2017 (con un

total de 49 propuestas).

Para repasar, algunas de las implicancias de cada nivel de datos

mencionados:
Propuestas de Asambleas: permite tener un panorama
más amplio de las ideas e intereses planteados por los ciudadanos
participantes. Si bien tienen la desventaja de implicar cuestiones
realizables y no realizables para la gestión local, exponen de
manera general los temas de interés comunitario y pueden
resultar de utilidad para diferentes áreas gubernamentales.
Propuestas aprobadas en Instancia Técnica: permite tener
un panorama más específico, este material está acompañado

104
de un anexo con las láminas y un informe sencillo por CIT con
la aclaración de los componentes viables de cada propuesta.
Además incluye la información que motiva la desestimación de
las demás propuestas. Las propuestas aprobadas en Instancias
Técnicas tienen la ventaja de que al ser analizadas por los equipos
municipales, implican temas o intervenciones que efectivamente
puede realizar la gestión municipal, no debe olvidarse que
luego de incorporados y aprobados en el Presupuesto General,
los proyectos se implementan en base a las normativas y
procedimientos establecidos para la gestión local en general.
Entre los motivos de las desestimaciones se puede nombrar
mayormente el involucramiento de lotes de propiedad privada o
de otros niveles gubernamentales, cercanía a otros equipamientos
similares, requerimientos de obras complementarias que
encarecen la obra final, temáticas y/o facultades provinciales o
nacionales, exigencia de eliminar gran cantidad de árboles para
una obra, montos superiores al presupuesto asignado, etc.
Propuestas Ganadoras: la ventaja de esta información

es el proceso eleccionario del cual surge, dejando un respaldo

105
más concreto de las mayores preferencias de la ciudadanía.
Este plano, es dinámico, implica la gestión en marcha, ya que su
información contendrá propuestas en trámites administrativos,
obras en ejecución, actividades y servicios que se están prestando,
etc. según el momento del año que se haga la consulta de esta
información.
Los planos que reflejan este material se encuentran en la
web oficial de la Municipalidad de Posadas, en su apartado de
Presupuesto Participativo21y en el GIS de la UEPE.
Respecto a las principales temáticas aprobadas en
asamblea, es importante resaltar que al iniciar cada una, se
mencionan las causales de desestimación en la instancia técnica,
para evitar aprobaciones que claramente serían descartadas en
la siguiente etapa. Sin embargo, no siempre es evidente en la
asamblea, toda la información implicada en una idea-propuesta.
21
www.posadas.gov.ar/presupuestoparticipativo

106
En su primer año, se restringieron propuestas referidas a
infraestructura vial por los altos montos que estas requieren. Sin
embargo, ante el marcado interés comunitario de poder contar
con estas opciones, en su segundo año se decidió incorporar la
misma pero con condicionantes que permitieran darle enfoque
comunitario por sobre cuestiones particulares. Es así que se
incluyó entre las opciones viables, con la siguiente aclaración:
• Infraestructura vial y/o peatonal en los casos de accesos
a escuelas, centros de salud o espacios deportivos (no se
incluyó asfalto sobre empedrado, una opción bastante
solicitada en zonas cercanas al casco céntrico).
En los siguientes gráficos, obtenidos de los registros de las
áreas mencionadas previamente, se observan que en el primer año
predominaron los salones de usos múltiples, playones deportivos y
plazas; y en el segundo año, la infraestructura vial a escala barrial.

107
108
109
 CONCLUSIONES Y APRENDIZAJES
Reflexiones finales y desafíos pendientes

En los últimos años, la reanudación del debate sobre

el papel del Estado como principal agente de promoción del
desarrollo pone de relieve la necesidad de un examen más
detenido de las cuestiones que se refieren a como el Estado,
a través de la gestión eficiente de las políticas públicas, puede
contribuir a un crecimiento territorial socialmente equitativo,
regionalmente equilibrado y ambientalmente sustentable;
abarcando en su proceso múltiples dimensiones que conducen
al análisis de cómo se toman las decisiones sobre la asignación
de los recursos públicos, cómo se financian las políticas que se
derivan de estas decisiones, cómo se dividen entre los distintos
niveles de gobierno las responsabilidades de aplicación de dichas
políticas, cómo se gestionan los recursos y, finalmente, cómo se
monitorea y evalúa la implementación de estas políticas. Por ello,
la eficiencia de la gestión depende de la correcta alineación del
proceso presupuestario, del sistema tributario, de las relaciones y
de la organización administrativa [Rezende, 2014].
En relación con ello, y tal como se afirmaba desde el
principio de la presente obra, el presupuesto participativo se
constituye en una forma pública y transparente de poder, donde
el ciudadano es partícipe de las decisiones municipales vinculadas
con la elección de prioridades de inversión pública, contribuyendo
de esta manera con la calidad del gasto al lograr una asignación
de recursos más equitativa a las necesidades del territorio.
Desde cualquier enfoque es posible avizorar ventajas,
si se lo califica como herramienta de gestión pública, permite

110
abrir instancias gubernamentales que generalmente están
dentro de un proceso interno, solo ajustándose a reglas
procedimentales ya establecidas. Si se opta por la mirada de la
democracia participativa, genera importantes complementos a la
representación de nuestros esquemas, fortaleciendo la relación
gobierno-ciudadanía.
Pero finalmente, el enfoque más integral es de considerar
Presupuesto Participativo como política pública, con todas las
etapas del ciclo, con variedad de actores e intereses involucrados,
enmarcados en reglas institucionales, pero con fuertes instancias
de participación ciudadana, con interacción entre las agendas
públicas y políticas y además, con financiamiento específico.
Por todo lo expuesto anteriormente, es que las sociedades
contemporáneas demandan la profundización de la democracia
como sistema político a partir de una comunidad dotada de
relaciones sociales más equitativas y con un grado más alto
de pertenencia, lo que depende en gran medida, de una activa
participación ciudadana que “alimente el espíritu de la democracia,
la legitimidad y la ciudadanía” [Luna Tamayo; 2013].
Es, a la vez, un proceso de aprendizaje mutuo, tanto para
la ciudadanía como para el gobierno, que, para implementarlo,
modifica, complementa y crea procedimientos administrativos
nuevos. De igual manera, el ciudadano involucrado en el
mecanismo aprende e interacciona tanto con el gobierno en
general como con la administración pública en particular, ya que
se involucra con el proceso administrativo interno, conociendo
el expediente específico, averiguando sus etapas e incluso
informándose de procesos de resolución dominial, de aprobación
normativa o averiguando presupuestos para las instancias de
compras.
En buena hora los gobiernos locales se animan a impulsar
estas políticas complejas pero genuinas, no menor ya que sus
resultados no son inmediatos, requieren años de implementación
continua y en un proceso que no siempre es lineal, donde cada

111
retroceso exige más esfuerzos institucionales por recuperar la
confianza ciudadana.
Si bien es común evaluar primero las cantidades
involucradas en una política pública, siendo estos datos los más
fáciles de generar y medir; el desafío está en analizar lo intangible
de estas políticas, lo que generalmente pasa desapercibido; las
voluntades que es capaz de mover, modificar o transformar; las
redes y el entramado que puede generar, los recursos y capitales
que puede llegar a multiplicar, la variedad de actitudes positivas
y negativas derivadas; en definitiva, la variedad de aportes que
puede generar en la construcción de ciudadanía.
En este marco, y tal como lo señala la OEI, los sistemas
educativos se constituyen en una de las instituciones más
estrechamente conectadas con la cohesión social y la ciudadanía,
dado que las mismas tienen la responsabilidad y oportunidad de
formar ciudadanos como sujetos capaces de pensar por sí mismos
en un contexto plural y procesar críticamente la información que
reciben [OEI, 2012].
Por ello, el desarrollo de experiencias de articulación y
aprendizaje conjunto, como el expuesto en la presente obra, se
constituye en un factor enriquecedor para todo ámbito académico.
El aprendizaje es un proceso por medio del cual construimos
conocimiento mediante un proceso de reflexión y de “dar sentido”
a las experiencias, por lo que las prácticas en espacios reales de
diseño y definición de políticas públicas, contribuye a entender
mejor todas sus implicancias: “además de analizarlas, a las
políticas públicas hay que vivirlas”.
En relación con ello, de las “vivencias” de los alumnos
sobre la experiencia, se ha podido comprobar que la misma ha
constituido un desafío que implicó llevar a la práctica los conceptos
adquiridos en el aula, presentándose situaciones donde los
alumnos demandaban a los docentes profundizar determinados
temas vinculados con la experiencia, como así también un intenso
feedback que llevo a que el grupo decida utilizar mecanismos de

112
social media (como el uso del grupo de whatsapp) con el fin de
tener un contacto más directo ante dudas que iban surgiendo a lo
largo de la vivencia.
En un proceso de construcción de conocimientos que
implicó que los actores intervinientes del convenio puedan
experimentar, conceptualizar, aplicar, analizar, razonar y sobre
todas las cosas “vivenciar” la política pública desde diferentes
posiciones y miradas, fortaleciendo los aprendizajes y generando
un pequeño aporte al mismo proceso participativo.
Aquí es donde la academia debe hacer especial énfasis,
contribuyendo a estudiar de manera más profunda estos
procesos. Desde el CEMER entendemos que este es el camino,
academia y política pública deben retroalimentarse, y ello implica
involucramiento mutuo, investigación profunda y debate sincero.

113
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www.posadas.gov.ar

119
 PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
De la Ciudad de Posadas

El presupuesto participativo se constituye en una forma pública y

transparente de poder, donde el ciudadano es partícipe de las
decisiones municipales vinculadas con la elección de prioridades de
inversión pública, contribuyendo de esta manera con la calidad del
gasto al lograr una asignación de recursos más eficiente y equitativa a
las necesidades del territorio.
Por ello, su proceso incide en la democratización, visibilizando una
forma de diálogo democrático entre el Ejecutivo municipal y la
ciudadanía, y, por ende, afianzando desde la praxis un modelo de
gestión pública al servicio de la población.
En el caso del Municipio de Posadas (Misiones, Argentina) la
modalidad presupuestaria participativa es reconocida en la Carta
Orgánica del gobierno local con la finalidad de promover la
participación de la ciudadanía en el debate público respecto a las
prioridades de la comuna, como así también en lo que hace al control
democrático de la gestión pública.
En este contexto, la presente publicación aborda el proceso de
presupuestación participativa de la comuna capitalina desde la
experiencia de cooperación llevada a cabo entre los ámbitos
académicos y el gobierno local, a partir de la suscripción de un
Convenio de trabajo conjunto entre el Instituto Misionero de Estudios
Superiores de Gestión Pública y Desarrollo Humano (IMES) y la
Municipalidad de Posadas para la participación de estudiantes y
egresados de la Carrera de Gestión Administrativa y Políticas Públicas
como facilitadores en las asambleas barriales del Presupuesto
Participativo de la ciudad .