Todo Unido PDF

CIENCIAS HUMANAS O E L A CONDUCTA
La identidad y la representación.
Elementos para una reflexión
crítica sobre la idea de región
(Segunda de dos partes)
Fierre Bourdieu*
Qu'anerá maou per lous Biarnes Couan lous lous hilhs parlen francés.
(Todo irá mal para los Berneses cuando sus hijos hablen francés)
El efecto simbólico que ejerce el discurso

científico al consagrar un estado de las divi
hacer entrar en el sistema de los criterios pertinentes
no solamente las propiedades llamadas «objetivas»
siones y de la visión de las divisiones es (como la ascendencia, el territorio, la lengua, la re
tanto más inevitable cuando ocurre en las luchas ligión. la acthidad económica, etcétera), sino tam
simbólicas por el conocimiento y el reconocimiento; bién las propiedades llamadas «subjetivas» (como el
los criterios llamados «objetivos», aquellos incluso sentimiento de pertenencia al grupo), es decir, las
que conocen los especialistas, son empleados como representaciones que los agentes sociales se hacen de
armas: diseñan los rasgos sobre los cuales se puede las divisiones de la realidad y que contribuyen a la
fundar la acción simbólica de movilización para realidad de las divisiones.'^ Una vez que los investi
producir la unidad real o la creencia en la unidad gadores según que su formación y sus intereses es
(tanto en el seno del grupo por sí mismo como entre pecíficos les conducen a ello, pasan a erigirse en
los otros), que en el tiempo previsto, y en particular jueces de todos los juicios y en criterios de todas las
por la mediación de las acciones de imposición c in criticas, se autoprohiben aprehender la lógica propia
culcación de la identidad legítima (tal como las que de ima lucha en la que la fuerza social de las repre
se ejercen por la escuela o por el ejército), tiende a sentaciones no se encuentran de manera necesaria
engendrar la unidad real. Breve: los veredictos más mente proporcional a su valor de verdad (medida de
«neutrales» de la ciencia contribuyen a modificar el acuerdo al grado en que ellas experimentan el ^tado
objeto de la ciencia; desde el momento en que la de la relación de las fuerzas materiales en un mo
cuestión regional o nacional es colocada objetiva mento considerado). En efecto, en tanto que pre
mente en la realidad social, aun cuando fuera reali visiones, esas mitologías «científicas» pueden pro- • ••
zado por una minoría actuada (que puede sacar par
tido de su debilidad incluso desarrollando la estra 13. L.as razones de la repugnancia espontánea de los «especialistas» hacía los criterios
tegia propiamente simbólica de la provocación y del «subjetivos» merecertaun largo análisis: hay un realiano ingenuo que pretende ignorar
testimonio para propiciar respuestas, simbólicas o todo aquello que no puede (Servarse o tocarse con las manos; el cconomtcísmo, que
no, implican un reconocimiento, todo enunciado a conducea no reconocerotros determinantes de las acciones sociales de aquéllos que es
propósito de la región funciona como argumento que tán visiblemente inscritos en las condiciones materialesde existencia;hay aquellos inte
contribuye -tanto o más importantemente de lo reses fundidosa las apariencia de la «noitralidad axiológica» que, en más de un caso,
que es reconocido- para beneficiar o desfavorecer el establecen toda diferenciaentre el «especialista»y el militante y que prohiben Ib intro
acceso a la existencia. ducción en el discurso «erudito» de cuestiones y de nociones contrarios al bienestar,
Nada es menos inocente que la pregunta que divi hay. finalmente y sobre todo, las cuestiones de honor científicoque lleva a los observa
de al mimdo académico para conocer si es necesario dores -y sin duda tanto más fuertemente si están menosconfiados en su ciencia y en su
estatus- a multiplicar los signos de la ruptura con las representaciones del sentido co
mún, pero que los condena a un objetivismo reductor, perfectamente capaz de hacer en
Traducido del francés por Edgar Samuel Morales Sales. Publi
trar la realidad de las representaciones comunes en la representación cientifica de
cado originalmente en Actes de la Recherche en Sciences Sociales.
iVo. S5. noviembre. ¡980. París, pp. 63-72. la realidad.
CIENCIA EROO BUU 33

CIENCIAS HUMANAS D E L A CONDUCTA
ducir sus propios modos de verificación si logran realización. La región que se transforma en nación
imponerse en las creencia colectivas y a crear, por su aparece retrospectivamente en su verdad, es decir, a
virtud movilizadora, las condiciones de su propia la manera de la religión según lo veía Durkheim,
como una «ilusión bien fundada». Pero no logran
nada mejor cuando, abdicando de la distancia del
14. Se(mede admitir quedunode todoeltienqM queellos nosomeian su práctica a bcrílicasocio-
observador, los académicos retoman por cuenta
Ugica loa sociólogoscatán delemiinados ensuorientación hada unou otroextremo; objetivista
propia la rqiresentación de los agentes en un discur
o sutgetivista, del universo de lasrdadonesposibles dd otgdt^ porñctoivssedalescomo su
posición de ta jerarquíasocñl desu disdphna; es dedr,de susniveles deotatqteten»estatuta^
so, a falta de medios para describir el juego en el que
lia,queenun espacio geográfico sodalmente jerarquizado setraduce fiecuentemente pw una se produjeron esas rqiresentaciones y las creencias
pcsidta ceráial o local, fitdor pailiculatmente impotante cuando setrataderegidio dele^ que las fundan; iu> se trata de otra cosa sino de una
tialismo; pero tambián en laJerarquía técnica: bs csliat^jas «qnstemológicas» tan qwestas contribución, entre muchas otras, para la producción
comod dogpiatisnio delosguardianes dela (Btodwda te&icay d eqxaitaneismodelosapósto de la creencias, en donde se trata de describir los
lesde b paitidpadón end movimiento quepudieratenerencomún jHtqxmonarluiafiemade fundamentos y los efectos sociales.
eacapat a bs eidgcndasdd trabajo dentffico sin renundat a bs pretersiones de b auctoritas Breve: se trata, en éste como en otros casos, de es
cuandono se puedeo no se rpiiere cum|dir conesasexigendas; o solamente a bs másaparen
capar a la alternativa del registro «desmistificar» de
tes;es dedr, a bs nds escolares de entredbs (cano d uso coraáante de ks textoscanómocs).
los criterios objetivos y de la ratificación mistificada
Ferotambién puedenequilibrar, porun gdpe de suerte, b rdad&i óárectamerde conqxobada
y mistificadora de las representaciones y de las vo
end dgeto, entreóigctivisnw y subjetivismo, b aduladte y d elogk^ b oonqilicidad mistifi-
caday mistificadoa y b dcsmistificadón reductora, poque acqitenb probleniática olgdiv^ luntades para mantener reunido aquello que está re
esdedr, b estructuramismadd campode bichaen d cud b nîón y d regionalismo estánen unido en la realidad; las clasificaciones objetivas; es
ju^ en lugarde otgetivarla Entantoque lossociólogos partidpanend ddnte sobre losoi- decir, incorporados u d}jetivados a veces bajo forma
tericsquoporbbn pemútirdeducir d sentido dd nxrvimiento regiaialisbo deprededrsu iiitu- de institución (como las ñonteras jurídicas) y la re
ra sincuestionar b lógica detu» bicba quecraiduce precisamente a b determinadón dd senti lación práctica, actuada o representada de dichas
do dd movhnienlo(si esreginial,nadoial, progresisbo retrógrada, de derecha o de izquierda, clasificaciones y en particular las estrategias indivi
dcéten) y sobreks criterics capaces dedeterminaresesentido-conorefirente d movimiento duales y colectivas (como las reivindicaciones regio-
obrero: «¿eepuedebaUaren estesentido de fiberadónnadond en d casode losmovifflientas
nalistas) en virtud de las cuales los actores sociales
regionalistas? Para aqudbs de losquebe estudiando sustrabajos,breqwesta es negativa. Por
procuran ponerlas al servicio de sus intereses, mate
una parte; d contenidode b reivinificación de Miadón», cuandoestáfamubdo eiqilieitamente;
riales o siinbólicos, a conservarlos y transformarlos;
reposa lo más común sobre el mantenúnieiito o d restablecimiento de bs rebdones soddes
praeqúlalistas: Porotraparte, estosepcdrb hacerbajod cmoepto deautogestidi, que;consi
pero tainbién las relaciones de fuerzas obj^vas,
deradoen estecontexto, ni^ b realidad de b estnicturaactud dd (Booeso de producción y de materiales y simbólicas y los esquemas prácticos (es
intercambio (...);que d proyecto deesosmovimientas sea d de darseunabaseptqmbri» b decir, implícitos confusos y más o menos contradic
olvido; peroel casodel Languedoc «qiuesto pw Loub QuéréestáaMparamostramas que b torios), gracias a los cuales los auctores sociales
recuperación porlosmovimientos deproductoresde oondgnas reglonalistas serealiza deSuma clasifican a los otros auctores sociales y valoran sus
itesbsada,cuandono en oposidón,en rdad&i a los ñádectudes emisores de b idedogb na- proposiciones en él marco de las relaciones objeti
donalista. ¿Es esto desvalorizar losmovimientos regksialistas tratándoles asi? No^ es simple- vas, al mismo tiempo que las estrategias simbólicas
menlereconocer que su erguego no estádadopw lo (]uede él opinanlosmilitantes, quesu sig de presentación y representación de sí mismos, que
nificación estáenotrapartey quesu inqnctosobre b evolución dd sistema sodd estálejos dd
oponen a las clasificaciones y a las representaciones
contenido rdvindicativo explícito de esosmovimientos» (Dulcaig 1976).«El pobhma esen-
(de ellos mismos) que los otros les imponen.
dd es;entonces, d (teloseriterics quenospermitirán dar crédito a esetipode movimiento de
Breve: es a condición de exorcizar el sueño de la
tal o cualsignificación sodab (L Quér^ ep. cit, pi 63). Se podráleertantbién^ 67 y 68)
qued autorddiateb olgetivadón deb attemativa deb partidpacábiy d (ágefivismo).
«ciencia reab> investida del derecho gracioso de ré-
15. La investigación marxisbsobre bcuestidi nacional o regkxud se encuentra bloqueada, sindu- gere fines y de régete sacra, del poder nomotético
da desdesusorígenes, po"d dectoooigugado dd uto{»smo intemadonalisb(sustentado porun de decretar la unión y la separación que la ciencia
evoludonisnio ingernw) y delecarxunidsmo; este;sin habbr de losefectos debs preocupado- puede darse como objeto incluso el juego mismo en
nes estratégieas dd mámenlocpie fiecuentemenle ha predeterminado los veredictos de una el cual se disputa el poder de administrar las fronte
«ciencia» orientada hada b práctiea y deaprovisb deunadenda verdadera y deh deneb y de ras sagradas, es decir, el poder casi divino sobre la
bs rebdones entreb prácticay h deneb). Sindudab eficaddad dd o(B)junlo deesosfactoes visión del mundo, en donde no h^ posibilidad de
se observa particubnicente bienen b teste -tipioamente gecutanle-de la causa primera, que realizar otra elección para quien pretende jugarlo ^
sin embargo ha estado fieeuentemeate desmentida por los beebo^ por bs solidaridades
no sufiirlo) sino de mistificar o desmistificar.
«ótrnca» o nacionales sobreb solidaridad de dase. Pero b incapaddadde Mstcaiografiar ese
prcblenoa ((pie porbs núsmas razones queb primadade bs rebdoneseqiedalcs o de bs re
Dominación simbólica y luchas regionales
laciones sodalesy genealôas esformulada y rcsudb en b historia) y b pretensión teoricisb
subrâda sincesarde diseñar bs «oiaeiones viables» o de producir loscriterios dentificamen-
te validados de b identidad nackaial (Haupttí aL, 1974);parecen depender directamente dd El regionalismo (o el nacionalismo) no es sino uno
gradoen el cual b intención realisbde regiry de dirigirb (xienladónde b eioncbreal de bs de los casos particulares de las luchas propiamente
fixmteras y de los limites: noha sido(piep(R'azar que Stalinha sidod autorde b «delinici^ simbólicas dentro de las cuales los actores sociales se
másdogntátioay másesendalisb deb nación. comprometen -sea individualmente y en condiciones
34 CIENCIA EROO 8UH

La Identidad r la Representaciún. Elementos para una Reflexión Crítica sobre la idea de ReoiOn
de dispersión, sea colectívamente y en condicio

nes de organización- y que tienen por materia pro
pia la conservación o la transformación de las rela
ciones de fuerzas simbólicas y de los beneficios co
rrelativos, tanto económicos como simbólicos, o si se
prefiere, la conservación o la transformación de las
leyes de formación de los premios materiales o sim
bólicos ligados a las manifestaciones simbólicas
(objetivas o no intencionadas) de la identidad social.
En esta lucha por los criterios de evaluación legíti
mos, los actores sociales comprometen intereses po
derosos y a veces tanto más vitales, que la materia
en discusión no es otra que el valor de la pereona en
tanto que se le reduce socialmcnte a su identidad
social.'®
Una vez que los dominados en las relaciones de
fuerzas simbólicas entran en la lucha en condiciones
de aislamiento, como es el caso de las interaccio
nes de la vida cotidiana, no tiene otra elección que la
aceptación (resignada o contestataria, sumisa o in
dignada) de la definición dominante de su identidad,
o bien, la búsqueda de la asimilación que supone un lución simbólica contra la dominación simbólica y
trabajo destinado a hacer desaparecer todos los sig los efectos de intimidación que la última ejercen tie
nos propios que recuerdan el estigma (en el estilo de ne por objeto, no como se Ita dicho, la conquista o la
vida, de la indumentaria, de la pronunciación, etcé reconquista de una entidad, sino la reaparición co
tera) y a proponer, a través de estrategias de simu lectiva del ejercicio del poder sobre los principios de
lación o de apariencia, una imagen de si mismo que construcción y de evaluación de su identidad propia
resulte lo menos alejado posible de la identidad legí que el dominado tiene que rechazar en beneficio del
tima. a diferencia de esas estrategias que encierran dominante durante todo el tiempo que acepte la
el reconocimiento de la entidad dominante y en con elección de ser negado o de renegarse a sí mismo
secuencia de los criterios de Juicio apropiados a (incluso de renegar a aquellos de entre los suyos que
constituirla como legítima, la lucha colectiva por la no quieren o no pueden renegarse) para hacerse re
alteración de la relación de fuerzas simbólicas, que
conocer."
procura no borrar los rasgos estigmatizados, sino in El estigma produce la reacción contra el estigma-
vertir la tabla de valores que les da su carácter de tizador, que comienza por la reivindicación pública
estigmas; trata de imponer, si no nuevos principios del estigma, transformado en emblema -según el pa
de di-visión, por lo menos una inversión de los sig radigma black is beautiful- y que se termina en la
nos atribuidos a las clasificaciones resultante según institucionalización del grupo producido (más o me
los principios ancestrales; se trata de un esfuerzo nos de manera total) por las consecuencias económi
hacia la autonomía, entendida como un poder para
cas y sociales de la estigmatización. El efecto del es
definir, de acuerdo con intereses propios, los prin tigma lo que da a la revuelta regionalista o naciona
cipios de definición del mundo social (nomos, la di lista no sólo sus determinantes simbólicos sino tam
visión legal, la competencia legal, la ley se relaciona bién sus fundamentos económicos y sociales, prin
a nemo, compartir según la ley). Esto tiene por fin cipios de unificación del grupo y puntos de apoyo
poder apropiarse, si no de todos los beneficios sim
bólicos asociados a la posesión de una identidad
legitima, es decir, susceptible de ser pública y ofi 16. Se sabe que los individuosy los gnipos involucranlodo su ser sodal en tas luchas clau-
cialmente afirmada y reconocida (identidad nacio ficatorías;todo lo que define la idea que ellos se hacen de etlos mismos; lodo lo incons
nal), por lo menos de los beneficios negativos im ciente por lo cual se constituyen como «nosouos», por oposición ha «ellos», a los
plícitos en el hecho de no estar más expuesto a ser «otros» y al cual conciben comoadhesión casi corporal. Esto explica la fuerza movili-
evaluado o a la autoevaluación (probándose la ver zadora tan excepcional de lodo aquelfo que se refiere a la identidad.
güenza o la timidez o jugando a matar al anciano 17. Esta alternativase imponetambién a los mie>nÍ>ros de las clasesdominarlasen la medida
por un mero esfuerzo compulsivo de corrección) en en que la dominación económica crece al doble casi inevitablemente respecto de una
función de los criterios más desfavorables. La revo dominación simlwlica.
CIENCIA EROO SUIil

CIENCIAS HUMANAS OE LA CONDUCTA
objetivos para la acción de movilización. Aquellos tir el sentido y el valor de los rasgos estigmatizados
que creen poder condenar al sionismo simplemente y que la revuelta contra la dominación bajo todos sus
condenando el racismo, olvidan que el sionismo en aspectos, incluso económicas, tome la forma de la
sus orígenes es un producto histórico del racismo reivindicación rônalista.^
(tanto como lo muestran por ejemplo las ficciones de La fe universalista, proclive a rechazar el recono
la política encaminadas a reconocer la «identidad cimiento de los efisctos particularistas y particulari
culturab) de los emigrados, sin al mismo tiempo zantes de la reivindicación nacionalista, aceptando
conferirles la sanción jurídica de este reconocimien al mismo tiempo la reivindicación de la autonomía
to; tenemos el derecho de preguntamos si una iden (Hóbsbawm, 1977: 3-24), encuentra una justifica
tidad cultural fundada inicialmente sobre un estigma ción en el hecho de que, como lo demuestran entre
puede ser realmente garantizada sin la protección de otros casos, el destino del sionismo o los efectos pa
un Estado independiente). Esto, incluso, si uno pue radójicos de la autonomización (inacabada) de los
de lamentar que, por una suerte de revancha de la cantones juracianos (Carpilloz, 1976), la autode
historia, aquellos que han sido las primeras victimas terminación, que no es sino la negación de una hete-
de las ideologías reaccionariasconectadas al territo rodeterminación, no hace sino reproducir el estig
rio o a la sangre hayan sido constrefiidas a crear to ma pero bajo una forma investida. Abolir el estigma
do sus elementos para construir su identidad, en realmente ^ no mágicamente, es decir, por ima
tanto que el territraio y la lengua sirven comúnmen simple inversión simbólica de los signos distintivos
te de justificación «d)jetiva» para la reivindicación que puede ir hasta una redefínición de los limites al
de la identidad. interior de los cuales la legitimidad de la identidad
Por muy alejada que parezca del nacionalismo sin asi definida se encuentra garantizada) supondría que
territorio, la reivindicación regionalista es también se destruyeran los cimientos mismos del juego que,
luia reqmestaa la estigmatización que produce el te al producir el estigma, engendra la búsqueda de una
rritorio de la cual es, aparentemente, producto. De rehabilitación fundada sobre la antoafirmación ex
hecho, se la región no existiera como espacio estig clusiva, presente en el principio mismo el estigma;
matizado, como «provincia» definida por la distan que se haga desaparecer los mecanismos a través de
cia económica y social (y no geográfica) en el los cuales se puede ejerce la dominación simbólicay
«centro», es decir, por la privación del capital al mismo tiempo los fundamentos subjetivos y obje
(material y simbólico) que reúne la capital,'^ no po tivos de la reivindicación de la diferencia que ella
dría reivindicar su existencia:'^ es porque ellaexiste engendra.
como unidad negativamente definida por domina No obstante esta paradoja, es por una especie de
ción simbólicay económica que algunos de aquellos desafio formulado a la combinación racionalismo
que participan en ella pueden ser llevados a luchar universalista-economismo evolucionista que sugería
(y desdeluegocon oportunidades objetivas de éxitoy eqierar efectos universalizantes en al economia y
de beneficio) para cambiar la definición, para inver- con ello la desaparición de las naciones y de los na
cionalismos; se observa que estos mecanismos son,
18. Elespacio propiamente politioo de lasrelaciones de dominacito sedefine porla relación evidentemente, el producto de un comienzo de uni
que se establece entre la distribucián de los poderesy de los bienes dentro del espacio versalización (históricamente encarnado por la tra
geográfico, y la distribución de los actores socialesen este espacio; la sustanda geográ dición jacobina). De tal suerte que el separatismo
ficarespecto de losbienes y delospoderes constituyen un bueníndice delpoder. aparece claramente como el úitico medio realista pa
19. El argumento movilizatorio «viviren el terruño»debe su fuerzareal -incluso para los ra combatir o anular los efectos de nominación que
citadinos- al trecho de (|ue, apartede los arranquesafectivos, el erdlio impuesto por la ahí están implicados, de manera inevitable, en la
investigación del trabajose acompaña de la experiencia de la devaluacidi simbólica de unificación del mercado de los bienes culturales
la descalificación ligada al hechode ser conducidoprácticamente a ofiecerdirectamente simbólicos a partir de que una categoría de los pro
sobremercadolingüístico dominante las actitudes «extrasgeras» (de áhi la funci&i reco ductores se ve mi condiciones de imponer sus propias
nocida a los submercados protegidos que se reconstituyen en el corazóndel mercado normas de percepción y de apreciacióiL Esto se ve
dmrúnartte; del fiontón parisinopara Counáges, a la asociaciónde amigasde los Vasco- bien en el caso de la lengua, en donde todos los
bemeses, para los empleadosde la banca postal). efectos de nominación se encuentran ligados a la
20. Se puede compreiuleren esta lógicapor qué la oposiciónentre el Norte y el Midi se re unificación del mercado que, lejos de abolir los par
encuentran en las actitudes relativas a la regióny al regionalismo: lasregiones en donde ticularismo, los ha constituido en estigmas negativos
la reivindicación económica y la ludia contra la dominadónadquieren fama regionalis (Bordieu y Boltanski, 1975: 2-33). De esta forma el
ta son aqudlas en donde los efectosde la dominación económica son muy daramente verdadero soporte objetivo del regionalismo occitano
duplicados por l<sefectos de la domiiuHñón simbólica (pronunciadón estigmatizada, d- reside no en las hablas locales que, de por sí hetero-
cátera). ipor
36 CIBNOIA EROO SUM

La Identidad v la Representaoiún. Elementos para una Reflexiún Critica sobre la idea de Reoión
la confrontación con la lengua dominante, sino en el presas trasnacionales (esto todavía más en tanto que
írancés meridional, muy diferente del fiancés legí el equilibrio de las fuerzas entre las grandes poten
timo en lo que concierne a su sintaxis, tanto en su cias militares tiende a garantizar una protección de
vocabulario, y al menos en so pronunciación, para hecho para los países pequeños). No solamente la
servir de base a una devaluación sistemática de todos nueva división internacional del trabajo se abstiene
sus practicantes, independientemente de sus condi de eliminar a los Estados pequeños y aislados, sino
ciones de clase (bien que la proporción y la aptitud que es capaz de acomodarse rm^ bien a esas unida
para al «corrección» aumente cuando se eleva uno des oficialmente autónomas e incapaces de imponer
en la jerarquía social), asi como a una forma sua graves problemas a los capitales extranjeros (tanto
ve en estado larvario de racismo (fondado sobre la más si los poderes locales logran encoiftrar benefi
oposición mítica entre el Norte y el Midi).^' cios evidentes en la venta de su dependencia a las
Breve: el mercado de los bienes sinibólicos tiene grandes potencias económicas). Pero siimiltánea-
susIq^, que no son las mismasde la comunicación mente, la redistribución de las inversiones en un te
universal, entre sujetos universales; la tendencia al rritorio considerado, bajo la sola lógica de las tasas
fraccionamiento indeñnido de las naciones que ha de beneficios diferencial^ y la desubicacíón del po
impactado a todos los observadores se comprende si der que resulta de este hecho, tiende a impulsar la
se observaque en la lógica propiamente simbólicade revuelta contra el Estado.
la distinción, en donde existir no se reduce a ser di Una economía de las luchas regionalistas debe
ferente y en donde, dicho de otra manera, la exis ría también determinar los principios según los
tencia real de la entidad supone la posibilidad real, cuales las diferentes categorías de agentes socia
jurídicay politicamente garantizada, de afirmar ofi les involucrados en las luchas regionalistas de
cialmente la diferencia; toda unificación que asimile manera activa o pasiva se distribiên entre parti
lo diferente encierra el principio de la dominación darios y adversarios del poder local. Si todos los
de una entidad sobre otra, pero también el de la ne
gación de una entidad por otra.
21. Se puede pensar queademás de los efectos de la transmisión directade las venteas so
Es necesario entonces romper con el economicis-
cialesasociadas al capital social, la pronunciación legitima juega un rol nada despre
mo -marxista o cualquier otro- que reduce el regio
ciable enelprivilegio delquese vuelven beneficiarioB, porelaccesoa la clasedominan
nalismo y el nacionalismo a la pasión, incluso a la
te, las personas que nacai en la región parisina en donde ha realizado sus estudios
patología, en tanto que, por el hecho de no reconocer
(privilegio que aumenta cuandouno se eleva en lajerarquíade las fiuiciones, desdelos
la contribución que implica la representación que los
óbiqios,los prefectos o los generales, hasta los directores de núnisterio, los inqieetores
actores sociales se hacen de la realidad -que aportan
fiscales o lospresidentes directores generales de lasgrandes empresas, todosubicados en
a la construcción de lo real- no puede comprender la
el centrodel podercentral).
contribución muy realista que la transformación co
Esta hipótesis encuentra una confirmación en el hecho de que la tasa de parisinos
lectiva de la representación colectiva proporciona
(nacidosen Pariso residentes de esta ciudad en el momento en que entran a sexto affo)
para la transformación de la realidad. Pero sin olvi
entrelosalumnos de las grandes universidades crecesegúnel mismoprincipio(es dedr,
dar, sin embargo, que hay una economía de lo sim
segiún lajerarquía siguiente: Escuela de Fuentes y Minas, Smnt-EUenne y SmntCloud,
bólico que es irreductible a la economía (en sentido
Fontenay, Ufan, Sóvres, Agronomía de Nancy, Minas de París, Politócnico y, en fin,
restringido) absolutamente real. Es asi que, como
HEC,la PENA y Ciencias Politices, quetienoi másdel S0%de sus alumnos residentes
señala mi^ bien Eric Hobifoawn (1977: 3-24), la
en Paris en el momento en que ingresan al sexto año). Se observa que los ben^cios
mundialización de la economía de la cual se podría
asociados al acento legitimo, elemento del capitalasociado al nacimiento en la cqiital,
haber esperado gran influencia para la desaparición
vienena duplicar losbeneficios ligadosa un origensocialelevado. Es asi que la oposi-
de los nacionalismos, podría haber permitido, en la
mfei es todavía más marcada entre las grandes universidadessi se toma en cuenta a la
lógica de la diferenciación simbólica, darse libre
vezel lugarderesidoicia de los padres al momento delingreso a sexto año y el origen
curso, crearlo asi las condiciones que autorizan al
social: asise tiene, porunapartelas universidades quereclutan unapartedestacada de
separatismo, casi sin límites económicos: en efecto,
el criterio del tamaño del territorio al cual se refe sus alumnos entre la burguesía parisina, es decir, Ciencias Políticas, HEC, ENA y la
rían los teóricos (en particular marxistas) para de- de Minasde París, y de la otra parte, las escuelas que rechitan sus alimmos sobretodo
lerminar los "Estados viables", es decir, capaces de entrala burguesía provinciana, es decirUbn, Sóvres, el PolHócaico y Agronomia. Asi,
ofrecer un mercado suficientemente amplio y di todoparece indlGar queel pesocreciente en el umverso de lasvias de accesoa las posi
versificado, y en seguida, capaces de protegerse cionesdonúnantes de Ciencias PolíticasHEC o la ENA,quienes bajo aparienciade no
contra las agresiones exteriores, pierde gran parte de tomar encuentasinocriterios de seleccifei universal, otorgan un reconocimiento particu-
su significación desde el momento en que se genera larmente señalado a las propiedades más características del hábitat legitiino, es decir,
liza la dependenciade los Estados (y de la naciones) parisino (comoel acento y sinduda el trato social)ha contribuida a refbrzaria desventa
con respecto a la economía y con respecto a las em ja de la burguesíaprovindana.
VOL . 9 NOlItRO llHO» MARItt 1999 OIEMOIA eroo sum 37

C I E N C A 8 HUMANAS D E L A CONDUCTA
observadores coinciden en señalar que los intelec encuentra más ligado al poder central, nacional o
tuales juegan un rol determinante en el trabajo internacional.^^
simbólico -que es necesario para contrarrestar las Y reencontraiiamos asi el punto de partida, es de
fuerzas tendientes a la unificación del mercado de cir, las determinaciones que la ubicación, central o
los bienes culturales y simbólicos, asi como para local, en el espacio en que se participa, hacen pesar
aliviar los efectos de desconocimiento que dichas sobre la visión del juego que se juega y que solamen
fuerzas imponen a los partidarios de las lenguas y te la construcción del juego, en tanto que tal, permi
de las culturas locales- los observadores no se tirá neutralizar, al menos, d tiempo que exige im
afeitan jamás a situar la posición de esos intelec análisis. 4
tuales en el campo intelectual nacional, que po
dría estar en la base de sus tomas de posición
frente a las relaciones entre lo nacional y lo re
gional; todo parece indicar que tanto en el caso
de los novelistas regionalistas estudiados por
Remi Ponton como en el caso de los inspiradores
Bibliografía
de los movimientos regionalistas, el compromiso
del lado regional, del local, del provincial, que
proporciona a sus detentadores un capital cultural Benvcniste, E. (1969). Le voeabulaire des inslilutlons indoeu-
y simbólico cuyos límites con frecuencia objeti ropéenes. Minuit. París.

vamente imputables (y casi siempre subjetivamen Bois, P. (1960). Paysans de L'Quest, des struetures éeonomi-
te imputados) al efecto de la estigmatización re ques et sociales aux poUtíques depuis L'époqae révolu-
gional, en medio de obtener un rendimiento más tionnaire. Mouton. París-La Haya.
elevado de ese capital nacional invirtióndolo en Boudeville, J. (1972). Aménagement du territoire es polarisa-
su mercado más restringido, en donde la concu tton. M. Th. Génin. París.
rrencia es más débil.^^ Por el contrario, de acuer Bourdieu, P.
do con la lógica que se observa en el conjunto de (1978). "Classement, déclassemenL reclassemeiit", en
la clase dominante y en particular entre los diri
Actes de laRecherche en Sclenetes Sociales. No. 24.
gentes de la industria, los actores sociales acti
(1979). La distínction. Editions de Minuit. París.
vamente comprometidos en la lucha parecen tanto
(1980). Le sens pratique. Minuit. París.
más orientados hacia lo trasregional, o lo trasna-
y Boltanski, L. (197S). "Le fétichisme de la langue", en
cional cuanto su capital económico y cultural se
Actes de ¡a recherehe en Sclences Sociales, No. 4.
Catpilloz, A. (1976). Le Jura irlandisé. Bertil Galland. Vevey.
22. Esta lógica se observa en el campo cientifíco en donde la fusión de las disciplinas Dulong, P. (1976). Deusiéme rencontre européenne sur les
permite asegurar un dominio más amplio sobre un dominio más limitado: eso es problémes régíonaux. Manuscrito. París.
lo que describe por ejemplo Emst Kantorowicz, quien demuestra cómo los juristas Dumézfl,G. (1943). Servias et la Fortune. Gallimard. París.
de Bologne se apropiaron durante el siglo XII del monopolio del derecho por una Gendarme, R. (1976). L'analyse économique regionale. Cujas.
división de los poderes (con relación al rey) y una diferenciación fbncional de las París.
atribuciones de las diferentes instituciones encargadas de administrar el derecho
Haupt, G.; Lowy, O. y Weill, C. (1974). Les marxislas el la
(Kantorowicz, 1961: 89-11).
question nationale. Maspero. París.
23. En cuanto a aquéllos que en esta lucha son partidarios del rol pasivo de los enjue-
Hobsbawm, E. (1977). "Some reflections on «The Break-up of
gos, todo permite suponer que, además de los factores ordinarios de la propensión
Brítí»", enNewLtfiHevIew, No. 103.
a aceptar la transformación o la conservación (esencialmente la posición en la es
Juillard, E. (1962). "La región, essay de definition",en Annales
tructura social y la trayectoria, ascendente o descendente que conduce a esa posi
de geographie. Septiembre-octubre.
ción), es balance de los beneficios actuales y de los beneficios escatimados, es
Lagarde, P. {\9T}). LaRegionalisation. Seghers. París.
decir, do los beneficios obtenidos nacionalmente (salarios, pensiones, etcétera) y
Lannou (1949). Geographie humaine. Flammarion. París.
los beneficios gestionados por lo regional, que determina la elección. Suspendien
Patterson, O. (1973). "Context and ehoice in ethnic allegiance:
do la eficacia asimiladora de la institución escolar como via privilegiada de as
censión (y de integración) social, la desclasificación (Bourdieu, 1978: 2-22) favo
a theoretical irainewotd and caribbean casestudy", en Gla-
rece las disposiciones anti-institucionales, dirigidas contra la escuela, el Estado y zer, N.y Moynihan, D. (editores) Ethnicity, theory and ex-
la familia, y lleva a la pequeña burguesía nueva a rechazar el rol de correa de perience. Harvard University Press, Cambridge.
transmisión de que gozaba en la lucha 6e la concurrencia integradora y a entrar Reboul, C. (1977). "Determinants sociaux de la fertilité des
en un actitud contestataria (ambigua) contra lo central que se acompaña de una sois", en Actes de la Recherehe en Sclences Sociales, No.
reivindicación por la participaciónen los poderes locales. 17-18. Noviembre.
38 CIENCIA EROO 8UM

La producción del espacio HENRI LEFEBVRE

HENRI LEFEBVRE
La producción del espacio *

Voy a hablar bien claramente de un concepto, es decir, del elemento teóri‐
co: les voy a hablar de la producción del espacio. Se trata, quede claro, del espa‐
cio social. Exponer quiere decir someter a examen, es decir, a la crítica. Ningún
concepto teórico se impone en sí. El concepto de producción del espacio desa‐
rrolla un concepto ya muy conocido, clásico, reiterativo: el de producción, pero
indica un cambio en la producción, en las fuerzas productivas; se pasa de la
producción en el espacio a la producción del espacio. El concepto de produc‐
ción aparecía como bien determinado, bien definido y bien fijado por parte de
los economistas, los historiadores, los sociólogos... pero cuando se examina este
concepto aparece como más ambiguo y complejo de lo que parecía a primera
vista, cuando no estaba bien fijado, bien determinado. Si se examina este con‐
cepto, por ejemplo en Hegel y en Marx, se ve que el concepto se desdobla: de un
lado está la producción de productos: las cosas, los bienes, las mercancías, y del
otro lado la producción de las obras: las ideas, los conocimientos, las ideologías
e incluso las instituciones o las obras de arte.
Un concepto ambiguo, mucho menos preciso de lo que se le cree en gene‐
ral, está llamado a ser desarrollado. Es sobre el desarrollo de este concepto so‐
bre lo que yo voy a hablar: la producción del espacio. El concepto de la produc‐
ción del espacio está naciendo como la realidad en sí a la que corresponde. Esta
producción del espacio está naciendo en sí misma. Hace un momento, cuando
veníamos de Barcelona, veíamos cómo todo este espacio está siendo producido
de manera balbuciente, incierta, caótica a veces, contradictoria a la producción
en el espacio. Tres conjuntos de hechos: primero, la importancia creciente en
economía política de los flujos. Hasta hace muy poco la economía política se
sentía muy ligada al análisis de la estabilidad, estructuras a las cuales se ataban
redes: las empresas, los mercados. Desde hace diez años hay una movilidad

* El texto corresponde a la traducción simultánea recogida en cinta magnetofónica. De ahí su es‐
tilo poco cuidado que, pese a todo, se ha preferido respetar.
Artículo publicado en: Papers: revista de sociologia, Año: 1974 Núm.: 3 (p. 219‐229)
219
creciente de todos los elementos de la economía política. En la economía políti‐
ca tradicional el movimiento era lo excepcional, era una perturbación de la es‐
tabilidad, ahora la estabilidad es simplemente un momento de los flujos. Hay
flujos de energía, materias primas, flujos de productos acabados, flujos de mano
de obra, flujo de capitales, sin contar pequeños flujos como los flujos de los au‐
tomóviles. Es una nueva relación de la economía política al espacio que se for‐
ma. Un flujo tiene un origen, un recorrido y un terminal. Por ejemplo, un flujo
de petróleo: un oleoducto, sale de Libia, atraviesa el Mediterráneo, pasa a una
refinería dada y de allí acaba en la gasolinera. Examinar el punto de encuentro
de estos flujos se convierte en un tema principal del trabajo de los economistas.
Los puntos fuertes –los espacios urbanos– son puntos de confluencia de flujos y,
al mismo tiempo que esta influencia creciente de los flujos que ocupan el espa‐
cio, ha nacido una forma nueva de la planificación, la forma más reciente de
planificación: la planificación espacial. La planificación espacial, el estudio de
los flujos y sus conexiones, está todavía en estado naciente, pero tiende a reem‐
plazar la planificación antigua por partidas contables de materias o por balance
financiero. Estos flujos son de una complejidad extrema, la planificación espa‐
cial parece que va a ser difícil. Una de mis hipótesis es que el capitalismo es in‐
capaz de hacer una planificación espacial.
La importancia creciente de un sector que antes era secundario, todo lo re‐
lacionado con el espacio; por ejemplo, la construcción, la urbanización, las in‐
versiones en este terreno, la venta y la compra del espacio como totalidad y la
especulación, por supuesto. Esta importancia es desigual según los países. Hay
países en los que todo lo que concierne a estos aspectos se convierte en el sector
principal de la economía, hay países en los que simplemente es una polea, en
otros países es todavía secundario. Los economistas japoneses me han explicado
cómo allí todo lo relacionado con la urbanización, infraestructura, etc., es una
polea de transmisión. En los periodos en que la economía muestra un creci‐
miento excesivo, se retiran capitales de los otros sectores y se introducen en to‐
do lo que es inmobiliario, urbanización, etc. Cuando la cosa se regulariza se
vuelven a meter los capitales en otros sitios. Eso ocurre en el Japón.
Asistimos a una gran paradoja en los países capitalistas. Por un lado la
ciudad ha estallado y por otro hay una urbanización general de la sociedad. Es‐
te resultado se da como cosa hecha pero, sin embargo, lo que aparece es otra re‐
lación de la sociedad con el espacio. Es, pues, con este conjunto de hechos como
se ha apoderado el capitalismo moderno del espacio total. En la realidad eco‐
nómica y social había sectores precapitalistas; primer sector precapitalista: la
agricultura; otro sector anterior al capitalismo: la ciudad. Desde hace algunos
años el capitalismo controla y ha puesto la zarpa sobre la agricultura entera y
también sobre la ciudad –realidades históricas anteriores al capitalismo–. A tra‐
vés de la agricultura y la ciudad el capitalismo ha echado la zarpa sobre el espa‐
cio. El capitalismo ya no se apoya solamente sobre las empresas y el mercado,
sino también sobre el espacio. Tenemos también el ocio. Con la industria del
220
ocio el capitalismo se ha apropiado de los espacios que quedaban vacantes: el
mar, la playa, la alta montaña. Ha creado una industria nueva, una de las más
potentes: la industria del ocio.
Por esta nueva industria, por esta producción del espacio nuevo, el espacio
entero ha sido integrado al mercado y a la producción industrial a la vez que es‐
te espacio ha sido transformado –basta pasearse por las costas españolas para
ver cómo ha sido transformado– cuantitativamente y cualitativamente. Así
pues: integración al capitalismo de la agricultura y también de la ciudad históri‐
ca y extensión al espacio entero, comprendida la montaña y el mar, a través de
la industria del ocio. Es, pues, el espacio entero lo que se ha definido como algo
dominante y dominado, lo que introduce un movimiento dialéctico muy nuevo:
el espacio dominante y el espacio dominado.
De todo esto emergen conceptos nuevos. La relación del espacio con la so‐
ciedad proviene o tiene relación con varias ciencias: la economía política, la so‐
ciología, la tecnología, pero concierne también al conocimiento general puesto
que el conocimiento hoy implica una capacidad creciente de controlar el espacio
–la informática permite concentrar en un solo punto, en un aparato, lo que con‐
cierne a inmensas extensiones–. La tecnología trata el espacio a gran escala. Es
evidente que tomando el ejemplo de las autopistas se ve cómo la tecnología tra‐
ta el espacio a escalas gigantescas, pero aún más, la planificación espacial es la
que ahora comienza y que en Francia ha encontrado, en cierto modo, a los in‐
vestigadores de punta. Hay esfuerzos nuevos para tratar de ver estas relaciones
de la sociedad y del espacio, la ecología, por ejemplo; pero no pienso que la eco‐
logía pueda bastar ya que el núcleo científico de la ecología es muy estrecho. La
teoría de los ecosistemas es una teoría extremadamente interesante que recien‐
temente ha producido nuevos desarrollos gracias a la cibernética, pero que deja
de lado muchos aspectos de la cuestión, especialmente aspectos políticos. Estos
aspectos políticos son de una importancia considerable; el espacio ha sido
siempre político pero ahora lo es más que nunca. En el espacio planetario, en el
espacio de La Tierra, se enfrentan las estrategias y en lo concerniente a la estra‐
tegia todo es un asunto de espacio.
Los recursos puestos en marcha, los objetivos estratégicos, las ideologías y
los elementos teóricos. Hoy nos encontramos ante dos concepciones estratégicas
del espacio. El modelo soviético consiste en perfeccionar el modelo capitalista
pero, en mi opinión, no es esencialmente diferente de él: fortifica los dos puntos
fuertes del espacio, pone el acento sobre las grandes ciudades y las grandes
empresas. El chino es totalmente diferente, puesto que trata de arrastrar en el
desarrollo a todo el espacio, pone el acento sobre las comunidades de los pue‐
blos, las pequeñas y medias empresas, las ciudades pequeñas y medias, más
que sobre las grandes ciudades y las grandes empresas. Es otra concepción del
espacio que tiene como objetivo el combatir los desarrollos desiguales. Una de
las dificultades de nuestra situación es que el modelo chino, o la vía china, to‐
davía no ha demostrado con pruebas fehacientes los resultados. No estamos se‐
221
guros todavía de que China, bajo la presión mundial, pueda mantener esta es‐
trategia del espacio que parecía tener hasta ahora. La vía china concerniente al
espacio tiene una gran ventaja y un gran defecto, es que no tiene como punto de
mira final o inmediato la productividad y el crecimiento inmediato. Cuando se
quiere arrastrar todo el espacio, el espacio social entero, en el desarrollo, hay
que admitir una disminución del ritmo de crecimiento. Cuando se quiere un
crecimiento inmediato y rápido se apunta hacia los puntos fuertes, hacia la con‐
gestión. Son dos estrategias del espacio profundamente diferentes. De todas
formas, nos encontramos ante problemas de estrategia del espacio dominante‐
dominado.
He aquí lo esencial, que voy a abordar ahora. Si nos referimos a la obra de
Marx, constatamos que Marx ha estudiado muy profundamente, en función del
capitalismo de su tiempo, las relaciones sociales de producción. Los economis‐
tas anteriores habían estudiado las relaciones de producción, la división del tra‐
bajo, por ejemplo; Marx estudia las «relaciones sociales de producción» y el cre‐
cimiento económico, tal como podía conocerse en su tiempo. Desde entonces se
ha atribuido a muchos economistas, más o menos americanos, la teoría del cre‐
cimiento. Estos economistas han dado la vuelta a la teoría marxista, que conocí‐
an muy bien, o la han desviado. La economía burguesa en su conjunto ha vivi‐
do estafando a la economía marxista.
Marx estudia el crecimiento en la parte de El Capital consagrada a la acu‐
mulación ampliada. Estudiando el crecimiento llegó a un problema nuevo que
únicamente adivinó al final de su vida. Hay una producción ampliada de cre‐
cimiento. En el curso de este crecimiento se preguntaba, ¿cómo se reproducen
las relaciones de producción? Este problema domina las ciencias sociales desde
fines del siglo XIX, pero los sociólogos en conjunto lo han resuelto de una ma‐
nera muy grosera; tanto Max Weber como Émile Durkheim afirman que las re‐
laciones sociales perduran por «inercia». Cuando Durkheim dice que a las rela‐
ciones sociales hay que tratarlas como cosas, dice lo que quiere decir aunque no
sepa que lo dice. Nos encontramos ante el problema de la reproducción de rela‐
ciones de producción. Marx lo presintió al fin de su vida. Lo sabemos ahora por
un capitulo inédito de El Capital que fue publicado hace dos años. Se encontraba
en los archivos del Partido Social Demócrata Alemán, en Amsterdam, donde
hay todavía muchos inéditos de Marx a los cuales no ha habido acceso durante
mucho tiempo; especialmente a toda la última parte de El Capital que está en
forma de borrador poco legible; hacen falta todavía años para descifrar estos
manuscritos. De este capitulo inédito de El Capital, resulta que Marx, al fin de su
vida, adivinaba el problema fundamental: los hombres cambian, las generacio‐
nes pasan, hay relaciones sociales que cambian y otras que persisten. ¿Cuáles
son las relaciones sociales que cambian y cuáles las que persisten? ¿Lo que per‐
siste, por qué lo hace? Y este inédito Marx llega a conclusiones a las cuales
habíamos llegado sin conocerlo; por ejemplo, que la presión del mercado mundial
está destinada a jugar un papel enorme en la reproducción de las relaciones de produc‐
222
ción. Mi hipótesis es la siguiente: Es el espacio y por el espacio donde se produce la
reproducción de las relaciones de producción capitalista. El espacio deviene cada vez
más un espacio instrumental.
La elaboración de todo esto es consecuencia de una clase social que yo co‐
nozco muy bien: los tecnócratas. Los tecnócratas han aprendido y aprenden a
servirse del espacio instrumental, en particular «mis queridos amigos» los tec‐
nócratas franceses. El espacio social deviene un espacio abstracto, el espacio del
hormigón, por ejemplo. Este espacio tiene varias propiedades bien definidas,
especialmente la de ser el espacio de la propiedad. Estas propiedades –que lo
son particulares, en tanto que espacio– consisten en ser óptico y ser visual. No
es un espacio sensorial que interesa al conjunto del cuerpo; es un espacio óptico,
que entraña problemas de signos, de imágenes, que se dirige únicamente a los
ojos. Con relación al cuerpo físico es un espacio metafórico, añadiéndole una
propiedad interesante, la de ser fálico.
Esta consecuencia surge de la planificación. El espacio es cuantitativo,
geométrico, matemático. Es en este espacio donde se opera la reproducción de
las relaciones de producción. Reproduce los elementos anteriores, es esencial‐
mente repetitivo y lo que repite a través de todos esos elementos es la repro‐
ducción de las relaciones de producción capitalista. Pero esta reproducción a
través del espacio es cada vez más incierta, porque este espacio está en si mismo
lleno de contradicciones; hay contradicciones del espacio y es por lo que digo
entre paréntesis, y a propósito, que la reproducción de las relaciones sociales de
producción, asegurada por el espacio y en el espacio, implica, a pesar de todo,
un uso perpetuo de la violencia. Espacio abstracto y violencia van juntos. No
desarrollaré mucho más este punto, particularmente escabroso...
Aparecen contradicciones nuevas que impiden que esta situación se estabi‐
lice. Estas contradicciones se añaden a las antiguas del capitalismo concurren‐
cial o competitivo y al imperialista, puesto que es el imperialismo en sí mismo
quien ha tomado esta forma de espacio dominante‐espacio dominado, con toda
la dialéctica que le corresponde. Hay que señalar, aunque éste no es el momento
de extenderse en esto, que con la inversión de situaciones, a la que hoy asisti‐
mos, los espacios dominados tienden a invertir la situación y convertirse en
dominantes, sobre todo cuando detentan fuentes de energía.
La principal contradicción –digo bien que se trata de la principal contra‐
dicción, ya que hay cantidad de contradicciones secundarias– es la siguiente: de
un lado está la capacidad de conocer, de tratar, de transformar el espacio a una
escala inmensa, e incluso a escala planetaria; y por otro lado, el espacio se halla
fragmentado, pulverizado por la propiedad privada, ya que cada fragmento del
espacio tiene su propietario. Está pulverizado para ser comprado y vendido.
Hace mucho tiempo que los arquitectos y los urbanistas han experimentado la
amplitud de este problema. Puesto que pueden concebir un espacio muy vasto,
223
lo que se llama, en una palabra que no me gusta mucho, medio ambiente 1 , pero
lo que pueden tratar en realidad son pequeños lotes de propiedad privada. Pero
el espacio también está fragmentado por las ciencias, las cuales cortan fragmen‐
tos de él para estudiarlos cada una con sus métodos. Yo, en cambio, he tratado
de mostrar que el concepto de espacio y el de producción del espacio son con‐
ceptos globales. Finalmente, el espacio se halla fragmentado por la estrategia;
estas estrategias, que son muy numerosas, se entremezclan y se superponen.
Existen varias: la estrategia de las compañías multinacionales, la estrategia de
los Estados, la estrategia de la energía... y otras. No se ha realizado todavía el
análisis estratégico del espacio moderno. Hay muchas informaciones que nos
faltan; por ejemplo, sobre las firmas multinacionales. ¿Cuál es la estrategia de
IBM? Se sabe que tiene una, pero no se conoce muy bien. Hay también la inver‐
sión brusca de la situación, por ejemplo, en la estrategia de la energía. En el te‐
ma del petróleo asistimos a una inversión o a una situación espectacular, a un
cambio de la situación. La contradicción es la siguiente: por un lado está la ra‐
cionalidad, todos los recursos de la racionalidad (la ciencia, la técnica, la estra‐
tegia), de la acción política llevada a cabo por políticos informados, de la tecno‐
cracia; y por otro lado hay un inverosímil caos espacial. Cuando se tiene ocasión
de haber visitado unos cuantos casos de caos espacial en el mundo se queda
uno sorprendido. Entre Tokio y Osaka, en la Europa del Norte, un gran caos es‐
pacial resultante de la racionalidad desplegada. Creo que tal vez no se puedan
llegar a resolver esas cuestiones, a veces se tiene la sensación de lo irremediable,
pero aceptar que sea irremediable es nihilismo. He tratado de exponer a través
de un concepto algo de lo que hay nuevo en el mundo desde los últimos veinte
años. El concepto lo explicará todo, en si mismo está naciendo...
Ya no se pueden estudiar sistemas separados; los sistemas, desde el mo‐
mento en que existen, tienen relación con el espacio y esta relación es determi‐
nante, dominante. Por ejemplo, ya no se puede estudiar el sistema urbano, o el
de transporte separadamente, ya que no son sino aspectos del problema general
del espacio. Es por lo que se asiste a una crisis del análisis de sistemas, que tuvo
un gran éxito en Estados Unidos y que ha mostrado su abstracción. El análisis
de sistemas trata el espacio abstracto en si mismo, lo fragmenta pero no lo co‐
noce en sí mismo, no lo comprende todo en sí mismo.
No creo, por otra parte, que haya un sistema total, que se cierre, que se es‐
tabilice. Las contradicciones del espacio son tales que impiden a ese sistema
constituirse, le impiden cerrarse. Yo pienso que hay nuevas relaciones que
emergen en el seno de todo esto. Una nueva relación del cuerpo y de la socie‐
dad con el espacio, en el seno de las formas antiguas aparecen o se esbozan
nuevas formas, pero las formas antiguas se defienden, tienen muchos medios

1 La palabra francesa utilizada por Lefebvre en su conferencia fue environnement, que a menudo
se traduce también por «entorno».
224
para defenderse, especialmente estos dos medios complementarios: el espacio

instrumental y la violencia.
En esta perspectiva es un cierto aspecto del socialismo lo que se presenta al
observador: el socialismo se define como gestión colectiva del espacio. Este so‐
cialismo, en mi opinión, está esbozándose y esto comienza ya por la gestión so‐
cial colectiva de las escaseces; hay nuevas cosas escasas: el agua, la luz, el aire y
el espacio, que comienza a escasear alrededor de los grandes centros urbanos.
Esta escasez del espacio presenta problemas que emergen en la nueva disciplina
que se ocupa del medio ambiente, como la polución por ejemplo; pero aquellos
no son, de hecho, sino primeras aproximaciones a los auténticos problemas del
espacio. Creo que hay un socialismo algo diferente de las concepciones usuales
del socialismo actual. Este se define hoy todavía como una gestión colectiva de
la producción en el espacio, de la producción en el sentido clásico y habitual del
término; yo creo que hay un cambio cualitativo en la noción misma del socia‐
lismo, al igual que hay un cambio cualitativo que modifica los problemas del
conocimiento económico cuantitativo. Se ha creído, hasta una fecha muy recien‐
te, que el crecimiento cuantitativo respondía y daba solución a todos los pro‐
blemas. Ahora se empiezan a dar cuenta de que el crecimiento indefinido es
imposible y que hay una modificación cualitativa en las fuerzas productivas en
sí mismas. Las fuerzas productivas no pueden definirse únicamente por la pro‐
ducción de bienes o de cosas en el espacio. Se definen hoy como la producción
del espacio. Esta producción no suprime la antigua; la producción en el sentido
clásico del término, que sigue siendo la base, las fuerzas productivas que con‐
ciernen a la producción de los bienes en el espacio no han desaparecido, pero
desde cualquier punto de vista, sea técnico, científico o social, hay una modifi‐
cación, de excepcional importancia, en las fuerzas productivas en sí mismas, de
las que yo pienso, con Marx, que son la base sobre la que se edifica la sociedad.
He olvidado decir que la contradicción clásica, puesta de relieve por Marx, en‐
tre las fuerzas productivas y las relaciones de producción toma hoy, en mi opi‐
nión, una forma nueva: la contradicción entre la capacidad de tratar el espacio a
gran escala y la propiedad privada del espacio, que es una relación social. Me
excuso por el carácter muy condensado de esta exposición.
La teoría que he expuesto ante ustedes permite estudiar con detalle la pro‐
ducción del espacio. El arquitecto, ¿cómo se define? Para mí se define como un
productor del espacio. Es un gran tema de discusión, porque hasta ahora, en
Francia, se definía al arquitecto como un dibujante, lo que abocaba a dar a los
arquitectos una gran formación, no muy buena pero muy artística. Dibujaban
muchos capiteles y muchas columnas, y cuando llegaban ante los problemas del
espacio estaban totalmente perdidos. Hemos llegado actualmente a otra con‐
cepción del arquitecto que se ha esbozado en Italia. El arquitecto no es un hom‐
bre de dibujos, es un hombre de palabras. Su papel es el de intermediario entre
los usuarios, los promotores, las autoridades políticas y los financieros. Han
formado a gente que ya no sabe dibujar. Se han creado ramas porque los des‐
225
graciados no se podían ganar la vida; estaban obligados a entrar en estudios de
arquitectos, donde les obligaban a dibujar, y no sabían. No obstante, ahí dentro
hay una idea interesante: es que los usuarios no saben hablar, por no tener el
vocabulario y, si nadie se encarga de decir lo que los usuarios sienten, ¿quién va
a hablar en nombre de los usuarios? Los arquitectos no son así todavía, pero no
deja por ello de ser interesante esta hipótesis del espacio; no está solo, no es el
único, ya que en el régimen capitalista están también los promotores, los finan‐
cieros, los bancos y las autoridades administrativas y políticas. La producción
del espacio es un fenómeno extraordinariamente complejo, y en la práctica las
contradicciones que he señalado aparecen constantemente; porque unos conci‐
ben el espacio a gran escala y otros no lo conciben sino a la escala de la propie‐
dad privada. Así pues, la contradicción que apunté a nivel teórico es vivida
prácticamente, constantemente y, si tuviera tiempo de profundizar, mostraría
cómo aparece en la práctica.
He aquí como se plantea la cuestión. Estas contradicciones son tan fuertes
en la práctica, que han encontrado su expresión, aunque no del todo teórica, en
Estados Unidos. Hay allí algo nuevo que ha tenido un éxito inmenso durante
unos años, que a pesar de haber topado con sus propios limites, ha sido extra‐
ordinario como experimento. Se trata del Advocacy Planning, que traduciría‐
mos por «asesoría de la planificación». El experimento ha sido descrito por
Robert Goodman, en el libro Después de la Planificación (After Planning). Hay una
contraplanificación que procede de los usuarios, cuando tienen un portavoz,
cuando se agrupan y tienen un abogado (por ello se llama Advocacy Planning)
y de este experimento surgen todas estas contradicciones prácticas concretas,
que antes indicaba. Las he apuntado antes en un plano teórico, que podría pa‐
recer demasiado lejano de la práctica si no se fundamentara sobre estos hechos
concretos. Pero la práctica espacial no ha aparecido igual por todas partes, ni
con los mismos problemas. En Italia ha pasado a primer plano el problema del
arquitecto a causa de una tradición. En Estados Unidos ha sido un problema ju‐
rídico, tratado por abogados. Pero son, en definitiva, los mismos problemas:
aquellos que plantea la importancia cobrada por el espacio en el mundo mo‐
derno. En Francia es la planificación territorial, que es una práctica naciente.
Existe un organismo del Estado, muy importante, a pesar de que no tenga po‐
der de decisión, la Delegación de Ordenación del Territorio (DATAR) que está
directamente conectada con el primer ministro, que da al gobierno y al capita‐
lista privado toda la información que concierne al espacio, y son ellos quienes
tratan las cuestiones de los flujos que superan a los intereses del capitalista pri‐
vado y que los modelos clásicos del crecimiento no pueden explicar. Es la
DATAR quien elaboró los planes de la zona industrial de Fos. Me refiero a ellos
para destruir la ideología de la tecnocracia. El experimento francés de la
DATAR es importante, porque reúne un grupo de tecnócratas que tratan el es‐
pacio. Mi teoría va destinada a destruir su ideología y lo saben muy bien. Ellos
no creen en las contradicciones del espacio. Si muestro que hay contradicciones
en el espacio es para destruir la tecnología del espacio. No creo que hasta ahora
226
el espacio fuera lo más importante; lo que era más importante hasta ahora era el
tiempo, el tiempo histórico, el tiempo de trabajo, los ritmos del tiempo. Creo
que el espacio se vuelve lo más importante. El capitalismo ha llegado a resolver
algunas de las cuestiones con que se enfrentaba, pero las contradicciones del
espacio (es una hipótesis y no estoy muy seguro) no llega a resolverlas, aunque
lo intenta, especialmente en los países más experimentados: Inglaterra, Francia
y Alemania. Se dedica a resolver las contradicciones nuevas del espacio, espe‐
cialmente los flujos. Yo estaba hablando de Fos, junto a Marsella, y pienso que
el problema interesa porque ocurre algo parecido en Valencia. Fos está concebi‐
do en función de los flujos: los de energía del petróleo árabe, de minerales pro‐
cedentes de Mauritania o África, de mano de obra española, de turismo, junto a
los que comporta el valle del Ródano y todos los problemas de confluencia con
una planificación espacial muy avanzada, con métodos curiosos; por ejemplo, el
método de escenarios o esquemas del porvenir, del futuro. Se toma cierto nú‐
mero de variables que conciernen a los flujos y se examina lo que pasaría si tal
variable cambia, por ejemplo, qué pasa si el petróleo árabe escasea, si los mine‐
rales que vienen de África escasean. El método de escenarios o esquemas del
porvenir o del futuro reemplaza la antigua prospectiva. Tengo en cuenta todo
eso y trato de mostrar que no podrán resolver los problemas y, en el caso de los
CAOS de los que hablaba antes, el valle del Ródano está bien situado, en cuanto
a caos.
Estos tecnócratas trabajan con la hipótesis implícita de una reconducción
de las relaciones de producción. Son gentes llenas de «buena voluntad», quieren
hacerlo lo mejor posible pero fracasarán y ya he mostrado por qué. Dispongo,
pues, por mi parte, de un dispositivo teórico antitecnocrático, pero eso no su‐
prime la lucha de clases ni ofrece una determinación nueva.
... Hace unos años los militares de la OTAN encargaron a uno de mis ami‐
gos un modelo relacionado con el juego del ajedrez, porque la estrategia del
ajedrez, y sobre todo la manera como puede ser manejada por máquinas les in‐
teresaba. Este amigo, que es un gran matemático, había construido un bello
modelo de juego de ajedrez y una máquina que jugaba al ajedrez siguiendo ese
modelo. Jugaba muy bien, según su modelo cibernético, y llegaba a vencer a
buenos jugadores de ajedrez. Un día sucedió una gran catástrofe: la máquina
puso todas las piezas del ajedrez en el mismo cuadro, porque habían olvidado
poner en el programa que no debía haber más que una pieza en cada uno. Es di‐
fícil, puesto que para trabajar en este terreno, hace falta dominar todos los axio‐
mas, y trabajaba con la hipótesis de que la máquina sabía que no se podía poner
más que una pieza en cada cuadrado. Análogamente, en la cabeza de mis «ami‐
gos tecnócratas» está la hipótesis implícita y simplista de que el modelo de
producción capitalista es un sistema estable, que se puede potenciar su capaci‐
dad de cerrarse, que está cerrado, y éste es un postulado falso... y de ahí que no
hagan más que catástrofes en lo que se refiere a su intervención sobre el espa‐
cio.
227
... He aludido antes a la estrategia del espacio, y debo recordar que hay un
modelo soviético del espacio, inherente a la planificación soviética. Pienso que
ésta es una versión mejorada del proceso de crecimiento de los países capitalis‐
tas. He dicho «crecimientos de puntos fuertes», grandes empresas, grandes
áreas que concentran la producción. Hay una concepción china del espacio que
no sabemos si puede tener éxito, que consiste en arrastrar en el desarrollo a to‐
do el espacio, los pueblos, las pequeñas ciudades, en el crecimiento y en el desa‐
rrollo. Es totalmente diferente como concepción. En la concepción soviética
quedan zonas subdesarrolladas. Hay lugares hiperindustrializados e hiperur‐
banizados, aunque como no existe propiedad privada del suelo han podido evi‐
tar ciertos inconvenientes, pero el crecimiento de grandes ciudades y de gran‐
des centros deja de lado una gran parte del espacio. Si quieren que vaya un po‐
co más lejos en este análisis, la ley del desarrollo desigual, que fue explicada por
Lenin, no está controlada en el esquema soviético. La vía china va destinada a
combatir el desarrollo desigual en el espacio, pero no está sino empezando y no
conocemos casi nada sobre los procedimientos de planificación. Sabemos úni‐
camente que una parte de lo producido, creado o engendrado en tal o cual parte
del espacio, no pasa completamente por los circuitos centrales (bancos, ministe‐
rios) para ser redistribuido. Hay sectores descentralizados. Un núcleo rural fun‐
ciona con cierta autonomía y dispone de una parte de la plusvalía social creada
en él, pero no sabemos por qué procedimientos. No hay que olvidar tampoco,
por otra parte, que China está comenzando. Nos faltan elementos teóricos y de
información. En Paris ha corrido el rumor de que el Gobierno chino ha abando‐
nado esta vía para desarrollarse mis rápidamente en lo referente al armamento,
lo cual exige el crecimiento rápido de la industria metalúrgica, y también se ha
puesto de relieve la necesidad de reforzar el sector químico debido a la necesi‐
dad de abonos. Nuestra comprensión del caso chino no puede, de momento, ser
más que fragmentaria y, en consecuencia, podemos hacer una crítica del mode‐
lo soviético pero sin poder oponer argumentos convincentes de otros modelos.
228
La tesis de la producción del espacio en
Henri Lefebvre y sus críticos: un enfoque
a tomar en consideración
David Baringo Ezquerra
Doctor en Sociología por la UNIZAR y la UAB, post-grado en Planificación Urbana
por el IUAV (Italia). Profesor asociado de la Universidad de Zaragoza. Investigador
y docente en sociología urbana.
[email protected]
Fecha de recepción: 13 de marzo de 2012

Aceptación final del artículo: 22 de abril de 2013
Debido a un cúmulo de cuestiones el texto de Henri Lefebvre, “La Producción del

Espacio” es relativamente poco conocido en el ámbito de la sociología urbana
hispano hablante a pesar de su importante influencia reciente en la literatura
anglosajona. El texto publicado originariamente en el año 1974, es el trabajo cumbre
de su denominada obra urbana que se inició en 1968 con su “Derecho a la Ciudad”. El
objetivo principal del artículo es resumir y analizar sus tesis principales,
reflexionando en torno a algunas de sus principales aportaciones y limitaciones,
entre las que se encuentran conceptos de importante fuerza explicativa para el
estudio del hecho urbano contemporáneo desde una perspectiva sociológica como su
teoría unitaria del espacio (físico-mental-social) o la distinción entre el espacio
abstracto y el diferencial.
Palabras clave: sociología urbana, teoría urbana, urbanismo, ciudad, marxismo,

producción del espacio, derecho a la ciudad, espacio abstracto, espacio diferencial
Henri Lefebvre’s thesis of the Production of Space and his critics: an

approach to take in consideration
Due to different reasons, Henri Lefebvre's book "The Production of Space" is not a
reference document in urban sociology in the Spanish speaking world, this fact
contrast with its important influence in the Anglo-Saxon literature. This text was
originally published on 1974, and it is the main urban contribution of the Author in a
serial that started on 1968 with his "The Right to the City". The main objective of this
article is to resume and analyse the main thesis of the book, taking special attention
to his main contributions and limitations including some important concepts for
contemporary urban sociology as his unitary theory of space (physical-mental-
social), or the distinction between abstract space and differential space.
Key words: urban sociology, urban theory, urbanism, city, marxism, production of
space, right to the city, abstract space, differential space
Baringo Ezquerra, Quid 16 N° 3 (119-135) La tesis de la producción del espacio…

La variedad de los temas y el gran volumen de producción literaria de Henri
Lefebvre, sus preferencias políticas que nunca ocultó –con afiliación de ida y vuelta
al Partido Comunista francés incluida 1- así como su peculiar forma de escritura 2
han contribuido a que su obra sobre la ciudad haya sido tomada poco en cuenta
hasta sólo recientemente. En el ámbito hispano hablante, a su vez, a ello se añade la
inexistencia de una traducción de calidad de “La production de l’espace”, su trabajo
más influyente 3. A pesar de que sus obras suelen ser frecuentemente
referenciadas, en especial en el ámbito de la geografía humana, sus textos han sido
poco leídos, comprendidos y objeto de escasa reflexión en nuestra lengua salvo por
algunas excepciones como Lezama (1993), Hiernaux-Nicolas (2004) o Vázquez
Romero (2009).
Aunque no siempre reconocida, se puede considerar como intensa la influencia
lefebvriana sobre relevantes científicos sociales contemporáneos interesados en la
ciudad como David Harvey, Manuel Castells, Edward Soja, Mark Gottdiener o,
incluso, Alain Touraine. Posteriormente, tras la tardía traducción al inglés de sus
obras principales en el año 1991 4, muchos otros autores del mundo anglo parlante
redescubrieron su obra siendo objeto de un amplio seguimiento de sus trabajos. En
especial, de « La producción del espacio».
Nacido en 1901 en Navarrenx, en los Pirineos franceses, Lefebvre se graduó en
Filosofía en el año 1920. Con una vida intensa y caracterizada por un fuerte
compromiso social y político, fue profesor universitario durante buena parte de su
trayectoria formando parte destacada del movimiento situacionista (Sadler,
1999:46-47) y del Mayo del 68 parisino. Profundo conocedor y sistemático
estudioso de autores fundamentales del pensamiento filosófico como Hegel,
Nietzsche, Descartes y, sobre todo, Marx. A lo largo de toda su trayector ia se
muestra profundamente interesado por los estudios de la vida cotidiana y la
reproducción de las relaciones sociales en el capitalismo, comenzando en el año
1947 con su “Critique de la vie quotidienne” (Knabb, 1981), seguido más de veinte
años después por “La vie quotidienne dans le monde moderne” (1968). En el año
1981 publica el último de sus volúmenes monográficos sobre el tema con “Critique
de la vie quotidienne, III: De la modernité au modernisme (Pour une métaphilosophie
du quotidien)”.
Es a partir de la década de los sesenta del siglo XX cuando Lefebvre empieza a
derivar su interés de investigación al espacio y el tiempo. A sus contribuciones
previas en torno al marxismo y la sociología de la vida cotidiana se añaden a partir
1 A diferencia de otros autores, existe numerosa literatura que interrelaciona la obra con la
biografía del autor. Quizás los más esclarecedores en este sentido sean Shields (1999) y Merrifield
(2006)
2 El estilo de escritura de “La Producción del Espacio” ha sido definido, por ejemplo, como “vago”
(Merrifield, 1995), “laberíntico, repetitivo, desinteresadamente decreciente, con frecuencia para

documentar lo obvio ” (Sayer, 1993) o “Lefebvre escribía densamente, con digresiones y golpes
gratuitos a otros académicos” (Molotch, 1993)
3 Existe una única versión traducida al español del año 1984, ya agotada
4 Es significativo la distancia de una década larga entre la publicación de los originales en francés y
su posterior traducción al inglés: Lefebvre H. (1991) The production of space. Oxford: Basil
Blackwell y Lefebvre, H. (1991) Critique of everyday life. Londres: Verso. Habría que esperar todavía
más, por ejemplo, para otros: Lefebvre, H. (2003). The urban revolution. Mineapolis: University of
Minesotta Press
La tesis de la producción del espacio de Henry Lefebvre… 120

de entonces cuestiones relativas al campo y la ciudad. Nos referimos a sus obras
“Le droit a la ville” (1968), “Du rurale à l’urbain » (1970), « La révolution urbaine »
(1970), « La pensée marxiste et la ville » (1972) y « La production de l’espace »
(1974). Aunque fue prolífica su producción posterior hasta su muerte en 1991,
incluidos los cuatro volúmenes de su monumental “Les contradictions de l’État
moderne, la dialectique de l’Etat” (1978), es su obra de temática urbana del periodo
comprendido entre 1968 y 1974 la que merecerá en las siguientes páginas especial
atención.
Como es de público conocimiento Marx no prestó una especial atención al
fenómeno urbano, ya que prefirió concentrar sus energías en el análisis de los
mecanismos y procesos del modo de producción capitalista en vez de indagar en
las consecuencias que tenían dichas relaciones de producción en la vida cotidiana
de la gente (Parker, 2006:13). Como destacó Lefebvre (1972) en su estudio
monográfico sobre el tema, existen ciertas referencias destacando la realiza da en
“La ideología alemana” (1999) en donde Marx y Engels pusieron el acento en la
creciente división capitalista entre el trabajo industrial-comercial y el trabajo
agrícola lo que, según los autores, generaba una creciente contradicción entre la
ciudad y el campo. Fuera de esta cuestión, existe consenso entre la mayoría de los
especialistas en que no hay mucho más destacable. De manera tardía, en principio
a través de los trabajos de Walter Benjamin y posteriormente, gracias a las
aportaciones principalmente de Lefebvre, Castells y Harvey, los análisis
sociológicos en torno a la ciudad desde una perspectiva marxista -con sus
diferentes enfoques- tendrán un nuevo puntual resurgir que tendrá su punto
álgido durante las décadas de los 70 y 80 del siglo XX. Tanto en Europa como en
Estados Unidos, periodo del que se ha llegado incluso a afirmar que mucho del
mejor urbanismo fue realizado por marxistas, y el mejor marxismo por urbanistas
(Merrifield, 2002:5).
El enfoque lefebvriano ha sido etiquetado de humanismo marxista o marxista
hegeliano, más cercano en lo político a los planteamientos de Rosa Luxemburgo
que a los de Lenin, y en lo científico, crítico con el estructuralismo de Louis
Althuser (1965), Claude Levi-Strauss o Michel Foucault. En sus estudios sobre la
ciudad confluyen en Lefebvre el interés por la teoría marxista y los estudios de la
vida cotidiana y la reproducción de las relaciones sociales en el capitalismo.
Lefebvre considera que la contradicción identificada por Marx entre las fuerzas y
las relaciones capitalistas de producción habían sido superada en las sociedades de
capitalismo avanzado por el crecimiento urbano. El desarrollo del capitalismo no
habría alcanzado todavía sus límites (como predijo Marx) porque el capital habría
transformado el espacio como una mercancía en sí misma. Por ello el autor
argumenta que el capitalismo evolucionó de un sistema en el que las mercancías se
producían en una localización espacial determinada a otro en el que el espacio es
producido en sí mismo, creando espacio urbano como una nueva homogénea y
cuantificable mercancía (Saunders, 1981:155).
Frente al enfoque marxista tradicional que centraba su limitado interés por el
espacio al considerarlo el escenario donde “se produce las mercancías” o la ciudad
industrial (Engels), o sea, como una mera agregación de clase trabajadora, el
enfoque lefebvriano pone en valor la perspectiva histórica considerando que cada
modo de producción tiene su propio espacio característico (apropiado). Lefebvre
Baringo Ezquerra, Quid 16 N° 3 (119-135) 121

introduce el espacio y la ciudad como un elemento producido activamente por sí
mismo, clave en la relaciones de producción y reproducción de la fuerza de trabajo
en las sociedades capitalistas avanzadas 5. Este planteamiento no rompe con la
tradición sociológica marxista, sino que trata de reinterpretarlo añadiendo el
elemento urbano que Marx infravaloró y que Lefebvre considera tiene una
importancia decisiva en la sociedad contemporánea.
El materialismo dialéctico siempre se encontró en el núcleo del proyecto
lefebvriano. Sus trabajos desde los años 20 fueron dialécticos y no se pueden
comprender de otra forma (Shields, 1999:9). Para Lefebvre (1974:108), al igual
que Heidegger (Casey, 1998:286), el espacio es mucho más que un mero escenario,
receptáculo pasivo, de la realidad social y en si mismo es un actor activo de pleno
derecho. Inspirándose en Bachelard (1965:140), y en especial en su “La poética del
espacio”, un organismo no puede ser autónomo de la concha en la que vive. Por
ello para Lefebvre el espacio se convierte en un ámbito privilegiado para la
interacción social, para la trialéctica del espacio. El autor comienza su “Producción
del espacio”, en el prefacio de la cuarta edición francesa del libro, once años
después de su publicación original, con toda una declaración de intenciones en
torno a la falta de neutralidad y la naturaleza dialéctica de la realidad espacial:
El espacio debe dejar de concebirse como pasivo, vacío, o carente de otro sentido,
como los “productos”, que se intercambian, se consumen, o desaparecen. Como
producto, por interacción o retroacción, el espacio interviene en la producción en si
misma: organización del trabajo productivo, transportes, flujos de materias primas y
de la energía, redes de distribución de productos. A su manera productivo y
productor, el espacio entre las relaciones de producción y las fuerzas productivas
(mal o bien organizadas). No se puede concebir de manera aislada o quedar estática.
Es dialéctico: producto-productor, soporte de las relaciones económicas y sociales.
(Lefebvre, 1985: XX-XXI). Traducción propia del francés original
Para Lefebvre el proceso de producción del espacio (proceso) y el producto

(objeto) –o sea, el mismo espacio social producido- se presentan como un único
elemento inseparable. Cada sociedad produce un espacio en cada coyuntura
histórica, en un proceso eternamente inacabado no de naturaleza dialéctica –como
tradicionalmente- sino que trialéctica (dialectique de triplicité) sustentado en un
trípode conceptual sustentado en: las representaciones del espacio, los espacios de
representación y las prácticas espaciales.
En paralelo, la otra trialéctica toral en “La producción del espacio” es su distinción
entre el espacio físico, social y mental en una teoría unitaria. Este nuevo trinomio
pone en evidencia el contenido ideológico de la generación del espacio
(dominante) sacando también a la luz como cada sociedad produce su propio
espacio que se superpone al producido en otros periodos históricos en ese mismo
lugar, lo que es utilizado por el autor para describir e interpretar una ambiciosa
historia de la producción del espacio en Occidente (Unwin, 2000:16). Desde el
principio de la Edad Media europea hasta la construcción de Brasilia.
5 Neil Smith (1998:55) señala que Lefebvre trata de aportar a la teoría marxismo en relación al
espacio algo similar a lo que Lukács aportó en relación al tiempo en su “Historia y Conciencia de
Clase”, ver Lukacs (1970)

A continuación se describen, analizan e interpretan algunos de sus principale s tesis
y conceptos, reflexionando en torno a algunas de sus principales aportaciones y
limitaciones, entre las que se encuentran conceptos de importante fuerza
explicativa para el estudio del hecho urbano contemporáneo desde una
perspectiva sociológica.
1. Una teoría unitaria del espacio (Físico – Mental – Social)

A diferencia de otros autores en la filosofía clásica, Henri Lefebvre gusta superar la
dialéctica, introduciendo un tercer elemento a sus teorías relativas al espacio.
Guardando las distancias, introduciendo una tercera dimensión (3D) analítica a los
estudios sobre el espacio urbano. Es lo que denomina la dialéctica de la triplicidad
(triplicité) en donde reivindica la necesidad de descubrir la “teoría unitaria” de los
campos habitualmente aprehendidos de forma separada: el espacio físico (la
naturaleza), el espacio mental (las lógicas y las abstracciones formales) así como el
espacio social (el espacio de la interacción humana). Para Lefebvre (1974:36) estos
tres diferentes ámbitos de la realidad espacial suelen ser analizadas por separado
por parte de diferentes disciplinas, desde la geografía al urbanismo, pasando por la
sociología, la filosofía o la arquitectura. Por ello propone la unificación de estos
tres ámbitos en una única teoría (de la producción del espacio) con el fin último de
exponer y descodificar el espacio.
La triplicidad del espacio físico – mental – social es concebida por Lefebvre
(1974:105) como una unidad, pero de forma y límites a veces variables, a veces
confusos. Muestra de ello es la frecuencia de las analogías en “La Producción del
Espacio” entre el espacio y los fluidos (onda, ritmo,…). En un espacio concreto, esta
triplicidad espacial interactúa continuamente, entremezclándose a su vez con
capas de otros momentos históricos pasados con los que puede convivir de
múltiples formas. En las ciudades monumentales con una fuerte carga simbólica y
emocional (Venecia, París,…) esta yuxtaposición puede añadir complejidad al todo
analítico. Esta manera de concebir el espacio es más flexible, quizás con mayor
fuerza explicativa, pero también algo confusa lo que en el pasado ha generado
múltiples malentendidos y le ha hecho perder adhesiones en relación a las
teorizaciones urbanas estructuralistas, con unos sistemas explicativos dialé cticos
más directos y acotados.
2. La trialéctica del espacio

La hipótesis de partida de “La Producción del Espacio” es que cada sociedad –y por
lo tanto cada modo de producción con sus subvariantes- produce espacio, su
propio espacio (Lefebvre, 1974:40). El espacio es un producto social, fruto de las
determinadas relaciones de producción que se están dando en un momento dado,
así como el resultado de la acumulación de un proceso histórico que se materializa
en una determinada forma espacio-territorial. Este proceso histórico de
producción social del espacio es para Lefebvre una secuencia compleja, a veces
contradictoria, que entremezcla cuestiones relativas a las prácticas espaciales que

de manera objetiva se dan en un determinado espacio, las representac iones
simbólicas que se producen en torno a él o el imaginario social que genera.
Para cada proceso histórico el autor enfatiza las interrelaciones entre su otra
nueva trialéctica. Entre lo que denomina el espacio percibido (perçu), el espacio
concebido (conçu) y el espacio vivido (véçu). Esto permite presentar los tres
principales términos explicativos propuestos en su “La producción del espacio”:
 Representaciones del espacio (représentations de l’espace). Se trata de un

espacio concebido (l’espace conçu) y abstracto que suele representarse en
forma de mapas, planos técnicos, memorias, discursos,… Conceptualizado
por los “especialistas” –urbanistas, arquitectos, sociólogos, geógrafos o
cualquier otra rama de la ciencia-, es el espacio dominante en las sociedades
y está directamente ligado con las relaciones de producción existentes en
una sociedad y al orden en el que estas relaciones se imponen. Este espacio
está compuesto por signos, códigos y jergas específicas usadas y producidas
por estos especialistas,
 Espacio de representación (espaces de représentation). Para Lefebvre es el

espacio del “debería ser”, el plenamente vivido (l’espace véçu). Es el espacio
experimentado directamente por sus habitantes y usuarios a través de una
compleja amalgama de símbolos e imágenes. Es un espacio que supera al
espacio físico, ya que la gente hace un uso simbólico de los objetos que lo
componen. Este es también un espacio evasivo ya que la imaginación
humana busca cambiarlo y apropiarlo. El espacio de representación es u n
espacio dominado y experimentado de forma pasiva por la gente siendo
“objeto de deseo” por parte de los ya mentados “especialistas” que intentan
codificarlo, racionalizarlo y, finalmente, tratar de usurparlo.
 Prácticas espaciales (pratique spatiale). Para Lefebvre este es el espacio

percibido (perçu) que integra las relaciones sociales de producción y
reproducción, en especial la división del trabajo, la interacción entre gente
de diferentes grupos de edad y género, la procreación biológica de la familia
y la provisión de la futura fuerza de trabajo. Incluye la producción material
de las necesidades de la vida cotidiana (casas, ciudades, carreteras) y el
conocimiento acumulado por el que las sociedades transforman su
ambiente construido (Dimendberg, 1998:20). Este es para Lefebvre el
principal secreto del espacio de cada sociedad y está directamente
relacionado con la percepción que la gente tiene de él con respecto a su uso
cotidiano: sus rutas de paseo, los lugares de encuentro,…
Este planteamiento teórico básico se puede resumir en el siguiente esquema:

Esquema 1: Trialéctica del espacio de Henri Lefebvre en su “Producción del espacio”
Fuente: Elaboración propia
Las interrelaciones, el juego trialéctico entre estas tres esferas, son muy inestable s
pero abren múltiples posibilidades de reflexión 6. Por ejemplo, como agudamente
señala Michael Dear, Lefebvre insiste sobre el hecho de que el espacio es vivido
antes de ser percibido, y que es producido antes de haber podido ser leído,
poniendo de esta manera en duda la virtud de la legibilidad de los espacios
urbanos (“ya que los espacios hechos –producidos- para ser leídos son los más
engañosos y los más travestidos”). Afirma que el principal objetivo de la lectura, de
la decodificación del texto espacial debe ayudarnos a comprender la transición de
los espacios de representación (o sea, vividos por la gente) a las representaciones
del espacio (o sea, concebidos de forma abstracta por los tecnócratas) (Dear,
1994:35). Esta afirmación es notable, ya que con frecuencia en las ciencias sociales
se suele tender sobre-estimar la documentación escrita y las verbalizaciones frente
a lo no-escrito y lo no-dicho.
La relación entre estas tres esferas puede (suele) ser conflictiva. Es el propio autor
francés quien destaca las relaciones especialmente beligerantes entre las
representaciones del espacio (el espacio de los burócratas y los técnicos) frente a
los espacios de representación (el espacio vivido y apropiado directamente por la
gente). Es una dialéctica profundamente marcada por la política y la ideología. O
sea, entre el espacio concebido y el vivido. Para el autor, el espacio vivido suele ser
un espacio dominado y experimentado de forma pasiva por la gente, por lo que con
frecuencia acaba siendo “objeto de deseo” por parte de las clases dominantes y sus
tecnócratas (los especialistas) que intentan codificarlo, racionalizarlo y,
finalmente, tratar de usurparlo con sus planos, proyectos y discursos. Para
Lefebvre (1974:49), lo que solemos considerar como la “realidad” del espacio
urbano es el resultado de un largo y contradictorio proceso histórico de la relación
dialéctica en torno a esta triplicidad. El sistema capitalista exacerbaría las
6 Ver un interesante estudio que relaciona la trilogía lefebvriana con la realizada por Lacan
(real/imaginario/simbólico) y Freud (inconsciente/preconsciente/consciente). Pile (1996)

contradicciones espaciales e introduciría otras nuevas con la producción de su
espacio paradigmático, el espacio abstracto.
La argumentación de Lefebvre de que las relaciones entre lo vivido, lo percibido y
el imaginario son dialécticas, más que causalmente determinadas, es atractivo pero
puede resultar confuso (Harvey, 1997:367). El concepto de Pierre Bourdieu 7 de
“habitus” contribuye a entender y desarrollar esta cuestión, entendido como las
formas de pensar y actuar, de sentir y percibir, que se incorporan al individuo de
acuerdo a sus circunstancias específicas. Reúne dos caras, una objetiva
(estructura) y otra subjetiva (percepción, clasificación, evaluación), por lo que se
puede decir tanto que interioriza lo exterior como que, a la inversa, exterioriza lo
interior (Pinto, 2002:44). El habitus produce al individuo, le interioriza
inconscientemente los valores y las reglas de la sociedad y del grupo social de
pertenencia. Por ello, el individuo actúa según lo que considera natural, evidente e
instituido cuando en realidad lo hace de acuerdo a un habitus socialmente
construido (Bourdieu, 2007). Realizando un paralelismo que facilite la
comprensión del argumento, se podría decir que para Lefebvre cada grupo social
procede y se relaciona con su espacio urbano de una manera dialéctica, poniendo
en práctica su habitus en la producción del espacio y, a la vez, siendo
profundamente mediatizado por el habitus de quien a su vez lo produjo.
3. El espacio absoluto, histórico y abstracto

Lefebvre realiza en su obra cumbre un colosal esfuerzo por describir una historia
que relacione ciertas representaciones del espacio con determinados modos de
producción acaecidos con el devenir histórico. Para el autor cada modo de
producción tiene un espacio que le es propio, por lo que la transición de un modo a
otro engendra, a su vez, la producción de un nuevo espacio. Para él la ciudad es un
producto ante todo histórico, fruto de un proceso interminable de relación entre
grupos sociales. Siguiendo este criterio historicista, el autor articula su
argumentación engarzando una nueva triplicidad del espacio que hacen referencia
a diversas etapas históricas 8: el espacio absoluto, el espacio histórico y el espacio
abstracto (contemporáneo). La cronología urbana lefebvriana se inspira en la
secuencia histórica marxista (comunismo primitivo – esclavismo – feudalismo –
capitalismo) aunque de forma poco ortodoxa. En todo caso, su análisis histórico de
la producción del espacio es lineal y sigue a grandes rasgos su enfoque teórico de
referencia.
Para Henri Lefebvre (1974:278) el proceso histórico de la producció n del espacio
comienza con el denominado espacio absoluto (l’espace absolu), es esencialmente
natural hasta que es colonizado por la acción antrópica para convertirse a partir de
7 A pesar de que muchos de los términos y conceptos desarrollados por Bourdieu con frecuencia
son utilizados por la sociología urbana, el autor francés no desarrolla una teoría específica para
cuestiones urbanas. Aunque utiliza con frecuencia el concepto “espacio social”, este no tiene
ninguna relación con la manera como utiliza el concepto Lefebvre. Cresswell (2002:380). Es
significativo, sin embargo, que uno de sus más relevantes discípulos, Loïc Wacquant, sea uno de los
más importantes sociólogos urbanos contemporáneos.
8 Una historia de la producción del espacio que hay quien ha considerado como “estereotipada,
lineal y euro céntrica”, Shields (1999:170)

entonces en relativizado e histórico. El “espacio absoluto” tiene como sustra to de
partida fragmentos elegidos de la naturaleza, espacios simplemente naturales o
con una escasa actividad humana, como las actividades tradicionales agro -
pastoriles de supervivencia. Una pequeña parte de ellos a través de un proceso
trascendente, mágico y cósmico realizado por los líderes religiosos, en el que se les
consigue vaciar de sus características y particularidades naturales otorgándoles
otras de tipo simbólico y político. Para el autor este “espacio absoluto” es un
espacio cívico y religioso a la vez, en donde se realizan los ritos y ceremonias de
una sociedad (templos, santuarios,…) que persisten como sedimento de los
espacios de representación (simbolismos religiosos, mágicos, políticos). El “espacio
histórico” se encuentra marcado en sus orígenes por el surgimiento de las ciudades
griegas y romanas clásicas y se expande a través de varios siglos superando la
Edad Media hasta las ciudades-estado del Renacimiento. El “espacio histórico” no
desaparece, aunque se encuentra sometido y marginado persistiendo como un
sedimento del espacio histórico, soporte de los espacios de representación y sus
simbolismos religiosos, mágicos o políticos (Lefebvre, 1974:60). Las ciudades
paradigmáticas del “espacio histórico” cuentan con un incipiente cuerpo político
que organiza y domina a las regiones rurales de su entorno. Se convierten de esta
forma en espacios de acumulación hacia donde convergen todas las riquezas y
recursos de su periferia, así como el conocimiento, las técnicas, el dinero, los
objetos preciosos, las obras de arte y los símbolos. Para Lefebvre (1974:152), este
es el periodo de la ciudad precapitalista, de la ciudad como espacio privilegiado
para la “acumulación primitiva de capital” preconizada por Marx.
El espacio abstracto, por su parte, es el espacio por excelencia del capitalismo. Se
caracteriza por estar asociado a la acumulación de capital, donde los procesos de
producción y de reproducción se separan a la vez que el espacio adquiere una
función instrumental. En la configuración de este espacio abstracto jugarían un
papel determinante las representaciones del espacio, o sea, una nueva casta, los
denominados tecnócratas o cibernantropos (cybernanthropes) que utilizan todas
las herramientas del poder (del modo de producción vigente en cada momento)
que tienen a su disposición para tratar de imponerlo al conjunto de la sociedad.
Lefebvre (1967:19) les atribuye una especial importancia en la producción y
reproducción de este espacio dominante generando un nuevo discurso, una nueva
ideología, denominada “urbanismo”, que encubre una estrategia de dominación de
clase, obsesionados en la técnica de la planificación, su racionalidad científica, y su
especial interés por la clasificación y el control. Aunque citado con frecuencia,
carece “La production de l’espace” de una definición clara sobre a qué se refería
exactamente Lefebvre cuando hablaba de “espacio abstracto” (l’espace abstrait). En
un trabajo posterior, lo resume cómo:
Un espacio de cantidad y homogeneidad creciente, un espacio mercantilizado donde
todos los elementos son ex-cambiables y por lo tanto intercambiables; un espacio
policial en el que el Estado no tolera ni la resistencia ni los obstáculos. Espacio
económico y espacio político que convergen hacia la eliminación de todas las
diferencias. (Lefebvre, 1979: 293). Traducción propia del inglés original
Para Gottdiener (1985:127), el “espacio abstracto”, en Lefebvre, representa la

esencia de las contradicciones espaciales en las sociedades del capitalismo
avanzado, al representar una confrontación entre la externalización de las
prácticas económicas y políticas originadas por la clase capitalista y el Estado, y el
“espacio concreto”, o sea, el espacio producido por una compleja interacción entre
todas las clases en el desarrollo de la vida cotidiana. Quizás haya sido Edward
Dimendberg quien haya realizado un estudio más sistemático hasta la fecha del
concepto lefebvriano de “espacio abstracto”. Desde su punto de vista Lefebvre
sugiere que todo espacio apropiado por los seres humanos se encu entra
inevitablemente relacionado con su cuerpo (la práctica espacial) y su imaginario
(espacios de representación). En el espacio abstracto de la ciudad capitalista
contemporánea las representaciones del espacio (la tercera pata de su trialéctica)
estarían dominadas por la tecnología, las conceptualizaciones abstractas y los
estímulos visuales prefabricados. Dominados por las representaciones del espacio
y por los modelos conceptuales, el espacio abstracto ejemplifica la famosa
proclama del asociado de Lefebvre, Guy Debord (1971), en su “La société du
spectacle”, cuando señala que “todo lo que en su día fue vivido, se ha convertido en
mera representación”. Dicho en otras palabras, el espacio abstracto, característico
de la ciudad capitalista según Lefebvre, está excesivamente mediatizado por las
representaciones del espacio, pero insuficientemente permeado por los espacios
de representación y la práctica espacial. Un simple pero poderoso ejemplo es
cuando Lefebvre escribe que los árboles desaparecen del espa cio abstracto
mientras son reemplazados por estructuras de cemento (Dimendberg, 1998:32).
En definitiva, el autor considera a la ciudad capitalista de su tiempo como el
paradigma del intento de imposición del “espacio abstracto” –espacio
mercantilizado y burocratizado- a la gente por parte de las clases dominantes y sus
cibernantropos (tecnócratas). Al crear esta noción, como han señalado autores
como Gregory (1994) o Merrifield (2006:111), se puede decir que Lefebvre busca
adaptar a términos espaciales la distinción que Marx realizó entre el trabajo
concreto (que crea valor de uso) y el trabajo abstracto (que crea valor de cambio).
Mientras que Marx en “El Capital” señala que las cualitativamente diferentes
actividades laborales (concretas) quedaban reducidas a una medida
cuantitativamente (abstracta) mesurable: el dinero. El espacio abstracto de
Lefebvre es el común denominador de una amplia amalgama que incluye desde
edificios, espacios, transacciones inmobiliarias o pensamientos en torno al espacio.
4. Del espacio abstracto al espacio diferencial

En el método de trabajo de Lefebvre (1970:219) tan importante como el análisis de
la realidad social a través de un proceso de deducción o de inducción, es la
denominada transducción, que va de lo real a lo po sible (utópico). O sea, la
capacidad de reflexionar en torno al objeto posible (virtual) y posibles estrategias
para alcanzarlo. Aplicado en este caso, tan importante como analizar teóricamente
la producción del espacio en el devenir histórico, o deducir cuestiones generales a
partir de casos concretos del espacio urbano contemporáneo, fue tratar de definir
espacios de transformación (utopías concretas 9) a través de los cuales se pudieran
9 Como en otros conceptos lefebvrianos David Harvey, a pesar de su crítica inicial, acaba
tardíamente retomando también –reformulado- este concepto. En concreto con lo que él denomina
el “utopismo espacio-espacial”. En todo caso, Havey critica el utopismo “abierto” de Lefebvre que el
geógrafo británico considera que supone “abrazar un romanticismo agónico de nostalgia y deseos
perpetuamente incumplidos”. Harvey (2003:212)

superar los limitantes actuales. En “La production de l’espace” este espacio de
transducción se concreta en el denominado “espacio diferencial”.
El espacio diferencial (l’espace differentiel) es opuesto al espacio abstracto y
presenta forma de mosaico, compuesto por lugares diferentes (Dear, 1994:33 -34).
El espacio diferencial es engendrado por las múltiples contradicciones que
presenta el espacio abstracto y que caracteriza a la ciudad en la sociedad
capitalista. Es el espacio de las contradicciones, que darán paso al espacio
diferencial. ¿Equivale este espacio diferencial (y por lo tanto post-abstracto) al
espacio en una sociedad socialista (o sea, siguiendo la historiografía clásica
marxista, post-capitalista)? Su respuesta es sí, es el espacio del “debería ser”,
aunque haciendo referencia a un nuevo modelo (realmente socialista) que no tiene
que ver con el “socialismo de Estado” (como la entonces URSS o China) que según
el autor reproducen e, incluso magnifican, las dinámicas producidas por la ciudad
de corte capitalista (Lefebvre, 1974:67). Frente un espacio abstracto que tiende
hacia la homogeneidad y uniformización para vez más amplias partes de la
sociedad, señala Lefebvre (1974:64), el espacio diferencial debe buscar dar cabida
y permitir el desarrollo de las diferencias. Este espacio busca reasociar las
funciones, los elementos y los momentos de la práctica social que el espacio
abstracto disocia. El esbozo inicial de este planteamiento de lucha contra la
homogeneidad y la repetición deshumanizada, lo había planteado el autor poco
antes en su “Le Manifeste différentialiste” (1971) en donde oponía la heterogénea
“diferencia” a la homogénea “repetición” en la ámbito urbano y relacionaba esta
relación con toda una serie de conceptos y críticas relacionadas con la condición
urbana en la sociedad de consumo (la société bureaucratique de consommation
dirigée) y, especialmente, el creciente poder del Estado y lo que él denominaba el
“modo de producción estatal” (Soja, 1996:35).
Si la vía no es la del “socialismo real”, ¿Cuál es la estrategia propuesta por Lefebvre
hacia el espacio diferencial? La atención de Lefebvre (1974:68) en relación al
espacio diferencial torna hacia lo que él considera formas de resistencia
practicadas en la ciudad en el pasado (la proclamación de la Comuna de París en
1871) o contemporáneos al autor como el mayo de 1968 con la ocupación masiva
de la calle por parte de los estudiantes y los obreros. La lucha contra la
homogeneización del espacio abstracto característico de la ciudad capitalista es
para Lefebvre (1974:430-431) una de las principales líneas de acción en la
búsqueda por el espacio diferencial. Espacios del denominado Tercer Mundo
(ranchitos, villas miseria de las urbes de América Latina) o el Cuarto Mundo
(periferias pobres de las grandes ciudades de los países industrializados)
presentan potencial en este sentido.
Estos contra – espacios de la diferencia, con sus contradicciones inherentes y
potencial de conflicto, se convierten también en espacios para hacer frente a los
esfuerzos de homogeneización por parte de los espacios (abstractos) de
dominación. La lucha de clases es el principal motor del proceso en donde juegan
un papel crucial los dominados (minorías, mujeres,…) en la búsqueda por la
“reapropiación” de los espacios de la diferencia (diferenciales). El derecho a la
diferencia (le droit à la différence), como un derecho conseguido a través de la
lucha concreta en la ciudad (Lefebvre, 1974:456-457).

En definitiva, se puede decir que dentro de su concepción teórica humanista, Henri
Lefebvre creía en el Progreso, entendiendo este no tanto como un proceso lineal y
acumulativo, sino como un campo de lo posible (Coordnaert y Garnier, 1994:11).
Un posible que veía abrirse con la emergencia de la “civilización urbana” utópica
en la que el espacio diferencial se impusiese sobre el espacio abstra cto que en el
capitalismo avanzado trata de hacerse hegemónico.
5. El segundo circuito del capital
Otra tesis central en el pensamiento urbano de Henri Lefebvre, presentada en “La

Revolución Urbana” (1970), pero desarrollada con mayor detalle en la “prod ucción
del Espacio” es la del segundo circuito del capital. En esta última obra, en concreto
en el capítulo relativo al “Espacio Social” (Lefebvre, 1974:102), ya se señala la
ambivalencia del espacio urbano en la ciudad capitalista como valor de uso (medio
de producción) y valor de cambio (producto de consumo). Basándose en las teorías
de circulación del capital que Karl Marx desarrolló en el volumen I de “El Capital”,
Lefebvre destaca el papel del urbanismo, y en especial, del sistema inmobiliario de
las sociedades capitalistas avanzadas en “fijar el capital en el espacio”. El sector
inmobiliario (especulación, construcción), argumenta Lefebvre (1970:112),
desempeña el papel de un segundo sector, de un circuito paralelo al de la
producción industrial, que le sirve para asumir sus “choques”.
Cuando hay crisis, el capital procedente del sector industrial fluye al inmobiliario
generando importantes beneficios. De esta manera el capital se fija (se inmoviliza)
en lo inmobiliario, lo que provoca que la economía comience a sufrir las
consecuencias. Mientras que el papel del inmobiliario no cesa de crecer, señala
siempre Lefebvre, la producción industrial de bienes “mobiliarios” detiene su
crecimiento ya que la mayoría de los capitales se invierte en el segundo sec tor.
Incluso puede ocurrir que la especulación de los bienes raíces se convierta en la
fuente principal, lugar casi exclusivo de la “formación de capital”, es decir, de la
realización de la plusvalía. Mientras que baja el grado de plusvalía global formada y
realizada en la industria, crece el grado de plusvalía formada y realizada en la
especulación y mediante la construcción inmobiliaria. El segundo circuito suplanta
al principal. De accidental pasa a ser esencial para el sistema capitalista.
La aportación lefebvriana del segundo circuito del capital es especialmente
significativa ya que introduce el concepto de especulación inmobiliaria como un
importante elemento del capitalismo contemporáneo, que cuenta con la habilidad
(estabilizadora) de contribuir a la expansión del capital al “fijarlo” al territorio,
pero que también puede tener importantes efectos perversos (habilidad
desestabilizadora) al poder llegar a adquirir autonomía con respecto a la
producción “mobiliaria” capitalista convencional. A partir de esta aportación de
Lefebvre el mercado inmobiliario ya no es visto como un ámbito exclusivo de las
clases rentistas, mostrando la importancia clave que tiene el flujo de dinero hacia
el medio construido urbano a través de los agentes inmobiliarios o las inversiones
públicas y privadas incluyendo los propietarios de viviendas (Gottdiener et al.,
1999:10).

A pesar de sus vaivenes, la especulación inmobiliaria, con sus flujos de capitales,
convierte a la ciudad capitalista contemporánea no solamente en un importante
espacio para la formación y realización de actividades productivas, sino que
también, de forma paralela, la producción de este espacio se convierte en un bien
producido en sí mismo objeto de transacción y generación de plusvalía 10.
6. Dos críticos mayores a las tesis de Henri Lefebvre: Manuel Castells y David
Harvey
Aunque muy pocos dudan ya de la influencia que los trabajos urbanos de Henri
Lefebvre han tenido sobre la sociología urbana de las últimas décadas, como no
podría ser de otra manera, existen posiciones encontradas en torno a su trabajo,
con sus detractores y seguidores.
Entre los críticos a la tesis de la “producción del espacio” se encuentra uno de los
más referenciados sociólogos urbanos contemporáneos, Manuel Castells. A
diferencia de Lefebvre que atribuía una especificidad a “lo urbano” en la sociedad
(urbana) capitalista, Castells relaciona la problemática urbana con la problemática
industrial, y la problemática espacial con la problemática social. Las relaciones
entre ellas las califica como mecánicas, dialécticas, de lo que se deduce que Castells
no otorga una especial relevancia al hecho urbano en sí mismo (como sí hace
Lefebvre), sino que su interés por la ciudad se deriva como importante
“contenedor” de las relaciones de producción y reproducción capitalistas, como
muestra la definición que Castells hace de “lo urbano” y el “espacio urbano”.
Aunque ambos comparten el enfoque de base, las diferencias con Lefebvre a la
hora de concebir el fenómeno urbano son dramáticas:
“Lo urbano” nos parece que connota directamente los procesos relativos a la fuerza de
trabajo de modo diferente que en su aplicación directa al proceso de producción (pero
no sin relaciones, puesto que toda su reproducción está marcada). El espacio urbano
se convierte así en el espacio definido por una cierta porción de la fuerza de trabajo,
delimitada, a un tiempo, por un mercado de empleo y por una unidad (relativa) de su
existencia cotidiana. (Castells, 1974: 279)
A diferencia de Manuel Castells, cuyo interés por la ciudad fue evolucionando hacia
los movimientos sociales urbanos y, posteriormente, a la sociedad de la
información y otros, el geógrafo David Harvey ha centrado su interés durante casi
cuarenta años en los estudios urbanos. También de influencia marxista, las críticas
al enfoque y conclusiones de Lefebvre en sus primeros trabajos (sobre todo en
“Urbanismo y desigualdad social”, primera edición en inglés en el año 1973) han
ido moderándose con el devenir de los años. Es sus primeros trabajos Harvey
coincide con Castells en su ataque frontal desde el marxismo a los trabajos urbanos
de la Escuela de Chicago y a las teorías neoclásicas del uso de la tierra (Merrifield,
2002:133). Como Castells, Harvey (1977:318) también reconoce valor al trabajo de
urbano de Lefebvre, aunque lo considera incompleto en algunos aspectos
importantes. Coincidiendo con él en varios de sus planteamientos, los disensos de
Harvey en la hipótesis lefebvriana se centran en la crítica en torno al peso que
10 Aunque criticada, la tesis del segundo circuito del capital es el ámbito urbano es ampliamente
desarrollado por David Harvey, especialmente en Harvey (1985)

tiene el urbanismo en el modo de producción capitalista. Para el geógrafo
británico, Lefebvre sobrevalora al fenómeno urbano al otorgarle un rango superior
en el capitalismo avanzado, incluso al modo de producción:
Decir que el urbanismo domina actualmente la sociedad industrial significa decir
que las contradicciones entre el urbanismo como estructura en el proceso de
transformación y la dinámica interna de la anterior sociedad industrial se resuelven
normalmente a favor del primero. Yo no creo que esta afirmación sea realista. En
ciertos aspectos importantes y esenciales, la sociedad industrial y las estructuras
que comprende continúan dominando el urbanismo.(Harvey, 1977: 327)
Pero la principal fuente de desacuerdo de Harvey (1977:328) con respecto a los

trabajos de Lefebvre hace referencia a la relación entre el urbanismo y la
circulación de la plusvalía (el denominado el segundo circuito del capital). Señala
que Lefebvre “hace una distinción simplista pero muy útil entre dos circuitos de
circulación de plusvalor”, el primero procedente de la actividad industrial y el
segundo a la especulación procedente de los derechos de propiedad. Para Harvey
sin embargo es prematuro, como hace Lefebvre, pensar que el segundo circuito ha
reemplazado al primero. Para Harvey los dos circuitos son fundamentales y la
contradicción entre ambos es una fuente continua de tensiones, pero esto no
significa que el segundo se imponga al primero –como afirma Lefebvre- en la
ciudad capitalista contemporánea. Para David Harvey (1977:329), continua
predominando el primero, o sea, el procedente del capitalismo industrial.
En definitiva, en “Urbanismo y desigualdad social”, a pesar de reconocer su
influencia, Harvey se aleja de Lefebvre ya que no considera al espacio (lo urbano)
como una categoría ontológica independiente en sí misma, característica del
capitalismo avanzado. Se inspira pero no asume en esta nueva reformulación
alguno de los planteamientos básicos de Lefebvre como la importancia
determinante del hecho urbano en el capitalismo (ahora hiper globalizado)
contemporáneo. De nuevo, aquí se mantiene la preponderancia del modo de
producción (“Esto no significa, sin embargo, sostener que las prácticas espaciales
nacen del capitalismo”). A su vez, la ambición explicativa teórica es mucho más
débil en el caso del británico (frente a los llamamientos hacia una teoría única de
Lefebvre), por otro lado, renuncia desde el principio a cualquier estrategia de
transformación social a través de la praxis urbana.
7. Conclusión
El principal objeto del presente trabajo ha sido el de ayudar a comprender la
importante contribución para los estudios de la ciudad que ha supuesto la obra
urbana de Henri Lefebvre, y en especial, “La Producción del Espacio”.
Reivindicando su fuerza explicativa para analizar el hecho urbano contemporá neo,
superando las críticas que en su día recibió principalmente por parte de la
sociología urbana marxista de corte estructuralista como los autores Manuel
Castells o David Harvey.
Transcurridas más de tres décadas y media desde la primera edición de “La
Producción del Espacio”, muchas de las ideas lanzadas entonces continúan siendo
utilizadas de forma habitual en los estudios sobre la ciudad y los fenómenos

urbanos contemporáneos. La denominada “Escuela de Los Ángeles”, con Edward
Soja a cabeza, ha sido uno de los más importantes recuperadores de su legado
intelectual a partir de la década de los noventa del siglo XX. Mientras que en el
mundo intelectual anglosajón las últimas décadas han supuesto la traducción,
edición y re-estudio de las principales aportaciones de la obra urbana lefebvriana,
en el mundo hispanohablante el interés por su obra continua siendo menor más
allá de algunas referencias puntuales. En particular “La Producción del Espacio”
continua siendo un texto poco entendido y explotado.
Aquí hemos demostrado el interés recuperarlo. Sobre todo porque las
aportaciones de Lefebvre a la teoría urbana superan los anteriores debates
filosóficos en torno a la naturaleza del espacio, y van más allá de la geografía, la
planificación urbana, la sociología urbana y la arquitectura que únicamente
consideraba a las personas y a los objetos situados “en” el espacio, para presentar
una teoría coherente sobre el desarrollo de diferentes sistemas de espacialidad en
diferentes periodos históricos.
Una de las principales contribuciones de su trabajo es su habilidad para

“espacializar” la dialéctica, generando un corpus teórico coherente que permite
analizar el espacio de manera unitaria tomando en consideración los elementos
físicos, mentales y sociales con perspectiva histórica. Su “trialéctica del espacio”,
supone la doble innovación de ampliar la dialéctica clásica utilizada por sus
predecesores y reconducir el interés de los estudios de corte marxista hacia
temáticas como son los procesos de urbanización, de gran importancia en el
capitalismo avanzado pero que hasta sus aportes tan sólo habían sido objeto de
estudios parciales.
Bibliografía
ALTHUSSER, Louis (1965). Pour Marx. París: Maspero
BACHELARD, Gaston (1965). La poética del espacio. México: FCE
CASEY, Edward (1997). The Fate of Place: A Philosophical History. Berkeley:
University of California Press
CASTELLS, Manuel (1976). La cuestión urbana. México: Siglo XXI Editores
COORNAERT, Monique y GARNIER, Jean Pierre (1994). “Présentation: Actualités de
Henri Lefebvre ». Espaces et Sociétés. Número 76
CRESSWELL, Tim (2002). “Bourdieu’s geographies: in memorium”. Environment
and Planning D: Society and Space. 2002. Vil. 20. 379-382
DEAR, Michael (2000). The postmodern urban condition. Oxford: Blackwell
- (1994). « Les aspects postmodernes de Henri Lefebvre ». Espaces et Sociétés.
Número 76. 31-39
DEBORD, Guy (1971). La société du spectacle. París : Editions Champ Libre
DIMENDBERG, Edward (1998). “Henri Lefebvre on abstract space”. En Light, A. y
Smith, J.M. (eds.) (1998). The production of Public Space. Boston: Rowman &
Littleflield. 17-47
GOTTDIENER, Mark (1985). The social production of urban space. Austin:
University of Texas Press
GREGORY, Derek (1994). Geographical Imaginations. Oxford: Basil Blackwell
HARVEY, David (2003). Espacios de esperanza, Madrid: Akal

- (1997) La crisi della modernità. Alle origini del mutamenti culturali, Milán: Il
Sagiatore
- (1985) The urbanization of capital. Oxford: Basil Blackwell
- (1977) Urbanismo y desigualdad social. Madrid : Siglo XXI Editores
HIERNAUX-NICOLAS, Daniel (2004). Henri Lefebvre: del espacio absoluto al
espacio diferencial. Veredas. Número 8: 11-25
KNABB, Ken (1981). Situationist International Anthology. Berkeley
LEAL, Jesús y ALABART, Anna (2007). “La sociología urbana en España” en PEREZ
YRUELA, Manuel “La sociología en España”. Madrid: Ediciones CIS
LEFEBVRE, Henry (1981) Critique de la vie quotidienne, III: De la modernité au
modernisme (Pour une métaphilosophie du quotidien). París : L’Arche
- (1979). Space : social product and use value. En J.W. Freiburg (ed.) (1979) Critical
Sociology: European perspectives. Nueva York: Irvington. 285-295
- (1978). Les contradictions de l’État moderne, La dialectique de l’Etat. 4 volúmenes.
París : UGE
- (1975). L’idéologie structuraliste. París : Le Seiul
- (1974). La production de l’espace, París: Éditions Anthropos
- (1972). La pensée marxiste et la ville. París : Casterman
- (1971). Le Manifeste différentialiste. París : Gallimard
- (1970). La révolution urbaine. París : Gallimard
- (1968a). Le droit à la ville, París: Éditions Anthropos
- (1968b). La vie quotidienne dans le monde moderne. París : Gallimard
- (1967). Vers le cybernanthrope. Contre les technocrates. París : Denoël
- (1966). Sociologie de Marx. París : PUF
- (1948a). Le Marxisme. París : PUF
- (1948b). Critique a la vie quotidiane. Paris : Grasset
LEZAMA, Jose Luis (1993). Teoría social, espacio y ciudad. México : El Colegio de
México
LUKÁCS, Georg (1970). Historia y conciencia de clase. La Habana: Instituto Cubano
del Libro
MARX, Karl y ENGELS, Frederik (1845). La ideología alemana. Buenos Aires:
Alfaomega, 1999
MARX, Karl (1877). El capital. 3 volúmenes. La Habana: Instituto Cubano del Libro,
1973
MERRIFIELD, Andrew (2006). Henri Lefebvre. A critical introduction. Nueva York:
Routledge
-(2002). Metromarxism. A Marxist Tale of the City. Londres y Nueva York: Routledge
- (1996). Ç2Public space. Integration and exclusion in urban life”. City. 5-6. 57-72
-(1995). “Lefebvre, anti-logos and Nietzsche: an alternative reading of the
production of space”. Antipode. Numero 27:3. 294-303
-(1993). “Place and space: a Lefebvrian reconciliation”. Transactions of the Institute
of British Geographers. Vol. 18, No. 4. 516-531
MOLOTCH, Harvey (1993). “The space of Lefebvre: Review of Henri Lefebvre’s The
Production of Space”. Theory and Society. Número 22. 887-895
PARKER, Simon (2006). Teoria ed esperienza urbana. Bolonia: Il Mulino
PILE, Steve (1996). The body and its city. Psychoanalysis, space and subjectivity.
Londres: Routledge
PINTO, Louis. (2002). Pierre Bourdieu y la teoría del mundo social. Mexico: Siglo XXI
SADLER, Simon (1999). The situacionist city. Cambridge, MA: MIT Press

SAUNDERS, Peter (1981). Social theory and the urban question. Londres:
Hutchinson
SHIELDS, Rob (1999). Lefebvre, love and struggle. Spatial dialectics. Londres y
Nueva York: Routledge
SMITH, Neil (1998). “Antinomies of Space and Nature”. En Light, A. y Smith, J.M.
(eds.) The production of Public Space. Boston: Rowman & Littleflield. 47-69
SOJA, Edward (1996). Thirdspace: Jorneys to Los Angeles and other real-and-
imagines places. Oxford: Blackwell
UNWIN, Tim (2000). “A waste of space? Towards a critique of the social production
of space”. Transactions of the Institute of British Geographers. MS 25. 11-29
VÁZQUEZ ROMERO, Juan Antonio (2009). Los aportes de Henri Lefebvre a la
Geografía urbana. Un corpus Teórico para entender las nuevas espacialidades. 12º
Encuentro de Geógrafos de América Latina. Monte

10
Diagnóstico territorial y potencial endógeno
Vicente Manuel Zapata Hernández
Introducción
El diagnóstico territorial integrado y la estimación del potencial endógeno de cual-

quier lugar constituyen labores esenciales del dinamizador en el marco local, y
por tanto, deben situarse entre las herramientas operativas del desarrollo local. La
realización de un adecuado diagnóstico de la realidad, la identificación de sus pro-
blemas y posibilidades, así como la detección y el análisis de sus recursos, suponen
las bases fundamentales para el diseño de estrategias de desarrollo coherentes y
viables en la situación actual. De hecho, una parte sustancial de la planificación y
de la acción de los profesionales del desarrollo local depende y deriva de ambas
labores.
Sin embargo, el trabajo cada vez más burocratizado de las estructuras técnicas
del desarrollo, tejido sobre el que se están sustentando los nuevos enfoques del
desarrollo en la escala local, que aleja cada vez más al profesional del territo-
rio y de la sociedad de su entorno, así como de los recursos que éste le ofrece,
cuestionan la operatividad del sistema por la carencia generalizada de propuestas
innovadoras y la pérdida de potencial endógeno. De ahí, la necesidad de ahondar
en la formulación de propuestas metodológicas orientadas a impulsar las labores
que son más propias de los agentes de desarrollo.
El desconocimiento del potencial endógeno se asocia con frecuencia a la au-

sencia de trabajo comunitario por la progresiva obsolescencia de las estructuras
técnicas y su inadaptación a unas circunstancias que cambian. Las adecuaciones
necesarias para afrontar la nueva situación implican, en ciertos casos, una negocia-
261
10. DIAGNÓSTICO TERRITORIAL Y POTENCIAL ENDÓGENO
ción previa con los políticos locales, con el objetivo de consensuar las actividades
a desarrollar, y sobre todo, configurar el plan operativo de actuación de las agen-
cias, en el que el diagnóstico territorial integrado es un referente esencial para
orientar tanto el sentido de la acción profesional como de la gestión pública.
Por otra parte, el territorio en el que habitualmente se opera no es homogé-

neo, constatándose notables diferencias entre unos sectores y otros, por lo que
es preciso adaptar el sentido de la intervención y los métodos de trabajo a esas
particularidades, previo conocimiento de la realidad diferenciada. Dicha hetero-
geneidad de situaciones económicas y sociales propicia la asunción de formas
distintas de enfocar el proceso de desarrollo local, que asimismo dependen del
potencial endógeno existente, circunstancia que complica la labor de los dinami-
zadores, pero que, al mismo tiempo, la hace más enriquecedora por tener que dar
respuesta a problemas y enfrentar retos diversos.
Entonces se deben utilizar múltiples fuentes y métodos de trabajo, esquemas,

formatos y procedimientos que faciliten la mejor organización del trabajo técnico
y de la intervención de más personas en las labores de dinamización, puesto que
ya no se entienden las políticas locales de desarrollo sin la participación de la co-
munidad en las actividades conducentes a la mejora de su situación. De hecho,
su involucración en la realización del diagnóstico territorial integrado y en la esti-
mación del potencial endógeno supone una de las claves para movilizar a muchos
de sus componentes, convirtiendo así a la sociedad en protagonista de su proceso
de desarrollo.
De este modo, estaremos siguiendo las orientaciones de la teoría del desarrollo

local cuando enfatiza la recuperación de la perspectiva espacial en el análisis de
los procesos socioeconómicos: el territorio adquiere una nueva dimensión en la
formulación de estrategias de desarrollo local, puesto que los elementos ambien-
tales, socioculturales, organizativos, así como la propia localización y grado de
desarrollo de sus estructuras, influyen en las posibilidades de progreso de muchas
comunidades. Se debe primar, por tanto, el conocimiento de las posibilidades y de
las dificultades de cada lugar de cara a su mejora integral.
Territorio entendido como construcción social y concebido como espacio-pro-

yecto más pertinente en cada momento1; ámbito de relaciones, soporte para la
innovación y agente clave del crecimiento económico y social, para lo que es
1 Concepto tomado de Fermín Rodríguez Gutiérrez y aplicado con el sentido de reafirmar la necesidad de promover la actuación
técnica en espacios convenientemente delimitados que deben aspirar a dotarse de un proyecto o estrategia coherente y viable
de desarrollo.
262
preciso la movilización del potencial endógeno existente. Factor estratégico de

oportunidades de desarrollo que se proyectan en la originalidad de cada proceso,
si bien hay que atender a la heterogeneidad espacial antes citada, que hace im-
prescindible operar considerando unidades territoriales coherentes para enfrentar
el conocimiento compartido de la realidad e impulsar la acción técnica con ga-
rantías.
El análisis integrado y la delimitación de espacios

coherentes de intervención
El conocimiento de la realidad es imprescindible para realizar una adecuada labor

de dinamización en el marco local; hay que plantear y organizar entonces dicho
trabajo de manera sistemática con el fin de obtener resultados satisfactorios. El
análisis integrado del territorio constituye un planteamiento y una metodología
interesante para afrontar el conocimiento cualificado del espacio geográfico y de
sus modernas posibilidades. Al mismo tiempo, permite que el agente de desarro-
llo se aproxime a su ámbito de intervención con garantías, puesto que, como ya se
ha señalado, su acercamiento a la situación concreta de los ciudadanos continúa
siendo uno de los mayores déficits detectados en relación con su acción, aunque
no siempre por falta de su iniciativa. Dicha herramienta permite, entre otras ac-
tuaciones:
1. La diferenciación de unidades territoriales operativas que presentan distinta

problemática y potencialidad (espacios coherentes de desarrollo), con el fin
de singularizar sus estrategias, sin olvidar las necesarias complementarieda-
des funcionales entre áreas y proyectos.
2. La realización del diagnóstico territorial integrado, que permite determinar
los obstáculos y las posibilidades de desarrollo, con el objetivo de definir las
bases de la estrategia local.
3. La identificación, el análisis y la documentación de los recursos endógenos,
con el propósito de afrontar la adecuada estimación del potencial endóge-
no junto a los actores locales.
4. El reconocimiento de la estructura y de la organización existentes en el
marco local de cara al impulso interno («desde dentro») del proceso de
desarrollo compartido.
Con respecto a la primera línea de actuación, cabe señalar que la acción téc-
nica en desarrollo local adquiere con frecuencia una cierta complejidad derivada
263
de la heterogeneidad que se observa en el espacio en el que se tiene que inter-

venir, sea de ámbito comarcal o municipal. Y entonces debe impulsarse su aná-
lisis exhaustivo para establecer divisiones funcionales del territorio, atendiendo a
distintos criterios geográficos, económicos, sociales, culturales e históricos, entre
otros, con la finalidad de fijar sectores homogéneos que faciliten tanto la labor
profesional como la formulación de estrategias particulares de desarrollo.
Estas unidades operativas2 tienen que aspirar a complementarse en el marco

geográfico que sirve de referencia general, habitualmente comarca o municipio,
a partir del que será posible enunciar estrategias y/o programas de desarrollo más
generales. Se configura así un «atlas del territorio» con delimitaciones precisas,
atendiendo a múltiples criterios y funcionalidad en la situación actual, que favore-
ce el necesario juego de escalas en desarrollo local, acudiendo en cada momento
a la delimitación y perspectiva más conveniente: municipio, sector, distrito, enti-
dad de población, núcleo, barrio, etc.
En virtud de la necesidad apuntada, presentamos una propuesta de esquema

metodológico para organizar el análisis y diagnóstico particularizado de unidades
operativas, aplicado con éxito en numerosos casos a la caracterización de entida-
des y núcleos de población3. Consta de los siguientes elementos:
1. Denominación (explicación del topónimo).

2. Localización (sector) y forma de acceso.
3. Génesis, evolución, descripción y funcionalidad actual.
4. Análisis urbanístico según el planeamiento vigente y propuesto (afecciones).
5. Caracterización geodemográfica: evolución, dinámica, estructura y distribu-
ción de la población.
6. Dinámica sociocultural y movimiento asociativo (identificación de líderes
locales).
7. Estructura económica y dinámica empresarial: Catálogo Empresarial4.
8. Equipamientos sociocomunitarios y servicios fundamentales que se prestan.
9. Iniciativas previstas o en marcha (procedencia de la inversión), con especial
atención a las de carácter empresarial.
2 Unidades geográficas integradas, según la nomenclatura propuesta por Miguel Ángel Troitiño Vinuesa, una de las personas que
más ha reflexionado y trabajado sobre estos temas, que resultan del equilibrio dinámico entre variables naturales y económico-
sociales.
3 Las entidades y núcleos de población aparecen perfectamente delimitados en el caso canario, según el nomenclátor, existiendo
incluso cierta información estadística relativa a estas demarcaciones a partir de explotaciones específicas de determinadas
fuentes demográficas y socioeconómicas. http://www.gobcan.es/istac
4 Los principales elementos de las fichas individualizadas que conforman el catálogo empresarial pueden ser los siguientes:
identificación; caracterización; valoración y diagnóstico; localización geográfica expresada en cartografía.
264
10. Carencias, necesidades y problemas principales, detectados y/o enuncia-

dos, así como demandas no satisfechas.
11. Flujos y vinculaciones funcionales entre el sector considerado y su entorno.
12. Potencial endógeno (recursos y singularidades): Ficha de Recursos5.
13. Agenda de contactos: Ficha de Contactos6.
14. Observaciones y comentarios.
La obtención y organización de la información referida para cada una de las

unidades operativas en que se ha fragmentado el territorio considerado, permite
establecer una radiografía exhaustiva que facilita la reflexión y el debate acerca de
sus problemas y posibilidades de desarrollo fundamentales. A modo de síntesis,
deben elaborarse también los siguientes documentos:
1. Catálogo de indicadores esenciales de la entidad, contrastable en el con-

texto municipal: cuadro sinóptico que permita el análisis comparativo para
priorizar intervenciones, y además, el trabajo con la comunidad partiendo
de unos parámetros básicos que tienen que ser mejorados.
2. Diagnóstico territorial integrado, utilizando para su organización un esque-
ma DAFO, que recoja de forma concisa la información más relevante que
ha sido recopilada; debe terminar con unas conclusiones que sirvan de base
para la formulación de la estrategia de desarrollo local; y
3. Relación ordenada de propuestas para la mejora integral de la entidad y
fórmulas para su incorporación en la estrategia de desarrollo municipal y
comarcal.
El planteamiento de esta actividad debe propiciar también el fomento e inte-

gración de la participación ciudadana: contacto con los protagonistas de la rea-
lidad y encuentro con representantes del movimiento asociativo local, así como
la identificación de los referentes o principales líderes, de modo que sirva a los
intereses de la dinamización social. Al mismo tiempo, debe considerar la localiza-
ción geográfica y delimitación cartográfica de los elementos y de los fenómenos
registrados y documentados, junto a la formación de un repertorio fotográfico
que ilustre los distintos conceptos, siguiendo las pautas del esquema metodoló-
gico propuesto.
5 Los elementos esenciales de la ficha sintética de recursos endógenos pueden ser los siguientes: denominación; núcleo de po-
blación, localización, dirección; caracterización, usos y aprovechamientos, valoración; posibilidades y propuestas; observaciones,
comentarios e información complementaria.
6 Los elementos de la ficha de contactos permiten registrar ordenadamente la información relativa a las personas que han partici-
pado en la realización del diagnóstico (informantes cualificados): nombre y apellidos; responsabilidad y función; dirección postal;
teléfono y fax; motivo del contacto y/o interés para el proyecto; observaciones, comentarios e información complementaria; fecha,
hora e investigador.
265
En el proceso de registro y acopio de cualquier información y documentación,

general o específica, de interés para el análisis integrado de la realidad y la delimi-
tación de espacios coherentes de intervención, se deben utilizar los soportes más
adecuados que permitan la concurrencia de muchas personas y su revisión conti-
nua, y además, es imprescindible realizar una evaluación crítica de la fiabilidad de
las fuentes consultadas.
Al finalizar esta actuación se habrá conseguido formalizar una delimitación

coherente del espacio considerado, que sirva de base para el planteamiento de
posteriores actividades. De este modo, se entenderá mejor la organización territo-
rial y se habrán descubierto algunas de las claves esenciales de la realidad local. Si
se ha logrado implicar de algún modo a la comunidad en esta dinámica de traba-
jo, también se habrá avanzado en la línea de suscitar su interés en relación con la
realización del diagnóstico y la definición de la estrategia de desarrollo.
El diagnóstico territorial integrado como base de la estrategia de

desarrollo local
El diagnóstico constituye la base fundamental de cualquier proceso de planifica-

ción estratégica, puesto que contribuye a explicar de manera integrada el funcio-
namiento del sistema considerado. Supone la actuación previa al establecimiento
de propuestas de intervención, que se basan en una lectura global de sus conclu-
siones esenciales; asimismo favorece la comprensión colectiva de la realidad y la
toma de decisiones fundamentadas en los procesos de desarrollo local.
La base de la actuación técnica es el diagnóstico, que acerca a los profesiona-

les a la compleja problemática de su entorno: el agente de desarrollo que no está
en contacto directo con la realidad en la que debe interactuar, tiene muy limitada
su capacidad imaginativa y de diseño y promoción de proyectos. Por ello, es nece-
sario afrontar la realización del diagnóstico desde las estructuras técnicas, si bien,
con frecuencia, se externaliza su ejecución. Se olvida en estos casos que el diag-
nóstico constituye un elemento sumamente trascendente para enfocar la labor de
los profesionales; apostamos entonces por su realización directa y extensa en el
tiempo y en el espacio, utilizándolo además como un instrumento para fortalecer
el contacto con los actores locales en su medio de desenvolvimiento habitual.
En este caso, cabe contemplar la proyección de las metodologías utilizadas

con el fin de que puedan ser de utilidad para otros profesionales, y que, ade-
266
más, promuevan la implicación de la comunidad en la elaboración del diagnóstico

compartido. Es importante entonces favorecer la adquisición de capacidades para
enfrentar la realización del diagnóstico con las máximas garantías posibles, de
forma coordinada con más técnicos de otros departamentos o áreas municipales
que también necesitan sus conclusiones para orientar su labor, y en un sentido
más general, para determinar las políticas institucionales en relación con ciertos
asuntos.
Si dicha colaboración no se produce, pese a ser fomentada, no se debe renun-

ciar a que el diagnóstico territorial integrado pueda ser alimentado y complemen-
tado con la información procedente de otros diagnósticos que con frecuencia se
impulsan con distintos fines, tales como los procesos de planificación urbanísti-
ca, la implantación de la Agenda 21 Local7, e incluso, la realización de estudios
sectoriales sobre medio ambiente, transporte, educación, empleo, etc. Debe re-
flexionarse asimismo acerca del formato más adecuado para su presentación y
actualización permanente8.
Las fuentes de información disponibles para la elaboración del diagnóstico son

múltiples, directas e indirectas, cuantitativas y cualitativas: datos estadísticos, tex-
tos y documentos, cartografía topográfica y temática, fotografía aérea y conven-
cional, entrevistas y encuestas. Debemos utilizar todos los recursos informativos
que se encuentran a nuestro alcance, sin olvidar realizar una valoración crítica de
los mismos, que atienda a su actualidad, verosimilitud y proceso de elaboración.
Se debe evitar, en todo caso, el uso exclusivo de estadísticas y centrar la atención
en la información que sea capaz de reflejar los problemas y las posibilidades reales
del territorio y de la comunidad considerados.
Los métodos de análisis para explotar las fuentes citadas también son diversos,
desde el estudio de documentos a las entrevistas personalizadas o los grupos de
discusión. El trabajo de gabinete u oficina debe complementarse con la actividad
de campo, a partir de la programación de reconocimientos territoriales previamen-
te planificados. Esta labor mejorará sin duda el conocimiento y desenvolvimiento
técnico en el marco geográfico en el que se tiene que intervenir.
7 El enfoque integral de la Agenda 21 Local hace que el diagnóstico que se realiza en el marco de su proceso de implantación
sea bastante completo, por lo que, en muchos casos, su planteamiento puede coincidir con el impulsado desde las estructuras
técnicas del desarrollo local, siendo preciso, en este caso, favorecer la concurrencia de ambas iniciativas.
8 Con frecuencia se utiliza el esquema DAFO en la realización del diagnóstico de la realidad local. Se debe considerar entonces
que dicha herramienta no constituye un fin en sí mismo, sino un instrumento de análisis que permite la sistematización, interpre-
tación, evaluación y presentación de la información necesaria para la caracterización de cualquier situación, elemento, territorio,
fenómeno, etc.
267
En este sentido, el territorio debe ser entendido como un medio dinámico que
evoluciona constantemente. De dichos itinerarios se puede obtener información
espacial, económica y social, se generan ideas para impulsar proyectos, se actua-
liza el diagnóstico y se identifican los recursos endógenos. Favorece además el
contacto directo con los actores en su ambiente y la proyección de la estructura
técnica, al mismo tiempo que implica un cambio en la actividad habitual de los
profesionales. A través de dicha labor también se puede conformar el banco de
imágenes del territorio en el que se interviene, material de indudable valor para la
argumentación, ilustración y presentación de iniciativas de desarrollo local.
El trabajo de campo se puede compartir con los gestores políticos y con otros
profesionales que también necesitan realizar labores de contacto directo con el
medio: arquitectos y aparejadores, trabajadores sociales, animadores sociocultu-
rales, agentes de extensión agraria, etc. Y sobre todo, es imprescindible llevarlo
a cabo frecuentemente con los elementos más dinámicos de la comunidad, de
modo que sea útil asimismo para que tomen conciencia de su realidad y se involu-
cren en las actividades esenciales que se promueven desde la estructura técnica.
A continuación se relaciona una serie de temas o estudios sectoriales que

pueden configurar el diagnóstico territorial integrado. Deben contemplarse con-
juntamente, aunque su planteamiento depende del perfil de cada territorio y/o
comunidad, así como de los objetivos generales y específicos contenidos en el
plan de actuación de la estructura técnica. Se enumeran seguidamente los que
nos parecen más adecuados por haberlos utilizado en la elaboración de diversos
diagnósticos9:
1. Dinámica o proceso histórico.

2. Medio físico, recursos naturales e impacto ambiental.
3. Redes, infraestructuras y equipamientos territoriales.
4. Usos y aprovechamientos del espacio.
5. Estructura, dinámica y recursos económicos.
6. Población, poblamiento y recursos humanos.
7. Empleo, formación y actividad empresarial.
8. Servicios públicos, colectivos y participación ciudadana.
9. Cultura, patrimonio y conservación.
10. Dinámica sociocultural y conflictos sociales.
9El catálogo se ha adaptado de los trabajos de Miguel Ángel Troitiño Vinuesa, pero se ha perfilado y ampliado como fruto de
nuestra experiencia personal en el marco de la iniciativa Geografía para el Desarrollo.
268
11. Afecciones, entramado institucional y relaciones de poder.

12. Gestión, ordenación y planificación territorial.
13. Interrelaciones y complementariedad intra e intermunicipal.
14. Flujos y vinculaciones funcionales.
15. Estrategia de desarrollo; iniciativas y proyectos.
Con todo, es posible ir avanzando en la configuración del centro de documen-

tación municipal para el desarrollo local, abierto a la consulta interna y externa,
que sirva tanto a los dinamizadores como a los emprendedores. Puede suponer
uno de los principales activos de la incubadora de iniciativas socioempresariales,
plan que debe poner en marcha toda agencia de desarrollo para promover el
surgimiento de vocaciones y proyectos en el sentido apuntado. Desde el mismo
también será posible diseñar un sistema de indicadores que midan la evolución
de ciertos fenómenos o procesos en el marco local, ligados a su proceso de de-
sarrollo.
En la línea de la adaptación del diagnóstico al trabajo con la comunidad, in-

corporamos a este apartado una propuesta metodológica que ya se ha ensayado
en algunas localidades con interesantes resultados. Supone trasladar al lenguaje
vecinal los objetivos del diagnóstico de su realidad, dividiendo su aportación en
puntos fuertes, aspectos positivos, factores de éxito y posibilidades, frente a los
puntos débiles, aspectos negativos, factores de riesgo y problemas al desarrollo
local. Responde a la convicción de que no puede plantearse un diagnóstico elabo-
rado sólo desde la dimensión técnica, olvidando la imprescindible participación en
el mismo de la comunidad.
Cuadro 1. Esquema de diagnóstico de la realidad municipal
SITUACIÓN ACTUAL DEL MUNICIPIO: DIAGNÓSTICO DE LA REALIDAD
La forma más adecuada de intervenir sobre los problemas del municipio es reconocerlos y actuar
colectivamente sobre las causas que los originan, y por ello, asimismo es necesario identificar
sus aspectos positivos para basar en estos puntos fuertes las propuestas de mejora. De ahí surge
la necesidad de trabajar de manera conjunta en la caracterización de la situación actual del tér-
mino, en el diagnóstico de su realidad, que debe considerar los aspectos económicos, sociales y
culturales, los institucionales relacionados con la gestión local, así como los de carácter territo-
rial, urbanístico y medioambiental, entre otros... ¡Reflexionemos sobre estos temas!
+ Puntos fuertes, aspectos positivos, factores de éxito, posibilidades
− Puntos débiles, aspectos negativos, factores de riesgo, problemas
269
Las conclusiones del diagnóstico informan el planteamiento de las bases de la

estrategia de desarrollo local, así como la orientación de las líneas de actuación
fundamentales que deben seguirse para superar los problemas identificados y
aprovechar el potencial endógeno existente en el territorio de referencia. La parti-
cipación social comienza asimismo con y desde el diagnóstico de la realidad.
La estimación del potencial endógeno a partir del que se definen las

actuaciones
El potencial endógeno engloba los elementos que pueden contribuir al desarrollo

local, tales como los recursos10 materiales y los que ofrece el entorno, los eco-
nómicos y financieros, las infraestructuras de transporte y comunicaciones, las
estructuras urbanas y rurales ya creadas, y fundamentalmente, el capital humano,
entendido como el nivel de instrucción, cualificación profesional, capacidad de
emprendimiento e ingenio de la población de cualquier lugar.
Favorecer el desarrollo es activar y coordinar éstos y otros factores y ponerlos al

servicio de las actividades productivas y del avance sociocultural de la comunidad.
El proceso es más endógeno cuanto más se utilizan los recursos locales, aunque
también esta perspectiva se relaciona con la capacidad de decisión interna en la
dinámica de transformación de las estructuras económicas y sociales en el marco
local.
En efecto, la teoría del desarrollo local enfatiza el aprovechamiento eficiente

de los recursos endógenos, de modo que su conocimiento integral permite la
identificación de modernas posibilidades de avance para espacios que ofrecen
una precaria o crítica situación económica y social. Ahondar en su detección y
valoración por el conjunto de la sociedad favorece a menudo el reforzamiento
de uno de los pilares esenciales de las políticas de desarrollo: la diversificación
productiva, puesto que se movilizan múltiples elementos con distinto carácter y
potencial.
No obstante, la creciente valorización de los recursos internos se debe seguir

complementando con la necesaria búsqueda de medios técnicos y financieros ex-
ternos, esto es, con la captación de recursos exógenos como colaboración técnica,
10 Según los diccionarios al uso, los recursos son aquellos elementos de que una colectividad puede echar mano para acudir a
una necesidad o llevar a cabo una empresa, lo que abre un amplio abanico de posibilidades de cara a la valorización del potencial
endógeno.
270
ayuda oficial e inversión privada, incorporación de emprendedores foráneos para

reforzar determinadas iniciativas, etc., aunque siempre en el contexto que define
la estrategia de desarrollo consensuada por el conjunto de actores locales.
En este marco de reflexión adquiere trascendental importancia el capital hu-

mano, sobre todo si es depositario de una fuerte y profunda identidad que pro-
mueva la identificación y puesta en valor de los recursos endógenos por consi-
derarlos valiosos, y además, ofrece suficiente capacidad para hacer emerger un
proyecto de desarrollo compartido. Y es que, la comunidad debe desempeñar
un papel protagonista en los procesos de desarrollo que se impulsan en la escala
local: sin el esfuerzo, el compromiso (también político), la solidaridad, la inteligen-
cia, el riesgo, e incluso, la imaginación de ciertos agentes, no surgen iniciativas ni
proyectos, y por tanto, no se producen avances económicos y sociales en ningún
ámbito geográfico.
En el sentido apuntado, el desarrollo comporta un aspecto individual o per-

sonal y una dimensión colectiva o grupal; debe basarse, por una parte, en la
consideración de la naturaleza y extensión de los recursos de que dispone un
territorio; y por otra parte, en enseñar a los propios actores de ese proceso que
son ellos, individual y colectivamente, el principal recurso existente, ya que deben
ser los encargados de movilizar el potencial endógeno en su propio beneficio. Por
ello, es necesario, desde la vertiente técnica, poner el acento en las acciones de
concienciación, formación y amplificación de las capacidades.
Se impone, pues, utilizar de forma positiva las cualificaciones manuales e in-

telectuales de la gente que vive en cualquier lugar, bien sean los conocimientos
tradicionales o los recientemente adquiridos, en relación con el reconocimiento,
valorización y movilización del potencial endógeno. Además es posible aprove-
char la imprescindible formación de los recursos humanos para poner en marcha
distintas actividades vinculadas con la estimación de dicho potencial, y más con-
cretamente, con la detección de sus recursos.
A partir del análisis integrado del territorio es posible elaborar inventarios,

catálogos o mapas de recursos endógenos, en los que se sistematicen los diversos
tipos de elementos existentes y se evalúe su situación y posibilidades de utiliza-
ción. Es importante tener presente de antemano una serie de consideraciones
generales:
1. La recogida, el tratamiento y la organización de la información relativa a los

recursos endógenos de un territorio constituye una de las funciones más
271
importantes al que se debe enfrentar un agente de desarrollo. Debe dotar-

se, por tanto, de soportes adecuados para su realización: ficha de recursos
endógenos. Es preciso adaptarla a las características particulares de cada
ámbito de intervención, así como a las necesidades concretas del trabajo
que se desea llevar a cabo.
2. La obtención de información debe concebirse como un proceso continuo
y dinámico, en el que también debe incluirse y planificarse la participación
de los actores locales.
3. La cantidad y la calidad de la información recopilada se encuentra, habitual-
mente, en relación directa con el planteamiento de iniciativas o actuaciones
con posibilidades de fructificar, esto es, de explotar de manera adecuada las
potencialidades del recurso detectado.
La gama de recursos movilizable en un territorio determinado es difícilmente

cuantificable y catalogable; depende de la imaginación y capacidad de promoto-
res y profesionales del desarrollo local, así como de la involucración de miembros
de la comunidad en su reconocimiento. Asimismo se debe considerar que muchos
recursos endógenos no son percibidos como tales por la sociedad, por lo que, a
veces, es preciso introducir observadores externos en el momento de su identifica-
ción. El desarrollo de metodologías y procedimientos efectivos para su adecuada
detección y caracterización compartida se encuentran entre las principales com-
petencias de la estructura técnica.
La clasificación de los recursos endógenos puede realizarse atendiendo a dis-

tintos criterios. Según su carácter, encontramos elementos materiales e intangi-
bles, estos últimos detectados por sus efectos; físicos y humanos, según prime
el protagonismo de los aspectos relacionados con la naturaleza o son producto
del asentamiento y la actividad humana; individuales y compuestos, en función
de su grado de complejidad; públicos y privados, según su titularidad; antiguos y
modernos, etc.
En función de su estado en el momento de ser identificados, circunstancia sig-

nificativa cuando se plantean iniciativas para su valorización, podemos catalogarlos
como abandonados o inutilizados, y entonces debe enfrentarse su recuperación,
hecho que también genera actividad económica; infrautilizados, para los que es ne-
cesario plantear estrategias con el objetivo de alcanzar su óptimo aprovechamiento;
irracionalmente explotados, en los que es preciso adecuar su utilización o buscar
nuevas fórmulas de promoción. O por el contrario, pueden ser completamente fun-
cionales pero todavía mejorar su contribución al desarrollo local.
272
En relación con su tipo, se pueden establecer múltiples clasificaciones, consi-

derando que un mismo recurso puede participar de varias asignaciones; avanza-
mos una propuesta sintética que hemos ido configurando de manera progresiva a
partir de su aplicación en distintos lugares:
1. Geográficos, territoriales.
2. Naturales, energéticos.
3. Ambientales, paisajísticos.
4. Infraestructuras y equipamientos.
5. Económicos, empresariales, financieros.
6. Humanos.
7. Socioculturales, patrimoniales.
8. Recreativos.
9. Técnicos, científicos.
10. Institucionales, administrativos.
Debe resaltarse la importancia del conjunto en la dinámica de integración y

complementariedad: la diversidad es relevante de cara a su interacción funcional.
Asimismo es trascendental avanzar desde el mismo momento de su detección en
la definición de la idea preliminar asociada a su promoción.
La manera más interesante de enfocar su detección y documentación es a tra-

vés de la realización del inventario territorial en formato actualizable susceptible de
mapificación. Las bases de dicho catálogo se deben adaptar a cada realidad, pero
manteniendo las pautas esenciales que permitan efectuar análisis de conjunto y
comparaciones entre los recursos detectados en diferentes ámbitos geográficos.
Avanzamos un esquema orientativo de ficha de recursos endógenos (Cuadro 2).
También en este caso es preciso adaptar las herramientas metodológicas ela-

boradas para impulsar el trabajo con la comunidad, siendo relevante enfrentar
junto a sus distintos componentes las labores de detección de recursos endóge-
nos, e incluso, el mantenimiento o actualización de los inventarios ya abiertos.
Para ello se puede aprovechar la realización cíclica de ciertos acontecimientos que
acompañan su vida cotidiana, como por ejemplo las celebraciones festivas, en las
que la población se encuentra más dispuesta a participar de buen grado en la ca-
talogación del patrimonio histórico-cultural, en el reconocimiento de los espacios
naturales más significativos, en la valoración del alcance de su propio movimiento
asociativo, etc. En este sentido, aportamos la ficha del programa «detecta tus
recursos», que promueve la implicación del vecindario en la identificación de su
potencial endógeno.
273
Cuadro 2. Esquema de ficha de detección de recursos endógenos
FICHA DE DETECCIÓN Y DOCUMENTACIÓN DE RECURSOS ENDÓGENOS
1. Identificación
Denominación. Número o código de ficha. Archivo informático.
2. Localización
Área geográfica (si existe división territorial). Situación. Acceso. Dirección.
3. Descripción: identificadores
Características. Dimensiones. Funcionalidad. Recursos asociados. Historia y antecedentes de
uso. Catalogación en el planeamiento municipal. Situación legal y propietario.
4. Valoración
Diagnóstico: esquema DAFO (síntesis de la información recopilada).
5. Documentación
Informantes y personas de contacto. Información de apoyo y bibliografía.
6. Posibilidades
Iniciativas vinculadas. Líneas de actuación. Proyectos.
7. Información técnica
Investigador/es. Fecha. Hora.
8. Base cartográfica
Localización (código de identificación).
9. Dossier fotográfico
10. Notas adicionales y comentarios
Finalmente, hay que considerar que la presencia de recursos en un área con-

creta no constituye una condición suficiente para que se origine un proceso de
desarrollo local, pero sí necesaria, sobre todo una vez éste ha comenzado, en el
sentido de promover iniciativas que pongan en valor los elementos propios. Su
promoción, en todo caso, debe orientarse según las directrices de la estrategia de
desarrollo, utilizándolos junto al resto de elementos que constituyen el potencial
endógeno, y además, complementándose e interactuando con el resto de factores
existentes.
La necesaria renovación de las estructuras técnicas para el

desarrollo local
El agente de desarrollo debe considerar el establecimiento de un banco de me-

todologías para la intervención en su territorio de referencia, asumiendo que su
274
Cuadro 3. Esquema de ficha de detección de los recursos propios
FICHA DE DETECCIÓN Y DOCUMENTACIÓN DE RECURSOS ENDÓGENOS
«DETECTA TUS RECURSOS»
Seguro que en tu municipio existen cosas que poseen un gran valor para ti (económico, natural,
cultural, histórico, sentimental, etc.) y que se podrían aprovechar mejor: casas tradicionales,
viejos caminos, terrenos agrícolas, tradiciones y fiestas, recetas de cocina, artesanías, edificios
importantes para la comunidad, antiguas ideas y proyectos, personas interesantes, entre otras.
Podrías indicar cuáles son esas cosas, esos recursos endógenos, que piensas deben ser recupe-
rados y puestos en valor para el beneficio de todos/as. Muchas gracias.
¿Qué es? (recurso)

¿Cómo es? (descripción)
¿Dónde se encuentra? (localización)
¿A quién pertenece? (titularidad o propiedad)
¿Quién nos puede dar más información? (información complementaria)
¿Qué harías para aprovecharlo mejor? (ideas para su recuperación y/o promoción)
Esta ficha ha sido elaborada por Don/Doña:
Dirección:
Teléfono:
experiencia particular y el intercambio de ésta con otros profesionales, probable-

mente derivará en la mejora constante de los distintos instrumentos empleados.
No debe olvidar que éstos requieren ajustes si van a aplicarse de forma compartida
con la comunidad, puesto que muchos de sus componentes no poseen el cono-
cimiento mínimo de los mismos ni el bagaje de su utilización, y en ocasiones, ni
siquiera aprecian al principio sus posibilidades. En este sentido, ciertas iniciativas
fracasan por la aplicación de métodos de trabajo generales a situaciones específi-
cas sin las correspondientes adaptaciones, e incluso, sin las oportunas explicacio-
nes a los protagonistas del proceso.
La cualificación de la acción técnica, y por ende, la mejora continua del proce-

so de desarrollo local, tiene mucho que ver con el conocimiento preciso del ám-
bito geográfico en el que se interviene, de sus problemas y de sus posibilidades.
Como quiera que dicho territorio es dinámico y se producen cambios constantes
en el mismo, ya sean de gran o pequeño alcance, hay que mantener permanente-
mente activos los instrumentos que permiten identificar y valorar su potencial, así
275
como chequear su estado en cada momento. De ahí que entre las competencias
esenciales de los profesionales del desarrollo local se encuentren la realización del
diagnóstico territorial integrado y la estimación del potencial endógeno.
Se deben adaptar entonces las estructuras técnicas para el desarrollo y mante-

nimiento de estas trascendentales actividades, que deben enfrentarse abiertas a
la concurrencia social, por lo que tienen que ser flexibles y de actividad descentra-
lizada con el objetivo de posibilitar la participación de los ciudadanos; eso implica,
casi siempre, la revisión de temas como competencias, horarios e instalaciones.
Sólo de este modo se contribuirá a ahondar en la sensibilización y en el com-
promiso de los participantes, así como en su mejor predisposición para afrontar
retos comunes de diferente alcance en relación con el proyecto compartido de
desarrollo local.
Asimismo es importante el aprovechamiento de las actuales tecnologías de co-

municación para su proyección, y además, para favorecer y facilitar su utilización
por parte de la comunidad y de los posibles emprendedores. Luego, es preciso
convencer a los gestores políticos de la necesidad de contar con agencias eficaces
y eficientes, además de estables, capaces de estimular y acompañar las iniciativas
que surjan desde su entorno. Y eso implica a menudo realizar inversiones para
renovar instalaciones y adaptarlas a la nueva situación, contemplando las particu-
laridades y las necesidades de cada lugar.
Los profesionales deben poder enfrentar además el reconocimiento de la es-

tructura y de la organización existente de cara al impulso del proceso local de
desarrollo, puesto que, quizás lo más significativo de su acción técnica es reco-
nocer que los protagonistas de la realidad pueden participar de forma activa en
todas y cada una de las actividades que se impulsen para realizar el diagnóstico y
estimar el potencial endógeno. Afortunadamente el agente de desarrollo nunca
está solo... pero tiene que darse cuenta.
Referencias Bibliográficas
GARCÍA RODRÍGUEZ, J.L., GODENAU, D. Y FEBLES RAMÍREZ, M. F. (eds.) (1999). Instrumentos

para el Desarrollo Local. Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, Santa Cruz de Tenerife, 364
pp.
IZQUIERDO VALLINA, J. (2001). Manual para Agentes de Desarrollo Rural. Gobierno del Principa-
do de Asturias y Mundi-Prensa, Madrid, 453 pp.
276
MARCHIONI, M. (2004). La acción social en y con la comunidad. Certeza, Zaragoza, 302 pp.
MARTÍNEZ PUCHE, A. (coord.) (2001). El desarrollo rural / local integrado y el papel de los po-
deres locales. Universidad de Alicante, Alicante.
RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ, FERMÍN (ed.) (1999). Manual de Desarrollo Local. Trea, Oviedo, 598
pp.
SAAVEDRA RODRÍGUEZ, J.; ZAPATA HERNÁNDEZ, V. M. Y LEGNA VERNA, C. (2005). Lecciones

para la actualización técnica en desarrollo local. Sociedad de Desarrollo de Santa Cruz de Tene-
rife, Santa Cruz de Tenerife, 430 pp.
TROITIÑO VINUESA, M. Á. (1993). «Espacios protegidos y dinamización de recursos», en VAL-

CÁRCEL RESALT, G. et al. (coords.) Desarrollo Local, Turismo y Medio Ambiente. Diputación
Provincial, Cuenca, pp 83-103.
TROITIÑO VINUESA, M. Á. (1996). «Análisis integrado del territorio y recursos locales», en VAL-
CÁRCEL RESALT, G. et al (coords.) Desarrollo Local y Medio Ambiente: La Iniciativa Comunitaria
LEADER. Diputación Provincial, Cuenca, pp 103-120.
TROITIÑO VINUESA, M. Á. (1997). «El diagnóstico y la valorización del territorio como elemento
de la planificación estratégica local». Conferencia impartida en el Master Universitario de Desa-
rrollo Local de la Universidad de La Laguna, junio de 1997 (26 pp mecanografiadas).
VILLASANTE, T.; MONTAÑÉS, M. Y MARTÍ, J. (coords.) (2002). La investigación social participa-

tiva. Construyendo ciudadanía, n° 1, El Viejo Topo, Barcelona, 283 pp.
ZAPATA HERNÁNDEZ, V. M. (2000). «El programa ADEGEO 2000 en el marco de la iniciativa

Geografía para el Desarrollo», en Geografía, profesorado y sociedad. Teoría y práctica de la
Geografía en la enseñanza. Asociación de Geógrafos Españoles, Murcia, pp 269-282.
ZAPATA HERNÁNDEZ, V. M. (2001). «Metodología para la elaboración del Plan de Desarrollo
Territorial», en Forma y función del territorio en el nuevo siglo. Asociación de Geógrafos Espa-
ñoles, Universidad de Oviedo y GEA, Oviedo, pp 508-512.
ZAPATA HERNÁNDEZ, V. M. (2001). La dimensión técnica en el desarrollo territorial: estructuras,

profesionales y metodologías. Universitat Jaume I, Castelló, 21 pp.
ZAPATA HERNÁNDEZ, V. M. (2003). «Los programas de desarrollo territorial en Canarias: el

caso del ENDOPLAN de la isla de La Palma», en Desarrollo rural en territorios insulares. Especial
referencia a las Islas Canarias. Cabildo Insular de La Palma y Centro de Cooperación y Desarrollo
Territorial de la Universidad de Oviedo, Santa Cruz de La Palma, pp 293-328.
277
1
Desarrollo local y estrategias
José Ángel Rodríguez Martín
«No hay globalidad que valga si no hay localidad que sirva»

C. Fuentes
Introducción
Con el desarrollo local se aprecia un cierto arrinconamiento del significado y de su

poder de acción. De hecho, si se observa la bibliografía más reciente, se constata
que el calificativo de local está siendo sustituido progresivamente por el más ge-
nérico de territorial. El acusado «fuera de juego» en el que iban quedando tantos
territorios y sistemas productivos locales, avalaron la tarea de salvamento sobre
los tres planos tan queridos por los weberianos (Economía, Sociedad y Territo-
rio). El método escogido, que iría perfilándose, constituye el armazón analítico y
operativo del desarrollo local. Sucedió que esas estrategias, a falta de un balance
de resultados y tipologías detalladas, fueron ponderando crecientemente factores
como el cultural e institucional y el del territorio. En esta última dimensión se pon-
deró el valor en sí y su relación con la atractividad y la competitividad.
El desplazamiento pendular hacia el núcleo central del territorio es producto

de la transversalidad que contiene internamente cada lugar. La ascendente globa-
lización ha tenido, entre otras consecuencias, una fuerte representación funcional
de los procesos productivos. En el mosaico de lo diferente, los territorios están
marcados por una lógica horizontal que los va posicionando en planos jerárqui-
cos dentro de la esfera mundial. Algo que depende de los potenciales y de las
31
1. DESARROLLO LOCAL Y ESTRATEGIAS
conexiones con otros lugares del mundo. En las empresas y sectores económicos,
en cambio, la lógica predominante es de tipo vertical. Los procesos productivos se
distribuyen espacialmente con distinta participación, fundamentalmente debido
a la inducción y selección que hace el actor dominante de las empresas transna-
cionales.
Esa dinámica transformadora de los territorios en el escenario internacional

enlaza con la necesidad de que sean éstos quiénes deban erigirse en las plata-
formas que los actores deban reconstruir, al objeto de acreditar capacidades para
innovar y competir, atrayendo la atención de inversores y compradores. Los pro-
cesos de desarrollo territorial tienen como objetivos principales la transformación
de los sistemas productivos locales, el incremento y diversidad de la producción,
la generación de empleo y la mejora en la calidad de vida de la población (I. Silva,
2006). Esa cultura territorial orientada a reforzar la capacidad de competir y a con-
solidar actividades y lealtades de compradores, pretende en definitiva, imprimir
a los agentes una identificación: que las empresas se sientan del territorio, más
que el simple estar en el territorio con disponibilidad de abandonarlo al mínimo
contratiempo (las deslocalizaciones).
Para la rentabilidad de la globalización es deducible que su óptimo sería que

los mercados existentes en tantos lugares contengan perfiles de compra, con seg-
mentaciones replicables, casi clónicos, fruto de esas olas portadoras de gustos
globalizados. Este bloque de productos globales es el mejor reflejo de una diná-
mica cuyo grado de absorción está conquistando la esfera de lo global frente a las
cuotas de la economía convencional o tradicional.
La situación normal por excelencia es la de unas economías locales compues-

tas por lógicas divergentes en cuanto a la forma y contenido para crear valor. En
esa interdependencia cada vez más extendida, las relaciones de fuerza van confi-
gurando un desigual cuadro de costes y beneficios en sectores y empresas, sea en
las escalas, movilidades, relaciones y expectativas. En tan asimétrica coexistencia,
se asistirá al drenaje y trasvases de asignaciones de los recursos, de unas activida-
des declinantes a las organizaciones de la producción globalista. Las tendencias
pesadas, esos movimientos de variables que permiten deducir previsiones, indican
que en este tipo de procesos el resultado de las interacciones entre los diferentes
modelos productivos ha registrado frecuentemente conflictos, inducidos por las
pujas que entablan los agentes al objeto de apropiarse de los espacios operativos,
los medios y las preferencias de las clientelas (los llamados choques sectoriales). El
interés del desarrollo local o territorial se asienta, por consiguiente, en el acierto o
32
fracaso de su compromiso estratégico para afrontar los avatares de ese gran shock
ocasionado por la globalización.
La suerte de producciones, estilos y valores de lo doméstico, estaría sujeta

a padecer abandono o agonías en buena parte de sus cimientos patrimoniales.
Cabe asimismo, que parte de lo local pueda prolongar su actividad si implementa
operaciones de reestructuración que le capacitan a nuevas experiencias. El reto
consiste en simbiotizar elementos constitutivos de su trayectoria con ingredientes
básicos del globalismo. La apertura e interdependencia que en esta última etapa
se ha impuesto en el planeta, abonó el terreno para acoger y enraizar engranajes
y dispositivos característicos de esa dominante globalización.
Ahora bien, en el balance de estos choques y entrecruzamientos, el protago-

nismo de las fuerzas que se despliegan en cada uno de los espacios no se limi-
tan al de las acciones de antagónicos proponentes. Efectivamente, los supuestos
aceptantes todavía no constituyen un uniformizado colectivo, por lo que tendrán
alguna influencia en la evolución configuradora.
El desarrollo local o territorial tiene hoy un sentido de «emergencia», ya que

las turbulencias que gravitan sobre su carta de navegación, la hoja de ruta, obli-
gan a saber pilotar esa inestabilidad. El plan direccional que representaba el reco-
rrido habitual no garantiza ya ningún destino de éxito. Deben asumirse costes de
resistencia a modificar los trazados, pero no necesariamente es la mejor solución
abrazar sin reparos el ser pilotados automáticamente desde una virtual torre cen-
tral de cuya logística no se participa activamente para lo que interesa particular-
mente. Lo decía muy bien el sociólogo A. Touraine, cuando expresaba que una de
las peores y funestas manías de nuestro tiempo es el alto riesgo de la pasividad.
No es exagerado apelar, por lo que tiene de consecuencias en insospechadas ter-
minales, al «estado de alerta» que viven los territorios que siguen deshojando la
margarita en definir qué es lo que quieren ser y su cómo, con quién y dónde, con
cuánto y sus límites, lo que sacrifica y en lo que se vuelca.
Los mensajes que ayudan a capear incidencias son de todos conocidos. La

geografía de los costes y de los stocks de factores ceden la jerarquía máxima a una
geografía de la organización y de la calidad de las instituciones. Del reinado de
los costes Hoover (costes de inputs, transporte, localizaciones,...) al dominio de los
costes de transacción y de los activos intangibles que circulan por las redes de flu-
jos que ha multiplicado este nomadismo agresivo, cosmopolita. De una economía
adicta a las fijezas a prácticas de foot-loose, donde las variables de distancia y cos-
33
tes logísticos van reduciendo su ponderación. Así pues, mientras que a la compe-
tencia tradicional y a las organizaciones tayloristas les satisfacía una segmentación
espacial rígida en sus funciones y empleos, jugando el territorio un papel bastante
pasivo y en el que destacaba la provisión de recursos, «la nueva competencia
globalizada y las nuevas organizaciones tienden a conferirle al territorio un papel
sensiblemente más activo» (P. Veltz, 2006). Las especializaciones en esta econo-
mía poblada densamente de redes de flujos físicos e intangibles, poderosamente
conectada, valoran de modo ascendente el carácter relacional y la disponibilidad
de externalidades procesadas por el territorio desde el que se opera. El peligro
de fallos en ambos apoyos es el causante de las temidas deslocalizaciones y de
la pérdida de atractividad espacial. Constituyen entonces dos condiciones básicas
para dinamizar e innovar en el sistema productivo local que aspira a posicionarse
en el escenario global.
Planteados los términos generales del debate global - local en su incidencia

territorial y estratégica, convengamos en que estamos llegando al fondo de la
cuestión. Las estrategias de desarrollo local y las estrategias de desarrollo territo-
rial tienen una misión primaria: domesticar la globalización mediante un inteligen-
te poder de ajuste, donde lo principal es gestionar aceptablemente los intersticios
que contienen oportunidades y los conflictos derivados de la coexistencia de mo-
delos con valores y esquemas divergentes. Un desafío, por tanto, que pasa por
una profunda reflexión de las condiciones y potencialidades de su endogeneidad
en estas coordenadas. Cuando soplan los vientos a favor, cualquier receta funcio-
na al margen de su originalidad. No es el caso. Enfrentarse al cambio de las ruti-
nas, como se apuntaba anteriormente, supone renovar y sustituir las herramientas
del equipaje (saberes, fuerzas, diseños de actuación).
Improvisar en entornos turbulentos se revela como una de las tragedias más

comunes en las que caen diferentes agentes. Las estrategias han de concebirse
como técnicas necesarias de gestión, pero también de la visión comprensiva de
aquellas topografías en las que se mueven. Improvisar es alterar el orden de las
prácticas e ideas-fuerza. A ese imperativo hay que sumarle la evidencia de que
sin estrategia no se cubre con solvencia a quien merece tenerse como objetivos
(targets) prioritarios. En contraposición a los que analizan este desafío como una
cuestión primordial de recursos materiales que movilizar y lograr, participamos de
los que responsabilizan al factor humano como principal foco de atención. No
pueden renovarse las organizaciones, ni llevarlas a las rampas de lanzamiento para
alcanzar objetivos viables, si no se cambian mentalidades y hábitos de las personas
activas que integran todo tipo de organizaciones. Comparto la irreverencia de F.
34
Schumacher cuando se preguntaba si cuando se hablaba de promover el desarro-

llo, lo que se tenía en las mentes eran las mercancías o la gente.
Una nota sobre el método para comprender el desarrollo local
En este epígrafe se pone el acento en los dos referentes que a mi entender tienen
mayor poder explicativo en cuestiones como las que aquí se tratan. De un lado, el
pensamiento sistémico se hace insustituible en casuísticas complejas como las del
desarrollo local, por cuanto el ensamblaje de materiales económicos, sociales y
territoriales sería imposible de integrar sin las interacciones y efectos de conjunto.
Se trata de postulados encaminados a construir conocimientos sobre los núcleos
y relaciones primordiales desde una óptica de redes que valora las sinergias y
el espíritu de los agentes. Esa complejidad, repetimos, sería inabarcable sin este
método sistémico. El otro eje que se revela como imprescindible en el método de
análisis es el de la prospectiva.
Descartada la inhibición y la ignorancia de lo existente como fórmulas aconse-

jables, la racionalidad social de los actores está obligada a reflexionar, ponderar y
elegir propuestas inteligentes a su alcance. Una tarea que requiere el concurso de
revisar las experiencias y cruzarlas con los rasgos definitorios de la incitación ex-
terna, que está significando una globalización que lleva cierto tiempo atravesando
las fronteras. Algunos autores recurren a la famosa analogía de J. A Schumpeter
sobre la «destrucción creativa», ya que han encontrado parecido con esa imagen
de progreso cuyos saltos exigen mentalidades y agentes dispuestos a innovar asu-
miendo riesgos, pero también sacrificando trayectorias que han quedado fuera de
juego. Lo que sucede en este caso de la dialéctica global - local es que el eslabón
débil, los territorios cuyo protagonismo ha sido secundario en la configuración
de este nuevo formato del capitalismo, han de «poner patas arriba» buena parte
de sus esquemas de hacer, saber y relacionarse. Como ya se ha dicho, en esto
consiste actualizar esa mirada y lectura sobre el desarrollo local que hoy interesa
tener de referente. La virtualidad de las estrategias de desarrollo local es la de
resolver situaciones y despejar incertidumbres; es provocar mayores posibilidades
inyectándole al ambiente normas incentivadoras y recursos tangibles e intangibles
hoy vitales para desenvolverse entre fronteras permeables. Una tesitura, por con-
siguiente, en la que lo sustancial sería corregir las viejas redes y aquel núcleo duro
que impide soluciones en y con esa globalización.
Un concepto que asume la complejidad es el de los atractores, esos efectos

conjuntos creados por la combinación de variables, que obliga al sistema a gravi-
35
tar sobre ellos. Expresan aquellos focos que suscitan el interés de los agentes para
encontrar significados y pasillos de actuación. Si la esencia de toda estrategia es
elegir lo que no debe hacerse, esto es, evitar antes que otra cosa las desgracias
inesperadas, se entiende que una finalidad sea poner límites y fijar posiciones que
respondan a uno de los principios más queridos por el pensamiento sistémico: el
de la homeostasis. Según el mismo, cuanto más estructurado e integrado está un
sistema, menos es capaz de asimilar fluctuaciones tanto internas como externas.
Ninguna estrategia actual a nivel territorial es confiable cara al futuro, si no realiza
este constructo de estabilidad y autorregulación suficiente. Es decir, si no genera
entre los agentes y dispositivos con los que opera una notable detección para el
filtraje de oportunidades y el activar anticuerpos respecto a shocks y deterioros de
valoración. Lo perseguible es ir acumulando fuerzas materiales y voluntades en
torno a una malla organizativa y unas redes relacionales con apreciable sensibili-
dad a las contingencias y a su plasticidad funcional. Seguramente esa aspiración
esté fuera del alcance, por lo sofisticado del dispositivo, para comunidades aún
con necesidades más primarias. Pero es bueno saber cuáles son las metas que
otorgan mayor patente de supervivencia a lugares y sistemas productivos en el
mundo actual y venidero.
Una útil atalaya para visionar estos apartados de la «destrucción creativa», los
atractores, la homeostasis, y la flexibilidad, se sintetizan en la noción de reflexibi-
lidad social, manejada por autores como A. Giddens. Puesto que lo que está en
juego es un proceso de cambio, el hilo conductor explicativo debería centrarse en
la modificación de las bases sobre las cuales se construyen los niveles de confian-
za, la fiabilidad y la legitimación en el funcionamiento de los actores o agentes.
Es decir, se trata de cuestionar y examinar las prácticas dominantes al objeto de
reformar piezas y engranajes imperantes.
Una novedad situacional que elevó al primer plano la competitividad en todas

sus dimensiones que ha ido modelando el mercado mundial; unas formas y unas
prácticas comerciales vertebradas por redes de conexión tejidas entre mercados
espaciales y empresas transnacionales que se correlacionan con las del mundo de
la producción posfordista; la revalorización del conocimiento como sector creador
de valor (la economía digital), y del entramado institucional, como avalista de las
estrategias (gobernanza, capital social y democracia participativa y descentrali-
zada), se están erigiendo en componentes externos de las ventajas de competi-
tividad que completan las obtenidas en las cadenas de valor internas (provisión,
función transformadora y fase distributiva-marketing).
Pienso que tiene razón E. de Bono cuando dice que necesitamos pensar en
lo que puede ser y no sólo en lo que es. Colectivos y organizaciones deben plan-
36
tearse las secuencias de sus necesidades estratégicas, el cuadro de preferencias y

los márgenes de maniobra que son factibles de abordar. Una sociedad se califica
de atrapada cuando carece de fuerzas para ampliar sus bases operacionales. Pero
aún es más grave si ese bloqueo procede de sus resortes mentales y políticos.
Queremos expresarlo de otro modo a la hora de finalizar este epígrafe. Un

territorio y un sistema productivo local transitará hacia posiciones más fuertes
cuando sea capaz de abrir y provocar nuevas posibilidades de valorizaciones,
pero también cuando levanta muros o diques de contención a las espirales que
desencadenan los focos críticos o de marginalización creciente. Las economías,
como las sociedades, son cada vez más osmóticas (fluidas o líquidas, que diría
Z. Bauman). Las propagaciones de contagios, contaminaciones, están cambian-
do a peor en términos probabilísticos. Los riesgos e incertidumbres (probabilidad
cuantificable o azarosa) agarrotan a los decisores y agentes ante la eventualidad
de afectaciones.
Apuntes sobre la globalización y su incidencia territorial
Verdaderamente ésta es una cuestión muy manida, pero como los tópicos, es
de inevitable pronunciamiento, siquiera fuese como prueba radiográfica, sobre el
relator que trasluce su tratamiento del «gran cambio». Seré muy sintético y pro-
curaré no hacer incursiones colaterales. La razón de inducir este epígrafe es que
se sospecha que las estrategias de desarrollo local y de desarrollo territorial apenas
hubiesen salido de la primera generación de análisis si no hubiese irrumpido esta
potente retroalimentación del sistema, al modo que lo han hecho en las dos últi-
mas décadas. Autores importantes enfatizan la inutilidad de buscar alternativas a
la globalización que no supongan descubrir huecos o nichos. Son pocos los que
suponen un test de confianza adivinando que existen soluciones con mayor ópti-
mo social y económico, si apuestan por la «desconexión» que si se arriesgan a ser
«engullidos» por la voracidad globalizadora. Me pregunto si existen gobiernos y
mesocracias ignorantes de que la aceptación de una sustancial alteración en las
coordenadas no comporta ajustes internos para evitar desplazamientos indesea-
dos. Es verdad que la ignorancia no es patrimonio de los despistados, sino tam-
bién de los que relativizan el poder del estar y querer ser en el mundo.
Desde otra perspectiva, la globalización ha provocado tres decisivos impactos:

los ciclos de vida de los productos se han acortado bastante (rotación acelerada);
los gastos de investigación, diseño y comercialización en productos nuevos y tec-
37
nologías de proceso y producto descansan en fuertes inversiones y organizaciones

potentes en capital humano y comercializador; por último, la segmentación fun-
cional y territorial de los procesos productivos es uno de los sectores que identifica
el modelo posfordista o de producción flexible. La posibilidad de realizar cadenas
espaciales de fabricación y prestaciones de servicios constituye una de las ver-
tientes que mejor expresan el cambio de la espacialidad en esta fase del sistema
tecno-económico y cognitivo. Entre los impulsores de la globalización, señalamos:
la liberación del comercio internacional; la desregulación de sectores estratégicos;
la emergencia de la economía digital; la confirmación empírica del conocimien-
to como «energía» con efectos inducidos extraordinarios; la creciente dicotomía
entre el abanico de diferenciaciones de productos en la demanda y el ensan-
chamiento del núcleo de productos globales avalado por la homogeneización de
gustos y la incidencia de las técnicas del márketing y la publicidad; la fluidez de
los mercados de capital financiero; la mundialización mediática y la ramificación
de servicios culturales y de entretenimiento; por último, unos avances científicos
y aplicaciones tecnológicas en un escenario de acceso mucho mayor en sus usos
y patentes de empleo.
La globalización acentúa la instantaneidad, la obsolescencia, la volatilidad, los

gustos y lo efímero de sus modas, las creencias en valores e ideologías ligadas a
ese poderío de lo material y a las defensas de un egoísmo e individualidad poco
solidaria en buena parte de las poblaciones del primer mundo. De otra parte,
al relativizarse la distancia, distintos lugares tendrán la oportunidad de ofertarse
como centros para fijar producciones, pero también como puntos de compra inte-
resantes. En resumen, con la globalización se multiplican las interacciones, lo que
da pie en lo social a la proliferación de redes; en la economía, al desarrollo de las
producciones informacionales y culturales, a un sector de la virtualidad con patro-
nes de comportamientos y referentes de valores menos anclados en tradiciones
locales, especialmente en el mundo occidental (no es así en el mundo islámico,
por razones múltiples); en lo territorial, a un relativismo locacional, en el que han
de ser evidentes las ventajas operativas de estar en un lugar y no en otro.
Antes de entrar en la cuestión territorial de la globalización, creo que es nece-

sario dedicarle un breve apartado al aspecto cultural, los valores y el plano de lo
público ante este fenómeno. Tomo como inductor de mis reflexiones lo que escri-
be Ash Amin y el equipo de autores con los que colabora. Sostiene que la princi-
pal consecuencia del globalismo contemporáneo ha sido un aumento de culturas
fusionadas e híbridas y de identidades divididas y dispersas. Define las prácticas
culturales de la mayoría de las agrupaciones étnicas, de clase, género y generacio-
38
nales, en función del poder cotidiano de los hábitos de consumo, de modo de vida
y de los modos de comunicación. En cuanto a la esfera pública, diferentes autores
confirman que cada vez es más móvil, circulante y ubicuo. Lo significativo es cómo
las decisiones y los mecanismos de participación, en consecuencia, responden en
los lugares a cuál es la entidad del capital social y de cohesión; a cómo son los
liderazgos sobre unos actores cuyas mentalidades son susceptibles de influencia
por esa cultura del globalismo, y a cuál es el poder que se tiene para adaptarlas de
diferente manera a sus espacios. La relación de este punto con la cultura territorial
es fundamental a la hora de las estrategias comprensivas de las localidades, tal
como se verá más adelante.
La nueva lectura sobre la territorialización activa
No se discute que la globalización sea un proceso vinculado a los territorios, por-

que al fin y al cabo «la dinámica económica y el ajuste productivo dependen de
las decisiones de inversión y de localización de los actores económicos y de los
factores de atracción de cada territorio» (A. Vázquez Barquero, 2001). Existe a ese
respecto una reciprocidad asimétrica entre condicionantes y oportunidades que
brinda la globalización y sus respuestas, así como en los comportamientos que
muestran los actores locales. Por ello es correcta esa visión relacional del lugar y el
espacio tal como se muestran en los trabajos de D. Massey. Como tal, son nodos
que promueven y participan de flujos que contienen y yuxtaponen elementos de
diversidad, dependiendo su intensidad y posiciones del potencial de su sistema
productivo y tamaño del mercado; la tipología de sus agentes y la densidad de
sus redes, de las conectividades y del «clima» socioeconómico y externalidades
que han estado creando y definiendo unas prácticas de gobernanza y un aparato
institucional con densidad determinada.
Lo que estará menos globalizado, es decir, con mayor autonomía en esta pa-
norámica general, será el conjunto de bienes públicos y colectivos, así como los
estilos políticos y las prácticas enraizadas en lo socio-cultural. Aspectos como la
legislación de los derechos de propiedad, la cohesión y conflictividad social, la
inserción exterior y sus bases de política comercial, la profesionalización de los
agentes, los equipamientos e infraestructuras, el sistema tributario, las relaciones
laborales,..., tendrán un perfil derivado del factor histórico, de las correlaciones de
fuerzas en los diferentes poderes, valores y experiencias gestadas en una cotidia-
nidad prolongada en el tiempo. Lo que haría la globalización entonces es incitar a
que se adapte a su propuesta de modelización. De ahí que, el diseño y voluntades
39
de ese mundo local, sean tan significativos de cómo encaja ese contrapunto de lo
diverso, el cual además está desafiando a través de los contactos y de sus ofertas
«desde dentro» prototipos diferenciales a lo que se tenía y hacía localmente.
Lo local, nos recuerda D. Massey, sigue siendo percibido como el espacio de lo

íntimo, lo familiar, lo cercano. Contiene su imaginario colectivo del que se nutren
sus habitantes, socializados en tales costumbres y valores desde las grandes satis-
facciones referentes (familia, religión, sistema educativo, medios de comunicación
y las relaciones de amistad y afectivas con los próximos del lugar). Los antro-
pólogos le asignan a los lugares un papel muy conformador en el carácter y las
cosmovisiones de los individuos, esto es, en las maneras de ver y entender la rea-
lidad y el mundo. Es verdad, no obstante, que hay un matiz entre sentirse de una
comunidad o de un lugar. La noción de «arraigo» no tendrá idéntico despliegue.
El conocido geógrafo brasileño Milton Santos decía que el «espacio local es un
espacio vivido, sentido. Mientras, el espacio global tiene un proceso racionalizador
y de contenido ideológico de origen distante. Es por eso menos propio».
Muchos autores procedentes de diversos campos disciplinares se refieren a

la identidad territorial como categoría analítica importante, sobre todo ante los
asuntos que tratan de asignaciones espaciales y contrastes de estatus territoria-
les... Definir la identidad en el contexto mundial actual es fijarse en prácticas
simbólicas, además de rasgos fijos y físicos económicamente. La atractividad local
enfatiza la red de relaciones sociales en un contenedor territorial que va grabando
adherencias simbólicas, patrimonios varios compartidos, recreando pasados y lle-
gado el caso, proyectándose en el estilo y en propuestas colectivas. La identidad
nos confronta con el tema de lo propio y lo ajeno, con lo interior y lo exterior,
con el tema del otro (la alteridad y la nosteridad). El sentimiento de pertenencia
y reconocimiento, la búsqueda de lealtades comunes o el interclasismo que es
diluido ideológicamente por praxis reivindicativas y de afirmación socio-territorial,
constituyen componentes esenciales de unas identidades que han encontrado
en el choque de la globalización y su uniformización un catalizador de reacción
de primera mano. Es muy significativo que la instrumentación de esas señas de
identidad es muy desigual en los planos de lo político (alta en los nacionalismos
subestatales, por ejemplo), lo social (media, debido a la mucha hibridación) y lo
económico (variable, pues el nacionalismo económico tiene cancha limitada en el
escenario actual). De forma abierta o subyacente, en cualquier caso, el recurso a lo
identitario es apelado como principio alentador en unas estrategias de desarrollo
local que se implementan con el objetivo de resistir, no dejar extinguir, exteriorizar
potencialidades circunscritas a éxitos domésticos y en atraer implantes que pue-
den enraizar desde ahí, conectándose a otras realidades.
40
El nuevo escenario de los territorios se concreta en un contexto para el que

es imperativo la apertura y regulaciones poco obstaculizadoras. Un marco estra-
tégico donde la cultura corporativa del sistema empresarial sea muy sensible y
proclive a las innovaciones tecnológicas, organizativas y a las nuevas modalidades
de gestión (reingeniería, bench-marketing, cuadro de mando integral, inteligen-
cia emocional, watching,...); una gobernanza y cultura política en los decisores
e interlocutores de mediación, que responda a unos principios de flexibilidad,
democracia participativa, y transparencia administradora. El crecimiento de los
territorios es el resultado conjunto de una serie de factores que han de converger
en el lugar, aumentando el factor capital y adecuando las escalas del lugar; apos-
tando por un factor humano profesional y con altas dosis de empleabilidad; con
unos mercados expansivos tanto a nivel interno como en el exterior; un sistema
de competencias administrativas donde impere el espíritu sinérgico, cooperante;
y un diseño de proyecto territorial bien dotado en su imagen corporativa, donde
sea manifiesto su poder de atracción. Un simple reparo de estos factores críticos
para sostener un proceso de crecimiento de las dimensiones económica, social y
territorial, infiere a primera vista en lo inevitable que es la presencia del modelo
exterior globalizante, por lo que la exogeneidad ha de incorporarse muy selectiva-
mente, entrecruzándose con el armazón endógeno que de manera deliberada se
va contemplando para lograr objetivos de bienestar creciente.
En un obligado trabajo de consulta elaborado por el PNUD/OIT/UNOPS/EUR

(2002), del que se hace eco y cita S. Boissier (2006), alusivo al desarrollo territorial,
se pone el punto de mira en los siguientes principios del desarrollo local: el de-
sarrollo está condicionado por la voluntad y capacidad de los actores locales; ese
desarrollo gira alrededor de la valorización de potencialidades locales; el sistema
microempresarial y de pymes es capital en estas economías periféricas; las iniciati-
vas deben adobarse con instrumentos e incentivos motorizantes; es difícil, que los
éxitos en una instancia espacial no sean compatibles y compartibles con los otros
niveles espaciales como se ha dicho al comienzo de este trabajo; el subastador
implacable en el tablero de juego económico es la competitividad, en la versión
sistémica de la misma, es decir, en la que atiende a variables de los entornos y no
se ciñe estrictamente a la función interna microeconómica o empresarial. El lúcido
autor chileno nos señala los supuestos estratégicos: capacidades de los agentes;
movilización y conducción por los cauces de un consensuado plan de acción; una
especie de guía de comportamientos y compromisos estratégicos; apalancamien-
tos sobre potencialidades endógenas y su matriz cultural; no desviación de las
prioridades y especificidades que favorecen esas competitividades en contextos
cambiantes.
41
La apuesta por un desarrollo territorial más consistente teórica y prácticamente

ha encontrado un poderoso aliado y fuente de inspiración en las aportaciones
de la Nueva Geografía Económica, desarrollada por Krugman, Fujita, Venables y
tantos otros autores dentro de la perspectiva del crecimiento regional endógeno,
en un enfoque que se diferencia de las aproximaciones neoclásicas y de otras es-
cuelas de pensamiento. Estos autores valoran la concurrencia en los territorios de
economías externas, menores costes de facturación, el empuje del capital huma-
no y mercados laborales con alta profesionalización y cualificaciones variadas para
los segmentos demandantes y la formación de «economías de aglomeración»
o de concentraciones de actividades en los mercados locales. Las interacciones
de estos factores posibilitan la generación de rendimientos crecientes, baratos e
impulsores de movilidades.
Los objetivos del desarrollo territorial son muy comprensibles: transformar sus
sistemas productivos locales si la situación va evidenciando desajustes irremedia-
bles, caso de no reestructurarse; generar mejor empleo y diversificar su tejido
productivo, mejorando el existente; propiciar un salto en la calidad de vida y en
las condiciones del entorno para atraer nuevos proyectos. Estas metas son impo-
sibles de materializarse si la esfera pública no interviene con energía y eficiencia.
La gestión pública y las técnicas de diseño institucional, así como los canales de
participación y control de agentes sociales mesocráticos, son una de esas condi-
ciones necesarias que impiden esos logros sin tal concurso. Naturalmente que
al igual que en el sector privado, los responsables públicos han de cuestionar
si su mentalidad y conocimientos están enterados acerca de los procedimientos
que mejor podrían resolver las situaciones problemáticas y las que actualizan sus
atractores vertebrales.
Del repaso de esos objetivos que acabamos de explicitar se extraen algunas

conclusiones ilustrativas. Los territorios tienen que atrincherarse incesantemente
de aquellas capacidades que ayudan a los agentes a descifrar las claves que acon-
tecen en su terreno de juego, al objeto de renovar sus esquemas operativos en
las organizaciones y en los atributos del lugar. Sin embargo, para que ese capital
organizacional esté disponible, los actores habrán tenido que asumirlas en una
función de aprendizaje colectivo de esos conocimientos e informaciones estratégi-
cas. De la racionalidad sustantiva se ha dicho que es una resultante de inteligencia
y buena información. Siguiendo esta concatenación de requisitos generales en
una cultura territorial que está expectante a las señales de los entornos externos,
es cuando se comprueba la trascendencia que por su función articuladora tiene la
institucionalidad que regula y fija prioridades colectivas en ese territorio.
42
Si los territorios necesitan de políticas que ayuden a construir y explotar las

capacidades endógenas y que sus sociedades cuenten con buena información y
conocimientos para saber interpretar los balances de la globalización, ese impul-
so de alcance colectivo y de legitimidad social sólo podría ser gestionado desde
unos poderes locales con competencias ejecutivas y participación definitoria en
la normativa de las reglas del juego. Ese empoderamiento a nivel local precisa en
su proactividad de un fuerte respaldo interviniente y de consensos básicos. Es la
llave para afianzar una cultura de concertación y de cooperación entre lo público
y lo privado. No olvidemos, como ha escrito Scott (1996) que «las instituciones
son estructuras de tipo regulatorio, normativo y cognoscitivo que dan estabilidad,
coherencia y significado al comportamiento social». De lo que estamos tratando
es de procesos de cambio path-dependence, es decir, dependientes del modo en
que han de adoptarse decisiones futuras, dándole confianza a los agentes, redu-
ciendo esos costes de transacción y fortaleciéndoles expectativas ante riesgos e
incertidumbres.
Después de todo lo dicho, el lector deducirá que el Desarrollo Territorial se da-

ría por bueno si con sus intervenciones deliberadas, es decir, con unas estrategias
meditadas, discutidas y consensuadas, le imprime a la jurisdicción competente
una dosis notable de mayor competitividad territorial. Y ese era, como ya se ha rei-
terado, el meollo de la no exclusión en esta fase de la globalización. Los aspectos
básicos que caracterizan esa competitividad territorial reposan sobre ese senti-
miento de identidad que moviliza energías con direccionalidad convergente; con-
tar con capacidades para transformar recursos, pero también para alinearse con
esos otros territorios que trabajan con tecnologías y organizaciones más eficientes
por su cultura corporativa (los cath-up tecnológicos y el orgware que maneja el
desarrollo local); la calidad y densidad institucional a la hora de afinar decisiones
y asentar liderazgos formales e informales; aflorar yacimientos de especialización
con productos nuevos y con iniciativas y proyectos diversificadores.
La competitividad del sistema empresarial de un territorio y el prestigio de los

lugares que albergan hechos y relaciones económicas de solvencia acreditada,
derivan de los buenos resultados de la productividad y eficiencia en lo que hacen
los agentes del lugar, así como del adecuado proceso decisional para insertar y
fortalecer ese territorio en la división internacional del trabajo. Esa mejora de la
competitividad y productividad de las localidades depende de la introducción de
innovaciones en las empresas, de la flexibilidad y organización del sistema pro-
ductivo y de la existencia de instituciones que favorecen el funcionamiento de los
mercados. Además, comporta potenciar redes, dotarse de servicios avanzados,
43
aumentar las externalidades y el capital humano del lugar. En esta panorámica,

sobresale la participación ascendente del capital de los intangibles. Los territorios
pequeños, más propensos a densificar contactos personales y relaciones entre
instituciones y agentes, cuentan con la proximidad como ventaja sobresaliente. En
otro plano, las costumbres y tradiciones frenan la propensión a las innovaciones,
pero igualmente dificultan los cambios de mentalidad y la predisposición a las
adaptaciones y a las alianzas y acuerdos con agentes externos.
Referirse al territorio como base cultural de sistemas de empresas y como pla-

taforma que está poblada de externalidades, redes de conectividad y las tenden-
cias concentradoras o aglomeraciones, es contemplar una arquitectura integral
donde interesa sobremanera las calidades esenciales de sus materiales. En el edifi-
cio territorial, existen tres de estos factores a los que se debe prestar una atención
especial: la proximidad, que ha de ser factible y favorecedora de las ventajas de
tiempo en costes logísticos y de las transacciones; la interacción, cuya densifica-
ción es la fuerza promotora de los procesos de aglomeración y de construcción de
redes; el asocianismo, como práctica que estimula la cooperación y la confianza.
El material que mejor caracteriza a los territorios es el de la proximidad, por

cuanto desde un punto de vista económico es el que posibilita los costes de tran-
sacción al facilitar la circulación de la información, la profusión de contratos y el
coste de obtener información. La proximidad mejora las conmutaciones y eso
promueve servicios y soportes. La política de proximidad, en palabras de A. Amin,
«puede interpretarse como una política de la negociación de efectos inmanentes
de la yuxtaposición geográfica entre espacios físicos, comunidades superpuestas
y prácticas culturales discordantes». La mayor proximidad de las instituciones a la
gente «les permite una mayor flexibilidad para responder a las necesidades y pre-
ferencias locales y a encajar de forma eficiente las ofertas de servicios y la difusión
de la información» (Rodríguez-Pose y A. Bwire, 2006)
Sobre las estrategias de desarrollo local y territorial
El éxito de las estrategias de desarrollo local y territorial se valora en términos

de su capacidad para propiciar el cambio estructural. En palabras de Vázquez
Barquero, se identifican tres posibles procesos: mejora de la competitividad de los
sectores económicos locales; desarrollo y consolidación de nuevas actividades eco-
nómicas; y aparición de mecanismos formales e informales relativamente estables
de relación e interacción entre actores. Completaría esos procesos, mencionando
44
que en las estrategias de desarrollo local hay un principio rector, que es la visión
del proyecto que requiere movilizarlos socialmente y de los actores. Es asimis-
mo casi universal la inclusión en las estrategias de desarrollo local y territorial de
los capítulos de formación y profesionalización del factor humano, las políticas
medioambientales y las de I+D+i.
Los grandes desafíos a los que se enfrenta el desarrollo territorial pasan por
superar las amenazas, riesgos, tensiones y por dotar de coherencia la gestión de
los intangibles y el estilo del saber hacer. En una perspectiva creativa, las estrate-
gias fortalecen capacidades y actitudes de la población, de manera que sea capaz
de asegurar un desarrollo estable de su territorio (capacity building); desarrollar
actitudes y conocimientos en el factor humano para enfrentarse a procesos de
adaptación con espíritu proactivo, sabiendo que el objetivo de reestructuraciones
comparte sus retos con las oportunidades inéditas que aparecerán en esos mo-
mentos de cambios (capacity leadership); programas para capacitar y estimular a
los actores en una cultura dotada de mentalidad abierta a valores de flexibilidad
en innovación, formación de redes y alianzas (empowerment); fomentar las rela-
ciones entre empresas, instituciones de formación e investigación, organizaciones
empresariales y sindicales, gobiernos locales e instituciones del gobierno nacional,
de la comunidad autonómica y la UE, a fin de coordinar más eficientemente los
recursos mediante reducciones en los costes de transacción, mayor fluidez de las
interacciones y aumento de la confianza entre los actores implicados en el proyec-
to y las iniciativas.
Hemos insistido en diversas ocasiones en que los procesos de desarrollo no se

producen en el vacío, sino que tienen profundas raíces institucionales y cultura-
les. Cada sociedad alienta el desarrollo con formas específicas de organización e
instituciones que le son propias y que facilitarán o dificultarán la actividad econó-
mica, debido a que los agentes económicos forman sus decisiones en ese entorno
organizativo e institucional y, por supuesto, no siguen siempre las prescripciones
teóricas de los modelos económicos (A. Vázquez Barquero, 2001).
Soluciones de compromiso y elecciones es lo que entraña toda estrategia.

Ahora bien, para alcanzar ese objetivo de un modo eficiente en el territorio es
fundamental crear un dispositivo organizativo (agencia de desarrollo local, de-
partamento de planificación estratégica, agencias de desarrollo y promoción eco-
nómica,...), unos incentivos ad-hoc en operaciones que se quieren promover, un
sistema normativo específico y compatible con el de sus contextos legales. De ahí
que en las estrategias sea fundamental su buena adaptación al espacio específico,
45
no incurriendo en encorsetamientos de mecánicos planes elaborados fuera de las

necesidades y problemas concretos.
En las estrategias no hay que confundir la visión del futuro de la que nace la
formulación de fines, con lo que son proposiciones tácticas, consistentes en el
plan que hay que seguir para cumplimentar el planeamiento previo. En esa visión
de futuro, las estrategias actuales tendrán como ejes articulantes esos factores
estructurantes, en dos temas ineludibles: el de la competitividad y el de la atracti-
vidad a nivel territorial.
El desarrollo local en esta fase de la globalización no puede eludir el dominio

que tiene la competitividad como filtro de la viabilidad empresarial. De un desa-
rrollo preocupado en reducir desigualdades desde programas públicos que atien-
den a los actores problemáticos, el enfoque presente se ha ido orientando a las
acciones que refuerzan lo competitivo, apostando de ese modo por los beneficios
que expandirá en su entorno más próximo (efectos de desparramamiento o spill-
overs). Sucede, como es sabido, que el gran arma del sector global que penetra en
mercados territoriales tan diversos es el de apoyarse en las ventajas competitivas
que le procuran con grandes economías de escala; comercializaciones con fuertes
redes de apoyo; el uso potente del márketing en formas de pagos o ventas; las vin-
culaciones con los grandes centros comerciales y la escalera de puntos de venta;
una potente red logística; y la renovación acelerada de las ofertas.
Los sistemas productivos locales, dado el grado de interdependencia alcan-

zado y las regulaciones comerciales vigentes, no cuentan con alternativas a las
que agarrarse que no sean las de aprovechar algún intersticio en la proximidad,
la cercanía y el conocimiento de la clientela y sus gustos, o en recrear culturas
productivas locales de las cuales los agentes del lugar pueden entender mejor sus
claves de éxitos pasados.
La competitividad territorial consiste básicamente en una dinámica de cambios

para que los actores hagan mejor las cosas; sean creativos, diferenciando y diver-
sificando sus iniciativas, agudicen la sensibilidad ante las demandas segmentadas
de las clientelas y se muevan organizativamente sin fijaciones obstaculizadoras y
reacias a la cooperación con otros agentes. En frase de D. North, para sostener
procesos de cambio en el crecimiento es tan importante desarrollar las capacida-
des de adaptación como las asignaciones de recursos.
La atractividad territorial es uno de los ejes temáticos que están ocupando más
interés por parte de los expertos y responsables que se relacionan con el desarro-
46
llo local y territorial. En principio, el atractivo general de un lugar depende de su

calidad de vida, la imagen de país, las infraestructuras físicas y los equipamientos,
la posición de bienes colectivos, la calidad medioambiental y urbanística, la ac-
cesibilidad tecnológica, la especialización de los recursos humanos, el desarrollo
de los canales de financiación, la calidad institucional de las decisiones públicas,
el sistema normativo y la estabilidad política y de sus relaciones internacionales.
Como apartados especiales, el nivel de desarrollo, con todo lo que de ello deriva,
y la tipología cultural, con sus valores, costumbres y trato al otro (la alteridad),
son objetos de percepción y ponderación. La atractividad es un concepto ligado
al mundo de las percepciones y de la comunicación, pues el lugar ha de proyectar
un imaginario general positivo, pero ha de comunicar con diligencia sus incentivos
y ventajas de localización. En esta era de la información, esos movimientos son
decisivos, al igual que disponer de instituciones y organizaciones muy ágiles, con
radares en permanente actividad para estar retocando y actualizando las fortale-
zas de aceptación e interés.
Al calor de la Nueva Geografía Económica, la revisión de los planteamientos

sobre la atractividad ha ido ganando en profundidad y en el diseño eficiente de
las políticas de actuación. Es el caso de la preocupación por lo geopolítico y las
relaciones internacionales que tiene ese territorio; las redes de conectividad y la
calidad de las empresas que prestan esos servicios logísticos; los intangibles de ser-
vicios a las empresas; la agilidad de la burocracia; el nivel de penetración que tie-
nen las tecnologías de la información y las características de la sociedad ante ello;
el sistema educativo e investigador; los costes de transacción; el capital social.
Un autor de éxito como es el caso de T. Friedman lo dice de un modo muy

peculiar: las naciones deben formularse un nuevo conjunto de problemas: ¿Cuán
conectado y rápido es nuestro país? ¿Estamos cosechando conocimientos? ¿So-
mos abiertos y ágiles? ¿Hasta qué punto es buena la «marca» de nuestro país?
Para los expertos en márketing, por su parte, lo que ha de preguntarse cada lugar
es: ¿por qué alguien iba a querer vivir, visitar, invertir o abrir un negocio en ese
lugar? ¿Qué tiene el lugar que la gente pueda necesitar o querer?
La atractividad pone de relieve que no todos los territorios están igualmente pre-
parados para enfrentarse a los procesos de apertura y globalización; que los tipos
de intervención deben hacerse en función de las condiciones y no de los plantea-
mientos de antemano preparados fuera del lugar; que las capacidades técnicas,
liderazgos y organigrama competencial precisan una armonización y convergencia
de esfuerzos cuyo recetario siempre debe ser ad-hoc para ese lugar, pero con
47
mentalidad botton-up (de abajo-arriba, pero conociendo lo esencial que ocurre en

el escenario mundial y nacional).
La relación entre atractividad y cultura territorial es una realidad indiscutible.

Desde cuestiones como las accesibilidades físicas y sociales de los territorios, la dis-
ponibilidad de servicios avanzados y otros intangibles (consultorías, transferencias
tecnológicas, I + D, servicios financieros especializados,..), a los aspectos del clima
social (resolución de conflictos, cooperación pública-privada, estímulo de incenti-
vos y ventajas normativas, autoconfianza colectiva...) y a la institucionalidad consis-
tente, las entidades territoriales irán estilizando progresivamente «la complejidad
sistémica», la velocidad decisional de las organizaciones, la capacidad innovativa,
la flexibilidad, la trama del hábitat, las infraestructuras, la cultura, etc.
La combinación de todos estos elementos es el «caldo de cultivo» que vitaliza

una cultura territorial empeñada en valorizar los recursos endógenos y las ven-
tajas de localización, pero que también sabe de lo valioso que es en ese Cuadro
de Mando la afirmación de identidades y particularismos no excluyentes, sino de
diferencialidad asumible. Otro tanto sucede con el beneficio social y económico
que le induce a esa atractividad la extensión de focos desplegados desde prácticas
de asociatividad, partenariado público-privado, de capacitaciones surgidas con
visión institucional, o desde compromisos solidarios intra e interespaciales. Unas
estrategias asociativas que por la intensidad de su capital institucional y de intan-
gibles está en buenas condiciones de gestionar con estilo asociativo proyectos
donde convergen intereses públicos y privados dirigidos a superar puntos críticos,
articulando acciones con una cronología bien estudiada.
En conclusión, las estrategias tienen que estirarse para dar de sí lo que podrían
lograr. Todo lo contrario de cualquier fatalismo previo, pues como bien proclama-
ba Mirabeau, eso sólo es propio de las almas sin voluntad. Por eso es bueno que
llegados a estas líneas finales, introduzcamos la reflexión sobre si los territorios
muy locales tienen «huecos» de supervivencia en la globalización. Escapemos a
esa leyenda que hace buena la ironía de García Canclini cuando sugería si la glo-
balización no sería un objeto cultural no identificado. Lo incuestionable es que tal
arquitectura mundial invita a los analistas a guiarse por la realidad de los hechos,
si el propósito es entenderlos, y no a tratar de contradecirlos o rendirse ante ellos
sin resistir a sus avasallamientos. Soy de los que comparten la impresión de ver
más riesgos en lo cultural, con todo el significado de lo que comprende, que en
lo estrictamente económico.
48
Cuando se habla de atractividad se alude directa o indirectamente a contextos

cuya misión es aflorar oportunidades en su campo de juego. Si en un territorio el
aprovechamiento de oportunidades es mayor que el abandono de dedicaciones
surgidas tiempo atrás, está en la senda de crecer y retroalimentarse. Un matiz
significativo es si esas oportunidades surgen mayoritariamente en la misma tra-
yectoria en que van cayendo las presas inadaptadas o mal gestionadas, o salen
a la luz en ramales de bifurcación. Creo que es pertinente la observación de P.
Drucker cuando reflexionando sobre los resultados de las oportunidades, plantea
un dilema muy manejado en teoría de juegos: ¿se apuesta por expectativas de
lo que puede ser, o por refugios de protección incierta la supervivencia de lo que
ha sido? Me parece inteligente la salida de P. Drucker de rehuir los extremos del
dilema apelando a lo esencial de lo que puede hacerse, al objeto de perfilar las
herramientas del cómo debe hacerse. Primero, elegir bien las opciones. Después,
asignar los recursos y esfuerzos que exige el caso.
Una breve digresión sobre las estrategias de desarrollo local

y territorial en Canarias
Hemos dejado con toda la intencionalidad este breve epígrafe para el final del
capítulo. Las estrategias de desarrollo local y territorial de todo tipo de localidades
obedecen al mismo sustrato común y comparten objetivos cuando ponen volun-
tad decidida y saben que lo que está en juego son razones existenciales de ser y
estar. No es recomendable que los actores del lugar estén expectantes o muy bien
predispuestos a confiar en fórmulas un tanto milagrosas. Estoy seguro de que si
pudiésemos pasar al papel un catón de la receta curalotodo, no tendría ningún
efecto transformador significativo. Casi siempre en las estrategias, los actores lo
que primero esperan es no perder aquello con que cuentan de partida, figurando
en segundo lugar la expectativa de ganancia que conlleva el nuevo riesgo. Ha
sido una de las aportaciones interesantes de Kahneman en su versión sobre teoría
de juegos. Es verdad, y lo sabemos bien, que desde posiciones débiles la máxima
aspiración es convencer a los interlocutores fuertes, que ante eventuales desapa-
riciones o exclusiones, siempre acabarán perdiendo algo. Que les interesa más la
cooperación que la confrontación; las alianzas que el «canibalismo».
En territorios locales, máxime si son islas que llevan siglos abiertas al exterior, la
propensión al «mestizaje» y al «acuerdo delegado» ha penetrado profundamente
en los cromosomas de las topografías de los negocios. El numantismo no forma
parte ni de la axiología canaria (o sistema de valores), ni de las culturas productivas
49
empresariales. Podría llamar la atención el hecho de por qué en sectores como el

agrario doméstico e incluso en el minifundismo industrial y comercial, se ha te-
nido históricamente clara conciencia de la primacía de la calidad como sentencia
que los mercados deben acatar. Nuestra interpretación sobre esa estimación tan
arraigada se inclina por el efecto demostración que induce la producción inter-
nacionalizada en el sector local. Los espacios de muy reducida dimensión hacen
conocedora a toda la comunidad del esquema operativo que tiene el sector mo-
derno. La bibliografía sobre conexiones asimétricas en sistemas dualistas hace
innecesario defender esa hipótesis del contagio.
El efecto «rebote» en la producción local se entiende como una natural ex-

tensión. Equivale a corrientes de capilaridad en el sistema productivo y comercial
canario. Se competía con el mundo, ni más ni menos. No se comerciaba ni con
menores costes productivos, ni con ningún coste de alcance o de economía red.
Era muy difícil en estos compartimentos microinsulares montar dispositivos logís-
ticos potentes. Fueron capaces, eso sí, de crear canales artesanales que por su
alta diferencialidad eran reconocidos y tomados en cuenta por los importadores
y distribuidores.
En la economía canaria, las estrategias locales están obligadas a escrutar el

despliegue de movimientos de los tentáculos portuario-comerciales. La función
de dependencia que ejerce ese liderazgo tan poderoso, induce a concebir los már-
genes de maniobrabilidad de lo que puede hacerse en lo local, como «espacios»
que por accidentalidad o por barreras de proximidad, escapan a ese imperativo
de lo importado.
Atendiendo a lo que acaba de exponerse, son inferibles en el sistema produc-

tivo local canario dos grandes retos, los cuales constituyen ese socorrido com-
promiso estratégico dual del que se hace eco la bibliografía más reciente. De un
lado, es factible «cultivar» un segmento cuya magnitud es muy desigual, porque
depende de factores de demanda, oferta e institucionales, y en el que lo definito-
rio descansa sobre la fricción que encuentra en el aterrizaje «normal» el modelo
globalizador. La función multivariable y paramétrica en este aspecto es llamativa,
por cuanto combina «costes comparativos» de índole operativa con estimaciones
de intangibles varios y geoestratégicos (por ejemplo, preferencias por alianzas lle-
gado el momento oportuno). Ese es el «terreno de juego» de la economía «enrai-
zada», circunscrita al elástico potencial de los circuitos del mercado interior. Desde
otra esfera contabilizable, tenemos las producciones que se mueven en la com-
petencia internacional. Todavía Canarias tiene ejemplos con méritos realmente
50
encomiables, y en los que nadie debe llamarse a engaño acerca de su continuidad

y protagonismo significativo, al menos estadísticamente, en un futuro a medio y
largo plazo, pues los vientos vienen todos de cara.
Entiendo lógicas las preocupaciones de todos los que piensan y se preocupan

por la virtualidad de estrategias de territorialización activa, es decir, de si es posible
ensanchar (hipótesis optimista), o en arbitrar políticas para frenar el desplome tes-
timonial (hipótesis plausible) de la tendencia fuerte por la que está deslizándose el
agro y las producciones transformadoras canarias. En la primera de las estrategias
centradas en lo local, son decisivas las lealtades y complicidades de las clientelas
de los residentes y visitantes, pero también de las capacidades de los agentes
locales a la hora de saber hacer y competir pivotando sobre creaciones presididas
por los gustos locales.
En lo que respecta a las estrategias de internacionalización, el panorama es

realmente muy difícil. El endurecimiento actual de la competencia a nivel mundial,
con la presencia de tantos productores de diferentes países, reducen drásticamen-
te el poder de mercado pertinente que tienen los exportadores. Caben las alianzas
con grandes firmas o con instalados que cuentan con canales comercializadores
estimables. La alta calidad es el único atributo que puede enganchar con segmen-
tos de demanda dispuesta a reclamar esos envíos, si bien esas partidas tendrían
que procurar una aceptable tasa de beneficios. Finalmente, las oportunidades de
lo posible siempre están ahí, dependiendo de la creatividad y de criterios varios
que viabilizan los flujos comerciales.
Las estrategias de desarrollo local y territorial se han desenvuelto históricamen-

te en radios de alcance y áreas de mercado muy acotadas. Otro supuesto es el de
los distritos industriales característicos de países y regiones con larga tradición de
pymes industriales. Tampoco es el supuesto de algún cluster (agrupamiento locali-
zado de actividades empresariales de un sector) que se va fraguando alrededor de
una empresa líder que provoca enormes efectos de arrastre en sus proximidades.
La nota dominante son tejidos productivos de microempresas y minifundios de
propiedades con una relativa dispersión especializadora conferida por atomizadas
demandas del mercado comarcal (el regional es excepcional y el insular muy relati-
vo). En las estrategias de orientación ceñidas a lo local es inevitable su entronque
con las redes familiares, a sabiendas de que en las mismas se filtra y difunde la
elección originaria entre gustos preferentes y costes de adquisición. Son mercados
a los que pueden personalizar bastante los sistemas productivos locales.
51
La lectura que debe calibrar las estrategias de desarrollo local y territorial en

el momento presente es si factores como el de la calidad de tipo artesanal, las
producciones intensivas en personal muy identificado con sus tareas, las micro-
organizaciones o tamaños sin economías de escala significativas y las relaciones
económicas comerciales tan personalizadas, son moldeables a sistemas tecno-
económicos y cognitivos como el de la globalización. En el paradigma actual de la
producción flexible, de postfordismo, las grandes corporaciones empresariales no
son las únicas protagonistas que internalizan ventajas operativas. Las pequeñas
organizaciones ligeras con fuerte vocación de aprendizaje y muy atentas a las
innovaciones tecnológicas que pueden adaptar, están acreditando patentes de
vitalidad en este nuevo formato. Bucear hasta los viejos tiempos o analizar los
vestigios aún existentes de aquel primario sistema productivo, sólo tiene sentido
rescatando el parentesco que proyectaban aquellos factores distintivos. La reinge-
niería emulativa ofrece alguna posibilidad, puesto que entre los grandes analistas
de la dirección estratégica estas cuestiones figuran en lugares destacados de sus
agendas de recomendación.
Los actores de las presentes estrategias de desarrollo local y territorial han de

ser conscientes que manejan hilos umbilicales extremadamente frágiles. Recrear
apalancamientos en tejidos microempresariales reclama dotarse de nutrientes ca-
pitales para robustecer esos hilos generativos. A este respecto, ahí tienen que es-
tar las nuevas tecnologías modulares y de la información, la cualificación adecua-
da del personal y las culturas corporativas con técnicas de gestión propias de esta
época. Un desafío ese del acceso a tecnologías adaptables y a procesos de apren-
dizaje que no serían suficientes para sobrevivir en este contexto. Efectivamente,
es vital el concurso de externalidades en ese entorno, un clima de proclividad para
la empresarialidad con imagen corporativa, y donde cuente la marca de país y los
sistemas de certificaciones de calidad. En el plano de los compromisos estratégi-
cos, ocupa una función destacada una buena gestión territorial muy disciplinante
que maneje instrumentos planificatorios en los que sean visibles la coordinación
de las instancias administrativas y los actores. Facetas que son la garantía de esa
necesaria pedagogía que hay que llevar a cabo para ganar confianza entre fuerzas
y sociedad.
De estas estrategias, nuestras agencias de desarrollo local tienen muchas re-

ferencias, reflexiones y proyectos guardados en sus gavetas a la espera de que
actores y circunstancias generen algún día su afloramiento.
Lo que se echa en falta en las estrategias territoriales canarias es masa crítica

y voluntad sinérgica, tanto institucional como privada. Impregnar en la sociedad
52
un espíritu de misión a través de ideas-fuerza capaces de alimentar un proyecto

colectivo que supere la dispersión de iniciativas muy localizadas y con alcance
temporal incierto. Se trata de crear las condiciones para domesticar los impactos
negativos de la globalización. Para movilizar energías y compromisos es ineludi-
ble potenciar un capital social liderado por lazos fuertes (los bonding). Se precisa
cierta catarsis antes de diseñar la matriz estratégica que impulse un inteligente
esquema participativo de botton-up (de abajo-arriba). Las metas que van a tener
más rentabilidad social, económica y territorial, con el uso de métodos tipo EASW,
han de sostenerse en sólidos principios de partida.
Por último, sería trágico para el sujeto colectivo canario no transitar de la

coexistencia de modelos y estilos de vida a una convivencia en la que impere la
calidad de vida y valores cálidos de solidaridad que respalden políticas de redis-
tribución. Fomentar y darle cauce a una ciudadanía sensible y atenta para luchar
por espacios de compatibilidad entre su núcleo identitario y los formatos de la
mundialización. Este propósito de interactuar con las tendencias y no sólo con-
templarlas o padecerlas, es el gran aliciente de una capacitación que sepa muy
bien los oficios de anclar y navegar. Pero, ¡alerta a las tripulaciones y pilotos! Lo
dijo Mirabeau: el dolor exige rapidez. No se les ocurra pedir tiempos de prórroga.
Para ese entonces, los testigos estarán en otras cosas y muchos en lugares dis-
tantes. La emergencia es un signo definitorio de las actuales estrategias, pero ya
sabemos que los incendios son más caros que las prevenciones. Esa es otra de las
lecciones que tenemos que aprender.
Referencias Bibliográficas
AGUILAR VILLANUEVA, L. F. (ed.) (1996). La hechura de las políticas. M. A. Porrúa GE, Ediciones.
AMIN, A. (2005). «Regiones sin fronteras: hacia una nueva política del lugar». Rev. EkonomíaZ, nº 58.
AA. VV. (2005). «Capital Social». Monográfico de Rev. EkonomíaZ, nº 59.
BERUMEN, S. (2006). Competitividad y desarrollo local. ESIC.
BOISSIER, S. (2005). «¿Hay espacio para el desarrollo local en la globalización?», Revista de la CEPAL,
nº 86.
CASTELLS, M. (1996). La era de la información. 3 tomos. Alianza Editorial, Madrid.
DE FORN FOXÁ, M. (2005). Estrategias y territorios. Los nuevos paradigmas. Diputació de Barcelona.
FONT, N. y SUBIRATS, J. (eds.) (2000). Local y sostenible. Icaria.
FUENTES, C. (1997). Tiempos y espacios. FCE.
53
GARCÍA RODRÍGUEZ, J. L. (ed.) (2002). Identidad y desarrollo local. Excmo. Cabildo Insular de La Palma.
HERNÁNDEZ CARRIÓN, C. y CAMARERO, C. (2005). «Márketing de relaciones y creación de capital
social: el caso de las agencias de desarrollo local». Rev. EkonomíaZ, nº 58.
MASSEY, D. (1998). Power-geometries and the Politics of Space and Time. Hettner Lecture, Uni-
versity of Heidelberg.
NOGUÉ, J y RUFI, J. V. (2001). Geopolítica, identidad y globalización. Ariel Geografía.
PUMAIN, D. et SAINT-JULIEN, T. (2004). L’analyse spatiale. Localisations dans l’espace. Armand Colin.
RODRÍGUEZ-POSE, A. y BWIRES, A. (2005). «La ineficiencia de los procesos de descentralización».
Rev. EkonomíaZ, nº 58.
SILVA LIZA, I. (2005). Desarrollo económico local y competitividad territorial en América Latina. Rev.
de la CEPAL, nº 85.
SOJA, E. W. (2005). «Algunas consideraciones sobre el concepto de ciudades región globales».
Rev. EkonomíaZ, nº 58.
STORPER, M. (1997). The Regional World: Territorial Development in a Global Economy. Guilford
Press.
STORPER, M. (2005). «Sociedad, comunidad y desarrollo económico». Rev. EkonomíaZ, nº 58.
VÁZQUEZ BARQUERO, (1999). A. Desarrollo, redes e innovación. Pirámide.
VÁZQUEZ BARQUERO, A. y MADOREY, O. (comp.) (2001). Transformaciones globales, instituciones

y políticas de desarrollo local. Homo sapiens Ediciones.
VELTZ, P. (1999). Mundializacion, ciudades y territorios. La economía del archipiélago. Ariel.
VELTZ, P. (2002). Des Lieux et des liens. Edtions de L’Aube.
WHATMORE, S. (2002). Hybrid Geographies. Sage.
54
cinco
módulo
Reflexiones sobre el
Desarrollo Local y Regional
• Julio César Díaz Argueta • Juan Fernando Ascoli Andreu
DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL
desarrollo local y regional (1a. edición)
colección: formación estratégica para docentes en sedes regionales.
serie: módulos sobre los ejes del proyecto de sedes regionales
Autores Julio César Díaz Argueta

Juan Fernando Ascoli Andreu
Editores © 2006 URL-KFW
“Proyecto de desarrollo del Gobierno de la
República de Guatemala a través de la Universidad
Rafael Landívar, cofinanciado por la República
Federal de Alemania a través de KFW”.
Dirección de Sedes Regionales Juan Carlos Núñez Saravia, S. J.

Dirección de Profasr Armando Najarro Arriola
Coordinación de Producción Leslie Lucrecia Quiñónez Rodas
Coordinación de Autores Juan Fernando Ascoli Andreu
Coordinación de Edición Mariana Aragón Castro de Viau
Edición y mediación pedagógica Mariana Aragón Castro de Viau
Diseño y Diagramación Karla Aragón Urrea
I.S.B.N 99922-886-4-7
Derechos Reservados, 2006 © por la Universidad Rafael Landívar y el Programa de

Fortalecimiento Académico de las Sedes Regionales -PROFASR-. Este módulo no puede
ser reproducido total o parcialmente, por ningún medio mecánico, sin expreso consentimiento
de los editores. Esta colección de módulos es una producción cofinanciada por KFW y
la Universidad Rafael Landívar y editada por la Universidad Rafael Landívar a través del
Programa de Fortalecimiento Académico de las Sedes Regionales (PROFASR).
autoridades de la universidad rafael landívar
Guillermina Herrera Peña Rectora

Jaime Arturo Carrera Cruz Vicerrector General
José Alejandro Arévalo A. Vicerrector Administrativo
Rolando Enrique Alvarado López, S.J. Vicerrector Académico
Hugo Rolando Escobar Menaldo Secretario

iiii universidad rafael landívar

universidad rafael landívar
preliminares
Presentación
El presente material es producido dentro del Proyecto URL-KFW, un proyecto de
cooperación financiera cuyo soporte máximo es la actividad de la construcción
de Campus Regionales en el interior del país y ocupa un lugar especial dentro
del subcomponente de formación y actualización docente con un énfasis en la
actualización y desarrollo del pensamiento estratégico de los profesores de las
Sedes Regionales de la Universidad Rafael Landívar. Es parte fundamental de
un proceso integral de adecuación curricular para el fortalecimiento del Proyecto
General de Sedes Regionales.
Esta colección de módulos busca la formación de la identidad del docente y la ampliación

de su visión en sentido estratégico. En cuanto a la identidad, mediante la apropiación de
aprendizajes y del sentido de pertenencia al interior del cuerpo docente de la URL, de la
sociedad regional y de su localidad, con compromisos concretos ante cada uno de ellos. En
el sentido de visión estratégica, por medio de la generación de un pensamiento novedoso,
donde la manera de concebir el desarrollo del país superando las actuales asimetrías, pasa
por el fortalecimiento de su localidad, inmersa en un mundo globalizado.
Los temas planteados son temas básicos para el trabajo docente, pero también para la vida
cotidiana regional. Estos temas representan puntos álgidos en los procesos de desarrollo y
de educación pero, en la manera que los cultivemos y los podamos pulir, los convertiremos en
piedras preciosas que iluminen el devenir de la región y del país. Para ello, se ha tratado de
que estos materiales sinteticen puntos de vista actualizados de otros autores o instituciones
especializadas en cada uno de los temas tratados. La idea fundamental es poner al alcance
del cuerpo de docentes el mejor material disponible y conjugarlo creativamente en una
edición no comercial.
Los diversos autores han tratado de establecer nexos entre la teoría y la “praxis” y pasar de
los planos mundial y global, hacia lo regional y local, y viceversa; con la finalidad de que los
sujetos de formación mediante este material, converjan y generen pensamientos y destrezas
fundamentadas en el reconocimiento de la importancia de estos ejes para el desarrollo social
de su región y con vistas a un proceso educativo de calidad para el siglo XXI.
Para apoyar, en este sentido, también se ha producido un CD anexo a esta colección

para ampliar la investigación documental y bibliográfica de sus procesos personales de
profasr iii
aprendizaje en la temática. Abarca temas para abordar los Derechos Humanos, la

Interculturalidad, el Desarrollo Local y Regional así como la Descentralización, ejes del
Proyecto de Sedes Regionales. También se han incluido ejercicios al final de cada sección
para reflexionar y buscar respuestas con sus colegas docentes para encontrar propuestas
que generen una identidad pertinente de nuestro quehacer educativo en la Universidad
Rafael Landívar.
A este respecto, hacemos acopio de las palabras de Morin1 (1999) que, ante los retos del
futuro, nos urge a que mediante la educación asumamos el reto de “estar-vivir-ahí-en el
planeta” con lo que implica: los aprendizajes básicos (vivir, ser, hacer, compartir, comunicarse,
comprender, etc.), para ser dignos habitantes del planeta o aldea global. Para hacerlo llegar a
los estudiantes, sujetos de la formación, debemos primero sentirlo, aprenderlo y manejarlo con
creatividad los que nos apropiamos del proceso educativo y formativo en las SR de la URL.
Esperamos que este sea un aporte valioso a la reflexión, la discusión, al trabajo y, ante todo,
a la apuesta y propuesta por una docencia comprometida desde su puesto para una misión
en pro del desarrollo integral de su región y, por ende, del país.
Armando Najarro Arriola

Director, PROFASR
1
Morin, E. (1999) Los siete saberes necesarios para la educación del futuro. París: UNESCO.
iv universidad rafael landívar

preliminares
Introducción
El módulo de Reflexiones sobre el Desarrollo Local y Regional pretende plantear los elementos
fundamentales de esta novedosa estrategia, con la visión optimista de contribuir a impulsar
procesos exitosos en las diferentes regiones y localidades de nuestro país.
El Desarrollo Local constituye una modalidad importante en torno a la superación de la deuda

del desarrollo que han heredado los diferentes modelos de desarrollo ensayados. Tal como
la práctica lo demuestra, no existe un único modelo de desarrollo, ni un único modelo de
Desarrollo Local, lo que a la vez fortalece la idea de que si bien el desarrollo es una acción
intencional, es un proceso de construcción social, que valoriza los recursos existentes en un
territorio determinado, las sinergias entre los actores locales, así como la cultura existente.
La dinámica de los diversos modelos de Desarrollo Local será diferente. Es necesario tomar
en cuenta la multiculturalidad del país, las zonas de vida existentes, las características propias
de las distintas regiones y comunidades, así como la dinámica estatal y privada en los otros
contextos y las posibles alianzas y concertaciones, dando un sello particular a los procesos
específicos, los niveles de competitividad e inserción al mercado local, nacional y global.
El Desarrollo Local no se restringe al desarrollo rural. En la visión y enfoque planteado en el

módulo se circunscribe lo local a un territorio determinado, que puede referirse a una aldea,
caserío, municipio, ciudad, departamento o el conjunto de esas unidades territoriales.
Las experiencias internacionales y nacionales evidencian las potencialidades del Desarrollo

Local en naciones que están a la vanguardia de la economía mundial, lo cual indica que
la creatividad, la construcción social asumidos por alianzas estratégicas, visionarias y
canalizadas en planificaciones estratégicas y procesos participativos, son importantes para
alcanzar el desarrollo y bienestar de la sociedad local con incidencia nacional y global.
El Módulo se organiza en cinco unidades:

Unidad 1. Evolución en la concepción del Desarrollo
Unidad 2. El Desarrollo Local
Unidad 3. El Desarrollo Económico Local
Unidad 4. Construcción de Modelos de Desarrollo Local
Unidad 5. Experiencias de Desarrollo Local
profasr
Cada unidad detalla al inicio su contenido, a través del cual usted conocerá, comprenderá y
reflexionará sobre el Desarrollo Local, su definición, componentes, modalidades, estrategias,
actores, el marco jurídico, las experiencias obtenidas y, finalmente, visualizará los elementos
necesarios para la construcción de Modelos de Desarrollo Local.
vi universidad rafael landívar

unidad
uno
cinco
módulo
Desarrollo Local y Regional
profasr
í ndice
Presentación... v
Introducción... vii
1. Evolución en la concepción del Desarrollo... 1
2. Desarrollo Local... 15
3. El Desarrollo Económico Local... 25
4. Construcción de Modelos de Desarrollo Local y Regional... 38
5. Experiencias de Desarrollo Local... 52
Referencias bibliográficas... 79
Glosario... 85
universidad
universidadrafael
rafaellandívar
landívar
unidad
uno

1. concepción
Evolución en la
del Desarrollo
Objetivo:
Ubicar la temática del desarrollo desde su origen hasta el Desarrollo Local en el
contexto actual.
Reflexión inicial
L
a deuda del desarrollo afecta a todas las generaciones y los diferentes modelos
de desarrollo no han logrado derramar por goteo la copa de champagne y brindar
los beneficios sociales ofrecidos, de ahí los índices de pobreza y exclusión social
prevalecientes. Ha incidido la pretensión de un desarrollo universal, con modelos
estandarizados y descontextualizados que no se adaptan a las condiciones locales.
Previo a llegar al tema del Desarrollo Local, es necesario hacer referencia al itinerario
del desarrollo en general haciendo una breve referencia a sus conceptos, modelos,
teorías y metodologías, conforme los aprendizajes obtenidos y la relevancia de sus
componentes y/o actores. El propósito es señalar la ruta para que puedan profundizar
ya que no nos detendremos en el tratamiento de cada uno de esos componentes.
1. Origen del desarrollo

La idea de progreso prevaleció durante mucho tiempo, hasta que se identificó que se podía
lograr mediante acciones voluntarias, intencionadas y planificadas. Desde su origen, el
desarrollo fue restringido al ámbito económico y, por lo tanto, asociado específicamente al
1
crecimiento económico. Los antecedentes del término de desarrollo se encuentran en los
de riqueza, evolución y progreso, que identifican a la economía europeo liberal de los siglos
XVII–XIX.
El término “desarrollo” recibe un fuerte impulso cuando las Naciones Unidas lo incorpora
en sus diferentes programas e instituciones, principalmente a través de las comisiones
regionales, como la Comisión Económica para América Latina CEPAL y el aporte de teóricos
2
reconocidos que identifican al crecimiento económico como desarrollo. La CEPAL impulsa
la utilización del Producto Interno Bruto per cápita, PIB, como indicador prioritario del nivel
de desarrollo de un país.
profasr
Sin obviar el aporte de los clásicos de la economía que enfatizan en la producción de la

3
riqueza , el origen conceptual del desarrollo se ubica más en el ámbito de la economía neo-
4
clásica que pone énfasis en las teorías de la producción y distribución de la riqueza. Desde
entonces, es un tema de debate en el campo de la economía y de las ciencias sociales.
En esa perspectiva, el desarrollo constituye una condición social que permite la satisfacción
de las necesidades auténticas de la población, para lo cual se hace uso racional y sostenible
de los recursos y sistemas naturales y de la tecnología. El desarrollo es un proceso que
abarca el crecimiento económico y modernización económica y social, consistente ésta en
el cambio estructural de la economía y las instituciones (económicas, políticas, sociales y
culturales) vigentes en el seno de la sociedad, cuyo resultado último es la consecución de
un mayor nivel de desarrollo humano y una ampliación de la capacidad y la libertad de las
personas (Escribano, sf., 11).
El fenómeno del desarrollo es complejo y multidimensional, su interpretación desde la teoría

de la producción y distribución de la riqueza, da lugar a que se hable de países desarrollados o
5
subdesarrollados, de países ricos y pobres y de países desarrollados y en vías de desarrollo.
Dichas interpretaciones teóricas evidencian que en el mundo existen desigualdades; que en
algunos países existe una alta productividad y un nivel de vida adecuado para sus habitantes,
mientras que en otros, derivado de una baja productividad y la concentración de la riqueza,
prevalecen precarias condiciones de vida;6 que dan lugar a situaciones de vulnerabilidad,
estancamiento y retraso en la obtención de la calidad de vida, provocando relaciones de
dependencia en diferentes ámbitos.7 De ahí que, el concepto de desarrollo no se identifica ni
hace referencia con la evolución natural y espontánea, ni con la mutación gradual y continua
de los fenómenos sociales; exige transformaciones profundas y deliberadas, cambios
estructurales e institucionales un proceso discontinuo de desequilibrios más que de equilibrio
(Sunkel y Paz 1985:24).
Boissier señala que los conceptos vinculados al desarrollo están siendo revisados, a la luz
del derecho de los pueblos al desarrollo. Para él, el fracaso (político, técnico y ético) en los
esfuerzos por promover el desarrollo no es un fracaso del ideal en sí, ni tampoco del progreso
como concepto; es un fracaso de la eficacia y eficiencia de la intervención del Estado…
(Boisier, 2005:20).
Según Escribano Francés, el concepto de desarrollo se vincula, en general, con la idea de

progreso económico y social que implica una mejora en las condiciones de vida de los individuos
y los grupos humanos y una expansión de sus posibilidades. El desarrollo constituye, por
tanto, una aspiración permanente de las diferentes colectividades, independientemente del
nivel relativo al respecto que cada una haya alcanzado.8

unidad
uno
Según Teotonio Dos Santos, el desarrollo no es una cuestión técnica ni una transición dirigida
por tecnócratas y burócratas sino una construcción social, que involucra a todos los sectores
de la sociedad.
El hecho de que el Desarrollo Local busque optimizar sus potencialidades, no es casual, sino
es un momento estratégico importante donde confluyen ideas, teorías, objetivos, actores
y metodologías determinadas, que consideran que, desde ese espacio, puede darse una
vinculación importante con lo global, encontrando respuestas adecuadas a las aspiraciones
sociales de bienestar y desarrollo, asimilando el cúmulo de experiencias de otros modelos
de desarrollo.
1.1 Modelos de desarrollo

En la historia de la humanidad han sido varios los modelos de desarrollo
implementados. Se conforman por aspectos teóricos, metodológicos, técnicos,
teleológicos y axiológicos. Unos muy centrados en el aspecto económico y otros
en el aspecto social. De ellos deriva la interrelación implícita entre inclusión–
exclusión, según sea su enfoque de progreso, evolución, crecimiento, desarrollo
o modernización.
El enfoque economicista que define el desarrollo igual a crecimiento económico ha dado

lugar a la gestión del desarrollo a través de modelos como la sustitución de importaciones,
desarrollo hacia fuera, el aprovechamiento de las ventajas comparativas; desarrollo hacia
adentro o modelo de industrialización, pasando por el modelo de ajuste estructural, hasta el
modelo de desarrollo global.
El enfoque social ha impulsado también variados modelos de desarrollo, como el desarrollo

social, desarrollo rural integrado, desarrollo comunitario, desarrollo con rostro humano,
ecodesarrollo, etnodesarrollo, desarrollo a escala humana, desarrollo sostenible, entre otros,
hasta llegar al modelo de desarrollo humano en vigencia actualmente y al Desarrollo Local
y regional y su interrelación global.
Cada modelo de desarrollo conlleva una visión de la sociedad; le da primacía a un elemento,

económico o social, aislado o en conjunto, por lo que el conocimiento profundo de cada una
de las modalidades de desarrollo es imprescindible para entender el desarrollo y gestarlo.9
Con los elementos precedentes, el desarrollo constituye un proceso multidimensional que

puede abordarse desde perspectivas económicas, filosóficas, sociológicas e ideológicas.
Constituye un hecho político y de política.
profasr
El desarrollo, entonces, es una emergencia sistémica y no la suma de

resultados parciales (Boissier, 2005: 22). Es un proceso temporal y espacial
que integra una serie de subprocesos dinámicos, heterogéneos y diversos,
en el corto, mediano y largo plazo, con alcances amplios y sostenibles y no
sólo el crecimiento económico.
El desarrollo debe gestarse a partir de una racionalidad donde todos quepan, sin discriminación
para que puedan disfrutar del progreso social y participar en igualdad de condiciones, en la
producción de la riqueza, su distribución y consumo, superando cualquier ámbito moralista,
ideológico o discursivo.
1.2 La visión ética del desarrollo

En la construcción histórica del desarrollo han participado diferentes actores, profesiones,
organismos internacionales, ONG, agencias de cooperación e instancias políticas y sociales
a nivel global, nacional y local, generando diversas propuestas que se canalizan a través
de modelos, teorías y prácticas en ámbitos determinados, con la intencionalidad de producir
cambios cualitativos y cuantitativos en la sociedad. Las necesidades sociales y humanas,
así como los recursos naturales son el sustento de todo modelo de desarrollo, condicionado
por la producción de riqueza del país, su distribución y consumo. Por eso, ningún modelo
de desarrollo que se considere humano, puede relegarse al ámbito moralista, ideológico o
discursivo.
La visión ética del desarrollo emerge para impulsar un proceso de gestión

de un modelo de desarrollo humano integral, que satisfaga las necesidades
básicas, las condiciones para una participación social plena, una vida
democrática real, con justicia social y la plena observancia de los derechos
humanos; para ello debe involucrar componentes estructurales, coyunturales,
teóricos, metodológicos, éticos axiológicos, políticos e ideológicos.
El mayor desafío ético de todo modelo de desarrollo es el de la equidad social. Según Alwin,
la desigualdad económica y la pobreza material son dos dimensiones de la inequidad. Una
tercera es la desigualdad de oportunidades de desarrollo de las personas (2000:1-2).
Todo modelo de desarrollo tiene el desafío de combatir la pobreza y alcanzar el bienestar.

Para ello, el Estado debe reasumir la universalización de la política económica y social y
elevar las condiciones de vida de la población. Eso implica fomentar la solidaridad y el
incremento en la inversión social. Revitalizar el papel del Estado como regulador del desarrollo
conlleva definirlo en términos de Tilman Evers, como relación social. No es posible seguir

unidad
uno
con discursos humanizantes y prácticas que deshumanizan el desarrollo, ni con códigos

socioculturales que le limiten.
El desarrollo implica cambios, pero no sólo cuantitativos, tecnológicos o cibernéticos; se

requiere también de cambios en las formas de pensar, valorar y actuar de las personas.
El desarrollo significa también la superación de formas mágicas de pensamiento (mitos),
prejuicios como el racismo y la discriminación, así como retomar los valores de competitividad,
bien común, libertad y solidaridad; igualdad y fraternidad, acompañado de actitudes
democráticas, autogestionarias y proactivas. Esos cambios dependen de multiplicidad de
factores, pero deben transformarse en mejores niveles de vida y crear aspiraciones para la
plenitud, la felicidad y la participación integral, con el aprovechamiento de las potencialidades
nacionales, regionales y locales.10 Todo modelo de desarrollo orientado éticamente debe
caracterizarse por ser: incluyente, humano, sostenible, participativo, ético, equitativo, social,
autogestionable e integral (Díaz Argueta, 2005:25).
2. La discusión sobre el desarrollo

Entre las teorías que han permeado los diferentes modelos del desarrollo, pueden citarse las
que a continuación presentamos.
2.1 Teorías económicas del desarrollo: Economía del desarrollo,

economía neoclásica, teoría de la dependencia y estructuralismo
Fundamento. Se basan en las escuelas originarias de la economía del desarrollo y el
estructuralismo, en los conceptos neoclásicos y keynesianos, mientras la teoría de la
dependencia se fundamenta en el marxismo y la teoría del imperialismo.
Divergencias y coincidencias. Para la economía neoclásica, los mercados funcionan en

los países en desarrollo, donde el comercio y los flujos internacionales de capital y trabajo
son adecuados, al igual que para los países ricos. Para la economía del desarrollo, los
mercados funcionan con distorsiones en los países pobres, aunque coincide con la economía
neoclásica respecto al comercio y los flujos internacionales de capital y trabajo. Reconoce
que los países ricos obtienen mayores tasas de retorno al invertir en los países pobres,
señalando como beneficio de éstos, el obtener el capital que no generan localmente para
desarrollarse la obtención de los beneficios tecnológicos y el impulso de procesos migratorios
de su abundante mano de obra barata.
Hay coincidencia en las teorías en concebir el desarrollo como crecimiento económico,

modernización económica y modernización socio-política e institucional, tomando como modelo
profasr
el desarrollo económico de las economías occidentales. La economía neoclásica ubica al

mercado como el encargado de la reasignación de recursos entre los actores económicos.
La economía del desarrollo reconoce fallas en el mercado para tal función, derivadas de las
economías tradicionales. La teoría keynesiana propone la intervención del Estado a través
de la planificación indicativa por la vía estatal, pero orientando también al sector privado. En
América Latina prevaleció el estructuralismo, manejando un proteccionismo defensivo ante
los países industrializados.
En los años ochenta, después de la crisis de las tasas de interés y de los precios del petróleo,
la economía neoclásica tomó vigencia, impulsando los procesos de estabilización y ajuste
estructural, al pretender lograr el equilibrio macroeconómico y la superación de la inflación y el
déficit fiscal. Trata de reducir las distorsiones introducidas por la intervención estatal, motivar
la productividad de la industria, privatizar las empresas públicas ineficientes, atraer inversión
extranjera, mejorar el funcionamiento de los mercados y adecuar la estructura productiva de
los países a sus ventajas comparativas.
2.2 Las teorías políticas y sociológicas del desarrollo

Dudley Seers11 provocó la ruptura de paradigmas tradicionales, al señalar que el desarrollo
es un concepto normativo, lleno de juicios de valor colectivos. Inspirado en el pensamiento
de Gandhi, supone la creación de las condiciones necesarias para la realización del potencial
de la personalidad humana. Señala como condiciones básicas para lograrlo: la necesidad
de alimentación, el empleo y la igualdad (equidad), aportando elementos subjetivos e
intangibles.
Las teorías sociológicas estudian el desarrollo desde la forma cómo surgen las sociedades, su
evolución, el papel de los movimientos y grupos sociales. Las teorías políticas analizan la forma
como se organizan las sociedades y sus instituciones con los factores políticos y sociales.
De estas teorías surge la teoría de la modernización y la teoría de la dependencia y, en los
últimos años, aparece la denominada corriente del post-desarrollo o postmodernismo.
Posteriormente surge la ética del desarrollo12 fundada por Denis Goulet13 influenciado por el
economista francés Louis-Joseph Lebret y científicos sociales tales como Gunner Myrdal.
Plantea que el desarrollo necesita ser redefinido, desmitificado y arrojado al ruedo del debate
moral (1960). Al tratar las causas de la desigualdad de la economía global, el hambre y el
subdesarrollo, Paul Streeten y Amartya Sen abordan una concepción del desarrollo en términos
de principios éticos, basados en la estrategia de las necesidades humanas básicas.

unidad
uno
En la última década, los organismos internacionales presentan una nueva dimensión

y resignificación de las capacidades humanas y su despliegue, como alternativa a la
productividad materialista y utilitaria de bienes y servicios.
A dicha propuesta se suman otras valiosas como la de Boisier (1999), sobre capital sinergético
y desarrollo territorial. Según él, entender el desarrollo requiere de enfoques holísticos,
sistémicos y recursivos, a lo que aportan Morin, Prigogyne, Capra, Drucker, Fukuyama,
Habermas, Maturana y otros, que codadyuvan a la formulación de un nuevo paradigma
dinámico y sistémico que permite comprender en mejor forma el desarrollo y sus diferentes
dimensiones económica, social, humana, local y global.
• Teorías del Desarrollo Humano, el enfoque de las capacidades,

capital social y otros conceptos
Como respuesta al materialismo de las concepciones del desarrollo precedentes, surgen las
teorías que pretenden impulsar un desarrollo alternativo centrado más en aspectos humanos,
con el acompañamiento de los organismos internacionales y la cooperación descentralizada,
dentro de las cuales pueden situarse las siguientes:

El desarrollo humano El enfoque de las capacidades
El desarrollo sostenible El desarrollo participativo.
En 1990 surge una nueva etapa del desarrollo cuando el Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo, PNUD, impulsa el modelo del desarrollo humano con el aporte del
economista Mabuh Ul Haq, poniendo énfasis en la generación de capital humano al ampliar
las oportunidades, las capacidades y las posibilidades de elección.
La teoría de las capacidades impulsada por Amartya Sen, concibe el desarrollo como la
ampliación de las capacidades de las personas en lo económico, cultural, social y político.
Parte de la libertad de las personas para accesar a los servicios básicos que satisfagan sus
necesidades en un entorno cultural propio, mediante su empoderamiento. Considera que
el capital social coadyuva al sistema institucional para que sea eficiente y operativo. En el
capital social está la participación, tanto a nivel local como regional o nacional, dando lugar
al concepto de desarrollo participativo, el de desarrollo integrado y el de desarrollo endógeno.
Surge también el concepto de desarrollo sostenible, referido al capital natural, derivado del
crecimiento sostenible.
A principios del tercer milenio, el Banco Interamericano de Desarrollo asume el desafío de

insertar el enfoque de la ética del desarrollo en su agenda con el propósito de combatir la
corrupción y humanizar la globalización económica. Según Enrique Iglesias, el propósito
profasr
es contribuir a una globalización humanizada, donde sólo un carácter solidario dará una
verdadera globalización con conciencia humanista, con el fin de enfrentar los desafíos éticos
en el campo de la economía, la salud, la educación y el medio ambiente.
2.3 El desarrollo endógeno

En las últimas décadas aparece junto al concepto de crecimiento endógeno, situado en los
nuevos modelos de crecimiento económico global que hacen de la innovación tecnológica
un fenómeno interno de la función de producción, dejando la concepción neo-clásica del
factor residual de Solow.14 Contribuye a optimizar las potencialidades locales, los recursos,
el territorio y las formas alternativas de producción, para identificar las competencias creativas
que permitan a las poblaciones enfrentar los desafíos del orden mundial y lograr la satisfacción
de las necesidades básicas con equidad, a partir de la diversidad social y cultural, como parte
de un sistema local. Calafati (1998) enfatiza en que las unidades fundamentales son seres
humanos y conforman un sistema local abierto e incluye la interacción entre el sistema y su
entorno. Para Garofoli (1995), el desarrollo endógeno transforma el sistema socio-económico
reaccionando a los desafíos externos, por lo cual se define el desarrollo endógeno como la
habilidad para innovar a nivel local. Los factores endógenos permiten la acumulación de
capital dando lugar a economías de escala, internas y externas mediante la creación de
valor agregado. El capital endógeno está constituido por los recursos diversos existentes
que permiten construir un modelo de desarrollo sostenible y competitivo. Entre los factores
favorables para aprovechar el potencial endógeno, según Canzanelli15, están:
• El entorno territorial, constituido por los factores sociales, económicos y culturales

situados en la población y las instituciones.
• Los rol de los diversos vínculos formales e informales entre empresas, instituciones y
actores locales.
• La existencia de una masa crítica de pequeñas y medianas empresas especializadas
con relaciones de competencia y cooperación.
• Las inversiones exógenas que pueden acompañar en algunos casos, el fortalecimiento
de las capacidades de desarrollo.
Según Vázquez-Barquero (1997), las teorías del desarrollo endógeno sostienen que la
competitividad de los territorios se debe, en buena medida, a la flexibilidad de la organización
de la producción, a la capacidad de integrar de forma flexible los recursos de las empresas
y del territorio. El territorio es un espacio de múltiples dimensiones y potencialidades que
refleja las interdependencias entre factores ambientales, económicos, sociales y culturales;
permite un desarrollo a escala humana: territorio y economía al servicio de la vida, orientado
a resolver las necesidades humanas.16
10 universidad rafael landívar

unidad
uno
Para Boisier (1999), la endogeneidad del desarrollo regional habría que entenderla como un
fenómeno que se presenta por lo menos en cuatro planos que se cortan y se cruzan entre sí:
En el plano político donde expresa la capacidad regional para tomar las decisiones relevantes
con relación a diferentes opciones de desarrollo y a capacidad de diseñar y ejecutar políticas
de desarrollo y, sobre todo, la capacidad de negociar. En el plano económico se refiere a la
apropiación y reinversión regional de parte del excedente a fin de diversificar la economía
regional dándole una base permanente de sustentación en el largo plazo. En el plano
científico y tecnológico, como la capacidad interna de un sistema (territorio organizado) para
generar sus propios impulsos tecnológicos de cambio, capaces de provocar modificaciones
cualitativas en el sistema. En el plano de la cultura, como una suerte de matriz generadora
de la identidad socioterritorial.
El desarrollo endógeno facilita la comprensión de la interrelación de factores productivos, la

flexibilización de la producción y la respuesta desde los escenarios locales y regionales a
la globalización. Hablar de desarrollo endógeno, no restringe a hablar de lo rural; sino más
bien, lo rural es una condición importante, pero no limita una estrategia de Desarrollo Local,
que puede impulsarse tanto en ámbitos rurales como urbanos.
2.4 Lo global y lo local en el desarrollo

La globalización es un fenómeno que se basa en la internacionalización de la economía y
se caracteriza por la eliminación de las fronteras económicas, la libre circulación de bienes y
servicios, particularmente de capitales. Propicia la intensificación de la competencia mundial
por los mercados nacionales y regionales, con fundamento en la productividad. Produce
crecientes flujos de migración internacional, la revolución de las telecomunicaciones y
el avance científico y tecnológico de las economías desarrolladas y las corporaciones
transnacionales.
Según Vásquez Barquero, con la globalización los sistemas productivos asumen dimensión
global, los Estados ceden espacio y liderazgo a las multinacionales; los medios de
comunicación y sus avances facilitan la comunicación entre los diferentes actores económicos.
La globalización es un proceso que se caracteriza por el aumento de la competencia
en los mercados, lo que implica la continuación de los ajustes del sistema productivo
de los países, las regiones y ciudades inmersas en la globalización. Dado que las
empresas no compiten aisladamente, sino que lo hacen juntamente con el entorno productivo
e institucional del que forman parte, el proceso de globalización estimulará la transformación
de la organización del sistema de ciudades y regiones, de acuerdo con la nueva división
internacional del trabajo (1997:1).
La interrelación entre lo local y lo global constituye un proceso de creación de sinergias

económicas para vincularse en el mercado global, logrando la generación de empleo, altas
profasr 11
tasas de crecimiento y mayor valor agregado de la producción nacional, lo cual aumentará

la competitividad del país y permitirá una mejor distribución del ingreso.
Borja y Castells (1997) señalan que lo global y lo local son complementarios, significando
que son creadores conjuntos de sinergia social y económica; de ello se desprende la
importancia estratégica de lo local como centro de gestión de lo global en el nuevo sistema
tecno-económico, apuntalando los ámbitos de la productividad y competitividad económicas,
el de la integración socio-cultural y el de la representación y gestión políticas.
La globalización es escenario donde el discurso del desarrollo necesita repensarse y

redimensionarse. La gestión desde lo local puede contribuir al cumplimiento del derecho al
desarrollo, a superar la falsa degradación del mundo a una aldea global, fortaleciendo los
afectos y valores como forma de superación de las inequidades existentes; en un esfuerzo
por humanizar el desarrollo y construir la ciudadanía global.
Reflexión final N
No existe un modelo único ni estático del desarrollo en el transcurso de las
coyunturas históricas. Desde el ofrecimiento de la modernización que asumió el
crecimiento económico, hasta el desarrollo endógeno redimensionado conduce
a la afirmación de que no basta imitar a los países industrializados para alcanzar
en sentido lineal, el desarrollo. Se deben fortalecer las competencias locales
que optimicen las potencialidades endógenas para que, de alguna manera, se
refleje el rostro humano en la misma globalización y se fortalezca la creación de
oportunidades para alcanzar un desarrollo sostenible, humano, participativo e
incluyente desde los espacios locales.

unidad
uno
1
Ver autores como Solari, Franco y Jutkowitz (1976; 91), José Medina Echeverría. De esa
cuenta, el crecimiento explica el cambio social, y éste a su vez, explica el crecimiento
económico de un país, a partir de su surgimiento en la postguerra.
2
En los años 70 tanto destacan los aportes de Medina Echeverría como los de Sunkel y Paz. En
los últimos años, surgen modelos de crecimiento y también de desarrollo que se sitúan como
simbiosis en la economía neoclásica, según Vásquez Barquero.
3
Los precursores de la economía clásica que enfatizan en el crecimiento económico son: Adam
Smith, David Ricardo y Carlos Marx.
4
En la economía neo-clásica se encuentran: Marshall, Walras, Pareto, Pigou y otros, cuyo eje de
sus teorías es la distribución de la riqueza.
5
Poner el énfasis en la dependencia es preocuparse por las relaciones económicas, tecnológicas
y políticas entre los países desarrollados y subdesarrollados (Sunkel y Paz, 1985:15). Los países
del centro se definen por su hegemonía, su importancia, desarrollo e incidencia mundial sobre
otros llamados periféricos que tratan de imitarlos. El hablar de países en vías de desarrollo
acentúa las posibilidades de aprovechamiento del potencial productivo de una sociedad. Hablar
de países ricos y países pobres es priorizar el énfasis en la pobreza, es situar las políticas del
desarrollo en la esfera de la distribución de la riqueza.
6
Condiciones de salud, educación, alimentación, empleo, pobreza, etc.
7
Se habla de dependencia económica, social, política y cultural, que da lugar a la comparación
de modelos de desarrollo y a movimientos de emancipación, así como a las teorías de países
centrales y periféricos, países hegemónicos y dominados.
8
Basta echar un vistazo a la forma como se cumplen los derechos económicos, sociales y
culturales emanados de la ratificación del Pacto de San Salvador.
9
Usted puede profundizar sobre los diferentes modelos de desarrollo consultando la abundante
literatura al respecto.
10
La gestión ética del desarrollo conlleva el desafío de alcanzar el bienestar de la población, al
menos en seis dimensiones interrelacionadas. Económica, con su participación plena en la
producción, distribución y consumo de la riqueza. Política, a través del fomento del goce de las
libertades, la democracia y acceso al desarrollo humano con base en las tres generaciones de
derechos humanos y las subsiguientes que surjan. Social, mediante la participación organizada,
en las condiciones que dignifican la vida y permiten el acceso a los servicios básicos para la
reproducción social. Cultural, con el acceso a los medios que faciliten la vida, la dignifiquen y
prolonguen. Ambiental, obteniendo los bienes y servicios sin sacrificar los recursos naturales,
en bien de las nuevas generaciones. Espiritual, mediante el acceso a los medios que dignifiquen
la vida humana, fortalezcan la estima y el despliegue de las capacidades desde la práctica
cotidiana y su cultura (Díaz Argueta, 2005:24-25).
11
Destacado economista británico.
12
Según David Crocker, los pioneros son Gandhi en India, Raúl Prébisch en América Latina y
Franz Fanon en África- (1940) quienes criticaron el desarrollo económico colonial y/o ortodoxo
y Denys Goulet. También han aportado a la ética del desarrollo autores como Luis Camacho
(Costa Rica), Gotfrey Gunatilleke (Sri Lanka), y Kwame Gyekye (Ghana) y David Crocker (EE.
UU).
13
Goulet fue un pionero en encarar las cuestiones éticas y los valores planteados por la teoría, la
planificación y la práctica del desarrollo.
14
Ver a Vásquez Barquero, 1977.
15
Canzanelli, G. (2004). Valoración del potencial endógeno. Italia: Naciones Unidas.
16
Ver a Max Neef, 1994; Bramante, 1998; Canzanelli, 2001.
profasr 13
1
No.
EJERCICIO
Instrucciones: Con base a los conceptos vertidos aquí y la
lectura acuciosa que usted realizó, por favor responda las
siguientes preguntas.
1. Consulte las estadísticas más recientes sobre las cuales pueda definir las
condiciones de vida de la población en la región que atiende su Sede Regional.
¿
2. ¿Qué necesidades y potencialidades se pueden identificar en ellas?
3. ¿Qué entiende usted por desarrollo económico y social?
4. Retome sus respuestas y compártalas con uno o dos profesionales de otra
disciplina para obtener un punto de vista distinto que le permita replantear sus
respuestas.
5. ¿Qué y cuáles son las funciones del Estado Guatemalteco con relación al
Desarrollo?
6. Anteriormente se plasmó que: El desarrollo debe gestarse a partir de una
racionalidad donde todos quepan, sin discriminación para que puedan disfrutar
del progreso social y participar en igualdad de condiciones, en la producción de
la riqueza, su distribución y consumo, superando cualquier ámbito moralista,
ideológico o discursivo. ¿Dónde podría considerarse el sentir de la población para
promover el desarrollo? ¿Dónde se considera la historia y las expectativas de la
población que necesita desarrollarse?
7. ¿Qué teorías económicas se han evidenciado en Guatemala? ¿Cómo?
8. ¿Cómo se puede, desde la educación, integrar las ideas aquí vertidas para
promover el desarrollo en los grupos sociales representados en los estudiantes y
docentes de la universidad?
9. Tomando como punto de partida la propuesta de los cuatro planos de Boisier,
¿qué puede hacer la URL para generar estrategias de desarrollo endógeno desde
las aulas?

unidad
DOS
2. Desarrollo Local
Objetivo:
Caracterizar el Desarrollo Local en sus múltiples dimensiones y componentes,
bajo un enfoque sistémico.
Reflexión inicial
L
o local tradicionalmente se restringe a lo simple, a lo más pequeño geográficamente
delimitado. Con la globalización se redimensiona y pasa a definir una estrategia
de desarrollo que incorpora a los diferentes actores económicos, sociales e
institucionales los cuales, al optimizar los recursos locales y lograr alianzas, generan
respuestas de combate a la pobreza, propiciando el bienestar colectivo y una gestión
estratégica incluyente, participativa y democrática.
1. Antecedentes del Desarrollo Local -DL-

El origen del Desarrollo Local, como estrategia deliberada, se ubica en Europa en la década
de los ochenta. Es una respuesta de los agentes locales a los desafíos que presentan los
procesos de reestructuración y ajuste económico e integración europea en el marco de las
transformaciones del sistema capitalista y la fragilidad de los sistemas productivos y sociales
locales.
La promoción del Desarrollo Local se dio a partir de esa década desde las demandas y
necesidades de los desempleados y los excluidos del mercado formal de trabajo. Los
criterios que aplicaron exitosamente fueron: la cooperación entre los agentes económicos y
sociales locales, consenso en el plan estratégico general, un sistema abierto de consulta y
discusión, programas operativos con presupuesto asignado, instrumentos de aproximación
y análisis de la realidad.
Los agentes sociales y económicos con el interés común de defensa ante los problemas
de desempleo y deterioro económico y el bienestar social así como el afán de dinamizar su
región, impulsan estrategias que promueven la actividad económica, e interrelacionan lo social
y medioambiental, con énfasis en la inversión de la formación y cualificación profesional.
profasr 15
2. Definición del Desarrollo Local

El desarrollo territorial es un proceso que puede realizarse en diferentes ámbitos o escenarios
geográficos, donde la delimitación del territorio es convencional. El desarrollo regional
se localiza en un ámbito geográfico de desarrollo denominado región y combina tres
dimensiones: la espacial, la social y la individual. Busca la transformación sistemática del
territorio a través del progreso de una comunidad; el fortalecimiento de la sociedad civil; el
sentimiento de pertenencia regional hasta el progreso de cada individuo para su realización
como persona.
El Desarrollo Local se refiere a una localidad, a un marco territorial determinado, a un

ámbito territorial inmediato, donde se impulsan procesos de cambio para el mejoramiento
del bienestar colectivo. La localidad se concibe inserta en un espacio geográfico mayor,
denominado región.1 En dicho proceso se comparten objetivos y visiones de largo plazo
en un escenario cotidiano que facilitan las concertaciones y alianzas entre actores así como
la planificación y gestión participativa.
Según Boissier… el crecimiento puede ser inducido desde arriba y también desde
abajo, pero el desarrollo se mostrará siempre como un proceso local, endógeno,
descentralizado, capilar y continuo o discontinuo sobre el territorio (1998:21). Según
Troitiño (2002:2), el Desarrollo Local se entiende como la acción global de los actores
locales con la finalidad de valorizar los recursos de un territorio.
Para Barreiro (2000:2), la preeminencia de las decisiones tomadas por los actores locales
sobre otras decisiones define el Desarrollo Local. El territorio se convierte en espacio de
flujos y espacios geográficos con influencia constante de los procesos globales, creando redes
que modifican las distancias y los efectos de las decisiones mismas. El Desarrollo Local
tiene que ver con las acciones que, tomadas desde el territorio, incrementan la creación de
valor, mejoran las rentas, aumentan las oportunidades de empleo y la calidad de vida de los
habitantes de la localidad. Estos objetivos no pueden ser abordados exclusivamente por la
acción de las instituciones políticas, sino que son el resultado de la multiplicidad de acciones
del conjunto de actores (económicos, sociales, políticos, tecnológicos) que operan y toman
decisiones en el territorio o que, sin estar localizados en el territorio, inciden en él.
Después de conocer los aportes de diferentes autores al respecto, es importante

afirmar, entonces, que el Desarrollo Local es un proceso de crecimiento económico
y de cambio estructural que propicia un mejor nivel de vida para la colectividad, para
lo cual desarrolla al menos cuatro dimensiones: la económica, la sociocultural, la
política-administrativa y la territorial, donde el territorio juega un papel decisivo.

unidad
DOS
3. Enfoque Sistémico del Desarrollo Local

La mejor forma para comprender el Desarrollo Local es considerar el enfoque sistémico. El
sistema de lo local está conformado por un conjunto de elementos localizados y en interacción
dinámica, dentro de los límites de un espacio físico determinado, organizados en función
de un fin. El sistema, con relación a la interrelación de las personas, hace referencia a lo
administrativo, lo político y lo social, además de lo cultural. Esto, para visualizar el sistema
económico local, pero también comprende el sistema ambiental, social, económico y político
de la localidad.
El enfoque sistémico del Desarrollo Local define el espacio local como un sistema integrado
por un conjunto de subsistemas interrelacionados entre sí y con su medio ambiente, cuya
finalidad es la satisfacción de necesidades de los diferentes subsistemas que le conforman.
En el subsistema social interviene una sociedad local, configurando un espacio humano, en
un ámbito de relación más inmediato, con creencias y valores que van a retroalimentar lo
colectivo desde sus propios aprendizajes, con altos niveles de participación democrática para
impulsar procesos de cambio que conduzcan al mejoramiento de su bienestar colectivo.
Con esa base sistémica, lo local se asocia al concepto de desarrollo endógeno, al desarrollo
integrado y al desarrollo desde la base. Asigna especial importancia a la historia y a la
cultura, incentivando el desarrollo que potencian los recursos y capacidades propias, unidas
por la voluntad solidaria y participativa. Los conceptos esenciales que sustentan al
sistema del Desarrollo Local son los de actores, territorio, cultura, sociedad, identidad,
concertación, participación social y descentralización.
4. Componentes del Desarrollo Local

Dentro de los componentes del Desarrollo Local, generalmente se ubica al territorio, la sociedad
y la cultura2 asignando un papel estratégico al territorio en la construcción de una identidad
social, trascendiendo su enfoque espacial; a un escenario multidimensional que alberga
procesos complejos diversos, históricos, políticos, económicos y sociales que conllevan al
cambio social. Por ende, también es importante hacer referencia a los actores, a la importancia
del capital social y a los valores, elementos que al interrelacionarse e interactuar dan lugar a
las sinergias necesarias y fortalecen las estrategias que impulsan el Desarrollo Local.
4.1 Territorio y cultura

El territorio como recurso y factor de desarrollo. El Desarrollo Local concibe al territorio
como un factor y un agente clave del desarrollo, por constituir el medio en el cual se
articulan las relaciones económicas, técnicas y sociales existentes en un ámbito geográfico
determinado, representando un papel decisivo en la construcción de la identidad y de la cultura
profasr 17
de las diferentes comunidades. El cambio tecnoproductivo, las diferencias geográficas, la

competitividad territorial y locacional, junto a la reconversión de las estructuras sociales y
económicas locales constituyen pilares fundamentales de los modelos de Desarrollo Local,
desarrollando incidencias en los ámbitos regionales.
Cultura y Desarrollo Local. Al propiciar el cambio, el Desarrollo Local entiende la cultura

social, técnica y productiva como factor generador de riqueza. La cultura territorial está
vinculada a los procesos productivos, generación de empleo, innovación tecnológica y creación
de riqueza, siendo fundamental para el desarrollo sostenible.
La expresión de la cultura puede contribuir a que se valore más el territorio aprovechando

los recursos existentes como los siguientes:
• Recursos naturales, con función ecológica e instrumentos de dinamización
socioeconómica.
• Recursos agrarios, con relación a los aprovechamientos tradicionales del territorio a
nivel agrícola, forestal o ganadero, conforme su aporte al equilibrio territorial, su calidad
ambiental y sus potencialidades.
• Recursos histórico-culturales, que aprovechan los vestigios de culturas anteriores
ubicadas en el territorio, como recurso histórico turístico.
• Recursos ambientales que, mediados culturalmente, expresan la actitud ante el desarrollo
y las nuevas generaciones, contribuyendo a la calidad de vida de las personas y los
procesos que se desarrollan en el territorio.
• Recursos paisajísticos, que atraen al sector turismo y son favorecidos por territorios con
elementos clave como el relieve, la diversidad biogeográfica, las formas de utilización
del suelo y los cambios climáticos según las estaciones.
• Recursos etnológico-antropológicos, donde las costumbres y tradiciones de culturas
existentes pueden ser atractivos turísticos o culturales.
• Recursos institucionales, vinculados al tejido territorial, para la canalización de iniciativas
sociales y económicas, la coordinación y la toma de decisiones así como la gestión
estratégica local.
4.2 Actores del Desarrollo Local

Los diferentes autores coinciden en señalar que los actores de un proceso de Desarrollo Local
son las personas que residen y/o trabajan en un territorio determinado, las organizaciones
de base, las organizaciones intermedias, las instituciones, las comunidades organizadas,
el gobierno local3, las empresas locales, el gobierno nacional en sus instancias locales,
nacionales o regionales y la cooperación internacional, y otros actores de la sociedad
civil.4 La interrelación de actores contribuye a la conformación de estrategias importantes,

unidad
DOS
producto de alianzas y metas comunes, integración de esfuerzos y acciones, diferencias

y complementariedades dentro de una complejidad y una regulación horizontal (territorial)
diferente a la lógica vertical del crecimiento económico tradicional. En esa dinámica local,
los diferentes actores tienen la posibilidad de realizarse, formarse, participar en la toma de
decisiones, beneficiarse de las diferentes estrategias generadas y obtener su bienestar.
4.3 Importancia del capital social para el Desarrollo Local

El capital social incluye las habilidades de los actores del Desarrollo Local para formular
objetivos de mediano y largo plazo, además de impulsar trabajos conjuntos y definir objetivos
comunes, supeditando las normas o intereses particulares a los colectivos, construyendo
formas de trabajo conjunto, donde la confianza es importante para obtener los beneficios
proyectados.
La identidad territorial constituye un factor fundamental en el capital social y se basa en la

interacción, en la confianza y en la cooperación que facilita los referentes colectivos y las redes
de solidaridad, con participación importante de la cultura. La identidad ya no se deriva de la
simple pertenencia al territorio, sino de la comunidad de intereses y definición de objetivos que
permitan alianzas, movilizaciones, proyectos comunes, adhesiones, organizaciones, etc.
4.4 Valores del Desarrollo Local

A partir de lo planteado en el apartado anterior, puede afirmarse que entre los valores del
Desarrollo Local están: la cooperación, la confianza, la solidaridad y la participación, la identidad
territorial y las alianzas, tanto al interior de las organizaciones como entre ellas. En todo modelo
de desarrollo destacan las empresas que son innovadoras y competitivas, teniendo de fondo
relaciones de cooperación y, no tanto, líneas jerárquicas establecidas. Ese no es un marco de
comportamiento común entre las instituciones públicas.
El Desarrollo Local no surge para aislarse de lo global, al contrario, se fortalece en valores

colectivos que le vinculan con mejores perspectivas a lo global, optimizando las potencialidades
y recursos locales, compensando los efectos del mercado en el territorio. Por ello, es
importante la solidaridad entre territorios y las políticas redistributivas. A su vez, la cooperación
consolida el trabajo en redes y trasciende los objetivos particulares, situándose en objetivos
estratégicos y que pueden ser también comunes para varios territorios regionales.
Los valores los fomentan los actores del Desarrollo Local, como parte de la cultura y
enriquecen el capital social, facilitando la toma de decisiones, la planificación, la gestión y
la evaluación del bienestar alcanzado, así como mediando en la interrelación con actores
nacionales y globales.
profasr 19
5. La Estrategia de Desarrollo Local

La estrategia de Desarrollo Local5 demuestra en diferentes países que puede ser una
respuesta eficaz para el logro de un desarrollo territorial integral, sostenido y duradero. Es una
estrategia territorial competitiva basada en el aprovechamiento pleno del potencial endógeno
y los impulsos y recursos estratégicos exógenos. Su carácter pluridimensional supone un
proceso sostenible mediante la participación de los principales actores socioeconómicos y
políticos locales.
La estrategia de Desarrollo Local puede plantearse en forma multisectorial, sistemática y

sistémica, facilitando la competitividad de cada territorio, al menos con la contribución de cinco
planos de actuación coordinada que facilitan el diseño de políticas necesarias para un territorio
concreto: El entorno físico o “hardware” del desarrollo conformado por la infraestructura local6.
El “know how” empresarial o software del desarrollo, constituido por los sistemas de información
y conocimiento que valoriza los recursos humanos y mejora los procesos de gestión de las
actividades locales. La organización del proceso de dinamización u “orgware” del desarrollo,
que incluye la organización gubernamental, las agencias territoriales y las demás unidades
autónomas especiales y organizaciones sectoriales que configuran el sistema organizativo
del Desarrollo Local basado en ciudades competitivas. La financiación de las actuaciones
prioritarias o “finware” del desarrollo, que incluye los mecanismos de financiación del desarrollo,
como parte de la eficacia del desarrollo competitivo. La preservación del entorno ambiental
o “ecoware” del desarrollo, que facilita el crecimiento sostenible.
5.1 La Planificación y Gestión Estratégica del Desarrollo Local

La planificación estratégica constituye una herramienta fundamental para impulsar la gestión
estratégica del Desarrollo Local. Se define como el proceso que facilita el aunar esfuerzos
de los principales actores políticos, económicos y sociales de la comunidad, para elaborar
un diagnóstico compartido, construir una visión viable de su futuro común a largo plazo y
seleccionar los objetivos y cursos que definan las prioridades de la gestión pública y privada.
En ese marco, la gestión estratégica de dicho proceso se define como el conjunto de acciones
destinadas al impulso y la coordinación sinérgica de los esfuerzos públicos y privados
necesarios para desarrollar las estrategias seleccionadas y alcanzar los objetivos propuestos
en la planificación. La planificación y gestión estratégica adquieren mayor valoración conforme
se incrementan las demandas por la competitividad territorial junto a las demandas por mayor
participación, bienestar y calidad de vida.
5.2 La Descentralización y su aporte al Desarrollo Local

La concentración de actividades en los centros urbanos y en la ciudad capital ha demostrado
que no ha sido lo más conveniente para impulsar el desarrollo regional y local. Cuando
eso sucede, las acciones e incidencia de los gobiernos locales es mínima y se restringe a

unidad
DOS
situaciones de menor importancia. Dentro de las estrategias de fortalecimiento del poder

local y la participación ciudadana está la desconcentración y la descentralización con el fin
de favorecer las acciones del desarrollo. La descentralización es la estrategia que permite
dotar a los municipios de la capacidad para asumir nuevas y complejas responsabilidades
trasladadas desde el gobierno central, principalmente a través de la toma de decisiones.
Según Ardila (2005:1), la descentralización, esquema de gestión que ya ha probado ser

de efectos benéficos a los intereses del desarrollo, es el paradigma capaz de asegurar las
transformaciones que conduzcan a un Estado más democrático y con racionalidad en la
gestión, sustentado ello en la cada vez mayor participación de la población en la construcción
de su propio destino y bienestar.
Con ella se favorece la toma de decisiones, la autogestión, el fortalecimiento del tejido

institucional local, ampliando y fortaleciendo el papel de los gobiernos municipales y locales
como actores importantes del Desarrollo Local, la democracia y la participación ciudadana.7
Así, la descentralización acompaña la construcción y desarrollo del ámbito local, con un
marco de reparto y de gestión de las distintas competencias administrativas y del ejercicio
compartido de las políticas públicas.
En Guatemala, el marco jurídico legal que facilita la participación social en los procesos de
Desarrollo Local y en la estrategia de descentralización se encuentran marcados dentro
de la Ley de Consejos de Desarrollo, Código Municipal y la Ley de Descentralización, así
como en la Ley de Desarrollo Social, todas con el marco de la Constitución Política de la
República de Guatemala. Lo importante es encontrar los mecanismos de aplicación local
para que sean eficientes.
5.3 El Desarrollo Local y el combate a la pobreza

El Desarrollo Local contribuye a la superación de la pobreza, al organizar al territorio alrededor
de una construcción colectiva del plan de desarrollo territorial estratégico. Sin embargo,
la simple definición de estrategias de combate a la pobreza no implican necesariamente
Desarrollo Local, si no se acompañan de procesos de resolución de problemas, se fortalecen
las potencialidades, se incentiva la participación, se genera su autonomía en la toma de
decisiones y se valora la cultura en las acciones a emprender en sentido integral, con la
constitución de sujetos colectivos que se apropien de las ventajas comparativas del territorio
y optimicen los recursos existentes.
Según Rozas (1992), en el proceso de Desarrollo Local, es importante considerar los niveles
de autonomía, de toma de decisiones, la autoestima, la capacidad de enseñar a otros, el
autocontrol, la auto responsabilidad, la identidad social con una realidad propia; la capacidad
profasr 21
de autogestión, la capacidad de rechazar la dominación y la dependencia; la capacidad de

estimular la creatividad, la imaginación y la comunicación, la asertividad, etc. Esas acciones
fortalecen el capital social y facilitan el combate a la pobreza con las estrategias formuladas
desde el Desarrollo Local, que indudablemente fortalecen las acciones nacionales y crean
condiciones favorables para la vinculación con lo global.
Reflexión final N
El Desarrollo Local es una estrategia que puede facilitar el enfrentar los desafíos
de la globalización y los Tratados de Libre Comercio, a partir de pensar lo global
desde lo local. Optimiza las potencialidades locales con una visión sistémica que
permite dinamizar el territorio con el aporte de los diferentes actores para alcanzar
una vida digna, generando capacidades para combatir la pobreza, el desempleo,
el desarrollo sostenible y la organización a través de la formulación de las políticas
adecuadas en lo económico y social que validen y legitimen a los gobiernos
locales, fortalezcan las identidades locales y la participación ciudadana. Con dicha
estrategia es posible alcanzar elevados niveles de productividad, competitividad y
sostenibilidad en el desarrollo.

unidad
DOS
1
Tal como se definió en el párrafo anterior.
2
Ver Troitiño (2002).
3
Municipalidades y Gobernaciones.
4
Iglesias, sindicatos, organizaciones campesinas, cooperativas, etc.
5
Puede ampliarse al consultar a Cotarruelo Menta, Romeo en Aspectos Estratégicos del Desarrollo
Local.
6
Se incluye el transporte, las comunicaciones, recintos feriales, parques empresariales o
tecnológicos, centros de servicios a las empresas además de las viviendas y los equipamientos
sociales.
7
Para ampliar sobre descentralización, puede referirse al módulo respectivo de esta colección.
profasr 23
2
No.
EJERCICIO
¿
1. ¿Cuál es la diferencia entre capital humano y capital social?
2. El cambio estructural, planteado desde sus cuatro dimensiones –económica,
sociocultural, política-administrativa y territorial- así como el crecimiento
económico son parte del Desarrollo Local. ¿Qué estrategias utilizaría usted para
abordar con sus estudiantes las manifestaciones que tienen esas dimensiones
en su Región?
3. Investigue sobre el enfoque sistémico para analizar la realidad social. Consulte
el CD anexo así como otras fuentes de información que estén a su alcance en
bibliotecas o Internet. Explique gráficamente cómo aplicar este enfoque a las
estrategias educativas que los docentes pueden promover en los estudiantes
para aprender a analizar los contextos sociales, locales y globales.
4. Defina, con sus propias palabras los siguientes términos: actores,
territorio, cultura, sociedad, identidad, concertación, participación social,
descentralización.
5. Con base a las definiciones vertidas en el numeral anterior, explique qué es el
Desarrollo Local para usted.
6. ¿Qué tipo de experiencias de Desarrollo Local conoce usted en su región?
¿Identifique sus actores? ¿Qué viabilidad ha tenido? ¿Cuáles son las mayores
dificultades que han tenido?
7. Identifique los recursos naturales, agrarios, histórico-culturales, ambientales,
paisajísticos, etnológico-antropológicos e institucionales de la región donde se
ubica la Sede Regional. Explique brevemente ¿cuáles de ellos están promoviendo
el Desarrollo Local y de qué manera?
8. Por favor haga una lista donde defina qué destrezas debe desarrollar una persona
que desee trabajar por el Desarrollo Local.

unidad
TRES
3. El Desarrollo
Económico Local
Objetivo:
Valorar los fundamentos teóricos y metodológicos para la comprensión del
Desarrollo Económico Local y su importancia para el desarrollo nacional.
Reflexión inicial
E
l desarrollo global está vinculado al Desarrollo Económico Local. Según
Alburquerque (2003), existe un núcleo globalizado de actividades dinámicas,
junto a una inmensa mayoría de actividades que se desenvuelven en ámbitos
locales, protagonizadas mayoritariamente por microempresas y pequeñas empresas. Si
en América Latina más el 96% de empresas formales son micro y pequeñas empresas,
y generan aproximadamente el 57% del empleo, pueden alcanzar un nivel adecuado
de participación en las decisiones económicas, sin ceder totalmente el terreno a las
transnacionales.
Los sistemas productivos locales necesitan de la innovación productiva en su base

económica, así como del desarrollo empresarial, la formación de recursos humanos y el
despliegue de las condiciones de sostenibilidad ambiental, para competir adecuadamente
en los mercados locales, regionales, nacionales y globales. Es necesario que exista
congruencia entre las políticas económicas dirigidas a la búsqueda de la estabilidad
macroeconómica y ajuste externo con políticas de Desarrollo Económico Local que
respondan adecuadamente desde lo local a las demandas del contexto global.
1. Definición del Desarrollo Económico Local -DEL-

Dentro del Desarrollo Local ha destacado el Desarrollo Económico Local, como una línea
específica de desarrollo teórico y práctico, razón por la cual se da un tratamiento específico
en la presente unidad.
No existe una única interpretación del concepto de Desarrollo Económico Local,

ni un modelo único o predeterminado. Todo concepto o modelo se construye y se
confirma en la práctica local. Puede afirmarse que el Desarrollo Económico Local
es un proceso de cambio económico con incidencias en las condiciones sociales,
políticas y culturales de una localidad.
profasr 25
El ILPES (1998) señala que el Desarrollo Económico Local es aquel proceso reactivador y
dinamizador de la economía local, que mediante el aprovechamiento eficiente de los recursos
endógenos existentes de una determinada zona, es capaz de estimular el crecimiento económico,
crear empleo y mejorar la calidad de vida. GTZ (2001) indica que el Desarrollo Económico Local
es un proceso participativo y equitativo que promueve el aprovechamiento sostenible de los
recursos locales y externos, en el cual se articulan los actores clave del territorio para generar
empleo, ingresos para mejorar la calidad de vida de la población. Según Vásquez Barquero
(2000), se puede definir el Desarrollo Económico Local como un proceso de crecimiento y
cambio estructural que, mediante la utilización del potencial de desarrollo existente en el
territorio, conduce a la mejora del bienestar de la población de una localidad o una región. No
hay duda que el Desarrollo Económico Local es un proceso dinamizador de la economía local,
al ser participativo y equitativo, buscando la sostenibilidad y la incidencia en la calidad de vida
en localidades determinadas.
El proceso del Desarrollo Económico Local es continuo, ascendente y dinámico. Optimiza el

uso de los recursos del territorio y mejora las condiciones de vida de la población. A su vez
fomenta la equidad en el acceso a los recursos y su aprovechamiento adecuado y sostenible,
con base en la estrategia de Desarrollo Local definida para el proceso productivo y la obtención
de beneficios sociales. Tiene como prioridad superar las desigualdades existentes, mediante
la apertura de oportunidades de vinculación al mercado regional, nacional y global, con el
cambio de las tendencias centralizadoras y excluyentes que han predominado en los enfoques
tradicionales del desarrollo.
2. Los actores del Desarrollo Económico Local -DEL-

En general, los agentes del Desarrollo Económico Local son los actores sociales involucrados
en la actividad productiva, así como los beneficiarios de la renta generada, de acuerdo a su
participación directa e indirecta, a sus objetivos, capacidades y recursos, así como la forma
en que se articulan al proceso y la función que desempeñan, (individual o colectivamente),
según su procedencia pública o privada y su aporte a la productividad y el crecimiento
económico territorial.
Los actores clave del Desarrollo Económico Local son: las empresas y
emprendedores locales; las asociaciones empresariales y profesionales; el Gobierno
Nacional y Municipal; la administración pública desconcentrada y descentralizada;
las ONG y agencias de cooperación; las Universidades y Centros de Investigación.
Todos ellos, en conjunto, forman el capital económico de la localidad y en alianza
estratégica con la base social conforman el capital social fortaleciendo la estrategia
del sistema económico local.

unidad
TRES
Para la articulación de redes de actores, en las experiencias de Desarrollo Económico Local

se evidencia la importancia de un liderazgo individual o institucional que orienta la visión
productiva y competitiva con vocación social, capaz de movilizar a gobiernos municipales,
departamentales o nacionales y al sector empresarial.
Dentro del sector público nacional el gobierno es el principal actor, al encargarse de la

estabilidad macroeconómica, la promoción de políticas de distribución equitativa del patrimonio
entre los municipios, la regulación y prestación de servicios públicos, el fomento económico
local y regional. Aunque transfiere recursos y funciones a los gobiernos locales sigue siendo
responsable por la inversión pública en el entorno local, e incide en las condiciones para
el Desarrollo Económico Local. En Guatemala, a nivel departamental, el gobierno está
representado en la Gobernación Departamental y el Consejo de Desarrollo Departamental
-CODEDE- teniendo la función de promover el desarrollo económico de los municipios en su
jurisdicción, incluyendo la promoción de las relaciones intermunicipales que generen impacto
y beneficios como el empleo, la gestión ambiental, el acceso a servicios públicos de calidad
y a fuentes de financiamiento de carácter estratégico.1
A nivel municipal, la institución pública encargada de fomentar el desarrollo económico del

municipio y mejorar el nivel de vida de la población es la Municipalidad. Dicha institución está
encargada de promover, facilitar y regular la integralidad del desarrollo productivo y social
en la jurisdicción de su territorio, a través de las políticas públicas municipales, así como
también de la dotación de servicios básicos para el adecuado funcionamiento del sistema
productivo y social.
El sector privado está conformado por las micro, pequeñas y medianas empresas, así como
las cooperativas, cuyo conjunto forman el sistema productivo del municipio. Adicionalmente
están las empresas proveedoras de servicios públicos permanentes como agua, electricidad y
telefonía, que desde su propia lógica participan en la estrategia de crecimiento económico local
y contribuyen al mejoramiento de la calidad de vida de la población. El sector empresarial local
promueve la eficiencia en las cadenas productivas para obtener los mejores bienes y servicios.
Para ello optimiza la competititividad y desarrolla el proceso productivo en forma sistémica,
considerando incluso los beneficios sociales. El sector incluye a las empresas productivas y
empresas o instituciones financieras.2
El sistema institucional y empresarial incluye a las Organizaciones No-Gubernamentales que

generalmente impulsan estrategias de participación social, productiva o financiera, cerca
generalmente de las MIPYMES, compartiendo la responsabilidad del impulso al Desarrollo
Económico Local, mediante el apoyo a la gestión productiva, la gestión social y la gestión
ambiental.
profasr 27
3. Condiciones básicas para el impulso

del Desarrollo Económico Local -DEL-
La orientación sistémica y dinámica que postulan sus enfoques obliga a considerar junto a
los procesos económicos, los procesos políticos, culturales y ambientales presentes en la
iniciativa de desarrollo, a fin de generar conocimiento y potencializar el proceso, a partir de
la identificación de las condiciones que permiten el impulso del desarrollo económico a nivel
local. Entre dichas condiciones están:
• El territorio como ámbito natural y social.

• La conducción local del desarrollo mediante la movilización de las capacidades humanas,
institucionales y físicas presentes en un territorio.
• El impulso de programas y proyectos económicos concertados por los actores locales
públicos y privados.
• La intensificación y diversificación productiva con alta generación de empleo.
• El surgimiento de entes generadores de condiciones infraestructurales.
• La apertura de circuitos de toda la cadena productiva.
• El financiamiento, capacitación y organización asociativa.
• La asistencia técnica y financiera e incorporación tecnológica a las MIPYMES.
• Suficiente información del mercado y reglas de juego claras sobre la participación de
actores involucrados.
• El marco jurídico que asegure la inversión y el derecho a la propiedad.
• La elevación de estándares de calidad.
• La sujeción a los derechos laborales y una rigurosa protección del ambiente.
Para que se den las condiciones citadas, los gobiernos locales y municipales por su función
pasan a ser valores públicos que promueven las sinergias entre los diferentes actores
productivos y sociales de un territorio determinado, orientando las acciones estratégicas
innovadoras y planificadas conjuntamente, además de facilitar la prestación de servicios
administrativos y públicos básicos, para que los procesos productivos cuenten con la
infraestructura, servicios y condiciones necesarias en la cadena productiva y comercializadora,
articulando esfuerzos que beneficien a la población y propicien cambios en la calidad de
vida local.
Según cita Morales Barragán (2002), [un] territorio adquiere carácter competitivo si puede
afrontar la competencia del mercado y garantizar al mismo tiempo la viabilidad medioambiental,
económica, social y cultural, aplicando lógicas de red y de articulación interterritorial. En otros
términos, la competitividad territorial supone: la toma en cuenta de los recursos del territorio
en la búsqueda de la coherencia global; la implicación de los agentes e instituciones; la

unidad
TRES
integración de los sectores de actividad en una lógica de innovación; la cooperación de los

otros territorios y la articulación con las políticas regionales, nacionales y [continentales] con
el contexto global (Observatorio Europeo Leader, 2001:5).
4. Factores que inciden en la estrategia

de localización de las empresas
Las iniciativas económicas surgen en un territorio como espacio geográfico delimitado por las
condiciones físicas, socioculturales y económicas. El análisis de las relaciones económicas
territoriales debe hacerse a partir de las oportunidades, limitantes y fortalezas, bajo una
orientación de competitividad y eficiencia, tomando en consideración las interrelaciones, los
patrones culturales y los valores para articular una adecuada gestión integral que no ponga en
riesgo las oportunidades de desarrollo y sostenibilidad. También valora el tejido institucional
público y privado, las organizaciones sociales y comunales que funcionan en el territorio, sus
interrelaciones y redes, sus normativas y vinculación con el gobierno nacional y municipal,
considerando el modelo económico prevaleciente y las reglas del mercado.
Según Cotorruelo (2001), existe una estrecha interrelación entre los procesos de crecimiento
económico y desarrollo territorial; entre la competitividad de las organizaciones empresariales
y la de los territorios donde éstas se localizan. Entre los factores que influyen en la localización
de las empresas en los diferentes territorios se encuentran como factores limitantes y
motivadores los siguientes:
Factores de carácter limitante Factores de carácter motivador
• Costes de emplazamiento • Calidad de las comunicaciones viarias
• Costes laborales • Proximidad a clientes de singular importancia
• Costes de transporte • Disponibilidad de mano de obra cualificada/especializada
• Costes financieros • Nivel de productividad laboral
• Coste de la vida en el lugar • Disponibilidad suficiente de Telecomunicaciones
• Estabilidad política • Conocimiento e imagen positiva de la zona
• Presión fiscal • Existencia de incentivos fiscales y ayudas económicas
• Requisitos administrativos y burocráticos
para la instalación
• Tamaño y dinamismo del mercado local/regional.
5. El Desarrollo Económico Local Sostenible

Es el proceso de impulsar el crecimiento económico sostenible en el corto, mediano y largo
plazo, fortaleciendo el desarrollo endógeno en un territorio determinado, tomando lo ambiental
como eje transversal del proceso de Desarrollo Económico Local. Combina las sinergias
profasr 29
de los actores económicos locales al papel del Estado, los gobiernos locales y los actores
sociales, a fin de que la interrelación entre lo económico, social y tecnológico, priorice el
enfoque ecológico, en el proceso de toma de decisiones e interrelaciones entre los diferentes
actores del territorio.
El Desarrollo Económico Local sostenible puede alcanzarse mediante actitudes y

acciones compartidas, dentro de un proceso de gestión y planificación estratégica
adecuada que incluya la gestión de riesgos como eje fundamental para garantizar la
calidad de vida en el territorio y que la productividad y competitividad que se desarrolle
por los diferentes actores no signifique la depredación de los recursos naturales y
la pérdida de la biodiversidad y atractivos paisajísticos de la localidad.
6. La descentralización y el Desarrarrollo Económico Local -DEL-

La descentralización como instrumento político-administrativo aumenta las posibilidades de
incidencia de los gobiernos locales y de la sociedad civil local en el desarrollo de su territorio y
de sus condiciones de vida, al dinamizar las instituciones públicas vinculadas con la facilitación
y promoción del crecimiento económico, la productividad y competitividad desde lo local. La
alianza y cooperación pública y privada se facilita cuando la descentralización se constituye
en un mecanismo para alentar las iniciativas de Desarrollo Económico Local.
El fin es fortalecer a las comunidades locales en el conocimiento de sus problemas y la

definición de sus prioridades y soluciones, además de facilitar la generación de recursos
desde lo local para dinamizar la economía de los municipios e incidir en el desarrollo nacional,
mediante el diseño de políticas públicas desde las comunidades, fortaleciendo el papel de los
Consejos Municipales y Comunitarios de Desarrollo, en el ejercicio de la ciudadanía plena.
Las políticas descentralizadas deben orientarse a crear oportunidades y un entorno territorial
favorable a los emprendimientos innovadores, sin crear subsidios productivos o el tradicional
asistencialismo.
7. La estrategia de Desarrollo Económico Local -DEL-

Según Alburquerque (2003), la estrategia de Desarrollo Económico Local se sustenta en tres
pilares básicos como son la descentralización y fortalecimiento de las administraciones locales;
la creación de entornos territoriales innovadores; y el fomento de iniciativas de Desarrollo
Económico Local y generación de empleo y renta.
La estrategia de Desarrollo Económico Local incentiva la responsabilidad y competencias

a los gobiernos locales para el fomento del desarrollo económico en forma integral en los

unidad
TRES
diferentes ámbitos territoriales; ampliando la base productiva y el tejido empresarial de cada

territorio, con entornos sistémicos de competitividad territorial y el desarrollo de la oferta
apropiada de servicios de desarrollo empresarial para las micro y pequeñas empresas, como
ejes estratégicos fundamentales del nuevo enfoque de la política económica territorial.
Uno de los principales desafíos que enfrentan los ciudadanos es encontrar los mecanismos
institucionales adecuados de participación que se articulen con sus capacidades individuales
y colectivas, para construir y movilizar los recursos de los territorios en los que habitan,
modificando incluso, los términos habituales de la relación entre los gobiernos locales y los
ciudadanos.
La elaboración de estrategias de desarrollo ya no es una tarea exclusiva de especialistas y se

ha convertido en un ejercicio de aprendizaje colectivo en el que participan diferentes actores
sociales. Las autoridades locales tienen que asumir un papel más activo como articuladores
de las diversas iniciativas ciudadanas.
La eficiencia productiva y gestión empresarial a nivel local demandan actuaciones públicas y

privadas respecto a las innovaciones tecnológicas, gerenciales y sociales en los ámbitos de la
producción y comercialización. Según Alburquerque, frente a los retos actuales de la revolución
tecnológica y la globalización económica, el fortalecimiento de las instituciones de gestión
y representación a nivel local busca aunar la democracia participativa, la descentralización
administrativa, la integración social y cultural, y la eficiencia en la innovación productiva y el
desarrollo empresarial.
La estrategia constituye un proceso dinámico donde confluyen las sinergias entre actores.
Puede impulsarse con criterios radicales y verticales, donde prevalezcan los objetivos de
los agentes productivos; una forma gradual en la cual confluyen criterios más progresistas
y procesales; o bien el impulso en forma integral que tome en consideración la participación
de los distintos actores sociales. Tanto la forma gradual, como la integral, están más cerca
de ser coherentes con su entorno, con la concepción sistémica del Desarrollo Local y con la
relación dinámica con la población local. En la estrategia se hacen evidentes los siguientes
aspectos:
7.1 La competitividad local

La competitividad local se construye en la dinámica de los escenarios local, regional, nacional
y global. Habilita a los productores locales para insertarse en los diversos ámbitos del
mercado y repercute en el aumento del ingreso real de los habitantes mediante la creación de
empleo, ingreso y satisfacción de las necesidades básicas a través de la creación de bienes y
servicios adecuados, interrelacionando los factores productivos y los bienes comercializados y
profasr 31
realizados en mercados locales, regionales, nacionales y globales. La planificación estratégica

debe fortalecer la competitividad local a través de incluir procesos participativos de evaluación
sistémica, sectorial y empresarial.

La competitividad es resultado de un proceso interactivo y acumulativo, a partir de
la cooperación existente como parte del capital económico y social; se fortalece
en respuesta a una serie de políticas públicas y estrategias empresariales locales,
que incentivan la participación de la alianza del sector público y privado, facilitando
las transferencias del financiamiento público, la transferencia de tecnología, el
establecimiento de reglas claras para el consumidor, con procesos y productos
sostenibles que aseguren la calidad y la certificación respectiva para facilitar su
vinculación a nivel nacional y global.
7.2 La valoración de los recursos endógenos existentes

En cada territorio se valorizan los recursos endógenos existentes y la búsqueda de nuevas
fuentes de empleo. Esto resalta la innovación y la capacidad propia de Desarrollo Local.
Supone la movilización de los actores sociales territoriales en la construcción de los sistemas
de información empresarial adecuados para mejorar la base empresarial innovativa, la calidad
y orientación de las infraestructuras básicas y la coordinación de los instrumentos de fomento
de la empresarialidad de acuerdo a las condiciones existentes.
7.3 Autogestión y el impulso de la alianza

público-privada en el territorio
La competitividad fortalece la construcción de una mentalidad autogestionaria, alejada
del paternalismo, del clientelismo y de la lógica del subsidio público. Fortalece el ámbito
de participación social y empresarial en el fomento de las innovaciones, la capacidad
emprendedora, la calidad de los recursos humanos y la flexibilidad del sistema productivo,
buscando dar respuestas eficaces a los desafíos, actuales, que requieren no solamente
de grandes proyectos industriales, sino de iniciativas sólidas que impulsen el potencial de
desarrollo endógeno y fortalezcan los sistemas productivos locales.
El diseño de políticas económicas y sociales de nivel microeconómico favorece

la competitividad, así como adaptaciones socioinstitucionales desde el nivel
mesoeconómico (o intermedio), a fin de estimular la creación de espacios de
concertación estratégica de actores públicos y privados, para la construcción de
entornos innovadores y autogestionarios en cada territorio, capaces de encarar los
retos del cambio estructural y la globalización, de forma eficiente.

unidad
TRES
7.4 La innovación productiva y la gestión competitiva

Las empresas pequeñas deben encontrar en su entorno territorial inmediato los insumos
estratégicos para la innovación productiva y de gestión competitiva, a fin de desplegar
redes locales eficientes con proveedores y clientes, así como con entidades de consultoría,
capacitación, u otras, reduciendo los niveles de incertidumbre y los costos de operación. El
territorio y el medio local se convierten, en lugar de estímulo de innovaciones y de amplificación
de informaciones, actuando como agente suministrador de externalidades positivas para la
productividad y la competitividad empresarial.
Los gobiernos locales tienen, por tanto, una responsabilidad importante en la producción y
gestión del hábitat y equipamientos colectivos, que constituyen un capital social fundamental
como base de la productividad y competitividad de las empresas locales.
7.5 La capacidad de mantener y ampliar

la presencia en los mercados
En sí, la competitividad es la capacidad de mantener y ampliar la presencia en los mercados,
a lo que contribuyen los niveles de eficacia y eficiencia productiva alcanzada en lo local. La
competitividad y el desarrollo son sistémicos, como producto del esfuerzo solidario del conjunto
de actores sociales y sus redes de cooperación y gestión empresarial o tecnológica, con
base en los componentes del Desarrollo Local, principalmente de los factores socioculturales
y valores que permitan la realización de actitudes innovadoras o emprendedoras, que
facilitan consensuar el Desarrollo Económico Local, incluyendo las innovaciones sociales e
institucionales, las mejoras en el diseño, diversificación, marcas y certificación de calidad de
los diferentes productos.
8. Empresas, redes y territorio

Las micro y pequeñas empresas juegan un papel importante para la generación de empleo y
mejorar el ingreso local, así como para la innovación tecnológica. El desafío es fortalecerlas y
prepararlas para responder ante las exigencias de la competencia global. Por tal razón, son de
suma importancia las políticas territoriales que fomenten la producción y las innovaciones en
los sistemas productivos locales. La eficiencia productiva local y la competitividad dependen
de las redes de empresas y su capacidad para impulsar innovaciones en el territorio. La
organización empresarial se realiza en cadenas productivas o clusters,3 que se eslabonan
con los proveedores y con los distribuidores, comerciantes y clientes. Las redes se establecen
a partir de lo local, pero trascienden el territorio.
Según Alburquerque, las fronteras de los sistemas productivos locales no tienen por qué
coincidir con las fronteras político-administrativas de los diferentes municipios. En ocasiones, la
profasr 33
base económica local es similar en municipios colindantes y, a veces, se identifican diferentes

sistemas productivos locales. De ahí que la flexibilidad de las instituciones y los instrumentos
es fundamental para definir una política eficaz de Desarrollo Económico Local, fortalecida por
redes y las sinergias que de ahí derivan.
Las actividades productivas se nutren de insumos provenientes de los distintos sectores

económicos y son de naturaleza multisectorial. Para el fomento productivo se requiere una
política activa y concertada entre los actores locales, que incorpore la innovación y desarrollo
empresarial, priorizando por un lado la formación de recursos humanos y, por otro, la atención
de las necesidades medioambientales de cada territorio. Tal acción se ve fortalecida al
incorporar las sinergias y alianzas entre las redes empresariales globales y locales, lo cual
conduce a la obtención de mejores resultados y a ganar espacios significativos en los mercados
locales, nacionales y globales.
El territorio confirma que es un actor fundamental del desarrollo, al albergar al

medio físico, los actores sociales, las instituciones locales, la cultura y el patrimonio
histórico local, al capital económico y financiero, el capital humano, el capital social
e institucional y el capital natural.
9. La concertación público-privada para construir la oferta

territorial de los servicios de desarrollo empresarial
Para contribuir a la productividad de las empresas locales es necesario que haya viabilidad
en la política territorial que contemple la innovación tecnológica, la cualificación de los
recursos humanos y el desarrollo sostenible, con la interacción y concertación estratégica
de los actores locales, públicos y privados. La experiencia acumulada en diferentes países
con iniciativas locales exitosas puede servir de referencia a una emergente cooperación
público-privada en Guatemala.
Los cambios en la cooperación público-privada inciden en los gobiernos locales y los

demás actores sociales, pues se configuran nuevos ámbitos de interacción y una nueva
institucionalidad que regula de manera distinta las relaciones entre los gobiernos locales y
los ciudadanos, lo cual también se manifiesta en el diseño de estrategias de desarrollo y en
las redes de cooperación orientadas a la innovación.
10. El financiamiento del Desarrollo Económico Local

El Desarrollo Económico Local necesita financiamiento para viabilizar un conjunto de
iniciativas, condiciones técnicas, de gestión y de dotación de recursos, que permitan

unidad
TRES
promover la generación, consolidación y/o reorientación de actividades económicas, capaces

de generar el flujo requerido de ingresos en condiciones adecuadas de empleo y, con ello,
alcanzar la satisfacción de necesidades individuales y colectivas en un territorio determinado.
La interrelación entre los objetivos propuestos, los flujos de transferencia tecnológica y la
capacitación en el proceso de gestión, articulan las modalidades organizativas de acuerdo
a la productividad proyectada, dentro de un proceso holístico que permita racionalizar la
asignación de recursos con criterios definidos y dentro de un sistema financiero adecuado
a las características locales, nacionales y globales, que garantice la reinversión de los
excedentes.
Los mecanismos financieros para el impulso del Desarrollo Económico Local necesitan ser
eficientes, institucionalizables, concretos, organizados sistémicamente, flexibles, realistas,
transparentes y movilizadores de recursos complementarios; a efecto de contar con estrategias
financieras accesibles a los agentes productivos locales, y alcanzar los flujos y reinversión
adecuadas en proyectos sostenibles y rentables económica y socialmente.
El Desarrollo Económico Local se fortalece cuando el sistema bancario identifica en

los ámbitos locales los espacios de oferta y demanda necesarios para el impulso del
microcrédito con modalidades innovadoras, adecuadas a las condiciones existentes
y factores culturales prevalecientes, facilitando el acceso, inversión y valorización
de pequeños y medianos capitales en los territorios.
El financiamiento por cooperación también es importante y éste puede asumir las modalidades
de: reembolsable y no reembolsable, siguiendo a Lazarte (2000). Las modalidades de
naturaleza no reembolsable o parcialmente reembolsable responden a una estrategia de
carácter social o económico. Aquí se incluyen los programas y proyectos para la atención de
emergencias, bajo mecanismos como reparto de alimentos, alimentos por trabajo o subsidio
directo a la producción para el autoconsumo u otros programas condicionales que favorecen la
capitalización local en infraestructura social, bajo mecanismos como los Fondos de Inversión
Social. Los subsidios de naturaleza económica se justifican si, en plazos definidos, se superan
las situaciones que le dieron origen. Ahí se incluyen fondos para la promoción de la forestación,
de la conservación y manejo adecuado de suelos, para renovación de cafetales, fondos para
promover la validación tecnológica y la diversificación productiva.
Dentro de las modalidades reembolsables se incluyen las transitorias y permanentes, así

como las convencionales y no convencionales. Las de carácter transitorio incluyen los
Fondos Rotatorios, Fondos de Fideicomiso y Contratos de Comisión por Cuenta Ajena de
Confianza; o los que subsanan restricciones en los recursos crediticios disponibles, como
los cofinanciamientos y líneas de redescuento.
profasr 35
El sistema financiero reembolsable se destina a las actividades económicas que incluyen el

financiamiento convencional a través del sistema financiero y se presenta en modalidades como
el fideicomiso, cofinanciamiento, líneas de redescuento, líneas especiales de financiamiento,
fondos de preinversión productiva, fondos de garantía; así como el Financiamiento no
convencional (promovido por proyectos) que hace referencia a las modalidades de fondos
rotatorios, mecanismos de integración de demanda (Bancos de Insumos, Grupos Solidarios,
Crédito a través de Organizaciones, etc.) a mecanismos locales de ahorro inversión (Bancos
Comunales, Cajas Rurales, Cooperativas, etc.).
El financiamiento de la cooperación está ligado a créditos con intereses blandos, períodos

de gracia y estrategias de recuperación periódica para contribuir al combate a la pobreza y la
reactivación económica, desde los ámbitos locales, municipales, regionales y nacionales.
Lo importante es considerar dentro del enfoque sistémico del Desarrollo Económico Local
al actor financiero que constituye uno de los ejes centrales para el logro de los propósitos
trazados por los diferentes actores del territorio, tanto a través de proyectos sociales como
de proyectos económicos.
Reflexión final N
El Desarrollo Económico Local requiere de creatividad, participación, estrategias
definidas y actitudes emprendedoras entre los diferentes actores económicos y sociales
locales para optimizar los recursos existentes en un territorio y generar las políticas
adecuadas para impulsar el crecimiento económico que dé lugar a la generación
articulada de políticas sociales que, en conjunto, incidan en la calidad de vida de la
población y fortalezca las alianzas público-privadas que brinden sostenibilidad a los
procesos productivos, comercializadores y a una adecuada vinculación al mercado
nacional y global.
1
Ampliar en la Ley y Reglamento de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, 2004.
2
El Desarrollo Económico Local no puede darse sin el financiamiento necesario. Por lo tanto, es
importante la presencia de bancos, financieras o cooperativas de ahorro y crédito en la región para
que fomenten el desarrollo económico local, facilitando créditos y microcréditos, para la inversión por
los agentes productivos locales.
3
Incluso el PNUD, en su Informe de Desarrollo Humano y las Metas del Milenio, señala los clusters que
considera necesarios de desarrollar para Guatemala.

unidad
TRES
3
No.
EJERCICIO
1. Tomando en cuenta el concepto de Desarrollo Económico Local, vertido por ILPES,

GTZ y Vásquez Barquero así como las estadísticas que ya investigó en la Unidad 1,
explique con sus propias palabras y de manera sencilla cuáles serían las acciones
que se deberían emprender para impulsar un desarrollo económico sostenible en su
región.
2. Identifique en la comunidad local de su entorno cotidiano cuál es el aporte de los
¿
actores principales del Desarrollo Económico Local, su actividad productiva, el tipo de
participación que tienen en la comunidad, sus objetivos, capacidades y recursos.
3. Investigue cómo está el gobierno central trabajando la generación de condiciones
y la transferencia de recursos entre los municipios, con el objetivo de fortalecer el
Desarrollo Económico Local y Regional. Busque otros colegas docentes en la Sede para
que, juntos, expliquen de manera sencilla cuál es el papel del gobierno con relación al
Desarrollo Económico Local.
4. Revise las condiciones básicas para el Desarrollo Económico Local aquí presentadas.
Con base en ello, evalúe qué condiciones se cumplen en la región donde se encuentra la
Sede Regional de la Universidad Rafael Landívar para promover el Desarrollo Económico
Local.
5. Explique cómo se pueden aprovechar las fortalezas del territorio (recursos naturales
y sociales) para iniciar o fortalecer procesos de desarrollo, propios de la región y
vinculados con el país y un mundo globalizado.
6. ¿Cómo se pueden dinamizar las instituciones públicas y/o privadas para promover la
facilitación y promoción del crecimiento económico, la productividad y competitividad
desde lo local?
7. Aprovechando las estrategias para el Desarrollo Económico Local, explique cómo podría
usted apropiarse de ellas y convertirlas en estrategia de enseñanza-aprendizaje desde
su ejercicio docente.
8. ¿Qué factores socioculturales y valores permiten la realización de actitudes innovadoras
o emprendedoras en la localidad y región a la que pertenece la Sede?
9. ¿Cómo podríamos aprovechar esos factores socioculturales y los valores para promoverlos
en el aula?
10. Elabore un perfil de un proyecto para impulsar el Desarrollo Económico Local en la
región donde se ubica la Sede, a partir de la alianza público-privada-Universidad para
someterlo a la consideración de los actores locales incentivando su participación.
profasr 37
4. Construcción de Modelos
de Desarrollo Local y Regional
Objetivo:
Sugerir lineamentos teóricos y metodológicos para la construcción de modelos
de Desarrollo Local de acuerdo a las características del país.
Reflexión inicial
Para impulsar el Desarrollo Local no existe un modelo único ni predeterminado. Todo
modelo que se genere para tal fin, será una construcción social participativa, donde los
actores sociales y económicos juegan un papel importante junto a las organizaciones,
instituciones y gobiernos locales. En su levantamiento, juegan un papel importante
la creatividad, las sinergias, la visión de corto, mediano y largo plazo así como el
compromiso con el desarrollo mismo. En todo caso, todo modelo es un tipo ideal,
la visión de la imagen objetivo de la situación a lograr con procesos sostenibles y
sustentables.
1. Definición de un modelo
A nivel general, es fácil encontrar definiciones de modelo como la que presenta la misma
WEB1 que define al modelo diciendo que es una conceptualización de un evento, un proyecto,
una hipótesis, el estado de una cuestión, que se representa como un esquema con símbolos
descriptivos de características y relaciones más importantes con un fin: ser sometido a
modelizacion como un diseño flexible, que emerge y se desarrolla durante el inicio de la
investigación como una evaluación de su relevancia. Ejemplos: la grafía del Ecosistema iniciada
con Park en la Ecología humana, que posteriormente se enfatizó más en el medio ambiente.
Según la Real Academia Española, el modelo deriva del italiano modello y hace referencia
a un arquetipo o punto de referencia para imitarlo o reproducirlo. Es la representación en
pequeño de alguna cosa. Constituye un esquema teórico, generalmente en forma matemática,
de un sistema o de una realidad compleja, como la evolución económica de un país, que se
elabora para facilitar su comprensión y el estudio de su comportamiento.
Un modelo también es concebido por el Diccionario de Economía y Finanzas como un

sistema de conceptos relacionados que permiten representar abstractamente los hechos

unidad
CUATRO
que se pretende conocer y explicar. El modelo, por lo tanto, es una construcción teórica que
puede utilizarse para llevarla luego a una simulación por medio de computadoras o a una
contrastación con los datos obtenidos de la práctica.2
El término modelo no tiene un significado preciso, único pero, generalmente,

se considera como una construcción teórica que vincula elementos diferentes
y permite comprender los fenómenos, explicar la forma en que suceden y hacer
ciertas previsiones. En sí, un modelo para el caso que nos ocupa, se define como
una representación ideal, que presenta una realidad y la ubicación de actores y
sus interrelaciones, del cual derivan una serie de interacciones que a nivel del
Desarrollo Local son vitales, porque de ellas derivan los procesos que unifican
objetivos, potencializan los recursos y generan la mejora de la calidad de vida
de una localidad. Claro está, fundamentado en una teoría, con un horizonte
de sentido y un conjunto de valores que, en conjunto, forman las sinergias que
facilitan estrategias emprendedoras desde lo local, desarrollando competencias y
propuestas innovadoras.
Por el propósito de la presente unidad puede concebirse un modelo de Desarrollo Local que
implique los siguientes elementos:
GRÁFICO No. 1
La organización social es fundamental, pues de ella parten los actores institucionales y

sociales que dan vida a la producción, tanto como agentes productivos y como trabajadores
y organizaciones que se convierten en aliadas para impulsar procesos emprendedores.
La cultura es el modo de vida prevaleciente, con los valores, principios, costumbres y
tradiciones predominantes en el territorio. Constituye uno de los bastiones que potencializan
profasr 39
el Desarrollo Local, pues la cooperación, la colaboración, la solidaridad, la concertación y

alianzas estratégicas dependen de la confluencia cultural establecida a través de las sinergias
entre los actores sociales y productivos, sus finalidades y objetivos.
Los recursos locales (físicos, institucionales, humanos y financieros) constituyen un complejo

de potencialidades que, de ser aprovechadas, valorizan la producción del territorio.
El medio ambiente es el conjunto de sistemas que albergan la biodiversidad, la fauna

y la flora y de cuyo manejo depende la sostenibilidad de los procesos. La situación climática
incide en las costumbres y tradiciones así como en la dinámica de vida de los habitantes. La
innovación tecnológica es un bastión fundamental del Desarrollo Local y se adquiere en el medio
o en el mundo globalizado para obtener ventajas comparativas y competitivas.
El territorio es el espacio donde se realizan los diferentes procesos y donde se encuentran

los recursos locales que, con un manejo sostenible, pueden abastecer los procesos productivos
en bienes y servicios, ya sea industriales, turísticos o agrícolas. El territorio se valoriza con
la cultura y las sinergias que producen los actores sociales y productivos.
De este modelo inicial, que supone en forma simple los elementos necesarios en el Desarrollo
Local, se deducen una serie de procesos, incorporando un conjunto de orientaciones y
componentes que, al desplegarlos simultáneamente, aseguran la participación de los diversos
agentes de desarrollo y, por lo tanto, la sostenibilidad.
GRÁFICO No. 2

unidad
CUATRO
La gestión es el impulso y promoción que se hace del Desarrollo Local, combinando la gestión
del desarrollo económico con el desarrollo social y desarrollo ambiental, tanto en el ámbito
urbano como rural. Tiene como meta alcanzar niveles adecuados de productividad y alcance
de la competitividad, mediante la optimización de los recursos locales.
La gestión social apunta al mejoramiento de la calidad de vida de la población y el

fortalecimiento y optimización del capital social, mientras la gestión ambiental articula
la gestión económica y social y se orienta al manejo sostenible de los recursos
territoriales sin degradarlos, ni descuidarlos para que sirvan a las generaciones
futuras.
En el modelo, todo descansa sobre la base social de la localidad, el territorio y la cultura que
se valorizan junto a los recursos naturales en el Desarrollo Local. De esa cuenta, se brindan
respuestas a las expectativas de la población, a través de beneficios directos en su calidad
de vida, desde su propia cosmovisión.
Un modelo representa lo que se quiere estudiar de modo más simple, centrándose en los aspectos
que se consideran importantes del fenómeno y dejando los detalles de lado. El modelo es un
instrumento para reflejar, a través de un esquema, un fenómeno y que no es el fenómeno en sí, que
es mucho más dinámico. El modelo es únicamente su representación y explicación. Un modelo
muestra la estructura de todo aquello que ha sido moldeado y debe ser comprensible, general,
predecible, simple, aprobado por hechos y verificable.
Del modelo presentado pueden obtenerse los siguientes elementos centrales:
• Los actores involucrados en un proceso de Desarrollo Local: privados locales y externos,

agencias bancarias y crediticias, instituciones estatales, municipalidad, ONG, agencias
de cooperación, actores sociales.
• Las relaciones que se establecen son múltiples y mutuas, creando sinergias, objetivos
comunes, planes estratégicos de Desarrollo Local y relaciones de cooperación así como
de solidaridad.
• Las instituciones estatales descentralizadas son importantes, al igual que las bancarias
y crediticias para dar el soporte técnico y financiero a los proyectos que se realicen.
• La localidad recibe los beneficios de las interrelaciones que los actores sociales, privados,
nacionales e internacionales sean capaces de establecer, reflejándose en la mejora de
la calidad de vida.
• El Desarrollo Local se basa en la lógica de redes que, a nivel local, se enmarcan en la
confianza y fortalecen la democracia y participación social.
profasr 41
Un modelo se llega a concebir como puede imaginarse la gestión del Desarrollo Local en la
práctica, a partir de las sinergias entre sus actores. Para ilustrar dicha situación de manera
integral, se ha elegido como ejemplo el modelo de Desarrollo Local propuesto por Giancarlo
Canzanelli3, sin pretender que se considere el más completo o el único. Dicho modelo es
el siguiente:
GRÁFICO No. 3

unidad
CUATRO
El modelo propuesto se concibe como la Carta del Desarrollo Económico Local e incluye
varios círculos con sus respectivos componentes. Así incluye el Círculo de las Metas donde
destacan la equidad, el medio ambiente, la gobernanza o gobernabilidad y el bienestar.
En el Círculo de los Problemas se ubica el potencial económico local e infraestructura, las
fuentes de inversión, los roles de relaciones entre los actores locales con actores externos,
el patrimonio de inteligencia y conocimiento. En cada uno de esos componentes hay una
serie de factores más operativos que viabilizan cada uno de los problemas fundamentales
del Desarrollo Local. En el Círculo del Capital se incluye el capital financiero, el capital social,
el capital humano y el capital físico.
La interrelación de esos componentes del modelo plantea las bases, actores, y metas del
Desarrollo Local concebido, por el autor, como desarrollo humano territorial y que brinda
un aporte fundamental al proceso que se ha venido planteando desde la primera unidad de
este módulo.
Este modelo se complementa con otros factores que son necesarios señalar como las políticas
del Desarrollo Local:
GRÁFICO No. 4
profasr 43
La política de descentralización conlleva a la desconcentración y a la transferencia de los

procesos de toma de decisiones, constituye una piedra angular para que las instituciones
locales se constituyan en un valor público y eficienticen su misión y visión, asumiendo roles
protagónicos en el Desarrollo Local, fortaleciendo alianzas con el sector privado para generar
políticas públicas de beneficio territorial.
Las estrategias de combate a la pobreza parten del hecho de invertir en capital humano, a
través de mejorar el acceso y los servicios educativos, a la vez de la generación de empleo
que permita la obtención de trabajo e ingresos adecuados para la subsistencia y la búsqueda
de la participación de la población en procesos y proyectos autogestionarios.
La política de competitividad se impulsa actualmente mediante la reactivación económica y

una serie de medidas hacia la producción, la diversificación, la identificación de clusters y la
generación de capacidades que permitan producir, comercializar y obtener buenos precios
a nivel nacional e internacional, fijando estándares de calidad a los bienes y servicios e
incorporando la tecnología necesaria para la optimización de los procesos productivos y las
cadenas comerciales.
De esa cuenta, el Desarrollo Local necesita estar vinculado al nivel macroeconómico, al nivel
meso, al nivel meta y al nivel microeconómico, articulando en todos ellos las condiciones para
favorecer y facilitar la acción de los agentes productivos locales.
Gallicchio y Camejo proponen el siguiente modelo haciendo énfasis en la articulación de los

procesos endógenos y exógenos que demanda el Desarrollo Local.4

unidad
CUATRO
GRÁFICO No. 5
actores
profasr 45
En cualesquiera que sean los modelos, hay dos componentes que deben estar muy presentes:
los factores condicionantes de la competitividad sistémica del Desarrollo Local y las sinergias
entre actores y capital social, tal como lo plantea Alburquerque.5
GRÁFICO No. 6
Del modelo, sus políticas, sus niveles y ventajas, el Desarrollo Local llega a establecer
infinidad de sinergias entre los actores del proceso. De esa cuenta puede imaginarse un
proceso dinámico como el que se presenta en la siguiente página.

unidad
CUATRO
GRÁFICONo.
GRÁFICO No.7 7
6
profasr 47
Las sinergias entre actores constituyen un potencial valioso para impulsar procesos conjuntos
de Desarrollo Local, orientados por sus objetivos, valores y recursos de la localidad, expresados
en la cultura, en la vida cotidiana y en las innovaciones propuestas en los planes estratégicos.
Los objetivos conllevan la búsqueda de la eficiencia institucional, la competitividad empresarial
y mediante sus alianzas y acciones estratégicas, el impulso de la cohesión social, la
productividad y la conservación de los recursos, a partir del manejo adecuado del entorno
político, económico, social y cultural, en el ámbito local, nacional y global.
La inversión que se realiza en los recursos humanos es fundamental para optimizar el

Desarrollo Local y sus distintos componentes. Con recursos humanos calificados puede
mejorarse el impulso de las acciones estratégicas definidas en los diferentes sectores
priorizados, en la creación de infraestructura física y electrónica, en el manejo de la tecnología,
transportes y comunicaciones, así como en la administración de los servicios públicos y el
soporte a las actividades socioeconómicas.
El siguiente gráfico nos sintetiza los factores claves que intervienen en el Desarrollo Local
en una forma sistémica.
GRÁFICO No. 8

unidad
CUATRO
El fortalecimiento y manejo estratégico de los factores clave para el Desarrollo Local confirman
que el proceso es dinámico, que no es autosatisfecho y que necesita de un monitoreo constante
para orientar las estrategias claves y emprender procesos innovadores para fortalecer cada
factor con su propia dinámica y potencializarla hacia los objetivos definidos.
GRÁFICO No. 9
Este proceso se sustenta en la organización, la cooperación, la planificación estratégica

conjunta entre los actores sociales y productivos, la cooperación y el apoyo de las
Universidades, a través de procesos económicos, sociales, participativos, sostenibles,
incluyentes, innovadores que tiendan al mejoramiento de las condiciones de vida de los
habitantes de un territorio determinado, donde el patrimonio cultural es importante y valoriza
el capital social.
profasr 49
Reflexión final N
El Desarrollo Local no tiene un modelo único, por lo que lo expuesto en la
presente unidad, debe considerarse como una serie de elementos básicos de
un modelo, que puede construirse en forma dinámica.
Cada región localidad tiene que ir generando su propio modelo de desarrollo
a partir de la identificación de sus recursos, la valorización del territorio y sus
potencialidades y a los valores prevalecientes en la interrelación entre sus
actores.
1
En: http://encyclopedie-es.snyke.com/articles/modelo.html
2
En: Embi.Eumed.net
3
Presentado en el Seminario Internacional Desarrollo Económico Local, realizado por el Departamento
de Estudios de Posgrado de la Escuela de Trabajo Social de la USAC, en noviembre de 2004.
4
Gallicchio, E. y Camejo, A. Desarrollo Local y Descentralización en América Latina. Productora Editorial.
Uruguay 2005. Pág.66
5
Alburquerque, F., (2003). Desarrollo Económico Local: Estrategia de Cooperación Público-Privada.
Consejo Superior de Investigaciones Científicas Instituto de Economía y Geografía. Madrid. En:
http://www.infomipyme.com/Docs/GT/sidel/ponencias/albuquerque.htm
6
Elaboración propia.

unidad
CUATRO
No.
4
EJERCICIO
1. ¿Qué factores son los que necesitamos identificar para poder definir un modelo de
Desarrollo Local?
¿
2. Identifique una experiencia de una localidad (región, municipio o mancomunidad)
y, tomando como base todos los ejercicios realizados hasta aquí además de los
contenidos de esta unidad, explique si se puede identificar los elementos de algún
modelo de Desarrollo Local.
3. Con base en su conocimiento, experiencia y reflexión, trate de formular un modelo

que usted considere que podría ser aplicable en su región.
4. ¿Qué puede hacer la URL, como actor integrado a la comunidad local y regional
donde se encuentra para desarrollar propuestas de desarrollo local?
5. ¿Qué conocimientos considera necesarios implementar para que el egresado esté

preparado para comprender y emprender el desarrollo local en la región donde se
ubica la Sede?
6. Identifique una experiencia exitosa de desarrollo local en la región y sistematícela

para potencializar las lecciones aprendidas.
profasr 51
5. Experiencias de Desarrollo Local

Objetivo:
Propiciar la reflexión sobre diferentes experiencias de Desarrollo Local en el
contexto nacional e internacional para optimizar las lecciones aprendidas y fortalecer
la comprensión teórica del Desarrollo Local.
Reflexión inicial
De las múltiples experiencias existentes en el mundo sobre Desarrollo Local,
específicamente sobre el desarrollo económico local, los aprendizajes orientan a la
necesidad de impulsar mayor participación social, a promover las alianzas entre los
distintos actores locales, públicos y privados, nacionales e internacionales, con el
propósito de obtener mejores condiciones de vida y optimizar los recursos existentes,
tratando de lograr los niveles de productividad que permitan generar empleo, combatir
la pobreza y alcanzar un Desarrollo Local sostenible, que pueda fortalecer la vinculación
con los mercados nacionales y globales, humanizando el desarrollo y favoreciendo las
sinergias entre actores.
Se pretende contribuir a la mejor comprensión de los contenidos planteados en las
unidades anteriores con la presentación de algunos casos seleccionados, tanto a
nivel internacional como nacional, para comprender las potencialidades del Desarrollo
Local como modelo viable en todo el mundo, con resultados diversos, de acuerdo a la
concepción del cambio esperado, a los componentes y actores que se involucran, a las
sinergias que se configuran, al uso óptimo de los recursos y la sostenibilidad derivada
de su gestión, así como de las alianzas estratégicas entre instituciones públicas y
privadas.
La reflexión de las lecciones aprendidas en diversos casos es importante y reafirma
los conceptos desarrollados en las unidades anteriores pero también confirman que
no hay modelos únicos, ni procesos comunes, sino elementos, fases necesarias y,
dependiendo de la valorización del territorio, la cultura, la interrelación dinámica entre
actores y agentes productivos, así como a las iniciativas emprendedoras e innovaciones
tecnológicas, así serán los resultados obtenidos. De ellos dependen los beneficios
sociales que se generan en los ámbitos local y regional, como nacional y la vinculación
que se alcance con lo global.

unidad
CINCO
La apertura de mercados, la competitividad, la estrategia de combate a la pobreza y la

innovación tecnológica, el capital humano, social y natural juegan un papel de primer
orden en cada caso por lo que el juicio crítico y creativo que usted aplique, así como
su imaginación, son importantes para configurar las posibilidades de la estrategia
del Desarrollo Local en el país -y en cada región del mismo- tomando en cuenta sus
características particulares a nivel económico, social, cultural, político y a los recursos
existentes.
1. Las cumbres internacionales y

su incidencia en el impulso del Desarrollo Local
Las cumbres mundiales que más han incidido en el Desarrollo Local son: la Cumbre Mundial
de Desarrollo Sostenible, la Cumbre Mundial de Desarrollo Social y la Alianza Centroamericana
para el Desarrollo Sostenible así como la primera y segunda Cumbre Iberoamericana para
el Desarrollo Local y Descentralización del Estado.

1.1 Cumbre Mundial del Desarrollo Sostenible (Brasil, 1992)
La Declaración de Río aporta elementos positivos que fundamentan el Desarrollo Local
en sus diferentes componentes. Durante la Conferencia de Río fueron aprobados cuatro
documentos:
a. La Agenda 21 o Plan de Acción;
b. La Declaración de Río que contiene 27 principios, algunos de los cuales comprenden el
compromiso de los países de introducir ciertos instrumentos de política en su derecho
ambiental interno;
c. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y
d. El Convenio sobre Diversidad Biológica.
Dentro de sus aspectos fundamentales se plantea que los seres humanos constituyen el centro
de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible, aduciendo que el derecho
al desarrollo debe ejercerse de forma tal que responda equitativamente a las necesidades de
desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras, contribuyendo a erradicar la
pobreza. El alcance de una mejor calidad de vida conlleva eliminar las formas de producción
insostenibles, con la participación de los ciudadanos y la responsabilidad del Estado para
promocionar un sistema económico internacional favorable y abierto que lleve al crecimiento
económico y desarrollo sostenible de todos los países, para lo cual se atribuye un papel
fundamental a la ordenación del medio ambiente y el desarrollo. Todo esto, con relación a las
poblaciones indígenas y comunidades. Para ello, los Estados deben reconocer y apoyar su
identidad, cultura e intereses y lograr su participación efectiva en el desarrollo sostenible.
profasr 53
1.2 Cumbre de Desarrollo Social (Copenhague, 1995)

Esta cumbre considera que el desarrollo social y la justicia social son indispensables para la
consecución y el mantenimiento de la paz; percibe que el respeto a los derechos humanos
y las libertades fundamentales, el desarrollo económico, social y la protección del medio
ambiente son componentes de desarrollo sostenible interdependientes y que se fortalecen
mutuamente. Valora la participación de la mujer así como la igualdad y equidad entre mujeres
y hombres en los procesos de desarrollo, principalmente en las estrategias de combate de la
pobreza y el ejercicio de sus derechos ciudadanos.
Dentro del planteamiento de principios y objetivos ponen al ser humano también al centro
del desarrollo y fijan la orientación de la economía desde los gobiernos para satisfacer sus
necesidades con responsabilidad a través de las generaciones presentes y futuras, por medio
de políticas económicas sólidas y de base amplia. Además, promulga promover la democracia,
la dignidad humana, la justicia social y la solidaridad, así como la tolerancia, la eliminación de
la violencia, el pluralismo y la no discriminación, además del respeto a la diversidad.
Considera fundamental promover la distribución equitativa de los ingresos, la equidad y la

igualdad de oportunidades, el respeto universal, la protección de los derechos humanos,
las libertades fundamentales y el derecho al desarrollo para fortalecer la cohesión social y
la sociedad civil, afirmando la universalidad del desarrollo social. Se propone erradicar la
pobreza y facilitar el acceso a los recursos de producción como crédito, tierra, educación y
formación, tecnología, conocimientos e información y a los servicios públicos, así como en
la toma de decisiones. Para ello, insta a formular políticas para ampliar las oportunidades de
trabajo y la productividad de los sectores rurales y urbanos mediante el crecimiento económico,
la inversión en el desarrollo de los recursos humanos y la promoción de tecnologías que
generen empleo productivo, fomentando el empleo independiente, espíritu empresarial y la
pequeña y mediana empresa. Paralelamente, promulga por el acceso universal y equitativo
a la educación, salud y la superación de las desigualdades, fortaleciendo la función de la
cultura en el desarrollo.
1.3 Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica

(Managua, 1994)
Esta cumbre fue denominada como la Cumbre Ecológica Centroamericana para el Desarrollo
Sostenible, celebrada en Managua, Nicaragua, y su principal logro es haber adoptado una
estrategia integral de desarrollo sostenible en la región. Es una iniciativa de políticas,
programas y acciones a corto, mediano y largo plazo que pretende un cambio de esquema de
desarrollo, de nuestras actitudes individuales y colectivas, de las políticas y acciones locales,
nacionales y regionales hacia la sostenibilidad política, económica, social, cultural y ambiental

unidad
CINCO
de las sociedades. Es una estrategia regional de coordinación y concertación de intereses,

iniciativas de desarrollo, responsabilidades y armonización de derechos.
Principios de la Alianza para el Desarrollo Sostenible

• El respeto a la vida en todas sus manifestaciones,
• El mejoramiento de la calidad de la vida humana,
• El respeto y aprovechamiento de la vitalidad y diversidad de la tierra de manera
sostenible,
• La promoción de la paz y la democracia como formas básicas de convivencia humana,
• El respeto a la pluriculturalidad y diversidad étnica de la región,
• El logro de mayores grados de integración económica entre los países de la región y de
estos con el resto del mundo, y
• La responsabilidad intergeneracional con el desarrollo sostenible.
Considera que para tener éxito en el combate a la pobreza es necesario que haya crecimiento
económico y mejorar la calidad del recurso humano así como realizar acciones que mejoren
las oportunidades económicas de los más desfavorecidos mediante una política social. La
democracia y el desarrollo económico y social no son sostenibles si no se conserva el medio
ambiente y los recursos naturales. Pretende estimular la creciente participación del sector
privado y el pleno desarrollo de su capacidad creativa, para la dotación de servicios a los
grupos más necesitados y aumentar la productividad y competencia, así como para mitigar
la pobreza.
1.4 Primera Cumbre Iberoamericana para el Desarrollo Local

y la Descentralización del Estado (Arequipa, Perú, 2003)
Esta cumbre se realizó en el año 2003 y produjo la Carta de Arequipa que, en su parte
conducente, señala el sentir de funcionarios del sector público, gestores de programas y
proyectos de desarrollo, representantes de gobiernos regionales y locales; miembros de la
sociedad civil, redes locales, nacionales e internacionales vinculadas al Desarrollo Local;
profesionales, académicos, institutos de investigación y universidades; representantes del
sector privado, de organizaciones y asociaciones de productores y empresarios, quienes
procedían de países latinoamericanos, como Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica,
Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay,
Perú, República Dominicana, Uruguay, Venezuela, Estados Unidos y España; se evoca el
sentir con respecto a la necesidad de encontrar alternativas que promuevan el Desarrollo
Local y la descentralización del Estado en América Latina, como un medio para impulsar el
desarrollo de nuestros pueblos y su transformación en sujetos de su propio desarrollo y de
la integración del Continente.
profasr 55
La Carta de Arequipa se basa en las desigualdades y disparidades territoriales, lo cual se

refleja en la existencia de 225 millones de pobres y la falta de acceso a las oportunidades; la
transformación acelerada que promueve la globalización y los desafíos a la democracia y el
desarrollo. También reconoce que el surgimiento de una multiplicidad de iniciativas, procesos
y enfoques de Desarrollo Local-regional y descentralización de los estados dibujan una nueva
ruta para responder a tales desafíos.
Los participantes convienen en:

• Profundizar, ampliar y difundir los procesos de Desarrollo Local-regional y descentralización
en nuestros países, convirtiéndolos en factores de integración continental.
• Fortalecer la participación y la concertación entre los gobiernos centrales, regionales
y locales, los parlamentos, la sociedad civil y la empresa privada, como condición
indispensable para que tales procesos sean una realidad.
• Propiciar que cada uno de estos agentes asuma la responsabilidad y las transformaciones
que les corresponden, al mismo tiempo que construyen mecanismos de cooperación que
aseguren acciones coordinadas y complementarias, fortaleciendo así la gobernabilidad
democrática.
• Generar una creciente participación ciudadana poniendo énfasis en aquellos grupos
que históricamente han sido especialmente excluidos, como son los y las pobres, las
mujeres, las niñas y los niños, la juventud y los pueblos indígenas.
• Contribuir a profundizar los vínculos con la cooperación internacional como socios
estratégicos en estos procesos.
• Hacer de la Cumbre de Arequipa el punto de partida para la construcción de un espacio
latinoamericano de intercambio de experiencias, reflexiones y propuestas entre gobiernos
nacionales, regionales y locales, parlamentos, sociedad civil y sector privado, en torno
al Desarrollo Local–regional y la descentralización.
Como seguimiento de esta Cumbre, actualmente se está desarrollando en San Salvador, la

Segunda Cumbre Iberoamericana para el Desarrollo Local y la Desecentralización del Estado
(San Salvador, 2005).
Indudablemente, ambas fortalecen los enfoques, la multiplicidad de experiencias locales y

regionales y dan paso a la organización de una agenda del Desarrollo Local y regional en
los Estados Nacionales y en las alternativas de intervención de las diferentes organizaciones
sociales y no gubernamentales, con el apoyo de la cooperación internacional. Los resultados
de la segunda cumbre pueden consultarlos en la página Web correspondiente.

unidad
CINCO
2. Experiencias Internacionales de Desarrollo Local

2.1 Reconversión de Montreal
Nombre de la experiencia: Mundialización, acción colectiva e iniciativa local en la
reconversión de Montreal (EURE, Vol. 29, No. 86, Santiago
de Chile, mayo de 2003).
Fecha: 1995-2005
Autores: Juan-Luis Klein, Jean-Marc Fontan y Diane-Gabrielle
Tremblay
Objetivo: Dar a conocer cómo las nuevas formas de la acción colectiva
puestas en práctica en el nivel local impulsan el desarrollo
económico, particularmente con la generación de empleos,
dando lugar a la reconversión de Montreal.
Aspectos relevantes. Analiza los cambios derivados de la crisis del fordismo en la zona
industrial donde se encuentra Montreal, dando lugar a la emergencia de nuevos sectores de
alta tecnología. Las acciones colectivas adquieren una forma comunitaria y popular, con un
liderazgo local, creando sinergias y alianzas con otros sectores comerciales e industriales,
mostrando por qué los actores del Desarrollo Local no pueden aislarse y limitarse a los
recursos endógenos y cómo, explorando vías estratégicas susceptibles de atraer inversiones
económicas mayores, conducen a logros económicos significativos a partir de innovaciones
sociales.
Actores involucrados. Corporaciones de Desarrollo Comunitario, actores sociales, agentes
productivos, comerciantes, industriales, bancos, empresas públicas y privadas.
Descripción de la experiencia. La crisis del fordismo puso en evidencia los cambios profundos
en la zona industrial nororiental de América del Norte, donde se encuentra Montreal. Muchas
empresas cerraron sus puertas buscando regiones más competitivas o cesar las actividades
productivas. La crisis trajo desempleo, la terciarización de la economía, pero también la
emergencia y el crecimiento de sectores nuevos, de alta tecnología. Estos sectores fueron
la aeronáutica, las telecomunicaciones y la industria biofarmacéutica. Lo cual permitió
reencontrarse con los senderos del crecimiento, con un nuevo universo productivo, pero
también social y político donde se asocian, en el marco de un territorio regional, el saber
tecnológico y científico, las organizaciones socio-políticas y las empresas.
La acción colectiva local frente a la desindustrialización. La movilización de los actores

sociales influencia la toma de decisiones de los dirigentes políticos y empresariales en lo
que respecta a la localización de empresas y de actividades generadoras de empleo. El
nuevo movimiento social tiene su raíz en la comunidad local y trata de modificar la relación
de fuerzas en favor de sectores desfavorecidos frente a una clase política considerada como
opositora al cambio.
profasr 57
La acción colectiva como respuesta a la crisis. Las nuevas formas de la acción

colectiva puestas en práctica en el nivel local tienen como objetivo el desarrollo económico,
particularmente de empleos. Para ello, las organizaciones sociales locales aspiran a generar
actividad productiva, ya sea a través de emprendimientos de origen endógeno o como resultado
de inversiones exógenas adecuadas para dar una respuesta a las necesidades sociales. En
Montreal, estas acciones colectivas adquieren una forma comunitaria y popular, donde los
grupos representativos de las capas sociales desfavorecidas tratan de establecer un liderazgo
local creando organizaciones de desarrollo donde se implican también otras capas sociales
(comerciantes, industriales, etc.). Los proyectos e iniciativas locales tienen lugar en un marco
económico global, donde factores globales y locales se compenetran a través de procesos
contradictorios motivados por la competencia impuesta por la mundialización.
Contexto postfordista de la acción colectiva. Por una parte, se configuran espacios de

escala continental, los cuales garantizan a las empresas la posibilidad de una estructuración
internacional de la fabricación pero, también se configuran espacios locales donde la
proximidad crea ambientes de confianza que favorecen las interrelaciones productivas.
En el mundo de la fabricación, la exigencia principal es la competitividad. La fabricación
postfordista se basa en la flexibilidad y la movilidad para alcanzar los niveles de competitividad,
es decir, los ritmos y tasas de ganancia exigidos por los inversores a través de los mercados
financieros.
Las comunidades locales elaboran estrategias para ofrecer ventajas comparativas que van
desde la oferta de mano de obra barata y de reglamentaciones poco exigentes, como en el
caso de una maquiladora, hasta la existencia de un medio humano, institucional y empresarial
de alta calidad. En el fondo, las nuevas reglas de la competitividad ponen el espacio en el
centro de las estrategias postfordistas de competitividad y rentabilidad.
La lucha por el empleo local y el desarrollo comunitario como respuesta a la

mundialización. Los actores locales se desenvuelven en los barrios pericentrales de
Montreal, elaborando estrategias para generar y atraer empresas, dando lugar al cambio en
las acciones colectivas del movimiento social de Quebec y de Montreal. Para los actores
comunitarios, el espacio tiene un sentido diferente del que le atribuyen las instituciones de
poder en el marco del capitalismo globalizado. Estos actores luchan por un Desarrollo Local
y comunitario que respete los intereses de la base poblacional y empresarial local. El caso
de Montreal muestra que los actores del Desarrollo Local no pueden aislarse y limitarse a
los recursos endógenos.
Las nuevas modalidades de la acción sindical. El movimiento sindical se ha adaptado a

las condiciones impuestas por la mundialización.

unidad
CINCO
Las corporaciones de desarrollo económico comunitario. El movimiento comunitario

afectado por la crisis industrial de los años 80 ha creado Corporaciones de Desarrollo
Comunitario cuyo objetivo es reunir a los actores locales, a nivel de los distritos locales, en los
cuales se divide la ciudad de Montreal. Luego de una primera etapa de experimentación en
ciertos barrios, han llegado a ser una estructura de concertación generalizada en el conjunto
de la ciudad de Montreal, operando en escala de distrito. Las CDEC se han transformado en
actores ineludibles del desarrollo económico convirtiéndose en interlocutores representativos
del medio, representando a todas las capas sociales. Dentro de sus objetivos estratégicos
se citan la concertación, la colaboración de los diferentes tipos de actores y la negociación
local de sus intereses, la reinserción de los desempleados en el mercado de trabajo, así
como el apoyo al empresariado y la creación de empresas. Las CDEC se han convertido en
el organismo central de administración de los recursos y programas del gobierno provincial
en materia de Desarrollo Económico Local, explorando vías estratégicas susceptibles de
atraer inversiones económicas mayores y de canalizar colaboraciones locales que puedan
ser suscitadas por estas inversiones.
El Tecnopolo Angus: una acción colectiva de lucha por el empleo de origen comunitario.
El principal objetivo de este proyecto es el de crear un parque industrial que actúe como
locomotora del desarrollo de toda la zona. Se trata, pues, de una experiencia voluntaria de
reconversión. El instigador y principal actor del proyecto es una organización del medio,
es decir, por la colectividad local. Se trata de la Sociedad de Desarrollo Angus (Société de
Développement Angus, SDA). Los Talleres Angus constituían un gran complejo industrial
que pertenecía a la compañía Canadian Pacific Rail (C.P.). El cierre de Angus planteó el
problema de la reconversión del sector y, por supuesto, del sitio en el cual la fábrica trabajaba.
Después de la compra de la mitad del terreno por diez millones de dólares canadienses, se
define la conformación de un parque de empresas concebido a partir de los conceptos de
distrito industrial así como de medios innovadores y que el proyecto sería dirigido por una
corporación independiente, representativa del medio: la Sociedad de Desarrollo Angus (SDA).
Para financiar el proyecto, la SDA hace un llamado a los principales actores económicos
y sociales del medio local: bancos, empresas públicas y privadas, organizaciones y, por
supuesto, la CDEC.
La primera etapa, iniciada en 1998 y terminada en el año 2000, fue la construcción de un

complejo industrial multilocativo, aprovechando el único edificio industrial que había quedado
en pie (Locoshop). El SDA fue capaz de ofrecer servicios distintos a aquellos disponibles en
estos barrios, además de situarse muy cerca del centro de la ciudad. A ello se ha agregado
el apoyo gubernamental que ha designado al Tecnopolo Angus como uno de los lugares
donde las empresas pueden obtener exenciones fiscales como contrapartida de la creación
de empleo de alta tecnología.
profasr 59
Lecciones aprendidas. Inspirado en los conceptos de distrito industrial y medio innovador,

este proyecto se orienta tanto al Desarrollo Local como a la inserción del Tecnopolo en una
red tecnológica de envergadura norteamericana, poniendo el énfasis en la sinergia entre
actores del medio local e incluso del conjunto de la ciudad de Montreal. Ha contribuido a la
revitalización social del medio, a la creación de instituciones representativas y a la elaboración
de nuevos proyectos; en fin, a un conjunto de innovaciones sociales susceptibles de provocar
el desarrollo económico.
La estrategia adoptada por la SDA se basa en la movilización de los activos que representa
la comunidad en cuanto a su dotación social y organizacional para contrarrestar la tendencia
natural de las empresas a emplazarse en las zonas periféricas. Es una estrategia proactiva
apoyada en el liderazgo de las organizaciones locales, creando condiciones que favorecen
la innovación, las interrelaciones y el aprendizaje colectivo que crea redes de cooperación
entre las empresas. Se han creado importantes lazos con instituciones del medio local en
el barrio mismo, pero también con instituciones que no son locales pero que participan en el
Desarrollo Local, como las universidades y los centros de formación profesional. También
se han involucrado diversos organismos sindicales.
Conclusión
El proyecto lleva a redefinir el sentido mismo de la noción de local en la medida que
se ha estructurado una red de solidaridad y cooperación que va mucho más allá del
barrio. Su impacto se hace sentir en el conjunto de la ciudad. Lo local y lo global
no están desvinculados y las comunidades locales pueden actuar dando una cierta
orientación a las fuerzas del mercado, dándole pluralidad a la reconversión a la
nueva economía y, por consiguiente, a la metropolización. En lo territorial, esto se
traduce en una visión estratégica pluralista donde tienen cabida tanto los proyectos
del capital financiero, como aquellos que provienen de la sociedad civil.
2.2 Experiencias de Desarrollo Local en México

Nombre de la experiencia: Descentralización y desarrollo regional en el Estado de Jalisco
(En:http://www.eclac.cl/publicaciones/Desarrollo Economico/4/
LCR2014/lcr2014e.pdf)
Fecha: 2000
Autor: Clemente Ruiz Durán
Objetivo: Dar a conocer la incidencia de la cooperación público-privada
que ha permitido que el proceso de descentralización no sea
solamente una cuestión gubernamental, sino algo que envuelve
a los diferentes actores sociales.

unidad
CINCO
Aspectos relevantes. El proceso de descentralización incluyó el traslado de recursos y

competencias para la mejora de la gestión municipal, incorporando la dimensión productiva,
enfatizando en la promoción del desarrollo de sectores estratégicos y la descentralización
de la planeación del desarrollo regional, tratando de incidir en las desigualdades ante la falta
de soluciones de las políticas de desarrollo regional.
Actores. Gobierno Municipal, industrias de electrónica, sectores industriales, administración

pública del Estado de Jalisco, sociedad local, centros universitarios e institutos
tecnológicos.
Descripción de la experiencia. En 1995, como respuesta a las desigualdades existentes

entre los distintos territorios del estado y ante la falta de soluciones de las políticas de
desarrollo regional del gobierno federal, se inició en Jalisco un proceso de descentralización
que muestra una serie de rasgos novedosos.
Contexto. Situado en la parte occidental del país, el Estado de Jalisco tiene una superficie
de 80,836 kilómetros cuadrados, lo que equivale al 4% del territorio nacional. Su población
es de 6,400,000 habitantes, con un PIB regional que equivale al 7% del PIB nacional y un
PIB per cápita de 3,548 dólares en 1999. Jalisco es uno de los estados más importantes del
país, por su contribución al producto nacional, por la diversidad de su sistema económico, sus
actividades agropecuarias e industriales tradicionales, albergando numerosas industrias de
tecnología de punta, incluyendo las más importantes compañías de electrónica del mundo.
Sinergias entre actores. En 1995 puso en marcha un proceso de descentralización basado

en la interlocución entre los actores públicos y privados e impulsó la participación de la
sociedad local de las diferentes regiones en la planificación y diseño de los instrumentos de
La estrategia. El proceso de descentralización incluyó el traspaso de recursos y competencias

para la mejora de la gestión municipal; incorporó una clara dimensión productiva al tratar de
fortalecer las ciudades medias del estado. Atendió el fomento de las industrias tradicionales
y el apoyo a las pequeñas y medianas empresas locales, además de buscar el fortalecimiento
de sus diferentes niveles de gobierno y la construcción de espacios de diálogo, participación
y concertación de los diferentes actores locales.
Esta iniciativa novedosa de desarrollo territorial procede de la formación de una institucionalidad

regional que se apoya en la concertación de los diferentes actores para impulsar un Desarrollo
Económico Local más equilibrado. El proceso ha dado lugar a un aprendizaje social
provocando que las diferentes regiones del estado recuperen su capacidad de gestión para
el Desarrollo Local.
profasr 61
Problemas encontrados. A pesar de lo innovador del proceso, se requiere una mayor

suficiencia financiera y una mayor capacidad de gestión de los municipios. Por otro lado,
es necesario dotar a estas iniciativas de Desarrollo Local de una perspectiva de largo plazo,
concertada también por los diferentes actores políticos, con el fin de que las legítimas
diferencias partidarias y los diferentes ciclos electorales no constituyan un obstáculo para el
éxito de los programas de desarrollo económico territorial acordados por la ciudadanía.
El sistema productivo territorial de Jalisco. La dinámica económica del Estado ha

mantenido su tradicional vocación comercial, con sectores industriales orientados hacia
el mercado nacional y una marcada concentración de la actividad económica en la zona
metropolitana de Guadalajara. A ello hay que añadir el establecimiento de industrias de
tecnología avanzada, como la industria electrónica y la de componentes de automóviles, que
han incorporado a pequeñas empresas locales en sus procesos productivos y que constituyen
los sectores con mayor participación en las exportaciones totales del estado y del país. Se
cuenta con excelentes vías de comunicación terrestre, buenos servicios aéreos, instalaciones
portuarias, así como 21 parques industriales, seis establecimientos de educación superior
(universidades, escuelas e institutos tecnológicos).
La iniciativa de Desarrollo Local y descentralización en Jalisco. La iniciativa de Desarrollo

Local en Jalisco surgió como resultado del cambio democrático que se dio en el gobierno del
Estado a mediados de los años noventa, como resultado también de la maduración del tejido
social y como respuesta a los problemas de congestión ocasionados por la concentración
económica en la zona metropolitana de Guadalajara. El nuevo gobierno concentró sus
esfuerzos en dos grandes iniciativas: la promoción del desarrollo de sectores estratégicos y
la descentralización de la planeación del desarrollo regional. A fin de contener la expulsión
de mano de obra de los restantes municipios hacia Guadalajara, el nuevo gobierno se planteó
la necesidad de crear fuentes locales de empleo, mediante el apoyo a las microempresas y
pequeñas empresas y mediante su incorporación a cadenas productivas locales, nacionales
e internacionales.
Además de considerar como sectores estratégicos a las actividades tradicionales de los

diferentes sistemas productivos locales, se continuó con la política de atracción de inversión
extranjera y de empresas transnacionales, tratando de impulsar el surgimiento de proveedores
locales al menos en los procesos de menor densidad de capital y tecnología. La existencia
en Jalisco de centros universitarios e institutos tecnológicos permite contar con recursos
humanos calificados para estas actividades.
Los sectores industriales, considerados estratégicos, son la agroindustria, calzado, cuero

y marroquinería, textil y confección, minería, joyas y artesanías, madera, muebles y

unidad
CINCO
decoración, metalmecánica, componentes de automóviles y sector automotor, electrónica,

telecomunicaciones e informática. Todos estos sectores tienen gran importancia en la
economía estatal.
Por otra parte, para modificar el tradicional esquema centralizado de creación de instrumentos
y toma de decisiones, la nueva administración pública del estado alentó la participación de
todos los sectores de la sociedad local. La participación de la sociedad local no se detiene
en la formulación de las propuestas, sino que continúa durante la puesta en marcha y
seguimiento de los programas.
La cooperación público-privada para el desarrollo empresarial. Un aspecto esencial de

esta iniciativa de desarrollo económico regional de Jalisco ha sido la cooperación público-
privada, que ha permitido que el proceso de descentralización sea no solamente una cuestión
gubernamental, sino algo que envuelve a los diferentes actores sociales. En el esfuerzo de
transformación participan en forma decidida los empresarios locales, entre ellos los directivos
de las empresas transnacionales que operan en el estado quienes han promovido esquemas
innovadores de creación de redes locales de proveedores. Los programas y mecanismos de
promoción de la cooperación público-privada para el desarrollo empresarial se han impulsado
desde la Secretaría de Promoción Económica del Estado (SEPROE) y, entre ellos, hay que
citar el Programa de Agrupamientos Empresariales (AGREM); el desarrollo de proveedores
locales; el Centro Jalisciense de Diseño; la Coordinadora de Comercio Exterior; el Instituto
Jalisciense de la Calidad; el financiamiento a microempresas; la vinculación productiva
entre universidades y centros de investigación y desarrollo locales; la desconcentración y
reubicación de sectores industriales; el Programa de Emprendedores Regionales (PRODER)
y la dotación de parques industriales en el interior del Estado. Intervienen en él diversas
cámaras empresariales, universidades, instituciones de fomento, consultores así como los
gobiernos estatal y federal.
La inversión extranjera directa y el desarrollo de proveedores y su impacto. La creación

de parques industriales en la zona metropolitana de Guadalajara, junto con una política de
incentivos fiscales y la existencia de mano de obra calificada en el estado, lograron atraer
inversión extranjera directa, proceso que se intensificó con la puesta en marcha del Tratado
de Libre Comercio de América del Norte (TLC) a mediados de los años noventa. Entre 1995
y 1999 la inversión extranjera directa en el estado alcanzó un monto de 2,500 millones de
dólares, la mayor parte de los cuales se invirtió en el sector de electrónica.
En 1998, la Cámara Nacional de la Industria de la Electrónica, de Telecomunicaciones e

Informática (CANIETI), con el apoyo del gobierno estatal y el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), crearon en Jalisco la Cadena Productiva de la Electrónica,
profasr 63
con la intención de promover el desarrollo de proveedores. Esta política de promoción de la

inversión extranjera y de desarrollo de proveedores ha sido exitosa. En la actualidad, hasta
el 20% de los insumos para las empresas electrónicas proviene de empresas locales, las
cuales pasaron de 25 en 1995 a 112 en 1999, habiéndose incrementado las exportaciones
del sector de 1,600 millones de dólares en 1994 a 7,400 millones en 1999.
Lecciones aprendidas. Jalisco, uno de los estados más industrializados del país y, al mismo
tiempo, el que más aporta al PIB agropecuario de México, ha vivido recientemente una
experiencia singular de Desarrollo Local que logra combinar la política de fomento productivo
basada en la atracción de inversiones extranjeras y tecnología electrónica de punta con el
apoyo a las actividades tradicionales basadas en la microempresa y la pequeña empresa.
El Estado muestra grandes desequilibrios territoriales y una fuerte concentración de población

en la zona metropolitana de Guadalajara, situación que ha llevado al gobierno estatal a impulsar
un novedoso proceso de descentralización y regionalización productiva para identificar de
manera precisa el perfil socioeconómico de cada localidad y alentar la participación de la
ciudadanía y la concertación público-privada para que el desarrollo económico y social y la
generación de empleos se distribuyan de forma más equilibrada en el territorio.
La experiencia orienta a la búsqueda de la inestabilidad política que se genera con el cambio de

autoridades periódicamente y se busca que las sinergias entre actores sociales y productivos
permitan la sostenibilidad de los logros alcanzados y proyectos del Desarrollo Local, a partir
de las sinergias localizadas en la alianza y cooperación público–privada.
Conclusión
Propiciar el establecimiento de pactos territoriales que velen por el Desarrollo Local,
es importante e incluye la consolidación de las sinergias entre los actores locales,
productivos y sociales, públicos y privados a fin de que la alternancia política no
tire por la borda los avances alcanzados en estos procesos de Desarrollo Local
participativo y de descentralización innovadora.
El proceso de Desarrollo Local necesita de un contexto de reforma fiscal que fortalezca

la autosuficiencia financiera de las entidades municipales, al tiempo que se consolida la
institucionalidad descentralizada surgida del avance de la cooperación público-privada a
nivel local, regional y estatal.

unidad
CINCO
2.3 Experiencias de Desarrollo Económico Local

en el Marco de la Cooperación Público-Privada
Nombre de la experiencia. La experiencia de Desarrollo Económico Local en el Marco de la
Cooperación Público-Privada en la ciudad de Rafaela (Argentina.
En: Alburquerque y Cortéz. 2001. Desarrollo Económico Local
y Descentralización en America Latina. CEPAL/GTZ. Santiago
de Chile)
Fecha: 2000
Autor: Roberto Mirabella
Objetivo: Mostrar la importancia del plan estratégico para Rafaela,
liderado por la Municipalidad, al definir el proceso concertado y
participativo del crecimiento de la ciudad. A la vez de proyectarla
como centro productivo regional e internacional, mediante la
fortaleza del vínculo entre las empresas, el Municipio y las
instituciones de apoyo al sector productivo, constituyendo
ventajas comparativas del acercamiento entre la oferta
institucional de servicios y las necesidades de las empresas.
Aspectos relevantes. Los elementos sistémicos derivan en un proyecto básico de desarrollo

regional, reflejando los objetivos comunitarios consensuados que superan las disputas
políticas locales. Presenta la experiencia de Desarrollo Económico Local como resultado de
un proceso histórico de construcción institucional, donde la calidad y formación de los recursos
humanos constituye una ventaja competitiva que conlleva a fortalecer la comunicación entre
los sectores educativo, público y empresarial. Muestra cómo Rafaela se convierte en un núcleo
de capacitación y tecnología, reforzando su identidad cultural emprendedora y garantizando
el equilibrio urbano y la calidad ambiental y de vida.
Actores. Municipalidad, MIPYMES, organizaciones empresariales, sectores sociales,

Universidades, Centros de Enseñanza Técnica.
Descripción de la experiencia. Esta experiencia parte de un marco conceptual sólido

donde se cita a autores como Alburquerque F., Bianchi P., Meyer-Stamer J., Porter M., entre
otros que obviamente por razones de espacio no se da a conocer, pero se puede consultar
en el CD respectivo.
Contexto. Rafaela es cabecera del Departamento Castellanos y se ubica en el centro oeste

de la Provincia de Santa Fe, en Argentina, a 90 kms. de la capital provincial y 540 kms. de
la Capital Federal.
profasr 65
Actores económicos. Destacan cuatro mil establecimientos empresariales. Con una

estructura industrial de 375 firmas diversificadas. Sobresalen la industria láctea y frigorífica,
el sector metalmecánico, la fabricación de bienes de capital para la industria alimenticia y
el sector autopartista. La pequeña empresa es importante ya que el 80% corresponde a
establecimientos de hasta 10 empleados. Solamente 39 firmas exportan parte de los bienes
que produce. El sector autopartista exporta casi el 40% de sus ventas totales.
En el sector primario el Departamento de Castellanos posee pequeñas unidades productivas,

siendo la superficie promedio de explotación de 167 has. La producción de leche llega (1995)
a ser casi el 10% de la producción del país.
La competitividad local. Entre los elementos sistémicos de competitividad local, en Rafaela

existe una identificación de objetivos a nivel local, compartiéndose un proyecto básico de
desarrollo regional, lo cual no significa la ausencia de pugna política, puja por liderazgos o
conflictos socio-políticos, sino que tales confrontaciones se inscriben en un marco general de
objetivos comunitarios consensuados, que están más allá de las disputas políticas locales.
La experiencia de Desarrollo Económico Local de Rafaela destaca por ser el resultado de
un largo proceso histórico de construcción institucional.
El desempeño exitoso de la industria de la ciudad se facilitó por el dinamismo y el rol

protagónico de sus instituciones y organismos vinculados al Desarrollo Económico Local. Son
importantes el dinamismo emprendedor y de cooperación entre los agentes socioeconómicos
locales. En 1972 se constituyó la Unidad Académica de la Universidad Tecnológica Nacional
en Rafaela.
Los actores y sus sinergias. Desde los noventa se consolida la estrategia de Desarrollo
Económico Local gracias al papel activo del nuevo gobierno municipal que asumió en 1991. Se
abordó conjuntamente con el sector productivo local, la promoción de las pequeñas y medianas
empresas y la construcción de un entorno local favorable a la cooperación de instituciones y
actores relacionados con el Desarrollo Local, como la educación, la innovación tecnológica,
el empleo, la información empresarial y la búsqueda de mercados externos.
En 1994 surgió la Cámara de Pequeñas Industrias de la Región, CAPIR. La Fundación para

el Desarrollo Regional fue creada en 1992 a iniciativa de un grupo de jóvenes profesionales
y empresarios de Rafaela y localidades vecinas, con el objetivo de contribuir a la mejora de
la calidad, productividad e innovación tecnológica de las empresas de la región. A mitad
de los años noventa se constituyó el Centro de Investigación Tecnológica Rafaela (CITRA),
perteneciente a la Red Nacional de Tecnología Industrial y en el que participan los empresarios,
la Municipalidad, la Universidad, la Escuela de Enseñanza Técnica, el Gobierno provincial

unidad
CINCO
y el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI). En 1997 se transformó en el Centro

Regional de Rafaela (CEMRAF), que integra junto al Centro de Investigación Tecnológica de
la Industria Láctea (CITIL) y al INTA el polo tecnológico de Rafaela. La misión del CEMRAF es
promover el desarrollo tecnológico de la industria local, priorizando la innovación tecnológica,
optimizando la calidad de sus productos y procurando su adecuación a las mayores exigencias
competitivas de los mercados.
El Plan Estratégico para Rafaela constituye un paso importante liderado por la Municipalidad,
definiendo de manera concertada y participativa la planificación del crecimiento de la ciudad.
La visión definida es potenciar a Rafaela como centro productivo regional con proyección
internacional, desarrollándola como núcleo de capacitación y tecnología, reforzando su
identidad cultural emprendedora y garantizando el equilibrio urbano y la calidad ambiental
y de vida. En 1997 surge el Instituto de Capacitación y Estudios para el Desarrollo Local
(ICEDeL), fortaleciendo la interacción entre el Estado y la sociedad civil, y colaborando en el
proceso de transformación del nuevo Estado municipal.
Instrumentos de política en el marco de la articulación: La internacionalización de la

economía. Se pensó en desarrollar un nuevo concepto de relaciones internacionales que
involucre no sólo la faz comercial, sino también aspectos productivos, educativos, sociales e
incluso culturales, en una dinámica que podríamos definirla como de Región-Región.
El Programa de Formación Dirigencial. El Plan Estratégico para Rafaela (PER) definió entre
las prioridades, la realización de programas tendientes a fortalecer el entramado institucional
local, sobre la base de que una sociedad civil fuerte da como resultado una participación activa
de las instituciones en la toma de decisiones estratégicas para la comunidad, principalmente
en la definición del plan de mercado.
Problemas enfrentados. Muchas de las MIPYMES de la región están orientadas hacia el

mercado interno cerrado. Son de carácter familiar y dueño-intensivas, el dueño relega a
un segundo plano las tareas de gestión de la empresa y/o comercialización. Hay carencia
de procedimientos formales de planeamiento estratégico. Además gran parte de la gestión
estratégica está forjada a partir de la percepción o intuición empresarial sobre la dinámica del
mercado y sobre las opciones abiertas a la firma, en relación con sus capacidades y activos
competitivos básicos. Es aún escaso el nivel de innovación, tanto en el plano tecnológico
como así también en el plano gerencial productivo.
Extensionismo – La vinculación Estado, Universidad, Empresa. La calidad y formación

de los recursos humanos constituye una de las principales ventajas competitivas a partir de la
necesidad de incrementar los puntos de contacto y comunicación entre los sectores educativo,
profasr 67
público y empresarial. El objetivo es fortalecer el vínculo entre las empresas, el Municipio y

las instituciones de apoyo al sector productivo, acercando la oferta institucional de servicios
y las necesidades de las empresas, para la generación de ventajas competitivas.
Expectativas. La Secretaría de Programación Económica de la Municipalidad de Rafaela,

tiene como objetivo promover el desarrollo de una “Red de Comercializadoras”, distribuida en
todo el País, cuya intención es contrarrestar las dificultades que encuentran los empresarios al
tratar de abordar distintos mercados, tratando que sea sustentable en el tiempo. Uno de los
pilares de apoyo del proyecto debe ser la asociación de grupos de empresas, con el objetivo
de reducir riesgos, disminuir costos, sumar sinergias.
Desarrollo de infraestructura. El estado local actúa como motivador o facilitador de las

iniciativas, interviniendo activa o financieramente, para ejecutar las iniciativas locales. Rafaela
no cuenta con ventajas de localización por lo que la infraestructura del transporte es clave
para la comunicación con el mundo. Uno de los proyectos de importancia para la ciudad es el
aeródromo local para posibilitar el transporte de carga y de pasajeros. También el municipio
trabajó en la concreción de la ampliación del Parque Industrial, denominado Parque de
Actividades Económicas Rafaela (PAER).
Lecciones aprendidas. En Rafaela existe un liderazgo compartido de forma constructiva

y abierta a la participación de actores locales, a favor del Desarrollo Económico Local
existente.
Entre las fortalezas locales hay que resaltar:

• El papel activo del gobierno municipal en la promoción del Desarrollo Económico Local
y la modernización de la gestión municipal;
• La existencia de un Plan Estratégico de la ciudad y la existencia de proyectos con la
participación de la sociedad local y el sentido de pertenencia territorial;
• El aumento de espacios para la actividad empresarial y un sector empresario activo
y con instituciones que prestan servicios de desarrollo empresarial y el alto nivel de
asociacionismo empresarial local;
• La presencia de iniciativas locales de cooperación público-privada en apoyo a las
PyMES;
• Importante dotación de centros tecnológicos y oferta educativa;
• Intermediación eficiente del Centro de Desarrollo Empresarial en la construcción del
mercado de servicios a empresas; y
• Proyección internacional a través de redes de ciudades.

unidad
CINCO
Las debilidades encontradas fueron:

• La reducida participación del sector universitario en las relaciones institucionales
locales;
• Bajo nivel de creación de nuevas empresas y dificultad para encontrar líneas de
financiamiento en apoyo de la innovación debido a la falta de involucramiento del sector
financiero con las iniciativas de Desarrollo Económico Local;
• Existencia de microempresas y PyMES con problemas de gestión empresarial y
resistencia a la cooperación industrial y la subcontratación; e
• Incipiente, débil y desarticulada oferta de servicios tecnológicos y el escaso desarrollo
de sectores de nuevas tecnologías dando como resultado reducida incorporación de
valor agregado a los productos locales.
Conclusiones
La articulación entre el sector privado empresarial y el gobierno municipal ha
iniciado una experiencia innovadora y sostenible; requiere ser fortalecida con
la vinculación e integración del resto de las entidades territoriales relevantes, en
especial del sector educativo y de investigación tecnológica, para profundizar un
contexto sistémico de competitividad territorial. El liderazgo del proceso es clave
para tener la capacidad de lograr el consenso, generar el diálogo, relacionar, manejar
los conflictos y escuchar.
La experiencia de Desarrollo Económico Local en la ciudad Rafaela, si bien dista

de lo que son las mejores prácticas internacionales, también permite afirmar
que es una demostración de logros que se alcanzan cuando una comunidad se
involucra, se integra, participa y se articula. Sin duda, esta política desde lo local,
esta articulación público-privada, prepara a las ciudades y regiones para conectarse
mejor con el mundo globalizado.
3. Experiencias de Desarrollo Local en Guatemala

3.1 La Puerta al Mundo Maya. Chisec, Alta Verapaz, Guatemala
Nombre de la experiencia: La Puerta al Mundo Maya
Autora: Patricia García de Leiva, Asesora GTZ/PROMOCAP. (En:
http://www.puertaalmundomaya.com)
Fecha: 2002
Objetivo: Dar a conocer cómo el desarrollo y prestación de servicios
turísticos de la zona denominada Puerta al Mundo Maya,
así como su promoción, es realizada por los propios actores
locales.
profasr 69
Aspectos relevantes. Los actores locales pertenecen en su mayoría a la etnia Q’eqchi’. Han
desarrollado infraestructura turística y ampliado los servicios ya existentes en las cadenas de
servicios básicos como alimentación, hospedaje, camping y venta de artesanías, generando
empleo para hombres y mujeres de la comunidad.
Actores. Actores sociales organizados a nivel local, Universidad Vanderbilt, Universidad del
Valle de Guatemala, Cuerpo de Paz, USAID, AGIL, INTECAP, Ministerio de Cultura y Deportes
y agencias de cooperación.
Descripción de la experiencia. “Puerta al Mundo Maya” es la ruta turística que conduce, a

través de Las Verapaces, a la ciudad maya de Tikal. El desarrollo y prestación de servicios
turísticos de la zona, así como su promoción es realizada por los propios actores locales,
que pertenecen en su mayoría al grupo maya Q’eqchi’.
El nombre de “Puerta al Mundo Maya” sirve para denominar la ruta turística ubicada entre el
municipio de Chisec, Alta Verapaz y el límite sur de Sayaxché, Petén. La ruta comprende los
destinos de Lagunas de Sepalau, Cuevas de Jul Iq’/Bombil Pek, Cuevas de Candelaria y el
sitio arqueológico de Cancuén, y aspira a promover la conservación y el desarrollo comunitario
de la zona.
Sinergias entre actores. Hasta hace un par de años, los habitantes de Chisec se dedicaban
al cultivo de su milpa, y a algunas actividades artesanales. Vivían en un municipio inaccesibe,
con caminos sin asfaltar y a pesar de sus atractivos turísticos, no desarrollaban una actividad
turística significativa. Un grupo de voluntarios del Cuerpo de Paz identifica alternativas viables
para el desarrollo económico de las comunidades Q’eqchi’ de la zona. Revelado el potencial
ecoturístico de la zona, los pobladores se organizan en Asociaciones de Turismo y Desarrollo
por comunidad y gestionaron el apoyo de otras organizaciones, como AGIL/USAID, logrando
capacitación que les permite administrar la ruta diseñada desde el año 2001.
La primera tarea de las Asociaciones fue la de desarrollar infraestructura turística en sitios

como Bombil Pek y la Laguna de Sepalau que, en abril de 2002, fueron abiertas al público. Otra
tarea en marcha es la de ampliación de los servicios ya existentes y el desarrollo de cadenas
de servicios de alimentación, hospedaje, camping y venta de artesanías. Casos interesantes
dentro de estas Asociaciones son, por ejemplo, el de la aldea La Unión que creó una tienda
local en donde se venden alimentos y artesanías, que está generando empleo para hombres
y mujeres de la comunidad. Entre sus planes futuros está la construcción de un hotel y la
apertura de otra tienda. En Sepalau, la Asociación creó un sistema de créditos locales a través
de un fondo, experiencia que está por ser replicada por otras Asociaciones. Esta comunidad
tiene entre sus planes la creación de un instituto de capacitación en servicios turísticos.

unidad
CINCO
El sitio arqueológico Cancuén cuenta con servicios turísticos básicos, pero se encuentra en
proceso de restauración e investigación y las comunidades cercanas en vías de capacitación,
por lo que aún no se ha abierto oficialmente al público. Asimismo, en la primera mitad del
2003 se iniciaron los trabajos de organización y capacitación en comunidades asociadas
a las Cuevas de Candelaria, para ser incluidas dentro de la ruta. Se está negociando la
co-administración de sus cuevas entre las comunidades locales y el Ministerio de Cultura y
Deportes.
En todo el proceso se ha contado con el apoyo de estudiantes de la Universidad de Vanderbilt,

estudiantes de la Universidad del Valle de Guatemala, Cuerpo de Paz, AGIL, USAID, INTECAP,
Ministerio de Cultura y Deportes, entre otros. Recientemente se ha iniciado un proyecto de la
organización Counterpart International enfocado en ecoturismo y forestería análoga, en coordinación
con la ONG SANK y el Cuerpo de Paz para impulsar el desarrollo Ecoturístico de la ruta.
Promueven sus servicios y la ruta a través de: http://www.puertaalmundomaya.com ; y buscan

nuevas formas de comercialización y promoción para lo que realizan actualmente un estudio
de mercado.
Fortalezas
• Las Asociaciones de Turismo y Desarrollo Integral han contribuido a aumentar la cohesión
social y la capacidad de gestión de las comunidades.
• Los miembros (hombres y mujeres) de las Juntas Directivas han mejorado su capacidad de
elaboración de diagnósticos comunitarios y de propuestas de proyectos de desarrollo.
• Los actores locales están invirtiendo recursos propios.
• Las actividades turísticas tienden a diversificar los ingresos de la economía local y están
generando empleos.
• Las utilidades generadas han apoyado el mejoramiento de la infraestructura y/o la
creación de un sistema local de créditos.
• Los destinos ecoturísticos de la ruta ya son reconocidos en el mercado nacional.
Debilidades
• Las comunidades aún requieren del acompañamiento de los voluntarios del Cuerpo de
Paz para la gestión de recursos.
• Los servicios en los diferentes sitios turísticos aún son limitados.
• En algunas comunidades existen conflictos por la tenencia de la tierra.
• No hay apoyo y compromiso del actor municipal.
Resultados
• Se han creado negocios comunitarios para la prestación de servicios al turismo manejados
por las asociaciones locales y se ha fortalecido la fabricación de artesanías con recursos
locales.
profasr 71
• El ecoturismo está ampliando las oportunidades de obtención de ingresos de la población

local.
• Aunque con el flujo actual de turistas (1000 durante el año 2002), la tasa de recuperación
de capital es relativamente baja; ésta ha sido suficiente para que los negocios
comunitarios sean rentables.
• 15 guías comunitarios capacitados por sitio turístico.
• Encadenamiento de servicios (guías, lancheros, comidas, venta de artesanías, etc.) a
través del ecoturismo.
Lecciones aprendidas. Las comunidades han sido capaces de apropiarse de las bondades
de su patrimonio territorial y han optado por organizarse y emprender acciones innovadoras
para articular esfuerzos junto a otros actores para desarrollar sus comunidades, aprovechando
los recursos naturales con potencial turístico.
Ha sido importante el acompañamiento institucional externo al proceso, llamando la atención

que no se ha involucrado totalmente la municipalidad cuando puede ser uno de los actores
más beneficiado con los ingresos en la zona y el desarrollo turístico de la misma.
Ya existen resultados importantes que motivarán la participación de las sociedades locales

y la capacitación y organización deben orientarse a la autogestión, para no depender del
acompañamiento de organizaciones como el Cuerpo de Paz.
Conclusión
El potencial turístico de la zona es importante y la organización social al convertirse
en actores productivos de bienes y servicios para el turismo puede generar empleo y
mejorar las condiciones de vida de la población; al mismo tiempo, logra el desarrollo
en el territorio y conforma alianzas estratégicas que involucren a todos los actores
institucionales públicos y privados, nacionales e internacionales, facilitando la
promoción de los servicios en el mercado internacional.
3.2 Grupo Gestor. Asociación para el Desarrollo

Económico de Quetzaltenango.
Nombre de la experiencia: Grupo Gestor (En:http://www.infomipyme.com/Docs/GT/Sidel/
casos/gestorxela.htm)
Autor: Roberto Gutiérrez
Fecha: 2003
Objetivo: Generar un modelo de desarrollo descentralizado por medio de
la activación de programas orientados a hacer crecer el mercado,
atraer inversiones y generar empleo.

unidad
CINCO
Aspectos relevantes. El grupo gestor es una iniciativa novedosa a través de la cual un

grupo representativo de la sociedad local, se plantea diseñar proyectos de inversión de
largo plazo, poniéndolos a disposición de inversionistas privados y estatales, con el interés
fundamental de generar empleo sostenible en Quetzaltenango y, con ello, contribuir al
Actores. Empresarios, profesionales, universidades, Municipalidad, Instituciones públicas
y privadas.

Descripción de la experiencia. A partir de la revolución liberal y con motivo de la introducción
del cultivo del café en Guatemala, Quetzaltenango se convirtió en el segundo centro económico
del país. Se instalan grandes empresarios, entre ellos varias familias alemanas y la inversión
se dio en variados negocios industriales, comerciales y de servicios. Pero a partir del terremoto
de 1902 y la erupción del Volcán Santa María se inició la emigración de quetzaltecos hacia
la ciudad capital. Con la salida de muchos de ellos se dejó de generar trabajo y se inició
la desaceleración económica del Municipio y el municipio no ha preparado infraestructura
física para atraer la inversión, ni ha invertido suficiente en desarrollo humano, para atraer
inversión productiva.
Es en 1996 que surge el denominado Grupo Gestor, iniciativa novedosa, en la que un grupo
representativo de la sociedad local, se plantea el diseñar proyectos de inversión de largo plazo,
poniéndolos a disposición de inversionistas privados y estatales, con el interés fundamental
de generar empleo sostenible.
La Asociación para el Desarrollo Económico de Quetzaltenango Grupo Gestor es una entidad

permanente, autónoma, no lucrativa, creada en 1996 bajo un enfoque empresarial e integrada
por personas representativas de diferentes sectores de la comunidad, que trabajan en pro
del Desarrollo Económico Local. Se distingue por ser una iniciativa novedosa que respalda
de manera ágil y especializada las iniciativas públicas y privadas que por sus características
se constituyen en instrumentos de fomento económico local.
Sinergias entre actores. El planteamiento organizativo y operativo de un Grupo Gestor

reconoce y acepta las características económicas, históricas, culturales, institucionales y
sociales de cada comunidad, en las cuales los diferentes actores locales deben desempeñar
funciones relevantes en pro de su propio desarrollo. Además, interconecta las necesidades
del municipio con las entidades que operan en el área, de forma tal que los programas de
financiamiento para las inversiones sociales y económicas tengan un impacto medible en el
corto y mediano plazo, al coordinarse con mayor eficacia. Para generar esta dinámica, un
Grupo Gestor se constituye en una institución especializada en desarrollo económico a nivel
local, realizando acciones de investigación, viabilización de proyectos y concertación para
elevar los niveles de competitividad local.
profasr 73
Alcances. Los alcances de esta iniciativa son sumamente importantes: tanto para los
procesos de Competitividad Nacional como para los procesos de descentralización económica,
orientando sus esfuerzos a:
• Dinamizar la economía local y regional, potenciando las fuentes de riqueza del
territorio.
• Facilitar la articulación de la demanda y la oferta de productos y servicios a nivel local,
nacional e internacional.
• Incrementar el nivel de producción y productividad local.
• Estimular la transformación de recursos para lograr mayor valor agregado a los
mismos.
• Fomentar y fortalecer el empleo, para aumentar los ingresos y la calidad de vida de la
población.
• Realizar un proceso de concertación para la integración y consolidación de actores y
sectores públicos y privados identificados como participantes directos (sector privado,
la municipalidad, la academia) y/o como aliados estratégicos.
• Promover la participación ciudadana con esquemas propositivos que motivan alianzas
estratégicas entre el sector privado, la municipalidad, la academia y otros grupos y
personas claves en el municipio.
• Coadyuvar al fortalecimiento técnico y financiero de su respectiva Municipalidad, como
entidad responsable de promover mejores condiciones de vida para la población.
• Impulsar mejores condiciones socio políticas a nivel local, por los niveles de participación
e involucramiento de la población en proyectos de beneficio general.
Desde hace más de seis años se ha trabajado en la promoción, estructuración y documentación

de procesos integrados de investigación, concertación y viabilización de proyectos, orientados
a promover el Desarrollo Económico Local, bajo esquemas descentralizados y competitivos.
Hoy se cuenta con 14 Grupos Gestores a nivel Nacional que se fundamentan en dicho
modelo.
Fundamentado en un Plan de Desarrollo Regional y una Base de Datos de la economía local,

se ejecutan dos programas estratégicos: Competitividad y Buen Gobierno, cuyos proyectos y
acciones (de gestión e inversión) se orientan a mejorar el clima de negocios, atraer inversiones
y generar empleo. Desarrolla su actividad vinculando dos áreas: Operativas y Estratégicas.
El área estratégica incluye el fomento de la competitividad a nivel local, fundamentados en la
construcción de Clusters, fortalecimiento del Clima de Negocios, Alianzas Estratégicas y fomento
de la Empresarialidad. Los Clusters identificados para reactivar la economía local son:
• Turismo: pretende disponer de una cartera de proyectos, organizar la plataforma
institucional para la Implementación del Plan de Desarrollo del Turismo de Quetzaltenango
y la articulación con INGUAT para fortalecer los Comités Locales de Turismo.

unidad
CINCO
• Educación: En éste se contempla ser Miembros de la Gran Campaña Nacional por

la Educación, realizar un Convenio de Vinculación estudiantil al sector económico y
productivo con las Facultades de la Universidad Rafael Landívar y el Asesoramiento
especializado a Tesis de grado de licenciaturas y maestrías.
• Salud: plantea la Propuesta de una Red Médica que comprende la organización del
cluster y apoyo a programas de tratamiento de desechos sólidos.
• Servicios: que apuesta por el Perfil del proyecto “Rastro Metropolitano”; Perfil del proyecto
“Hidroeléctrica Zunil”; Documento “Empresa Eléctrica Municipal: Diagnóstico de la
situación actual, mejoras a introducir y resumen de actuaciones”; Propuesta: Centro de
convenciones; Participación en el proyecto de rutas de Transporte urbano; Propuesta:
Señalización y Ordenamiento de Tránsito.
• Infraestructura: Se plantea contar con la infraestructura vial y comercial necesaria
para impulsar la economía regional, la recuperación y utilización de áreas municipales
y estatales, Construir el Parque Industrial, Zona Franca, Puerto Seco; la Terminal de
Mayoreo y Mercados cantorales; el Centro de Ferias y mercadeo de Quetzaltenango;
Autopista de vinculación con el corredor del pacífico; Trébol Inter regional; Autopista
Los Altos; Aeropuerto comercial de Quetzaltenango, además de crear el Área Municipal
susceptible de un proyecto de beneficio comunal.
En todas las áreas ya se han obtenido diferentes resultados, logrando la vinculación de

diferentes actores locales y regionales, con la visión de insertarse desde lo local a lo
global.
Lecciones aprendidas. El Grupo Gestor constituye una experiencia innovadora de enfrentar

los desafíos del Desarrollo Económico Local, involucrando a representantes de los diferentes
sectores en la generación de un plan estratégico y una serie de alternativas puestas al servicio
de los sectores públicos y privados de la localidad y del país, para generar acciones que
deriven en el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Es un ejemplo de la optimización de las sinergias entre actores para lograr su involucramiento

en proyectos de beneficio general, a través de la promoción de la participación ciudadana.
Conclusión
Los sectores empresariales pueden jugar un papel importante en la búsqueda de
alianzas con los otros sectores de la localidad y emprender experiencias innovadoras
en beneficio del desarrollo económico y social, generando investigaciones,
planificaciones estratégicas y alternativas de acción que viabilicen la concertación
social y eleven los niveles de competitividad local, apostando por procesos
sostenibles e integrales que permitan dinamizar la economía local y regional,
potenciando las fuentes de riqueza del patrimonio territorial.
profasr 75
Reflexión final N
Las diferentes experiencias de Desarrollo Local, expuestas tanto a nivel internacional
como nacional, muestran las potencialidades de esta estrategia para asumirse
en forma integral, concertada y participativa. En el ámbito local las alianzas
estratégicas entre actores sociales y productivos son fundamentales para superar
las desigualdades, a través de la generación de empleo, mediante iniciativas
emprendedoras, simples o complejas, que llevan incluso a hacer atractiva la
localización de empresas nacionales e internacionales, con el consabido beneficio
para la población que tiene la posibilidad de mejorar sus condiciones de vida.
De manera diferente, en cada experiencia se registran elementos del modelo de

Desarrollo Local, sus actores, sinergias entre ellos, las políticas impulsadas, los
niveles tecnológicos asumidos, la gestión del desarrollo impulsada y los valores que
subyacen en cada proceso. De hecho, desde el diagnóstico hasta la evaluación,
es imprescindible la participación dinámica de los actores y la alianza estratégica
entre lo público y lo privado es clave para fomentar la competitividad local y
superar los factores externos que se ciernen como amenazas ante los procesos
que requieren de sostenibilidad, cooperación y de reglas claras y recursos para
impulsar el desarrollo económico de regiones, localidades y, por ende, la vinculación
al desarrollo global.
Cada experiencia relatada, a su manera, ilustra la forma y el deseo que desde lo

local se tiene por superar las desigualdades sociales, el combate a la pobreza,
la generación de empleo y el bienestar ciudadano, pero en ningún momento se
plantea como estrategia de desvinculación de lo global, al contrario, se fortalece
que la interrelación entre esos ámbitos es imprescindible en la cadena productiva,
comercial y de innovación tecnológica y de creación de conocimientos.
No existe un modelo único, un proceso lineal, un actor determinante en las

experiencias de Desarrollo Local; cada una de ellas se constituye socialmente de
acuerdo a los objetivos, intereses y expectativas además de las sinergias que logran
crear en cada territorio, los actores productivos y sociales, junto a las instituciones
existentes, con la claridad que da la plena conciencia del valor patrimonial existente
en la zona y sus potencialidades a futuro. Para una mayor profundización en
experiencias de Desarrollo Local, puede consultar en el CD anexo el documento de
Alburquerque y Cortés, Desarrollo Económico Local y Descentralización en América
Latina. Análisis Comparativo. CEPAL/GTZ. Santiago de Chile. 2001.

unidad
CINCO
5
No.
EJERCICIO
1. ¿Qué factores son los que necesitamos identificar para definir un modelo de
¿
Desarrollo Local?
2. Identifique una experiencia de una localidad (región, municipio, mancomunidad)

y, tomando como base todos los ejercicios realizados hasta aquí además de los
contenidos de esta unidad, explique si se pueden identificar los elementos de algún
modelo de Desarrollo Local.
3. Con base en su conocimiento, experiencia y reflexión, trate de formular un modelo

que usted considere que podría ser aplicable en su región.
4. ¿Qué puede hacer la URL, como actor integrado a la comunidad local y regional
donde se encuentra para desarrollar propuestas de desarrollo local?
5. ¿Qué conocimientos considera necesarios implementar para que el egresado esté

preparado para comprender y emprender el desarrollo local en la región donde se
ubica la Sede?
6. Identifique una experiencia exitosa de Desarrollo Local en la región y sistematícela

para potencializar las lecciones aprendidas.
profasr 77
Ejercicio de cierre
Por favor revise todos los ejercicios realizados a lo largo de todas las
unidades. Examine el perfil del proyecto para impulsar el desarrollo
local y diseñe la estrategia para llevarlo a la práctica, tomando en
cuenta la misión y visión de la URL y las necesidades de la región
e identifique las fortalezas y debilidades existentes para obtener los
resultados deseados en el corto, mediano y largo plazo.

unidad
referencias
CINCO
BIBLIOGRÁFICAS
Referencias bibliográficas
1. Alburquerque, F. (1997). Desarrollo económico local y difusión del progreso técnico.
Santiago de Chile: Cuadernos del ILPES 43. CEPAL, Naciones Unidas.
2. Alburquerque y Cortéz. (2001). Desarrollo Económico Local y Descentralización en
América Latina. CEPAL/GTZ. Santiago de Chile.)
3. Alburquerque, F., (2003). Desarrollo Económico Local: Estrategia de Cooperación
Público-Privada. Consejo Superior de Investigaciones Científicas Instituto de Economía
y Geografía. Madrid. En: http://www.infomipyme.com/Docs/GT/sidel/ponencias/
albuquerque.htm
4. Alburquerque, F. (2006). Desarrollo Económico Local: Estrategia de Cooperación Público-
Privada. Madrid: Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Instituto de Economía
y Geografía.
5. Alwin, P. (2000). El desafío de la inequidad en educación. Washington, Estados Unidos:
BID.
6. Ardila, F. (2005). Descentralización, Ruta hacia el desarrollo. Disco electrónico. Biblioteca
Dr. Luis Beteta.
7. Arent, H. (1993). La Condición Humana. Buenos Aires, Argentina: Paidós.
8. Arocena J. (1997). Lo global y lo local en la transición contemporánea. Montevideo:
Cuadernos del CLAEH, # 78-79.
9. Austin M., T. Las Teorías del Desarrollo anteriores a los años 90. En: profe.cl www.
tomasaustin.cl.
10. Azpiazu, D. y H. Nochteff. (1994). El Desarrollo Ausente. Buenos Aires, Argentina:
Tesis/Norma.
11. Barreiro, F. Desarrollo desde el Territorio (a propósito del Desarrollo Local). Instituto para
la gobernabilidad. En: http://www.iigob.org.
12. Benko G. y A. Lipietz. (comps.) (1994). Las regiones que ganan. Distritos y redes. Los
nuevos paradigmas de la geografía económica. Valencia: Alfonso el Magnánimo.
13. Bianchi, P. (1996). Nuevo enfoque en el diseño de políticas para las PYMES. Aprendiendo
de la experiencia europea. Buenos Aires: CEPAL, Documento de Trabajo 72.
profasr 79
14. BID. (1996). Experiencias de apoyo a la microempresa. Departamento de Programas

Sociales y Desarrollo Sostenible. Unidad de Microempresa. Washington D.C.
15. Boisier, S. (1993). Desarrollo regional endógeno en Chile. “¿Utopía o necesidad?” En:
Ambiente y Desarrollo, Vol. IX-2, Santiago de Chile: CIPMA.
16. Boisier, S. (1999). El desarrollo territorial a partir de la construcción de capital sinergético.
En: Estudios Sociales, # 99, Santiago de Chile: C.P.U.
17. Boisier, S. (1999). Desarrollo (Local): ¿De qué estamos hablando? Colombia: Cámara
de Manizales.
18. Borja, J. y M. Castells. (1997). Local y Global. Madrid. Taurus.
19. Borja, J. y M. Castells. Lo Local y Global. La gestión de las ciudades en la era de la
información. Barcelona, España: UNCHS, Santillana S.S. Taurus.
20. Brugué, Q. y R. Goma. (1998). Gobiernos locales y políticas públicas: Bienestar social,
promoción económica y territorio. Barcelona: Ariel Ciencia y Técnica.
21. Brunner, J. J. (1995). Cartografías de la Modernidad. Santiago de Chile: Dolmen.
22. Calafatti. A.G. (1998). Local Systems and the Paradigm of Self-Organization, paper
presented at the 38th European Regional Science Congress, Viena, Austria.
23. Canzanelli, G. (2004). Valoración del potencial endógeno. Competitividad Territorial
y Lucha contra la Pobreza. Centro Internacional y regional para la cooperación a la
economía local. Italia: Naciones Unidas. Universidad de Nápoles.
24. Castells, M. (1991). Política industrial y actividades de servicios en la economía
informacional: un análisis comparado con aplicación al caso español, en Política industrial,
teoría y práctica. Madrid: Colegio de Economistas.
25. CEPAL. (2002). Globalización y Desarrollo. Pág. 14. Versión electrónica. En: http://www.
eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/noticias/noticias/5/9355/P9355.xml&xsl=/tpl/p1f.
xsl&base=/tpl/top-bottom.xslt
26. CEPAL-GTZ. (2001). Desarrollo Económico local y Descentralización: una aproximación
a un marco conceptual. Santiago de Chile.
27. Costa Campi, T. (28 y 29 de marzo de 1996). Alternativas locales de promoción del
desarrollo económico. IV Conferencia CIDEU: La participación de los gobiernos
(centrales, regionales y locales y de los agentes económicos y sociales en la solución
de problemas de las ciudades. Salvador de Bahia, Brasil.
28. Cotorruelo Menta, R. (2001) Aspectos Estratégicos del Desarrollo Local. Rosario,
Argentina. Edit. Homo Sapiens.

unidad
referencias
CINCO
BIBLIOGRÁFICAS
29. Cotorruelo Menta, R. Aspectos estratégicos del Desarrollo Local. En: A. Domínguez, R.
(1996). Promoción y reestructuración de pequeñas y medianas empresas en Canadá,
España, Italia y Japón. Temas para el debate en América Latina. Washington: Banco
Interamericano de Desarrollo, División de Infraestructura y Mercados Financieros.
30. Crocker, D. A. (2001). Ética internacional del desarrollo: Fuentes, Acuerdos, Controversias
y Agenda. Institute for Philosophy and Public Policy. School of Public Affaire University of
Maryland. Washington, Estados Unidos: Biblioteca Digital. Iniciativa de Capital Social,
Ética y Desarrollo. BID.
31. Crocker, D. A. (2004). Globalización y Desarrollo Humano. Aproximaciones Éticas.
Maryland, USA: BID. Instituto de Filosofía y Políticas Públicas. Escuela de Asuntos
Públicos Universidad de Maryland.
32. Cuervo González, L. M. (2003). Pensar el territorio: los conceptos de ciudad global y
región en sus orígenes y evolución. Santiago de Chile: ILPES. Versión electrónica.
33. Díaz Argueta, J. C. (1998). La Participación Social en los Procesos de Desarrollo.
Guatemala: IIETS. USAC.
34. Díaz Argueta, J. C. (2000). Desarrollo Humano y Trabajo Social. Guatemala: Instituto
de Investigaciones de la Escuela de Trabajo Social, USAC.
35. Díaz Argueta, J. C. (2000). Aportes a una Política de Desarrollo Humano. Guatemala:
Instituto de Investigaciones de la Escuela de Trabajo Social. USAC.
36. Díaz Argueta, J. C. (2005). Exclusión Social, Desarrollo Humano y Gestión Participativa.
Canadá: Secretariado Internacional de Desarrollo Humano. Universidad de York. En
edición electrónica.
37. Dos Santos, T. (1983). Interpretaciones Socioeconómicas del Subdesarrollo. Guatemala:
Facultad de Ciencias Económicas, USAC.
38. Escribano Francés, G. Concepto y Teorías Fundamentales del Desarrollo. En: http://www.
iued.uned.es
39. Evers, T. (1987). El Estado en la Periferia Capitalista. 4ª ed. México, D. F.: Siglo XXI.
40. Gallicchio, E. y Camejo, A. (2005). Desarrollo Local y Descentralización en América
Latina. Uruguay: Productora Editorial.
41. García Delgado, D. (1998). Estado Nación y Globalización. Fortalezas y Debilidades
en el umbral del tercer milenio. Buenos Aires, Argentina: Ariel.
42. Garofoli, G. Desarrollo económico, organización de la producción y territorio. En:
Vázquez Barquero y G. Garofoli (edits.) (1995). Desarrollo Económico Local en Europa.
Madrid, España: Colegio de Economistas de Madrid, Colecc. Economistas Libros.
profasr 81
43. González Álvarez. L. J. (1991). Nuevas perspectivas para la Ética. Bogotá, Colombia:
VI Congreso internacional de Filosofía Latinoamericana, USTA.
44. Guajardo, J. (1988). La cuestión del Desarrollo Local. Notas Provisorias. Revista del
Taller de Desarrollo Local, N· 1, pág. 84. Chile: Universidad de Chile.
45. Icéis, J. C. (1998). La competitividad en el desarrollo económico local. Presentación a
PdHsI/Progress. PNUD. Guatemala.
46. Iglesias E. (2000) Banco Interamericano de Desarrollo. Washington. Biblioteca de la
Iniciativa de Capital Social, Ética y Desarrollo.En: http://www.iedb.org.
47. ILPES. Manual de Desarrollo Local. 1998. Dirección de Gestión del Desarrollo Local y
Regional http://www.ilpes.org.
48. Klein, J.L. & J.M. Fontain; D.G. Tremblay. (marzo de 2003). Mundialización,
acción colectiva e iniciativa local en la reconversión de Montreal. Revista EURE,
Vol. 29, No. 86. Santiago de Chile. En:http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=0250-
716120030086&script=sci_issuetoc
49. Kliksberg, B. (Junio, 2000). Capital social y cultura. Claves olvidadas del desarrollo.
Iniciativa de Capital Social Washington. Estados Unidos: Biblioteca Digital de la Iniciativa
de Capital Social, Ética y Desarrollo. Documento de Divulgación 7.
50. Lazarte, H. A. El financiamiento del Desarrollo Económico Local. ¿Cómo enfrentar los
costos del Desarrollo? En: http://www.ilo.org/public/spanish/employment/led/publ/finans.
htm
51. Lechner, N. (2000). Capital social y ciudadanía. Santiago de Chile: PNUD.
52. Llisterri, J. J. y F. Gatto. (1997). Guía metodológica para la preparación de Estrategias
de Desarrollo Empresarial y de la Pequeña y Mediana Empresa. Washington, D. C.:
BID.
53. Max-Neef, M., A. Elizalde y M. Hopenhayn. (1986). Desarrollo a Escala Humana. En:
Development Dialogue, Número especial 1986, Fundación Dag Hammarskjold, Uppsala,
Suecia.
54. Medellín Torres, P. (julio de 1994). La Modernización del Estado en América Latina:
Entre la Reestructuración y el Reformismo. Venezuela: Revista Reforma y Democracia.
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. No. 2.
55. Minujín, A. y E. Bustelo. (1997). La Política Social Esquiva. Working Papers. UNICEF.
Colombia: Oficina Regional para América Latina y El Caribe.
56. Morales Barragán, F. Transformaciones institucionales y desarrollo económico local:
Hacia una nueva relación entre los gobiernos locales y los ciudadanos. V Congreso
Centroamericano de Antropología. Mesa 9: Gobiernos locales, descentralización del

referencias
unidad
CINCO
BIBLIOGRÁFICAS
poder y participación ciudadana. (23 a 27 de febrero), Managua, Nicaragua: PROIMMSE-

IIA-UNAM.
57. Muiños Juncal, B. y G. Cortegiano Junior. (1998). Desarrollo a Escala Local: Los
nuevos yacimientos de empleo. Barcelona, España: Revista Bibliográfica de Geografía
y Ciencias Sociales. Universidad de Barcelona, No. 113.
58. Nussbaum, M. y A. Sen (comp.). (1996). La Calidad de Vida. México: Fondo de Cultura
Económica.
59. Observatorio Europeo LEADER. (Febrero, 2001). La competitividad de los territorios
rurales a escala global. España: Cuaderno de la Innovación núm. 6, Fascículo 5.
60. OCDE. (1993). Desarrollo territorial y cambio estructural. Una nueva perspectiva sobre
el Ajuste y la reforma. París: OCDE.
61. Pérez, C. (enero-marzo de 1992). Cambio técnico, reestructuración competitiva y reforma
institucional en los países en desarrollo. Santiago de Chile: El Trimestre Económico, No.
233, pp. 23-64.
62. PNUD. (1999-2003). Informe de Desarrollo Humano. Guatemala.
63. Porter, M. (1991). La ventaja competitiva de las naciones. Barcelona: Plaza y Janés.
64. Portes, A. y A. D. Kincaid (comp.). (1991). Teorías del desarrollo nacional. San José,
Costa Rica: Educa. CSUCA.
65. Rico, A. (1988). La experiencia valenciana en la promoción de la innovación. Madrid:
Papeles de Economía Española, Núm. 35.
66. Rodríguez Villasante, T. (1995). Las democracias participativas. De la participación
ciudadana a las alternativas de la sociedad. Madrid: HOAC.
67. Rozas, G. (1992). Desarrollo, participación y psicología comunitaria. Santiago de Chile:
Revista de Psicología Vol. III, pág. 52, Universidad de Chile.
68. Sen, A. (1998). Teoría del desarrollo a principios del Siglo XXI. Estados Unidos. Biblioteca
Digital. Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo: BID.
69. Seers D. (1970). The Meaning of Development. En: Revista Brasileira de Economía,
vol.24, No. 3, Fundação Getulio Vargas, Río de Janeiro, Brasil.
70. Subirats i Humet, J. (1996). Gobierno local y políticas públicas. Apuntes en la España
de los 90. Valencia, España: Revista Valenciana de Estudios Autonómicos número 15.
71. Sunkel O. y P. Paz. (1970). El subdesarrollo latinoamericano y la teoría del desarrollo.
Santiago de Chile: Editorial Universitaria y México: Siglo XXI.
72. Terres Des Hommes. (1997). El Derecho a la Equidad. Ética y Mundialización Social.
Barcelona, España: Icaria & Antrazyt.
profasr 83
73. Troitiño Vinuesa, M. A. (2002). Elementos y Técnicas de Análisis Territorial. Oviedo,

España: Universidad de Oviedo.
74. Trputec Zoran. (1998). La teoría del desarrollo y las necesidades humanas. Tegucigalpa,
Honduras: Revista Paraninfo. No. 13.
75. Universidad de Chile. Facultad de Ciencias Sociales. Revista. EXCERPTA No. 7.
Chile.
76. Van Hemelryck, L. (s/f) El Enfoque Sistémico del Desarrollo Local. Extraído del manual
“Enfoque sistémico y Desarrollo Local”. Santiago de Chile: Escuela de Planificadores
Sociales, SUR SUR.
77. Vásquez-Barquero, A. y G. Garafoli (edits.) (1995). Desarrollo Económico Local en
Europa. Madrid, España: Colegio de Economistas de Madrid. Colecc. Economistas
Libros.
78. Vázquez-Barquero, A. (1997). ¿Crecimiento endógeno o desarrollo endógeno? En:
Cuadernos del CLAEH, # 78-79, Montevideo, Uruguay.
79. Vázquez, A. (1999). Política económica local. Madrid: Pirámide.
80. Vásquez, A. (1999). Desarrollo, redes e innovación. Lecciones sobre desarrollo
endógeno. Madrid, Pirámide.
81. Vázquez Barquero, A. (1993). Política Económica Local. Madrid: Pirámide.Vázquez-
Barquero, A. y G. Garafoli. (edits.) (1995). Desarrollo Económico Local en Europa.
Madrid, España: Colegio de Economistas de Madrid, Colecc. Economistas Libros.
82. Vásquez Barquero, A. (2002). Desarrollo Endógeno. Londres, Inglaterra.

glosario
unidad
CINCO
glosario
Glosario
de otros procesos o actores que lo motiven.

A Generalmente es resultado de la maduración
Alianzas estratégicas lograda por determinados actores sociales,
Pacto o acuerdo formal o informal para asumir individuales y colectivos que buscan satisfacer
en conjunto una actividad o proyecto, entre dos sus necesidades y alcanzar sus objetivos con su
o más actores, buscando incidir en situaciones propio esfuerzo y a partir de su propuesta y gestión
importantes de forma prevista. de recursos., con base a lo planificado.
Alternativo
Opción de alternar u optar por otra cosa, distinta C
a la solución, actividad o situación prevaleciente
o común, distinta la prevaleciente. Calidad de vida
Conjunto de características propias de las
Articulación condiciones de vida económica, social, cultural y
Unión formal o coyuntural entre dos o más política que en conjunto manifiestan indicadores
interrelaciones o procesos, para optimizar los considerados como aceptables de una vida digna,
resultados a obtener y poder enfrentar en conjunto plena y humana.
otros desafíos. Organizar situaciones o acciones
de actores hacia un mismo objetivo en el proceso Capital social
de desarrollo. Conjunto de recursos humanos, valores,
Actores Sociales habilidades, destrezas, experiencias y acciones de
Personas que desempeñan determinadas un grupo o comunidad en un territorio determinado,
funciones en la vida cotidiana de un conglomerado que valorizan en su puesta en práctica, cualquier
social, asumiendo una función determinada en proceso económico o social emprendedor.
contexto territorial dado, impulsando acciones que
benefician a un sector o comunidad en un campo Capital Humano
específico o un conjunto de ellos. Conjunto de inversiones que cualifican a una
persona en su salud, educación, habilidades,
Agentes productivos etc., haciendo de él una persona o conjunto de
Personas, organizaciones o empresas que personas con capacidades adecuadas capaces
pretenden producir bienes y servicios con los de valorizar procesos determinados.
recursos disponibles, generando la riqueza social
y el bienestar de la población. Son creadores de Capital financiero
fuentes de empleo y de innovaciones tecnológicas Conjunto de medios económicos y monetarios
que dan calidad a un producto determinado y que hacen realidad cualquier iniciativa individual,
alcanzan eficiencia y eficacia en los procesos grupal o colectiva, viabilizando la adquisición de
propuestos para alcanzar sus objetivos. bienes y servicios productivos o de capital físico
(maquinarias), servicios técnicos y profesionales
Autogestión para agregar valor a diferentes productos y
Impulso de procesos sociales o económicos con transformarlos en los bienes y servicios necesarios
cierta autonomía e iniciativa propia, sin depender a la sociedad local, nacional o global.
profasr 85
Capital físico incidida por los aspectos físicos, e históricos

Conjunto de medios tecnológicos o ambientales predominantes.
necesarios para la conversión de materias primas,
en satisfactores de las necesidades primarias o Cooperación
secundarias de la sociedad. Acción dinámica de compartir recursos,
conocimientos o tecnologías para lograr un fin
Clúster (s)
conjuntamente. Valor que surge de la solidaridad,
Se entiende por clúster una concentración
comprensión y consideración de las acciones de
geográfica de empresas e instituciones interco-
otros, fomentada por personas que disponen de
nectadas en un campo particular que incluye por
los recursos o la necesidad de compartir.
ejemplo proveedores especializados, servicios
e infraestructuras de apoyo. Generalmente, Cohesión
los clusters se extienden verticalmente en la Unión que prevalece entre los distintos actores
cadena de valor y lateralmente hasta la tec- sociales a nivel individual o colectivo, en respuesta
nología, sectores relacionados, etc. Muchos de a valores, procesos o actividades que los mantiene
ellos incluyen instituciones gubernamentales y unidos.
de otro tipo, como universidades, parques tec-
nológicos y servicios especializados de educación, Coordinación
información y reciclaje. Proceso que se realiza para aunar esfuerzos
entre varias personas, empresas o instituciones
Concertación
que se encuentran compartiendo un entorno, una
Proceso de impulsar acuerdos básicos para
práctica, objetivos, recursos y necesitan obtener
emprender acciones y utilizar determinados
resultados en áreas de intervención determinadas,
recursos disponibles entre dos o más agentes
sin que nadie se subordine a otro.
productivos y/o sociales, en lo económico, político,
cultural o social. Cultura
Consenso Conjunto de modos de vida y costumbres,
Consentimiento que uno o varios actores brindan conocimientos, valores, artefactos y medios de
a otros para emprender proyectos, procesos vida creados por el desarrollo económico, científico
y acciones conjuntas, definiendo objetivos o industrial, en una época, grupo social y contexto
específicos y medios para asumirlas, así como determinado.
llegando a acuerdos entre las funciones que a
cada uno corresponden.
D
Competitividad Desarrollo
Capacidad que adquieren los agentes productivos Evolución de una sociedad hacia mejores niveles
obtener un fin y para competir con otros en de vida.
mercados determinados, aspirando incluso a
imponer su calidad, precio o imagen, para adquirir Descentralizar
la preferencia de los usuarios o beneficiarios del Transferir a diversas instituciones u organizaciones,
bien o servicio ofrecido. parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno
supremo del Estado.
Contexto
Entorno económico, social, cultural y político, Desigualdad
donde adquiere significancia y significado un Condición de desventaja o igualdad entre dos o
modelo lingüístico o forma de vida determinada, más personas o colectivos sociales.

glosario
unidad
CINCO
glosario
desarrollo y bienestar de un conglomerado social,

E con la participación de personas y entidades
Eficiencia vinculadas a los objetivos de los beneficiarios.
Capacidad de disponer de los recursos necesarios
a nivel tecnológico, político o administrativo para
conseguir un fin determinado. I
Innovación
Eficacia Proceso que introduce cambios en la producción
Capacidad de lograr un objetivo con el empleo y prestación de bienes y servicios para colocarlos
adecuado de recursos en tiempos determinados. con mayor facilidad en un mercado determinado.
Equidad Incidencia
Trato justo de todos los seres humanos guiado Influencia o efecto de una acción o proceso en
por la consideración de lo que cada uno merece. otro, que sobreviene después de realizados y
Propensión a dejarse guiar, o a fallar, por el se manifiesta en los procesos sobre los que se
sentimiento del deber o de la conciencia, sin perder ejerció la acción.
de vista los derechos y la dignificad humana.
Endógeno L
Desarrollo que se origina por la convergencia de Local
causas y factores internos a una localidad. Relativo a un territorio, comarca o un país,
municipio, aldea, caserío o región, que hace
Estrategia diferencia con el ámbito nacional.
Curso de acción o proceso que conduce a la
toma de decisiones dinámicas requeridas en cada
momento que conducen a un fin determinado. M
Mancomunidad
Corporación o entidad legalmente constituida por
G la alianza por la agrupación de varios municipios.
Global Estrategia que empieza a impulsarse en el país
Se refiere al globo terráqueo en general. para tratar de enfrentar los problemas comunes en
Comprende el ámbito de acción mundial en su varios municipios y lograr el desarrollo mediante la
conjunto. acción de sus respectivas municipalidades.
Gobernabilidad Mercado
Conjunto de condiciones que facilitan y permiten Lugar o ámbito destinado para vender, comprar o
hacer gobernable una nación. Con esas permutar bienes o servicios. Refiere el conjunto de
condiciones la conducción política y la toma de actividades realizadas libremente por los agentes
decisiones preventivas y punitivas contribuyen al económicos sin intervención del poder público.
desarrollo económico y social de un país. Conjunto de operaciones comerciales que afectan
a un determinado sector de bienes. Plaza o país
Gestión social de especial importancia o significación en un orden
Acción de administrar los recursos en un contexto comercial cualquiera. Conjunto de consumidores
determinado e impulsar acciones para lograr el capaces de comprar un producto o servicio.
profasr 87
Estado y evolución de la oferta y la demanda en políticos y culturales que llevan a impulsar

un sector económico dado. reformas, para lograr encauzar el logro de
objetivos y metas con base a los resultados
Modelo esperados.
Esquema teórico que representa un sistema o
realidad compleja, arquetipo o punto de referencia
para imitarlo o reproducirlo. Se elabora para
S
facilitar su comprensión y el comportamiento. Sinergia
Convergencia de potencialidades que optimizan
las acciones individuales o de entidades sociales
P o económicas, resultado del concurso activo y
Políticas Públicas concertado de varios órganos para realizar una
Conjunto de medidas que el Estado asume para función.
dar respuesta organizada a las necesidades
económicas o sociales de la nación, en Sistémico
cuya formación participan diferentes actores Enfoque perteneciente o relativo a la totalidad
institucionales y de la sociedad civil, en torno a de un sistema; da la idea de pertenencia a un
la esfera política donde finalmente se toman las conjunto general que supera por oposición a lo
decisiones respectivas que las institucionalizan y local o individual o aislado. Se refiere a lo relativo
articulan en el aparato estatal. a un organismo en su conjunto.
Productividad
Solidaridad
Rendimiento alcanzado en una unidad productiva
Adhesión circunstancial a las causas de otros
con base a las capacidades humanas, físicas
sectores o actores. Valor social que facilita el
y tecnológicas que se obtiene al comparar lo
compartir con otros en igualdad de condiciones,
producido y los medios empleados, tales como
para que logren sus objetivos o superen
mano de obra, materiales o energía en un ámbito
sus necesidades o problemas temporales o
agrícola, industrial, etc.
permanentes.
Planificación estratégica
Conjunto de acciones decididas para prever Sostenibilidad
situaciones y optimizar rendimientos en plazos Resultado de un proceso capaz de sostenerse a sí
de-terminados y visionarios, para las diferentes mismo en el tiempo y en el espacio, de acuerdo a
fases y objetivos previstos. las decisiones y acciones emprendidas.
Prioridad
Preferencia que se da a una acción con relación T
a otras, debido a su importancia, emergencia,
Territorio
co-bertura o incidencia en las formas de vida y
Porción de la superficie terrestre perteneciente
metas individuales o colectivas.
a una nación, región, provincia, que comprende
una jurisdicción, haciendo referencia a un lugar
R concreto, geográficamente determinado, cuya
Reconversión administración se circunscribe a través de normas
Reestructura de procesos económicos, sociales, e instituciones específicas, de acuerdo a la
organización social.

glosario
unidad
CINCO
glosario
Tecnología
Conjunto de teorías y de técnicas que permiten
el aprovechamiento práctico del conocimiento
científico en los procesos sociales y económicos,
que incorpora un conjunto de los instrumentos
y procedimientos en un determinado sector o
producto.
V
Valores culturales
Principios, normas o cualidades que caracterizan
las distintas formas de vida existentes y las
acciones humanas, normando las actitudes y
comportamientos a nivel social, en lo individual
y colectivo, que se constituyen en factores
importantes de los procesos de desarrollo,
caracterizando a grupos humanos, de acuerdo
a su conformación económica, social, política y
cultural.
Valorización de recursos
Agregar importancia a los recursos que se utilizan
en un proceso económico o social determinado,
que al ser tratados de una manera aumenta su
valor.
profasr 89
Políticas
públicas
para el desarrollo
local y regional
Políticas
públicas
para el desarrollo
local y regional
J. Emilio Graglia
Graglia, J. Emilio
Políticas públicas para el desarrollo local y regional. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires :
ACEP Asociación Civil Estudios Populares, 2014.
160 p. ; 30x21 cm.
ISBN 978-987-21839-5-0
1. Políticas Públicas. 2. Desarrollo Local. I. Título

CDD 338.9
© Konrad-Adenauer-Stiftung
Suipacha 1175, piso 3º C1008AAW
Ciudad de Buenos Aires
República Argentina
Tel: (54-11) 4326-2552
www.kas.de/argentinien/es/
[email protected]
© ACEP
Libertad 417, 2º piso
C1011AAI
Ciudad de Buenos Aires
República Argentina
www.acep.org.ar/
[email protected]
Diseño: Ana Uranga B.

Corrección: Jimena Timor
ISBN: 978-987-21839-5-0
Impreso en Argentina
Diciembre 2014
Hecho el déposito que establece la Ley 11.723

Prohibida su reproducción total o parcial, incluyendo fotocopia,
sin la autorización expresa de los editores.
ÍNDICE
PRÓLOGO......................................................................................................................................................... 9
PRESENTACIÓN.............................................................................................................................................11
APARTADO Nº 1:
DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL...............................................................................15
CAPÍTULO I:
DESARROLLO INTEGRAL...........................................................................................................................17
1. Los valores del desarrollo integral.................................................................................................17
1.1. El valor de la verdad...................................................................................................................19
1.2. El valor de la libertad..................................................................................................................19
1.3. El valor de la justicia...................................................................................................................20
1.4. El valor de la solidaridad...........................................................................................................21
2. Las condiciones del desarrollo integral.......................................................................................21
2.1. Representatividad.......................................................................................................................23
2.2. Rendición de cuentas ...............................................................................................................25
2.3. Receptividad política.................................................................................................................27
2.4. La legitimidad democrática, origen y desempeño de los gobiernos.......................29

CAPÍTULO II:
NUEVO MUNICIPALISMO PARA EL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL.....................................33
1. Un nuevo municipalismo.................................................................................................................33
1.1. De los servicios urbanos al desarrollo local......................................................................33
1.2. La tercera ola del municipalismo..........................................................................................35
2. Los componentes del desarrollo local y regional...................................................................38
2.1. Capital físico.................................................................................................................................39
2.2. Actividad económica.................................................................................................................40
2.3. Capital humano...........................................................................................................................41
2.4. Capital social................................................................................................................................43
2.5. Gestión de recursos financieros............................................................................................44
2.6. Capacidad institucional............................................................................................................45
2.7. Transparencia...............................................................................................................................46
2.8. Participación política.................................................................................................................47
5
J, Emilio Graglia
CAPÍTULO III:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL............................................49
1. ¿Qué son las políticas para el desarrollo local y regional?....................................................49
2. Un Estado como responsable principal.......................................................................................52
2.1. Planeamiento estratégico y políticas de Estado..............................................................52
2.2. Proyectos y actividades ............................................................................................................53
2.3. Gobierno y administración pública......................................................................................54
3. La sociedad local y regional como destinataria y partícipe..................................................57
3.1. Necesidades locales y regionales, demandas y problemas.........................................57
3.2. Sociedad local y regional, Estado y mercado....................................................................60
3.3. La persona humana en la sociedad local y regional.......................................................61
APARTADO Nº 2:
ANÁLISIS Y DISEÑO DEL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL......................................63
CAPÍTULO I:
ANÁLISIS DE POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL.......................................65
1. Introducción.........................................................................................................................................65
2. Pasos del análisis.................................................................................................................................67
2.1. Necesidades a satisfacer y problemas a resolver ...........................................................67
2.2. Planes, programas o proyectos existentes........................................................................69
2.3. Planes, programas o proyectos “sobrantes” y “faltantes”..............................................71
2.4. Crítica y recomendaciones......................................................................................................73
CAPÍTULO II:
DIAGNÓSTICO DE POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL............................77
1. Introducción ....................................................................................................................................77
2. Fases del diagnóstico........................................................................................................................79
2.1. Enumerar y jerarquizar las necesidades locales y regionales.....................................79
2.2. Enumerar y priorizar los problemas locales y regionales.............................................81
2.3. Enumerar las alternativas .......................................................................................................84
2.4. Seleccionar las posibles............................................................................................................86
3 La participación sectorial y ciudadana en el diagnóstico....................................................89
CAPÍTULO III:
DECISIÓN DE POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL......................................93
1. Introducción..........................................................................................................................................93
2. Fases de la decisión.............................................................................................................................95
2.1. Valorar los criterios del diagnóstico......................................................................................95
2.2. Determinar la agenda gubernamental................................................................................97
2.3. Planear los objetivos............................................................................................................... 100
2.4. Planear las actividades........................................................................................................... 102
3. La representatividad gubernamental en la decisión........................................................... 104
6
Políticas públicas
APARTADO Nº 3:
GESTIÓN Y EVALUACIÓN DEL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL............................107
CAPÍTULO I:
DIRECCIÓN DE POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL................................ 109
1. Introducción....................................................................................................................................... 109
2. Fases de la dirección........................................................................................................................ 111
2.1. Implantar los planes, programas y proyectos decididos........................................... 111
2.2. Operar los planes, programas y proyectos decididos................................................. 113
2.3. Analizar lo ejecutado.............................................................................................................. 115
2.4. Corregir la ejecución............................................................................................................... 118
3. La productividad en la dirección................................................................................................. 120
CAPÍTULO II:
DIFUSIÓN DE POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL.................................. 123
1. Introducción....................................................................................................................................... 123
2. Fases de la difusión........................................................................................................................... 125
2.1. Informar las actividades planificadas o ejecutadas..................................................... 125
2.2. Divulgar las actividades planificadas o ejecutadas...................................................... 127
2.3. Analizar lo comunicado......................................................................................................... 130
2.4. Corregir la comunicación...................................................................................................... 132
3. La transparencia en la difusión.................................................................................................... 134
CAPÍTULO III:
EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL............................ 139
1. Introducción....................................................................................................................................... 139
2. Pasos de la evaluación..................................................................................................................... 141
2.1. Medición del impacto deseado........................................................................................... 141
2.2. Medición del impacto logrado............................................................................................ 142
2.3. Comparación de los impactos (deseado y logrado).................................................... 144
2.4. Crítica y recomendaciones.................................................................................................... 146
BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................................ 149
7
PRÓLOGO
Desde los inicios de este siglo, la Fundación Konrad Adenauer (KAS) y la Asociación Civil Estudios
Populares (ACEP) trabajan en conjunto con el objetivo de realizar los principios y valores del huma-
nismo cristiano. Nuestras instituciones creen firmemente en el respeto a la dignidad humana y en la
búsqueda del bien común, y es sobre la base de esos principios fundacionales que defienden la ver-
dad, la libertad, la justicia y la solidaridad como valores éticos de la vida social, política y económica.
Por eso ambas instituciones han elaborado e implementado cientos de conferencias, congresos, di-
plomados, cursos y seminarios, en asociación con distintos gobiernos locales y provinciales de la Ar-
gentina y con diversas organizaciones no gubernamentales, sindicatos, asociaciones empresariales,
universidades y centros de investigación, siempre buscando el fortalecimiento de las instituciones
republicanas y democráticas.
Uno de nuestros ejes temáticos más destacados ha sido la formación y capacitación en diseño y
gestión de políticas públicas en general y, particularmente, de políticas para el desarrollo local y
regional. A través de sus actividades, ACEP y KAS han facilitado el encuentro entre gobernantes y
administradores públicos, dirigentes partidarios y sectoriales, acercando enfoques teóricos y meto-
dologías prácticas a favor de la verdad dialogada, la libertad responsable, la justicia incluyente y la
solidaridad activa.
En los encuentros que organizamos, los dirigentes políticos y sociales intercambian conocimientos
y experiencias entre ellos y también con los expertos que forman parte de nuestros equipos de con-
sultores, formadores y capacitadores. De esa manera, tratamos de acercar el “saber” propio de los
ámbitos científicos y académicos con el “hacer” característico de la vida política y económica. Uno de
ellos es el Dr. J. Emilio Graglia, autor del libro que prologamos en esta ocasión.
El profesor Graglia ha sido coordinador del Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios

(PROFIM) desde 2003 hasta 2007, cuando fue elegido legislador de la provincia de Córdoba. Desde
el PROFIM, en colaboración con ACEP y KAS, realizamos el Diplomado en Gestión Pública y también
una serie de Cursos sobre Gestión Estratégica Local (GEL) y sobre Gestión Estratégica Regional (GER)
en quince provincias argentinas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Actualmente es integrante el Comité Académico de ACEP y coordinador de la Red KAS para el munici-
palismo y la regionalización. En ese marco coordina el “Diplomado Konrad Adenauer para Gobiernos
9
J, Emilio Graglia
Locales”, que se ha dictado en la ciudad de San Francisco (Córdoba) en 2012 y 2014 y en la ciudad de
San Juan en 2013. También coordina el “Diplomado Políticas Municipales para el Bien Común” que se
ofrece todos los años mediante el campus virtual de ACEP.
Además, en 2012 publicamos el libro de su autoría En la búsqueda del bien común. Manual de políticas
públicas, que se ha convertido en una referencia bibliográfica en diversas universidades iberoame-
ricanas. El año pasado publicamos tres Cuadernos de Trabajo (CdT) sobre análisis, diseño, gestión
y evaluación de políticas para el desarrollo local y regional que usamos en cursos y seminarios de
formación y capacitación para autoridades y funcionarios municipales.
A partir de la amplia aceptación y la consiguiente demanda que tuvieron esos Cuadernos de Traba-
jo entre autoridades, funcionarios y dirigentes sociales, luego de reimprimirlos, decidimos publicar
este libro que ahora presentamos. Esta publicación es, pues, una edición corregida y aumentada de
aquellos cuadernos. Como todas las exposiciones y los escritos del profesor Graglia, en este libro hay
un equilibrio entre la formación en valores y la capacitación en metodologías para su realización.
Desde ACEP y KAS sabemos que los valores sin metodologías terminan siendo retóricos y que las
metodologías sin valores terminan siendo anárquicas. Por lo tanto, es preciso conciliar aquellos con
éstas y compatibilizarlos. En esa línea de trabajo, auspiciamos la publicación de este nuevo libro del
profesor Graglia. Nos proponemos distribuirlo a lo largo y a lo ancho de nuestro país y de América
Latina a través de actividades presenciales y virtuales.
Esta publicación es una afinada aplicación al ámbito local y regional del reconocido “modelo relacio-
nal de políticas públicas” que el autor ha desarrollado y aplicado con el apoyo de nuestras institu-
ciones tanto en el país como en el extranjero. Creemos que puede ayudar en la formación de alum-
nos de grado y de postgrado y, también, en el asesoramiento y la asistencia técnica a los gobiernos
locales y subnacionales que quieran diseñar y gestionar el desarrollo de sus localidades y regiones
mediante políticas públicas.
En este libro, los lectores encontrarán un modelo teórico y metodológico para analizar, diseñar, ges-
tionar y evaluar políticas públicas que busquen el bien común, la satisfacción social y la aprobación
ciudadana a escala local y regional, basado en la participación en el diagnóstico, la representatividad
en la decisión, la productividad en la dirección y la transparencia en la difusión de las políticas públi-
cas para el desarrollo integral en las localidades y regiones.
Finalmente, destacamos que este trabajo propone y desarrolla una visión clara y explícitamente
comprometida con el humanismo cristiano, sus principios y valores, junto con una delicada conjun-
ción de los conocimientos de la investigación académica con la experiencia del ejercicio profesional
que perfilan al autor. Sin dudas, una forma de ser y de entender la ciencia y la vida en relación con la
política en general y las políticas públicas en particular. Esperamos que sirva en el camino que juntos,
ustedes y nosotros, caminamos cada día.
10
PRESENTACIÓN
Este manual se compone de tres apartados que han sido elaborados con el propósito de servir como
soporte de actividades de formación y capacitación para autoridades, funcionarios y empleados de
gobiernos y administraciones tanto municipales comosubnacionales (o provinciales) y nacionales.
En el Apartado Nº 1 se presenta el “marco teórico” del “modelo metodológico” que se propone con
el fin de analizar y diseñar, por una parte, y de gestionar y evaluar las políticas públicas que busquen
el desarrollo integral a escala local y regional, por la otra. Tanto el marco teórico como el esquema
metodológico han sido adoptados y adaptados del “modelo relacional” de políticas públicas (Graglia,
2004).
En el Capítulo I del primer apartado se tratan los temas del desarrollo integral y, en particular, se
presentan sus valores, es decir, la verdad, la libertad, la justicia y la solidaridad y, sobre esa base, sus
condiciones, o sea, la representatividad, la rendición de cuentas, la receptividad política y la legitimi-
dad democrática.
En el Capítulo II se analiza el paso de la prestación de los servicios urbanos a la promoción del desa-
rrollo local y, también, “la tercera ola del municipalismo”. Asimismo, se presentan los componentes
del desarrollo local y regional: el capital físico, la actividad económica, el capital humano, el capital
social, la gestión de recursos financieros, la transparencia, la capacidad institucional y la participa-
ción política, con sus respectivas dimensiones e indicadores propuestos.
En el Capítulo III se conceptualiza qué son las políticas para el desarrollo local y regional. Se analiza al
Estado como responsable principal y, a su vez, a la sociedad como primera finalidad y partícipe ne-
cesaria. Particularmente, se desarrollan seis relaciones: 1) entre planeamiento estratégico y políticas
de Estado; 2) entre planes, programas o proyectos y actividades; 3) entre gobierno y administración
pública; 4) entre necesidades, demandas y problemas; 5) entre sociedad, Estado y mercado; y 6) en-
tre persona humana y sociedad.
11
J, Emilio Graglia
Marco teórico
Desarrollo
integral
Marco teórico Nuevo
municipalismo
Desarrollo local
y regional
Elaboración propia
En el Apartado Nº 2 se trata el “modelo relacional” de análisis y diseño de políticas para el desarrollo

local y regional. Según dicho modelo, el análisis y el diseño anticipan y configuran la gestión. A su
vez, el diseño consta de dos fases principales: el diagnóstico y la decisión.
Análisis y diseño de políticas para el desarrollo local y regional
Análisis
Análisis
y diseño Diagnóstico
Diseño
Decisión
Elaboración propia
En cuanto al análisis, en el Capítulo Idel segundo apartado se plantean los pasos a seguir por los
analistas en consulta con los gobernantes y administradores públicos:
1) la identificación de las necesidades y los problemas;

2) el inventario de los planes, programas o proyectos existentes;
3) la detección de los planes, programas o proyectos “sobrantes” y “faltantes”; y
4) la formulación de críticas y recomendaciones.
Respecto al diagnóstico, en el Capítulo II se plantean las fases a seguir por el equipo de diagnóstico
en consulta con los actores políticos y sociales:
1) enumerar y jerarquizar las necesidades locales y regionales (según criterios de gravedad

y urgencia);
2) enumerar y priorizar los problemas locales y regionales (según criterios de frecuencia e
incidencia);
3) enumerar las alternativas con el fin de remover las causas de los problemas (fortalezas
u oportunidades); y
4) seleccionar las posibles (según criterios de capacidad real de intervención, efectividad
(eficiencia y eficacia) y factibilidad política (social y legal).
12
Asimismo, en cuanto a la decisión, en el Capítulo III se plantean las fases a seguir por los gobernantes
en consulta con el equipo de planeamiento:
1) valorar los criterios del diagnóstico desde un punto de vista político, o sea, que busque
el bien común;
2) determinar la agenda gubernamental;
3) planear los objetivos de los proyectos, programas y planes (a corto, mediano y largo
plazo, respectivamente), los indicadores (tanto de gestión como de resultados), los ve-
rificadores y supuestos; y
4) listar, ordenar, programar y presupuestar las actividades a gestionar, es decir, a ejecutar,
comunicar y controlar.
Al final de los capítulos II y III se analizan los supuestos del diseño democrático de políticas para el
desarrollo local y regional. En particular se consideran dos:
1) la participación sectorial y ciudadana en el diagnóstico y

2) la representatividad gubernamental en la decisión.
En el Apartado Nº 3 se trata el “modelo relacional” de gestión y evaluación de políticas para el de-

sarrollo local y regional. Según dicho modelo, la gestión y la evaluación realizan y perfeccionan el
diseño. A su vez, la gestión consta de dos fases principales: la dirección y la difusión.
Gestión y evaluación de políticas para el desarrollo local y regional
Dirección
Gestión
Gestión y
evaluación Difusión
Evaluación
Elaboración propia
Respecto de la dirección, en el Capítulo I del tercer apartado se plantean las fases a seguir por los
gobernantes y administradores públicos con el apoyo de los analistas:
1) implantar social y legalmente los planes, programas y proyectos decididos (legitimarlos

y legalizarlos);
2) operar los planes, programas y proyectos decididos (en coordinación con otros gobier-
nos y otras administraciones y en concertación con los sectores privados);
3) analizar lo ejecutado (buscando fallas en la ejecución, tanto la inacción como la inercia); y
4) corregir la ejecución (si se hubieran detectado fallas tanto en la implantación como en
la operación).
Asimismo, en cuanto a la difusión, en el Capítulo II se plantean las fases a seguir por los gobernantes
y administradores públicos con el apoyo de los analistas:
13
J, Emilio Graglia
1) informar las actividades planificadas o ejecutadas (o sea, comunicarlas personalizadamente);

2) divulgar las actividades planificadas o ejecutadas (o sea, comunicarlas masivamente);
3) analizar lo comunicado (buscando fallas en la comunicación, tanto el secretismo como
la demagogia); y
4) corregir la comunicación (si se hubieran detectado fallas tanto en la información como
en la divulgación).
Respecto de la evaluación, en el Capítulo III se plantean los pasos a seguir por los evaluadores en
consulta con los actores políticos y sociales:
1) la medición del impacto deseado;

2) la medición del impacto logrado;
3) la comparación de los impactos (deseado y logrado); y
4) la formulación de críticas y recomendaciones.
Al final, en los capítulos II y III, se analizan los supuestos de la gestión democrática de políticas para
el desarrollo local y regional. En particular se consideran dos:
1) la productividad en la dirección y
2) la transparencia en la difusión de los planes, programas y proyectos y de las actividades
gubernamentales y administrativas.
14
Apartado Nº 1:
Desarrollo local
y regional
CAPÍTULO I:
DESARROLLO INTEGRAL
1. Los valores del desarrollo integral

Las políticas públicas deben orientarse a alcanzar una calidad de vida deseada como bien común.
Si no lo hacen, los planes (programas y proyectos) y las actividades estatales (del gobierno y la ad-
ministración pública) no merecen llamarse “políticas públicas” (Graglia, 2012). Según el humanismo
cristiano, el bien común “no consiste en la simple suma de los bienes particulares de cada uno de los
sujetos del cuerpo social. Siendo de todos y de cada uno es y permanece común, porque es indivisi-
ble y porque sólo juntos es posible alcanzarlo, acrecentarlo y custodiarlo, también en vistas al futuro”
(CDSI, 2005:115).
Sobre esa base, siempre de acuerdo con el humanismo cristiano, una sociedad que quiere positi-
vamente estar al servicio del ser humano “es aquella que se propone como meta prioritaria el bien
común, en cuanto bien de todos los hombres y de todo el hombre” (CDSI, 2005:115). El bien común
no es la simple suma de los bienes particulares. Desde un punto de vista teórico, no hay dudas con-
respecto al discurso. Nadie se atrevería a cuestionar dicha afirmación. Pero desde un punto de vista
práctico, nos preguntamos: ¿cómo lo reconocemos en los hechos?
Según la Conferencia Episcopal Argentina (CEA), el bien común es el conjunto de valores y condicio-
nes que posibilitan el desarrollo integral del hombre en la sociedad, incluido su desarrollo espiritual.
“El bien común es por ello el humus de una nación. Desde allí ella germina y se reconstruye” (CEA,
2005:Nº 7). El bien común de una nación “es un bien superior, anterior a todos los bienes particulares
o sectoriales” y su construcción “se verifica en la promoción y defensa de los miembros más débiles y
desprotegidos de la comunidad” (CEA, 2005:Nº 7). De esa manera lo reconocemos.
Consecuentemente, la búsqueda del bien común es la búsqueda del desarrollo integral (Bergoglio,
2011). De esa manera, diseñar y gestionar políticas a los fines del bien común supone la formulación
e implementación de planes (programas o proyectos) y actividades estatales que busquen el desa-
rrollo integral del hombre en la sociedad. ¿Cuáles son esos valores y esas condiciones que posibilitan
el desarrollo integral del hombre en la sociedad? La respuesta depende del marco teórico que se
siga. De acuerdo con el nuestro, los valores del bien común y, consecuentemente, del desarrollo
integral, son cuatro: la verdad, la libertad, la justicia y la solidaridad (CEA, 2005).
17
J, Emilio Graglia
Valores del desarrollo integral
Verdad
Justicia Valores Solidaridad
Libertad
Elaboración propia
Posiblemente llame la atención que hablemos de valores, de la verdad, la libertad, la justicia o la

solidaridad en relación con el desarrollo. Sencillamente, en coincidencia con Kliksberg (2008), soste-
nemos que sin valores no hay desarrollo que sea integral. Necesariamente debemos reconciliar los
valores provenientes de la ética con el desarrollo. Según Kliksberg (2008), “hay una sed de ética. Vas-
tos sectores confluyen en la necesidad de superar la escisión entre ética y economía que caracterizó
las últimas décadas. Una economía orientada por la ética no aparece como un simple sueño, sino
como una exigencia histórica” (2008:13).
Sobre esa base, Kliksberg (2008) concluye con una afirmación que hacemos nuestra: “El precepto
bíblico que ordena hacerse responsables los unos por los otros indica que frente a tanto sufrimiento
de tantos no hay lugar a más postergaciones en este desafío decisivo” (2008:13). El tema de los va-
lores es esencial y, a la vez, existencial respecto del desarrollo del hombre y de los hombres. Como
tan claramente dijo el Consejo Episcopal Latinoamericano (2007) en Aparecida (Brasil), sin valores no
hay futuro “y no habrá estructuras salvadoras, ya que en ella siempre subyace la fragilidad humana”
(CELAM, 2007:177).
Reivindicamos los valores del humanismo cristiano respecto de las políticas para el desarrollo, sa-
biendo que un mundo global requiere una ética global, común o mínima (llamada “ética civil”).
Como enseña Joan Carrera i Carrera (2003), esta propuesta pretende encontrar unos mínimos éticos
compartidos por todos los hombres y mujeres del mundo. El humanismo cristiano es, primero, un
humanismo y, luego, un humanismo cristiano. Con diferencias pero también con semejanzas con
respecto a otros humanismos no cristianos o no creyentes. Claramente se puede ser humanista sin
ser cristiano, pero no se puede ser cristiano sin ser humanista.
De acuerdo con Carrera i Carrera (2003), la aceptación de la ética mínima no debe suponer la diso-
lución de la ética cristiana (que es una ética de máximos). Primero, porque “los consensos conse-
guidos serán siempre provisionales” y, segundo, porque “para la ética civil son muy importantes los
consensos pero también los disentimientos” (2003:255). Siempre según Carrera i Carrera (2003), esa
tolerancia no debe significar la claudicación de los máximos de la ética cristiana, sino la posibilidad
de proseguir el diálogo. La búsqueda del bien común y, consecuentemente, del desarrollo integral,
requiere un diálogo que encuentre esos mínimos éticos.
18
1. Desarrollo local y regional
1.1. El valor de la verdad

Un desarrollo integral no puede basarse en la mentira ni en la falsedad. Debe fundamentarse en la
verdad, es decir, en la realidad de los dichos y los hechos de los actores tanto políticos como sociales.
El primer y principal requisito del respeto a este valor es “no mentir”, o sea, no ocultar la realidad ni
falsearla. Los candidatos no deben mentir en las propuestas de las campañas electorales. Los gober-
nantes no deben mentir en el ejercicio de la función pública. Los dirigentes empresariales y sindicales
no deben mentir ni mentirse. Los habitantes y ciudadanos tampoco deben mentir ni dejarse mentir.
La mentira es la negación de la verdad como valor. No es fácil sostener la verdad, por supuesto. Pero,
sin dudas, más difícil es sostener la mentira. Se puede ganar una elección sin engañar a los electores.
Se puede gobernar una sociedad sin engañar a los gobernados. Sin dudas. La verdad “es un valor
fundamental que desde siempre la humanidad busca ansiosa. Tiene una dimensión objetiva que
fundamenta la actividad del hombre, posibilita el diálogo, fundamenta la sociedad e ilumina sobre
la moralidad de los comportamientos de los ciudadanos y de los grupos sociales” (CEA, 2005:Nº 27).
Se trata de la verdad “de la naturaleza del hombre, de la vida, de la familia, de la sociedad. Verdad,
también, de los hechos acaecidos” (CEA, 2005:Nº 27). Del respeto a este valor depende la probabi-
lidad o la posibilidad del diálogo tanto político como intersectorial. El diálogo no es un fin, sino un
medio en la búsqueda de la verdad. El diálogo entre los actores políticos (gobernantes y opositores)
y entre estos y los actores sociales (dirigentes empresariales y civiles) implica decir la “verdad propia”
y, sobre todo, escuchar las “verdades ajenas”, buscando, entre todos, la “verdad común”.
Dos grandes enemigos de la verdad son “el hablar imprudente” y “el silencio imprudente”. San Gre-
gorio Magno decía al respecto: “Así como el hablar imprudente conduce al error, también el silencio
imprudente deja en el error a los tendrían que ser instruidos” (Regla Pastoral, II, 4). No pocas veces la
verdad (de los hechos o de los dichos) y el escándalo van juntos. Al respecto, San Gregorio Magno
decía: “Debemos evitar el escándalo. Pero si el escándalo se produce por la verdad, antes que aban-
donar la verdad se debe permitir el escándalo” (Homilías sobre Ezequiel, VII, 5). No es fácil, pero es
imprescindible.
1.2. El valor de la libertad

Según el humanismo cristiano, el valor de la libertad, “es respetado cuando a cada miembro de la
sociedad le es permitido realizar su propia vocación personal, (…) dentro de los límites del bien co-
mún y del orden público y, en todos los casos, bajo el signo de la responsabilidad” (CDSI, 2005:138).
Claramente, la libertad y la responsabilidad son el anverso y el reverso de una misma moneda. Se
trata, pues, de una libertad responsable. Muchas veces se dice “mis derechos terminan donde em-
piezan los derechos de los otros”. No está mal, pero mejor sería decir “mis derechos empiezan donde
terminan los derechos de los otros”.
Un desarrollo que sea integral debe asentarse en la libertad. No puede haber desarrollo sin ella. La
libertad supone “estar libre de”, por una parte y, por la otra, “ser libre para”, o sea, no depender de
otro u otros y, simultáneamente, poder realizarse en lo personal y en lo social. La libertad en “sentido
negativo o restringido” es la libertad “formal”. Las constituciones de los Estados de derecho (tanto del
Estado “liberal” de derecho como del Estado “social” de derecho) aseguran las libertades “formales”.
19
J, Emilio Graglia
Un gobierno de facto niega las libertades “formales” porque prohíbe los derechos y las garantías
constitucionales. Por ejemplo, de acuerdo con el artículo 18 (primera parte) de la Constitución de la
Nación Argentina, cada uno de sus habitantes está libre de ser “penado sin juicio previo fundado en
ley anterior al hecho del proceso”, de ser juzgado “por comisiones especiales” y de ser “sacado de los
jueces designados por la ley antes del hecho de la causa”. La libertad “en sentido amplio o positivo”
es la libertad “real”, es decir, la posibilidad de realización personal en la sociedad. Una persona sin ac-
ceso a la salud o la educación, la vivienda o el empleo no es tan libre como otra persona con acceso
a esos servicios o bienes públicos.
La pobreza impide u obstaculiza las “libertades reales”. “La gran coartada”, en términos de Kliksberg
(2011), alega que los pobres son responsables de su situación. Pero la pobreza no es consecuencia
de “malas decisiones individuales” sino de “desigualdades abismales y deficiencias fundamentales de
organización social” (2011:54). La libertad “real” no va en contra de la libertad “en sentido negativo o
restringido”. Al revés, la libertad en “sentido amplio o positivo” no puede darse sin la libertad “formal”.
La posibilidad de realizarse personalmente en la sociedad presupone la vigencia de los derechos y
las garantías del Estado de derecho, indudablemente.
1.3. El valor de la justicia

“La justicia social es una exigencia vinculada con la cuestión social, que hoy se manifiesta con una di-
mensión mundial; concierne a los aspectos sociales, políticos y económicos y, sobre todo, a la dimen-
sión estructural de los problemas y las soluciones correspondientes” (CDSI, 2005:139). Un desarrollo
que sea integral debe asentarse, también, en la justicia y, más precisamente, en la “justicia social”.
Tampoco puede haber desarrollo sin ella. No hablamos de la “administración de justicia” como un
poder del Estado sino de la justicia como un valor a conocer y reconocer en la convivencia social,
política y económica.
La justicia social implica la disminución de la brecha de ingresos como indicador de desigualdad, con-
cretamente. Decía al respecto San Gregorio Magno: “Dar lo necesario a los pobres es devolverles a ellos
lo debido: no es beneficencia. Es el pago de una deuda de justicia y no la satisfacción de una obra de
misericordia”.No puede haber justicia con un Estado injusto. Los Estados de derecho (a diferencia de los
Estados autoritarios o totalitarios) son, por definición, legales. Pero no siempre son justos. Los Estados
de derecho son justos cuando sus leyes respetan la dignidad humana y buscan el bien común.
Tampoco puede haber justicia con un mercado injusto. La economía “liberal” de mercado no es justa,
por definición. Conforme a las leyes del mercado, los ricos pueden ser cada vez más ricos mientras
que los pobres son cada vez más pobres. El aumento de la desigualdad no es una falla sino una con-
secuencia de la economía “liberal” de mercado. Esa ha sido una de las grandes contribuciones de la
economía social de mercado. Como recuerda Friedrun Quaas (2008), desde el punto de vista ético de
la lucha por la paz social, Alfred Müller-Armack llamó a la economía social de mercado una “fórmula
que intenta establecer un equilibrio racional entre los ideales de justicia, libertad y crecimiento”.
Al mismo tiempo, la economía social de mercado “es el intento de alcanzar los objetivos públicos orien-
tados hacia el bienestar común con base en un orden estable y resolver los eventuales conflictos de
la política económica por la vía pacífica” (Quaas, 2008:153). El trabajo a favor de la justicia implica “ser
20
creativos”. En palabras del entonces cardenal Bergoglio (2005), es necesario “proyectar utopías” y, al
mismo tiempo, “hacerse cargo de lo que hay”. “Ser creativos no es tirar por la borda todo lo que consti-
tuye la realidad actual, por más limitada, corrupta y desgastada que esta se presente” (2005:78).
1.4. El valor de la solidaridad

Junto al valor de la justicia, el humanismo cristiano coloca el valor de la solidaridad “en cuanto vía
privilegiada de la paz” (CDSI, 2005:140). No puede haber desarrollo sin la solidaridad entre las per-
sonas y los pueblos que nace de la caridad, presupone y trasciende la justicia. Como dijo Juan Pablo
II en el Mensaje para la Jornada Mundial de la Paz del año 2004: “Por sí sola la justicia no basta. Más
aún, puede llegar a negarse a sí misma, si no se abre a la fuerza más profunda que es el amor” (CDSI,
2005:139). A los fines del desarrollo integral, la justicia es necesaria pero insuficiente.
En contra del positivismo dominante en las ciencias jurídicas, debemos entender que ninguna legis-
lación, ningún sistema de reglas o de estipulaciones “lograrán persuadir a hombres y pueblos a vivir
en la unidad, en la fraternidad y en la paz; ningún argumento podrá superar el apelo de la caridad”
(CDSI, 2005:141). En la XIII Jornada de Pastoral Social (organizada por la Comisión de Pastoral Social de
la Arquidiócesis de Buenos Aires el 16 de octubre de 2010), el entonces cardenal Bergoglio1 sostuvo
que existe una tendencia, cada vez más acentuada, a exaltar al individuo en contra del hombre como
un ser en relación: “Es la primacía del individuo y sus derechos, sobre la dimensión que mira al hombre
como un ser en relación. Es la individualización de la referencia (…). Es la primacía de la razón sobre la
inteligencia, ‘ratio’ sobre ‘intellectio’. Esto ha sido calificado como el nuevo individualismo contempo-
ráneo” (Bergoglio, 2011:29). El gran enemigo de la solidaridad y del compromiso consiguiente es ese
individualismo asocial y amoral “que muchas veces tiñe el comportamiento de sectores o fragmentos
de nuestra sociedad, que no se reconocen en un marco mayor, en un todo” (Bergoglio, 2011:30).
Somos “ciudadanos en el seno de un pueblo”. Ciudadanos es una categoría “lógica”, mientras que
pueblo es una categoría “histórica y mítica”. El desafío de ser ciudadano comprende vivir y explicitar-
se en dos categorías de pertenencia. “Se vive en sociedad y se depende de un pueblo”, en palabras
de Bergoglio (2011:32). Somos ciudadanos “citados al bien común”. Se trata de un proceso, de una
integración, de un trabajo lento, arduo y muchas veces doloroso. Se trata de un “hacerse pueblo”.
Ese pasaje de la primacía del individuo a la primacía del hombre como un ser en relación implica el
recate de la solidaridad como uno de los valores principales.
2. Las condiciones del desarrollo integral

A la luz de esos valores prevenientes del humanismo cristiano (verdad, libertad, justicia y solidari-
dad), nos preguntamos más precisamente: ¿cuáles son las condiciones para la realización del bien
común y, consecuentemente, del desarrollo integral? Desde ya, a diferencia de los valores que son
permanentes, las condiciones varían según las épocas y los lugares, dependiendo de las ideologías
políticas y los contextos económicos y sociales (Graglia, 2012).
1 El discurso del cardenal Jorge M. Bergoglio sj fue publicado por la Editorial Claretiana en el año 2011, bajo el título
Nosotros como ciudadanos, nosotros como pueblo: hacia un bicentenario en justicia y solidaridad.
21
J, Emilio Graglia
Según García Delgado (2006), el desarrollo retorna al espacio público y al debate político y académi-
co tras treinta años de implementación de una verdadera revolución conservadora “que destruyó el
contrato social bienestarista y subsumió todas las dimensiones de lo social a la lógica de la maximiza-
ción del interés individual” (2006:17). El mismo García Delgado junto con Chojo Ortiz (2006) han ob-
servado cuatro elementos o características centrales que debe tener el nuevo modelo de desarrollo:
que sea sustentable, equitativo, productivo y competitivo y, finalmente, consensual en la definición
de un rumbo y visión estratégica.
Vale como antecedente el Índice de Desarrollo Local para la Gestión que publicamos en el año 2004
con el apoyo de la Fundación Konrad Adenauer y que dos años después convertimos en el Índice de
Desarrollo Regional para la Gestión (Graglia y Riorda, 2006). Según ambos Índices, las condiciones del
desarrollo local y regional son ocho (sobre este punto volveremos más adelante, al considerar los
componentes del desarrollo y de la gestión del desarrollo local y regional): capital físico, actividad
económica, capital humano y capital social por una parte y, por la otra, gestión de los recursos finan-
cieros, capacidad institucional, transparencia y participación política.
Desde nuestro punto de vista, las condiciones del desarrollo democrático en general, y particular-
mente en América Latina, pueden resumirse en dos variables principales (al respecto pueden verse
el Índice de Desarrollo Democrático de América Latina: IDD-Lat y Latinobarómetro): la representación
política, que como veremos se compone de la representatividad, la rendición de cuentas y la recep-
tividad por una parte; y, por la otra, la legitimidad democrática.
Uno de los elementos definitorios del concepto de representación política es su carácter multidi-
mensional. Tal cual enseña Antonia Martínez (2004), los análisis se han centrado en gran medida en
las características de los representantes y en la existencia de mecanismos eficaces de rendición de
cuentas. Sin embargo, cinco son las dimensiones que pueden encontrarse en el concepto de repre-
sentación política: la representación como autorización, la representación como responsabilidad, la
representación descriptiva, la representación simbólica y la representación como actuación sustan-
tiva (Martínez, 2004).
Condiciones del desarrollo integral
Representa-
tividad
Rendición Receptividad
Condiciones
de cuentas política
Legitimidad
democrática
Elaboración propia
22
Sobre esa base se han distinguido tres dimensiones de la representación política: “la representación
como “representatividad”, la representación como “rendición de cuentas” y la representación como
“receptividad” (Martínez, 2004). De esa manera, una democracia es “representativa” si los gobernan-
tes son elegidos por los gobernados mediante elecciones competitivas (representatividad), si los
gobernados controlan las acciones y participan en las decisiones de los gobernantes (rendición de
cuentas) y si los gobiernos tienen capacidad para resolver los problemas públicos y satisfacer las
necesidades sociales (receptividad).
Respecto de la legitimidad democrática, se la entiende como la convicción de que tanto el “régimen

democrático” como el “sistema democrático” son los más convenientes y apropiados para la socie-
dad, reflejándose en el apoyo (difuso y específico) de la opinión pública. En relación con esta condi-
ción, las contribuciones de Ismael Crespo y Antonia Martínez (2005) por un lado y, por el otro, las de
Mercedes Mateo Díaz, Marx Payne y Daniel Zovatto (2006), han sido muy importantes.
De acuerdo con el profesor Luis F. Aguilar Villanueva (2010), la cuestión acerca de “la capacidad y
eficacia directiva de los gobiernos” se ha colocado en el centro de las disciplinas que estudian el
gobierno y en el corazón de la preocupación ciudadana. Es el gran tema a considerar. En el pasado la
ineficacia directiva de los gobiernos se atribuyó a los defectos y vicios del “sujeto gobierno”. Sin em-
bargo, en años recientes se han resuelto razonablemente sus dos problemas crónicos: “la legitimidad
de su cargo y de su actuación” (Aguilar Villanueva, 2010:6-7).
Actualmente, el “sujeto gobierno” es elegido, controlado por los otros poderes públicos y los otros
órdenes de gobierno, sometido al escrutinio ciudadano, obediente de las leyes, respetuoso de las
libertades políticas y civiles, abierto a la participación ciudadana, transparente y rendidor de cuentas
(Aguilar Villanueva, 2010). Por lo tanto, en cuestiones de gobierno “el problema cognoscitivo y prácti-
co se ha desplazado del sujeto/la institución gobierno hacia el proceso de gobierno, la gobernación,
la gobernanza (Aguilar Villanueva, 2010:8). En nuestros términos, de la representatividad (“sujeto
gobierno”) a la rendición de cuentas y a la receptividad (“proceso de gobernar”).2
2.1. Representatividad
Uno de los factores de la representación política es la “representatividad” (Martínez, 2004). Por lo
tanto, una democracia es “representativa” si los gobernantes (de los poderes ejecutivos y legislati-
vos) son elegidos por los gobernados mediante elecciones competitivas (elecciones libres, sufragio
universal y participación plena). La “representatividad” se fundamenta en el mandato representativo,
que a su vez presupone la organización y el funcionamiento de los partidos políticos, las plataformas
y los sistemas electorales.3
2 La hipótesis según la cual “la legitimidad democrática depende de la receptividad política y no de la rendición
de cuentas” ha sido investigada en la tesis “Receptividad política y legitimidad democrática: Argentina, Chile y
Uruguay (2003-2010)” correspondiente al doctorado en Gobierno y Administración Pública por la Universidad
Complutense de Madrid (UCM).
3 En este punto de este primer apartado nos ocupamos de los partidos políticos y su crisis. Luego, en el Apartado
Nº 2, al considerar a la “representatividad gubernamental” y la consiguiente legitimidad de origen como uno de
los supuestos del diseño democrático, nos ocuparemos de las plataformas y sistemas electorales.
23
J, Emilio Graglia
Según Antonia Martínez (2004), algunos de los factores que se han aducido para explicar el pro-
gresivo distanciamiento entre electores y partidos son la existencia de medios de comunicación de
masas “que les permitía emitir mensajes directamente al electorado ”por una parte y, por la otra, la
existencia de mecanismos de financiación pública “que hacía que los afiliados fueran menos necesa-
rios como fuentes de ingresos” (2004:681). De acuerdo con la profesora española, “los electores, por
su parte, habían adquirido niveles de educación más elevados y desarrollado nuevos intereses que
los hacían más exigentes respecto a la oferta de los partidos” (2004:681).
Según Hans Blomeier (2006), el descrédito y la pésima imagen de los partidos políticos en América
Latina obedecen a “la falta de democracia interna, la falta de renovación de sus cuadros dirigenciales,
la corrupción y la ineficacia a la hora de gobernar”, afectan directamente a la democracia misma y re-
dundan en abstencionismo electoral y político, desinterés de la ciudadanía por participar en la políti-
ca y en sus organizaciones partidarias e imposibilidad de proyectar programas políticos de mediano
y largo alcance. “Sus efectos son el cortoplacismo y el personalismo excesivo en política” (2006:10).
Blomeier (2006) concluye que los partidos se están transformando crecientemente en meros apa-
ratos electorales, es decir, “en estructuras sin contenido programático cuyo principal sostén es el
intercambio de favores y de votos a cambio del acceso al aparato del Estado” (2006:11). La visión de
Hans Blomeier (2006) es tan realista como lamentable con respecto al fortalecimiento institucional
de los países de América Latina. Sin dudas, los partidos políticos ya no son intermediarios entre las
necesidades sociales y las posibilidades estatales.
De cara a la realidad latinoamericana, Daniel Zovatto (2006a) ha dicho que no es posible tener institucio-
nes políticas de calidad si no se fortalecen, democratizan, profesionalizan e institucionalizan los partidos
políticos. En su opinión, y siguiendo en este punto a Lipset, “nada contribuye tanto a la credibilidad y a la
consolidación de la democracia como el prestigio y la institucionalización de un sistema de partidos y, a
la inversa, nada erosiona más la vida democrática como el desprestigio y la parálisis de los partidos y su
incapacidad para ofrecer respuestas eficaces a las demandas de la ciudadanía” (2006a:35-36).
De acuerdo con el profesor argentino, de no resolverse adecuada y oportunamente la crisis de cre-

dibilidad que hoy atraviesa la mayor parte de los partidos en América Latina, “la sostenibilidad de
la democracia puede verse seriamente comprometida” (Zovatto, 2006a:36). Si la “sostenibilidad de
la democracia” depende de la credibilidad de los ciudadanos en los partidos políticos, entonces, la
democracia latinoamericana se encuentra real y efectivamente en peligro. ¿Es así?
Ahora bien, considerando los enfoques de Martínez (2004), Blomeier (2006) y Zovatto (2006a), nos
planteamos la paradoja descripta por Juan J. Linz (2004). Según este autor, en todas las sociedades
donde la gente es libre para expresar sus preferencias “existe un amplio consenso acerca de la legiti-
midad de la democracia como forma de gobierno” y “también hay un acuerdo considerable sobre los
partidos políticos como esenciales para el funcionamiento de la democracia”. Sin embargo, “al mismo
tiempo, en gran parte de los sistemas democráticos la opinión pública está caracterizada por una
insatisfacción penetrante con, y desconfianza en, los partidos políticos” (2004:187).
Esa es la paradoja. De acuerdo con Linz (2004), “ya no encontramos que las ideas críticas sobre los
funcionarios de turno y los partidos estén acompañadas por un cuestionamiento radical de las
24
instituciones democráticas básicas y por la adopción de alternativas ideológicas a la democracia

liberal. En las democracias estables, no existen defensores políticamente significativos de un siste-
ma político no democrático”. Afortunadamente, dice Linz (2004), “la ambivalencia hacia los partidos
políticos que encontramos en nuestras sociedades democráticas, al menos por el momento, no ha
llevado a su rechazo” (2004:215-216).
Finalmente, coincidimos con Linz (2004) al afirmar que “algunos de los problemas con los partidos
políticos son casi inherentes a su naturaleza y por lo tanto difíciles, sino imposibles, de corregir a
través de la ingeniería institucional que suele terminar a menudo como un mero entretenimiento”
(2004:216). La paradoja de Linz (2004) se resuelve al observar que los partidos políticos son necesa-
rios para que una democracia sea “representativa”, pero no la legitiman si funcionan bien ni la des-
legitiman si funcionan mal. Lisa y llanamente, los partidos políticos no influyen sobre el apoyo de la
opinión pública a la democracia.
2.2. Rendición de cuentas

Otro de los factores de la representación política es la “rendición de cuentas” (Martínez, 2004). Por lo
tanto, una democracia es “representativa” si los gobernantes son elegidos por los gobernados me-
diante elecciones competitivas, pero también si los gobernados controlan las acciones y participan
en las decisiones de los gobernantes. La “rendición de cuentas” se fundamenta en los poderes de los
representados y se refleja en la accountability legal, política y social.
Según las definiciones conceptuales expresadas por Peruzzotti y Smulovitz (2002, citados en IDD-
Lat, 2005:131), el propósito de la accountability es ejercer control sobre los gobernantes para que
estos actúen respetando el marco legal y sean responsables en sus acciones, adecuándolas a las
demandas de la sociedad. La accountability coadyuva a que las acciones gubernamentales se co-
rrespondan con las preferencias de la ciudadanía, base de un gobierno políticamente responsable.
Sobre la base del supuesto de que se premia el control entre los poderes y la rendición de cuentas de
los gobiernos y las administraciones públicas ante la sociedad, siguiendo la clasificación del Índice
de Desarrollo Democrático de América Latina (IDD-Lat), distinguiremos dos tipos de accountability,
ambas integrantes de la “infraestructura ética” en términos de Villoria Mendieta (2000): la “accounta-
bility legal y política” por una partey, por la otra, la “accountability social”.
La “accountability legal” está orientada a garantizar que las acciones de los gobernantes y funciona-
rios públicos estén enmarcadas legal y constitucionalmente. De acuerdo con el IDD-Lat, “un gobierno
será legalmente responsable si es posible controlar que las acciones gubernamentales no infringen
la ley y se ajustan al debido proceso”.4 La “accountability política” es la capacidad del electorado para
hacer que las políticas gubernamentales respondan a sus preferencias. Según el IDD-Lat, “un gobier-
no es políticamente responsable si los ciudadanos tienen medios para castigar a administraciones
irresponsables o a aquellas cuyas políticas no responden a las preferencias del electorado”.5
4 Se trata de la “accountability horizontal” o “la institucionalización de la desconfianza”, en términos de Guillermo

O’Donnell (2004).
5 Daniel Zovatto (2006b) ha concluido que la aplicación y el impacto de las instituciones de democracia directa han
sido limitados y que la principal preocupación es cómo y cuándo utilizarlos.
25
J, Emilio Graglia
Junto con la accountability legal y política se incluye la accountability social como mecanismo de
control. En relación con la “accountability social”, siguiendo a Leonardo Avritzer (2002, citado en IDD-
Lat, 2005:11), el IDD-Lat sostiene que son “las acciones de una numerosa serie de asociaciones y
movimientos ciudadanos o de los medios, orientadas a exponer actos gubernamentales incorrectos,
a aportar nuevos temas a la agenda pública o a activar las agencias horizontales”. O’Donnell (2004)
destaca la propuesta de Smulovitz y Peruzzotti respecto de esta accountability que siendo vertical
no es electoral, llamándola “accountabilitysocietal vertical”.
El IDD-Lat considera dos indicadores para medir la “accountability legal”: la “elección de los jueces
de la Corte Suprema” y la “actuación del Ombudsman (o del Defensor del Pueblo), un indicador para
medir la “accountability política”: los “mecanismos de democracia directa”, y tres indicadores para
medir la “accountability social”: las “condiciones para el ejercicio de una prensa libre”, el “acceso a la
información pública” y el “habeas data” personal.
La “elección de los jueces de la Corte Suprema” como el primero de los indicadores de “accountability
legal” guarda relación con los procedimientos seguidos e injerencia institucional de cada uno de
los tres poderes de la República. De acuerdo con el IDD-Lat, este indicador “mide el grado de inde-
pendencia de los tres poderes”.6 A su vez, la “actuación del Ombudsman” (o del Defensor del Pueblo
según se lo llama generalmente) como el segundo de los indicadores de “accountability legal” señala
la posibilidad que tiene la ciudadanía de interponer denuncias o peticiones si se considera que sus
derechos han sido violados.7
Los “mecanismos de democracia directa” son el único indicador de “accountability política” propuesto
por el IDD-Lat. Estos mecanismos guardan relación con la existencia y aplicación de procedimientos
que permitan a la población expresarse para decidir cuestiones de políticas públicas (básicamente se
trata de tres mecanismos: el plebiscito, el referéndum y la consulta popular).8 El IDD-Lat entiende que
la aplicación de estos institutos sirve para “para castigar a administraciones irresponsables o cuyas
políticas no responden a las preferencias del electorado”.
En relación con los tres indicadores de “accountability social”, las “condiciones para el ejercicio de una
prensa libre” entienden la libertad de prensa como la posibilidad de uso de un medio que tiene la
población para hacer denuncias.9 A su vez, el “acceso a la información pública” obliga a las burocra-
cias estatales (gubernativas o administrativas) a rendir cuentas respecto de la información que usa
o difunde.10 Finalmente, el “habeas data” se refiere a una acción que garantiza el acceso de cualquier
6 Conforme al IDD-Lat, a los fines de la ponderación, se asignan 10 puntos si intervienen los tres poderes, 5 puntos
si intervienen dos poderes y 0 puntos si interviene un poder solamente.
7 Con arreglo al IDD-Lat, a los fines de la ponderación, se asignan 10 puntos por la existencia de la institución y 0
puntos por la inexistencia de la institución y, además, se asignan 10 puntos para el país con mayor cantidad de
presentaciones realizadas por la ciudadanía durante el año en cuestión cada 100.000 habitantes y para cada uno
de los restantes proporcionalmente. Se suman ambos puntajes y se divide por 2.
8 Conforme al IDD-Lat, a los fines de la ponderación, se asignan 10 puntos si el país cuenta con mecanismos y los aplica,
5 puntos si el país cuenta con los mecanismos pero no los aplica y 0 puntos si el país no cuenta con los mecanismos.
9 Con arreglo al IDD-Lat, a los fines de la ponderación, se asignan 10 puntos para el país con menor puntaje en el
“Índice de libertad de prensa” y para cada uno de los restantes proporcionalmente y, además, se asigna 10 puntos
para el país con menor “cantidad de violaciones a la libertad de prensa (periodistas víctimas de la violencia)” y para
cada uno de los restantes proporcionalmente. Se suman ambos puntajes y se divide por 2.
10 Conforme al IDD-Lat, a los fines de la ponderación, se asignan 10 puntos si el país cuenta con legislación y 0 pun-
tos si el país no cuenta con legislación al respecto.
26
individuo a la información contenida en bases de datos públicas o privadas referida a su persona o

propiedad y, además, la posibilidad de actualizar, corregir, remover o preservar la información.11
Dimensiones e indicadores de “rendición de cuentas”
Accountability legal
Accountability social
y política
Elección de los
Ejercicio de una
jueces de la Corte
prensa libre
Suprema
Actuación del Acceso a la

Defensor información
del Pueblo pública
Mecanismos de
democracia Habeas data
directa
Elaboración propia
2.3. Receptividad política

Otro de los factores de la representación política es la “receptividad” (Martínez, 2004). Por lo
tanto, una democracia es “representativa”, también, si los gobiernos tienen capacidad para re-
solver los problemas públicos y satisfacer las necesidades sociales. La “receptividad” se basa en
la eficacia directiva de los gobiernos (Aguilar Villanueva, 2010) y se refleja en la capacidad para
generar políticas de bienestar y de eficiencia económica (Collier y Levitsky, 2000, citados en IDD-
Lat, 2002:24-25).
Según Collier y Levitsky (2000), los seis factores a considerar para una clasificación de las democra-
cias son los siguientes: elecciones libres, sufragio universal, participación plena, libertades civiles,
poder efectivo para gobernar y, finalmente, igualdad socioeconómica y altos niveles de participa-
ción popular en las instituciones económicas, sociales y políticas, control en los procesos de toma de
decisiones y todos los niveles de política.
Los primeros tres atributos son considerados requisitos básicos de una democracia. Los primeros
cuatro atributos son los que consideran las definiciones que reconocen a la democracia observando
un “mínimo procedimental”. Las definiciones que consideran un “mínimo procedimental expandido”
requieren de los primeros cinco atributos. Finalmente, las “definiciones o concepciones maximalistas
o multidimensionales” de democracia requieren de los seis atributos.
En términos del IDD-Lat, la representación como “receptividad” se refleja en el poder efectivo para
gobernar (Collier y Levitsky, 2000, en IDD-Lat, 2002:24), que a su vez se mide a través de la capaci-
dad para generar políticas de bienestar y eficiencia económica. El IDD-Lat mide la “capacidad para
11 Con arreglo al IDD-Lat, a los fines de la ponderación, se asignan 10 puntos si el país cuenta con legislación y 0
puntos si el país no cuenta con legislación al respecto.
27
J, Emilio Graglia
generar políticas de bienestar” con cuatro indicadores: desempleo urbano, hogares bajo la línea de
pobreza, desempeño en salud y desempeño en educación. Asimismo, mide la “capacidad para ge-
nerar políticas de eficiencia económica” con cinco indicadores: libertad económica, PBI per cápita,
brecha de ingresos, inversión sobre el PBI y endeudamiento sobre el PBI.
En cuanto al desempleo urbano, se considera la proporción de población desocupada y la econó-

micamente activa.12 Respecto de los hogares bajo la línea de pobreza, se considera la proporción de
hogares cuyos ingresos totales no superan el valor de una Canasta Básica Total (CBT), estableciendo
si los ingresos de los hogares tienen capacidad de satisfacer, por medio de la compra de bienes y
servicios, un conjunto de necesidades alimentarias y no alimentarias consideradas esenciales (vesti-
menta, transporte, educación, salud, etc.).13
Para el IDD-Lat, el desempeño en salud se cuantifica utilizando una variable de calidad y una variable
de esfuerzo. La primera se mide a través de la tasa de mortalidad infantil, mientras que la segunda
se mide mediante el gasto en salud. La tasa de mortalidad infantil es medida como la proporción de
menores fallecidos antes de cumplir un año de edad por cada 1.000 nacidos vivos. A su vez, el gasto
en salud es medido como el porcentaje del PBI destinado en un año dado.14
El desempeño en educación también se cuantifica utilizando una variable de calidad (la matricula-
ción secundaria) y una variable de esfuerzo (el gasto en educación). La matriculación secundaria es
medida como la relación entre jóvenes de todas las edades que asisten a escuelas de nivel medio y
la población en edad escolar del país correspondiente. A su vez, el gasto en educación, a semejanza
del gasto en salud, es medido como el porcentaje del PBI destinado en un año dado.15
El Producto Bruto Interno (PBI) mide el valor total de la producción de bienes y servicios de un país. A
su vez, el Producto Bruto Interno per cápita mide el valor total de la producción de bienes y servicios
de un país pero en relación con su distribución en la población.16 La brecha de ingresos compara
los ingresos del quintil más alto y del quintil más bajo de la población (considerando los ingresos
totales del hogar). Es uno de los indicadores más importantes en lo que respecta a la eficiencia de
los sistemas democráticos para promover la equidad, constituyendo una muy buena medida de la
desigualdad social,17
12 Conforme al IDD-Lat, a los fines de la ponderación, se asignan 10 puntos para el país con el valor del desempleo
más bajo y para cada uno de los restantes proporcionalmente.
13 Con arreglo al IDD-Lat, a los fines de la ponderación, se asignan 10 puntos para el país con el valor de los hogares
bajo la pobreza más bajo y para cada uno de los restantes proporcionalmente.
14 Conforme al IDD-Lat, a los fines de la ponderación, se asignan 10 puntos para el país con menor tasa de mortali-
dad infantil y para cada uno de los restantes proporcionalmente y, además, se asignan 10 puntos para el país con
mayor gasto en salud sobre el PBI y para cada uno de los restantes proporcionalmente. Se suman ambos puntajes
y se divide por 2.
15 Con arreglo al IDD-Lat, a los fines de la ponderación, se asignan 10 puntos para el país con mayor tasa de matricu-
lación secundaria y para cada uno de los restantes proporcionalmente y, además, se asignan 10 puntos para el
país con mayor gasto en educación sobre el PBI y para cada uno de los restantes proporcionalmente. Se suman
ambos puntajes y se divide por 2.
16 Conforme al IDD-Lat, a los fines de la ponderación, se asignan 10 puntos para el país con el valor de PBI per cápita
más alto y para cada uno de los restantes proporcionalmente.
17 Con arreglo al IDD-Lat, a los fines de la ponderación, se asignan 10 puntos para el país con el valor de la brecha de
ingresos más bajo y para cada uno de los restantes proporcionalmente.
28
La libertad económica se mide a través del Puntaje en el Índice de Libertad Económica y considera
50 variables agrupadas en 10 factores generales.18 La inversión es el flujo de producto de un período
dado que se usa para mantener o incrementar el stock de capital de la economía, lo que trae como
consecuencia un aumento en la capacidad productiva futura de la economía.19 Respecto del endeu-
damiento, se considera la deuda externa total.20 El IDD-Lat entiende que el aumento en la inversión y
la disminución en el endeudamiento de un país también indican “eficiencia económica”.
Dimensiones e indicadores de receptividad política
Políticas de eficiencia
Políticas de bienestar
económica
Desempleo Libertad
urbano económica
Hogares bajo la
PBI per cápita
línea de pobreza
Desempeño Brecha
en salud de ingresos
Desempeño en
Inversión
educación
Endeudamiento
Elaboración propia
2.4. La legitimidad democrática, origen y desempeño de los gobiernos

En el año 1959, Seymour M. Lipset hizo un análisis del conjunto de condiciones que debían darse
para el advenimiento de una democracia y su posterior estabilización. Ese conjunto de condiciones
se circunscribía al “nivel de desarrollo económico” y al “grado de legitimidad del sistema político”. Más
de medio siglo después de aquel análisis sociológico, la estabilidad de las democracias representati-
vas sigue dependiendo, básicamente, de esas mismas condiciones.
La legitimidad implica la capacidad de un sistema político para generar y mantener la convicción

de que las instituciones políticas existentes son las más convenientes o apropiadas para la sociedad
18 Política comercial, carga impositiva del gobierno, intervención del gobierno en la economía, política monetaria,
flujos de capital e inversión extranjera, actividad bancaria y financiera, salarios y precios, derechos de propiedad,
regulaciones y mercado negro. A los fines de la ponderación, se asignan 10 puntos para el país con mayor Puntaje
en el Índice de Libertad Económica y para cada uno de los restantes proporcionalmente.
19 Conforme al IDD-Lat, a los fines de la ponderación, se asignan 10 puntos para el país con mayor inversión sobre el
PBI y para cada uno de los restantes proporcionalmente.
20 Con arreglo al IDD-Lat, a los fines de la ponderación, se asignan 10 puntos para el país con menor endeudamiento
sobre el PBI y para cada uno de los restantes proporcionalmente.
29
J, Emilio Graglia
(Lipset, 1959). En las democracias representativas, esa convicción se funda tanto en el origen como en
el desempeño de los gobiernos (Aguilar Villanueva, 2010) y se refleja en el apoyo (difuso y específico)
de la opinión pública a la democracia (Crespo y Martínez, 2005; Mateo Díaz, Payne y Zovatto, 2006).
Siguiendo a Linz (2004), entendemos que los gobernantes deben expresar y llevar a cabo la voluntad
de los gobernados. Deberían ser “sensibles” a las demandas de la ciudadanía. Como bien observa
este autor, algunos encuentran perturbadora y desagradable la democracia dominada por las en-
cuestas. “Pero digámoslo de otro modo: los políticos deben expresar y llevar a cabo la voluntad del
pueblo, o al menos de los que votaron por ellos. Deberían ser responsive. ¡Eso es la democracia! El
perseguir sus propias preferencias más que la de los votantes ha sido la base de la crítica a la demo-
cracia elitista” (Linz, 2004:212-213).
Liderar, dice Juan J. Linz (2004), no significa ignorar sino apelar a la gente y responsabilizarse por las
decisiones y acciones que se toman e implementan. Luego, los ciudadanos pueden premiar o cas-
tigar a los líderes en la siguiente elección. Es una cuestión de creencias, no de referencias objetivas
o contenidos morales. “A pesar de que los políticos son objeto de una crítica constante, acertada o
incorrecta, incluyendo a los que la misma gente ha votado, la idea de que los pocos elegidos tienen
el derecho a gobernar como resultado del proceso democrático está menos cuestionada que en el
pasado” (Linz, 2004:216).
Como bien dicen Mercedes Mateo Díaz, Mark Payne y Daniel Zovatto (2006), “no hay que perder de
vista que la consolidación del sistema democrático descansa también, entre otras cosas, sobre el
apoyo de la opinión pública, apoyo que se va cimentando con el tiempo” (2006:297). Sabemos que
la opinión ciudadana puede ser alterada por la comunicación política gubernamental y que, a veces,
el apoyo o la satisfacción pueden estar infundados. Sin embargo, aceptamos esa amenaza a nuestro
enfoque teórico y lo hacemos desde una noción de la comunicación política que la distingue muy
claramente del marketing político.
Al respecto, Crespo, Garrido, Carletta y Riorda (2011) han sostenido que la comunicación política
“no se revela como una degradación de la política (más allá de algunas visiones en ese sentido) sino
que, por el contrario, la revaloriza y al mismo tiempo representa la condición de funcionamiento del
espacio público ensanchado de la democracia de masas y prácticamente sin fronteras” (2011:11).
Desde ese punto de vista, que compartimos, la comunicación política gubernamental puede forta-
lecer las creencias sociales o ciudadanas sobre la democracia y contribuir a reflejar la “legitimidad
democrática”.
La convicción con respecto al origen y al desempeño de los gobiernos debe reflejarse en el apoyo de la
opinión pública al “régimen democrático” y al “sistema democrático”. Es decir, el “apoyo difuso” y el “apo-
yo específico” que planteara Easton en 1965 y que Pipa Norris en 1999 desagregara en apoyo difuso a
la comunidad política, desempeño del régimen, apoyo a los principios básicos del régimen, apoyo a las
instituciones del régimen y apoyo a los actores políticos (Mateo Díaz, Payne y Zovatto, 2006).
El “apoyo difuso” puede medirse a través del apoyo de la opinión pública a los principios de la de-
mocracia, mientras que el “apoyo específico” puede medirse mediante la satisfacción de la opinión
pública con las realizaciones de la democracia. Tanto el “apoyo a la democracia” y la “satisfacción con
30
la democracia” son indicadores que han sido medidos por la Corporación Latinobarómetro a partir
del año 1996, lo que permite hacer comparaciones.
El primero (apoyo) mide la población que prefiere la democracia a cualquier otra forma de gobierno,
es decir, la democracia como forma de gobierno en comparación con cualquier otra y, específica-
mente, con un régimen autoritario. El segundo (satisfacción) mide la población que está muy satis-
fecha o más bien satisfecha con el funcionamiento de la democracia en su país, es decir, no mide la
democracia como forma de gobierno sino su funcionamiento. El apoyo difuso puede depender de
la cultura política, mientras que el apoyo específico depende del proceso de diseño y gestión de
políticas públicas y, sobre todo, de sus resultados.
Dimensiones e indicadores de legitimidad democrática
Apoyo difuso Apoyo específico
Satisfacción
Apoyo
con la
a la democracia
democracia
Elaboración propia
31
CAPÍTULO II:
NUEVO MUNICIPALISMO PARA EL
1. Un nuevo municipalismo
1.1. De los servicios urbanos al desarrollo local

A escala local y regional, la realización del desarrollo integral del que hablamos requiere una redefi-
nición del “municipalismo”. El pensamiento y el sentimiento municipalistasse han caracterizado por
la reivindicación de las autonomías municipales. Esa ha sido, es y será la bandera del municipalismo.
Es decir, aumentar y mejorar las autonomías de los municipios, sus capacidades de decisión y acción.
La autonomía política para elegir y remover a sus autoridades, la autonomía económica y financiera
para crear y disponer de sus recursos y la autonomía administrativa para designar a sus empleados,
realizar las obras y prestar los servicios directamente o a través de terceros.
Sin embargo, todavía hay municipios que no son autónomos legal y constitucionalmente. Es decir,
todavía hay municipios que no gozan del reconocimiento legal y constitucional de sus autonomías.
A su vez, todavía hay municipios que gozan de esas autonomías según las leyes y constituciones
tanto nacionales como subnacionales pero no son realmente autónomos. Esta es, tal vez, la gran hi-
pocresía del municipalismo latinoamericano. Los municipios no tienen las competencias necesarias
según las leyes y constituciones o las tienen pero sin los recursos suficientes para atenderlas. Sobre
todo, no tienen los recursos financieros y humanos.
Esa reivindicación no tiene que ver con la población ni con territorio. La base y el punto de partida de
la reivindicación municipalista no dependen de la cantidad de habitantes ni de la superficie del ejido
o radio. Tampoco dependen de las formas de organización de los Estados nacionales o subnaciona-
les. La reivindicación municipalistaproviene del “principio de inmediatez”. Los municipios deben ser
autónomos porque las administraciones y los gobiernos locales están cerca de los problemas y, por
lo tanto, pueden y deben estar más cerca de las soluciones. A su vez, la reivindicación municipalista
es el fundamento de la descentralización política, económica, financiera y administrativa.
Con la lucha por las autonomías municipales como trasfondo, la evolución del municipalismo latino-
americano muestra dos grandes momentos (u oleadas) y un tercero, al que nos estamos introducien-
do. Con diferencias según los diversos regímenes de cada país, en general se puede observar que
en un primer momento las administraciones municipales se dedicaron solamente a la prestación de
33
J, Emilio Graglia
los servicios urbanos. Por ejemplo, el alumbrado, el barrido y la limpieza. También se puede observar
que esos servicios se hicieron cada vez más complejos y complicados, incluyendo el transporte ur-
bano de pasajeros, el tratamiento de aguas residuales y la recolección y disposición final de residuos,
entre otros.
En una segunda etapa, los gobiernos municipales se consagraron, además, a la promoción del de-
sarrollo local. De esa manera, se hicieron cargo de diversas materias concurrentemente con los go-
biernos subnacionales o nacionales. Por ejemplo, se hicieron cargo de satisfacer necesidades de
vivienda, medioambiente e infraestructura de servicios (Pacharoni, 2004), empleo y crecimiento
(Scandizzo, 2004), educación, salud y complemento de necesidades básicas insatisfechas (Cingola-
ni, 2004), participación, confianza, acción colectiva y cooperación (Cáceres, 2004) de una localidad
(Graglia y Riorda, 2006).
Vale la pena subrayar que el segundo momento no sustituye el primero. Es decir, la promoción del
desarrollo local no sustituye la prestación de los servicios urbanos. Aquella se agrega a esta. Los mu-
nicipios, sus administraciones y gobiernos siguen siendo responsables (primera y principalmente) de
prestar eficiente y eficazmente los servicios en la localidad, pero también se hacen responsables de
promover un desarrollo de la localidad. Las administraciones y los gobiernos municipales deben pres-
tar los servicios de alumbrado, barrido y limpieza en su territorio, pero también promover el desarrollo
del capital físico, de la actividad económica, del capital humano y del capital social de su territorio.
Primera y segunda olas del municipalismo
Primera ola del municipalismo Administraciones municipales prestando servicios urbanos
Segunda ola del municipalismo Gobiernos municipales promoviendo desarrollos locales
Elaboración propia
El paso de la primera a la segunda oleada del municipalismo se ha caracterizado por un proceso

incremental de transferencia de funciones de los gobiernos nacionales o subnacionales a los gobier-
nos municipales. Ese proceso no ha dependido de la forma de Estado, es decir, se ha dado tanto en
Estados federales como en Estados unitarios sin mayores diferencias. Las transferencias de funciones
de los niveles gubernamentales superiores (los gobiernos nacionales o subnacionales) a los niveles
gubernamentales inferiores (los gobiernos municipales) se ha dado tanto explícita como implícita-
mente, por convenios o por abandonos.
Las “transferencias explícitas” se produjeron mediante convenios intergubernamentales de descen-

tralización. En general se ha criticado (y se sigue criticando) la insuficiencia de los recursos económicos
34
y financieros enviados en comparación con el incremento de las competencias y funciones transfe-

ridas. Al respecto, debe aceptarse que, muchas veces, esas descentralizaciones se concretaron en
medio de procesos “reduccionistas y eficientistas” de reforma del Estado (en términos de Kliksberg),
buscando ajustar los gastos de los gobiernos nacionales o subnacionales más que reconocer las
autonomías municipales.
Las “transferencias implícitas” no se causaron mediante convenios intergubernamentales de descen-

tralización sino por abandono de los gobiernos nacionales o subnacionales. Sobre todo a partir de
crisis políticas, económicas y sociales, muchos gobiernos municipales se hicieron cargo de la aten-
ción de la emergencia social frente a la retirada de los gobiernos nacionales o subnacionales. No
hubo convenios intergubernamentales de descentralización, sino abandono de funciones. Por su-
puesto, los gobiernos municipales se hicieron cargo de más competencias o funciones con iguales
recursos económicos y financieros.
Explícita o implícitamente, por convenios o por abandonos, la consecuencia del paso de la primera
a la segunda oleada del municipalismo ha sido la ampliación de responsabilidades a cargo de las
administraciones y los gobiernos municipales, sin los recursos suficientes en muchos casos. Sobre
todo, sin las transferencias ni los aportes de otras jurisdicciones. No pocas veces esto ha provocado
situaciones de desfinanciamiento y, consecuentemente, de ingobernabilidad por acumulación cre-
ciente de demandas insatisfechas. Esa indeseable consecuencia debe tenerse muy en cuenta de cara
a la tercera oleada del municipalismo.
Está claro que los gobiernos municipales no pueden prestar servicios urbanos ni (mucho menos)
promover desarrollos locales sin autonomías (legales y reales). Está claro, también, que los procesos
de transferencia de funciones de los gobiernos nacionales o subnacionales a los gobiernos muni-
cipales continuarán y se consolidarán los existentes, con los recursos suficientes en el mejor de los
casos. Ahora bien, se vislumbra una “tercera ola del municipalismo”.
Tanto en la primera como en la segunda etapa, los gobiernos municipales se relacionaron coope-
rando mutuamente en la prestación de servicios urbanos y, también, en la promoción de desarrollos
locales. Hay muchas experiencias sobre relaciones intermunicipales de cooperación recíproca. Por
ejemplo, dos o más municipios que se asociaban para realizar obras públicas de pavimentación, para
iniciar o impulsar actividades conjuntas en la formación de los recursos humanos o en la gestión del
turismo, etc.
Hasta ahora, hemos visto diversos gobiernos municipales que se asociaban para ayudarse en el ejer-
cicio de diversas funciones, pero siempre dentro de sus respectivos ejidos o radios. Sin embargo,
junto con esa cooperación intermunicipal que conocemos y destacamos, el “nuevo municipalismo”
se caracterizará por tres factores principales: el asociativismo intermunicipal, la coordinación inter-
gubernamental y la concertación intersectorial a escala regional.
1.2. La tercera ola del municipalismo

En las primeras décadas de este nuevo siglo, como se ha dicho, se vislumbra una “tercera ola del
municipalismo”, que se caracterizará por “asociaciones intermunicipales gobernando regiones
35
J, Emilio Graglia
territoriales en coordinación con los gobiernos subnacionales y nacionales y en concertación con los
sectores privados” (Graglia, 2008). Respecto de esta hipótesis de trabajo, se imponen tres aclaracio-
nes a sendas cuestiones: qué entendemos por “asociaciones intermunicipales”, qué decimos al decir
“gobernando” y qué entendemos por “regiones territoriales”.
Por “asociaciones intermunicipales” entendemos los entes, las mancomunidades, las agrupaciones
o los consorcios (Giuliano, 2006) constituidos por gobiernos municipales. Sostenemos que los aso-
ciados deben ser gobiernos de municipios autónomos y reconocidos por los gobiernos nacionales
o subnacionales. Esto independientemente del tamaño de sus poblaciones (pueden ser ciudades,
municipalidades o comunas, etc.) y del alcance de sus regímenes legales, es decir, más allá de sus
formas de organización y funcionamiento, de sus competencias (materiales y territoriales) y sus re-
cursos financieros (propios o de otras jurisdicciones).
No las pensamos como simples asociaciones informales. Las pensamos como personas jurídicas de
derecho público, con capacidad legal para elegir sus autoridades y sancionar sus normas de organi-
zación y funcionamiento, para contratar, realizar obras y prestar servicios públicos en virtud de de-
legaciones de los gobiernos nacionales o subnacionales o de los gobiernos municipales asociados.
Las asociaciones intermunicipales de las que hablamos deben constituirse a partir de las autonomías
municipales y, sobre esa base, los gobiernos nacionales o subnacionales deben reconocerlas.
Al decir “gobernando”, inicialmente, no pensamos en el gobierno como “estructura” sino en el go-

bierno como “gestión” (Aguilar Villanueva, 2010), es decir, no pensamos en la institución guberna-
mental sino en la función gubernativa. No nos parece recomendable la creación de nuevos niveles
de gobierno entre los gobiernos nacionales o subnacionales y los gobiernos municipales, ni en los
Estados federales ni en los Estados unitarios. Sin embargo, reivindicamos funciones gubernativas de
las asociaciones intermunicipales a escala regional (Graglia, 2008), dentro de un Estado nacional o de
un Estado subnacional, cuidando que no se incremente ni se empeore la burocracia generalmente
existente.
Al decir “regiones territoriales” pensamos en espacios geográficos. Esos espacios pueden ser homo-
géneos o heterogéneos desde un punto de vista social o económico. Más allá de la homogeneidad
o la heterogeneidad social o económica, lo importante es que esos espacios contengan los ejidos o
radios de los municipios asociados por una parte y, por la otra, las zonas existentes “fuera” de dichos
ejidos o radios pero “dentro” de la región a la que esos municipios pertenecen (si las hubiere). Hace-
mos esta distinción porque los regímenes legales (tanto nacionales como subnacionales) difieren en
cuanto a las competencias territoriales de los municipios.
Básicamente hay dos sistemas: el de “municipios colindantes” y el de “municipios no colindantes”.21

En el primero, los ejidos o radios de los municipios son limítrofes, es decir, “donde termina un muni-
cipio, empieza otro municipio”. En el segundo, los ejidos o radios de los municipios no son limítrofes
y, por lo tanto, puede haber zonas entre ellos que no pertenecen a ningún municipio. Las regiones
territoriales de las que hablamos incluirían los ejidos o radios de los municipios asociados (primer
21 En la República Argentina, un ejemplo del primer sistema es la provincia de Buenos Aires, mientras que un ejem-
plo del segundo sistema es la provincia de Córdoba.
36
sistema) más las zonas existentes “fuera” de dichos ejidos o radios, pero “dentro” de la región a la que
esos municipios pertenecen (segundo sistema).
Tercera ola del municipalismo
Tercera ola del municipalismo Asociaciones intermunicipales gobernando regiones territoriales
Elaboración propia
Las “asociaciones intermunicipales gobernando regiones territoriales”, características de la tercera

ola del municipalismo, pueden ser una solución (o, por lo menos, parte de una solución) a la proble-
mática de los conurbanos, donde la coordinación entre los gobiernos municipales integrantes de las
áreas metropolitanas y de ellos con el gobierno nacional y el gobierno subnacional es imprescindi-
ble. Asimismo, son una solución a la problemática de las zonas que están fuera de los ejidos o radios
municipales, donde dichos gobiernos no pueden ejercer sus funciones gubernativas con eficiencia
y eficacia.
En la tercera ola del municipalismo, las administraciones y los gobiernos municipales seguirán pres-
tando los respectivos servicios urbanos y promoviendo los respectivos desarrollos locales, pero ade-
más deberán encargarse del desarrollo de su región. Está claro que el desarrollo local es la base y
el punto de partida del desarrollo regional, pero también debe estar claro que este es el soporte
de aquel. Para que se desarrollen las localidades debe progresar la región que las contiene, nece-
sariamente. Hoy por hoy, trabajar a favor del desarrollo local implica trabajar a favor del desarrollo
regional y viceversa.
En términos de desarrollo, lo local va indisolublemente ligado a lo regional (Graglia y Riorda, 2006).

Atento a ello, los actores de este “nuevo municipalismo” deberán ser los gobiernos municipales, pero
junto con los gobiernos subnacionales y nacionales. Sin retroceder en las respectivas autonomías,
aumentándolas y mejorándolas pero al servicio de del desarrollo local y regional. El “nuevo munici-
palismo” deberá caracterizarse por la coordinación intergubernamental. Las asociaciones intermu-
nicipales deberán gobernar sus regiones en coordinación con los gobiernos subnacionales y nacio-
nales correspondientes. Se deberá buscar una alianza estratégica para el desarrollo local y regional.
Para los gobiernos municipales, y también para los gobiernos subnacionales y nacionales, será un
cambio de fondo respecto de las relaciones preexistentes. Para los primeros, una cosa es prestar un
servicio urbano o promover el desarrollo local con el apoyo subnacional o nacional y otra cosa es go-
bernar una región en asociación con otros gobiernos municipales y en coordinación con el gobierno
subnacional y el gobierno nacional. Asimismo, para los segundos, una cosa es descentralizar una
obra o un servicio a un gobierno municipal individualmente y otra cosa es descentralizar funciones
y recursos a una asociación intermunicipal que gobierna una región.
Estos cambios deben suponer un gran acuerdo inicial entre los gobiernos municipales y los gobier-
nos subnacionales o nacionales. No se puede pensar este “nuevo municipalismo” en términos de
37
J, Emilio Graglia
ganar-perder sino de ganar-ganar. Los primeros deberán asociarse con el propósito de gobernar
las regiones que ellos componen, ampliando sus responsabilidades, mientras que los segundos de-
berán favorecer la constitución de asociaciones intermunicipales, reconocerles personería jurídica,
competencias materiales y territoriales, transfiriéndoles recursos al efecto (a esos fines podrían crear
nuevas regiones territoriales, subdividir o reorganizar las existentes si fuera necesario).
Finalmente, el “nuevo municipalismo” del que hablamos deberá caracterizarse por la concertación
entre el sector gubernativo, por una parte, y los sectores privados, por la otra. Hoy por hoy, cualquier
política pública eficiente y eficaz supone que las diversas jurisdicciones gubernamentales trabajen
concertadamente con los privados. La ejecución de políticas para el desarrollo local y regional debe
ser concertada si busca ser exitosa. Para ejecutar planes (programas o proyectos) exitosamente debe
hacerse en concertación con los sectores empresariales y civiles. Esto supone, a su vez, diagnósticos
participativos previamente elaborados.
2. Los componentes del desarrollo local y regional

La ley orgánica de regionalización de la provincia de Córdoba N°9.206 dispone que para evaluar el
desarrollo regional se implementará un “Indicador de Desarrollo Regional para la Gestión (IDRG)”,
integrado por un conjunto de ocho componentes interrelacionados: 1) capital físico, 2) actividad
económica, 3) capital humano, 4) capital social, 5) gestión de recursos financieros, 6) capacidad ins-
titucional, 7) transparencia y 8) participación política. Asimismo, dispone que para operativizarlo,
recoger y procesar la información y emitir informes anuales actualizados, se constituirá una Unidad
de Trabajo que garantice objetividad, rigurosidad, idoneidad técnica y economía operativa.
La ley de regionalización provincial adopta los ocho componentes del Índice de Desarrollo Local
para la Gestión (IDLG), elaborado por un equipo de investigación de la Universidad Católica de Cór-
doba y publicado en junio de 2004.22 Los valores del IDLG y del IDRG varían de 0 (mínimo desarrollo
o gestión) a 1 (máximo desarrollo o gestión) para cada localidad o región23 y para cada municipio o
Comunidad Regional.24 De esa manera, se puede analizar el desarrollo del capital físico, la actividad
económica, el capital humano o el capital social y, también, la gestión financiera, la capacidad insti-
tucional, la transparencia y la participación política entre 0 y 1.
El cálculo agregado de los ocho componentes deriva en un valor único de desarrollo para cada lo-
calidad o región y para cada municipio o Comunidad Regional, a la manera de un índice. Asimismo,
puede desagregarse el análisis a nivel de componentes, subcomponentes e indicadores, con el fin
de detectar los aspectos menos desarrollados o peor gestionados. Cabe señalar que el propósito
del IDLG y del IDRG no es comparar las diversas localidades o regiones ni los diversos municipios
o Comunidades Regionales ni establecer especies de “ranking” entre ellos, sino convertirse en una
herramienta que permita diseñar y gestionar políticas para el desarrollo local y regional.
22 Con el apoyo de la Fundación Konrad Adenauer (KAS).

23 La ley de regionalización de la provincia de Córdoba crea 26 “regiones” a razón de una por cada uno delos depar-
tamentos existentes.
24 Las comunidades regionales son asociaciones con personería jurídica integradas por las municipalidades y comu-
nas integrantes de cada región o departamento que decida asociarse.
38
De acuerdo con el marco conceptual que explicita y justifica la pertinencia de cada uno de estos ocho
componentes del desarrollo (local y regional), a continuación nos remitimos a presentar y definir
muy brevemente los componentes, subcomponentes e indicadores de ambos índices. Al respecto,
consideramos que hay cuatro componentes que sirven para medir el desarrollo: capital físico, activi-
dad económica, capital humano y capital social por una parte y, por la otra, cuatro componentes que
sirven para medir la gestión del desarrollo: capacidad institucional, gestión financiera, transparencia
y participación política.
En general, podría decirse que desde el punto de vista del Índice de Desarrollo Local para la Gestión
(IDLG) y del Índice de Desarrollo Regional para la Gestión (IDRG), las necesidades del desarrollo local y re-
gional son el desarrollo del capital físico, el desarrollo de la actividad económica, el desarrollo del capital
humano y el desarrollo del capital social. Asimismo, podría decirse que los problemas públicos a resolver
para que puedan satisfacerse aquellas necesidades locales y regionales son la ineficiencia financiera, la
incapacidad institucional, la falta de transparencia y la falta de participación política, principalmente.
2.1. Capital físico

Según las propuestas que hiciera un equipo de investigación de la Universidad Católica de Córdoba
(UCC) a pedido del Gobierno de la Provincia de Córdoba y con el apoyo de la Fundación Konrad
Adenauer,25 y que actualizara otro equipo de investigación de la Universidad Nacional de Villa María
(UNVM),26 los componentes para medir el desarrollo del capital físico a escala local y regional po-
drían ser tres (Pacharoni, 2004; Graglia y Riorda, 2006): 1) la “vivienda”, 2) el “medioambiente” y 3) la
“infraestructura de servicios”.
A su vez, la “vivienda” se podría medir a través de: a) la calidad de materiales de la construcción, b) el

agua de red, c) la electricidad, d) el gas natural y e) las cloacas. El “medioambiente” se podría medir
mediante: a) el tratamiento de aguas residuales y b) la recolección y disposición de residuos. Final-
mente, la “infraestructura de servicios” se podría medir por medio de: a) la movilidad y comunicación,
b) la disponibilidad de servicios y c) la accesibilidad por distancia.
Desde ya, tanto la gestión del hábitat, en términos de Daniela Gargantini (2007), como la gestión del
territorio, en términos de Delgadino y Alippi (2006), son clave a los fines del desarrollo del capital
físico de una localidad o región. Sin gestión del hábitat y del territorio no hay desarrollo del capital
físico. Como bien afirma Winfried Michels (2008), la vivienda no puede ser reemplazada por otros
bienes. “Independientemente de que se trate de una cueva, una carpa, una casa propia o un rascacie-
los, la vivienda fue y es una de las necesidades básicas del ser humano, tan importante como comer,
beber y dormir” (2008:302).
Reconsiderando aquellas propuestas de los equipos de investigación, desde nuestro punto de vista,
los componentes para la medición del desarrollo del capital físico a escala local y regional deberían
ser los siguientes:
25 En el marco del Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios (PROFIM) del Instituto de Ciencias de la
Administración (ICDA).
26 En asociación con el Instituto Provincial de Capacitación Municipal (INCAM) del Gobierno de la Provincia de Cór-
doba.
39
J, Emilio Graglia
1) vivienda e
2) infraestructura de servicios, incluyendo tanto obras públicas como servicios públicos
Componentes del capital físico
Desarrollo del capital físico
Vivienda
Obras públicas
Infraestructura
de servicios
Servicios públicos
Elaboración propia
En comparación con las propuestas de aquellos equipos de investigación de la UCC y la UNVM,

mantenemos el componente “vivienda” (hacinamiento y tipo de vivienda), quitamos el componente
“medioambiente” y desdoblamos el componente “infraestructura de servicios” en dos: obras públicas
(rutas pavimentadas, agua de red, electricidad y gas natural) por una parte y, por la otra, servicios
públicos (movilidad y comunicación, transporte interurbano, teléfono e Internet por banda ancha).
2.2. Actividad económica

Según las propuestas que hicieran aquellos equipos de investigación, los componentes para medir
el desarrollo de la actividad económica a escala local y regional podrían ser dos (Scandizzo, 2004;
Graglia y Riorda, 2006): 1) el “empleo” y 2) la “oferta y demanda económica”. A su vez, el “empleo” se
podría medir a través del complemento de desocupación, mientras que la “oferta y demanda eco-
nómica” se podría medir mediante: a) el consumo de energía eléctrica comercial e industrial, b) el
patentamiento de automotores nuevos, c) las edificaciones nuevas, d) las pernoctaciones hoteleras
y e) las expectativas económicas.
En términos del IDD-Lat, el desempleo urbano (junto con los hogares bajo la línea de pobreza, el
desempeño en salud y el desempeño en educación) sirve para medir la “capacidad para generar
políticas de bienestar”, mientras que el PBI per cápita (junto con la libertad económica, la brecha de
ingresos, la inversión sobre el PBI y el endeudamiento sobre el PBI) sirve para medir la “capacidad
para generar políticas de eficiencia económica”.
Según sostienen Ansgar Belke y Frank Baumgärtner (2008), el problema del desempleo trae con-
secuencias duraderas para el individuo, como el deterioro del nivel de vida y problemas psíquicos,
entre otros. Tradicionalmente, “la oferta excedente en el mercado laboral se mide únicamente en
función del índice de desempleo, sin considerar la oferta de mano de obra potencial que no está
registrada como desempleada y que por ello no se refleja en las estadísticas” (2008:162). Siempre
40
según Belke y Baumgärtner (2008), la política económica persigue otros tres objetivos macroeconó-
micos: el crecimiento económico, la estabilidad del nivel de precios y el equilibrio externo.27
los componentes para la medición del desarrollo de la actividad económica a escala local y regio-
nal deberían ser los siguientes:
1) empleo,
2) crecimiento de la economía local o regional, incluyendo tanto la demanda (medida
por el consumo) como la oferta (medida por la producción) de bienes y servicios.
Componentes de la actividad económica

Desarrollo de la actividad económica
Empleo
Demanda (consumo de
Crecimiento bienes y servicios)
de la economía local
y regional
Oferta (producción de
bienes y servicios)
Elaboración propia
En comparación con las propuestas de aquellos equipos de investigación de la UCC y la UNVM, man-
tenemos ambos componentes y desagregamos el segundo en “demanda económica” y “oferta eco-
nómica”. Claramente, el desarrollo de la actividad económica supone el aumento del empleo y, de
esa manera, la disminución de la pobreza y la desigualdad por una parte y, por la otra, el crecimiento
tanto del consumo como de la producción de bienes y servicios de la localidad o región.
2.3. Capital humano

el desarrollo del capital humano podrían ser tres (Cingolani, 2004; Graglia y Riorda, 2006): 1) la
“educación”, 2) la “salud” y 3) el “complemento de necesidades básicas insatisfechas (NBI)”. A su vez,
la “educación” se podría medir a través de: a) la alfabetización, b) la asistencia escolar y c) el nivel de
instrucción. La “salud” se podría medir mediante la tasa de mortalidad infantil. Finalmente, el “com-
plemento de NBI” se podría medir por medio de: a) tipo de vivienda, b) hacinamiento, c) acceso a
servicios sanitarios, d) acceso a educación y e) capacidad económica o de subsistencia.
27 En vista de que no es posible realizar los cuatro objetivos a la vez, se habla del “cuadrado mágico” de la política
económica (Belke y Baumgärtner, 2008:164).
41
J, Emilio Graglia
Como se ha visto, el Índice de Desarrollo Democrático de América Latina (IDD-Lat) considera la edu-
cación y la salud como dos de los cuatro indicadores de capacidad para generar políticas de bienes-
tar (los otros dos son el desempleo urbano y los hogares bajo la línea de pobreza). El desempeño en
salud se cuantifica utilizando una variable de calidad (la tasa de mortalidad infantil) y una variable
de esfuerzo (el gasto en salud), mientras que el desempeño en educación también se cuantifica uti-
lizando una variable de calidad (la matriculación secundaria) y una variable de esfuerzo (el gasto en
educación).
Mauricio Lisa (2007) sostiene que el medioambiente excede la problemática política, social y
económica, constituyendo algo más amplio y abarcador: la dimensión ambiental, que com-
prende también el concepto de desarrollo humano sustentable, “lo cual se plasma en la idea
de un modelo de economía social y ecológica de mercado” (2007:11). Para Delgadino y Alippi
(2006), el “desarrollo sostenible” se podrá alcanzar si la gestión de infraestructura y de servi-
cios se realiza con principios que contribuyan a la conservación de espacios rurales y urbanos,
minimizando las acciones que tengan impacto negativo sobre el ambiente y haciendo más
lentos los impactos.
los componentes para la medición del desarrollo del capital humano a escala local y regional de-
berían ser los siguientes:
1) educación,
2) salud y
3) medioambiente, incluyendo tanto el tratamiento de aguas residuales como la recolección
y disposición de residuos: cobertura de la recolección, tratamiento y reciclado de residuos.
Componentes del capital humano
Educación
Desarrollo del capital humano
Salud
Tratamiento de aguas
residuales
Ambiente
Recolección y disposición
de residuos
Elaboración propia
tenemos los componentes “educación” (disponibilidad de servicios y tasa de asistencia escolar) y
42
“salud” (disponibilidad de servicios y tasa de alfabetización), quitamos el componente “complemen-

to de necesidades básicas insatisfechas” (tanto el hacinamiento como el tipo de vivienda son consi-
derados como indicadores del componente “vivienda”) y agregamos el componente “medioambien-
te” (cloacas y residuos), que habíamos quitado al considerar el desarrollo del capital físico.
2.4. Capital social

el desarrollo del capital social podrían ser tres (Cáceres, 2004; Graglia y Riorda, 2006): 1) la “partici-
pación”, 2) la “confianza” y 3) la “acción colectiva y cooperación”. A su vez, la “participación” se podría
medir a través de: a) la pertenencia a grupos y organizaciones y b) la participación activa en ellos.
La “confianza” se podría medir mediante: a) la confianza interpersonal y b) la confianza institucional.
Finalmente, la “acción colectiva y cooperación” se podría medir por medio de: a) la acción colectiva,
b) la expectativa de acción colectiva y c) la expectativa de impacto.
De acuerdo con Bernardo Kliksberg (2011), la idea de capital social surge cuando se deja de consi-
derar a los seres humanos como “unidades individuales que actúan en el mercado como oferentes
y demandantes de bienes” y se atienden por lo menos cuatro dimensiones de relaciones entre ellos
ajenas al mercado pero de gran peso en la vida concreta: el “clima de confianza al interior de una
sociedad”, la “capacidad de asociatividad”, la “conciencia cívica” y los “valores éticos” (2011:264-268).
Ahora bien, tanto el “clima de confianza al interior de una sociedad” y la “capacidad de asociatividad”
como la “conciencia cívica” y los “valores éticos” que plantea Kliksberg desaparecen cuando aparecen
el delito y la violencia. Al hablar del delito y la violencia incluimos los delitos que son sancionados por
los códigos penales y, también, las contravenciones que son sancionadas por los códigos de faltas.
Las conductas delictivas y violentas son una muestra de descapitalización social.
Componentes del capital social

Desarrollo del capital social
Seguridad
y convivencia
Participación
Fortalecimiento
de la sociedad civil Confianza
Acción colectiva
y cooperación
Elaboración propia
43
J, Emilio Graglia
los componentes para la medición del desarrollo del capital social a escala local y regional debe-
rían ser los siguientes:
1) seguridad y convivencia y
2) fortalecimiento de la sociedad civil, incluyendo participación, confianza y acción co-
lectiva y cooperación.
En comparación con las propuestas de aquellos equipos de investigación de la UCC y la UNVM, agre-
gamos el componente “seguridad y convivencia” (disponibilidad de servicios y tasa de homicidios
cada 100.000 habitantes) y mantenemos los componentes “participación en grupos y organizacio-
nes”, “confianza (tanto interpersonal como institucional)” y “acción colectiva y cooperación” como
subcomponentes del componente “fortalecimiento de la sociedad civil”.
2.5. Gestión de recursos financieros

la gestión de recursos financieros podrían ser tres (Scandizzo, 2004; Graglia y Riorda, 2006): 1) el
“funcionamiento fiscal”, 2) la “eficiencia financiera” y 3) la “gestión del endeudamiento”. A su vez, el
“funcionamiento fiscal” se podría medir a través de: a) los ingresos propios, b) las transferencias y los
aportes, y c) los gastos corrientes. La “eficiencia financiera”, mediante: a) la inversión de capital y obra
pública y b) la efectividad fiscal. Finalmente, la “gestión del endeudamiento” se podría medir por me-
dio de: a) el endeudamiento, b) los servicios de la deuda y c) la cobertura de intereses.
Como se ha visto, la “receptividad” de los gobiernos y las administraciones públicas es uno de los tres
factores de la representación política que plantea la profesora Antonia Martínez (2004) junto con
la representatividad y la rendición de cuentas. Dicha receptividad gubernamental y administrativa
supone a su vez la “productividad” en la dirección de las políticas para el desarrollo local y regional.
Sobre este particular volveremos en el punto 3 del Capítulo I del Apartado Nº 3.
Pues bien, la dirección productiva de las políticas públicas en general y, particularmente, de las polí-
ticas para el desarrollo de una o varias localidades o regiones, presupone equilibrio o superávit fiscal,
aumento de la inversión y disminución de la deuda. La experiencia comparada demuestra que el
déficit fiscal (derivado del aumento de los gastos corrientes y la disminución de los ingresos propios
o las transferencias y aportes), la desinversión de capital y obra pública o el endeudamiento hacen
insostenibles las políticas para el desarrollo local y regional.
los componentes para la medición de la gestión financiera deberían ser los siguientes:
1) funcionamiento fiscal,
2) inversión de capital y
3) gestión del endeudamiento.
44
Componentes de la gestión financiera
Funcionamiento fiscal
Gestión financiera
Inversión
Gestión del
endeudamiento Deuda
Elaboración propia

mantenemos los componentes primero (“funcionamiento fiscal”, incluyendo tanto ingresos propios,
transferencia y aporte como gastos corrientes) y tercero (“gestión del endeudamiento”, incluyendo la
deuda, los servicios de la deuda y la cobertura de intereses), mientras que especificamos el segundo
componente en relación con la inversión de capital.
2.6. Capacidad institucional

la capacidad institucional a escala local y regional podrían ser dos (Graglia, 2004; Graglia y Riorda,
2006): 1) la “gestión asociada” y 2) la “capacidad de gestión”. A su vez, la “gestión asociada” se podría
medir a través de: a) la coordinación con gobiernos locales, subnacionales o nacionales y b) la coor-
dinación con sectores no gubernamentales, mientras que la “capacidad de gestión” se podría medir
mediante: a) la organización política, b) los procedimientos administrativos, c) la planificación del
desarrollo local y regional, y c) la gestión de los recursos humanos.
Como se ha visto, la dirección productiva de las políticas públicas en general y, particularmente, de

las políticas para el desarrollo de una o varias localidades o regiones, presupone equilibrio o superá-
vit fiscal, aumento de la inversión y disminución de la deuda. Pues bien, también presupone gestión
asociada (tanto coordinación administrativa e intergubernamental como concertación intersecto-
rial), planeamiento del desarrollo y gestión organizacional de los recursos humanos.
La experiencia comparada demuestra que la descoordinación entre las dependencias de una misma
administración pública o entre los gobiernos, la falta concertación entre el sector estatal y los secto-
res privados y ciudadanos, la imprevisión y la consiguiente improvisación en la planificación del de-
sarrollo integral a escala local y regional o la ineficiencia en la gestión organizacional de los recursos
humanos hacen insostenibles las políticas para el desarrollo de una o varias localidades o regiones.
Reconsiderando aquellas propuestas de los equipos de investigación, los componentes para la me-
dición de la capacidad institucional a escala local y regional deberían ser los siguientes:
45
J, Emilio Graglia
1) la gestión asociada, incluyendo tanto la coordinación intergubernamental como la

concertación intersectorial,
2) el planeamiento del desarrollo local y regional y
3) la gestión organizacional y de los recursos humanos.
Componentes de la capacidad institucional

Coordinación
intergubernamental
Gestión asociada
Capacidad institucional
Concertación
intersectorial
Planeamiento
del desarrollo
Gestión organizacional
y de los recursos
humanos
Elaboración propia
tenemos el componente “gestión asociada” especificando la “coordinación intergubernamental” y la
“concertación intersectorial”, y desdoblamos el componente “capacidad de gestión” en dos: el “pla-
neamiento del desarrollo” y la “gestión organizacional (organización política y procedimientos admi-
nistrativos) y de los recursos humanos”.
2.7. Transparencia
Según las propuestas que hicieran aquellos equipos de investigación de la Universidad Católica de
Córdoba y la Universidad Nacional de Villa María, los componentes para medir la transparencia de
los gobiernos y las administraciones públicas a escala local y regional podrían ser cuatro (Riorda,
2004; Graglia y Riorda, 2006): 1) la “publicidad del presupuesto”, 2) la “publicidad de los actos de go-
bierno”, 3) la “presentación de las declaraciones juradas” y 4) la “percepción de transparencia”.
A su vez, la “publicidad del presupuesto” se podría medir a través de: a) la publicidad del presupuesto
presentado, b) la publicidad del presupuesto aprobado y c) la publicidad del presupuesto ejecutado.
La “publicidad de actos de gobierno”, mediante: a) retribuciones totales de planta política y asesores,
b) resultados de licitaciones públicas y c) boletín oficial. La “presentación de declaraciones juradas”,
por medio de: a) la presentación de declaraciones juradas del Ejecutivo y b) la presentación de de-
claraciones juradas del Legislativo. Finalmente, la “percepción de la transparencia” se podría medir a
través de: a) la percepción de corrupción y b) la percepción de acción de gobierno.
Como se ha visto, la “rendición de cuentas” de los gobiernos y las administraciones públicas es uno
de los tres factores de la representación política que plantea la profesora Antonia Martínez (2004).
Dicha rendición de cuentas gubernamental y administrativa supone a su vez la “transparencia” en
46
la difusión de las políticas para el desarrollo local y regional. Sobre este particular volveremos en el
punto 3 del Capítulo II del Apartado Nº 3. Pues bien, la difusión transparente presupone publicidad
del presupuesto y acceso a la información pública. La experiencia comparada demuestra que las
fallas de secretismo y demagogia hacen insostenibles las políticas para el desarrollo local y regional.
los componentes para la medición de la transparencia a escala local y regional deberían ser los
siguientes:
1) la publicidad del presupuesto, incluyendo tanto el presentado como el aprobado y el

ejecutado, y
2) el acceso a la información pública.
Componentes de la transparencia
Presentado
Pubiicidad
Aprobado
del presupuesto
Transparencia
Ejecutado
Acceso
a la información
púbiica
Elaboración propia
tenemos la “publicidad del presupuesto” especificando la publicidad del presupuesto “presentado”,
el “aprobado” y el “ejecutado”, sustituimos la “publicidad de los actos de gobierno” y la “presenta-
ción de las declaraciones juradas” por el “acceso a la información pública” en los términos del Índice
de Desarrollo Democrático de América Latina (IDD-Lat) y quitamos la“percepción de transparencia”
como componente.
2.8. Participación política

la participación política a escala local y regional podrían ser dos (Nazareno, 2004; Graglia y Riorda,
2006): 1) la “apertura institucional y de gestión” y 2) el “activismo cívico”. A su vez, la “apertura institu-
cional y de gestión” se podría medir a través de: a) la apertura institucional, b) la apertura de gestión
y c) la percepción de apertura institucional y de gestión, mientras que el “activismo cívico” se podría
medir mediante: a) el activismo efectivo (electoral, institucional y no institucional) y b) el activismo
potencial (percepción de la participación y de la apertura del gobierno).
47
J, Emilio Graglia
El IDD-Lat considera los “mecanismos de democracia directa” como uno de los tres indicadores para
medir la “accountability legal y política”. Los otros dos son la “elección de los jueces de la Corte Su-
prema” y la “actuación del Ombudsman (o del Defensor del Pueblo)”. Asimismo, considera el “acceso
a la información pública” como uno de los y tres indicadores para medir la “accountability social”. Los
otros dos son las “condiciones para el ejercicio de una prensa libre” y el “habeas data” personal.
Como se ha visto, la comunicación transparente de las políticas públicas en general y, particularmen-

te, de las políticas para el desarrollo de una o varias localidades o regiones, presupone publicidad de
los presupuestos y acceso a la información pública. Pues bien, también presupone la participación
política tanto a través de las elecciones competitivas (participación política electoral) como median-
te los consejos consultivos o foros de la sociedad civil (participación política no electoral). La expe-
riencia comparada demuestra que la disminución de la participación política (tanto electoral como
no electoral) hace insostenibles las políticas para el desarrollo local y regional.
los componentes para la medición de la participación política a escala local y regional deberían ser
los siguientes:
1) participación política electoral y

2) participación política no electoral, incluyendo los mecanismos de democracia directa
por una parte y, por la otra, los consejos consultivos o foros de la sociedad civil.
Componentes de la participación política

Participación política
Electoral
Mecanismos de
democracia directa
No electoral
Consejos consultivos o
foros de la sociedad civil
Elaboración propia

mantenemos la “apertura institucional y de gestión” especificando los “mecanismos de democra-
cia directa” y los “Consejos consultivos y Foros de la sociedad civil”. También mantenemos el “acti-
vismo cívico” respecto al activismo efectivo electoral. En cambio, quitamos los indicadores de per-
cepción de apertura institucional y de gestión y de percepción de la participación y de la apertura
del gobierno.
48
CAPÍTULO III:
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO
LOCAL Y REGIONAL
1. ¿Qué son las políticas para el desarrollo local y regional?

¿Cuál es la razón de ser y cuáles son los fines de las políticas para el desarrollo local y regional?¿Por qué y
para qué analizarlas, diseñarlas, gestionarlas y evaluarlas? Desarrollar el marco teórico de un modelo
de análisis, diseño, gestión y evaluación de políticas para el desarrollo local y regional implica un
conjunto de respuestas. Buscando ese marco teórico, en una primera definición, decimos que “las
políticas para el desarrollo local y regional son planes (programas o proyectos) y actividades que un
Estado (nacional, subnacional o municipal) diseña y gestiona en la búsqueda del bien común de una
localidad o región, la satisfacción social y la aprobación ciudadana”.
Noción de políticas para el desarrollo local y regional
Planes Un Estado
(programas o proyectos) (nacional, subnacional o municipal)
y actividades como responsable “principal”
En la búsqueda Una sociedad local

del bien común, o regional como “primera”
la satisfacción social destinataria
y la aprobación ciudadana y partícipe “necesaria”
Elaboración propia
No dudamos en afirmar que el bien común es su razón de ser (CELAM, 2007) y que, consecuen-
temente, la satisfacción social y la aprobación ciudadana son sus fines (Aguilar Villanueva, 2010).
Asimismo, aseveramos que las políticas para el desarrollo local y regional son herramientas del Es-
tado (municipal, subnacional o nacional). Esa definición entraña dos nociones que la explican y la
49
J, Emilio Graglia
justifican desde el enfoque teórico que sostenemos: un Estado (nacional, subnacional o municipal)
como responsable principal por una parte y, por la otra, una sociedad local y regional como primera
finalidad y partícipe necesaria.
El Estado puede ser municipal, subnacional28 o nacional. No pocas veces se identifican las políticas
para el desarrollo local con las políticas municipales. Sin embargo, desde nuestro punto de vista, las
políticas para el desarrollo de una localidad o región deben ser municipales, pero también pueden
subnacionales o nacionales. Por lo tanto, la búsqueda del desarrollo integral a escala local y regional
debe entenderse como una responsabilidad concurrente.
La “localidad” es un concepto amplio que se refiere a la población y el territorio de un municipio

(independientemente de la cantidad de habitantes y la extensión de su ejido o radio). A su vez,
la “región” puede incluir las poblaciones y los territorios de varios municipios,29 de varios Estados
subnacionales30 o de varios Estados nacionales.31 De esa manera, se pueden diferenciar las regiones
“intermunicipales”, las regiones “interprovinciales” y las regiones “internacionales”.
El Estado decide y acciona a través de un gobierno y una administración (municipal, subnacional o

nacional). A su vez, la sociedad local y regional se organiza por medio de sus sectores integrantes: el
estatal, los sectores privados (con y sin fines de lucro) y ciudadano. Las políticas son públicas por dos
razones igualmente importantes: primero, porque su responsable principal es un Estado, a través de
un gobierno y una administración pública (enfoque descriptivo) y, principalmente, porque su prime-
ra finalidad debe ser una sociedad local y regional por medio de sus sectores integrantes (enfoque
prescriptivo) (Graglia, 2004).
Desde una noción simplemente descriptiva, se dice que las políticas para el desarrollo local y regio-
nal son planes (programas o proyectos) y actividades estatales. Pero desde una noción más prescrip-
tiva, se agrega que deben buscar la satisfacción social y la aprobación ciudadana. La noción simple-
mente descriptiva define las políticas para el desarrollo local y regional “desde el sujeto” (el Estado).
En cambio, la noción más prescriptiva las define “hacia el objeto” (la localidad o la región). De esa
manera, puede haber planes (programas o proyectos) y también actividades pero sin políticas para
el desarrollo local y regional.
Si se adopta una noción simplemente descriptiva, cualquier plan (programa o proyecto) o cualquier
actividad estatal que privatizara o estatizara un servicio público (de recolección de residuos, por ejem-
plo) en una localidad o región sería una política para el desarrollo local y regional. Pero si se adopta
una noción más prescriptiva, la estatización o la privatización de ese servicio sería una política para
el desarrollo local y regional solamente si fuese capaz de subordinar los intereses de los gobernantes
28 De acuerdo con el régimen federal de la República Argentina, las provincias deben ser consideradas como Estados
subnacionales, por ejemplo.
29 Las “regiones” de la provincia de Córdoba en la República Argentina son un ejemplo de región “intermunicipal”
que incluye varios Estados municipales.
30 La “Región Centro” en la República Argentina es un ejemplo de región “interprovincial” que incluye varios Estados
subnacionales: las provincias de Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos.
31 El Mercado Común del Sur (Mercosur) es un ejemplo de región “internacional” que incluye varios Estados naciona-
les: la República Argentina, la República Federativa de Brasil, la República del Paraguay, la República Oriental del
Uruguay, la República Bolivariana de Venezuela y el Estado Plurinacional de Bolivia.
50
o las demandas de los empresarios a las necesidades de la localidad o región (el medioambiente, por
ejemplo).
Sin dudas, la opción entre ambas nociones (la descriptiva o la prescriptiva) depende de la filosofía
política que se adopte como punto de partida. Inspirados por el humanismo cristiano, nos inclina-
mos a favor de la noción más prescriptiva por dos razones básicamente. La primera, porque orienta
los planes (programas o proyectos) y las actividades estatales a la búsqueda del bien común, la satis-
facción social y la aprobación ciudadana; y la segunda, porque de esa manera prestigia el concepto
de política para el desarrollo local y regional como herramienta del Estado al servicio de la localidad
o región.
Entonces, todas las políticas para el desarrollo local y regional son planes (programas o proyectos)
y actividades que buscan la satisfacción social y la aprobación ciudadana; pero no todos ellos son
políticas para el desarrollo local y regional, sino solamente aquellos que, además, “tienen al Estado
como responsable principal”. Asimismo, todas las políticas para el desarrollo local y regional son pla-
nes (programas o proyectos) y actividades que tienen al Estado como responsable principal; pero
no todos ellos son políticas para el desarrollo local y regional, sino solamente aquellos que, además,
“buscan la satisfacción social y la aprobación ciudadana”.
A partir de esas nociones puede desarrollarse un modelo que trate de responder al cómo, es decir, a
las cuestiones metodológicas: cómo “analizar y diseñar” y cómo “gestionar y evaluar” políticas para el
desarrollo local y regional32 que tengan al Estado como principal responsable y a la sociedad local o
la región como primera finalidad. Claramente, el cómo se subordina al por qué y al para qué. Es decir,
lo metodológico se relaciona estrechamente con lo ideológico.
Un modelo de políticas públicas subordinado a esa razón de ser y esos fines debería reconocer dos
características principalmente: la doble tendencia hacia la integración (Ensinck, 2008) y la descen-
tralización (Gill, 2010) de competencias y recursos estatales junto con el protagonismo creciente de
los sectores privados (con y sin fines de lucro) y ciudadano (Aguilar Villanueva, 2010) por una parte
y, por la otra, la subordinación de los intereses político-gubernamentales del Estado y las demandas
económico-empresariales del mercado al bien común de la localidad o región y, a su vez, la subordi-
nación del bien común de la localidad o región a la dignidad de la persona humana (Casaretto, 2011).
Desde ya, adelantamos que el Estado es el responsable “principal”, pero no exclusiva ni excluyente-
mente; y que la sociedad local y regional debe ser vista como primera finalidad, pero a la vez conside-
rada como partícipe necesaria. Siguiendo el enfoque de “gobernanza” de Aguilar Villanueva (2010),
el Estado es necesario pero insuficiente. Gobernanza “representa el nuevo perfil que ha ido tomando
el modo de gobernar y que destaca el hecho de que gobierno y sociedad sin perder su diferencia
e independencia producen ahora en modo asociado (‘coproducen’) un buen número de políticas,
inversiones, proyectos, y servicios públicos” (Aguilar Villanueva, 2010:35-36).
El mismo Aguilar Villanueva aclara que ese nuevo proceso de gobernar “no denota ni ensalza en nin-
gún modo el principio de la autorregulación y orden social mediante la mano invisible de mercados
32 Del análisis y el diseño (diagnóstico y decisión) nos ocupamos en el Apartado Nº2, mientras que de la gestión
(dirección y difusión) y la evaluación nos ocupamos en el Apartado Nº3.
51
J, Emilio Graglia
o sólo por los vínculos morales y afectivos de solidaridad, confianza y cooperación de las organiza-
ciones de la sociedad civil” (2010:43). Nuestra noción de políticas en general y, particularmente, de
políticas para el desarrollo local y regional “a modo de gobernanza”, reivindica un Estado presente y, a
la par, una localidad o región partícipes. Ese concepto de síntesis y sinergia entre lo estatal y lo social
anima nuestro marco teórico.
2. Un Estado como responsable principal
2.1. Planeamiento estratégico y políticas de Estado

Sin planeamiento no hay políticas públicas y sin políticas públicas no hay políticas de Estado. A su
vez, el planeamiento puede ser estratégico o no. Respecto de las etapas para la elaboración de un
plan estratégico, García Pizarro (2007) distingue cinco: la organización de la estructura interna y ex-
terna del plan, el diagnóstico, los escenarios posibles y la determinación del modelo futuro, la deter-
minación de la agenda del plan y, finalmente, la puesta en marcha del plan.
Según Alfredo Osorio (2003), las fases (grandes bloques) de actividades del planeamiento estratégi-
co son las siguientes: la “apreciación de la situación”, el “diseño normativo y prospectivo”, el “análisis y
formulación estratégica” y, finalmente, la acción táctica operacional. Asimismo, los momentos de la
planificación estratégica situacional (PES) propuestos por Carlos Matus (citado por Osorio, 2003:66)
son los siguientes: el “momento explicativo”, el “momento normativo”, el “momento estratégico” yel
“momento operacional”.
La apreciación de la situación es la primera fase o el primer gran bloque de actividades del pla-
neamiento estratégico y consiste en la reunión y valoración de información, describiendo el estado
actual del organismo en sus relaciones internas y en sus múltiples vinculaciones con el contexto. En
términos de Matus, el momento explicativo supone indagación y construcción conceptual de la
realidad “como fue, como es y como tiende a ser”.
El segundo gran bloque de actividades del planeamiento estratégico es el diseño normativo y

prospectivo y consiste en la determinación de la situación ideal a alcanzar (o situación objetiva),
describiendo el estado futuro deseado (conjeturalmente) con relativa autonomía de la posibilidad
de alcanzarlo. En términos de Matus, el momento normativo supone indagación y construcción
conceptual de la realidad como “debe ser” una vez realizada la acción.
El análisis y formulación estratégica es el tercer gran bloque de actividades del planeamiento es-
tratégico y consiste en la evaluación del presente en términos del futuro deseado y la determinación
de la factibilidad de las operaciones y acciones para alcanzarlo, estableciendo un modelo operacio-
nal que describe cómo llegar desde el presente al futuro deseado. En términos de Matus, el momen-
to estratégico supone la articulación del “deber ser” con el “puede ser”.
Finalmente, después de apreciar la realidad “como fue, como es y como tiende a ser”, de diseñar la
realidad “como debe ser” y de analizar la realidad como “puede ser”, la cuarta fase del planeamiento
estratégico es la acción táctica operacional y consiste en la puesta en práctica de las operaciones
y acciones establecidas en el plan estratégico y su versión operacional. En términos de Matus, el
52
momento operacional supone acciones emprendidas para alcanzar los objetivos, es decir, hacer y
recalcular.
La planificación estratégica, el diseño y la gestión de políticas para el desarrollo local y regional son
complementarias, pero no se suponen recíprocamente. La planificación estratégica puede ser un
valioso punto de partida a los fines diseñar y gestionar políticas para el desarrollo local y regional,
pero no es un requisito indispensable. Si al momento de diseñar una política para el desarrollo local y
regional hubiera un plan estratégico, la recomendación es tomarlo como base. Pero si no lo hubiera,
entonces, lo recomendable es iniciar el proceso de diseño y, paralelamente, considerar la posibilidad
de formular un plan estratégico.
Suele decirse que la planificación a largo plazo o el consenso inicial son las notas distintivas entre las
políticas para el desarrollo local y regional y las “políticas de Estado”. Obviamente, ambas son condi-
ciones favorables, indudablemente, pero no la distinción fundamental. A veces, se planifica a largo
plazo o se consigue un consenso inicial pero el gobierno siguiente interrumpe las actividades. Otras
veces, en cambio, se planifica a corto (o a mediano plazo) o no se supera un conflicto inicial pero el
gobierno siguiente continúa las actividades. La continuidad es, pues, la distinción fundamental.
2.2. Proyectos y actividades

Sin proyectos no hay políticas para el desarrollo local y regional. Se entienden los “proyectos” en
sentido amplio, o sea, como integrantes de programas y planes. En sentido restringido, los planes se
diferencian de los programas y estos de los proyectos por la amplitud de los objetivos y, también, por
la extensión de los plazos. Los objetivos de los planes son más amplios con respecto a los programas
y los objetivos de estos son más amplios con respecto a los proyectos. A su vez los planes son a largo
plazo, mientras que los programas y los proyectos son a mediano plazo y a corto plazo, respectiva-
mente. Técnicamente, un plan abarca varios programas y proyectos.
Los proyectos, programas y planes (sean estratégicos o no) son una condición necesaria pero in-
suficiente. Como se ha dicho, sin ellos no hay políticas públicas. Pero vale la pena subrayar que las
políticas son, también, actividades. Sin actividades tampoco hay políticas para el desarrollo local y
regional. Se definen las actividades en sentido amplio, o sea, como sinónimo de tareas (obras o servi-
cios). Los proyectos, programas y planes deben ser accionados. La satisfacción social y la aprobación
ciudadana son imposibles sin acciones. Por supuesto, lo ideal es que esas acciones hayan sido plani-
ficadas, programadas o proyectadas previamente.
Los proyectos, programas o planes sin actividades no son políticas para el desarrollo local y regional.
Son simples proyectos, programas o planes que muestran voluntarismo gubernamental. Por ejem-
plo, un “plan de educación” vale poco y nada sin escuelas donde se dicten clases, un “plan de salud”
vale poco y nada sin centros de atención primaria u hospitales donde se atiendan pacientes y un
“plan de ambiente” vale poco y nada sin recolección y disposición de residuos.
Muchas veces se anuncian “políticas para el desarrollo local y regional” que no se han implementado.
Según nuestro punto de vista, no cabe denominarlas ni considerarlas “políticas”. En el mejor de los
supuestos, pueden ser “planes, programas o proyectos para el desarrollo local y regional”. Luego, si se
53
J, Emilio Graglia
convierten en actividades, entonces pueden considerarse “políticas”. No se trata de un capricho en el

uso de los términos sino de un rescate del significado de las palabras “políticas públicas”.
Asimismo, las actividades o acciones sin proyectos, programas y planes tampoco son políticas para
el desarrollo local y regional. Son simples acciones o actividades que demuestran activismo adminis-
trativo. Por ejemplo, el dictado de clases en las escuelas no implica un “plan de educación”, la aten-
ción de pacientes en los centros de atención primaria u hospitales no implica un “plan de salud” y la
recolección y disposición de residuos no implica un “plan de ambiente”.
Muchas veces se anuncian “políticas para el desarrollo local y regional” que no se han planeado. Se-
gún nuestro punto de vista, tampoco cabe denominarlas ni considerarlas “políticas”. En el mejor de
los supuestos, pueden ser “actividades para el desarrollo local y regional”. Luego, si provienen de pla-
nes, programas y proyectos, entonces, pueden considerarse “políticas”. Se trata, insistimos, de un res-
cate del significado de las palabras “políticas públicas” y no de un capricho en el uso de los términos.
Solamente juntos, proyectos, programas y planes, por una parte, “y” actividades, por la otra, configu-
ran una política para el desarrollo local y regional. Nos parece trascendente destacar que se trata de
una conjunción y no de una disyunción. No se trata del planeamiento o de la implementación como
opciones exclusivas o excluyentes. Se trata, pues, de un planeamiento que se implemente “después”
o de una implementación que se planee “antes”. Dicho en otros términos, de “proyectos, programas
o planes accionados” o de “acciones planificadas, programas y proyectadas”, indistintamente. En la
teoría es fácil decirlo, pero en la práctica es difícil hacerlo.
Muchas veces no se implementa lo que se ha planeado o no se ha planeado lo que se implementa. La

experiencia de muchas localidades y regiones muestra que hay planes (programas o proyectos) para
el desarrollo local y regional que nunca se pusieron en marcha y, a la vez, hay muchas actividades sin
objetivos ni plazos definidos. Se supone que se debe planear primero e implementar después. Pero
si la realidad local o regional demuestra que ese ideal no es real, entonces, se debe planear mientras
se implementa, simultáneamente. Si no se ha planeado lo futuro, por lo menos se debe planear lo
presente.
2.3. Gobierno y administración pública

En general y particularmente en relación con las políticas para el desarrollo local y regional, los pla-
nes (programas y proyectos) deben ser decididos por los gobiernos, mientras que las actividades
deben ser accionadas por las administraciones (nacionales, subnacionales o municipales) (Aguilar Vi-
llanueva, 2010). Claramente, el gobierno no es la administración pública y la administración pública
no es el gobierno. Al primero corresponde la decisión política de los planes (programas y proyectos).
A la segunda corresponde la acción operativa de las actividades. Esas son sus naturalezas. Por eso es
elegido el gobierno y para eso está organizada la administración.
Un gobierno que no toma decisiones no gobierna. Luego, tomar decisiones correctamente es “gober-
nar bien”. Una administración pública que no implementa acciones no administra. Luego, accionar
correctamente es “administrar bien”. Pero el gobierno debe decidir (y hacerse cargo de sus decisio-
nes) consultando a la administración pública. Cuando los gobernantes ignoran a los administradores
54
públicos, gobiernan mal. A su vez, la administración pública debe accionar (y hacerse cargo de su
acciones) consultando al gobierno. Cuando los administradores públicos ignoran a los gobernantes,
administran mal. Gobierno y administración son anverso y reverso de la realidad estatal.
Claramente, no hay Estado sin gobierno y no hay gobierno sin administración. Pero, en relación con
sus responsabilidades, debe establecerse un orden de prelación. El primero debe hacerse responsa-
ble de la administración del Estado. Pero la segunda no puede responsabilizarse del gobierno del Es-
tado. Si la administración pública no es productiva, el gobierno debe hacer reformas administrativas,
debe reorganizar las plantas de personal y las estructuras organizacionales. Pero si el gobierno no es
representativo, la administración pública no puede hacer reformas políticas, no puede modificar los
sistemas electorales o de partidos políticos.
Para tener políticas para el desarrollo local y regional son imprescindibles tanto los planes (progra-
mas y proyectos) gubernamentales como las actividades administrativas. Las fallas del gobierno o de
la administración pública son causas del subdesarrollo local y regional. Luego, los planes (programas
o proyectos) y las actividades estatales pueden ser diseñados o gestionados directamente o a través
de terceros. No se trata de un debate ideológico, sino de una opción metodológica. En cualquier caso
se requiere “la profesionalidad del servicio civil” en términos de Villoria Mendieta (2000).
El diagnóstico o el planeamiento de una política para el desarrollo local y regional pueden encar-
garse a una organización civil. La realización de una obra o la prestación de un servicio pueden con-
tratarse a una empresa privada (la pavimentación de calles o avenidas, el barrido y la limpieza, por
ejemplo). Ahora bien, lo que no se debe delegar es la responsabilidad tanto del gobierno como de la
administración pública en relación con los resultados de las políticas diseñadas o gestionadas para el
desarrollo local y regional. La responsabilidad de cara a la localidad o región es indelegable. Esa debe
ser la característica fundamental de un Estado (nacional, subnacional o municipal) “responsable”.
2.3.1. Integración y descentralización

Desde nuestro punto de vista, el desarrollo a escala local y regional es posible si los Estados se in-
tegran y, al mismo tiempo, se descentralizan. La integración y la descentralización son procesos di-
ferentes pero complementarios. Ambos suponen una respuesta de los Estados a la globalización
de la economía y de la sociedad. Claramente, hay cuestiones para las cuales los Estados resultan
“pequeños” y, a esos fines, se integran mediante asociaciones, mientras que hay cuestiones para las
cuales los Estados resultan demasiado “grandes” y, a esos fines, se descentralizan. La integración y la
descentralización suponen diálogo político, conflictos y resolución de conflictos.
La “integración” (Ensinck, 2008) es un proceso a través del cual los Estados nacionales se asocian en
uniones interestatales o supraestatales. Un ejemplo al respecto es la Unión de Naciones Surameri-
canas (Unasur), integrada por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay,
Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela. Por ejemplo, de acuerdo con su Tratado Constitutivo (Brasilia,
23 de mayo de 2008), la Unión de Naciones Suramericanas “tiene como objetivo construir, de manera
participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político
entre sus pueblos”.
55
J, Emilio Graglia
La “descentralización” (Gill, 2010) es un proceso de transferencias de competencias y recursos que

puede darse en los Estados tanto federales como unitarios. En los federales, los Estados nacionales
transfieren a los subnacionales y estos a los municipales. En los unitarios, los Estados nacionales
transfieren a los subnacionales o municipales. La descentralización de competencias sin recursos ha
caracterizado las estrategias de minimización del Estado neoliberal de derecho. Esa descentraliza-
ción ha desfinanciado a los Estados subnacionales o municipales y, de esa manera, ha perjudicado el
desarrollo local y regional.
A partir de este doble proceso de integración y descentralización aparecen nuevos actores políti-
cos provenientes del sector estatal que se suman a los gobiernos y las administraciones públicas
(nacionales, subnacionales o municipales). Se trata de las “asociaciones intergubernamentales”. Las
políticas para el desarrollo local y regional deben ser diseñadas y gestionadas por un gobierno y una
administración pública, por supuesto. Pero, inexorablemente, en coordinación con otros gobiernos
y otras administraciones públicas y, además, con asociaciones intergubernamentales.
Por ejemplo, si se trata de una política nacional para el desarrollo local y regional del capital físico
o la actividad económica, el gobierno nacional no debería ignorar a los gobiernos subnacionales
o municipales ni a otros gobiernos nacionales. Si se trata de una política subnacional para el desa-
rrollo local y regional del capital humano, el gobierno subnacional no debería ignorar al gobierno
nacional o a los gobiernos municipales ni a otros gobiernos subnacionales. Si se trata de una polí-
tica municipal para el desarrollo local y regional del capital social, el gobierno municipal no debe
ignorar al gobierno nacional o al gobierno subnacional ni a otros gobiernos municipales.
Asimismo, si se trata del diseño o la gestión de una política nacional, subnacional o municipal para
el desarrollo local o regional del capital físico, de la actividad económica, del capital humano o del
capital social, no se debería ignorar a las asociaciones intergubernamentales. Considerando que la
integración no se limita a los Estados nacionales y que también los Estados subnacionales y munici-
pales se unen en asociaciones intergubernamentales,33 se recomienda consultar a las asociaciones
constituidas entre Estados nacionales, entre Estados subnacionales y entre Estados municipales.
2.3.2. Protagonismo de los sectores privados y ciudadanos

Mientras tanto, hacia el exterior de la organización estatal, se observa el protagonismo creciente de
los actores sociales y, consecuentemente, la pérdida del liderazgo exclusivo y excluyente del sector
estatal en el diseño y la gestión de las políticas para el desarrollo local y regional. San Salvador del
Valle Doistua (2000) sostiene al respecto que no asistimos necesariamente a la disolución del Estado,
sino a un nuevo equilibrio entre el protagonismo de otros sectores y la pérdida de liderazgo exclu-
yente del gobierno y la administración pública. El mismo Doistua (2000) aclara que esto no significa
ni su desaparición ni el relevo en este liderazgo exclusivo por otros sectores.
Indudablemente, en el marco de la globalización y la “sociedad red”, el liderazgo estatal no es exclu-

sivo ni excluyente, sino relacional o compartido con sectores privados y ciudadanos. En cuanto al
33 En la República Argentina, la “Región Centro” y las “Comunidades Regionales” de la provincia de Cór-

doba son sendos ejemplos al respecto.
56
“sector comercial o industrial”, queda mayoritariamente identificado como sector privado con ánimo
de lucro. Respecto del “sector voluntario, asociativo o tercer sector”, quedan patentes los aspectos
de acuerdo y discrepancia sobre “su carácter sin ánimo de lucro, su implícito rasgo de privacidad y
la matizada diferencia entre lo voluntario y lo asociativo”. Finalmente, Doistua (2000) introduce un
novedoso “sector ciudadano” (2000:29-30).
¿Quiénes son los actores de esos sectores? Los actores sociales provenientes de los sectores privados
(con y sin fines de lucro) son las empresas privadas (tanto las empresas grandes como las pequeñas
y medianas empresas) y las organizaciones civiles (asociaciones o fundaciones, gremios y sindicatos,
universidades, etc.), respectivamente. Las personas individualmente consideradas (sin pertenencia
al sector estatal ni a los sectores empresariales o civiles) son los actores sociales del sector ciudadano.
Luego, los mecanismos para consultarlos son muchos desde el punto de vista metodológico. Se pue-
den distinguir mecanismos formales (consejos económicos y sociales, consultas populares, etc.) y
mecanismos informales (desde las entrevistas a informantes clave hasta los grupos focales, incluyen-
do, por supuesto, las encuestas de opinión pública). Pero desde el punto de vista teórico, la conclu-
sión es una: deben ser consultados antes de decidir, negociando y concertando con ellos después.
Sobre este punto volveremos al examinar la implantación social y la concertación intersectorial en la
dirección de políticas para el desarrollo local y regional (Apartado Nº3).
Si se diseña o gestiona una política (nacional, subnacional o municipal) para el desarrollo local y
regional, no se debe ignorar a las empresas privadas ni a las organizaciones civiles de la localidad o
región. Tampoco se puede ignorar a los ciudadanos sin sectores de pertenencia. Se impone, pues,
un “modelo relacional” de políticas para el desarrollo local y regional, con gobernantes y administra-
dores públicos que se relacionen entre ellos, con dirigentes privados (empresariales y civiles) y con
ciudadanos, en la búsqueda del bien común, la satisfacción social y la aprobación ciudadana.
3. La sociedad local y regional como destinataria y partícipe
3.1. Necesidades locales y regionales, demandas y problemas

Las necesidades son carencias de uno o más sectores integrantes de la localidad o región, es decir,
lo que se precisa o requiere para alcanzar una calidad de vida deseada como bien común. La necesi-
dad local o regional se puede definir por la negativa o por la afirmativa, vale decir, como necesidad
“insatisfecha” o como necesidad “a satisfacer”. Se puede hablar, por ejemplo, del desempleo o de la
inseguridad (por la negativa) o del empleo y la seguridad (por la positiva). Si bien la mayoría de los in-
dicadores existentes miden la insatisfacción y no la satisfacción (desempleo urbano o tasa de homi-
cidios cada 100.000 habitantes, por ejemplo), nos parece recomendable la definición por la positiva.
La definición de las necesidades locales o regionales depende de diferentes factores. Entre ellos,
destacamos dos que nos parecen muy importantes. Por una parte, el marco ideológico y, por la otra,
el entorno social, político y económico de cada localidad o región. No se puede negar la influencia
de las ideologías de los analistas, diseñadores, gestores y evaluadores de políticas públicas, mucho
menos si se trata del desarrollo local y regional. Asimismo, una necesidad puede estar insatisfecha
57
J, Emilio Graglia
en una localidad y satisfecha en otra, puede estar satisfecha hoy pero estuvo insatisfecha antes o lo
estará después.
Las “necesidades locales o regionales” deben ser consideradas en particular (y no en general). Por
lo tanto, se deben especificar el o los sectores destinatarios de la política pública junto con las ma-
terias de las que se ocupa y los territorios donde se aplica. Por ejemplo, en cuanto a los sectores
destinatarios, se pueden distinguir las necesidades de niñas y niños, adolescentes, jóvenes, ancianas
y ancianos. Respecto de las materias, las necesidades de capital físico (Pacharoni, 2004), actividad
económica (Scandizzo, 2004), capital humano (Cingolani, 2004) o capital social (Cáceres, 2004). En
cuanto a los territorios, se pueden distinguir las necesidades de una o más localidades o regiones.
Se recomienda a los diseñadores la identificación de necesidades locales y regionales por sector o
sectores particulares y, también, por materias y por territorios también particulares (sobre este pun-
to volveremos en el Apartado Nº2, al considerar el diagnóstico de políticas para el desarrollo local y
regional). En primer lugar, porque si se recortan las necesidades locales y regionales a satisfacer por
sector, por materia y territorio, el diseño se pone en marcha más rápidamente y cuesta menos. En
segundo lugar, porque de esa manera, la gestión puede enfocarse a los sectores más débiles, en las
materias pendientes y los territorios subdesarrollados.
Desde nuestro punto de vista, a partir de una convicción ideológica previa al diseño y la gestión de
las políticas públicas, el gobierno, en consulta con la administración pública y la sociedad civil, debe
definir la o las estrategias para el desarrollo local y regional. Por supuesto, esa definición debería es-
tar en la plataforma electoral. Las estrategias para el desarrollo local y regional implican saber, antes
de iniciar el proceso de diseño y gestión de las políticas, cuáles serán los sectores sociales a privile-
giar, cuáles serán las materias y cuáles serán los territorios a atender preferentemente.
3.3.1. Necesidades y demandas

Las necesidades en general, y específicamente las necesidades de una localidad o región, pueden ser
“demandadas” o “no demandadas”. Las primeras son carencias cuya satisfacción es peticionada por
uno o más sectores de la localidad o región. Las segundas también son carencias, pero cuya satisfac-
ción no es peticionada. Se demanda vivienda e infraestructura de servicios (capital físico), empleo
y crecimiento (actividad económica), educación y salud, seguridad, por ejemplo. Pero rara vez se
demanda participación, confianza o acción colectiva y cooperación. El medioambiente puede ser un
ejemplo de cómo una necesidad pasa de no demandada a demandada.
Muchos opinan que un “buen gobierno” (García Pizarro, 2007) debería ocuparse preferentemente de
las primeras (necesidades demandadas) pero preocuparse de las segundas (necesidades no deman-
dadas). La capacidad de anticipación distingue a un buen gobierno de un gobierno común y corrien-
te. Si la necesidad está, la demanda aparecerá. Un gobierno común y corriente espera la demanda.
Un buen gobierno la anticipa. ¿Cómo? Anticipar la demanda significa diagnosticar las necesidades,
los problemas y las soluciones posibles, tomar las decisiones y formular los planes, programas y pro-
yectos con el fines de satisfacerlas.
Junto con las necesidades demandadas o no demandadas hay que considerar las “demandas que no
responden a necesidades”. No pocas veces, en una la localidad o región, los sectores sociales deman-
dan lo que no necesitan. Las razones (o sinrazones) pueden ser diferentes. Entre ellas, las promesas
58
demagógicas de las campañas electorales. El dilema de los gobiernos es, entonces, la tentación de-
magógica del “sí” o los eventuales costos del “no”. Atender las demandas que no responden a necesi-
dades puede causar crisis fiscales, pero no atenderlas puede causar crisis políticas y, en ambos casos,
situaciones de ingobernabilidad (Aguilar Villanueva, 2010).
Finalmente, hay planes (programas y proyectos) o actividades que no responden a necesidades ni

a demandas. Insólita pero frecuentemente, diversas decisiones gubernamentales o acciones admi-
nistrativas se ocupan de cuestiones que no responden a necesidades ni a demandas de los sectores
sociales de una localidad o región. No se sabe por qué ni para qué se diseñaron o gestionaron. No
hay carencias que los justifiquen ni peticiones que las expliquen... pero han sido elaborados e im-
plementados. Obras públicas de dudosa utilidad social son testimonios de esta situación en muchas
localidades y regiones.
En síntesis, un “buen gobierno” (García Pizarro, 2007) debería ocuparse primero y principalmente
de las necesidades que son demandadas, preocuparse de las necesidades que no son demandadas
(elaborando los planes, programas y proyectos a los fines de satisfacerlas), desactivar las demandas
que no respondan a necesidades reales (sin causar crisis políticas) y no elaborar planes, programas
o proyectos ni poner en marcha actividades si no hay necesidades o demandas que lo justifiquen o
lo explique.
En los enfoques teóricos predominantes, “necesidades sociales” y “problemas públicos” suelen uti-
lizarse como términos equivalentes. Sin embargo, desde nuestro punto de vista, las necesidades
sociales y los problemas públicos no son iguales y, por lo tanto, deben diferenciarse a los fines del
análisis, el diseño, la gestión y la evaluación de las políticas públicas en general y, particularmente,
de las políticas para el desarrollo de una o varias localidades o regiones.
3.3.2. Necesidades y problemas

Las necesidades (insatisfechas o a satisfacer) son carencias de uno o más sectores sociales (privados
con y sin fines de lucro o ciudadanos) que pueden estar demandadas o no demandadas. En cambio,
los problemas (irresueltos) son impedimentos que los Estados nacionales, subnacionales o muni-
cipales (a través sus gobiernos y administraciones públicas) deben resolver para que los sectores
sociales integrantes de una localidad o región puedan satisfacer sus necesidades.
Los Estados nacionales, subnacionales o municipales, a través de los planes (programas y proyectos)
de sus gobiernos y, sobre esa base, de las actividades de sus administraciones públicas, deben re-
solver los problemas públicos como medio para que los sectores de una localidad o región puedan
satisfacer sus necesidades de desarrollo físico, económico, humano y social. Los Estados deben resol-
verlos pero no como fin sino como un medio.
Por ejemplo, las necesidades sociales a satisfacer para el desarrollo del capital humano y del capital
social de una o varias localidades o regiones podrían ser la educación, la salud y el ambiente por
una parte y, por la otra, la seguridad, la convivencia y el fortalecimiento de la sociedad civil. Pro-
bablemente, la educación, la salud y la seguridad son necesidades “demandadas”, mientras que el
ambiente, la convivencia y el fortalecimiento de la sociedad civil son “necesidades no demandadas”.
59
J, Emilio Graglia
Luego, a los fines de satisfacer la necesidad de “educación”, hay que resolver los problemas de deterioro
e insuficiencia de escuelas; para satisfacer la necesidad de “salud”, hay que resolver los problemas de
deterioro e insuficiencia de centros de atención primaria de la salud (CAPS) y hospitales; y para satisfa-
cer la necesidad de “ambiente”, hay que resolver los problemas de falta de cloacas. A su vez, a los fines
de satisfacer la necesidad de “seguridad” hay que resolver los problemas de deterioro e insuficiencia
de comisarías y para satisfacer la necesidad de “convivencia y fortalecimiento de la sociedad civil” hace
falta resolver los problemas de falta de formación y capacitación de líderes comunitarios.
Desde nuestro punto de vista, imprecisa pero gráficamente se podría decir que los problemas públi-
cos deben ser resueltos por los gobiernos y las administraciones públicas, mientras que las necesida-
des sociales deben ser satisfechas por los sectores privados y ciudadanos de una localidad o región.
Obviamente, los gobernantes y administradores públicos deben trabajar junto con los dirigentes
empresariales y civiles y los ciudadanos. Pero, insistimos, la resolución de los problemas que impiden
u obstaculizan la satisfacción de las necesidades es una responsabilidad de los Estados. El cumpli-
miento de esa responsabilidad explica su esencia y justifica su existencia.
3.2. Sociedad local y regional, Estado y mercado

La localidad o región debe ser la primera destinataria del diseño y la gestión de políticas para el desarro-
llo local y regional. Pero, además, debe ser la partícipe necesaria en esos procesos (tanto en las fases de
diagnóstico y decisión como en las fases de dirección y difusión), de acuerdo con nuestro marco teórico.
Es la “primera destinataria” porque las políticas públicas buscan la satisfacción de las necesidades de la
sociedad y, de esa manera, la aprobación de los ciudadanos o habitantes. Debe ser la “partícipe necesa-
ria” porque el gobierno y la administración pública son tan necesarios como insuficientes a esos fines.
Muchas veces, sin querer o queriendo, se considera que los Estados (nacionales, subnacionales o
municipales) o los mercados (de bienes o servicios) son los destinatarios de las políticas públicas en
general y, particularmente, de las políticas para el desarrollo local y regional. Desde nuestro punto de
vista, esto supone desvirtuar sus respectivas naturalezas, constituyendo “idolatrías” que hemos sufri-
do y que debemos erradicar (Graglia y Riorda, 2005) de la cultura (o incultura) política y económica.
Los Estados (nacionales, subnacionales o municipales) no deben ser los destinatarios de las políticas,
porque tanto los gobiernos como las administraciones públicas son instrumentos de la localidad o
región con el fin de asegurar un “orden político” de convivencia. Los mercados tampoco deben ser
los destinatarios de la políticas, porque son otro instrumento de la localidad o región con el fin de
asegurar un “orden económico” de convivencia. Desde ese punto de vista, vale destacar los principios
y el modo de funcionamiento de la economía social de mercado (Dickertmann y Piel, 2008).
Las políticas para el desarrollo local y regional se deben orientar al bien común, la satisfacción social
y la aprobación ciudadana, sabiendo que tanto los gobiernos y las administraciones públicas como
las empresas privadas integran una misma localidad o región junto con las organizaciones civiles
y los ciudadanos. Obviamente, hay planes (programas o proyecto) gubernamentales o actividades
administrativas que se destinan a gobiernos y administraciones públicas o a empresas, predominan-
temente. Por ejemplo, las políticas de reforma política o administrativa del Estado a escala nacional,
subnacional o municipal o de regulación o desregulación de los mercados.
60
Si los planes, programas o proyectos y las actividades estatales se orientan a la satisfacción de inte-
reses gubernamentales o administrativos, la localidad o región se limita al quehacer de los Estados
nacionales, subnacionales o municipales, sin tiempo ni espacio para la iniciativa de los sectores pri-
vados. Asimismo, si los planes, programas o proyectos gubernamentales y las actividades adminis-
trativas se orientan a la satisfacción de demandas empresariales, la localidad o región se limita a los
mercados, sin tiempo ni espacio para la responsabilidad del sector estatal.
Las relaciones entre la localidad o región como primera destinataria y partícipe necesaria en el dise-
ño y la gestión de políticas para el desarrollo local y regional por una parte y, por la otra, los Estados
y mercados como sus instrumentos de convivencia política y económica, deben soportarse en el
principio de subsidiariedad. Según el humanismo cristiano, todas las sociedades de orden superior
deben ponerse en una actitud de ayuda (subsidium) respecto de las menores y, por lo tanto, de apo-
yo y promoción. De este modo, los cuerpos sociales intermedios pueden desarrollar adecuadamente
las funciones que les competen (CDSI, 2005:127).
De acuerdo con el principio de subsidiariedad, los Estados no deben intervenir cuando los actores
provenientes de los sectores privados y ciudadanos pueden satisfacer per se las necesidades de de-
sarrollo del capital físico, la actividad económica, el capital humano y el capital social de la localidad
o región. Pero deben intervenir cuando dichos actores no pueden hacerlo, subsidiariamente, resol-
viendo los problemas que impiden u obstaculizan la satisfacción de las necesidades de vivienda, in-
fraestructura de servicios, empleo, crecimiento, educación, salud, ambiente, seguridad, convivencia
y fortalecimiento de la sociedad civil.
En particular, una de las aplicaciones de este principio de subsidiariedad en relación con la realidad
estatal implica que los Estados nacionales no deben hacer lo que pueden hacer los subnacionales y,
a su vez, que los Estados subnacionales no deben hacer lo que pueden hacer los municipales a los
fines del desarrollo local y regional. Dicho en otros términos, los Estados subnacionales deben hacer
lo que no pueden hacer los municipales y los Estados nacionales deben hacer lo que no pueden
hacer los subnacionales.
3.3. La persona humana en la sociedad local y regional

Como claramente ha analizado la Conferencia Episcopal Argentina (2005), cuando el Estado aca-
para para sí todas las iniciativas, libertades y responsabilidades que son propias de las personas y
de las comunidades menores de la sociedad, caemos en el estatismo y se abandona el principio de
subsidiaridad “por exceso”. Asimismo, cuando el Estado no protege al débil frente a los más fuertes
o no brinda su ayuda económica, institucional o legislativa a las entidades sociales más pequeñas,
caemos en el liberalismo a ultranza y se abandona el principio de subsidiariedad, no por exceso sino
“por defecto” (CEA, 2005).
La localidad o región (no los Estados nacionales, subnacionales o municipales ni los mercados) debe
ser la “primera” destinataria de las políticas para el desarrollo local y regional. Pero no la “última”. Desde
el punto de vista del humanismo cristiano, no caben dudas al respecto. La finalidad última de las polí-
ticas en general y, particularmente, de las políticas para el desarrollo local y regional, son las personas
humanas, la gente, los vecinos de una localidad o región, las personas de carne y hueso que habitan
o cohabitan en un tiempo y un espacio definidos, preferentemente las personas con menos recursos.
61
J, Emilio Graglia
Como se ha dicho en el Documento Conclusivo de V Conferencia General del Episcopado Latinoame-

ricano y del Caribe (Aparecida, Brasil), preocuparse y, sobre todo, ocuparse de la dignidad humana,
requiere una opción preferencial por los pobres y excluidos. “Dentro de esta amplia preocupación
por la dignidad humana, se sitúa nuestra angustia por los millones de latinoamericanos y latinoame-
ricanas que no pueden llevar una vida que responda a esa dignidad” (CELAM, 2007:179). La opción
preferencial por los pobres, sin embargo, no es exclusiva ni excluyente.
Las políticas para el desarrollo local y regional deben orientarse a la búsqueda del bien común de
una localidad o región (esa es su razón de ser), la satisfacción social y la aprobación ciudadana (esos
son sus fines). En esa búsqueda, que no es transitoria sino permanente, los intereses político-partida-
rios y de las demandas económico-sectoriales deben subordinarse al interés general de la sociedad
local y regional. Ahora bien, el interés general debe ser visto y considerado, siempre, a favor de las
personas singulares que integran dicha localidad o región.
Nunca la satisfacción de una necesidad local o regional ni la resolución de un problema público pue-
den explicar ni justificar la violación de los derechos humanos (Steiner, 2010). El respeto por la dignidad
de la persona humana es la base y el punto de partida del desarrollo local y regional. El desarrollo del
capital físico, de la actividad económica, del capital humano y del capital social se explica y justifica por
y para las personas que viven y conviven en una sociedad y tienen necesidades insatisfechas.
Conforme al Episcopado Argentino, de esa dignidad “brotan los derechos fundamentales e inaliena-
bles de todo ser humano, que no lo abandonan nunca, desde su concepción hasta su muerte natural.
Y esto, no importa su condición: varón o mujer, rico o pobre, sabio o ignorante, inocente o reo, y cual-
quiera sea su color” (CEA, 2005:Nº2). Esta dignidad “es la clave y el centro del misterio del hombre y de
todo lo que lo atañe. Desde ella todo problema humano puede ser iluminado y hallar solución. Esta
dignidad nos ilumina también para apreciar la grandeza sublime de la vida terrena y de los esfuerzos
con el hombre procura hacerla más plenamente humana” (CEA, 2005:Nº2).
Desde nuestro punto de vista, pues, las políticas públicas en general y, particularmente, las políticas
para el desarrollo local y regional, se deben analizar, diseñar, gestionar y evaluar a partir de la subor-
dinación de los intereses gubernamentales y empresariales a la dignidad de la persona humana y la
búsqueda del bien común, a la luz del principio de subsidiariedad que oriente las relaciones entre la
sociedad local y regional, los Estados (nacionales, subnacionales o municipales) y los mercados (de
bienes y servicios). Se impone un “modelo relacional” (Graglia, 2004) tanto de análisis y diseño como
de gestión y evaluación de políticas.
De acuerdo con ese modelo, es recomendable que las nuevas políticas se diseñen a partir de las
políticas existentes, que las decisiones de los gobernantes se tomen a partir de un diagnóstico con
la participación de los actores privados y ciudadanos, que las actividades planificadas se implanten
social y legalmente, se operen coordinada y concertadamente, que las actividades planificadas y eje-
cutadas se comuniquen personalizada y masivamente, que haya control de los procesos de gestión y
que los resultados sean evaluados en términos de percepción sectorial y ciudadana.
62
Apartado Nº2:
Análisis y diseño
del desarrollo local
y regional
CAPÍTULO I:
ANÁLISIS DE POLÍTICAS PARA EL
1. Introducción
De acuerdo con el “modelo relacional” (Graglia, 2004), antes de diseñar una nueva política para el
desarrollo local y regional se deben analizar las políticas existentes. Ese análisis lo denominamos
“estudios de determinación” y se propone que los analistas sigan los cuatro pasos siguientes: 1)
identificación de necesidades y problemas locales y regionales; 2) inventario de planes, programas
y proyectos “existentes”; 3) detección de planes, programas y proyectos “sobrantes” o “faltantes”; y 4)
análisis crítico y formulación de recomendaciones.
Análisis de PP para el desarrollo local o regional
Necesidades
y problemas Planes, progra-
mas y proyectos
“existentes”
Crítica y
recomendaciones
Planes, progra-
mas y proyectos
“sobrantes y
faltantes”
Elaboración propia
65
J, Emilio Graglia
El análisis (o estudios de determinación) puede tener como objeto una política presente o una polí-
tica pasada. Es decir, se puede analizar tanto una política que se está diseñando o se está gestionado
“ahora” como una política que se ha diseñado o se ha gestionado “antes”. Por ejemplo, se puede estu-
diar una política para el desarrollo del capital físico y la actividad económica que se diseña o gestiona
(en el presente) o una política para el desarrollo del capital humano y el capital social que ha sido
diseñada o gestionada (en el pasado) por un gobierno municipal o una asociación intermunicipal en
una localidad o región.
En el primer caso (estudio de una política presente), las conclusiones del análisis pueden servir
para decidir la ratificación (o rectificación) de programas o proyectos integrantes de un plan que
puso en marcha la presente gestión. Por ejemplo, en relación con un “plan para el desarrollo del
capital físico” de una localidad o región, se puede decidir la ratificación de los plazos de ejecu-
ción de los programas para la refacción o ampliación de viviendas existentes y para la construc-
ción de nuevas viviendas por una parte y, por la otra, la rectificación de los plazos de ejecución
de los programas para el tratamiento de aguas residuales y para la recolección y disposición de
residuos.
En el segundo caso (estudio de una política pasada), las conclusiones del análisis pueden servir para
decidir la continuidad (o discontinuidad) de programas o proyectos integrantes de un plan que puso
en marcha la pasada gestión. Por ejemplo, en relación con un “plan para el desarrollo del capital hu-
mano” de una localidad o región, se puede decidir la continuidad de los programas para la refacción
o ampliación de escuelas y para la construcción de nuevas escuelas por una parte y, por la otra, la
discontinuidad de los programas para la atención primaria de la salud o para la derivación de pacien-
tes de los centros municipales a los hospitales de otras jurisdicciones.
El análisis de las políticas existentes debe ser considerado como un insumo para el diseño de nuevas
políticas para el desarrollo local y regional. Vale destacar que el análisis puede servir, también, a los
fines de una investigación académica en el ámbito de las ciencias sociales. Muchos trabajos finales
de grado, tesinas y tesis de postgrado se plantean estos análisis comparativos sin la pretensión de
servir como insumos para el diseño de nuevas políticas. Se recomienda firmemente no diseñar nue-
vas políticas sin analizar las políticas existentes. Esta recomendación es la base para que las políticas
públicas puedan ser políticas de Estado.
Por ejemplo, antes de diseñar un nuevo “plan para el desarrollo de la actividad económica” de una
localidad se recomienda analizar los programas y proyectos existentes para aumentar el empleo o
incrementar el crecimiento tanto de la demanda como de la oferta de la economía local. Asimismo,
antes de diseñar un nuevo “plan para el desarrollo del capital social” de una región se recomienda
analizar los programas o proyectos existentes para mejorar la participación, la confianza o la acción
colectiva y cooperación. Primero, “analizar lo existente” y, sobre esa base, diseñar (o rediseñar) nue-
vos planes, programas o proyectos a gestionar.
Como decía el entonces cardenal Jorge Mario Bergoglio con motivo de la VIII Jornada de Pastoral
Social de la Arquidiócesis de Buenos Aires (2005) bajo el lema “La Nación por construir: utopía, pen-
samiento y compromiso”: “Es necesario proyectar utopías, y al mismo tiempo es necesario hacerse
cargo de lo que hay. No existe el borrón y cuenta nueva. Ser creativos no es tirar por la borda todo
66
2. Análisis y diseño del desarrollo local y regional
lo que constituye la realidad actual, por más limitada, corrupta y desgastada que ésta se presente”.
El análisis de políticas públicas en general, y particularmente de políticas para el desarrollo local y
regional, puede servir a ese fin.
“Si vamos a tratar de aportar algo a nuestra patria (nosotros decimos ‘a nuestra localidad o región’)
no podemos perder de vista ambos polos: el utópico y el realista, porque ambos son parte integrante
de la creatividad histórica. Debemos animarnos a lo nuevo, pero sin tirar a la basura lo que otros (e
incluso nosotros mismos) han construido con esfuerzo” (Bergoglio, 2005:78). Esta es, sin dudas, una
clave metodológica, pero también una clave teórica del “modelo relacional”. Diseñar y gestionar nue-
vas políticas para el desarrollo integral a escala local y regional (el “polo utópico”), pero a partir de la
realidad de cada localidad o región (el “polo realista”).
2. Pasos del análisis
2.1. Necesidades a satisfacer y problemas a resolver

En el primer paso de la metodología que se propone, los analistas deben consultar a los gobernan-
tes responsables de la decisión de las políticas para el desarrollo local y regional: 1) cuáles son las
“necesidades sociales a satisfacer” mediante la política que se analiza y 2) cuáles son los “problemas
públicos a resolver” que impiden u obstaculizan la satisfacción de esas necesidades y cuáles son las
“principales causas a remover” que explican o justifican esos problemas.
El análisis debe describir el perfil de la política en análisis. Es decir: cuáles son los sectores sociales
destinatarios, cuáles son las materias de las que se ocupa y cuáles son los territorios donde se aplica.
Por ejemplo, el sector social destinatario puede ser el de los jóvenes, la materia de la que se ocupa
puede ser el empleo y el territorio donde se aplica puede ser una ciudad. También debe describir si
se trata de una política municipal, subnacional o nacional.
Es muy importante que el análisis describa cuál es la gravedad y cuál es la urgencia de cada una de
las necesidades locales o regionales insatisfechas. Por ejemplo, si se analiza la educación en una
región, los analistas deben describir si la alfabetización, la tasa de asistencia escolar y el nivel de
instrucción alcanzado han aumentado o disminuido en comparación con los años anteriores y si
son mayores o menores en comparación con otras regiones semejantes. También deben describir
cuán urgente es la satisfacción de la necesidad “educación” para los gobernantes y administrado-
res públicos responsables de la política en diseño, para los dirigentes no gubernamentales y para
los ciudadanos.
Asimismo, el análisis debe diferenciar los motivos que explican o justifican la presencia de los pro-
blemas por una parte y, por la otra, las consecuencias de esos problemas. Los problemas no son sus
consecuencias ni sus causas. La mala atención a los pacientes de un centro de atención primaria de la
salud puede ser una consecuencia de un problema (por ejemplo, las fallas en la gestión organizacio-
nal de los recursos humanos), pero no es el problema ni mucho menos su causa (que puede provenir
de la falta de personal de la calidad necesaria o en la cantidad suficiente).
67
J, Emilio Graglia
Necesidades, problemas y causas
Necesidad
Problema 1 Problema 2 Problema 3
Causa 1.1 Causa 1.2 Causa 2.1 Causa 2.2 Causa 3.1 Causa 3.2
Elaboración propia
Para identificar las necesidades a satisfacer, los problemas irresueltos y sus causas, los analistas pue-
den apelar a diversas metodologías según los casos. En general, se recomiendan las entrevistas a
informantes clave y los grupos focales para los gobernantes provenientes de los poderes ejecutivos
y legislativos (departamentos ejecutivos municipales o concejos deliberantes, por ejemplo) (García
Pizarro, 2007). Es decir, se recomienda que los analistas entrevisten al titular del departamento eje-
cutivo y sus funcionarios políticos, y también a los concejales municipales integrantes del bloque
oficialista.
Si el contacto con los gobernantes responsables de la decisión fuera imposible o improbable, se su-
giere el análisis de sus discursos (Graglia y Specchia, 2009). Esta dificultad suele presentarse cuando
se trata de investigaciones académicas y de estudios de políticas pasadas. Este primer paso del análi-
sis o de los estudios de determinación es descriptivo. Los analistas, en consulta con los gobernantes
responsables de la decisión, narran cuáles son las necesidades sociales, los problemas públicos y sus
principales causas, sin interpretaciones ni críticas. Veamos algunos ejemplos.
Si analizásemos una política de un gobierno municipal o subnacional para el desarrollo del capital
físico de una localidad o región, las necesidades sociales identificadas podrían ser, entre otras, la
vivienda y la infraestructura de servicios (obras públicas y servicios públicos). A su vez, el problema
prioritario identificado podría ser la “ineficiencia financiera” y sus causas principales, el déficit fiscal,
la desinversión o el endeudamiento público.
Si analizásemos una política de un gobierno municipal o subnacional para el desarrollo de la ac-

tividad económica de una localidad o región, las necesidades sociales identificadas podrían ser,
entre otras, el empleo y el crecimiento de la economía local y regional. A su vez, el problema
prioritario identificado podría ser la “incapacidad institucional” y sus causas principales, las fallas
en la gestión asociada, el planeamiento del desarrollo o la gestión organizacional de los recursos
humanos.
Asimismo, si analizásemos una política de un gobierno subnacional o nacional para el desarrollo del
capital humano de una o varias localidades o regiones, las necesidades sociales identificadas podrían
ser, entre otras, la educación, la salud y el ambiente. A su vez, el problema prioritario identificado
68
podría ser la “falta de transparencia” y sus causas principales, las deficiencias en la publicidad del
presupuesto o el acceso a la información pública.
Si analizásemos una política de un gobierno subnacional o nacional para el desarrollo del capital
social de una o varias localidades o regiones, las necesidades sociales identificadas podrían ser, en-
tre otras, la seguridad, la convivencia y el fortalecimiento de la sociedad civil. A su vez, el problema
prioritario identificado podría la “falta de participación política” y sus causas principales, la baja de la
participación en las elecciones competitivas y en los consejos consultivos y foros de la sociedad civil
existentes.
2.2. Planes, programas o proyectos existentes

En el segundo paso, los analistas también deben consultar a los administradores públicos: cuáles
son los planes, programas y proyectos existentes con el fin de satisfacer las necesidades, resolver los
problemas o remover las causas establecidas en el primer paso. La fuente de información no son los
gobernantes responsables de la decisión sino los “mandos medios” responsables de la implementa-
ción de las políticas para el desarrollo local y regional.
El análisis supone (o presupone) que hay planes y que esos planes incluyen programas y programas.
A partir de ese supuesto (o presupuesto), los analistas hacen esta consulta a los funcionarios corres-
pondientes. En relación con el planeamiento, Alfredo Osorio (2003) sostiene que diversos autores
coinciden en definir el plan como “una toma anticipada de decisiones destinada a reducir incerti-
dumbre y las sorpresas, y a guiar a la acción hacia una situación deseada, mediante una instrumen-
tación reflexiva de medios” (2003:16).
Según este autor, existen múltiples coincidencias en la descripción de los atributos del plan (2003:19):
reflexión previa y concomitante con la acción, enfoque racional de decisiones, reducción del azar y la
incertidumbre, anticipación de decisiones y acciones presentes orientadas a actividades y resultados
futuros, selección de opciones y provisión y ordenamiento de medios, previsión y promoción de ac-
ciones, previsión de la sucesión temporal de objetivos y estructuración de la acción, establecimiento
de hipótesis de las acciones, intención de modificar voluntariamente los acontecimientos, hacer que
las cosas cambien intencionalmente y decisión de asumir riesgos para alcanzar los fines deseados.
Por lo tanto, el análisis debe describir las principales características de esos planes y de sus progra-
mas o proyectos integrantes. En particular: cuáles son los objetivos (generales y particulares), cuáles
son los indicadores de esos objetivos (tanto de gestión como de resultados), los verificadores y fac-
tores externos, cuáles son los recursos asignados (tanto económicos y financieros como organizacio-
nales y humanos), cuáles son los plazos previstos a los fines de la implementación (corto, mediano o
largo) y quiénes son los responsables (de las decisiones, ejecuciones y comunicaciones, del control
de gestión y la evaluación de resultados).
69
J, Emilio Graglia
Planes, programa y proyectos
Plan/es
Programa 1 Programa 2 Programa 3
Proyecto 1.1 Proyecto 1.2 Proyecto 2.1 Proyecto 2.2 Proyecto 3.1 Proyecto 3.2
Elaboración propia
Para inventariar los planes, programas y proyectos existentes, los analistas pueden apelar a diversas
metodologías según los casos. Si bien pueden apelar a las entrevistas a informantes clave y los gru-
pos focales, en general se recomienda la técnica del cuestionario. Es decir, se recomienda que los
analistas preparen un cuestionario que sea sencillo y escueto. Este segundo paso de la metodología
que se propone puede malograrse porque los cuestionarios son innecesariamente complicados o
complejos.
Vale subrayar que el cuestionario no debe ser completado por los gobernantes consultados en el
primer paso, sino por los administradores públicos dependientes de ellos. Como veremos más ade-
lante, los administradores públicos son los llamados “mandos medios”, es decir, los jefes de depar-
tamento, división y sección que integran la planta permanente de cualquier administración pública
(municipal, subnacional o nacional) y, también, los directores y subdirectores concursados.
Por ejemplo, si se ha entrevistado al ministro o secretario de Medioambiente en el primer paso, ahora

se debe suministrar el cuestionario a los jefes de departamento, división o sección de las direcciones
o subdirecciones (concursados) dependientes de ese ministerio o de esa secretaría. Esta diversifi-
cación de las fuentes de consulta permite que los analistas tengan, por una parte, las necesidades
sociales (locales o regionales) a satisfacer, los problemas públicos a resolver y las causas principales a
remover, identificados por los responsables de tomar las decisiones y, por la otra, los planes, progra-
mas y proyectos existentes, inventariados por los responsables de ponerlas en marcha.
Si el contacto con los administradores públicos responsables de la implementación fuera imposible

o improbable, se sugiere el análisis de sus informes de gestión (Graglia, 2004). Como se ha dicho, esto
suele suceder cuando se trata de investigaciones académicas y de estudios de políticas pasadas. A
semejanza del primero, este segundo paso del análisis es descriptivo. Los analistas, en consulta con
los administradores públicos responsables de la implementación, narran cuáles son los planes, pro-
gramas y proyectos para satisfacer las necesidades, resolver los problemas y remover sus causas, sin
interpretaciones ni críticas. Veamos algunos ejemplos.
Si analizásemos una política de un gobierno municipal o subnacional para el desarrollo del capital
físico de una localidad o región, el “plan para el desarrollo físico de la localidad o región de…” podría
70
incluir un “Programa de vivienda” (con proyectos de refacción o ampliación de viviendas existentes y

de construcción de nuevas viviendas) y un “Programa de infraestructura de servicios” (con proyectos
de infraestructura vial, agua de red, electricidad y gas natural y de movilidad y comunicación, trans-
porte interurbano, teléfono e internet por banda ancha).
Asimismo, si analizásemos una política de un gobierno municipal o subnacional para el desarrollo de

la actividad económica de una localidad o región, el “plan para el desarrollo económico de la localidad
o región de…” podría incluir un “Programa de empleo” (con proyectos de identificación de la demanda
laboral y de formación y capacitación de oferta laboral a escala local y regional) y un “Programa de
crecimiento de la economía de la localidad o región” (con proyectos de identificación de fortalezas y
oportunidades del comercio interno y externo y de concertación intersectorial para la producción).
2.3. Planes, programas o proyectos “sobrantes” y “faltantes”

En el tercer paso de la metodología que se propone, los analistas deben relacionar las necesidades
sociales (locales y regionales) a satisfacer, los problemas públicos a resolver y sus causas principales
a remover (identificados en el primer paso) con los planes, programas y proyectos existentes a esos
fines (inventariados en el segundo paso). El análisis debe interpretar cuáles son las relaciones entre
“lo que se debe hacer teóricamente”: satisfacer las necesidades locales o regionales, resolver los pro-
blemas públicos y remover sus causas principales y “lo que se hace real y efectivamente”: diseñar y
gestionar planes, programas y proyectos a esos fines.
Para relacionar adecuadamente “necesidades, problemas y causas”, por una parte, con “planes, pro-
gramas y proyectos”, por la otra, se recomienda el trabajo de gabinete en equipos que deben ser
multidisciplinarios, a partir de un “pensamiento estratégico” (Martínez, 2006). A diferencia de los dos
primeros pasos, el tercer paso del análisis no es descriptivo sino interpretativo. Muchas veces se ase-
mejan los conceptos de “análisis” y de “descripción”. Desde ese punto de vista, analizar una política
pública en general y, particularmente, una política para el desarrollo local y regional, sería describirla,
nada más.
Desde nuestro punto de vista, los analistas deben describir y, sobre esa base, interpretar. La inter-
pretación de las políticas supone los tres atributos que Harold D. Lasswell (1971) requería en la con-
cepción emergente de las ciencias de políticas: “Primero, contextualidad: las decisiones son parte
integrante de un proceso social mayor. El segundo es la orientación hacia problemas: los científicos
de políticas hacen suyas las actividades intelectuales relacionadas con el esclarecimiento de metas,
tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas. Tercero, diversidad: los métodos utilizados son
múltiples y diversos” (Lasswell, 1971).
A partir de dichos atributos, los analistas deben buscar dos defectos probables de las políticas para
el desarrollo local y regional que se analizan: planes, programas o proyectos “sobrantes” o “fal-
tantes”. Se entiende que hay “sobrantes” cuando se detectan planes que no tienden a satisfacer ne-
cesidades locales o regionales, programas que no tienden a resolver problemas públicos o proyectos
que no tienden a remover causas. Se entiende que hay “faltantes” cuando se detectan necesidades
locales o regionales sin planes que tiendan a satisfacerlas, problemas públicos sin programas que
tiendan a resolverlos o causas sin proyectos que tiendan a removerlas. Veamos algunos ejemplos.
71
J, Emilio Graglia
Planes, programas y proyectos “sobrantes” y “faltantes”
Sobrantes Faltantes
Planes sin necesidades Necesidades

a satisfacer a satisfacer sin planes
Programas sin problemas Problemas a resolver

a resolver sin programas
Proyectos sin causas Causas a remover

a resolver sin proyectos
Elaboración propia
Supongamos que se analiza una política de un gobierno subnacional o nacional para el desarrollo
del capital humano y el capital social de varias localidades o regiones. Según los gobernantes en-
trevistados, las necesidades sociales identificadas son cinco: la educación, la salud y el ambiente (en
cuanto al desarrollo del capital humano), la seguridad, la convivencia y fortalecimiento de la socie-
dad civil (con respecto al desarrollo del capital social).
A su vez, los problemas prioritarios identificados son dos: la falta de transparencia y la falta de parti-
cipación política. Respecto de sus causas, se identifican cuatro como principales: las deficiencias en
la publicidad del presupuesto y en el acceso a la información pública (respecto de la transparencia),
la baja en la participación electoral (elecciones competitivas) y en la participación no electoral (tanto
en los consejos consultivos como en los foros de la sociedad civil existentes).
Según los administradores públicos entrevistados, el “plan para el desarrollo humano de la localidad
o región de…” incluye un “Programa de educación” (con proyectos de mantenimiento, refacción,
ampliación o construcción de escuelas y de revisión de contenidos educativos), un “Programa de sa-
lud” (con proyectos de mantenimiento, refacción, ampliación o construcción de centros de atención
primaria de la salud –CAPS– y hospitales y de derivación de pacientes), y un “Programa de ambiente”
(con proyectos de tratamiento de aguas residuales y de recolección y disposición de residuos).
A su vez, el “plan para el desarrollo del capital social de la localidad o región de…” incluye un primer
“Programa de seguridad” (con proyectos de mantenimiento, refacción, ampliación o construcción de
comisarías y de prevención de delitos y contravenciones) y un segundo “Programa de convivencia y
fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil” (con proyectos de formación y capacita-
ción de líderes comunitarios y de proyecto de fomento de la acción colectiva y cooperación).
72
En este tercer paso, los analistas deben interpretar las relaciones entre los planes34 y las necesidades
identificadas (educación, salud, ambiente, seguridad, convivencia y fortalecimiento de la sociedad
civil). También deben interpretar las relaciones entre los programas35 y los problemas identificados
(falta de transparencia y falta de participación política) y entre los proyectos36 y las causas principales
(deficiencias en la publicidad del presupuesto y en el acceso a la información pública, baja de la par-
ticipación electoral en las elecciones competitivas, en los consejos consultivos foros de la sociedad
civil existentes).
Vale subrayar que los analistas hacen sus interpretaciones sobre los defectos de las políticas que se
analizan de acuerdo con la información dada por los gobernantes responsables de la decisión (en el
primer paso) y por los administradores públicos funcionarios dependientes de ellos (en el segundo
paso). El análisis detecta planes, programas o proyectos tanto “sobrantes” como “faltantes” en com-
paración con las necesidades, los problemas y sus causas identificados por los gobernantes. Los ana-
listas interpretan las políticas existentes, pero no diseñan nuevas políticas. Se trata del conocimiento
del proceso y no del conocimiento en el proceso, según la distinción de Lasswell (1971).
2.4. Crítica y recomendaciones

Finalmente, los analistas deben examinar la congruencia de las políticas públicas. En general, se pue-
de decir que una política para el desarrollo local y regional es congruente si no sobran ni faltan pla-
nes, programas o proyectos para satisfacer las necesidades físicas, económicas, humanas y sociales
de la localidad o región. Dicho en otros términos, si es capaz de atender los problemas irresueltos y
remover las causas principales a los fines del desarrollo integral de la localidad o región. Obviamente,
la “congruencia total” es imposible y se trata de una situación tan ideal como irreal.
Por ejemplo, una política de desarrollo del capital físico de una localidad o región debería incluir
planes, programas y proyectos para satisfacer las necesidades de vivienda, obras y servicios. Una
política para el desarrollo de la actividad económica debería incluir planes, programas y proyectos
para satisfacer las necesidades de empleo y de crecimiento. Una política de desarrollo del capital
humano debería incluir planes, programas y proyectos para satisfacer las necesidades de educa-
ción, salud y básicas. Una política de desarrollo del capital social debería incluir planes, programas
y proyectos para satisfacer las necesidades de participación, de confianza y de acción colectiva y
cooperación.
Sin embargo, las políticas son imperfectas por definición y, por lo tanto, perfectibles, también por
definición. El análisis debe criticar negativamente las incoherencias detectadas en el tercer paso (pla-
nes, programas o proyectos “sobrantes” o “faltantes”) y, también, criticar positivamente las coheren-
cias entre “lo que se debe hacer teóricamente” y “lo que se hace real y efectivamente”. La crítica de la
34 Para el desarrollo humano y para el desarrollo social.

35 De educación, salud, ambiente, seguridad, convivencia y fortalecimiento de la sociedad civil.
36 De mantenimiento, refacción, ampliación o construcción de escuelas, de revisión de contenidos educativos, de
mantenimiento, refacción, ampliación o construcción de centros de atención primaria de la salud y hospitales, de
derivación de pacientes, de tratamiento de aguas residuales, de recolección y disposición de residuos, de man-
tenimiento, refacción, ampliación o construcción de comisarías, de prevención de delitos y contravenciones, de
formación y capacitación de líderes comunitarios y de fomento de la acción colectiva y cooperación.
73
J, Emilio Graglia
que hablamos no es la crítica “destructiva”, sino la que sirve a los fines de mejorar la formulación y la
implementación de las políticas para el desarrollo local y regional
Para analizar la congruencia (o la incongruencia) de las políticas para el desarrollo local y regional en
análisis también se recomienda el trabajo de gabinete en equipos que, insistimos, deben ser multi-
disciplinarios, a partir de un “pensamiento estratégico” (Martínez, 2006). El cuarto paso del análisis
no es descriptivo (a diferencia de los dos primeros) ni interpretativo (a diferencia del tercero) sino
crítico. Los analistas hacen críticas y, sobre esa base, pueden y deben hacer las recomendaciones que
consideren a los fines del diseño de nuevas políticas.
Recomendaciones del análisis
Eliminar
sobrantes
Diseñar
faltantes
Gestionar o
evaluar
existentes
Recomendaciones
Elaboración propia
Este enfoque metodológico que proponemos no es nuevo en el desarrollo del análisis de políticas
públicas. En un artículo publicado en el año 1986 con el título “Entre el conocimiento y la política:
tres caras del análisis de políticas”, Douglas Torgerson (1986) planteaba la cuestión con una claridad
casi insuperable. Al decir de este autor, en una concepción amplia del término, “el análisis de política
incluye todas aquellas actividades dirigidas a desarrollar conocimiento que sea relevante para la
formulación e implementación de las políticas públicas” (Torgerson, 1986).
Sostenemos, pues, que los analistas deben recomendar la eliminación de planes, programas o
proyectos “sobrantes” si se hubieran detectado planes que no tienden a satisfacer necesidades
locales o regionales, programas que no tienden a resolver problemas públicos o proyectos que no
tienden a remover causas. Previamente, se aconseja que ratifiquen con los gobernantes cuáles son
las necesidades a satisfacer, los problemas irresueltos y sus causas principales, para subsanar proba-
bles omisiones. Tal vez deban reunirse con ellos para revisar las entrevistas en función de los cuestio-
narios respondidos por los administradores públicos.
74
A su vez, deben recomendar la formulación de planes, programas o proyectos “faltantes” si se

hubieran detectado necesidades locales o regionales sin planes que tiendan a satisfacerlas, proble-
mas públicos sin programas que tiendan a resolverlos o causas sin proyectos que tiendan a remover-
las. Para subsanar probables omisiones, previamente, se aconseja que ratifiquen con los administra-
dores públicos cuáles son los planes y los programas o proyectos integrantes. Tal vez deban reunirse
con ellos para revisar los cuestionarios en función de las entrevistas realizadas a los gobernantes.
Finalmente, deben recomendar la implementación o evaluación de planes, programas o proyec-

tos “existentes” si no se hubieran detectado “sobrantes” ni “faltantes” pero los planes, programas o
proyectos “existentes” no se han implementado (están diseñados pero no están gestionados) o no
se han evaluado (están gestionados pero no están evaluados), los analistas deben recomendar la
implementación o la evaluación, respectivamente.
En síntesis, los analistas deben recomendar la eliminación de los “sobrantes”, el diseño de los “faltan-
tes”, la gestión o evaluación de los planes, programas o proyectos “existentes”. Vale subrayar que los
analistas hacen sus críticas y recomendaciones de acuerdo con criterios personales y profesionales
(que son inevitablemente subjetivos) pero siempre a partir de la información dada por los gobernan-
tes responsables de la decisión y los administradores públicos responsables de la implementación
que han sido consultados.
El producto del análisis (o de los “estudios de determinación”) debe ser el primer insumo del diseño
de nuevas políticas para el desarrollo local y regional. El análisis se puede hacer sin un diseño a pos-
teriori, pero el diseño no se debe hacer sin un análisis a priori. Vale la pena resaltar que las fuentes
consultadas en el análisis son los gobernantes y administradores públicos, no los actores sociales.
Esa es una restricción que se supera en el diagnóstico que veremos a continuación.
75
CAPÍTULO II:
DIAGNÓSTICO DE POLÍTICAS
PARA EL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL
1. Introducción
Como se dijo en la presentación, el análisis (o “estudios de determinación”) y el diseño de las políticas
públicas en general y, particularmente, de las políticas para el desarrollo local y regional, anticipan y
configura la gestión. A su vez, el diseño consta de dos fases principales: 1) el diagnóstico y 2) la deci-
sión. En la búsqueda del desarrollo local y regional, según el “modelo relacional” (Graglia, 2004), en el
diseño, lo primero es el diagnóstico.
En esta fase se identifican las necesidades y los problemas locales y regionales y, sobre esa base, se
formulan las alternativas posibles. Específicamente, las fases de este proceso son las siguientes:1)
enumerar y jerarquizar las necesidades locales y regionales (según criterios de gravedad y urgen-
cia); 2) enumerar y priorizar los problemas locales y regionales (según criterios de frecuencia e inci-
dencia); 3) enumerar las alternativas a los fines de remover las causas de los problemas (fortalezas
u oportunidades); y 4) seleccionar las posibles (según criterios de capacidad real de intervención,
efectividad y factibilidad política.
Diagnóstico de PP para el desarrollo local o regional
Enumerar y jerarquizar
necesidades locales
y regionales
Identificar
necesidades
y problemas
Enumerar y priorizar problemas
locales y regionales
Diagnóstico
Enumerar
alternativas
Formular
alternativas
posibles
Seleccionar
posibles
Elaboración propia
77
J, Emilio Graglia
Desde nuestro punto de vista, los principales responsables del proceso de diagnóstico son los dise-
ñadores integrantes del equipo de diagnóstico. A esos fines, deben realizar una investigación acción
participativa (IAP). Las fuentes y los mecanismos de consulta de dicha investigación deben ser plura-
listas e idóneos. Se distinguen, entre las fuentes, los actores políticos y sociales y, entre los mecanis-
mos de consulta, la observación directa, las entrevistas a informantes clave, los grupos focales y las
encuestas de opinión.
Los actores políticos son los gobiernos y sus administraciones públicas (nacionales, subnacionales
o municipales) y las asociaciones intergubernamentales que ellos integran. Los actores sociales pro-
venientes de los sectores privados (con y sin fines de lucro) son las empresas privadas (grandes,
medianas o pequeñas) y las organizaciones civiles (asociaciones o fundaciones, gremios y sindica-
tos, universidades, etc.), mientras que los actores sociales provenientes del sector ciudadano son las
personas individualmente consideradas (es decir, sin pertenencia al sector estatal ni a los sectores
empresariales o civiles).37
Entre los mecanismos de consulta, se destaca la observación directa de los diseñadores durante
el proceso de diagnóstico. Las entrevistas a informantes clave y los grupos focales son las mejo-
res técnicas para entender la opinión tanto de los gobernantes y administradores públicos como
de los dirigentes privados (empresariales y civiles). A su vez, la encuesta es la técnica preferible
para conocer la opinión de la ciudadanía. Obviamente, el equipo de diagnóstico debe hacer las
opciones metodológicas correspondientes según los casos, ordenando y facilitando el proceso de
diagnóstico.
Sostenemos que se debe consultar a los ciudadanos, pero ellos no deben ser la única fuente de
consulta. También se debe consultar a los gobernantes y administradores públicos responsables de
la decisión e implementación de las políticas, junto con los dirigentes privados (tanto empresariales
como civiles). Luego, el equipo de diagnóstico debe hacer la síntesis, nada más y nada menos, siendo
un trabajo interdisciplinario que requiere “pensamiento estratégico” (Martínez, 2006).
Las consultas a diversos especialistas en desarrollo del capital físico, de la actividad económica, del
capital humano o del capital social, de acuerdo con la política para el desarrollo local y regional que
se diagnostica, pueden ser muy importantes para cotejar con las opiniones de los actores políticos
y sociales consultados. También pueden ser muy importantes los análisis de experiencias de otras
localidades o regiones que sean comparables.
En el análisis (o “estudios de determinación”), los gobernantes y administradores públicos han sido

consultados sobre las necesidades a satisfacer, los problemas irresueltos y sus principales causas por
una parte y, por la otra, sobre los planes, programas o proyectos al respecto. Ahora, en el proceso de
diagnóstico, se amplía la consulta a los dirigentes privados (empresariales y civiles) y a los ciudada-
nos. Atentos a ellos, hablamos de un diagnóstico “participativo”.
37 Los propietarios de medios de comunicación social (Jacoby, 2011) y los directivos de partidos políticos (Zovatto,
2006a) son considerados actores sociales provenientes de los sectores privados con y sin fines de lucro, respecti-
vamente.
78
2. Fases del diagnóstico

2.1. Enumerar y jerarquizar las necesidades locales y regionales
Inicialmente, los diseñadores deben definir cuatro cuestiones fundamentales a los fines del diagnós-
tico. La primera es el sujeto, es decir, cuál es el gobierno responsable de decidir la puesta en marcha
de la política que se diseña. ¿Se trata de una política nacional, subnacional o municipal? La segunda
es el objeto, es decir, cuál es la materia de la que se ocupa y cuál es el territorio en el que se aplica
dicha política. ¿Se trata de una política para el desarrollo físico, económico, humano o social de una o
más localidades o regiones? La tercera son las fuentes, o sea, los actores políticos y sociales a consul-
tar. Y la cuarta son los mecanismos de consulta, o sea, las técnicas de investigación social a utilizar.
Definidas estas cuatro cuestiones, los diseñadores deben enumerar las necesidades locales y regio-
nales, preguntando a los dirigentes privados (empresariales y civiles) y a los ciudadanos:38 ¿cuáles
son las necesidades a satisfacer por el gobierno (nacional, subnacional o municipal) en relación con
el desarrollo en una localidad o región determinada? A partir de las respuestas específicas a esa pre-
gunta genérica, los diseñadores deben ordenar y facilitar el proceso de diagnóstico enumerando las
necesidades a satisfacer, es decir, listándolas de acuerdo con las fuentes y mecanismos de consulta.
Necesidades locales y regionales
Desarrollo local
y regional
Desarrollo
Desarrollo Desarrollo Desarrollo
de la actividad
del capital físico del capital humano del capital social
economica
Seguridad
Vivienda Empleo Educación
y convivencia
Infraestructura Crecimiento Fortalecimiento

de servicios de la economía Salud de la sociedad
local y regional civil
Ambiente
Elaboración propia
Por ejemplo, si diseñásemos una política nacional, subnacional o municipal para el desarrollo integral
de una o más localidades o regiones, las necesidades sociales a identificar podrían ser, entre otras,
el desarrollo del capital físico (incluyendo la vivienda y la infraestructura de servicios), el desarrollo
de la actividad económica (incluyendo el empleo y el crecimiento dela economía local y regional), el
38 Se supone que los gobernantes y administradores públicos han sido consultados en el análisis (o “estudios de
determinación”) de las políticas existentes sobre las necesidades a satisfacer.
79
J, Emilio Graglia
desarrollo del capital humano (incluyendo la educación, la salud y el ambiente) y el desarrollo del ca-
pital social (incluyendo tanto la seguridad y convivencia como el fortalecimiento de la sociedad civil).
Luego de enumerar las necesidades locales y regionales, los diseñadores deben jerarquizarlas. A los
fines de la jerarquización, se propone que el equipo de diseño analice la “gravedad” (tanto en el tiem-
po como en el espacio) por una parte y, por la otra, la “urgencia” (tanto social como política) de cada
una de las necesidades enumeradas. Ambos (gravedad y urgencia) son los criterios de jerarquización
de necesidades propuestos según el “modelo relacional” (Graglia, 2004).
Criterios para jerarquizar necesidades locales o regionales
En el tiempo
Gravedad
En el espacio
En la percepción
de los actores sociales
Urgencia
En la percepción
de los actores políticos
Elaboración propia
La gravedad se analiza a partir de indicadores provenientes de estadísticas (gubernamentales o no

gubernamentales) y consultas a expertos temáticos. Por ejemplo, si se diseña una política para el
desarrollo del capital físico, puede verse el déficit habitacional. Si se diseña una política para el desa-
rrollo de la actividad económica puede considerarse el desempleo. Si se diseña una política para el
desarrollo humano, pueden verse las tasas de matriculación secundaria y de mortalidad infantil. Si
se diseña una política para el desarrollo del capital social, pueden considerarse las tasas de delitos y
contravenciones.
A su vez, la urgencia se analiza a partir de consultas a los actores sociales (la percepción de los acto-
res políticos se conoce a través del análisis o estudios de determinación” de las políticas existentes).
Al respecto, la metodología propuesta supone que los diseñadores consideren cada una de las nece-
sidades insatisfechas por separado y averigüen: ¿es grave en relación con otros períodos?¿Es grave
en relación con otros lugares? ¿Es percibida como urgente por los actores sociales?¿Es percibida
como urgente por los actores políticos?
Por ejemplo, si se analiza el empleo en una ciudad, los diseñadores deben investigar si la desocupa-
ción ha aumentado o disminuido en comparación con los años anteriores y si es mayor o menor en
comparación con otras ciudades semejantes. También deben indagar cuán urgente es para los go-
bernantes y administradores públicos responsables de la política en diseño, cuán urgente es para los
empresarios y gremialistas y cuán urgente es para los ciudadanos. Partiendo de las respuestas, que
80
pueden ser desde diferentes hasta contradictorias, los diseñadores deben hacer la síntesis, siempre
citando las fuentes y los mecanismos de consulta.
En cuanto a la gravedad en el tiempo, se considera: “de alta gravedad” si las necesidades locales o
regionales a satisfacer aumentaron en comparación con otros períodos comparables, “de baja gra-
vedad” si disminuyeron y “de gravedad media” si no aumentaron ni disminuyeron. Respecto de la
gravedad en el espacio, se considera: “de alta gravedad” si las necesidades locales o regionales a
satisfacer son mayores en comparación con otros lugares comparables, “de baja gravedad” si son
menores y “de gravedad media” si son iguales.
Respecto de la urgencia social, se considera: “de alta urgencia social” si las necesidades locales o regio-
nales a satisfacer son percibidas como muy urgentes por los actores sociales, “de baja urgencia social”
si son percibidas como poco urgentes y “de urgencia social media” si son percibidas como urgentes. En
cuanto a la urgencia política, se considera: “de alta urgencia política” si las necesidades locales o regio-
nales a satisfacer son percibidas como muy urgentes por los actores políticos, “de baja urgencia social”
si son percibidas como poco urgentes y “de urgencia social media” si son percibidas como urgentes.
Como puede verse, para cada pregunta se admiten tres opciones y a cada una de ellas se le asigna
una valoración relativa: alta, media o baja. Puede haber necesidades de “alta gravedad” en el tiempo
pero de “baja o media gravedad” en el espacio o viceversa. Asimismo, puede haber necesidades “de
alta urgencia social” pero de “baja o media urgencia política” o viceversa. Finalmente, puede haber
necesidades de “alta gravedad” pero de “baja o media urgencia” o viceversa.
Se considera cada una por separado asignándole una valoración en relación con cada uno de los cri-
terios establecidos. No se comparan las necesidades locales o regionales entre ellas. El análisis de las
valoraciones dará el orden de jerarquización que se busca. Mientras más imprecisa sea la delimitación
de necesidades locales o regionales a satisfacer, más largo será el listado de problemas irresueltos. Es
muy importante destacar que a los fines de la calidad de vida deseada como bien común de una lo-
calidad o una región, hay que satisfacer cada una de las necesidades locales o regionales. El orden de
necesidades jerarquizadas debe entenderse como una orientación para la decisión gubernamental.
2.2. Enumerar y priorizar los problemas locales y regionales

Luego de enumerar y jerarquizar las necesidades locales y regionales, los diseñadores deben enu-
merar los problemas públicos que impiden u obstaculizan satisfacerlas. Metodológicamente, se re-
comienda a los diseñadores que consulten simultáneamente sobre las necesidades a satisfacer y los
problemas a resolver. No vale la pena hacer dos grupos focales o dos entrevistas a informantes clave
(con los mismos dirigentes empresariales o civiles, por ejemplo) o dos encuestas de opinión pública,
consultando sobre las necesidades primero y sobre los problemas después.
Los diseñadores deben preguntar a los dirigentes privados (empresariales y civiles) y a los
ciudadanos:39 ¿cuáles son las dificultades que impiden u obstaculizan la satisfacción social de cada
una de las necesidades locales y regionales identificadas? Por ejemplo: ¿cuáles son problemas que
39 También se supone que los gobernantes y administradores públicos han sido consultados en el análisis (o “estu-
dios de determinación”) de las políticas existentes sobre los problemas irresueltos.
81
J, Emilio Graglia
impiden u obstaculizan el desarrollo del capital físico, de la actividad económica, del capital humano
o del capital social? A partir de las respuestas específicas a esa pregunta genérica, los diseñadores
deben ordenar y facilitar el proceso de diagnóstico enumerando los problemas a resolver.
Por ejemplo, si diseñásemos una política para el desarrollo del capital físico, de la actividad económi-
ca, del capital humano o del capital social de una o más localidades o regiones, los problemas identi-
ficados podrían ser, entre otros, la ineficiencia financiera (causada por el déficit fiscal, la desinversión
o el endeudamiento público), la incapacidad institucional (causada por fallas en la gestión asocia-
da, el planeamiento del desarrollo o la gestión organizacional de los recursos humanos), la falta de
transparencia (causada por deficiencias en la publicidad del presupuesto o el acceso a la información
pública) o de participación política (causada por la baja en la participación electoral o no electoral).
Problemas y causas locales y regionales
Desarrollo local
y regional
Ineficiencia Incapacidad Falta de Falta de

financiera institucional transparencia participación política
Fallas en la Deficiencias en la Baja de la

Déficit fiscal participación
gestión asociada publicidad del
presupuesto electoral
Fallas en el
Desinversión planeamiento del Deficiencias Baja de la
desarrollo en el acceso participación
a la información no electoral
Fallas en la gestión pública
Endeudamiento organizacional
de los RRHH
Elaboración propia
Además de listarlos, los diseñadores deben estructurar los problemas, es decir, deben establecer
cuáles son sus causas. Un problema estructurado es un problema con causas identificadas. No todas,
sino las principales. Al respecto, es muy importante aclarar que las causas de los problemas no son el
origen sino el motivo que explica o justifica su presencia actualmente. Asimismo, es muy importante
diferenciar los problemas de sus consecuencias. Las consecuencias hacen visible el problema pero
no son el problema. Esta instancia del modelo relacional puede asemejarse al “análisis del problema”
que propone la metodología del “marco lógico” (Ortegón, Pacheco y Prieto, 2005).
Luego de enumerar los problemas con sus causas, los diseñadores deben priorizarlos. A los fines
de la priorización, se propone que los diseñadores analicen la “frecuencia” y la “incidencia”, es decir,
cuántas veces se presenta cada problema y, a su vez, cuánto influye su solución sobre la resolución
de los demás problemas. Ambos (frecuencia e incidencia) son los criterios de priorización de proble-
mas propuestos según el “modelo relacional” (Graglia, 2004).
82
Criterios para priorizar problemas locales o regionales
Según la percepción
de los actores sociales
Frecuencia
Según la percepción
de los actores políticos
En el corto/mediano
plazo
Incidencia
En el largo plazo
Elaboración propia
La frecuencia se analiza a partir de consultas a los actores sociales (la percepción de los actores políti-
cos ya se conoce a través del análisis o “estudios de determinación” de las políticas existentes), mientras
que la incidencia se analiza a partir de estadísticas (gubernamentales y no gubernamentales) y con-
sultas a expertos temáticos. Es incorrecto consultar a los expertos temáticos sobre la frecuencia y a los
actores sobre la incidencia. Aquellos no tienen por qué conocer la presencia de los problemas y estos
no tienen por qué entender las influencias entre los mismos. La metodología propuesta supone que los
diseñadores consideren cada uno de los problemas y averigüen ambos criterios.
Por ejemplo: ¿cuántas veces se menciona la “ineficiencia financiera” y cuánto incide su solución sobre
la incapacidad institucional, la falta de transparencia y de participación política? ¿Cuántas veces se
menciona la “incapacidad institucional” y cuánto incide su solución sobre la ineficiencia financiera, la
falta de transparencia y de participación política?¿Cuántas veces se menciona la “falta de transparen-
cia” y cuánto incide su solución sobre la ineficiencia financiera, la incapacidad institucional y la falta
de participación?¿Cuántas veces se menciona la “falta de participación” y cuánto incide su solución
sobre la ineficiencia financiera, la incapacidad institucional y la falta de transparencia?
Respecto de la frecuencia según los actores sociales, se considera: “de alta frecuencia” el problema
percibido por más de dos tercios de los actores sociales consultados, “de frecuencia media” el proble-
ma percibido por menos de dos tercios y más de un tercio y “de baja frecuencia” el problema percibi-
do por menos de un tercio. En cuanto a la frecuencia según los actores políticos, se considera: “de
alta frecuencia” el problema percibido por más de dos tercios de los actores políticos consultados,
“de frecuencia media” el problema percibido por menos de dos tercios y más de un tercio y “de baja
frecuencia” el problema percibido por menos de un tercio.
Respecto de la incidencia en el corto/mediano plazo, se considera: “de alta incidencia” el pro-

blema cuya solución resuelve completamente otro problema, “de incidencia media” el proble-
ma cuya solución resuelve parcialmente otro problema y “de baja incidencia” el problema cuya
solución no resuelve otro problema, en menos de cuatro años. En cuanto a la incidencia en el
largo plazo, se considera: “de alta incidencia” el problema cuya solución resuelve completamen-
te otro problema, “de incidencia media” el problema cuya solución resuelve parcialmente otro
83
J, Emilio Graglia
problema y “de baja incidencia” el problema cuya solución no resuelve otro problema, en más
de cuatro años.
Partiendo de las respuestas, que pueden ser desde diferentes hasta contradictorias, los diseñadores
deben hacer la síntesis, siempre citando las fuentes y los mecanismos de consulta. Para cada pregun-
ta se admiten tres opciones y a cada una de ellas se le asigna una valoración relativa: alta, media o
baja. Puede haber necesidades “de alta frecuencia social” pero de “baja o media frecuencia política”,
o viceversa. Asimismo, puede haber problemas de “alta incidencia” en el corto/mediano plazo pero
de “baja o media incidencia” en el largo plazo o viceversa. Finalmente, puede haber necesidades de
“alta frecuencia” pero de “baja o media incidencia” o viceversa.
Se considera cada problema irresuelto por separado, asignándole una valoración en relación con cada
uno de los otros problemas irresueltos. Pero, a diferencia de lo que se vio para jerarquizar las necesidades
a satisfacer, se comparan los problemas entre ellos. El análisis de las valoraciones dará el orden de priori-
zación que se busca. Es muy importante destacar que a los fines de la calidad de vida deseada como bien
común de una localidad o región, hay que solucionar cada uno de los problemas con sus causas. El orden
de problemas priorizados debe entenderse como una orientación para la decisión gubernamental.
2.3. Enumerar las alternativas

Un diagnóstico sin alternativas de solución es un diagnóstico inconcluso, poco o nada útil para la
toma de decisiones. Luego de enumerar y jerarquizar las necesidades locales y regionales por una
parte y, por la otra, de enumerar y priorizar los problemas con sus causas que impiden u obstaculizar
satisfacerlas, los diseñadores deben enumerar las alternativas. Se trata de enunciar los diferentes
cursos de decisión y acción para remover las causas de los problemas priorizados. Esta instancia del
modelo relacional puede asemejarse a la “Identificación de alternativas de solución al problema” que
propone la metodología del “marco lógico” (Ortegón, Pacheco y Prieto, 2005).
Según el modelo relacional, primero se deben identificar (enumerar y priorizar) los problemas con
sus causas y, luego, se deben formular las soluciones. Claramente, de poco o nada vale identificar
los problemas sin formular las soluciones alternativas. Sin embargo, la formulación de las soluciones
alternativas debe retroalimentar la identificación de los problemas. Si tenemos el problema pero no
la solución alternativa, debemos revisar el problema. Es un camino de ida y de vuelta. A la vez, no
pocas veces, primero se identifican las soluciones y luego se formulan los problemas con sus causas.
Siempre se deben plantear dos o más soluciones alternativas. Un buen diagnóstico enumera por
lo menos dos alternativas para remover una o más causas de uno o más problemas. No se puede
admitir un diagnóstico que imponga “la” alternativa a adoptar. No hay una sola causa que motive la
irresolución del o los problemas ni un solo problema que impida u obstaculice la satisfacción de la o
las necesidades locales o regionales. Tampoco puede haber una sola alternativa. La enumeración de
varias alternativas requiere creatividad e innovación del y en el equipo de diagnóstico. La consulta a
expertos puede ayudar a buscar y encontrar las otras alternativas.
Las alternativas suponen decisiones o acciones incompatibles, por definición. Por lo tanto, deben ser
excluyentes y no compatibles o complementarias. Entre dos alternativas, si se tomara o realizara la
84
primera, entonces, no se debería tomar o realizar la segunda y viceversa. Si las decisiones o acciones
en consideración son compatibles o complementarias, es decir, si pueden o deben tomarse o reali-
zarse conjuntamente, entonces son partes de una misma alternativa y no dos alternativas distintas.
De acuerdo con un enfoque incrementalista, consideramos que los diseñadores deben considerar
“mantener la situación existente” como una alternativa posible.
Por ejemplo, supongamos que el problema prioritario que impide u obstaculiza la satisfacción de
una necesidad de desarrollo del capital humano como la atención primaria de la salud es la incapa-
cidad institucional, y que su principal causa es la ineficiencia en la gestión de los recursos humanos.
En ese supuesto, contratar, por una parte, y capacitar al personal municipal a cargo de la prestación
de los servicios, por la otra, no son dos alternativas sino partes de una alternativa. Otra alternativa
podría ser, por ejemplo, privatizar la prestación del servicio (completa o parcialmente). Es decir, si se
privatiza no se contrata ni se capacita al personal municipal y viceversa.
Los diseñadores deben preguntar a los dirigentes privados (empresariales y civiles) y a los
ciudadanos:40 ¿cuáles son las alternativas para remover las causas de los problemas que impiden u
obstaculizan la satisfacción de las necesidades locales y regionales? A partir de las respuestas espe-
cíficas a esa pregunta genérica, los diseñadores deben ordenar y facilitar el proceso de diagnóstico
enumerando las soluciones alternativas, listándolas. Además, deben precisar si las causas a remover
son debilidades o amenazas. Este punto es muy importante y se recomienda el análisis FODA.
Tanto las debilidades como las amenazas influyen negativamente, provocando los problemas que
impiden u obstaculizan la satisfacción de las necesidades de desarrollo físico, económico, humano
o social de una localidad o región. Las debilidades son fuerzas internas, es decir, provienen de la
organización estatal, de los gobiernos o las administraciones públicas (nacionales, subnacionales o
municipales), mientras que las amenazas, a diferencia de las debilidades, no son fuerzas internas sino
externas, es decir, no provienen de la organización estatal sino del entorno social (de los sectores
privados, con o sin fines de lucro, o de la misma ciudadanía).
Desde nuestro punto de vista, si las causas son debilidades, las alternativas deben suponer fortale-
zas. En cambio, si las causas son amenazas, las alternativas deben suponer oportunidades. Tanto las
fortalezas como las oportunidades influyen positivamente solucionando los problemas (parcial o
completamente). Las fortalezas son fuerzas internas, mientras que las oportunidades no son fuerzas
internas sino externas. Tratar de solucionar debilidades estatales a partir de oportunidades prove-
nientes del entorno social es erróneo. También es erróneo tratar de solucionar amenazas sociales con
fortalezas provenientes de la organización estatal.
Por ejemplo, supongamos que el problema prioritario que impide u obstaculiza la satisfacción de
una necesidad de desarrollo del capital físico como la vivienda es la ineficiencia de la gestión finan-
ciera de los recursos municipales. Si su principal causa fuese la disminución de los ingresos propios
del gobierno municipal, es decir, una debilidad, la alternativa debería ser una fortaleza (el aumento
40 También se supone que los gobernantes y administradores públicos han sido consultados en el análisis (o “estu-
dios de determinación”) de las políticas existentes sobre los planes, programas y proyectos existentes y que estos
son sus alternativas.
85
J, Emilio Graglia
de esos ingresos). Pero si su principal causa fuese la disminución de las transferencias o los aportes
de otras jurisdicciones (subnacional o nacional), es decir, una amenaza, la alternativa debería ser una
oportunidad (el aumento de esas transferencias).
Enumeración de alternativas para remover causas

de problemas locales o regionales
Si las causas de los problemas Si las causas de los

son debilidades problemas son amenazas
Las alternativas deben Las alternativas deben

ser fortalezas ser oportunidades
Elaboración propia
Unas veces, una fortaleza organizacional maximiza una oportunidad del entorno. Por ejemplo, la efi-
ciencia de la gestión organizacional de un gobierno municipal, puede mejorar el aumento de las trans-
ferencias del gobierno subnacional para la realización de obras de tratamiento de aguas residuales
en la localidad. Otras veces, una debilidad organizacional maximiza una amenaza del entorno. Por
ejemplo, la ineficiencia de la gestión de los recursos humanos puede empeorar la disminución de los
aportes del gobierno nacional para la prestación de servicios de recolección y disposición de residuos.
Los problemas, con sus causas, pueden ser internos o externos. Consecuentemente, las soluciones
alternativas también deben ser internas o externas. Por lo tanto, desde nuestro punto de vista es
clave descifrar su procedencia. Enumerar las alternativas a los problemas requiere un conocimiento
y entendimiento de la organización estatal y del entorno social. Conocer y entender el Estado y la
sociedad posibilitan aumentar las fortalezas y disminuir las debilidades de la organización guberna-
mental y administrativa para maximizar las oportunidades y minimizar las amenazas provenientes
del entorno privado y ciudadano.
Sin dudas, se trata de un trabajo de prospectiva que pretende anticipar las consecuencias eventuales
de la ejecución y comunicación de las diferentes alternativas. Es decir, respecto de cada una de las
alternativas enumeradas, los diseñadores deben preguntarse y preguntar a los actores y a los exper-
tos cuáles son las fortalezas y debilidades de la organización estatal para ejecutarlas y comunicarlas
y, también, cuáles son las oportunidades y amenazas del entorno social y económico para hacerlo.
Entre los extremos de una organización fuerte y un entorno oportuno por una parte y, por la otra, de
una organización débil y un entorno amenazante, la variedad es muy grande.
2.4. Seleccionar las posibles

Luego de enumerar las alternativas para remover las causas de los problemas, los diseñadores de-
ben seleccionar las posibles. Un buen diagnóstico no puede incluir alternativas “imposibles”. Las al-
ternativas “imposibles” ni siquiera son alternativas. Pueden ser deseos y hasta buenos deseos, pero
no sirven como base y punto de partida para la decisión, que es la fase subsiguiente al diagnóstico.
86
Hablar de alternativas “posibles” es hablar de alternativas “estratégicas”, porque lo estratégico es lo

posible. A esos fines, metodológicamente, primero deben establecerse criterios de selección. Según
el “modelo relacional”, los criterios de selección de alternativas posibles pueden ser tres.
El primero es la capacidad real de intervención. Este criterio depende de los recursos financieros
(Scandizzo, 2006, 2007) y, también, de los recursos humanos (Martínez, 2006, 2007) tanto guberna-
mentales como administrativos. Más precisamente, dependen de la disponibilidad de dichos recur-
sos. Dentro de los recursos financieros se incluyen tanto los propios como los provenientes de otras
jurisdicciones. Dentro de los recursos humanos se incluyen las plantas de personal tanto político
(funcionarios) como permanente (empleados).
El segundo criterio es la efectividad. Este criterio es la síntesis de la eficiencia y la eficacia (Delgadino

y Alippi, 2006, 2007). Si un proyecto es eficiente y eficaz, se puede decir que es efectivo. La eficiencia
se relaciona con el uso de los recursos, mientras que la eficacia se relaciona con el cumplimiento de los
objetivos. Si una alternativa gasta menos recursos y alcanza más objetivos, es a la vez más eficiente y
más eficaz, o sea, más efectiva. Sin dudas, la eficiencia (el uso de los recursos) debe estar subordinada
a la eficacia; pero, finalmente, la ineficiencia causa la ineficacia (el incumplimiento de los objetivos).
El segundo es la factibilidad política. Este criterio es la síntesis de la factibilidad social y la factibi-

lidad legal. Si un plan (programa o proyecto) es factible social y legalmente, se puede decir que es
factible políticamente. Una alternativa es factible socialmente si puede ser aceptada por la opinión
pública (Mateo Díaz, Payne y Zovatto, 2006), mientras que es factible legalmente si puede ser apro-
bada por el poder que corresponda, sean los ejecutivos a través de decretos o los legislativos a través
de leyes (nacionales o subnacionales) u ordenanzas municipales (Payne, 2006; Payne y Allamand
Zavala, 2006).
Criterios para seleccionar alternativas locales o regionales
Disponibilidad de
recursos financieros
Capacidad real
de intervención
Disponibilidad de
recursos humanos
Eficiencia en los medios
Efectividad
Eficacia en los fines
Factibilidad social
Factibilidad
política
Factibilidad legal
Elaboración propia
87
J, Emilio Graglia
Respecto de las fuentes de consulta, desde nuestro punto de vista, la capacidad real de intervención,
la eficiencia y la factibilidad legal se analizan a partir de estadísticas (gubernamentales y no guberna-
mentales) y de consultas a los actores políticos.41 La eficacia y la factibilidad social también se analizan
a partir de estadísticas (gubernamentales y no gubernamentales) y consultas, no a los actores políticos
sino a los actores sociales (dirigentes privados tanto empresariales como civiles y ciudadanos). En to-
dos los casos, las consultas a los expertos temáticos es recomendable y, a veces, imprescindible.
Establecidos los criterios, la metodología que se propone supone que los diseñadores consideren cada
una de las alternativas por separado y averigüen. ¿Es realizable con los recursos financieros y humanos
disponibles? ¿Es eficiente en el uso de los recursos y eficaz en el cumplimiento de los objetivos? ¿Es
factible socialmente y legalmente? Es muy importante destacar que a los fines de la calidad de vida
deseada como bien común, hay que remover (completa o parcialmente) cada una de las causas.
Partiendo de los datos e informaciones de las estadísticas y de las respuestas a las consultas a los
actores (políticos y sociales) y a los expertos temáticos, que pueden ser desde diferentes hasta con-
tradictorias, los diseñadores deben hacer la síntesis, siempre citando las fuentes y los mecanismos de
consulta. Para cada pregunta se admiten tres opciones y a cada una de ellas se le asigna una valora-
ción que puede ser: alta, media o baja. Se considera cada alternativa por separado asignándole una
valoración en relación con cada uno de los criterios establecidos. El análisis de las valoraciones dará
el orden de selección que se busca.
Respecto de la capacidad (financiera y humana) de intervención, se consideran: “de alta capa-

cidad de intervención”, las alternativas que tengan recursos financieros y humanos suficientes; “de
capacidad media”, aquellas alternativas que tengan recursos financieros suficientes pero recursos
humanos insuficientes o viceversa; y “de baja capacidad de intervención”, las alternativas que tengan
recursos financieros y humanos insuficientes.
En cuanto a la efectividad, se consideran: “de alta efectividad”, las alternativas que sean eficientes en
el uso de los recursos y eficaces en el cumplimiento de los objetivos; “de efectividad media”, aquellas
alternativas que tengan eficiencia en el uso de los recursos pero sean ineficaces o que tengan eficacia
en el cumplimiento de los objetivos pero sean ineficientes; y “de baja efectividad”, las alternativas que
sean ineficientes e ineficaces tanto en el uso de los recursos como en el cumplimiento de los objetivos.
Respecto de la factibilidad política, se consideran: “de alta factibilidad política”, las alternativas que
sean aceptadas por la opinión pública y puedan aprobarse mediante decreto del Poder Ejecutivo; “de
factibilidad política media”, aquellas alternativas sean aceptadas por la opinión pública pero deban
aprobarse por ley u ordenanza o que puedan aprobarse por decreto pero sean rechazadas por la
opinión pública; y “de baja factibilidad política”, las alternativas que sean rechazadas por la opinión
pública y deban aprobarse por ley u ordenanza.
Una alternativa con máximas posibilidades de realización sería aquella con recursos financieros y
humanos suficientes, eficiente en el uso de los recursos y eficaz en el cumplimiento de los objetivos,
41 También se supone que los gobernantes y administradores públicos han sido consultados en el análisis (o “es-
tudios de determinación”) de las políticas existentes sobre la capacidad real de intervención, la eficiencia y la
factibilidad legal de los planes, programas y proyectos existentes.
88
aceptada por la opinión pública y aprobable por decreto (nacional, subnacional o municipal). Con-
trariamente, una alternativa con mínimas posibilidades de realización sería aquella con recursos in-
suficientes, ineficiente e ineficaz en el uso de los recursos y en el cumplimiento de los objetivos, re-
chazada por la opinión pública y aprobable por ley (nacional o subnacional) u ordenanza (municipal).
En medio se observa una ilimitada diversidad de combinaciones. Por ejemplo, una primera alterna-
tiva con “alta capacidad de intervención (financiera y humana)” pero con “media efectividad” y “baja
factibilidad política”; una segunda alternativa con “alta efectividad (eficiencia y eficacia)” pero con
“media efectividad” y “baja capacidad de intervención”; y una tercera alternativa con “alta factibilidad
política (social y legal)” pero con media “capacidad de intervención” y “baja efectividad”.
3. La participación sectorial y ciudadana en el diagnóstico

Para que no fallen en la búsqueda del bien común y el desarrollo integral de la sociedad local y re-
gional, las políticas deben ser democráticas, es decir, participativas. La “participación política” es un
componente de la gestión del desarrollo local y regional que incluye la participación tanto electoral
como no electoral (consejos consultivos y foros de la sociedad civil). A su vez, la “participación en
grupos y organizaciones” es un indicador de desarrollo del capital social (más precisamente, del for-
talecimiento de la sociedad civil), según se vio en el Apartado Nº1.
En 2005, la Conferencia Episcopal Argentina preguntaba: ¿cuál es el grado de participación del ar-
gentino en la vida social y, particularmente, en la defensa y el progreso de la sociedad política? La
respuesta sigue siendo actual: “Hay muchos signos positivos. En general, parece satisfactorio el ín-
dice de los votantes y aumenta la participación en la sociedad civil. Pero también hay señales nega-
tivas. Se exigen derechos, pero no siempre se conocen ni se cumplen los deberes. Que el pueblo no
interviene en el gobierno sino por sus representantes es un principio que muchas veces se interpreta
mal. Se piensa que los deberes del ciudadano se agotan en el acto eleccionario” (CEA, 2005:20).
La participación como supuesto del diseño democrático
Participación para
el desarrollo local
y regional
Legitimación y
Consulta
concertación
pre-decisional
pos-decisional
Elaboración propia
89
J, Emilio Graglia
Independientemente de la vocación política (que no pocas veces brilla por su ausencia, lamentable-
mente), reivindicamos la participación electoral (Mateo Díaz y Payne, 2006), porque sin elecciones
competitivas no hay legitimidad de origen de los gobiernos. Pero, al mismo tiempo, reivindicamos la
participación no electoral, es decir, la intervención de los actores privados (empresariales y civiles) y
ciudadanos en el diseño y la gestión de políticas democráticas (Nazareno, 2004).
Según el “modelo relacional”, la participación sectorial y ciudadana debe predominar en el diagnós-

tico. Los actores sociales deben intervenir en la identificación de las necesidades locales y regionales
y los problemas que impiden u obstaculizan su satisfacción. También deben intervenir en la formula-
ción de las alternativas posibles. No son los equipos técnicos y profesionales, sino los actores sociales
(empresariales, civiles y ciudadanos), junto con los actores políticos (gobernantes y administradores
públicos), quienes deben diagnosticar las necesidades, los problemas y las soluciones. La misión de
los técnicos y profesionales debe ser la de facilitadores del diálogo intersectorial.
Pero la participación sectorial y ciudadana no debe concluir sino iniciar en el diagnóstico. Los diri-
gentes de las organizaciones no gubernamentales (tanto empresariales como civiles) y los ciuda-
danos deben intervenir, también, en la gestión de las políticas públicas y en la evaluación de sus
resultados. Sostenemos el requerimiento de participación sectorial y ciudadana en la ejecución de
los planes (programas o proyectos), en el control de lo ejecutado y en los “estudios de impacto”.
Respecto de la ejecución, los gobernantes que decidieron los planes (programas o proyectos) para
el desarrollo local y regional deben negociarlos con dirigentes privados buscando su legitimación
(o implantación social). A su vez, los administradores públicos que operan las actividades deben
concertarlas con los dirigentes empresariales y civiles buscando su eficacia. La negociación y la con-
certación son clave para una gestión asociada del desarrollo local y regional. Esa gestión asociada
puede institucionalizarse en consejos o comisiones intersectoriales o no institucionalizarse, pero in-
defectiblemente debe ser legitimada y concertada.
En el diagnóstico de las políticas para el desarrollo local y regional, la participación supone la consul-
ta previa a la decisión gubernamental. El diagnóstico participativo es un diagnóstico consultivo. Ese
es el sentido y alcance de la participación en el diseño. Pero en la gestión, la participación supone
la legitimación y la concertación posteriores a la decisión gubernamental. Debe saberse que ambas
son posibles (o más fáciles) en la gestión si se ha consultado en el diagnóstico y, luego, se ha decidido
consecuentemente. Pero son más difíciles (o imposibles) si no se ha hecho de esa manera.
Los dirigentes de empresas privadas u organizaciones civiles que fueron consultados y fueron aten-
didas sus respuestas antes de la decisión gubernamental pueden asociarse en la gestión. Pero si no
fueron consultados o fueron consultados y no fueron atendidas sus respuestas, ¿por qué se aso-
ciarían en la gestión después de la decisión gubernamental? En síntesis, la participación sectorial y
ciudadana requiere “consultar” antes para “asociarse” después de decidir. Este planteo nos acerca al
enfoque incrementalista y al “ajuste mutuo partidario” de Lindblom (1979).
Vale conocer y entender que los dirigentes privados (empresariales o civiles) sostienen intereses
sectoriales, sean los intereses de sus empresas o de sus organizaciones. Son grupos de interés o lob-
bies (Lachmann, 2008). Pero también los gobernantes y administradores públicos tienen intereses
90
sectoriales. Ellos defienden los intereses de sus gobiernos o de sus administraciones públicas. Todos
deben ser responsables social y políticamente del bien común o bienestar general de la sociedad lo-
cal y regional. Pero no igualmente responsables. La responsabilidad principal es de los gobernantes
y administradores públicos del Estado nacional, subnacional o municipal.
Al respecto, Pasquino (2000), perfilando “la democracia exigente” en la posmodernidad, sostiene que
la democracia “continúa siendo un régimen político muy exigente puesto que actividades y conteni-
dos, funcionamiento y futuro, y su propia naturaleza exigen la intervención activa de los ciudadanos.
Podrán delegar conscientemente, y retirar su confianza, a equipos gobernantes. Lo que marcará la
diferencia será la propensión de los ciudadanos a mostrarse exigentes consigo mismos y con sus
gobernantes, y la disponibilidad de instrumentos culturales e institucionales a través de los cuales se
hacen valer los criterios en una democracia exigente” (2000:80-81).
Como sostiene el Índice de Desarrollo Democrático de América Latina, la ciudadanía es un concepto

relacionado con el respeto de los derechos del ciudadano, pero también con sus obligaciones en
la vida social y política. “Es por medio de la participación en la vida comunitaria que los individuos
pueden lograr el cumplimiento de sus responsabilidades dentro de la sociedad de la que forman
parte. Esa participación no solo funciona como medio para el fortalecimiento de la cohesión social y
el desarrollo de las virtudes ciudadanas, sino que además, puede ser utilizada como mecanismo de
control social y puente para canalizar demandas sociales y políticas” (IDD-Lat, 2009:115-116).
La participación sectorial y ciudadana es la base para una “construcción de ciudadanía” que abarque
tres frentes (IDD-Lat, 2009): la ciudadanía civil, “en la que el marco jurídico institucional es el que
más ayuda para definir derechos y responsabilidades y los Estados, aun los más débiles, tienen a su
cargo la tarea de ponerla en vigencia y extenderla a todo el territorio de cada nación”; la ciudadanía
política, “cuya vigencia y extensión se ve fuertemente afectada por la escasa calidad institucional y
la pobre eficacia política de los sistemas vigentes en la región; y la ciudadanía social, “que presenta
los mayores problemas para su establecimiento en sociedades signadas por la desigualdad”.
91
CAPÍTULO III:
DECISIÓN DE POLÍTICAS PARA EL
1. Introducción
El análisis (o “estudios de determinación”) y el diseño de las políticas públicas en general y, particu-
larmente, de las políticas para el desarrollo local y regional, anticipan y configura la gestión, como
se dijo en la presentación. A su vez, el diseño consta de dos fases principales: 1) el diagnóstico y 2) la
decisión. Según el “modelo relacional” (Graglia, 2004), en la búsqueda del desarrollo local y regional,
en el diseño, lo segundo es la decisión.
A partir de las alternativas diagnosticadas para resolver los problemas que impiden u obstaculizan
la satisfacción de las necesidades locales o regionales, los gobernantes deben decidir los planes,
programas y proyectos a gestionar (ejecutar, comunicar y controlar). Específicamente, las fases de
este proceso son las siguientes: 1) valorar los criterios del diagnóstico, 2) determinar la agenda del
gobierno, 3) planear los objetivos y 4) planear las actividades a gestionar.
Decisión de PP para el desarrollo local o regional
Valorar criterios
del diagnóstico
Adoptar alternativas
políticas
Determinar agenda
gubernamental
Decisión
Planear objetivos
Planificar objetivos
y actividades
Planear actividades
Elaboración propia
En esta fase se adoptan las alternativas políticas y, sobre esa base, se planean los objetivos y las ac-
tividades. La decisión puede ser considerada como la bisagra entre el diagnóstico y la gestión. Mu-
chos especialistas consideran que diseño y planeamiento son sinónimos. De esa manera, diseñar es
93
J, Emilio Graglia
planear y planear es diseñar. Nosotros creemos que pueden serlo, en un sentido amplio. Pero, en un
sentido restringido, el planeamiento es parte de la decisión y, a su vez, la decisión es parte del diseño.
En la decisión, el protagonismo corresponde a los gobernantes, principalmente. En principio, ellos

son los responsables de valorar los criterios del diagnóstico y de determinar la agenda del gobierno.
Luego, ellos son los responsables de encargar a los diseñadores el planeamiento de las políticas
públicas en general y, particularmente, de las políticas para el desarrollo local y regional, es decir, la
preparación de los planes y de los programas y proyectos integrantes. Finalmente, ellos son los res-
ponsables de autorizar su puesta en marcha. Obviamente, los diseñadores son responsables desde
el punto de vista profesional del planeamiento que se les encarga.
El planeamiento de los objetivos y las actividades corresponde a los diseñadores, que pueden (o
no) ser los mismos que diagnosticaron las necesidades, los problemas y las alternativas. A veces los
equipos “de diagnóstico” y “de planeamiento” coinciden y otras veces son diferentes, dependiendo
de los planes, programas y proyectos. En general, desde nuestro punto de vista, lo recomendable es
que los gobiernos y las administraciones públicas tengan equipos de diagnóstico y planeamiento
integrados por personal de planta permanente, sin perjuicio de la asistencia que pudieran requerir
de técnicos y profesionales externos.
La valoración de los criterios del diagnóstico y la determinación de la agenda del gobierno son de
naturaleza “política”, pero suponen una perspectiva técnica de los gobernantes. A su vez, el planea-
miento de los objetivos y las actividades es de naturaleza “técnica”, pero supone una perspectiva po-
lítica de los diseñadores (Arnoletto, 2004). Esta perspectiva “técnica” o conocimiento de “lo técnico”
diferencia a un gobernante de un “puntero”. Aquella perspectiva “política” o entendimiento de “lo
político” diferencia a un técnico de un “tecnócrata”.
En sentido restringido, los gobernantes que deciden son los ejecutivos. Por ejemplo: en el régimen
federal de la República Argentina, el intendente o el gobernador (en los casos de políticas municipa-
les o provinciales, respectivamente), junto con los funcionarios políticos: ministros, secretarios o di-
rectores municipales o provinciales. Pero, en sentido amplio, también incluimos a los legisladores del
o los partidos del gobierno. Los concejales municipales o los legisladores provinciales, según el régi-
men argentino. No incluimos a los administradores públicos, es decir, a los jefes administrativos de
planta permanente, porque ellos no deciden los planes (programas o proyectos) gubernamentales.
Como se ha dicho, al gobierno corresponde la “decisión política” de los planes y de los programas
y proyectos integrantes (Aguilar Villanueva, 2010). Si no lo hacen, no gobiernan. Luego, si lo hacen
correctamente, “gobiernan bien” (García Pizarro, 2007). Pero ¿pueden los gobernantes ignorar a los
administradores públicos? Los gobernantes no deben ignorarlos, sino consultarlos. Cuando los go-
bernantes desconocen a los administradores públicos, gobiernan mal. En general y particularmente
respecto de las políticas para el desarrollo local y regional, el gobierno debe ser “relacional” con res-
pecto a la administración pública (García Pizarro, 2007).
A diferencia del diagnóstico, la decisión no es un proceso participativo. Pero, al decidir, los gobernan-
tes deben saber que no pueden desatender las conclusiones de un diagnóstico participativo “gratui-
tamente”. Es decir, si se ha consultado a gobiernos y administraciones públicas de otras jurisdicciones,
94
a dirigentes privados (empresariales y civiles) y a ciudadanos, los gobernantes no están formalmente

obligados a decidir según los problemas identificados y las alternativas formuladas en el diagnóstico
participativo. Pueden decidir en contra. Pero no pueden hacerlo sin costos o, por lo menos, sin la
posibilidad real y efectiva de pagarlos.
2. Fases de la decisión
2.1. Valorar los criterios del diagnóstico

Como se ha dicho, los gobernantes deben valorar los criterios del diagnóstico, es decir, apre-
ciarlos o estimarlos desde un punto de vista “político”. Mediante el examen de estadísticas (gu-
bernamentales y no gubernamentales) y la consulta a expertos temáticos y, sobre todo, a los
actores políticos y sociales correspondientes, en el análisis de las políticas existentes y en el
diagnóstico se han identificado las necesidades locales y regionales y los problemas que im-
piden u obstaculizan su satisfacción. Asimismo, se han enumerado las alternativas de solución
(dos o más) y, sobre esa base, se han analizado las posibilidades de cada una a partir de tres
criterios de selección.
A partir del diagnóstico, el gobernante tiene varias alternativas más o menos posibles. Pero en el
diagnóstico no se toman decisiones. Se analizan alternativas de solución a los problemas que impi-
den u obstaculizan el desarrollo de una localidad o región y, sobre esa base, se informa si la capaci-
dad de intervención, la efectividad y la factibilidad política de cada una de las alternativas son “al-
tas”, “medias” o “bajas”. Siempre de acuerdo con las fuentes consultadas y los mecanismos utilizados.
Nada más… y nada menos. Por lo tanto, puede decirse que condiciona pero no determina la decisión
de los planes y de los programas y proyectos integrantes.
Ahora es el turno de los gobernantes. Para ellos, no todos los criterios de selección valen (o pueden
valer) igual. La decisión supone apreciar o estimar políticamente los criterios de selección de las
alternativas posibles. Dicha apreciación o estimación corresponde a los gobernantes y no a quienes
intervinieron en el diagnóstico. Según su ideología y, también, del entorno social, político y econó-
mico, los tiempos y espacios de cada gobierno, los criterios de selección pueden valer desigualmen-
te. Para unos puede valer más la capacidad de intervención, para otros la efectividad y para otros la
factibilidad política.
Un primer grupo de gobernantes puede decir: “Si no tenemos los recursos financieros y humanos
suficientes, poco o nada importan la efectividad o la factibilidad política”. Un segundo grupo puede
decir: “Si no tenemos eficiencia y eficacia, poco o nada valen la capacidad real de intervención o la
factibilidad política”. Y un tercer grupo puede decir: “Si no tenemos factibilidad social y legal, poco
o nada valen la capacidad real de intervención o la efectividad”. El primer grupo va a privilegiar las
alternativas que tengan mayor capacidad de intervención, el segundo las que tengan mayor efecti-
vidad y el tercero las que tengan mayor factibilidad política.
Atento a ello, se recomienda que los gobernantes valoren políticamente cada uno de los criterios
de selección de alternativas posibles. A esos fines, deben estar asistidos profesionalmente por el
95
J, Emilio Graglia
equipo técnico que hizo el diagnóstico, proporcionándoles información y análisis. Sobre esas bases,
los gobernantes deben definir: ¿cuánto vale la disponibilidad de recursos financieros? ¿Cuánto vale
la disponibilidad de recursos humanos? ¿Cuánto vale la eficiencia? ¿Cuánto vale la eficacia? ¿Cuánto
vale la factibilidad social? ¿Cuánto vale la factibilidad legal?
Como se ha dicho, la ideología de los gobernantes influye sobre las respuestas a esas preguntas. Un
gobernante con una ideología cercana al Estado “neoliberal” de derecho puede valorar más la ca-
pacidad de intervención y la eficiencia, mientras que otro gobernante con una ideología cercana al
Estado “social” de derecho puede valorar más la eficacia y la factibilidad política. Además, influye su
plataforma electoral (o, por lo menos, debería influir). Ambas influencias no deben ser subvaloradas,
pero tampoco sobrevaloradas.
Por ejemplo, supongamos que se diseña una política subnacional o municipal para el desarrollo del
capital físico y, más precisamente, para la prestación de servicios en una localidad o región. Supon-
gamos que uno de los problemas es la ineficiencia en la gestión de los recursos financieros y que
una de sus causas es el déficit de la empresa subnacional o municipal a cargo de la prestación de los
servicios. Supongamos que las alternativas son dos. La primera (A1) supone aumentar el precio del
servicio. La segunda (A2) supone subsidiarlo.
Considerando esas dos alternativas, supongamos que con respecto a la “capacidad real de interven-
ción”, la primera alternativa supera a la segunda: el gobierno subnacional o municipal no dispone de
los recursos para subsidiar. Respecto de la “efectividad”, supongamos que la primera es más eficiente
y la segunda es más eficaz. Sin embargo, respecto de la “factibilidad política”, la segunda alternativa
supera a la primera: la opinión pública se opone al aumento del precio del servicio y este supone una
ley subnacional o una ordenanza municipal.
¿Qué hacer? Depende, obviamente, de la valoración política de los criterios del diagnóstico de
alternativas posibles. Veamos. Si un gobernante entiende que la capacidad de intervención y la
eficiencia valen más que la factibilidad política y la eficacia, entonces debe adoptar la primera
alternativa (A1) y descartar la segunda (A2), es decir, aumentar el precio del servicio. Pero si otro
gobernante entiende que la factibilidad política y la eficacia valen más que la capacidad de inter-
vención y la eficiencia, entonces debe adoptar la segunda alternativa (A2) y descartar la primera
(A1), es decir, subsidiarlo.
El gobernante debe valorar los criterios del diagnóstico desde el punto de vista de la “oportunidad
política”. ¿Cuál es la alternativa más oportuna desde el punto de vista político? ¿Una alternativa con
alta capacidad de intervención y una efectividad media pero con baja factibilidad política o una al-
ternativa con baja capacidad de intervención y efectividad media pero con alta factibilidad política?
Como puede observarse, el criterio es político, y este depende principalmente del entorno. Si no se
está en un año electoral o a inicios de un mandato, la alternativa más “oportuna” puede ser la prime-
ra. Pero si se está a fines de un mandato o en un año electoral, la alternativa más oportuna puede ser
la segunda.
96
Valoración de los criterios del diagnóstico
Factibilidad
política y eficacia
Capacidad real
de intervención
y eficiencia
Elaboración propia
Más allá de esas especulaciones, en la teoría, la “oportunidad política” debería subordinarse a la bús-
queda del bien común de la sociedad local y regional (Roos, 2008). Es decir, una alternativa debería
ser considerada como más oportuna que otra si se orientara más y mejor al bien común. Pero, lamen-
table y frecuentemente, en la práctica, la política se convierte en “politiquería” y la oportunidad polí-
tica se transforma en “oportunismo político”. No se considera el bien común de la localidad o región,
sino el interés partidario del gobierno o los gobernantes de turno. De esa manera, la valoración de
los criterios del diagnóstico suele ser errónea.
2.2. Determinar la agenda gubernamental

Después de valorar los criterios del diagnóstico, los gobernantes deben determinar la agenda del go-
bierno. Esta es una instancia fundamental en el proceso de diseño y gestión de políticas, una bisagra.
La agenda gubernamental es el puente entre el diagnóstico de necesidades, problemas y alternati-
vas por una parte y, por la otra, el planeamiento de objetivos y actividades. En términos procesuales,
el diagnóstico es el insumo de la agenda gubernamental y esta es el insumo del planeamiento. Si
la agenda gubernamental no considera el diagnóstico, el diagnóstico no vale la pena. Si la agenda
gubernamental no es considerada por el planeamiento, el planeamiento no vale la pena.
El diagnóstico informa sobre las alternativas de solución a los problemas que impiden u obstaculi-
zan el desarrollo físico, económico, humano o social de una localidad o región. Sobre esa base, los
gobernantes valoran los criterios de selección de las alternativas posibles (la capacidad real de inter-
vención, la efectividad y la factibilidad política), viendo el entorno y considerando la oportunidad. A
partir de esa valoración política, ellos deben determinar cuáles son las alternativas a preparar como
planes, programas o proyectos y, consiguientemente, desechar la o las otras. Esto es, ni más ni me-
nos, determinar la agenda del gobierno.
Desde este enfoque, la agenda gubernamental es “el conjunto de alternativas adoptadas por los
gobernantes para remover (completa o parcialmente) las causas de los problemas que impiden u
obstaculizan la satisfacción de las necesidades locales o regionales”. En un planteo idealista, la agen-
da gubernamental debería coincidir con la agenda social. Las alternativas adoptadas por los go-
bernantes deberían responder a las necesidades locales y regionales, los problemas que impiden u
obstaculizan satisfacerlas y sus principales causas. El origen de la agenda gubernamental debería ser
97
J, Emilio Graglia
la agenda social y el destino de la agenda social debería ser la agenda gubernamental.
Sin embargo, muchas veces, ambas agendas se diferencian. Por un lado va la agenda gubernamen-
tal y por otro lado viene la agenda social. Es decir, los responsables de tomar decisiones no aceptan
las conclusiones del diagnóstico participativo, porque no quieren o porque no pueden. Pues bien,
si la agenda gubernamental no coincide con la agenda social, tarde o temprano se pone en marcha
un proceso de ingobernabilidad. “Gobernabilidad denota la posibilidad o probabilidad de que el
gobierno gobierne a su sociedad, mientras su opuesto, ingobernabilidad significa la posibilidad o
probabilidad de que el gobierno deje de gobernar a su sociedad, no la gobierne” (Aguilar Villanueva,
2010:23).
De acuerdo con Aguilar Villanueva (2010), las causas de fondo de la gobernabilidad y la ingobernabili-
dad pueden ser dos. La primera causa es “de origen social” y consiste en la disposición o indisposición
de la sociedad a aceptar, obedecer y reconocer que un gobernante o un determinado equipo de go-
bierno posean el derecho a dirigir y a mandar, a exigir obediencia. En cambio, la segunda causa es “de
origen gubernamental” y consiste en la capacidad o incapacidad del gobierno de dirigir a su sociedad.
En la “perspectiva social”, la explicación de la gobernabilidad o la ingobernabilidad se centra más en

la disposición o la indisposición de la sociedad con respecto al gobierno. En la “perspectiva guber-
namental”, en cambio, la explicación se centra más en la capacidad o la incapacidad del gobierno
respecto de la sociedad. El enfoque social o “desde el lado de la sociedad” no es el central en la litera-
tura politológica sobre el tema, en la que el enfoque gubernamental o “desde el lado del gobierno”
es el dominante (Aguilar Villanueva, 2010). Al respecto, sostenemos que tanto la indisposición de la
sociedad como la incapacidad del gobierno parten del divorcio entre la agenda gubernamental y la
agenda social.
Procurando no caer en la ingobernabilidad, según el “modelo relacional”, los gobernantes deben

determinar incrementalmente las alternativas políticas integrantes de la agenda gubernamental, es
decir, buscando “salir del paso”, en términos del incrementalismo. “Salir del paso” no supone irra-
cionalidad o arbitrariedad. Irracional o arbitrario sería adoptar alternativas imposibles, sin recursos
financieros y humanos suficientes, ineficientes e ineficaces, ilegítimas e ilegales. Pero, entre las alter-
nativas posibles, deciden los gobernantes, razonablemente, según el entorno y su criterio político
de oportunidad.
La determinación de la agenda gubernamental tiene corolarios y estos también corresponden a los

gobernantes. Viendo las dos alternativas del ejemplo que se ha dado, es decir, “aumentar el precio
del servicio” o “subsidiar el precio del servicio” y considerando que el gobierno no dispone de los re-
cursos para subsidiar por una parte, que la opinión pública se opone al aumento y que este supone
una ley o una ordenanza por la otra, la adopción de una o de otra no es inocua.
Por ejemplo, si la agenda gubernamental privilegia la capacidad real de intervención y la eficiencia

por encima de la factibilidad política y la eficacia (primera alternativa), los gobernantes no pueden
sorprenderse si el plan, el programa o el proyecto carecen del apoyo ciudadano o la sanción nor-
mativa necesarios o son ineficaces. En cambio, si la agenda gubernamental privilegia la factibilidad
política y la eficacia por encima de la capacidad real de intervención y la eficiencia, los gobernantes
98
no pueden sorprenderse si el plan, el programa o el proyecto carecen de los recursos financieros y

humanos suficientes para su realización o son ineficientes.
Es muy importante destacar que cualquier agenda gubernamental (municipal, subnacional o nacio-
nal) para el desarrollo de una o más localidades o regiones debe tratar de remover las principales
causas de los problemas prioritarios que impiden u obstaculizan tanto el desarrollo del capital físico
y la actividad económica como el desarrollo del capital humano y el capital social. Se puede hablar,
entonces, no de una sino de varias “agendas para el desarrollo local y regional”.
Una agenda gubernamental para el desarrollo del capital físico y la actividad económica de-
bería incluir las alternativas políticas para remover las principales causas de los problemas priorita-
rios que impiden u obstaculizan la satisfacción de las necesidades de vivienda e infraestructura de
servicios (rutas pavimentadas, agua de red, electricidad y gas natural, movilidad y comunicación,
transporte interurbano, teléfono e internet por banda ancha), de empleo y crecimiento tanto la
demanda (consumo) como la oferta (producción) de bienes y servicios de la economía local y
regional.
Asimismo, una agenda gubernamental para el desarrollo del capital humano y el capital social
debería incluir las alternativas políticas para remover las principales causas de los problemas priori-
tarios que impiden u obstaculizan la satisfacción de las necesidades de educación, salud y ambiente
(tratamiento de aguas residuales, recolección y disposición de residuos), de seguridad, convivencia y
fortalecimiento de la sociedad civil (participación, confianza, acción colectiva y cooperación).
Agendas gubernamentales para el desarrollo local o regional
Agenda para el desarrollo Agenda para el desarrollo

del capital físico y la actividad económica del capital humano y el capital social
Vivienda Educación
Salud
Infraestructura de servicios
Ambiente
Empleo
Seguridad y convivencia
Crecimiento del consumo

y la producción Fortalecimiento de la sociedad civil
Elaboración propia
Cualquier agenda para el desarrollo local y regional debería incluir estas temáticas. Por supuesto,
mucho depende de las competencias y los recursos de los gobiernos respectivos. No es lo mismo
una agenda nacional o subnacional que una agenda municipal. Pero, insistimos, esta diversidad
de temáticas debe incluirse sin limitaciones previas. Muchas de estas temáticas son concurrentes,
99
J, Emilio Graglia
lo que obliga a la coordinación intergubernamental de las agendas y, también, a la concertación

intersectorial.
2.3. Planear los objetivos

Para preparar los planes, programas y proyectos gubernamentales, el equipo de planeamiento debe
prever o anticipar los objetivos, junto con sus indicadores, verificadores y supuestos. Entre las alter-
nativas diagnosticadas, los gobernantes han adoptado unas y desechado otras según sus valoracio-
nes y determinaciones políticas. Cada una de las alternativas adoptadas políticamente debe ser pre-
parada como proyecto. Los proyectos que busquen remover causas de un mismo problema deben
incluirse en un mismo programa. Asimismo, los programas que busquen solucionar problemas de
una misma necesidad deben incluirse en un mismo plan.
Planeamiento de objetivos, indicadores, verificadores y supuestos
Objetivos generales Indicadores de gestión

Verificadores Supuestos
y particulares y de resultados
Elaboración propia
Los objetivos generales de cualquier plan para el desarrollo de una localidad o región deben ser
“satisfacer las necesidades locales o regionales”, mientras que los objetivos particulares deben ser
“resolver los problemas que impiden u obstaculizan satisfacerlas”. Se puede decir, pues, que para
satisfacer las necesidades hay que resolver los problemas mientras que para cumplir los objetivos
generales hay que cumplir los objetivos particulares. Sobre esa base, los objetivos de los programas
deben coincidir con los objetivos particulares del plan que integran mientras que los objetivos de
los proyectos deben ser remover las causas principales de cada uno de los problemas identificados.
Los objetivos de los proyectos, programas o planes deben ser a corto plazo (menos de un año), a
mediano plazo (entre uno y cuatro años) y a largo plazo (más de cuatro años), respectivamente,
dependiendo del mandato legal de los respectivos gobiernos nacionales, subnacionales o locales.
Los objetivos (generales y particulares) de los planes y los objetivos de los programas y proyec-
tos integrantes deben prever “indicadores”. Como se ha dicho, los objetivos sin indicadores son
deseos, tal vez buenos deseos, pero no sirven para el diseño de los planes ni de los programas o
proyectos integrantes. A su vez, debemos diferenciar los indicadores de gestión y los indicadores
de resultados.
Los indicadores de gestión sirven para analizar y, eventualmente, corregir los procesos de ejecu-
ción y de comunicación en las fases de la gestión. Son imprescindibles a los fines del control de
gestión (tanto de lo ejecutado como de lo comunicado). En cambio, los indicadores de resultados
sirven para medir la satisfacción social y la aprobación ciudadana respecto de las políticas diseñadas
y gestionadas a esos fines, en términos de percepción sectorial y ciudadana. Son imprescindibles a
los fines de la evaluación (o “estudios de impacto”).
100
Asimismo, los diseñadores deben prever los “verificadores”. Es decir, los instrumentos a través de
los cuales se van a comprobar los indicadores, quiénes serán los responsables de hacerlo y cómo
lo harán. En general, podemos decir que el monitoreo y la supervisión pueden servir para verificar
los “indicadores de gestión de la ejecución” y, a su vez, los reportes de las oficinas de información
administrativa (OIAS) y de los medios de comunicación social (MECOS) pueden servir para veri-
ficar los “indicadores de gestión de la comunicación”. Las encuestas de opinión (y, también, los
grupos focales y las entrevistas a informantes clave) pueden servir para verificar los “indicadores
de resultados”.
El planeamiento requiere prever los objetivos de los planes y los objetivos de sus programas o pro-
yectos integrantes con sus respectivos indicadores, verificadores y “supuestos”. Los supuestos (o fac-
tores externos) son las condiciones necesarias y suficientes para que se cumplan los objetivos de los
planes y de sus programas o proyectos integrantes. Son circunstancias que deben darse para que
los objetivos puedan lograrse pero escapan a las decisiones y acciones de los gobernantes y admi-
nistradores públicos, es decir, no dependen de ellos. En general, las políticas de otras jurisdicciones
pueden ser vistas y consideradas como supuestos o factores externos.
Por ejemplo, en el caso de una política (nacional, subnacional o municipal) para el desarrollo inte-
gral de una o más localidades o regiones, se deberían diseñar cuatro planes básicamente: un “plan
para el desarrollo del capital físico”, un “plan para el desarrollo de la actividad económica”, un “plan
para el desarrollo del capital humano” y un “plan para el desarrollo del capital social”. Obviamente,
se trata de un esquema general que debe especificarse según las realidades de cada localidad o
región.
A su vez, el “plan para el desarrollo del capital físico” podría incluir un primer “Programa de vivienda”,
con un proyecto de refacción o ampliación de viviendas existentes y un proyecto de construcción
de nuevas viviendas, y un segundo “Programa de infraestructura de servicios”, con proyectos de in-
fraestructura vial, agua de red, electricidad y gas natural y proyectos de movilidad y comunicación,
transporte interurbano, teléfono e Internet por banda ancha.
El “plan para el desarrollo de la actividad económica” podría incluir un primer “Programa de empleo”,
con un proyecto de identificación de la demanda laboral y un proyecto de formación y capacitación
de oferta laboral a escala local y regional, y un segundo “Programa de crecimiento de la economía de
la localidad o región”, con un proyecto de identificación de fortalezas y oportunidades del comercio
interno y externo y un proyecto de concertación intersectorial para la producción (agricultura y ga-
nadería, industria y minería, turismo, etc.).
El “plan para el desarrollo del capital humano” podría incluir un primer “Programa de educación”, con
un proyecto de mantenimiento, refacción o ampliación de escuelas y un proyecto de revisión de con-
tenidos educativos; un segundo “Programa de salud”, con un proyecto de mantenimiento, refacción,
ampliación o construcción de centros de atención primaria de la salud (CAPS) y hospitales y un pro-
yecto de atención primaria de la salud y de derivación de pacientes de los centros de los CAPS a los
hospitales; y un tercer “Programa de ambiente”, con un proyecto de tratamiento de aguas residuales
y un proyecto de recolección y disposición de residuos.
101
J, Emilio Graglia
Finalmente, el “plan para el desarrollo del capital social” podría incluir un primer “Programa de segu-
ridad y convivencia”, con un proyecto de mantenimiento, refacción, ampliación o construcción de
comisarías y un proyecto de prevención de delitos y contravenciones; un segundo “Programa de for-
talecimiento de las organizaciones de la sociedad civil”, con un proyecto de formación y capacitación
de líderes comunitarios y un proyecto de fomento de la acción colectiva y cooperación.
2.4. Planear las actividades

Junto con los objetivos de los planes y de los programas y proyectos integrantes, el equipo de pla-
neamiento debe prever (o anticipar) las actividades, es decir, los cursos de acción a implementar,
listarlas, ordenarlas, programarlas y presupuestarlas. Se puede decir que las actividades son los me-
dios, mientras que los objetivos son los fines. En el método racional-exhaustivo, primero se aíslan los
fines y después se buscan los medios para lograrlos. Pero siguiendo el método de comparaciones
sucesivas limitadas de Lindblom (1979), sostenemos que los objetivos alimentan las actividades y, a
su vez, las actividades retroalimentan los objetivos.
Planeamiento de actividades
Listado Ordenamiento Programación Presupuestación

de actividades de actividades de actividades de actividades
Elaboración propia
Las actividades definen cómo se van a realizar los planes decididos con sus respectivos programas
y proyectos integrantes. También definen quiénes y cuándo lo harán, es decir, los responsables y
plazos. Un planeamiento con actividades pero sin responsables ni plazos es un mal planeamiento. Es
imprescindible definir cómo, quiénes y cuándo se van a ejecutar, comunicar y, finalmente, controlar
(analizar y corregir si fuera necesario) tanto la ejecución como la comunicación.
Prever o anticipar las actividades requiere la realización de una serie de trabajos a cargo del equipo
de planeamiento en consulta con diversos especialistas, según la política para el desarrollo local o
regional en diseño (desarrollo del capital físico, desarrollo de la actividad económica, desarrollo del
capital humano o desarrollo del capital social). En particular, el equipo de planeamiento debe listar
las actividades, ordenarlas y programarlas lógica y cronológicamente y, finalmente, presupuestar los
recursos financieros (propios otras jurisdicciones) y humanos (tanto de la planta política como de la
planta permanente).
Listar las actividades consiste en hacer un inventario completo de las acciones que implica la realiza-
ción de los planes y de sus programas y proyectos integrantes. Considerando que la gestión supone,
básicamente, ejecución, comunicación y control de gestión, el equipo de planeamiento debe listar
tres tipos de actividades. A ese fin, se requiere que diseñadores conozcan y entiendan tanto la orga-
nización como el funcionamiento de la gestión.
Entre las actividades a ejecutar en la gestión, el planeamiento debe diferenciar las actividades de
“implantación” (tanto social como legal) por una parte, y las de “operación” (coordinada y concertada)
102
por la otra. Se debe planificar cómo y quiénes implantarán social y legalmente las actividades pro-
yectadas. Es decir, anticipar las formas y los responsables de los procesos de legitimación y de lega-
lización. También se debe planificar cómo y quiénes operarán las actividades proyectadas. Es decir,
anticipar las formas y los responsables de los procesos de coordinación administrativa e interguber-
namental y de concertación intersectorial.
Entre las actividades a comunicar en la gestión se deben diferenciar las actividades de “informa-
ción” (o comunicación personalizada) por una parte, y las de “divulgación” (o comunicación masiva)
por la otra. Se debe planificar cómo y quiénes informarán las actividades proyectadas o ejecutadas,
es decir, cómo y quiénes se encargarán de informar lo proyectado y ejecutado a través de las oficinas
de información administrativa (OIAS). También se debe planificar cómo y quiénes divulgarán las acti-
vidades proyectadas o ejecutadas, es decir, cómo y quiénes se encargarán de divulgar lo proyectado
y ejecutado a través de los medios de comunicación social (MECOS).
Entre las “actividades de control”, deben ser diferenciadas las actividades de control de lo ejecu-
tado (tanto de la implantación como de la operación) por una parte, y de lo comunicado (tanto de
la información como de la divulgación) por la otra. Se debe planificar cómo y quiénes analizarán
y corregirán, si fuera necesario, lo ejecutado si no se correspondiese o se desviase en relación con
los indicadores de ejecución proyectados. También se debe planificar cómo y quiénes analizarán y
corregirán, si fuera necesario, lo dicho o hecho por el gobierno o la administración pública si no se
correspondiese o se desviase en relación con los indicadores de comunicación proyectados.
Después de listar las actividades, debe establecerse un orden lógico para cada una de ellas. Hay
actividades que deben ser ejecutadas, comunicadas o controladas con anterioridad o con posterio-
ridad respecto a otras. Por ejemplo, si se trata de construir escuelas u hospitales a partir de créditos
internacionales, primero se debe gestionar ese financiamiento y luego iniciar las construcciones.
Asimismo, hay actividades que deben ser ejecutadas, comunicadas o controladas simultáneamente.
Por ejemplo, si se trata de aumentar y mejorar los controles medioambientales, se puede incorporar
nuevo personal y, mientras tanto, capacitar al personal existente.
Después de listar y ordenar las actividades según una secuencia lógica, el equipo de planeamiento
debe programarlas. La programación supone la incorporación de la variable “tiempo”. Para progra-
mar es necesario establecer la duración (apreciada o estimada) de cada una de las actividades. Es
decir, su fecha de inicio y su fecha de finalización. Como se ha dicho, apriorísticamente, los proyectos
deben programarse a corto plazo, los programas a mediano plazo y los planes a largo plazo. La dura-
ción de un proyecto no debería superar el año, mientras que la duración de un plan debería superar
los cuatro años. Por lo tanto, la duración de un programa podría ir entre un año y cuatro años.
Finalmente, las actividades deben presupuestarse, es decir, hay que precisar todos los recursos para
su realización, tanto financieros como humanos. A veces el equipo de planificación descubre que los
recursos existentes son insuficientes. Entonces, debe revisarse la formulación de alternativas posi-
bles y, tal vez, la identificación de problemas irresueltos. La revisión del diagnóstico supone que los
gobernantes revisen la agenda gubernamental y se reinicie la preparación de los planes y los progra-
mas y proyectos integrantes, sus objetivos y actividades. Para evitar esta regresión con la pérdida de
tiempo y esfuerzo consiguientes, se enfatiza la importancia del diagnóstico bien hecho.
103
J, Emilio Graglia
En síntesis, para preparar los planes y los programas y proyectos integrantes, se debe anticipar cómo
será su gestión, desde la ejecución (implantación y operación) y la comunicación (información y di-
vulgación) hasta el control de la gestión (tanto de lo ejecutado como de lo comunicado). Es decir, se
debe anticipar en qué orden se realizará cada una de las actividades, cuánto durará y cuánto costará
cada una de ellas. Sin un listado ordenado, programado y presupuestado de las actividades a gestio-
nar no hay planes ni programas o proyectos y, por lo tanto, tampoco hay políticas para el desarrollo
local y regional.
3. La representatividad gubernamental en la decisión

Como se ha dicho, para que no fallen en la búsqueda del desarrollo local y regional, las políticas de-
ben ser democráticas, es decir, participativas. A la vez, deben ser representativas. Según el “modelo
relacional”, la participación sectorial y ciudadana debe predominar en el diagnóstico de las necesida-
des, los problemas y las soluciones, mientras que en la decisión de los planes, programas y proyectos
debe predominar la representatividad gubernamental.
La participación y la representatividad se complementan. La participación de los actores privados

y ciudadanos en el diagnóstico alimenta (o debería alimentar) la decisión de los gobernantes, pero
no la sustituye. Asimismo, la representatividad de los gobernantes en la decisión, retroalimenta (o
debería retroalimentar) la participación de los actores privados y ciudadanos pero no la sustituye.
Atentos a ello, se habla de un diseño participativo y representativo de las políticas para el desarrollo
local y regional.
Como se vio en el Apartado Nº 1, uno de los factores de la representación política es la “representati-

vidad” (los otros dos son la rendición de cuentas y la receptividad), según la profesora Antonia Martí-
nez (2004). Por lo tanto, una democracia es “representativa” si los gobernantes (de los poderes ejecu-
tivos y legislativos) son elegidos por los gobernados mediante elecciones competitivas (elecciones
libres, sufragio universal y participación plena). La “representatividad” se fundamenta en el mandato
representativo que, a su vez, presupone la organización y el funcionamiento de los partidos políticos
(Blomeier, 2006; Zovatto, 2006a).
Conforme a los factores a considerar para una clasificación de las democracias propuestos por Collier
y Levitsky (2000), el Índice de Desarrollo Democrático de América Latina (IDD-Lat) considera tres
“condiciones de base”. Las elecciones libres son la primera condición e implican la realización de
elecciones “con una razonable competición política y con ausencia de fraude electoral”. El sufragio
universal es la segunda y supone que todos los ciudadanos puedan elegir libremente sus represen-
tantes. La participación plena es la tercera condición y refiere a la libre competencia de las fuerzas
políticas, con ausencia de proscripciones o prohibiciones de candidatos o partidos en los comicios.
Como bien ha enseñado Dieter Nohlen (1995), para poder ejercer libremente el sufragio el elector
debe tener oportunidad de elegir y gozar de la libertad de elección. “Sólo quien tiene la opción en-
tre dos alternativas, por lo menos, puede ejercer verdaderamente el sufragio. Además debe tener
libertad para decidirse por cualquiera de ellas; de lo contrario, no tendría opción. (…) Cuando estas
condiciones están dadas, hablamos de elecciones competitivas” (1995:10). Más allá de las diferencias
104
entre los sistemas electorales y de partidos políticos, las elecciones competitivas son la primera y
principal condición de base.
La representatividad como supuesto del diseño democrático
Representatividad
para el desarrollo
local y regional
Partidos políticos,
Mandato
plataformas y
representativo
sistemas electorales
Elaboración propia
Nohlen (1995) sintetiza claramente las funciones de las elecciones competitivas al decir que ellas “ser-
virán siempre como instrumento de legitimación democrática del poder” (1995:17). Las elecciones
competitivas sirven a los fines de la legitimar el origen del poder democrático. Sin elecciones libres,
sin sufragio universal y sin participación plena no hay elecciones competitivas y, consecuentemente,
no hay representatividad ni legitimidad de origen. El fraude electoral, la restricción del sufragio y la
proscripción política niegan la representatividad y deslegitiman el origen del poder democrático.
Vale recordar que, como se vio en el Apartado Nº1, la legitimidad democrática descansa sobre dos
componentes. Por una parte, el “origen” de los gobiernos que hace al “régimen político” y, por la otra,
su “desempeño”, que hace al “sistema político”. Es decir, “la legitimidad de cargo” y “la legalidad de
actuación y la sensibilidad política”, respectivamente, en términos de Aguilar Villanueva (2010). La
“representatividad” se vincula con el origen de los gobiernos, mientras que la “productividad” (que
veremos en el Apartado Nº3) se vincula con su desempeño (o, más precisamente, con los resultados
de su desempeño).
Ahora bien, el mandato representativo implica una plataforma electoral que los candidatos y sus
partidos o alianzas propusieron y que los electores votaron. Siguiendo a Gutenberg Martínez Oca-
mica (2007), sostenemos que “entender al ciudadano de este tiempo, conocer lo que la gente quiere,
ordenar esas demandas en una plataforma seria y responsable; ofrecer ese programa, dialogarlo
con las personas integrándolas al proceso democrático, siendo capaces de traducir todo esto en un
mensaje que logre representar el contenido, junto con la adhesión del elector, constituye gran parte
de la tarea que los políticos deben afrontar” (2007:9-10).
Las circunstancias pueden cambiar durante el mandato de un gobierno (nacional, subnacional o

municipal), por supuesto. Una crisis económica a escala internacional, por ejemplo, puede modificar
105
J, Emilio Graglia
los planes de un gobierno nacional y, mucho más, de los gobiernos subnacionales o municipales. Sin
embargo, entendemos que la inobservancia de la plataforma electoral, sin las explicaciones y justi-
ficaciones correspondientes, constituye una traición de los gobernantes al mandato representativo
de los gobernados. No hablamos de las adaptaciones circunstanciales que supone la implementa-
ción de cualquier planeamiento, sino de los cambios estructurales que contradicen las propuestas
electorales.
Actualmente, tanto los sistemas electorales como los partidos políticos están en discusión. Conse-
cuentemente, está en discusión el mandato representativo. Respecto de las reformas electorales,
Bernd Löhmann (2010) ha sostenido que en principio “no hay nada llamativo en este fenómeno por-
que la democracia, a diferencia de los regímenes despóticos, es altamente dinámica. (…) Sin ir más
lejos, el mero progreso tecnológico y el avance de las telecomunicaciones promueven una modifica-
ción de las leyes electorales con el fin de agilizar el proceso eleccionario o bien de regular la función
de los medios masivos en tiempos de campaña” (2010:10).
Pero, como también sostiene Löhmann (2010), no todas las reformas electorales fortalecen la repre-
sentatividad de los gobiernos que toman decisiones. “En muchos casos (las reformas electorales)
favorecen los personalismos y la perpetuación en el poder del partido gobernante; o bien inducen
a una atomización tal del espectro político que impide los consensos necesarios para garantizar la
gobernabilidad; o, por el contrario, conllevan la desaparición de grupos minoritarios del espectro
político que se quedan sin posibilidad de representación ni identidad partidaria” (2010:11). Las tres
situaciones que plantea Löhmann (2010) son negativas a los fines de la representatividad.
Más allá de la crisis de los partidos políticos (a la que nos referimos en el Apartado Nº1) y del debate
con respecto al cumplimiento de las plataformas y a las ventajas y desventajas de los diversos siste-
mas electorales, a los fines del desarrollo integral a escala local y regional es imprescindible que los
decisores de las políticas surjan de elecciones competitivas. Como se vio en el Apartado Nº1, la “parti-
cipación política no electoral” es la base del diagnóstico participativo, mientras que la “participación
política electoral” es la base de la decisión de las políticas públicas en general y, particularmente, de
las políticas para el desarrollo local y regional.
106
Apartado Nº3:
Gestión y evaluación
del desarrollo
local y regional
CAPÍTULO I:
DIRECCIÓN DE POLÍTICAS PARA EL
1. Introducción
Como se dijo en la presentación, la gestión y la evaluación (o “estudios de impacto”) de las políticas
públicas en general y, particularmente, de las políticas para el desarrollo local y regional, realizan
y perfeccionan el diseño. A su vez, la gestión consta de dos fases principales: 1) la dirección y 2) la
difusión. En la búsqueda del desarrollo local y regional, según el “modelo relacional” (Graglia, 2004),
en la gestión, lo primero es la dirección.
En esta fase se ejecutan los planes, programas y proyectos decididos y, sobre esa base, se controla la
ejecución. Específicamente, las fases de este proceso son las siguientes: 1) implantar social y legal-
mente los planes, programas y proyectos decididos (legitimarlos y legalizarlos); 2) operar los planes,
programas y proyectos decididos (en coordinación con otros gobiernos y otras administraciones y
en concertación con los sectores privados); 3) analizar lo ejecutado (buscando fallas en la ejecución,
tanto la inacción como la inercia); y 4) corregir la ejecución (si se hubieran detectado fallas tanto en
la implantación como en la operación).
Dirección de PP para el desarrollo local o regional
Implantar planes,
programas y
proyectos
Ejecutar
Operar planes,
programas y
proyectos
Dirección
Analizar lo
ejecutado
Controlar
la ejecución
Corregir
la ejecución
Elaboración propia
109
J, Emilio Graglia
Según Arnoletto (2005), la administración es un proceso que puede expresarse en forma generali-
zada como “funciones directivas” de planificación, organización, dirección y control. Al desarrollar
la dirección de las actividades como una de las funciones directivas, Arnoletto (2005) sostiene que
tanto el planeamiento como la organización son funciones secuenciales porque se realizan en forma
periódica y en momentos significativos en la vida de la organización. “La función de dirección, en
cambio, abarca lo secuencial y lo continuo; el largo, mediano y corto plazo con la gestión del día a
día” (Arnoletto, 2005:49).
En esa función de gobierno podemos reconocer dos aspectos diferentes y, a la vez, complementa-
rios: la “conducción”, que tiene que ver con la construcción del futuro, por una parte y, por la otra, la
“dirección propiamente dicha”, que es administrar los recursos disponibles. Entre ambos campos se
juega “el manejo de la economía del poder” (Arnoletto, 2005:50). La “construcción del futuro desea-
do” sin la administración de los recursos disponibles es idealismo sin origen. La “administración de
los recursos disponibles” sin la construcción del futuro deseado es realismo sin destino.
Como se ha dicho al analizar los Estados (nacionales, subnacionales o municipales) como respon-
sables principales del diseño y la gestión de políticas para el desarrollo local y regional, los planes,
programas y proyectos gubernamentales valen poco o nada si no se accionan, es decir, si no se
convierten en actividades. Esa conversión depende de la dirección. Esta es la fase donde los planes,
programas y proyectos decididos se convierten en actividades ejecutadas y controladas.
En la dirección, el protagonismo corresponde a los administradores públicos y, también, a los gober-

nantes. Se plantea un trabajo en equipo entre los responsables del gobierno y los responsables de la
administración pública, más allá del partido político o la alianza electoral de pertenencia. El gobier-
no alimenta a la administración pública a través de la toma de sus decisiones y esta retroalimenta a
aquel mediante la implementación de sus acciones.
Las relaciones de los administradores públicos (jefes administrativos de planta permanente, también
llamados “mandos medios”: jefes de departamento, división o sección) con los gobernantes suelen
ser dificultosas. Los gobernantes suelen acusar a los mandos medios de “inacción” o de “inercia” en
la implementación de las actividades y estos a aquellos de “indecisión” o de “improvisación” en la
toma de decisiones. Lamentablemente, no pocas veces todos tienen razón. Presuponiendo la bue-
na voluntad de las partes, las dificultades provienen, mayoritariamente, de atribuciones, misiones y
funciones confundidas entre unos y otros.
Los empleados públicos en general y, particularmente, los mandos medios (con sus sindicatos), de-
ben entender que ellos no deciden los planes, programas y proyectos a implementar. A su vez, los
gobernantes (con su partido o su alianza de pertenencia) deben reconocer que el Estado precisa una
administración pública idónea, con recursos humanos formados y capacitados, ingreso y carrera por
concurso. Los mandos medios deben respetar a los gobernantes, pero los gobernantes deben ganar-
se ese respeto acreditando conocimientos y experiencias en los cargos que desempeñan, capacidad
de preguntar y, sobre todo, de escuchar.
Se ha dicho que a la administración pública corresponde la “acción operativa” de las actividades. Más
precisamente, a los administradores públicos compete la operación de las actividades planificadas
110
3. Gestión y evaluación del desarrollo local y regional
y el análisis de las actividades ejecutadas (Aguilar Villanueva, 2010). Si no lo hacen, no administran.

Luego, si lo hacen correctamente, “administran bien” (García Pizarro, 2007). Pero ¿pueden los admi-
nistradores públicos ignorar a los gobernantes? No deben ignorarlos, sino consultarlos. Cuando los
administradores públicos desconocen a gobernantes, administran mal. La administración pública
debe ser “relacional” respecto del gobierno (García Pizarro, 2007).
2. Fases de la dirección
2.1. Implantar los planes, programas y proyectos decididos

Los gobernantes deben implantar social y legalmente los planes, programas y proyectos decididos.
La implantación es una función del gobierno más que de la administración pública (Arnoletto, 2005).
Hablamos, pues, de implantación “gubernamental” de las actividades proyectadas, subrayando la
responsabilidad política del gobierno. Se llama implantación social a la “legitimación” e implanta-
ción legal a la “legalización” de los planes, programas y proyectos gubernamentales. Al formular las
alternativas posibles y al planificar los objetivos y las actividades, los equipos de diagnóstico y de
planificación debieron prever y anticipar ambos procesos.
Implantación social y legal
Implantación
Legitimación Legalización
social y legal
Elaboración propia
En general, puede decirse que un plan, un programa o un proyecto han sido legitimados si han sido
aceptados por la opinión pública (Mateo Díaz, Payne y Zovatto, 2006) o, por lo menos, no han sido
rechazados. Para legitimar las actividades planificadas, los gobernantes deben negociarlas con los
actores privados, empresariales y civiles. Muchas veces los gobernantes descuidan la legitimación
de los planes, programas o proyectos decididos y tratan de operarlos directa e inmediatamente. Sin
embargo, la negociación intersectorial para implantación social es tan importante como la determi-
nación de la agenda gubernamental.
Entre las alternativas posibles provenientes del diagnóstico participativo, los gobernantes adoptan
unas y desechan otras. Sobre esa base, el equipo de planeamiento prepara los planes, programas
y proyectos gubernamentales, dependiendo de la amplitud de los objetivos y la extensión de los
plazos. Pero se trata de decisiones del gobierno que aún deben ganarse la aceptación de la opinión
pública. ¿Cómo hacerlo? Mediante negociaciones con dirigentes empresariales y civiles, según los
objetivos y las actividades de cada proyecto, programa o plan, es decir, negociando con los grupos
de interés (lobbyismo).
111
J, Emilio Graglia
Werner Lachmann (2008) sostiene que por grupos de interés o lobbies “se entienden las asociacio-
nes voluntarias de personas o corporaciones fundadas con el fin de influenciar a los representantes
políticos legítimos (especialmente el Legislativo y el Ejecutivo). Estas agrupaciones, también deno-
minadas grupos de presión (pressure groups), quieren incidir en el proceso estatal de decisión, dando
énfasis a sus intereses particulares. (…) El arco se tiende desde los sindicatos tradicionales, las aso-
ciaciones profesionales de empleadores, las federaciones campesinas, las asociaciones de contribu-
yentes, hasta grupos ideológicos, sociopolíticos y ambientalistas” (2008:215).
La “legitimidad” supone un grado de aceptación ciudadana que asegure o, por lo menos, facilite la
operación de las actividades previstas en los planes, programas y proyectos gubernamentales, sin
que sea necesario el uso de la fuerza. Atento a ello, cada uno de los planes y de sus programas o
proyectos integrantes deberían ganarse la aceptación ciudadana. Eso no supone que solamente se
puedan operar las decisiones aceptadas por la opinión pública. Un gobierno puede decidir la puesta
en marcha de un plan, programa o proyecto a pesar del rechazo de la opinión pública, por supuesto.
Sin embargo, esa debería ser la excepción y no la regla.
La aceptación ciudadana debe ser vista como un “punto de llegada” del proceso de diseño y ges-
tión de políticas públicas. Como se ha dicho, las políticas públicas en general y, particularmente, las
políticas para el desarrollo local y regional, buscan la satisfacción social y la aprobación ciudadana.
Esos son sus fines. Pero también es considerada como un “punto de partida” que asegure o facilite
la realización de las obras o la prestación de los servicios. De esa manera, se requiere un diagnóstico
participativo antes de la decisión de los planes, programas y proyectos y, a la vez, una negociación
intersectorial antes de la operación de las actividades.
Ahora bien, los planes, programas y proyectos pueden ser legítimos o ilegítimos, es decir, pueden
ser aceptados o rechazados por la opinión pública pero, siendo gubernamentales, en un Estado de
derecho también deben ser legales, sin excusas ni pretextos. Se puede decir que los planes, pro-
gramas o proyectos han sido legalizados si han sido aprobados por el poder correspondiente, sea
el Ejecutivo o sea el Legislativo (Payne, 2006; Payne y Allamanda Zavala, 2006). Para legalizar las
actividades planificadas, los gobernantes deben acordarlas con los actores políticos, sobre todo si
requieren aprobación legislativa.
La “legalidad” supone que el gobierno y la administración pública obren de acuerdo con las leyes vi-
gentes. De esa manera, lo contrario de un poder legal es un poder arbitrario. Si bien todos los Estados
(nacionales, subnacionales o municipales) producen normas jurídicas y se organizan de acuerdo con
ellas, un Estado de derecho implica, además, sometimiento del gobierno y la administración pública
a los contenidos y procedimientos legales vigentes. Esa es, ni más ni menos, la diferencia fundamen-
tal entre un Estado de derecho y cualquier otra forma de Estado autoritario o totalitario. No importa
si se trata de un Estado federal o unitario o de un Estado liberal o social de derecho.
Como se ha dicho, para legalizar las actividades planificadas, los gobernantes deben acordarlas con
los actores políticos. En cuanto a los acuerdos institucionales, deben diferenciarse los procedimien-
tos formales e informales. Es importante conocer los procedimientos formales, pero, también, en-
tender los procedimientos informales. En cuanto a los “formales”, estos se diferencian según la forma
de gobierno, por una parte y, por la otra, según la forma de Estado. A su vez, con respecto a los
112
“informales”, deben entenderse las modalidades del gobierno por partidos, sobre todo si los planes,
programas o proyectos gubernamentales requieren aprobación legislativa.
En sentido restringido, el gobierno es el Ejecutivo,pero en sentido amplio es el Ejecutivo más los

legisladores del partido o la alianza que gobierna. Desde la aparición de los partidos políticos, la
teoría de la división de poderes Ejecutivo-Legislativo ha sido sustituida por la práctica del equilibrio
gobierno-oposición. Así, la función política de los legisladores del partido o la alianza que gobierna
no es controlar sino gobernar, independientemente de las formas presidencialistas o parlamenta-
ristas. Atento a ello, a los fines de la legalización, el Ejecutivo debe acordar institucionalmente los
proyectos “hacia adentro” y “hacia fuera”, o sea, con los legisladores del gobierno y de la oposición.
Se supone que la primera gestión política (es decir, el acuerdo con los legisladores que apoyan al
gobierno) ha sido hecha con motivo de la determinación de la agenda gubernamental y que la se-
gunda (o sea, el acuerdo con los legisladores que se oponen al gobierno) se hace aquí y ahora, si
fuera necesaria. El propósito de estos acuerdos institucionales, a diferencia de las negociaciones con
los grupos de interés, no es que el plan, programa o proyecto sea aceptado por la opinión pública,
sino que sea aprobado por el Poder Legislativo. Se trata de la implantación legal o “legalización” y no
de la implantación social o “legitimación”.
A los fines de negociar intersectorialmente (para legitimar) y de acordar institucionalmente (para

legalizar) un plan, programa o proyecto gubernamental se recomienda el llamado “análisis de invo-
lucrados” en términos de la metodología del marco lógico (Ortegón, Pacheco y Prieto, 2005). Desde
nuestro punto de vista, es imprescindible que los gobernantes, antes de operar los planes, progra-
mas o proyectos gubernamentales, los negocien con los actores sociales y los acuerden con los ac-
tores políticos. Las negociaciones intersectoriales y los acuerdos institucionales son clave para la
implantación previa a la operación.
2.2. Operar los planes, programas y proyectos decididos

Como parte integrante del proceso de dirección de las políticas en general y, particularmente, de
las políticas para el desarrollo local y regional, después de implantación social y legal a cargo de los
gobernantes, los administradores públicos deben operar asociadamente los planes, programas o
proyectos decididos, es decir, con coordinación administrativa e intergubernamental y con concerta-
ción intersectorial. A diferencia de la implantación, la operación es una función de la administración
pública (Arnoletto, 2005) más que del gobierno. Hablamos, pues, de operación “administrativa” de
las actividades planificadas, resaltando la responsabilidad técnica de la administración pública.
Con la operación de los planes, programas o proyectos decididos se inicia la realización de las obras
públicas o la prestación de los servicios públicos (Delgadino y Alippi, 2006) a los fines de solucionar
los problemas irresueltos y, de esa manera, satisfacer las necesidades insatisfechas. Es decir, en el
marco de una política local o regional para el desarrollo humano, por ejemplo, este es el momento
de la construcción de nuevas escuelas o nuevos hospitales o de la refacción de las escuelas y los hos-
pitales existentes en la localidad o región. A la vez, es el momento de la prestación de los servicios de
salud y de educación, por ejemplo.
113
J, Emilio Graglia
Operación asociada
Operación
Coordinación Concertación
asociada
Elaboración propia
Delgadino y Alippi (2006) sostienen que los servicios públicos son acciones que se efectúan para al-
guien. “De la misma manera que cuando se desarrolla el proceso de fabricación de un bien decimos
que estamos frente a un proceso de ‘producción’, cuando se produce un servicio lo llamamos ‘servuc-
ción’. La ‘servucción’ tiene particularidades que la diferencian de la producción. (…) los servicios ge-
neralmente no se pueden almacenar, son intangibles, una vez prestado el servicio, si no es utilizado
en ese momento, la oferta no se puede guardar” (2006:155). Por lo tanto, no es lo mismo operar o
realizar una obra que operar o prestar un servicio.
A los fines de la operación de las actividades planificadas (sean obras o servicios), los administradores
públicos deben adecuar los presupuestos financieros, las estructuras orgánicas y plantas burocráti-
cas de acuerdo con los objetivos y las actividades de los planes y de sus programas o proyectos inte-
grantes, suponiendo que son posibles. Muchas veces, erróneamente, se observa el proceso inverso.
Los objetivos y las actividades se ajustan a los presupuestos, las estructuras o plantas preexistentes.
En ese marco, el juicio a favor o en contra del déficit o el superávit de los presupuestos, el tamaño
de la organización estatal o de la cantidad de empleados públicos, por ejemplo, dependen de los
objetivos y las actividades que se diseñen y gestionen. Sin embargo, debe reconocerse que déficit
permanente, grandes organizaciones y plantas, por una parte, y políticas para el desarrollo local y
regional mínimas, por la otra, es, claramente, una desproporción a reformar.
La adecuación de las estructuras orgánicas supone revisar puestos de trabajo y relaciones de au-
toridad de los cargos políticos (ley u ordenanza de ministerios, secretarías y direcciones generales)
y, también, de los mandos medios (manual de misiones y funciones tanto de direcciones y subdi-
recciones como de jefaturas de departamento, división y sección). A su vez, la adecuación de las
plantas burocráticas supone revisar los regímenes de ingreso y egreso del personal, los sistemas
de promoción, capacitación y evaluación, el régimen de remuneraciones, los agrupamientos y las
categorías en uso. Ambas adecuaciones son necesarias a los fines de una operación efectiva de las
actividades.
A partir de las adecuaciones financieras, orgánicas y burocráticas a los objetivos de los planes, pro-
gramas y proyectos decididos, las claves de la operación son dos: la coordinación administrativa e
intergubernamental por una parte y, por la otra, la concertación intersectorial. Sin coordinación ad-
ministrativa e intergubernamental o sin concertación intersectorial, la operación de los planes y de
sus programas o proyectos integrantes fracasa. A su vez, la coordinación tanto administrativa como
intergubernamental puede ser “horizontal” o “vertical”.
114
Por “coordinación administrativa horizontal” se entiende la que se establece entre unidades adminis-
trativas de igual jerarquía, es decir, entre ministerios de un gobierno, entre secretarías de uno o varios
ministerios, entre direcciones de una o varias secretarías o entre jefaturas de una o varias direcciones,
por ejemplo. Por “coordinación administrativa vertical” se concibe la que se establece entre unidades
de distinta jerarquía, es decir, entre un ministerio y las secretarías dependientes, entre una secretaría
y las direcciones dependientes, entre una dirección y las jefaturas dependientes, por ejemplo.
Por “coordinación gubernamental horizontal” se entiende la que se establece entre los gobiernos
nacionales, entre los subnacionales o entre los municipales (Giuliano, 2010), mientras que por “coor-
dinación gubernamental vertical” se concibe la que se establece entre el gobierno nacional y los
gobiernos subnacionales, entre estos y los gobiernos municipales o entre el gobierno nacional y los
gobiernos municipales (Gill, 2010). También la coordinación gubernamental (tanto horizontal como
vertical) requiere consulta e información, especialmente en el ejercicio de competencias concurren-
tes y también delegadas.
La coordinación tanto administrativa como intergubernamental supone, como hipótesis mínima,

coherencia y, como hipótesis máxima, colaboración. Consultar antes e informar después son reglas
de oro a los fines de operar coordinadamente, superando las barreras debidas a la estructura de la
organización y la resistencia a cualquier cambio, entre otras. Muchos planes, programas o proyectos
de desconcentración administrativa o de descentralización política han fracasado por falta de coor-
dinación, consulta o información administrativa o intergubernamental, sobre todo en el marco de un
Estado supuestamente “federal” como el argentino (Giuliano, 2010; Gill, 2010).
Junto con la coordinación administrativa e intergubernamental (horizontal y vertical), la otra clave

de la operación administrativa es la concertación intersectorial. Para que la operación sea efectiva, la
administración pública debe concertar sus actividades con los sectores privados (con y sin fines de
lucro). Dicha concertación es relativamente sencilla si los antecedentes son el diagnóstico participa-
tivo de las alternativas posibles y la implantación social de los planes, programas o proyectos decidi-
dos, pero se complica enormemente si los gobernantes han actuado a solas, sin consultas anteriores
ni negociaciones posteriores a la decisión.
La concertación intersectorial requiere la asociación entre el Estado (nacional, subnacional o muni-

cipal) y el mercado. Edmundo Jarquín y Koldo Echebarría (2005), analizando el papel del Estado y la
política en el desarrollo de América Latina, sostienen que dos extremos en la historia de la región han
tenido efectos negativos sobre su desarrollo. En un extremo se cree que ha habido mucho Estado y
en otro extremo se piensa que ha habido mucho mercado, “cuando un examen objetivo revela que,
en términos de desarrollo, en la región hace falta más y mejor Estado, y hace falta más y mejor mer-
cado” (2005:11).
2.3. Analizar lo ejecutado

Para controlar la ejecución de los planes, programas o proyectos decididos, los administradores pú-
blicos deben analizar lo ejecutado. El análisis de lo ejecutado es una función de la administración
pública (Arnoletto, 2005) más que del gobierno. Hablamos, pues, de análisis “administrativo” de lo
ejecutado, resaltando la responsabilidad técnica de la administración pública. Desde nuestro punto
115
J, Emilio Graglia
de vista, la dirección de las políticas para el desarrollo local y regional no concluye con la ejecución.
Además, es indispensable controlarla. Dirigir es más que ejecutar. Es ejecutar y controlar lo ejecuta-
do, analizándolo y corrigiéndolo.
La administración pública puede hacer este análisis de la ejecución directamente o por terceros. Es
decir, con personal de la planta permanente o apelando a analistas contratados (provenientes de
universidades o consultoras, por ejemplo). Por supuesto, ambas posibilidades tienen sus ventajas y
desventajas, dependiendo de las características de cada administración pública. Nos parece preferi-
ble la primera opción, o sea, que el análisis de la ejecución esté a cargo de personal de la planta per-
manente, lo que requiere recursos humanos formados y capacitados a ese fin y, también, estructuras
orgánicas con presupuestos adecuados (Martínez, 2006, 2007).
A diferencia de otros enfoques metodológicos, el “modelo relacional” incluye el análisis de la ejecu-

ción (tanto de la implantación como de la operación) como parte integrante de la dirección de las
políticas en general y, particularmente, de las políticas para el desarrollo local y regional y no como
fase autónoma posterior. Este análisis de lo ejecutado no debe confundirse con la evaluación de los
resultados de la gestión que veremos más adelante.
Según el enfoque que se propone, en esta instancia no se analiza si hubo fallas en el diseño (en el
diagnóstico o en la decisión) de la política. No se analiza cómo se han identificado las necesidades
a satisfacer, los problemas a resolver y sus causas a remover ni se analiza cómo se han formulado las
alternativas posibles. No se analiza cómo se ha determinado la agenda gubernamental ni se analiza
cómo se han planeado los objetivos y las actividades. Tampoco se evalúan los resultados de la polí-
tica. En esta instancia se analiza si se ha ejecutado (implantado y operado) según los planes, progra-
mas y proyectos decididos previamente.
El análisis de la ejecución significa que los administradores públicos (directamente o a través de ter-
ceros) analicen comparativamente, por una parte, “lo implantado y lo operado”, y por la otra, “lo pla-
nificado, programado y proyectado”. Sobre esa base, las preguntas a responder son: ¿el gobierno ha
implantado social y legalmente los planes, programas y proyectos decididos? ¿La administración
pública ha operado coordinada y concertadamente los planes, programas y proyectos
decididos?
Para saberlo, los administradores públicos deben examinar la ejecución. ¿Cómo examinar hacerlo?
Se recomiendan dos instrumentos: el monitoreo y la supervisión. Tanto el primero como la segun-
da sirven a los efectos de verificar los “indicadores de ejecución” (implantación y operación). Por lo
tanto, estos deben ser listados, ordenados, programados y presupuestados como “actividades de
control de la ejecución” al preparar los planes, programas y proyectos gubernamentales.
El monitoreo y la supervisión son un conjunto de actividades diseñadas para seguir la ejecución

de los planes, programas y proyectos gubernamentales. Ambos tratan de analizar y, sobre esa
base, corregir tempranamente los desvíos de la ejecución, es decir, “chequear” si el gobierno im-
planta y la administración pública opera lo decidido. De esa manera, sirven para “retroalimentar”
la ejecución. Claramente, los planteamos “durante” el proceso de la ejecución porque buscamos un
análisis que sea el fundamento de los ajustes necesarios sobre la marcha. Monitorear o supervisar
116
“a posteriori” (concluida la ejecución) vale la pena solamente a los fines de no cometer los mismos
errores en el futuro.
Si el análisis fuera hecho directamente por la administración pública, el personal administrativo a

cargo del monitoreo podría ser el mismo que ha ejecutado o está ejecutando las actividades pla-
nificadas. Pero la supervisión debería estar a cargo de otro personal administrativo (superior en la
estructura organizacional o de otra jurisdicción). Respecto de sus destinatarios, sostenemos que los
informes del monitoreo y la supervisión de lo ejecutado deben ser puestos a consideración de los
gobernantes que decidieron los respectivos planes, programas o proyectos, para que ellos puedan
corregir la ejecución (sea implantación o sea operación) si fuera necesario.
Fallas en la ejecución
Inacción Inercia
No se implantan social Se implantan actividades

y legalmente sin planes, programas
las actividades planificadas o proyectos decididos
No se operan coordinada Se operan actividades

y concertadamente sin planes, programas
las actividades planificadas o proyectos decididos
Elaboración propia
Si el monitoreo o la supervisión demostrasen que no se ejecuta lo proyectado, los analistas deben

buscar las fallas en el proceso de ejecución. Esas fallas pueden ser, principalmente, dos: la inacción y
la inercia. La “inacción” es una falla que se observa cuando el gobierno o la administración pública no
implantan social y legalmente o cuando no operan coordinada y concertadamente las actividades
planificadas. A su vez, la “inercia” es otra falla que se observa cuando el gobierno o la administración
pública implantan u operan actividades sin planes, programas o proyectos decididos.
En la “inacción” hay planes, programas o proyectos decididos, pero no hay actividades de im-
plantación u operación. Es decir, se toman las decisiones gubernamentales pero no se legitiman
o no se legalizan, no se realizan las obras o no se prestan los servicios previstos en el planea-
miento. En la “inercia”, en cambio, hay actividades de implantación u operación pero no hay pla-
nes, programas o proyectos decididos previamente. Es decir, hay negociaciones con los actores
sociales o acuerdos con los actores políticos, obras o servicios pero no hay planeamiento previo.
La “inacción” es la decisión sin acción posterior, mientras que la “inercia” es la acción sin decisión
anterior.
117
J, Emilio Graglia
Como se ha dicho, tanto la “inacción” como la “inercia” son fallas en el proceso de ejecución que se
deben detectar y corregir. Siendo ambas negativas, la segunda es el “mal menor” en comparación
con la primera. Es decir: entre “no hacer” y “hacer inercialmente”, es preferible lo segundo. Vale la
pena destacar que no pocas veces, la “inacción” o la “inercia” son las consecuencias de la “indecisión”
o la “improvisación”. No se deciden los planes, programas y proyectos o se deciden improvisadamen-
te y, por lo tanto, nada se hace o se hace según los usos y costumbres de la administración pública
(inercialmente).
Para detectar las fallas en la ejecución (tanto la inacción como la inercia en la implantación o en la
operación), recomendamos que los administradores públicos apelen a la asistencia técnica y pro-
fesional de analistas externos (que pueden provenir de universidades o consultoras, por ejemplo).
Los administradores públicos pueden conocer que los planes, programas o proyectos decididos no
se han ejecutado o que se han ejecutado incorrectamente. Pero los analistas externos deben ser los
encargados de detectar las fallas en la ejecución que lo expliquen. La intervención de externos con-
tribuye a la imparcialidad en la detección de fallas.
2.4. Corregir la ejecución

Después de analizar lo ejecutado, los gobernantes deben corregir la ejecución, si fuera necesario.
La corrección de lo ejecutado es una función del gobierno más que de la administración pública
(Arnoletto, 2005). Hablamos, pues, de corrección “gubernamental”, subrayando la responsabilidad
política del gobierno. Según este enfoque metodológico, los gobernantes que oportunamente deci-
dieron (o debieron decidir) los planes y los programas o proyectos integrantes deciden la corrección
de la implantación o la operación pero no del diagnóstico ni la decisión (porque estos no están en
consideración).
Sostenemos que la corrección corresponde a los mismos gobernantes que decidieron (o debieron de-
cidir) la puesta en marcha de los planes y los programas o proyectos integrantes cuya ejecución se con-
trola en esta instancia. “Quien decide también corrige la ejecución”. La corrección de los rumbos de la
ejecución (sea de la implantación social o legal o sea de la operación coordinada y concertada) no pue-
de corresponder a los administradores públicos, sencillamente porque ellos no tomaron las decisiones.
Obviamente, ellos serán los responsables de poner en marcha los ajustes que decidan los gobernantes.
Los gobernantes deberían decidir la “corrección de la implantación” cuando el análisis de lo ejecuta-

do hubiera descubierto que las actividades planificadas no legitimaron, es decir, no se negociaron
con los dirigentes del sector privado y, por lo tanto, fueron rechazadas o no fueron aceptadas por
la opinión pública. Por ejemplo, un gobierno local ha decidido la puesta en marcha de un plan de
reforma de la administración municipal pero no lo ha negociado con el o los gremios o sindicatos
que agrupan a los empleados municipales y, a consecuencia de ello, se paralizan las actividades, con
el inevitable malestar ciudadano.
Los gobernantes también deberían decidir la “corrección de la implantación” cuando el análisis de lo

ejecutado hubiera descubierto que las actividades planificadas no legalizaron, es decir, no se acor-
daron institucionalmente con los actores políticos y, por lo tanto, no fueron refrendadas por las au-
toridades competentes. Por ejemplo, un gobierno (nacional o subnacional) ha decidido la puesta en
118
marcha de un plan de descentralización que requiere una ley y sendos convenios con los gobiernos
municipales pero no lo ha acordado con los legisladores ni con las autoridades municipales y, a con-
secuencia de ello, no se sanciona la ley ni se firman los convenios.
Asimismo, los gobernantes deberían decidir la “corrección de la operación, cuando el análisis de lo

ejecutado hubiera descubierto que las actividades se operaron sin la debida coordinación entre las
dependencias de la misma administración pública (falta de coordinación administrativa, vertical u
horizontal) o con otros gobiernos (falta de coordinación gubernamental, vertical u horizontal). Por
ejemplo, el Ministerio de Trabajo de una administración (nacional o subnacional) pone en marcha
un plan de empleo juvenil sin consultar a la Secretaría de la Juventud de la misma administración o
el gobierno (nacional o subnacional) pone en marcha un plan de desarrollo local sin consultar a los
gobiernos municipales.
Los gobernantes también deberían decidir la “corrección de la operación” cuando el análisis de lo

ejecutado hubiera descubierto que las actividades se operaron sin la debida concertación con los
sectores privados (con o sin fines de lucro), es decir, no se negociaron con los dirigentes provenien-
tes de las empresas privadas o de las organizaciones civiles en relación con la política en operación.
Por ejemplo, un gobierno (nacional, subnacional o municipal) pone en marcha un plan de desarrollo
económico sin consultar a las organizaciones empresariales o sindicales.
Las “fallas por inacción” deberían superarse implantando social y legalmente por una parte y, por la
otra, operando coordinada y concertadamente. Es decir, hacer ahora lo que no se hizo antes. Cla-
ramente, la corrección de estas fallas implica costos sociales y políticos para el gobierno y la admi-
nistración pública que se hubieran evitado o, por lo menos, minimizado, si se hubiera negociado y
acordado en tiempo o si se hubiera coordinado y concertado en forma.
Pero las fallas en la ejecución pueden no ser “por inacción” sino “por inercia”. Como se dijo, hay “fallas
por inercia” cuando se ejecutan las actividades pero sin planes, programas o proyectos decididos
previamente. Por ejemplo, una administración municipal que atiende al público por la mañana por-
que según los usos y costumbres el horario de atención no es por la tarde. Las “fallas por inercia” de-
berían corregirse decidiendo los planes y los programas o proyectos integrantes primero, para que
puedan ser ejecutados a continuación.
Corrección de fallas en la ejecución
Si hubiera inacción Si hubiera inercia
Se deben implantar Se deben decidir los planes,

u operar las programas o proyectos
actividades planificadas para luego ejecutar
las actividades
Elaboración propia
119
J, Emilio Graglia
Ahora bien, del análisis de lo ejecutado pueden derivarse, básicamente, dos conclusiones. La prime-
ra, que hay fallas en la ejecución (“inacción” o “inercia”) y, por lo tanto, debe corregirse lo ejecutado,
como se ha dicho. Se ajusta lo ejecutado a los planes, programas y proyectos decididos, presupo-
niendo que se ha decidido correctamente. La segunda, que se han implantado y se han operado los
planes, programas o proyectos decididos y, por lo tanto, no hay fallas en la ejecución. En este segun-
do caso, se debería analizar, además, si hay satisfacción social y aprobación ciudadana respecto de
las políticas mediante la evaluación (o “estudios de impacto”).
Al analizar “lo implantado y operado” en comparación con “lo planeado, programado y proyectado”,
los analistas no consideran si los destinatarios están satisfechos y, por lo tanto, aprueban las políticas.
Para saberlo se requieren otros estudios complementarios, específicamente la evaluación o “los es-
tudios de impacto” de las políticas existentes. El control de lo ejecutado hace al “control de gestión”,
mientras que los estudios de impacto hacen a la “evaluación de resultados”. Es posible que se ejecute
correctamente pero que no se alcancen los resultados esperados en términos de percepción secto-
rial y ciudadana.
Si se han ejecutado los planes, programas o proyectos decididos y, además, los destinatarios están
satisfechos y aprueban las políticas, nada a corregir. Pero si se han ejecutado los planes, programas o
proyectos decididos y, a pesar de ello, los destinatarios están insatisfechos y desaprueban las políti-
cas, entonces, las fallas no son de ejecución y, por tanto, los administradores públicos deben buscar
las fallas en el diseño. Tal vez hubo “imprevisión” o “ceguera” en el diagnóstico de las necesidades, los
problemas y las soluciones. Tal vez hubo “indecisión” o “improvisación” en la decisión de los planes,
programas o proyectos.
A los fines de detectar fallas en el diseño, recomendamos que los administradores públicos (de plan-
ta permanente) apelen a la asistencia técnica y profesional de analistas externos. Los administrado-
res públicos pueden observar que se han ejecutado los planes, programas o proyectos decididos
mediante el análisis de la ejecución. Pero los analistas externos deben ser los encargados de detectar
las fallas en el diseño que lo expliquen. La intervención de externos contribuye a la imparcialidad
en el análisis. A partir de las recomendaciones de los analistas, los gobernantes pueden decidir la
corrección del diagnóstico o de la decisión.
3. La productividad en la dirección
Como se dijo en el Apartado Nº1, la “receptividad” es una de las condiciones del desarrollo integral
en general y, particularmente, a escala local y regional. La “receptividad” es uno de los factores de la
representación política junto con la “representatividad” y la “rendición de cuentas”, de acuerdo con
el enfoque teórico de la profesora Antonia Martínez (2004). Por lo tanto, una democracia es “repre-
sentativa” si es “receptiva”, y lo es si los gobiernos (nacionales, subnacionales y municipales) tienen
capacidad para resolver los problemas públicos y satisfacer las necesidades locales y regionales.
Al analizar la acción del representado, Antonia Martínez (2004) enseña que la representación se
construye a partir de la relación entre ciudadanos y políticos y que uno de los escenarios se articu-
la sobre las señales emitidas por los ciudadanos y las políticas instrumentadas, “correspondencia
120
denominada como receptividad” (2004:687). Desde nuestro punto de vista, esa “correspondencia”
es, a su vez, el resultado de la sensibilidad para interpretar las señales de los ciudadanos (Linz, 2004)
y de la capacidad directiva para gestionar políticas públicas que respondan a las demandas y necesi-
dades sociales (Aguilar Villanueva, 2010).
Para que no fallen en la búsqueda del desarrollo local y regional, la gestión de las políticas públicas
en general, y particularmente la dirección, debe ser productiva. La productividad es el reverso de la
receptividad, es decir, de la sensibilidad para interpretar las demandas y necesidades de desarrollo fí-
sico, económico, humano y social de una localidad o región y, a su vez, de la capacidad directiva para
satisfacerlas mediante políticas de vivienda, obras y servicios, de empleo y crecimiento económico,
de educación, salud y ambiente, de seguridad, convivencia y fortalecimiento de la sociedad civil.
La productividad como supuesto de la gestión democrática
Productividad
para el desarrollo
local y regional
Sensibilidad
Receptividad
y capacidad directiva
Elaboración propia
Respecto de la administración pública, erróneamente, unos han sostenido que por ser “pública” pue-
de ser ineficiente en los recursos y otros han sostenido que para ser “administración” puede ser inefi-
caz en los objetivos y resultados. Los primeros han sido autores de una administración del Estado sin
conciencia fiscal y con gastos desproporcionados respecto de los recursos. Los segundos han sido
cómplices de una administración del Estado sin compromiso social, indolente a las necesidades y a
los problemas. El debate entre “la configuración jerárquico-burocrática de la administración pública”
y “la nueva gestión pública (NGP)” es una muestra al respecto.
La productividad en la dirección de las políticas para el desarrollo local y regional depende de la efec-
tividad de los administradores públicos, principalmente en la operación de las actividades planifica-
das a los fines del desarrollo local y regional por una parte y, por la otra, en el análisis de lo ejecutado.
Cualquier administración pública (sea municipal o sea subnacional o nacional) debe ser eficiente y
eficaz en la coordinación administrativa e intergubernamental y en la concertación intersectorial de
lo planificado, programado y proyectado. También en cuanto al análisis de la ejecución.
Ahora bien, dicha productividad también requiere la efectividad de los gobernantes, principalmente
en la implantación de las actividades planificadas a los fines del desarrollo local y regional por una
121
J, Emilio Graglia
parte y, por la otra, en la corrección de lo ejecutado. Cualquier gobierno (sea municipal o sea sub-
nacional o nacional) debe ser eficiente y eficaz en la implantación social y legal de lo planificado,
programado y proyectado. También con respecto a la corrección de la ejecución.
Sin esta relación virtuosa entre administración pública y gobierno, las políticas para el desarrollo
local y regional no pueden ser productivas. Para que la administración pública pueda ser eficiente y
eficaz en la operación coordinada y concertada de las actividades planificadas, el gobierno debe ser
eficiente y eficaz en su implantación social y legal. A su vez, para que el gobierno pueda ser eficiente
y eficaz en corrección de la ejecución, la administración pública debe ser eficiente y eficaz en el aná-
lisis de lo ejecutado.
La llamada “reforma de la administración pública” se ha limitado, muchas veces, al ajuste de las es-
tructuras orgánicas y los procedimientos administrativos, pero principalmente al ajuste de las plan-
tas de personal. A partir de una mirada restringidamente economicista, la “reforma de la adminis-
tración pública” se ha limitado a la disminución de los gastos de personal mediante el despido de
empleados públicos. Bajo la consigna de “desburocratizar la administración pública” se desguazaron
las estructuras y los procedimientos para luego, argumentando sus limitaciones, abrir las puertas a
la consultoría privada.
Pero la verdadera reforma administrativa del Estado (nacionales, subnacionales y municipales) debe-
ría orientarse a la adecuación tanto de las estructuras orgánicas como de los procedimientos admi-
nistrativos a la satisfacción de necesidades locales y regionales y la resolución de problemas públicos
más que al ajuste en el presupuesto del sector estatal. La reforma que propiciamos requiere una clara
y firme decisión política y, sobre esa base, una gestión estratégica de los recursos humanos.
La formación y capacitación de los empleados públicos, jefes (de sección, división y departamento),
subdirectores y directores de carrera o concursados debe ser priorizada por el gobierno. Esta ha sido
y sigue siendo una asignatura pendiente. Mucho se discute sobre la cantidad de los empleados pú-
blicos de una administración (municipal, subnacional o nacional) y el costo que supone. Pero poco
se discute sobre la calidad de esos empleados, su ingreso, su carrera y su egreso.
Como bien ha dicho David Martínez (2007), la productividad de una organización es el efecto pro-
vocado tanto por los procesos unos como por los resultados. “La productividad de una organización
debe ser definida en relación a sus funciones y objetivos, vale decir que los parámetros de produc-
tividad encuentran básicamente dos canales de definición que deben ser complementarios y equi-
librados: el que puede definir la misma organización (porque conoce sus propios procesos y resul-
tados) y el que puede definir la comunidad (por ser ella la receptora de los procesos y resultados de
aquella)” (2007:148).
En la dirección de las políticas públicas en general y, particularmente, de las políticas para el desarro-
llo del capital físico, la actividad económica, el capital humano o el capital social de una o más locali-
dades o regiones, esa productividad del gobierno y de la administración pública en la implantación y
operación de las actividades planificadas, debe complementarse con la transparencia en la difusión
de las decisiones gubernamentales y las acciones administrativas.
122
CAPÍTULO II:
DIFUSIÓN DE POLÍTICAS PARA EL
1. Introducción
Como se dijo, la gestión y la evaluación (o “estudios de impacto”) de las políticas públicas en gene-
ral y, particularmente, de las políticas para el desarrollo local y regional, realizan y perfeccionan el
diseño. A su vez, la gestión consta de dos fases principales: 1) la dirección y 2) la difusión. En la bús-
queda del desarrollo local y regional, según el “modelo relacional” (Graglia, 2004), a partir del diseño
(diagnóstico y decisión) y la ejecución, en la difusión, se comunican las actividades planificadas o
ejecutadas y, sobre esa base, se controla la comunicación.
Específicamente, las fases de este proceso son las siguientes:1) informar las actividades planificadas
o ejecutadas (o sea, comunicarlas personalizadamente); 2) divulgar las actividades planificadas o
ejecutadas (o sea, comunicarlas masivamente); 3) analizar lo comunicado (buscando fallas en la co-
municación, tanto el secretismo como la demagogia); y 4) corregir la comunicación (si se hubieran
detectado fallas tanto en la información como en la divulgación).
Difusión de PP para el desarrollo local o regional
Informar actividades
planificadas
o ejecutadas
Comunicar
Divulgar actividades
planificadas
o ejecutadas
Difusión
Analizar lo
comunicado
Controlar
la comunicación
Corregir la
comunicación
Elaboración propia
123
J, Emilio Graglia
En el “modelo relacional”, a diferencia de los modelos predominantes en la bibliografía, se agrega la

difusión como fase autónoma de las políticas para el desarrollo local y regional, junto con el diag-
nóstico de necesidades, problemas y alternativas, la decisión de planes, programas o proyectos y la
dirección de actividades. Como bien sostienen Fara y Sutelman (2008), gobernar no es comunicar:
“gobernar es gobernar y comunicar es comunicar” (2008:19). Por supuesto, gobernar implica comu-
nicar; pero no es lo mismo. Una gestión necesita una buena comunicación, pero una buena comuni-
cación no reemplaza una gestión.
En la comunicación (información y divulgación), el protagonismo corresponde a los administradores

públicos y, también, a los gobernantes. La “información” es una gestión más técnica, mientras que la
“divulgación” es una gestión más política. En general, se puede decir que los responsables de infor-
mar son los administradores públicos y los responsables de divulgar son los gobernantes. A su vez,
el “análisis de lo comunicado” es una gestión más técnica, mientras que la “corrección de la comuni-
cación” es una gestión más política. Los administradores públicos son responsables de analizar y los
gobernantes son los responsables de corregir.
Al planear las actividades, el equipo de planeamiento debe prever y anticipar cómo, quiénes y cuán-
do van a comunicarse (informarse y divulgarse) las actividades planificadas o ejecutadas por una
parte y, por la otra, cómo, quiénes y cuándo va a controlarse (analizarse y corregirse) la comunica-
ción. Se requiere, pues, un equipo de planificadores que conozcan y entiendan respecto de la comu-
nicación gubernamental y administrativa y, de esa manera, puedan anticiparla y configurarla.
La comunicación (información y divulgación) toma como punto de partida las actividades planifica-
das o ejecutadas. Pero también pueden comunicarse las necesidades locales o regionales, los proble-
mas que impiden u obstaculizan satisfacerlas o las alternativas posibles a esos fines. De esa manera,
la comunicación puede entenderse como un proceso de soporte tanto del diagnóstico como de la
decisión de los planes (programas o proyectos) y la ejecución de las actividades. Ahora bien, desde
el punto de vista comunicacional es bueno saber cuál es la fase que se comunica a los fines de no
mezclar los mensajes ni sus destinatarios.
En la fase del diagnóstico, las alternativas no deben comunicarse como planes, programas o proyec-
tos ni como actividades. Si se comunica, una alternativa es una posibilidad, entre otras, para resolver
un problema. Luego, en la fase de la decisión, los planes, programas o proyectos no deben comu-
nicarse como alternativas ni como actividades. Si se comunica un plan, programa o proyecto, es
una decisión gubernamental. Finalmente, las actividades ejecutadas no deben comunicarse como
alternativas ni como planes, programas o proyectos. Si se comunica una actividad, es una obra o un
servicio que se realiza o se presta.
Muchas veces (por ignorancia o por mala fe) se mezclan estas cuestiones, lamentablemente. Se co-
munica como actividad lo que no es más que un plan (programa o proyecto) o se comunica como
un proyecto (programa o plan) lo que no es más que una alternativa. También es bueno saber que la
clave de la comunicación de políticas para el desarrollo local y regional son los problemas a resolver
junto con los resultados actuales o potenciales. Nunca comunicar sin los problemas a la vista, pero
nunca comunicar solamente viendo los problemas. Ambos errores suelen divorciar al Estado y la
sociedad. Hay que comunicar lo que se diagnostica, decide o ejecuta para resolver los problemas.
124
La comunicación supone, obviamente, diagnóstico, decisión y ejecución de políticas para el desa-

rrollo local y regional, primera y principalmente. Pero, además, un liderazgo basado en principios
democráticos y valores éticos, dispuesto a sortear obstáculos (Priess, 2002b). La comunicación no
sustituye el liderazgo. Ni siquiera alcanza para disimular la falta de liderazgo. Las técnicas del marke-
ting no sirven sin un liderazgo que las conduzcan hacia un fin.
2. Fases de la difusión
2.1. Informar las actividades planificadas o ejecutadas

Para comunicar las actividades planificadas o ejecutadas, los administradores públicos deben infor-
marlas administrativamente mediante la atención personalizada a los ciudadanos. La información de
los planes (programas o proyectos) y las actividades es una función más de la administración pública
que del gobierno. Hablamos, pues, de una información “administrativa” de las actividades planifi-
cadas o ejecutadas, resaltando la responsabilidad técnica de la administración pública. Llamamos
“información” a la comunicación personalizada de la administración pública a los sectores privados
y ciudadanos.42
Información o comunicación personalizada
Gobiernos y Sociedades
administraciones locales o
públicas regionales
Elaboración propia
Las dos diferencias principales de la comunicación “personalizada” en comparación con la comuni-

cación “masiva” son, por una parte, la individualización de los destinatarios y, por la otra, la especi-
ficación de los contenidos. Si los destinatarios no están individualizados y si los mensajes no están
especificados, entonces, no hay información sino divulgación. En la “información administrativa”, los
destinatarios son conocidos y nominados y, consecuentemente, los mensajes son de interés para
ellos, por el asunto, porque pertenecen a un grupo o porque viven en una zona directa e inmediata-
mente en vinculación con la política pública que se les comunica.
Sin una información personalizada, es decir, directa e inmediata, no hay comunicación, sin comuni-
cación no hay transparencia (Riorda, 2004) y sin esta no hay satisfacción social ni aprobación ciuda-
dana. La administración pública debe informar los planes, programas o proyectos gubernamentales
42 Va más allá de las mesas de entrada y salida de expedientes. Se basa en la transparencia de las decisiones gu-
bernamentales y acciones administrativas, apuntando a la aprobación ciudadana como uno de los fines de las
políticas para el desarrollo local y regional (Priess, 2002b).
125
J, Emilio Graglia
y las actividades administrativas y, además, debe hacerlo acercándose a los ciudadanos. Ahora bien,
siendo necesaria, la información es insuficiente a los fines de resolver los problemas locales o regio-
nales. Se requieren obras públicas o servicios públicos, primero y principalmente.
Ese es el sentido y, también, el alcance de una información administrativa que personalice la comu-
nicación. La información administrativa se integra dentro de la apertura de la administración pública
a la sociedad local y regional. El derecho a la información administrativa supone que los sectores
privados y ciudadanos de la localidad o región puedan conocer y, de esa manera, evaluar los planes,
programas o proyectos gubernamentales y las actividades administrativas en general y, en particu-
lar, el derecho a ser escuchados y a recibir una respuesta, siendo estos sendos deberes y no gracias
de los Estados nacionales, subnacionales o municipales.
Un medio a los fines de hacer realidad ese derecho sectorial y ciudadano es la organización y la
puesta en marcha de las llamadas “Oficinas de Información Administrativa” (OIAS). En cuanto a las
competencias, esas oficinas deben ocupar sede tres cuestiones, básicamente: la “información verti-
cal ascendente”, la “información horizontal” y la “información vertical descendente”. Además de estas
Oficinas de Información Administrativa (que podemos llamar “OIAS presenciales”), los administra-
dores públicos pueden apelar a oficinas “virtuales” a través del soporte de internet (Von Wuthenau,
2011). Claramente, las redes sociales son una herramienta para personalizar la comunicación de las
políticas públicas.
La primera cuestión es la información vertical ascendente e implica recoger las quejas y peticiones
(también las iniciativas) que los sectores privados y ciudadanos destinen a la administración pública
como consultas o demandas a los Estados nacionales, subnacionales o municipales. Este es el punto
de partida de las Oficinas de Información Administrativa: querer, poder y saber “escuchar” a los acto-
res de los sectores privados y ciudadanos.
La información horizontal es la segunda cuestión e implica notificar a las dependencias correspon-

dientes (jefaturas, subdirecciones, direcciones, secretarías o ministerios responsables de solucionar
los problemas públicos o satisfacer las necesidades locales o regionales) y requerirles respuestas
en tiempo y forma. Este es un punto crítico de las OIAS (presenciales o virtuales). No pocas veces
se ponen en marcha mecanismos para recoger tanto las críticas y quejas como las iniciativas de los
sectores privados y ciudadanos, pero luego no se procesan.
La tercera cuestión es la información vertical descendente, e implica informar a los sectores priva-
dos y ciudadanos las respuestas correspondientes a las iniciativas (también a las quejas y peticiones),
los trámites a seguir, los planes, programas o proyectos y las actividades existentes al respecto. Este
es el punto de llegada de las Oficinas de Información Administrativa: querer, poder y saber “respon-
der” a los actores de los sectores privados y ciudadanos.
Como ha observado Peter-Alberto Behrens (2011), “la presencia de Internet ya forma parte de la coti-
dianeidad en América Latina. Nos resulta difícil imaginar que hace apenas 10 años, un acceso media-
namente veloz a Internet fuera un lujo tanto desde el punto de vista tecnológico como económico
parta el común de los habitantes. No son pocos los cibernautas latinoamericanos que, igual que sus
coetáneos europeos o norteamericanos, hoy simplemente son incapaces de concebir un mundo
126
sin páginas web ni correo electrónico. Facebook, Twitter o LinkedIn ya son imprescindibles para sus
vidas como el teléfono celular para la gran mayoría de la población” (2011:9).
Sin embargo, esta realidad aún no se aplica a todos, como el mismo Behrens (2011) ha observado.
“La penetración de Internet en las sociedades de la región, pese a su dinámica ascendente, no deja
de ser modesta. Pero los datos no siempre reflejan el acceso a Internet vía cibercafés o terminales
de uso comunitario, que especialmente en zonas rurales es cada vez más amplia. Y en una perspec-
tiva no muy lejana, también será un hecho el acceso a Internet por medio de la telefonía celular. Es
incuestionable, entonces, que la brecha digital, al menos en su acepción tecnológica, pronto será
cancelada” (2011:9). De esa manera, se trata meramente de una cuestión de tiempo (Behrens, 2011).
Al respecto, vale subrayar que el “acceso a la información pública” es uno de los indicadores de “ac-
countability social” que utiliza el Índice de Desarrollo Democrático de América Latina en la dimensión
“calidad institucional y eficiencia política” (IDD-Lat, 2013). A escala local y regional, la información o
comunicación “personalizada” es un elemento clave para la calidad de gestión en las administracio-
nes públicas (nacionales, subnacionales y, sobre todo, municipales), como bien lo han enseñado
Carlos Fara y Rubén Sutelman (2008).
“Hoy, todos somos clientes inquietos. Queremos que nos atiendan bien, que nos den la informa-
ción correcta y que no nos hagan perder el tiempo. (…) Claro, cuando se trata del Estado esto pa-
rece una utopía. Sin embargo, es posible y los ciudadanos lo demandan cada vez más (aunque el
Estado no es una empresa y los ciudadanos no somos clientes” (Fara y Sutelman, 2008:64). Atento
a ello, es necesario que las administraciones públicas mejoren sus relaciones con los ciudadanos
y, en particular, con los destinatarios de las políticas. A ese fin, es necesario que les informen en
tiempo y forma sobre la prestaciones de los servicios públicos, ganando en satisfacción social y
aprobación ciudadana.
2.2. Divulgar las actividades planificadas o ejecutadas

Para comunicar las actividades planificadas o ejecutadas, los gobernantes deben divulgarlas masiva-
mente a través de los medios de comunicación (tanto escritos como audiovisuales). A diferencia de
la información (o comunicación personalizada), la divulgación de los planes (programas o proyectos)
y las actividades es una función más del gobierno que de la administración pública. Hablamos, pues,
de una divulgación “gubernamental” de las actividades planificadas o ejecutadas, subrayando la res-
ponsabilidad política del gobierno. Llamamos “divulgación” a la comunicación masiva del gobierno
a los sectores privados y ciudadanos.43
En coincidencia con Martínez Ocamica (2007), creemos que el marketing político es una herramienta
en las campañas y, también, en las gestiones. “Afortunadamente, tanto para la sociedad como para
los expertos, es evidente que el marketing político puede realizar una importante contribución al
desarrollo político de la comunidad, permitiendo una expresión democrática que responda a las
demandas de la ciudadanía. (…) Creemos en una política de calidad, en un marketing que tiene
43 Va más allá de la propaganda o la publicidad oficial. A semejanza de la información, apunta a la aprobación ciu-
dadana como uno de los fines de las políticas para el desarrollo local y regional, basándose en la transparencia de
las decisiones gubernamentales y actividades administrativas (Priess, 2002b).
127
J, Emilio Graglia
presente la ética y el bien común y que es lejana a los materialismos, extremismos y populismos que
desprestigian una actividad tan digna como necesaria” (2007:10-12).
Divulgación o comunicación masiva
Gobiernos y
administraciones
Medios de Medios de
comunicación social comunicación social
Sociedades
locales o regionales
Elaboración propia
Desde nuestro punto de vista, hace falta un marketing político que sirva para divulgar las actividades
planificadas o ejecutadas y, de esa manera, transparentar la gestión gubernamental. Pero es inadmi-
sible un marketing político que sirva para ocultar los problemas irresueltos de una localidad o región
o negarlos. El ocultamiento y la negación de los problemas imposibilitan su resolución y, además,
son dos maneras de mentir que deben ser rechazadas como formas de corrupción política.
Sin una divulgación masiva, mediata e indirecta, tampoco hay comunicación, sin comunicación no
hay transparencia (Riorda, 2004) y sin esta no hay satisfacción social ni aprobación ciudadana. El go-
bierno debe divulgar los planes, programas o proyectos gubernamentales y las actividades adminis-
trativas y, además, debe hacerlo acercando a los ciudadanos. Ahora bien, como se dijo respecto de la
información, siendo necesaria, la divulgación es insuficiente a los fines de satisfacer las necesidades
locales o regionales. Se requieren obras públicas o servicios públicos, primero y principalmente.
A los fines de no sobreestimarlos ni subestimarlos, los gobernantes deben conocer y entender la

relación entre la política y los medios. Frank Priess (2002a) la ha analizado. “Asistimos en la actualidad
a un vertiginoso proceso de transformación de los medios de comunicación y de la política. En algu-
nos casos estos procesos se condicionan mutuamente, en otros, son simplemente coincidentes en
el tiempo. También forman parte de este proceso las Nuevas Tecnologías. Los hábitos de consumo
en un mundo caracterizado por multitud de canales de televisión generan nuevos formatos en los
medios de comunicación y obligan a la política a adaptarse a la realidad cambiante” (2002a:9).
En ese marco, el gobierno debe tratar de comunicar masivamente, transparentar las políticas para
el desarrollo local y regional, ganándose ganarse la aprobación ciudadana. “Nada aporta rememo-
rar los buenos viejos tiempos, quizás no tan buenos si recordamos que hasta los programas más
128
aburridos contaban con importantes audiencias, producto de la falta de cualquier otra alternativa y
que periodistas con vocación misionera interpretaban su trabajo como continuación de la política
por otros medios; y que los políticos nos abrumaban con monólogos interminables. Es un mundo
que pertenece definitivamente al pasado” (Priess, 2002a:9).
Los sectores y ciudadanos demandan satisfacciones y soluciones a los gobiernos y las administracio-
nes públicas a través de los medios de comunicación. Luego, a partir de intereses propios (empresa-
riales y, también, políticos), estos publican dichas demandas fijando “sus” jerarquías y prioridades. Si
el gobierno simplemente reacciona a las “demandas publicadas” por los medios de comunicación,
renuncia como responsable principal del diseño y gestión de políticas para el desarrollo local y re-
gional. Pero si no reacciona, puede perder aprobación ciudadana, especialmente si los medios de
comunicación social transmiten necesidades y problemas real y efectivamente.
¿Se puede reconvertir este dilema? No es fácil, y mucho menos cuando los medios están en manos
de un monopolio empresarial. Pero se debe hacer y sin caer en la tentación de una hegemonía gu-
bernamental. Bernd Löhmann (2010) ha destacado el riesgo tanto de los monopolios privados como
de las hegemonías gubernamentales. “Cuando los medios están en pocas manos, sean éstas públicas
o privadas, crece exponencialmente el riesgo de manipulación de la ciudadanía y esto atenta contra
el funcionamiento mismo de la vida en democracia. Por esta razón debe evitarse la concentración
comunicacional para que la ciudadanía acceda a una efectiva diversidad de contenidos audiovisua-
les” (2010:9).
¿Cómo reconvertir aquel dilema? Diseñando y gestionando políticas para el desarrollo local y
regional. La divulgación masiva de políticas para el desarrollo local y regional a través de los medios
de comunicación requiere planes (programas o proyectos) gubernamentales y actividades adminis-
trativas que tiendan a la satisfacción de necesidades y la resolución de problemas. Más allá de los
intereses empresariales o políticos, los medios de comunicación van a divulgar decisiones y acciones
de interés social (sectorial o ciudadano) y no de interés gubernamental o administrativo. Esa es la
salida de un esquema “reactivo” y la entrada a otro esquema “proactivo”.
La divulgación masiva no se limita a la propaganda oficial donde se garantiza fidelidad en la

emisión pero a costa de credibilidad en la recepción. Muchas veces, una onerosa publicidad
del gobierno es menos creíble que una simple opinión periodística. Hace falta comunicar ma-
sivamente a través de la prensa. “Toda política debe transformarse en un hecho comunicable.
Siempre que haya política habrá –al menos potencialmente– comunicación. Este es el cambio
más notorio y conceptual que creemos remarcable, que es la comprensión del objeto político
como un hecho de dimensiones comunicacionales siempre presentes” (Crespo, Garrido, Carletta
y Riorda, 2011:11).
Vale subrayar que las “condiciones para el ejercicio de una prensa libre” es otro de los indicadores de
“accountability social” que utiliza el Índice de Desarrollo Democrático de América Latina en la dimen-
sión “calidad institucional y eficiencia política”. A escala local y regional, la divulgación o comunicación
“masiva” es un elemento clave para la calidad de gestión en los gobiernos (nacionales, subnacionales y,
sobre todo, municipales), como bien lo han enseñado Carlos Fara y Rubén Sutelman (2008).
129
J, Emilio Graglia
Finalmente, sepamos que la comunicación puede mejorar pero no sustituir el diagnóstico, la deci-
sión o la ejecución de las políticas. Como tan clara y acertadamente ha dicho Frank Priess (2002b) al
analizar la “comunicación política en tiempos de crisis”, la comunicación es importante y hasta cen-
tral, “pero no va a funcionar nunca si detrás no hay una política, una visión, un proyecto (…). Quedó
demostrada la importancia de tener un rumbo propio, visión, perspectiva, un proyecto, una estrate-
gia, algo, que sí pueda ser comunicado. Pero es necesaria otra cosa, hoy más que nunca: ¡Liderazgo!”
(2002b:112-113).
2.3. Analizar lo comunicado

Para controlar la comunicación de las actividades planificadas o ejecutadas, los administradores pú-
blicos deben analizar lo comunicado. El análisis de lo comunicado es una función de la administración
pública más que del gobierno. Hablamos, pues, de un análisis “administrativo” de lo comunicado, resal-
tando la responsabilidad técnica de la administración pública. La difusión de políticas para el desarrollo
local y regional no concluye con la comunicación. Es indispensable controlarla. Difundir es más que
comunicar. Es comunicar y controlar lo comunicado, analizándolo y corrigiéndolo, si fuera necesario.
A semejanza de lo que se dijo con respecto al análisis de la ejecución, la administración pública pue-
de hacer este análisis de la comunicación directamente o por terceros. Es decir, con personal de la
planta permanente (Martínez, 2007) o apelando a analistas contratados (provenientes de universida-
des o consultoras, por ejemplo). Por supuesto, ambas posibilidades tienen sus ventajas y desventa-
jas, dependiendo de las características de cada administración pública. A semejanza de lo que se dijo
con respecto al análisis de la ejecución, nos parece preferible la primera opción, o sea que el análisis
de la comunicación esté a cargo de personal de la planta permanente.
También a diferencia de otros enfoques metodológicos, el “modelo relacional” incluye el análisis de

la comunicación (información y divulgación) como parte integrante de la difusión de las políticas en
general y, particularmente, de las políticas para el desarrollo local y regional y no como fase autó-
noma posterior. Este análisis de lo comunicado tampoco debe confundirse con la evaluación de los
resultados de la gestión que veremos más adelante.
Según el enfoque que se propone, en esta instancia no se analiza si hubo fallas en el diseño (en el
diagnóstico o en la decisión) ni en la ejecución de la política. No se analiza la identificación de las
necesidades, los problemas y sus causas ni la formulación de las alternativas posibles. No se analiza la
determinación de la agenda gubernamental ni el planeamiento de los objetivos y las actividades. No
se analiza la implantación ni la operación. Tampoco se evalúan los resultados de la política. En esta
instancia se analiza si la sociedad conoce y entiende lo que el gobierno y la administración pública
han comunicado (informado y divulgado).
El análisis de la comunicación significa que los administradores públicos (directamente o a través

de terceros) analicen comparativamente, por una parte, “lo informado y lo divulgado” y, por la otra,
“lo conocido y entendido”. Sobre esa base, las preguntas a responder son: ¿la sociedad conoce y
entiende lo que la administración pública ha informado sobre las actividades planificadas o ejecu-
tadas? ¿La sociedad conoce y entiende lo que el gobierno ha divulgado sobre las actividades
planificadas o ejecutadas?
130
Para saberlo, los administradores públicos deben examinar la comunicación. ¿Cómo pueden hacer-
lo? Se recomiendan dos instrumentos: por una parte, las encuestas de opinión y, por la otra, los
reportes de las Oficinas de Información Administrativa (OIAS tanto presenciales como virtuales) y los
medios de comunicación social (MECOS). Las encuestas y los reportes sirven a los efectos de verificar
los “indicadores de comunicación” (información y divulgación). Por lo tanto, estos deben ser listados,
ordenados, programados y presupuestados como “actividades de control de la comunicación” al pre-
parar los planes, programas y proyectos gubernamentales.
Las encuestas y los reportes son un conjunto de actividades diseñadas para seguir la comunicación
tanto de los planes, programas o proyectos gubernamentales como de las actividades administrati-
vas. Ambos tratan de analizar y, sobre esa base, corregir tempranamente los desvíos de la comunica-
ción, es decir, “chequear” si la sociedad conoce y entiende lo informado y lo divulgado. De esa mane-
ra, sirven para “retroalimentar” la comunicación. Claramente, los planteamos “durante” el proceso de
la comunicación porque buscamos un análisis que sea el fundamento de los ajustes necesarios sobre
la marcha. El análisis “a posteriori” vale la pena a los fines de cometer los mismos errores en el futuro.
Nos parece que el análisis de las encuestas de opinión y los reportes de las OIAS y los MECOS debe
estar a cargo de empresas privadas u organizaciones de la sociedad civil contratadas a ese fin. “La
consigna es la profesionalización de la comunicación institucional, aun cuando en muchas partes los
retrógrados sigan apostando al discurso unilateral y algunos políticos sigan convencidos de ser ellos
mismos sus mejores relacionistas” (Priess, 2002a:10). Respecto de sus destinatarios, las conclusiones
del análisis de lo comunicado deben ser puestas a consideración de los gobernantes, para que pue-
dan corregir la comunicación si fuera necesario.
Fallas en la comunicación
Secretismo Demagogia
Se divulgan planes,
No se divulgan los planes,
programas o proyectos
programas o proyectos
inexistentes
No se informan Se informan
las actividades actividades inexistentes
Elaboración propia
Si el análisis de lo comunicado demostrase que la sociedad no conoce o no entiende las decisiones

del gobierno o las acciones de la administración pública, los analistas deben buscar las fallas en el
proceso de comunicación. Esas fallas pueden ser, principalmente, dos: 1) el secretismo y 2) la dema-
gogia. El “secretismo” es una falla que se observa cuando el gobierno o la administración pública
no divulgan los planes, programas o proyectos que se han decidido o no informan las actividades
131
J, Emilio Graglia
que se han ejecutado. A su vez, la “demagogia” es otra falla que se observa cuando el gobierno o la
administración pública divulgan planes, programas o proyectos inexistentes o informan actividades
inexistentes.
En el “secretismo” no se comunica, no se informa o no se divulga, mientras que en la “demagogia” se

comunica, se informa o se divulga pero mintiendo. En el secretismo se oculta la verdad, mientras que
en la demagogia la verdad se falsea. El gobierno y la administración pública tienen la obligación de
comunicar, pero no lo hacen o lo hacen afirmando como verdadero lo que es falso. Por ejemplo, no
comunican la tasa de homicidios cada 100.000 habitantes o comunican una tasa más baja que la real.
Como se ha dicho, la verdad es un valor y, por lo tanto, estas fallas desvalorizan la gestión pública.
Es tan negativo el “secretismo” como la “demagogia”. Ambas fallas en el proceso de comunicación

pueden ser las consecuencias de la “indecisión” o la “improvisación”. Es decir, el gobierno no decide
los planes, programas y proyectos o los decide improvisadamente y, por lo tanto, nada se comunica
o se miente comunicando decisiones inexistentes (demagógicamente). También pueden ser las con-
secuencias de la “inacción” o la “inercia”. Es decir, el gobierno y la administración pública no ejecutan
las actividades o las ejecutan inercialmente y, por lo tanto, nada se comunica o se miente comuni-
cando acciones inexistentes (demagógicamente).
A semejanza de lo que se dijo en relación con la detección de fallas en la ejecución, para detectar las
fallas en la comunicación (tanto el “secretismo” como la “demagogia” en la información o en la divul-
gación) recomendamos que los administradores públicos apelen a la asistencia técnica y profesional
de analistas externos. Los administradores públicos pueden conocer que no se ha comunicado o que
se ha informado o divulgado incorrectamente una decisión o una acción. Pero los analistas externos
deben ser los encargados de detectar las fallas en la comunicación que lo expliquen. La intervención
de externos contribuye a la imparcialidad en la detección de las fallas.
2.4. Corregir la comunicación

Después de analizar lo comunicado, los gobernantes deben corregir la comunicación si fuera ne-
cesario. La corrección de lo comunicado es una función más del gobierno que de la administración
pública. Hablamos, pues, de una corrección “gubernamental” de lo comunicado, subrayando la res-
ponsabilidad política del gobierno. Según este enfoque metodológico, los gobernantes que oportu-
namente decidieron (o debieron decidir) los planes y los programas o proyectos integrantes deciden
la corrección de la comunicación, pero no de la ejecución ni del diseño (porque estos no están en
consideración).
Sostenemos que la corrección debe corresponder a los mismos gobernantes que decidieron (o de-
bieron decidir) la puesta en marcha de los planes y los programas o proyectos integrantes. A se-
mejanza de lo que se dijo con respecto al control de la ejecución, “quien decide también corrige
la comunicación”. La corrección de los rumbos de la comunicación (sea de la información o de la
divulgación) no puede corresponder a los administradores públicos, sencillamente porque ellos no
tomaron las decisiones. Obviamente, ellos serán los responsables de poner en marcha los ajustes
que decidan los gobernantes.
132
Los gobernantes deberían decidir la “corrección de la información” cuando el análisis de lo comuni-

cado hubiera descubierto que la administración pública no ha comunicado personalizadamente las
actividades planificadas o ejecutadas a través de las Oficinas de Información Administrativa (OIAS
presenciales o virtuales) o lo hizo incorrectamente y, por lo tanto, dichas actividades son desconoci-
das o son conocidas pero han sido mal entendidas por la sociedad local y regional.
Por ejemplo, supongamos que el titular del departamento ejecutivo de un gobierno municipal pone
en marcha un proyecto de higiene urbana que incluye nuevos recorridos y horarios con respecto a
los servicios de transporte urbano de pasajeros en la zona del centro y en los barrios de la periferia.
Sin embargo, la administración pública no lo ha informado a los vecinos de la ciudad o lo ha hecho
con contradicciones. Por lo tanto, los usuarios desconocen el proyecto o no lo entienden.
Asimismo, los gobernantes deberían decidir la “corrección de la divulgación” cuando el análisis de lo

comunicado hubiera descubierto que el gobierno no ha comunicado masivamente las actividades
planificadas o ejecutadas a través de los medios de comunicación social (MECOS) o lo hizo incorrec-
tamente y, por lo tanto, dichas actividades no son conocidas o son conocidas pero no han sido bien
entendidas por la sociedad local y regional.
Por ejemplo, supongamos que el cuerpo deliberante de un gobierno municipal sanciona el presu-
puesto anual de ingresos y egresos con subas en las tasas de los servicios de alumbrado público,
barrido y limpieza. Sin embargo, la Secretaría de Servicios Públicos dependiente del Departamento
Ejecutivo Municipal no lo ha divulgado a los vecinos de la ciudad o lo ha hecho con contradicciones.
Por lo tanto, los contribuyentes desconocen la suba o no la entienden.
Las “fallas por secretismo” deberían superarse comunicando personalizadamente (informando) y co-
municando masivamente (divulgando). Es decir, hacer ahora lo que no se hizo antes. A semejanza de lo
dicho con respecto a la corrección de las “fallas por inacción”, la corrección de las “fallas por secretismo”
también implica costos sociales y políticos para el gobierno y la administración pública que se hubieran
evitado o, por lo menos, minimizado, si se hubiera informado y divulgado en tiempo y forma.
Corrección de fallas en la comunicación
Si hubiera secretismo Si hubiera demagogia
Se deben comunicar Se deben tomar

los planes (programas las decisiones e implementar
o proyectos) y las actividades las acciones para
luego comunicarlas
Elaboración propia
Pero las fallas en la comunicación pueden no ser “por secretismo” sino “por demagogia”. Hay “fallas
por demagogia” cuando se comunica una decisión que no se ha tomado como si se hubiera tomado
133
J, Emilio Graglia
o una acción que no se ha implementado como si se hubiera implementado. Por ejemplo, un go-
bierno local comunica la construcción de cloacas, pero apenas ha iniciado los trámites para un finan-
ciamiento internacional a esos fines. También hay “fallas por demagogia” cuando se comunica. Las
“fallas por demagogia” deberían corregirse tomando las decisiones e implementando las acciones,
primero, para que puedan ser comunicadas a continuación.
Ahora bien, del análisis de lo comunicado pueden derivarse, básicamente, dos conclusiones. La pri-
mera, que hay fallas en la comunicación (de “secretismo” o de “demagogia”) y, por lo tanto, debe
corregirse lo comunicado, como se ha dicho. Se ajusta lo informado o lo comunicado para que se
conozca y entienda, presuponiendo que se ha decidido y ejecutado correctamente. La segunda, que
tanto los planes, programas o proyectos decididos como las actividades ejecutadas se conocen y
entienden y, por lo tanto, no hay fallas en la comunicación. En este segundo caso, se debería analizar,
además, si hay satisfacción social y aprobación ciudadana respecto de las políticas (evaluación o
“estudios de impacto”).
Al analizar “lo informado o divulgado” en comparación con “lo conocido o entendido”, los analistas
no consideran si los destinatarios están satisfechos y, por lo tanto, aprueban las políticas. Para saber-
lo se requieren otros estudios complementarios, específicamente la evaluación o “los estudios de
impacto” de las políticas existentes. El control de lo comunicado hace al “control de gestión”, mien-
tras que los estudios de impacto hacen a la “evaluación de resultados”. Es posible que se comunique
(informe y divulgue) correctamente pero no se alcancen los resultados esperados en términos de
percepción sectorial y ciudadana.
Si se han conocido y entendido las actividades planificadas o ejecutadas y, además, los destinatarios
están satisfechos y aprueban las políticas, nada a corregir. Pero si se han conocido y entendido las
actividades planificadas o ejecutadas y, a pesar de ello, los destinatarios están insatisfechos y desa-
prueban las políticas, entonces, las fallas no son de comunicación y, por lo tanto, los administradores
públicos deben buscar fallas en la ejecución o en el diseño. Tal vez hubo “inacción” o “inercia” en la
ejecución. Tal vez hubo “imprevisión” o “ceguera” en el diagnóstico o hubo “indecisión” o “improvisa-
ción” en la decisión.
A los fines de detectar fallas en la ejecución o en el diseño, recomendamos que los administradores
públicos (de planta permanente) apelen a la asistencia técnica y profesional de analistas externos.
Los administradores públicos pueden observar que se han comunicado tanto los planes, programas
y proyectos como las actividades mediante el análisis de la comunicación. Pero los analistas deben
ser los encargados de detectar las fallas en la ejecución o en el diseño que lo expliquen. La interven-
ción de externos contribuye a la imparcialidad en el análisis. Sobre esa base, los gobernantes pueden
decidir la corrección de la dirección o del diseño.
3. La transparencia en la difusión
Como se dijo en el Apartado Nº1, la “rendición de cuentas” es una de las condiciones del desarrollo
integral en general y, particularmente, a escala local y regional. La “rendición de cuentas” es uno
de los factores de la representación política junto con la “representatividad” y la “receptividad”, de
134
acuerdo con el enfoque teórico de Antonia Martínez (2004). Una democracia es “representativa” si es
“responsable”, y lo es si los gobernados controlan las acciones y participan en las decisiones de las
administraciones públicas y los gobiernos (nacionales, subnacionales y municipales) a los fines de
resolver los problemas públicos y satisfacer las necesidades locales y regionales.
En la democracia representativa, el representante es un fiduciario del representado y no un dele-

gado. No es posible que los representantes consulten a los representados todas y cada una de sus
decisiones y acciones. Ahora bien, si nos basamos únicamente en el principio fiduciario, sin dar lugar
a un elemento de control sobre el comportamiento del representante, se acaba por atribuir a este un
poder arbitrario que contrasta con el sentido de la representación. “En este punto podría hablarse tal
vez de un ‘gobierno iluminado’ pero no de un ‘gobierno representativo’” (Cotta, 1994:1386). Surge, de
esa manera, otro elemento de la representación política: los poderes de control de los representados.
Para que no fallen en la búsqueda del desarrollo local y regional, la gestión de las políticas públicas
en general y, particularmente, la difusión, deben ser transparentes. La transparencia es el reverso de
la rendición de cuentas, es decir, de los poderes de control de los representados con respecto a las
políticas de vivienda, obras y servicios, de empleo y crecimiento económico, de educación, salud y
ambiente, de seguridad, convivencia y fortalecimiento de la sociedad civil que se decidan y accionen
a los fines de satisfacer las demandas y necesidades de desarrollo físico, económico, humano y social
de una localidad o región.
La transparencia como supuesto de la gestión democrática
Transparencia
para el desarrollo
local y regional
Poderes
Rendición
de control de
de cuentas
los representados
Elaboración propia
Bien observaba Norberto Bobbio (1991) en El futuro de la democracia que el debate secular sobre
la representación política estaba dominado por “los poderes del representante” y el “contenido de
la representación”. Sin embargo, se trata, también, de los poderes de control de los representados.
“Mandato no imperativo” por una parte y control por la otra no son más que dos caras de una misma
moneda. Para que la “rendición de cuentas” no sea una gracia sino un deber de los administradores
públicos y gobernantes, debe fundamentarse en los derechos de los habitantes y ciudadanos de una
localidad o región.
135
J, Emilio Graglia
Al respecto, dice Maurizio Cotta (1994) que del modelo del fiduciario “se extrae la indicación de la
necesidad de un cierto margen de autonomía para los representantes que les permita una acción de
respiro más amplio de lo que permitía la presencia del mandato imperativo”. A su vez, el modelo del
delegado “nos da en cambio el elemento del vínculo, al que en alguna medida debe estar también
sometido el representante: sin tal elemento resultaría desnaturalizada la misma función de la repre-
sentación que es justamente la de garantizar un cierto grado de control de los ciudadanos sobre el
poder político” (1994:1386-1387).
La representación política supone, pues, que los gobernados elijan a los gobernantes, pero también
que los gobernantes rindan cuentas a los gobernados. Al respecto, Carrillo Flórez (2006) ha observa-
do que “las elecciones son aún un mecanismo importante, aunque insuficiente para una rendición
de cuentas plena. La necesidad de contar con niveles adicionales de protección contra los abusos
de autoridad es particularmente acentuada en países con instituciones representativas poco desa-
rrolladas y cuyos mecanismos de rendición de cuentas en el entorno legislativo están pobremente
configurados” (2006:129-130).
En relación con las elecciones como mecanismo de rendición de cuentas de los gobernantes a los
gobernados, Adam Przeworski (1998) incorpora una distinción entre el “modelo de mandato” y el
“modelo de responsabilidad”. En un “modelo puro de responsabilidad”, los votantes utilizan el voto
solamente con el propósito de sancionar al gobernante, “y toda la información disponible para los
electores está dada por el desempeño del gobernante”. En un “modelo puro de mandato”, en cambio,
los electores comparan las promesas que hacen los candidatos para el futuro, “y utilizan el voto sólo
para escoger el mejor candidato” (1998:18).
Sin embargo, “matando dos pájaros de un tiro”, siguiendo la metáfora de Przeworski (1998), se trata
de la utilización del voto con ambos propósitos. Por una parte, como mandato, es decir, “para tener
los mejores gobernantes” y, por otra parte, como responsabilidad, es decir, “para que se mantengan
virtuosos” (Przeworski, 1998:17-19). Ahora bien, además de las elecciones como mecanismo “ver-
tical”, las democracias representativas presentan también mecanismos “horizontales”. Przeworski
(1998:21-25) enumera cuatro: la separación de poderes, la supervisión de la burocracia, las agencias
independientes y la descentralización.
Manuel Villoria Mendieta (2000) ha planteado la necesidad de una infraestructura ética como un
“conjunto de esclusas o muros formales e informales de contención contra la corrupción o el fraude”
que consta de sistemas de controles (jurídicos y no jurídicos) y de actitudes y comportamientos so-
ciales y políticos. Villoria Mendieta (2000:152-171) enumera cinco: el apoyo político, un marco legal
eficaz, una sociedad civil activa y vigilante, sistemas diversos y coordinados de control y un organis-
mo coordinador. Desde nuestro punto de vista, la lucha en contra de la corrupción y a favor de la
transparencia es imposible sin apoyo político y sin una sociedad tan activa como vigilante.
Esos controles que plantea Villoria Mendieta (2000) pueden ser, por una parte, “controles internos”
(como inspectores internos e interventores, controles burocráticos, representatividad de la burocra-
cia, actuación responsable de los sindicatos, procedimientos de alerta en caso de corrupción, fraude,
abuso o despilfarro y adecuado sistema de gestión de personal) y, por la otra, “controles externos”,
como control parlamentario (ombudsman o defensor del pueblo y tribunal de cuentas) y control
136
judicial. Sin esos controles no hay “infraestructura ética”, los poderes de control de los representados
y el deber de rendición de cuentas de los gobernantes se vuelven ficcionales.
Como dice Pasquino (1994), la corrupción política “es un modo de influir en las decisiones públicas
que golpea al corazón del propio sistema” (1994:379). Pues bien, la transparencia no impide pero
trata de minimizar la corrupción política. Si las políticas públicas en general y, particularmente, las
políticas para el desarrollo local y regional no se comunican o se comunican engañosamente, se
beneficia la corrupción y se perjudica la transparencia. Como se dijo en el Apartado Nº1 al presentar
los cuatro valores del bien común y del desarrollo integral, la verdad es violada cuando se la oculta
(secretismo) y cuando se la falsea (demagogia).
Atentos a ello, destacamos la importancia de dos de los tres indicadores de “accountability social”
propuestos por el Índice de Desarrollo democrático de América Latina (IDD-Lat): las “condiciones
para el ejercicio de una prensa libre” y el “acceso a la información pública” (el tercero es el “habeas
data”). Como se dijo, según el primero, “se entiende a la libertad de prensa como la posibilidad de
uso de un medio que tiene la población para hacer denuncias”, y de acuerdo con el segundo, “se
obliga a las burocracias estatales (gubernativas o administrativas) a rendir cuentas respecto de la
información que usa o difunde”.
137
CAPÍTULO III:
EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PARA EL
1. Introducción
Según el “modelo relacional” de políticas públicas (Graglia, 2004) y, particularmente, de políticas para
el desarrollo local y regional, el análisis y el diseño anticipan y configura la gestión, mientras que la
gestión y la evaluación realizan y perfeccionan el diseño. Como se vio en el Apartado Nº2, antes de
diseñar nuevas políticas se deben analizar las existentes. Este análisis de las políticas existentes debe
ser considerado como un insumo para el diseño de nuevos planes, programas y proyectos para el
desarrollo local y regional.
En el diseño, lo primero es el diagnóstico, que, como se ha dicho, debe ser participativo. En esta fase
se enumeran, jerarquizan y priorizan las necesidades y los problemas que impiden u obstaculizan el
desarrollo del capital físico, la actividad económica, el capital humano o el capital social de una o más
localidades o regiones. Sobre esa base, se enumeran y seleccionan las alternativas posibles a los fines
de remover las principales causas de los problemas prioritarios.
A partir del diagnóstico de necesidades, problemas y alternativas, en la decisión, se valoran los cri-
terios del diagnóstico, se determina la agenda del gobierno (municipal, subnacional o nacional) y se
planean los objetivos con sus indicadores (de gestión y de resultados), verificadores y supuestos y las
actividades a ejecutar, comunicar y controlar durante la gestión. La decisión de la agenda guberna-
mental y de los planes, programas y proyectos debe ser representativa.
Como se ha visto en este apartado, en la gestión, lo primero es la dirección, que, como se ha dicho,
debe ser productiva. En esta fase se implantan social y legalmente los planes, programas y proyectos
decididos (es decir, se legitiman y legalizan) y se operan en coordinación con otros gobiernos y otras
administraciones y en concertación con los sectores privados. Sobre esa base, se analiza lo ejecutado
y se corrigen las fallas de inacción o inercia, si las hubiera.
A partir del diseño (es decir, del diagnóstico y la decisión) y la dirección de las políticas para el desa-
rrollo local y regional, en la difusión, las actividades planificadas o ejecutadas se informan a través de
las Oficinas de Información Administrativa (OIAS presenciales o virtuales) y se divulgan mediante los
medios de comunicación social (MECOS). Sobre esa base, se analiza lo comunicado y se corrigen las
fallas de “secretismo” o “demagogia” si las hubiera.
139
J, Emilio Graglia
Gobernar y administrar por políticas públicas (Aguilar Villanueva, 1996a) en general y, particularmen-
te, por políticas para el desarrollo local y regional (Graglia, 2008), requiere un diseño participativo y
representativo de planes, programas y proyectos de vivienda, infraestructura de servicios, empleo,
crecimiento, educación, salud, ambiente, seguridad, convivencia y fortalecimiento de la sociedad
civil. Sobre esa base, una ejecución productiva (Scandizzo, 2004) y sin inercias de las actividades pla-
nificadas y, finalmente, una comunicación transparente (Riorda, 2004) y sin demagogias.
Ahora bien, es posible que el gobierno y la administración pública ejecuten lo planificado y que la so-
ciedad local y regional lo conozca y hasta lo entienda correctamente pero no se logren los resultados
esperados en términos de percepción ciudadana. A veces se planifica, se ejecuta lo que se planifica
y se comunica correctamente tanto lo planificado como lo ejecutado, pero la sociedad no acepta o
rechaza las políticas gestionadas. Para saberlo, hace falta la evaluación de los resultados (o “estudios
de impacto”).
Para evaluar los resultados o el impacto de las políticas para el desarrollo de una o más localidades
o regiones, se propone que los evaluadores sigan los pasos siguientes: 1) medición de efectos “de-
seados” según los planificadores y gobernantes; 2) medición de efectos “logrados” según los desti-
natarios de las políticas en evaluación; 3) estudio comparativo entre “resultados deseados” según los
primeros y “resultados logrados” según los segundos; y 4) evaluación crítica y formulación de reco-
mendaciones a los fines de mejorar el proceso de diseño y gestión de las políticas para el desarrollo
local y regional.
Evaluación de PP para el desarrollo local o regional
Efectos
“deseados”
Efectos
“logrados”
Crítica y
recomendaciones
Estudio
comparativo
Elaboración propia
La evaluación contrasta efectos “deseados” según lo planificado y decidido por los planificadores y
gobernantes “antes de la gestión” por una parte y, por la otra, los efectos “logrados” según lo perci-
bido por los destinatarios “después de la gestión” de las políticas correspondientes. A diferencia de
los controles de gestión, la evaluación analiza los resultados. El control de la ejecución analiza si se
han ejecutado los planes, programas y proyectos decididos. A su vez, el control de la comunicación
140
analiza si se conoce y entiende lo que se ha comunicado sobre los planes, programas o proyectos y
las actividades. Ambos son controles de procesos y no de resultados.
2. Pasos de la evaluación
2.1. Medición del impacto deseado

Según el “modelo relacional”, en el primer paso de la metodología de evaluación de las políticas
para el desarrollo local y regional los evaluadores deben examinar el “impacto deseado”. Es decir, los
“resultados esperados” de las políticas en evaluación según los planes, programas y proyectos prepa-
rados por los planificadores y decididos por los gobernantes. Es decir: ¿cuáles fueron la satisfacción
social y la aprobación ciudadana “esperadas” respecto de las políticas en evaluación, en términos
de percepción sectorial y ciudadana? A ese fin, los evaluadores deben apelar a los “indicadores de
resultados”.
Durante las fases de dirección y de difusión, los “indicadores de gestión” han servido para controlar
los procesos de ejecución (implantación y operación) y de comunicación (información y divulga-
ción). En general, a través del monitoreo y la supervisión se ha controlado la ejecución, mientras que
mediante los reportes de las Oficinas de Información Administrativa (OIAS presenciales y virtuales) y
de los medios de comunicación social (MECOS) se ha controlado la comunicación.
Ahora, se debe apelar a los “indicadores de resultados” para medir la satisfacción social y la consi-
guiente aprobación ciudadana en relación con las políticas diseñadas y gestionadas, en términos de
percepción sectorial y ciudadana. Vale destacar que esos son los fines de las políticas públicas según
el marco teórico del “modelo relacional” (Graglia, 2004). Pues bien, estos indicadores son imprescin-
dibles para evaluar si la sociedad local y regional acepta o rechaza dichas políticas.
Se presupone que el equipo de planeamiento, en consulta con los gobernantes y administradores

públicos responsables de la decisión e implementación de las políticas para el desarrollo local y re-
gional, ha previsto los “indicadores de gestión” y, también, los “indicadores de resultados”. No hay
posibilidades de controlar lo ejecutado ni lo comunicado sin indicadores de gestión y tampoco hay
posibilidades de evaluar sin indicadores de resultados. Sin planificación, no hay control de gestión ni
evaluación de resultados.
Por ejemplo, supongamos que se ha diseñado una política de vivienda en el marco de una política
para el desarrollo local y regional del capital físico. Se supone que el equipo de planeamiento ha
previsto cuánto disminuirá el déficit habitacional en la localidad o región en el corto, mediano y
largo plazo (indicador de gestión) y, además, qué porcentaje de la población en general o de los
beneficiarios de la política en particular estará satisfecho o muy satisfecho44 en esos mismos plazos
(indicador de resultados).
44 A los fines de medir la satisfacción con la democracia, Latinobarómetro considera cuatro categorías: “muy satis-
fecho”, “más bien satisfecho”, “no muy satisfecho” o “nada satisfecho”. Al mostrar los resultados, Latinobarómetro
suma los porcentajes de ciudadanos “más bien satisfechos” y “muy satisfechos” con la democracia.
141
J, Emilio Graglia
Efectos deseados
Satisfacción social y aprobación ciudadana “esperadas”

Impacto de las políticas en evaluación según los planes,
deseado programas y proyectos, en términos
de percepción sectorial y ciudadana.
Elaboración propia
Este primer paso de la evaluación es descriptivo. No incluye interpretaciones ni críticas. Los evalua-
dores se limitan a considerar cuáles fueron la satisfacción social y la aprobación ciudadana “espera-
das” de acuerdo con las previsiones del equipo de planeamiento y la decisión de los gobernantes
responsables de las políticas en evaluación en términos de percepción sectorial y ciudadana.
2.2. Medición del impacto logrado

Según el “modelo relacional”, en el segundo paso de la metodología de evaluación de las políticas
públicas en general y, particularmente, de las políticas para el desarrollo local y regional, los evalua-
dores deben medir el “impacto logrado”. Esa es la otra base o el otro punto de partida, es decir, los
resultados que los destinatarios (actores sociales de los sectores privados y ciudadanos) perciben de
la puesta en marcha estas políticas. Para hacerlo, los evaluadores deben consultar a los destinatarios:
¿cuáles son los resultados logrados de las políticas para el desarrollo local o regional en evaluación?
Como se dijo en el Apartado Nº2, las encuestas de opinión y los grupos focales pueden servir para
verificar los indicadores de resultados. Si se busca conocer la opinión de los ciudadanos en general,
es recomendable la encuesta. En cambio, si se busca conocer la opinión de los usuarios de un servi-
cio o los beneficiarios de una obra en particular, se recomiendan los grupos focales. No son opcio-
nes excluyentes sino complementarias. Por lo tanto, se pueden hacer encuestas a los ciudadanos y
grupos focales a los usuarios del servicio o los beneficiarios de la obra, comparando los resultados,
dependiendo de los verificadores previstos en la planificación.
Por ejemplo, al evaluar una política (municipal, subnacional o nacional) para el desarrollo del capital
humano de una o más localidades o regiones, de educación, salud o ambiente, se puede consultar a
la ciudadanía en general (a través de una encuesta de opinión) o particularmente a los destinatarios
de la refacción o ampliación de escuelas u hospitales existentes o a los habitantes de los barrios don-
de se realizaron nuevas obras de tratamiento de aguas residuales o se prestaron nuevos servicios de
recolección y disposición de residuos (mediante grupos focales).
Carlos Germano (2008) afirma que a través de las encuestas cuantitativas “el gobernante puede cuan-
tificar la aprobación de su gestión en general, pero también medir su desempeño en áreas particula-
res: estándares de calidad de los servicios públicos (alumbrado, limpieza, deportes, cultura, turismo,
entre otros), obras públicas realizadas, medidas gubernamentales, etcétera” (2008:47). Respecto de
las encuestas cualitativas (grupos focales), Germano (2008) sostiene que son herramientas ideales
para localidades (o regiones) “tendientes a recibir fuertes oleadas migratorias, con importantes cam-
bios económicos recientes o con crecimientos poblacionales desmedidos” (2008:49).
142
Efectos logrados
Satisfacción social y aprobación ciudadana “alcanzadas”

Impacto
de las políticas en evaluación según sus destinatarios,
logrado
en términos de percepción sectorial y ciudadana.
Elaboración propia
Como se dijo en el Apartado Nº1, la razón de ser de las políticas públicas en general y, particular-
mente, de las políticas para el desarrollo del capital físico, la actividad económica, el capital hu-
mano y el capital social de una o más localidades o regiones, es “la búsqueda del bien común de
la sociedad local y regional” y sus fines son la “satisfacción social” y la “aprobación ciudadana”. Este
es el núcleo del marco teórico del “modelo relacional” de análisis, diseño, gestión y evaluación de
Las políticas públicas deben orientarse al bien común, es decir, al desarrollo integral del hombre en
la sociedad y, consecuentemente, a la satisfacción social y la aprobación ciudadana. Las políticas
para el desarrollo local y regional deben hacerlo a escala territorial, o sea, en relación con una o más
localidades o regiones, mediante planes, programas y proyectos de vivienda e infraestructura de
servicios, de empleo y crecimiento, de educación, salud y ambiente, de seguridad y fortalecimiento
de la sociedad civil.
Pues bien, en este segundo paso de la metodología de evaluación se debe medir esa satisfac-
ción social y esa aprobación ciudadana, que es consecuencia de la “receptividad política” y causa
de la “legitimidad democrática”. Es clave evaluar la satisfacción de la sociedad local y regional y
la consiguiente aprobación de los sectores privados y ciudadanos que la integran porque este
es un punto de llegada que alimenta y retroalimenta otro punto de partida en el proceso de
A esos fines, se debe consultar a los destinatarios (sean los ciudadanos en general o los usuarios o be-
neficiarios en particular) su opinión sobre las diversas políticas en evaluación. Siguiendo la metodo-
logía de Latinobarómetro, se recomienda preguntar: “¿En general, diría Ud. que está ‘muy satisfecho’,
‘más bien satisfecho’, ‘no muy satisfecho’ o ‘nada satisfecho’ con el funcionamiento de la política de
(….) en la localidad de (…) o en la región de (…)?”. También siguiendo la metodología de Latinoba-
rómetro, se recomienda mostrar los resultados de los ciudadanos o destinatarios “muy satisfechos”
y “más bien satisfechos” sumados, siempre dependiendo de los indicadores de resultados previstos
en la planificación.
Por ejemplo, si se trata de evaluar la satisfacción social y la consiguiente aprobación ciudadana con
respecto a los resultados de un programa de seguridad y convivencia en el marco de una plan de
desarrollo del capital social de una o más localidades o regiones, se puede consultar a los ciudada-
nos en general o particularmente a los destinatarios: “¿En general, diría Ud. que está ‘muy satisfecho’,
‘más bien satisfecho’, ‘no muy satisfecho’ o ‘nada satisfecho’ con el funcionamiento de los proyectos
143
J, Emilio Graglia
de prevención del delito y la violencia que se pusieron en marcha en esta localidad o región durante
este año?”.
A semejanza del primero, este segundo paso de la evaluación también es descriptivo. Tampoco in-
cluye interpretaciones ni críticas. Los evaluadores se limitan a considerar cuáles son la satisfacción
social y la aprobación ciudadana “alcanzadas” de acuerdo con la percepción de los destinatarios (ac-
tores sociales de los sectores privados y ciudadanos) de las políticas en evaluación, en términos de
percepción sectorial y ciudadana (indicadores de resultados).
2.3. Comparación de los impactos (deseado y logrado)

Como se ha dicho, en el primer paso de la metodología propuesta, los evaluadores consideraron
los objetivos y, especialmente, los “indicadores de resultados” previstos por el equipo de planea-
miento y decididos por los gobernantes en el diseño. Es decir, la satisfacción social y la aprobación
ciudadana “esperadas” de las políticas para el desarrollo local y regional en evaluación, en términos
de percepción sectorial y ciudadana. Luego, en el segundo paso, los evaluadores consultaron a
los destinatarios de esas políticas la satisfacción social y la aprobación ciudadana “alcanzadas” de
acuerdo con sus opiniones.
Según el “modelo relacional”, en el tercer paso de la metodología, los evaluadores deben rela-
cionar el impacto deseado (visto en el primer paso) con el impacto logrado (considerado en el
segundo paso). Es decir, el equipo de evaluación debe establecer las relaciones entre los resulta-
dos que los planificadores y gobernantes esperaban al poner en marcha estas políticas por una
parte y, por la otra, los resultados que los destinatarios (actores sociales de los sectores privados
y ciudadanos) perciben de la puesta en marcha estas políticas, siempre en términos de percep-
ción sectorial o ciudadana.
Para relacionar el “impacto deseado” según los planificadores y gobernantes con el “impacto logra-
do” según los destinatarios, se recomienda el trabajo de gabinete en equipos multidisciplinarios a
partir de un “pensamiento estratégico” (Martínez, 2006). No hay encuestas de opinión ni grupos foca-
les como en los pasos anteriores, pero puede haber entrevistas a informantes clave. En esta instancia,
los evaluadores trabajan “a puertas cerradas”.
Se recomienda la consulta a expertos temáticos, considerando las políticas en evaluación. Por

ejemplo, si se evalúan políticas de desarrollo del capital físico, expertos en vivienda e infraes-
tructura de servicios, si se evalúan políticas de desarrollo de la actividad económica, expertos en
empleo y crecimiento, si se evalúan políticas de desarrollo del capital humano, expertos en edu-
cación, salud o ambiente y si se evalúan políticas de desarrollo del capital social, expertos en segu-
ridad, convivencia y fortalecimiento de la sociedad civil. Obviamente, se recomienda la consulta a
expertos en comunicación política.
144
Impacto deseado versus impacto logrado
Impacto
Impacto
equilibrado o
deficitario
superavitario
Elaboración propia
Se habla de impacto “equilibrado” cuando el impacto “deseado” es igual que el impacto “logrado”.
Por ejemplo, en el marco de un plan de desarrollo del capital humano de una localidad o región, los
planificadores y gobernantes esperaban que a los dos años de la puesta en marcha, más del 50% de
los destinatarios estuvieran “muy satisfechos” o “más bien satisfechos” con respecto al programa de
educación y, en particular, al proyecto de “mantenimiento de edificios existentes”. Según las encues-
tas, entre el 45% el 55% está “muy satisfecho” o “más bien satisfecho”.
A su vez, se habla de impacto “superavitario” cuando el impacto “deseado” es mayor que el impac-
to “logrado”. Por ejemplo, en el marco de un plan de desarrollo del capital humano de una localidad
o región, los planificadores y gobernantes esperaban que a los dos años de la puesta en marcha,
más del 30% de los destinatarios estuvieran “muy satisfechos” o “más bien satisfechos” con respecto
al programa de educación y, en particular, al proyecto de “construcción de nuevos edificios”. Según
las encuestas, el 50% está “muy satisfecho” o “más bien satisfecho” con el primero y el 50% con el
segundo.
Finalmente, se habla de impacto “deficitario” o no equilibrado cuando el impacto “deseado” es

menor que el impacto “logrado”. Por ejemplo, en el marco de un plan de desarrollo del capital hu-
mano de una localidad o región, los planificadores y gobernantes esperaban que a los dos años de
la puesta en marcha, más del 50% de los destinatarios estuvieran “muy satisfechos” o “más bien sa-
tisfechos” con respecto al programa de medioambiente y, en particular, al proyecto de “recolección
y disposición de residuos”. Según las encuestas, apenas el 30% está “muy satisfecho” o “satisfecho”.
Como se ha dicho, los dos primeros pasos de la evaluación son descriptivos. Simplemente, los eva-
luadores consideran los resultados esperados según las previsiones del equipo de planeamiento y
las decisiones de los gobernantes por una parte y, por la otra, miden los resultados logrados según
las percepciones de los destinatarios, usuarios o beneficiarios. Luego, el cotejo de ambos impactos
que se hace en este tercer paso es interpretativo.
De esa manera, los evaluadores captan los alcances de las políticas para el desarrollo local y regional
que se evalúan. Es decir, la lejanía o cercanía entre las perspectivas del equipo de planeamiento y
de los gobernantes respecto a lo “deseado” y la perspectiva de los destinatarios, usuarios o benefi-
ciarios respecto a lo “logrado”. De esa manera, la brecha que se observa puede obedecer tanto a una
sobreestimación de lo deseado como a una subestimación de lo logrado.
145
J, Emilio Graglia
Puede suceder que los planificadores y los gobernantes responsables de las políticas en evaluación
hayan sido muy optimistas en la previsión de los resultados. Pero también puede suceder que los
destinatarios son muy pesimistas en la percepción de esos resultados. En el primer caso, el error ha
estado en el planeamiento y en la decisión. En el segundo caso, el error puede estar en la percep-
ción. Debemos reconocer que los planificadores y gobernantes se equivocan en sus previsiones,
pero también debemos reconocer que los actores de los sectores privados o ciudadanos se pueden
equivocar en sus percepciones.
2.4. Crítica y recomendaciones

En el tercer paso de la metodología de evaluación de las políticas públicas en general y, particular-
mente, de las políticas para el desarrollo local y regional, los evaluadores relacionaron el impacto
deseado con el impacto logrado (vistos y considerados en los dos pasos anteriores). Es decir, los
evaluadores establecieron las relaciones (de déficit, equilibrio o superávit) entre, por una parte, los
resultados que los planificadores y gobernantes esperaban al poner en marcha estas políticas y los
resultados que los destinatarios (actores sociales de los sectores privados y ciudadanos) perciben de
la puesta en marcha de las mismas, por la otra.
Según el “modelo relacional”, en el cuarto paso de la metodología que se propone, los evaluadores
deben concluir con respecto a la suficiencia o insuficiencia de las políticas para el desarrollo local y
regional que se evalúan. Básicamente, las conclusiones pueden ser dos. Si el impacto “logrado” se-
gún los destinatarios, usuarios o beneficiarios es igual o mayor que el impacto “deseado”, las políticas
en evaluación han sido suficientes para la satisfacción social y la aprobación ciudadana. En cambio,
si el impacto “logrado” es menor que el impacto “deseado” por los planificadores y gobernantes, las
políticas en evaluación han sido insuficientes para la satisfacción social y la aprobación ciudadana.
La evaluación debe ser crítica. De esa manera, puede contribuir a mejorar el proceso de diseño y
gestión de las políticas públicas. Ahora bien, esa crítica puede ser tanto negativa como positiva.
La evaluación debe criticar negativamente la insuficiencia de las políticas para el desarrollo local y
regional. Es decir, la existencia de una brecha entre los resultados “deseados” según los planificado-
res y gobernantes y los resultados “logrados” según los destinatarios de las políticas en evaluación.
Asimismo, la evaluación debe criticar positivamente la suficiencia entre lo “deseado” y lo “logrado”
respecto de los resultados.
Para evaluar la suficiencia o insuficiencia de las políticas para el desarrollo local y regional en evalua-
ción, a semejanza de lo dicho en el tercer paso de la metodología que se propone, también se reco-
mienda el trabajo de gabinete en equipos multidisciplinares a partir de un “pensamiento estratégico”
(Martínez, 2006). A diferencia de los dos primeros pasos y a semejanza del tercero, no hay encuestas
de opinión ni grupos focales pero puede haber entrevistas a informantes clave. En esta instancia, los
evaluadores siguen trabajando “a puertas cerradas”, recomendándose la consulta a expertos temáti-
cos, considerando las políticas en evaluación.
146
Recomendaciones de la evaluación
Continuar
la gestión
Controlar
la gestión
Controlar
el diseño
Recomendaciones
Elaboración propia
Si el impacto “logrado” es igual o mayor que el impacto “deseado”, es decir, si se trata de un impacto
“equilibrado” o “superavitario”, los evaluadores deben recomendar la continuidad de las políticas
en evaluación. Si los resultados “logrados” según los destinatarios son iguales o mayores que los
resultados “deseados” según los planificadores y gobernantes, no hay razones para recomendar la
discontinuidad de las políticas en evaluación.
Por ejemplo, no parece lógico discontinuar los programas de educación, salud o ambiente integran-
tes de un plan para el desarrollo del capital humano de una o más localidades o regiones, sino hay
brechas entre lo “deseado” según los planificadores y gobernantes responsables de la política en
evaluación por una parte y, por la otra, lo “logrado” según la percepción de los destinatarios. Si la ma-
yoría de los destinatarios están satisfechos o muy satisfechos con los proyectos integrantes de esos
programas, ¿por qué discontinuarlos?
Sin embargo, si el impacto “logrado” es menor que el impacto “deseado”, es decir, si se trata de un
impacto “deficitario”, los evaluadores deben recomendar un control de lo ejecutado y comunicado,
buscando fallas en la ejecución o en la comunicación. Se trata de hacer un control de la gestión (tan-
to de lo ejecutado como de lo comunicado). Desde una respectiva lógica y cronológica, este control
se debe hacer antes de la evaluación de los resultados. Pero si no se hizo antes, se debe hacer ahora,
después o junto con la evaluación de los resultados de las políticas ejecutadas y comunicadas.
El déficit de impacto que surge de la evaluación de resultados de una política de desarrollo del ca-
pital social o la actividad económica puede obedecer a la “inacción” o la “inercia” del gobierno o de
la administración pública en la ejecución de las actividades planificadas. Posiblemente estas no se
implantaron social o legalmente o no se operaron con la coordinación administrativa e interguber-
namental o la concertación intersectorial requeridas.
147
J, Emilio Graglia
Asimismo, el déficit de impacto que surge de la evaluación de resultados de una política para el
desarrollo del capital humano o el capital social puede obedecer al “secretismo” o la “demagogia”
del gobierno o de la administración pública en la comunicación de las actividades planificadas o
ejecutadas. Posiblemente estas no se informaron a través de las Oficinas de Información Administra-
tiva (OIAS presenciales o virtuales) o no se divulgaron mediante los medios de comunicación social
(MECOS).
Si no hubiera fallas en la gestión, los evaluadores deben recomendar un control de lo diagnostica-

do y decidido, buscando fallas en el diagnóstico o en la decisión. Si no obedece a fallas en el proceso
de gestión, el déficit de impacto puede obedecer a fallas en el diseño. Puede haber “imprevisión” o
“ceguera” en la identificación de las necesidades locales o regionales y los problemas prioritarios o en
la formulación de las alternativas posibles. También puede haber “indecisión” o “improvisación” en la
determinación de la agenda gubernamental o en el planeamiento de los objetivos y las actividades.
148
BIBLIOGRAFÍA
AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. (2010). Gobernanza: el nuevo proceso de gobernar. México. Fundación
Friedrich Naumann para la Libertad.
AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. (2011). “Las particularidades de la Gestión Pública”, en Escenarios pú-
blicos. Córdoba. Cuadernos de Investigaciones del Instituto Provincial de Capacitación Municipal del
Gobierno de la Provincia de Córdoba (Incam) (año I número 1).
ANTONIETTI, Javier (2011). “Mística e imaginación al servicio del prójimo y del bien común”, en Uni-
dos para promover el desarrollo integral y erradicar la pobreza. Buenos Aires. Conferencia Episcopal
Argentina (CEA).
ARNOLETTO, Eduardo (2004). La gestión organizacional en la administración pública. Córdoba. EDUCC.
ARROYO, Daniel (2006). “Desarrollo y políticas para el desarrollo local y regional. Nuevos desafíos
para el Estado y la sociedad civil”, en El desarrollo en un contexto posneoliberal. Buenos Aires. FLACSO
Argentina y Ediciones CICCUS.
BEHRENS, Peter-Alberto (2011) “Editorial” en Diálogo Político 2/2011: Política e Internet en América La-
tina. Buenos Aires. Fundación Konrad Adenauer (KAS).
BELKE, Ansgar (2002, 2008). “Políticas de empleo”, en Diccionario de Economía Social de Mercado: Polí-
tica económica de la A a la Z. Buenos Aires. Fundación Konrad Adenauer (KAS).
BELKE, Ansgar y BAUMGÄRTNER, Frank (2002, 2008). “Empleo”, en Diccionario de Economía Social de
Mercado: Política económica de la A a la Z. Buenos Aires. Fundación Konrad Adenauer (KAS).
BERGOGLIO, Jorge M. (2005). La nación por construir. Utopía, pensamiento y compromiso. Buenos Ai-
res. Editorial Claretiana.
__________ (2011). Nosotros como ciudadanos, nosotros como pueblo. Hacia un Bicentenario en justi-
cia y solidaridad 2010-2016. Buenos Aires. Editorial Claretiana.
BLOMEIER, Hans (2003). “Editorial”, en Diálogo Político 2/2003: Globalización económica. Desafíos para
un nuevo consenso. Buenos Aires. Fundación Konrad Adenauer (KAS).
__________ (2006). “Editorial”, en Diálogo Político 4/2006: Partidos políticos en crisis. Buenos Aires.
Fundación Konrad Adenauer (KAS).
BOBBIO, Norberto (1991). El futuro de la democracia. Buenos Aires. FCE.
CÁCERES, Pamela (2004). “Capital social”, en Índice de Desarrollo Local para la Gestión. Córdoba.
EDUCC.
CARRERA I CARRERA, Joan (2003). “Mundo global, ética global”, en Crisis, rupturas y tendencias. Cór-
doba. EDUCC.
149
J, Emilio Graglia
CARRILLO FLÓREZ, Fernando (2006). “Instituciones democráticas de rendición de cuentas en América

Latina”, en La política importa: democracia y desarrollo en América Latina. Washington. BID y Planeta.
CASARETTO, Jorge (2011). “Unidos para promover una Patria de hermanos”, en Unidos para promover
el desarrollo integral y erradicar la pobreza. Buenos Aires. Conferencia Episcopal Argentina (CEA).
CASTILLO BLANCO, Federico (2007). “Prólogo”, en GARCÍA PIZARRO, María (2007), La planificación es-
tratégica y el arte del buen gobierno. Granada. Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM).
CINGOLANI, Mónica (2004). “Capital humano”, en Índice de Desarrollo Local para la Gestión. Córdoba.
EDUCC.
CONFERENCIA EPISCOPAL ARGENTINA (CEA) (2005). Carta Pastoral del Episcopado Argentino sobre la
Doctrina Social de la Iglesia: Una luz para reconstruir la Nación. Buenos Aires. Conferencia Episcopal
Argentina (CEA).
CONSEJO EPISCOPAL LATINOAMERICANO (CELAM) (2007). Aparecida: Documento conclusivo. Buenos

Aires. Conferencia Episcopal Argentina (CEA).
COTTA, Mauricio (1994). “Representación política”, en BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola y PAS-
QUINO, Gianfranco (1994), Diccionario de Política. México. Siglo Veintiuno.
CRESPO, Ismael, GARRIDO, Antonio, CARLETTA, Ileana y RIORDA, Mario (2011). Manual de comunica-
ción política y estrategias de campañas. Candidatos, medios y electores en una nueva era. Buenos Aires.
Biblos.
CRESPO, Ismael y MARTÍNEZ, Antonia (2005). “La calidad de la democracia en América Latina”, en
Studia Politicae 05. Córdoba. EDUCC.
DELGADINO, Francisco y ALIPPI, Juan (2006). “Gestión del territorio, servicios públicos y ambiente”, en
Contribuciones a la gestión pública. Córdoba. EDUCC.
__________ (2007). “Diseño, gestión y regulación de servicios públicos locales”, en Contribuciones a

la gestión pública 2. Córdoba. EDUCC.
DICKERTMANN, Dietrich y PIEL, Viktor Wilpert (2002, 2008). “Economía social de mercado: principios
económicos y modo de funcionamiento”, en Diccionario de Economía Social de Mercado: Política eco-
nómica de la A a la Z. Buenos Aires. Fundación Konrad Adenauer (KAS).
DOISTUA, Roberto (2000). Políticas de ocio: cultura, turismo, deporte y recreación. Bilbao. Universidad
de Deusto.
ENSINCK, Oscar (2008). “La integración regional: los desafíos institucionales del MERCOSUR”, en Polí-
ticas municipales para el desarrollo local y regional 2. Córdoba. EDUCC.
FARA, Carlos y SUTELMAN, Rubén (2008). “¿Cómo plantear una estrategia de comunicación desde el
gobierno?”, en Manual de Marketing y Comunicación Política. Acciones para una Buena Comunicación
de gobiernos locales. Buenos Aires. ACEP/KAS.
GABISCH, Günter (2002, 2008). “Crecimiento”, en Diccionario de Economía Social de Mercado: Política
económica de la A a la Z. Buenos Aires. Fundación Konrad Adenauer (KAS).
150
GARCÍA DELGADO, Daniel (2006). “Introducción: el desarrollo en un contexto posneoliberal”, en El

desarrollo en un contexto posneoliberal. Buenos Aires. FLACSO Argentina y Ediciones CICCUS.
GARCÍA DELGADO, Daniel y CHOJO ORTIZ, Ignacio (2006). “Hacia un nuevo modelo de desarrollo.
Transformación y reproducción en el postneoliberalismo”, en El desarrollo en un contexto posneolibe-
ral. Buenos Aires. FLACSO Argentina y Ediciones CICCUS.
GARCÍA PIZARRO, María (2007). La planificación estratégica y el arte del buen gobierno. Granada. Unión
Iberoamericana de Municipalistas (UIM).
GARGANTINI, Daniela Mariana (2005). Gestión local del hábitat. Córdoba. EDUCC.
GERMANO, Carlos (2008). “Opinión pública y gestión de gobierno”, en Manual de Marketing y Comuni-
cación Política. Acciones para una Buena Comunicación de gobiernos locales. Buenos Aires. ACEP/KAS.
GILL, Martín (2010). “La reforma política debe estar unida a la reforma territorial”, en Federalismo ar-
gentino actual. Córdoba. EDUCC.
GIULIANO, Diego (2006). “De mancomunidades, agrupaciones y consorcios”, en Políticas municipales

para el desarrollo local y regional. Córdoba. EDUCC.
__________ (2010). “La fatiga federal argentina”, en Federalismo argentino actual. Córdoba. EDUCC.
GRAGLIA, J. Emilio (2004). Diseño y gestión de políticas públicas. Hacia un modelo relacional. Córdoba.
EDUCC.
__________ (2008). “Políticas municipales para el desarrollo local y regional”, en Políticas municipales
para el desarrollo local y regional 2. Córdoba. EDUCC.
__________ (2010). “Federalismo real para el desarrollo integral”, en Federalismo argentino actual.
Córdoba. EDUCC.
__________ (2012). En la búsqueda del bien común. Manual de políticas públicas. Buenos Aires. ACEP/
KAS.
GRAGLIA, J. Emilio y RIORDA, Mario (2005). “Estado idolatrado: una visión desde las políticas para el
desarrollo local y regional”, en Idolatrías de Occidente. Córdoba. EDUCC.
__________ (2006). Desarrollo, municipalismo y regionalización: un triángulo virtuoso. El caso Córdoba.

Córdoba. EDUCC.
GRAGLIA, J. Emilio y SPECCHIA, Nelson Gustavo (2009). Camino al Bicentenario. Los programas presi-
denciales en 25 años de democracia argentina. Córdoba. EDUCC.
Índice de Desarrollo Democrático de América Latina (IDD-Lat 2002-2011). Puede verse en www.idd-
lat.org.
Informes de la Corporación Latinobarómetro (1995-2011). Pueden verse en www.latinobarometro.

org.
JACOBI, Ana (2011). “Medios de comunicación latinoamericanos: ¿quién nos informa acerca del in-
formante?”, en Diálogo Político 2/2011: Política e Internet en América Latina. Buenos Aires. Fundación
Konrad Adenauer (KAS).
151
J, Emilio Graglia
JARQUÍN, Edmundo y ECHEBARRÍA, Koldo (2006). “El papel del Estado y la política en el desarrollo de
América Latina (1950-2005)”, en La política importa: democracia y desarrollo en América Latina. Wash-
ington. BID y Planeta.
KLIKSBERG, Bernardo (2004, 2008). Más ética, más desarrollo. Buenos Aires. TEMAS
LACHMANN, Werner (2002, 2008). “Grupos de interés”, en Diccionario de Economía Social de Mercado:
Política económica de la A a la Z. Buenos Aires. Fundación Konrad Adenauer (KAS).
LASSWELL, Harold D. (1971). “La concepción emergente de las ciencias de políticas”, en AGUILAR VI-
LLANUEVA, Luis F. (1996a), El estudio de las políticas públicas. México. Miguel Ángel Porrúa.
LINDBLOM, Charles E. (1979). “Todavía tratando de salir del paso”, en AGUILAR VILLANUEVA, Luis F.
(1996b), El estudio de las políticas públicas. México. Miguel Ángel Porrúa.
LINZ, Juan J. (2002, 2004). “Los partidos políticos en las democracias contemporáneas: Problemas y
paradojas”, en PoliticalParties. Old Concepts and New Challenges.Oxford. Oxford University Press.
LIPSET, Seymour Martin (1959). “Algunos requisitos sociales de la democracia: desarrollo económico
y legitimidad política”, en Diez textos básicos de Ciencia Política (1992). Barcelona. Ariel.
LISA, Mauricio (2007). “Desarrollo humano sustentable”, en Aportes para la gestión ambiental local.
Buenos Aires. Asociación Civil de Estudios Populares (ACEP) y Fundación Konrad Adenauer (KAS).
LÖHMANN, Bernd (2010). “Editorial”, en Diálogo Político 1/2010: Medios y poder. Buenos Aires. Funda-
ción Konrad Adenauer (KAS).
__________ (2010). “Editorial”, en Diálogo Político 2/2010: Reformas electorales. Buenos Aires. Funda-
ción Konrad Adenauer (KAS).
MARTÍNEZ, Antonia (2004). “La representación política y la calidad de la democracia”, en Revista Mexicana
de Sociología. México. Universidad Nacional Autónoma de México – Instituto de Investigaciones Sociales.
MARTÍNEZ, David (2006). “Gestión de recursos humanos para organizaciones públicas”, en Contribu-
ciones a la gestión pública. Córdoba. EDUCC.
__________ (2007). “Gestión de recursos humanos para organizaciones públicas (segunda parte)”, en
Contribuciones a la gestión pública 2. Córdoba. EDUCC.
MARTÍNEZ NOGUEIRA, Roberto (2001). “Los ámbitos de participación: sociedad civil y gestión públi-
ca”, en Estado: el gran desaparecido. Buenos Aires. Revista de la Universidad de Buenos Aires (UBA)
(año uno número seis).
MARTÍNEZ OCAMICA, Gutenberg (2006). “Introducción”, en Manual de Campaña Electoral. Buenos Ai-
res. Organización Demócrata Cristiana de América (ODCA) y Fundación Konrad Adenauer (KAS).
MATEO DÍAZ, Mercedes, PAYNE, Mark y ZOVATTO, Daniel (2006). “El apoyo de la opinión pública a
la democracia”, en La política importa: Democracia y desarrollo en América Latina. Washington. BID y
Planeta.
MATEO DÍAZ, Mercedes y PAYNE, Mark (2006). “Tendencias de participación electoral”, en La política
importa: democracia y desarrollo en América Latina. Washington. BID y Planeta.
152
MICHELS, Winfried (2002, 2008). “Política de vivienda: Estados Federados occidentales”, en Dicciona-
rio de Economía Social de Mercado: Política económica de la A a la Z. Buenos Aires. Fundación Konrad
Adenauer (KAS).
NAZARENO, Marcelo (2004). “Participación política”, en Índice de Desarrollo Local para la Gestión. Cór-
doba. EDUCC.
NOHLEN, Dieter (1995). Sistemas electorales y partidos políticos. México. Universidad Nacional Autó-
noma de Méjico.
O’DONNELL, G. (2004). “Accountability horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza po-

lítica”, en Revista Española de Ciencia Política, Nº 11. Madrid. Revista Española de Ciencia Política.
ORTEGÓN, Edgar, PACHECO, Juan Francisco y PRIETO, Adriana (2005). Metodología del marco lógico
para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas. Santiago de Chile. Insti-
tuto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES).
OSORIO, Alfredo (2003). Planeamiento estratégico. Buenos Aires. Instituto Nacional de Administración
Pública (INAP).
PACHARONI, Víctor (2004). “Capital físico”, en Índice de Desarrollo Local para la Gestión. Córdoba. EDUCC.
PASQUINO, Gianfranco (1994). “Corrupción política”, en BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola y PAS-
QUINO, Gianfranco (1994), Diccionario de Política. Méjico. Siglo Veintiuno.
PAYNE, Mark (2006). “Sistemas de elección legislativa y gobernabilidad democrática”, en PAYNE, Mark,
ZOVATTO, Daniel y MATEO DÍAZ, Mercedes (ed.) (2006), La política importa: democracia y desarrollo en
América Latina. Washington. BID y Planeta.
PAYNE, Mark y ALLAMAND ZAVALA, Andrés (2006). “Sistemas de elección presidencial y gobernabili-
dad democrática”, en PAYNE, Mark, ZOVATTO, Daniel y MATEO DÍAZ, Mercedes (ed.) (2006) La política
importa: democracia y desarrollo en América Latina. Washington. BID, IDEA y Planeta.
__________ (2000). La democracia exigente. Madrid. Alianza.
PETRINI, Joao Carlos (2006). “Familia y políticas familiares”, en Diálogo Político 3/2006: La familia en
debate. Buenos Aires. Fundación Konrad Adenauer (KAS).
PONTIFICIO CONSEJO “JUSTICIA Y PAZ” (2005). Compendio de la Doctrina Social de la Iglesia. Buenos
Aires. Conferencia Episcopal Argentina (CEA).
PRIESS, Frank (2002a). “Introducción”, en Relación entre política y medios. Propuestas alemanas en una
perspectiva comparada. Buenos Aires. TEMAS.
__________ (2002b). “Comunicación política en tiempos de crisis”, en Relación entre política y medios.
Propuestas alemanas en una perspectiva comparada. Buenos Aires. TEMAS.
PRZEWORSKI, Adam (1998). “Democracia y representación”, en Revista del CLAD Reforma y Democra-
cia Nº 10. Caracas. CLAD.
QUAAS, Friedrun (2002, 2008). “Economía social de mercado: introducción”, en Diccionario de Economía
Social de Mercado: Política económica de la A a la Z. Buenos Aires. Fundación Konrad Adenauer (KAS).
153
J, Emilio Graglia
RESICO, Marcelo F. (2010). Introducción a la economía social de mercado. Buenos Aires. Fundación
Konrad Adenauer (KAS).
RIORDA, Mario (2004). “Transparencia”, en Índice de Desarrollo Local para la Gestión. Córdoba. EDUCC.
ROOS, Lothar (2002, 2008). “Doctrina social católica”, en Diccionario de Economía Social de Mercado:
Política económica de la A a la Z. Buenos Aires. Fundación Konrad Adenauer (KAS).
SCANDIZZO, Daniel (2004). “Actividad económica” y “Gestión de recursos financieros”, en Índice de

Desarrollo Local para la Gestión. Córdoba. EDUCC.
SCANDIZZO, Daniel (2006). “Lecturas de finanzas públicas”, en Contribuciones a la gestión pública. Cór-
doba. EDUCC.
__________ (2007) “Redes de competitividad”, en Contribuciones a la gestión pública 2. Córdoba.

EDUCC.
SIEBKE, Jürgen (2002, 2008). “Distribución”, en Diccionario de Economía Social de Mercado: Política eco-
nómica de la A a la Z. Buenos Aires. Fundación Konrad Adenauer (KAS).
STEINER, Christian (2010). “Editorial”, en Diálogo Político 4/2010: Derechos humanos en América Latina.
Buenos Aires. Fundación Konrad Adenauer (KAS).
TORGERSON, Douglas (1986). “Entre el conocimiento y la política: tres caras del análisis de políticas”,
en AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. (1996a), El estudio de las políticas públicas. México. Miguel Ángel
Porrúa.
VILLORIA MENDIETA, Manuel (2000). Ética pública y corrupción. Madrid. Tecnos.
VON WUTHENAU, Celedonio (2011). “Internet y política en América Latina”, en Diálogo Político 2/2011:
Política e Internet en América Latina. Buenos Aires. Fundación Konrad Adenauer (KAS).
WEIGELT, Klaus (2002, 2008). “Economía social de mercado: imagen del hombre”, en Diccionario de
Economía Social de Mercado: Política económica de la A a la Z. Buenos Aires. Fundación Konrad Aden-
auer (KAS).
WESTERHOFF, Horst-Dieter (2002, 2008). “Pobreza”, en Diccionario de Economía Social de Mercado: Po-
lítica económica de la A a la Z. Buenos Aires. Fundación Konrad Adenauer (KAS).
ZOVATTO, Daniel (2006a). “Regulación de los partidos políticos en América Latina”, en Diálogo Político
4/2006: Partidos políticos en crisis. Buenos Aires. Fundación Konrad Adenauer (KAS).
ZOVATTO, Daniel (2006b). “Instituciones de democracia directa en América Latina”, en La política im-
porta: democracia y desarrollo en América Latina. Washington. BID y Planeta.
154
Planes Estratégicos en Procesos de Desarrollo
Local-Regional. Sus Luces y Sombras
María Evelyn Becerra1
Resumen
El presente documento tiene por objeto profundizar en el análisis de las brechas
que se manifiestan entre los objetivos y el diseño por un lado y la implementación y los
resultados por el otro, durante la ejecución de Planes Estratégicos llevados a cabo en
estrategias de Desarrollo Local-Regional
Se considera que existen diferentes causas que van determinando tanto el mayor
o menor acercamiento de los resultados a los objetivos que dieron origen al lanzamiento
del Plan Estratégico como así también a la posibilidad de sustentación del mismo a
mediano y largo plazo.
La propuesta de poner en estado de visibilidad las limitaciones y obstáculos que se
plantean durante el proceso y las perspectivas de viabilidad futura, como así también
indagar acerca las condiciones de posibilidad existentes al punto de partida, se sostiene en
la apreciación de que en la presentación de estas experiencias, generalmente se suele
hacer hincapié en los logros obtenidos, desdibujándose a veces las innumerables
dificultades que se sortearon en el camino, que también son relevantes,
fundamentalmente para ahondar en la búsqueda de alternativas para su superación.
1
Docente-Investigadora. Directora del Proyecto Nº 50408 “Desarrollo Local -Regional” de la Secyt de la
Universidad Nacional de San Luis
[1]
1 - Algunos aspectos conceptuales
1.1 - Un Plan de Desarrollo Local
Según Reese (1999) “la planificación estratégica del desarrollo supone una
definición consciente de la orientación y destino que dará una comunidad a sus recursos y
activos existentes (recursos naturales, actividad industrial, capital humano, etc.), y de las
modalidades de exploración y explotación de sus recursos y activos potenciales. Cuando
hacemos referencia a la comunidad, entendemos por ello al colectivo de representantes de
los diversos sectores y actores socio-económicos que la integran, incluido el Estado. En un
proceso de sucesivas iteraciones, la comunidad acuerda una orientación del desarrollo,
decidiendo cómo se asignarán los recursos, y como se financiará su explotación. El proceso
en su conjunto constituye un verdadero aprendizaje social sobre las fortalezas y debilidades
de la comunidad territorialmente constituida.”
A su vez en Monje, Becerra (2007) se señala “que la implementación de un plan

estratégico de desarrollo local / regional no puede en general depender de la voluntad de un
solo actor, ni de un solo organismo público por lo que se hace necesaria la concurrencia
concertada de municipio, organizaciones de la sociedad civil y sectores de la producción,
entre otros, a fin de que se trate de una propuesta eficaz y eficiente.
Para que esa concertación se manifieste en compromisos y hechos concretos es
necesario que la incorporación de todos los actores sea lo más temprana y activa posible
dentro de un espacio de articulación multiactoral. Estos procesos no se producen por
decreto ni por voluntad de alguna de las partes, sólo se dan, mediante un proceso de
aprendizaje respecto de la problemática que se piensa abordar, lo que podríamos asimilar a
una cuestión de contenido que en este caso tiene que ver con el desarrollo local / regional,
que incluya una constante reflexión, un acercamiento de las partes involucradas y a su vez ir
construyendo un espacio de articulación. Este aprendizaje no esta exento de conflictos, no
puede estarlo, en la medida que cada actor tiene posiciones e intereses distintos, referidos a
las distintas áreas que incluye la complejidad de un proyecto de esta naturaleza”. (Robirosa
1990)
De lo expuesto se entiende que la formulación de un plan estratégico, debe ser el

producto de un importante, dilatado e intencionado trayecto de motivación y aprendizaje que
conduzca a la comunidad a generar la demanda del plan estratégico respectivo.
[2]
1.2 - Las limitantes del proceso
Sostiene Reese (1999) que un Plan Estratégico debe considerarse un instrumento
de gestión. Su objetivo es servir de herramienta para transformar la realidad a partir de
establecer estrategias para promover el desarrollo. Por lo tanto el Plan Estratégico
representa un proyecto colectivo y global de la ciudad y la gestión, con objetivos
intersectoriales dirigidos al desarrollo y capaz de convertirse en un "espacio" de acuerdos y
movilización de la sociedad
Las limitantes que se presentan en el curso del proceso tienen, a su vez, variadas y
complejas características. Por lo que no es posible clasificar tipológicamente las
limitaciones en términos políticos, sociales o metodológicos, ya que los problemas que
aparecen en el curso del proceso “atraviesan” todas estas cuestiones al mismo tiempo.
Por esta razón los analiza según los momentos en que aparecen con mayor fuerza:
1- el momento previo a la formulación del plan en el que se diseñan las
metodologías y la organización del proceso;
2- el momento de la elaboración del plan propiamente dicho; y,

3 - el momento de ejecución de las estrategias y de los proyectos acordados.
1 - En el primer momento, las principales limitaciones se pueden resumir en:
9Una falta de conocimiento y entrenamiento en metodologías de planificación

innovadoras respecto de la visión tradicional “tecnocrática”.
9El rol que jugará el municipio en el proceso suele generar suspicacias: existe una
fuerte desconfianza por el uso político “partidario”
9Falta de confianza en la utilidad del Plan.
9Los conflictos de espacios de poder entre áreas municipales

9El concepto “desarrollo local” es un concepto en formación, poco difundido, poco
conocido y, todavía, propiedad de los intelectuales y académicos.
2 - En el momento de la elaboración del plan:
9Los actores públicos y privados suelen carecer de información actualizada y/o

confiable para la toma decisiones.
[3]
9La participación de los diferentes sectores sociales no es equitativa.
9Conflicto de competencias entre el plan estratégico frente a los planes de

ordenamiento urbano vigentes.
9Resistencia al cambio, tanto en la organización municipal como en las instituciones

de la sociedad civil,
3 - En el momento de implementación de los programas y proyectos de

desarrollo local son:
9Períodos largos entre la fase de elaboración del plan y las fases de implementación
9Lenta accesibilidad a los recursos suficientes.
9Circuitos administrativos largos en el gobierno municipal, rutinas complejas o

competencias confusas entre áreas.
9Falta de involucramiento efectivo de las instituciones locales.
9Tensiones o mediaciones políticas no resueltas durante el proceso de formulación.

9Dificultades en los contactos o relaciones interinstitucionales la mayoría de las
veces acompañada de escasa capacidad para negociar.
Rabey y otros (2004) manifiestan que en la década de 1990, se comenzaron a
implementar los denominados “Planes Estratégicos de Desarrollo”, que en general
enfatizaron la idea de repensar el desarrollo local y proponer alternativas para lograr la
diversificación productiva, y con ello la autosustentabilidad, considerando que muchas de
estas experiencias no se completaron con éxito.
Entre otros motivos los autores consideran que en esos procesos existen dos puntos
que no han sido tenidos en cuenta en su justa magnitud. El primero se refiere a las
modalidades de la participación: la metodología usada no facilita una participación activa y
sostenida en el tiempo ni es acorde a las características de interacción de las culturas
locales. El segundo se refiere a los criterios de análisis sobre la información que se toman
para definir propuestas viables: suele focalizarse la atención en indicadores estadísticos y
cuantitativos relacionados con la demografía, la economía o los recursos existentes y no se
toman en cuenta aspectos relacionados con los patrones culturales de interacción, la historia
local, las formas de vida cotidiana.
[4]
1.3 - La cultura: una dimensión clave para el desarrollo
En función de lo enunciado precedentemente se incluyen estos conceptos de
Kliksberg (2007) que sostiene que se necesita una visión integrada del desarrollo y plantea
en su trabajo la necesidad de reintegrar un plano que ha sido excluido, el cultural, a una
visión integrada de desarrollo, donde tiene un gran papel jugando junto con las discusiones
sobre como ha funcionado la macroeconomía, los problemas sociales y los
cuestionamientos políticos, que surgen de toda sociedad respecto de los fallos en el
funcionamiento del sistema apoyado por toda la población, la democracia.
En su trabajo incluye este concepto de la UNESCO (1996) que define a la cultura

como “la manera de vivir juntos que moldea nuestros pensamientos, nuestras imágenes y
nuestros valores” Ahí está el lugar de la cultura en una visión integrada del desarrollo
económico, social y político.
En consonancia con el autor citado, “se considera que la idea de capital social
rehabilita una serie de procesos silenciosos que se dan dentro de la sociedad y que hoy se
pueden observar cómo influyen en la realidad a través de los nuevos instrumentos de
medición de las ciencias sociales “. Como lo señalan diversas investigaciones que muestran
que hay distintos factores extraeconómicos que pesan fuertemente en el desempeño de los
países en términos de progreso económico y tecnológico y en la sustentabilidad del
desarrollo. Los denomina Capital Social y todos tienen que ver con la cultura y considera
que éste tiene al menos cuatro dimensiones:
1 - El clima de confianza en la relaciones interpersonales... En qué medida la gente

confía unos en otros en una sociedad. Cuanta más confianza, más fluidez en las relaciones
económicas y más transacciones son posibles.
2 - La capacidad de asociatividad: La capacidad de una sociedad por construir

formas de cooperación desde las más elementales, hasta las más elaboradas, como ser
capaces de hacer una gran concertación nacional sobre el modelo de desarrollo. La
capacidad de asociatividad fue determinante en la suerte política de una serie de países
contemporáneos. Pone como ejemplo, el pacto de la Moncloa, y la concertación democrática
de Chile.
Las capacidades sinérgicas de una sociedad, desde lo mayor –pactos nacionales en

gran escala hasta lo menor, relaciones de cooperación solidaria diaria – son muy
relevantes para el desarrollo y forman parte del capital social.
[5]
3 – La conciencia cívica Cómo actúa la gente frente a todo o que es de interés
colectivo desde cuidar los espacios verdes hasta pagar los impuestos. Todo ello es
indicativo del nivel de conciencia colectiva en una sociedad.
4- Los valores éticos predominantes en una sociedad.” …El discurso económico

ortodoxo….. ha expulsado virtualmente la discusión sobre los valores éticos” Amartya Sen
(1997) dice que “ los valores éticos de los empresarios y profesionales son parte de los
“activos productivos” de esa sociedad”
2 - La focalización del problema a través de una experiencia concreta

Se pretende, efectuar una una mirada reflexiva del recorrido que está transitando
una experiencia concreta de aplicación de un Plan de Desarrollo Local, estableciendo un
vínculo con las conceptualizaciones teóricas que sobre el fenómeno se están planteando
con énfasis en las dificultades que deben sortearse en el camino, relevantes a fin de
ahondar en la búsqueda de alternativas para su superación
En la Villa de Merlo (San Luis) luego de un conjunto de actividades preeliminares

convergentes desde distintos sectores – Municipio, Universidad, sector privado y OSC -
realizadas durante varios años anteriores, en el año 2006, se pone en marcha un Plan de
Desarrollo Local cuyas características preponderantes son:
Aprobación por Ordenanza del Concejo Deliberante del Anteproyecto elevado por el
Poder Ejecutivo.
Conformación de una Comisión integrada por miembros del Poder Ejecutivo,

Concejo Deliberante e Instituciones de la Sociedad Civil (RIM) , con atribuciones para
consensuar el Anteproyecto, seleccionar el equipo profesional que lleve adelante el Plan de
Desarrollo Local , previo llamado a Concurso a tal fin, monitorear la ejecución del Plan y
monitorear la implementación del mismo
Presupuesto con asignación específica a través de la Ordenanza .correspondiente
Una apretada síntesis de sus objetivos, fundamentos y desarrollo se expone en la

página Web del Municipio.
2.1 - Plan de Desarrollo Local y Regional de Merlo2
2
wwwmunicipiodemerlo.com.ar.
[6]
La Municipalidad de Villa de Merlo, tanto su Ejecutivo Comunal como el Honorable
Concejo Deliberante, y diversas instituciones de la sociedad civil, pusieron en marcha el
“Plan de Desarrollo Local y Regional de Villa de Merlo.” El mismo busca optimizar los
recursos de gestión y financieros de la localidad y su área de influencia para lograr un
desarrollo territorial competitivo y lo más sustentable posible a mediano y largo plazo.
Ello supone:
• Apoyar y guiar un Plan Estratégico abierto y participativo en el que se contemplen las
visiones compartidas por los actores públicos y privados de la localidad.
• Participar en la formulación técnica de estrategias, acciones normativas y proyectos
concretos.
• Formular un Programa de Ordenamiento Territorial, Urbanístico y Ambiental.
• Proponer un Código Urbanístico con instrumentos específicos de zonificación, apertura y
uso del suelo, de edificación, de usos, preservación, etc.
• Abrir una Cartera de Gestión de Políticas Públicas del Desarrollo donde se materialicen las
líneas del Plan.
• Respaldar un plan de gestión de la Imagen de Marca de Merlo y un Plan de Marketing
Territorial, encuadrados en una amplia estrategia comunicacional.
• Fortalecer los recursos de gestión local.
• Favorecer la creación de una Agencia de Desarrollo, y de otras instancias y organizaciones
a medida de Merlo, con su componente político – institucional, financiero y de articulación
con otros modos de planeamiento y gestión del desarrollo,
2. Por qué un Plan de Desarrollo Local y Regional en Merlo
. La necesidad de reducir las debilidades y aprovechar las oportunidades

reales y potenciales de la localidad y su entorno
- La localidad y sus vecindades asiste a un notable crecimiento y a cambios muy
profundos que se han dado en muy poco tiempo. Ello refiere tanto a aspectos socio –
económicos, territoriales y ambientales como a las formas de entender y gestionar su
desarrollo. Merlo está siendo impactada fuertemente por el turismo, por las numerosas
inversiones inmobiliarias y por las nuevas pautas de comportamiento tanto de la población
local como de los visitantes.
Sin embargo, la falta de acuerdos políticos y sociales, las complejidades para lograr una
visión de futuro consensuada y la dificultad para responder de manera rápida y acertada a
las nuevas realidades pone en evidencia asuntos importantes cuyas consecuencias más
visibles son:
[7]
b. La necesidad de adecuar visiones de futuro tras superarse las consecuencias más
graves de la crisis del año 2001
Transcurridos varios años de una de las mayores crisis de la historia argentina, la actual
coyuntura se erige como una situación apropiada para la implementación de un Plan de
Desarrollo. Esto se debe fundamentalmente a: • La necesidad de generar desde el Gobierno
Municipal Estrategias del Desarrollo Local y Regional enfocadas al crecimiento económico,
la generación de empleo y la creación de riqueza genuina.
• Los cambios que se están produciendo en las preferencias y en los hábitos de los
consumidores sean éstos inversores, visitantes o nuevos residentes
3. Las fases del Plan de Desarrollo Local y Regional

de Merlo
El Plan, cuya implementación está prevista en el lapso de un año, está organizado
en cinco fases de diferente duración 1) Diagnóstico y Plan Estratégico Participativo (PEP) 2)
Plan de Desarrollo Local y Regional y Programa de Ordenamiento Territorial (Propuesta
Preliminar)
3) Plan de Desarrollo Local y Regional y Programa de Ordenamiento Territorial y Gestión de
Políticas (Propuesta Ajustada), 4) Implementación del Plan y de los Programas 5) Puesta en
marcha del Plan
2.2 - Situación actual

Habiendo concretado, la segunda fase del Plan, se arriesga una evaluación
preliminar de su desempeño
Del Informe del Consorcio IDEL-Capandeguy y Asociados (2008) correspondiente

a dicha etapa del Plan se desprende que a modo de análisis sintético del diagnóstico
estratégico punto de partida, se mencionan algunos de los rasgos más salientes que
caracterizan a Merlo y su entorno, haciendo pie en las principales potencialidades y
limitaciones a superar de cara a esta fase de anteproyecto.
2.2.1 - Las Potencialidades

9Un pueblo amigable con una imagen de marca reconocida a nivel nacional
9Una buena dotación de capitales humanos, físicos, naturales, culturales y

económicos.
[8]
9Su ubicación territorial a nivel provincial, interprovincial y microrregional, como
nodo de la Comarca de BioComechingones
9La riqueza en expresiones organizativas a nivel de la sociedad civil y las
posibilidades de “tejer redes” de cooperación entre los diversos actores.
9Una identidad cultural en continua reconstrucción, con rasgos histórico-

tradicionales de relevancia y nuevos aportes traídos por los residentes provenientes de
diferentes puntos del país Merlo se presenta para el observador atento, como una mixtura
entre una parte de la población generalmente asociada a “los NYC”, donde aparecen con
fuerza la tradición, las historias personales y colectivas, enriquecidas con el aporte de
poetas, pintores, artesanos... que marcan fuertemente la visión de una parte de la sociedad
local. A la vez, es un escenario de encuentros-desencuentros con los nuevos pobladores (
“los VYQ”) que vienen con su “propio equipaje cultural” y sus expectativas y proyectos de
vida. Más allá de que estos atributos no caracterizan necesariamente modelos homogéneos
de comportamiento, se abre como desafío la construcción de espacios de encuentro donde
puedan amalgamarse estas diferentes miradas y expectativas de futuro. Esto se debería
hacer sobre la base de una identidad en reconstrucción que en buena medida se irá
transformando a través de la “hibridación” entre “lo viejo” y “lo nuevo”, la historia, el presente
y el futuro de la comunidad interpretada por la pluralidad de actores.
9Una economía local fuertemente determinada por el turismo y la construcción,

asociada a pequeños emprendimientos de base familiar, con diversas tensiones a resolver
9Los atributos paisajísticos y los valores patrimoniales y ecológicos de Merlo se

asocian a una creciente sensibilidad ambiental en sus pobladores.
2.2.2 - Las Limitaciones y los Bloqueos

9 Una estructura municipal que debe modernizarse y fortalecerse para atender las
necesidades y demandas crecientes de una localidad en crecimiento demográfico y con
desafíos complejos
9 Una sociedad fragmentada, con tendencia a la dispersión y atomización de
esfuerzos y con dificultades para la consulta, el diálogo con el diferente y el logro de
acuerdos sobre la base de la negociación.
Los actores juegan con estrategias muy “individualistas” o “sectorialistas” y tienden a

abroquelarse en posiciones a veces irreductibles que limitan el acercamiento de
puntos de vista y la construcción del consenso.
[9]
9 La paradoja de una alta sensibilidad ambiental que convive con prácticas
ambientalmente poco amigables y refractarias a la preservación del patrimonio tangible e
intangible.
Se observan por ejemplo, comportamientos asociados a intervenciones sobre el suelo

que ponen en riesgo el patrimonio natural (la sierra, los bosques), jugando al filo de las
normativas y sin resolver rigideces anteriores. Las mismas, sea por su propia
complejidad, por los cambios yuxtapuestos en el tiempo, o por su falta de control,
dejan lugar a una “cierta opacidad” en el manejo de los asuntos de riesgo ambiental, lo
que genera conflictos que llevan a una alta judicialización y a un planteo reiterado de
nuevas regularizaciones que ha sumido al territorio en un laberinto de bloqueos, con
su dimensión jurídica, social y económica. Esta situación demanda una revisión,
actualización y propuesta de un nuevo ordenamiento urbanístico, catastral y ambiental,
con las directrices territoriales y el marco legal adecuado, que permita servir de
soporte a los desarrollos futuros de Merlo.
. En última instancia, se trata de hacer compatibles el desarrollo de Merlo con la
sustentabilidad ambiental, en un marco de regularizaciones que se hagan cargo de los
desafíos que esto implica.
9 Un modelo de desarrollo económico que presenta algunos riesgos y “cuellos de
botella” a ser asumidos por los diferentes actores de cara a asegurar un crecimiento
económico con calidad, competitividad y equidad social.
Es observable en el mercado de trabajo de Merlo un alto grado de informalización y
precarización de las relaciones laborales, lo que va de la mano con desequilibrios
importantes entre la oferta y al demanda de trabajo en algunos sectores A la vez, se
constatan algunas limitaciones importantes a nivel de sector turístico que es uno de los
motores principales de la economía merlina.
9 Las insuficientes articulaciones entre actores no posibilita una apuesta más fuerte
a la innovación, a la calidad en procesos productivos y en la gestión pública y privada y a la
generación de conocimiento aplicado, que contribuyan a poner en valor los recursos
endógenos del territorio
Se percibe una insuficiencia en el diseño e implementación de políticas municipales en
alianza con otros niveles de gobierno y con los actores privados que premien y
estimulen la innovación creativa y los emprendimientos en las áreas prioritarias para el
modelo de desarrollo. La necesidad de romper el aislamiento fomentando la
[10]
organización de redes de interdependencia entre las empresas ligadas a los mercados
y a los públicos que se quieren captar.
9 Una débil institucionalidad que contribuya a promover relaciones más sinérgicas,
a través de la creación de ámbitos de convergencia multiactorales que trabajen por el
desarrollo.
Llámese Mesa de Desarrollo, Agencia de Desarrollo u otra denominación afín, Merlo

necesita dotarse del dispositivo institucional idóneo a la medida de las necesidades del
territorio, que permita superar la fragmentación, la superposición de esfuerzos y
apueste a operar profesionalmente como espacio de concertación de actores para el
desarrollo, prestando servicios eficientes a los diferentes programas y proyectos que
surjan entre otros lugares del propio proceso de gestación del Plan de Desarrollo Local
y Regional.
Actualmente esta tendencia se ha profundizado, constituyéndose en un elemento

determinante para la conformación de la identidad local, incidiendo además en el
grado de integración entre los diferentes actores locales y en sus potencialidades y
limitaciones para la construcción de un proyecto colectivo.
Este grupo humano tan disímil, con raíces históricas y culturales tan diferentes, busca
a través de diferentes manifestaciones desarrollar señales identitarias comunes. La
construcción de una nueva sociedad merlina supone un importante trabajo que permita
alcanzar “la unidad en la diversidad”.
3 - A Modo de Reflexión
Si se analizan las limitaciones y bloqueos enunciados en el apartado anterior en el
Informe considerado, - a los que se agrega lo advertido a través de la observación directa
en diferentes ámbitos de debate - , en función de la clasificación establecida por Reese
precedentemente se podrían arriesgar las siguientes reflexiones
3.1 - De las correspondientes al momento previo a la formulación del Plan
Por el modo en que se llevó a cabo esta etapa del proceso,

- Con iniciativa del ejecutivo municipal, la participación activa del Concejo Deliberante,
parte de la sociedad civil consustanciada con la idea, inclusive algunos sectores de
ella con una participación decisoria aún en esta etapa,
[11]
- Con un equipo de profesionales para efectuar la tarea técnica seleccionado de un
conjunto de consultoras que se presentaron al Concurso que fuera llamado para tal fin.
- Con un cúmulo de actividades previas de sensibilización de la comunidad.
- Con un presupuesto asignado específicamente, dando cuenta del origen de los

fondos para su financiamiento
Se podría considerar que, salvo ajustes de menor envergadura y algunos desfasajes de

carácter financiero, en esta etapa no se advirtieron mayores contratiempos.
3.2 - De las correspondientes al momento de la elaboración del plan

Si bien podría considerarse que algunos de los obstáculos que plantea Reese se
encuentran presentes en esta etapa del proceso en Merlo, tales como falta de información
adecuada por parte de los diferentes actores para la toma de decisiones o falta de equidad
en la representación de los diferentes sectores – aunque no precisamente en el sentido
exacto planteado por el autor, en efecto, lo que se advierte es insuficiente participación de
algunos liderazgos locales, la mayor dificultad que se plantea se encuentra en la cierta
incapacidad de los actores locales de protagonizar debates maduros, que luego de plantear
sus puntos de vista puedan efectuar una síntesis superadora, de modo de arribar a algunos
acuerdos mínimos sobre cada eje de discusión.
9 Paradójicamente, un territorio que posee condiciones de posibilidad muy

significativas para desplegar un proceso de esta naturaleza, como ya se ha señalado, posee
valioso atributos paisajísticos y los valores patrimoniales y ecológicos, un modo de
desarrollo que – con los reordenamientos que han sido señalados por el equipo técnico – le
da una plataforma privilegiada para potenciar aún más su capacidad de generar riqueza, en
definitiva, una buena dotación de capitales humanos, físicos, naturales, culturales y
económicos, encuentre tantas dificultades para poder consensuar no ya un proyecto
colectivo, sino acuerdos mínimos en temas específicos que plantean la propuesta del
Equipo Consultor.
9 El Informe realizado por la Consultora que incluye un detallado diagnóstico y
numerosas propuestas – producto de los relevamientos y debates desarrollados de la
primera fase del Plan - , que está siendo sometido a discusión para su validación. Es en
estas instancias es donde emerge con toda contundencia esta fragmentación de la
sociedad, con tendencia a la dispersión y atomización de esfuerzos y con dificultades para la
consulta, el diálogo con el diferente y el logro de acuerdos sobre la base de la negociación,
[12]
donde se manifiesta la necesidad de detenerse sobre la identidad colectiva, que ha sufrido
fuertes convulsiones producto de su historia reciente
9 Magnitud de los intereses en juego, entre otros, en virtud del incremento vertiginoso
de la tierra y de las aspiraciones de la conservación del entorno paisajístico.
9 Otra de las limitaciones que se visualiza es cierta debilidad de la institución

municipal: no se advierte una presencia firme de los integrantes del equipo de funcionarios
con un claro posicionamiento sobre los diferentes temas de sus áreas específicas, en su rol
de actor estratégico en esta etapa y de lo que se necesitará de él en la etapa de la
implementación.
Cobra aquí todo su sentido, esta frase del comienzo del trabajo acerca del lugar de
la cultura - “la manera de vivir juntos que moldea nuestros pensamientos, nuestras
imágenes y nuestros valores” - en una visión integrada del desarrollo económico, social y
político. Es el Capital Social que pesa fuertemente en términos de progreso económico y
tecnológico y en la sustentabilidad del desarrollo.
En función de lo expuesto y en pos de la prosecución del Plan, se considera que

habría que profundizar en el territorio en el análisis y el esfuerzo sobre las dimensiones del
capital social señaladas por Kliskberg, para encontrar alternativas que viabilicen la
posibilidad de avanzar con éxito en sus nuevas fases.
[13]
Bibliografía
1. Arocena José, EL DESARROLLO LOCAL: UN DESAFÍO CONTEMPORÁNEO, Ed.
Universidad Católica y Taurus, Uruguay, 2001.
2. IDEL, Estudio Sprechmann & Capandeguy Arquitectos Asociados. PLAN DE
DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL DE VILLA DE MERLO PROVINCIA DE SAN LUIS,
REPUBLICA ARGENTINA INFORME 2 ANTEPROYECTO DEL PLAN http://www.
Municipiodemerlo .com.ar/ plan_de_desarrollo.pdf.2008
3. Marsiglia, J y Pintos Graciela, LA CONSTRUCCION DEL DESARROLLO LOCAL Y
REGIONAL. Cuadernos del CLAEH Nº 78-79. Montevideo. Uruguay. 1997
4. Monje Hilda V. y Becerra, María Evelyn DESARROLLO LOCAL Y
PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO EN LA VILLA DE MERLO. Universidad y Municipios
Experiencias en Desarrollo Local y entramado productivo. IV Congreso Internacional
Municipio y Servicios Públicos: Herramientas para el Desarrollo 2007 – Córdoba
5. Rabey Mario, Burin D y Heras Monner Sans “TRABAJO, DESARROLLO,

DIVERSIDAD”“Una investigación sobre metodologías y políticas de desarrollo local.
http://www.trabajoydiversidad.com.ar/ año 2004
6. Reese Eduardo, PLANESESTRATEGICOS: LIMITACIONES Y

OPORTUNIDADES Curso Internacional Ciudad Futura Nuevas Modalidades en
Planificación y Gestión de Ciudades Rosario, Año 1999 www.vecinosvalladolid.org
7. Robirosa Mario y otros, TURBULENCIA Y PLANIFICACIÓN SOCIAL.

LINEAMINETOS METODOLÓGICOS DE GESTIÓN DE PROYECTOS SOCIALES DESDE
EL ESTADO, UNICEF Argentina, primera edición 1990, Argentina.
8. Sen, Amartya - Kliksberg Bernardo PRIMERO LA GENTE Ediciones Deusto –

Barcelona. Año 2007
9. UNESCO, NUESTRA DIVERSIDAD CREATIVA. World Comission on Culture and

Development Report. Nueva York (1996). En Sen, Amartya - Kliksberg Bernardo “Primero la
Gente" Ediciones Deusto – Barcelona. Año 2007
10. Winchester Lucy y Enrique Gallicchio, TERRITORIO LOCAL Y DESARROLLO,
Ediciones Sur / CLAEH, Uruguay, 2003.
[14]
ESCUELA DE ADMINISTRACION Y GESTION DE
NEGOCIOS
DESARROLLO LOCAL Y
REGIONAL
(DOCUMENTO DE TRABAJO; EN PROCESO DE CONSTRUCCIÓN)
Sixto AROTOMA C.
10.05.19 Sixto AROTOMA 1

INTRODUCCION

Subsistema
decisional
Subsistema
Subsistema
organizacional
axiológico
SINAPSIS
Subsistema
Subsistema procedimental
subliminal
Subsistema de
acumulación
3
10/05/2019
EL DESARROLLO:EMERGENCIA
EMERGENTE COMO
SISTÉMICA
LA AURORA
Desarrollo local
 Se basa en la identificación y aprovechamiento de los recursos y

potencialidades endógenas de una comunidad, barrio o ciudad.
 Se consideran potencialidades locales de cada territorio a factores
económicos y no económicos, entre estos últimos cabe mencionar:
 los recursos sociales,
 culturales,
 históricos,
 institucionales,
 paisajísticos, etc
 ¿De donde viene esto?
• La crisis en Europa de los años 70 y 80 (aumento de los precios
del petróleo, aumentos de costos producción en las grandes
conglomeraciones industriales, la obsolescencia tecnológica,
rigidez laboral, la falta de capacidad de respuesta a las nuevas
demandas de los consumidores) , la globalización de la economía
y de los mercados, la apertura económica y la liberalización, hacen
que algunas regiones, ciudades y localidades se enfrenten al
declive de sus economías, mientras que otras descubren nuevas
oportunidades en los mercados.
• Aparece la necesidad de reestructurar los sistemas productivos

locales y ajustarlos a las nuevas condiciones tecnológicas y
comerciales.
5
ORIGEN DE LAS TEORÍAS DE DESARROLLO LOCAL
 Economistas como Bennet, Stohr, Valcárcel estudiaron los

nuevos modos de desarrollo económico y le dieron el
nombre de :
 desarrollo endógeno
 desarrollo local
 desarrollo regional
 Luego este modelo de desarrollo económico y social fue asumido
como una estrategia de acción para enfrentar el mayor costo social
productivo del declive de las grandes industrias por el desempleo.
 Actualmente en muchos países del mundo se promueve y gestiona el
desarrollo local.
¿Que es el desarrollo local?
El instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
(ILPES) 1998
• “El proceso reactivador de la Economía y dinamizador de la sociedad local que mediante el

aprovechamiento eficiente de los recursos endógenos existentes en una determinada zona, es
capaz de:
- estimular su crecimiento económico,
- crear empleo y
- mejorar la calidad de vida de la comunidad local…
• Un proceso en el que el gobierno local establece iniciativas, promueve iniciativas económicas y

sociales y conecta con el sector privado en proyectos conjuntos o incentivándolos con objeto de
crear nuevos empleos y regenerar la estructura socioeconómica de la zona”. (p. 12)
7
¿Que es el de el desarrollo local?
Rodríguez expresa en el Manual del Desarrollo Local (1999)
• “Sistema Local es la realidad social y económica interpretada

a través del referente territorial (y por eso se trata de unidad
de vida social) donde las economías de la producción
internas a la empresa se funden con las economías externas
locales, es decir, aquellas que se concentran en el lugar del
que la empresa forma parte. Es fundamental en esta función
la organización interna al sistema local y su capacidad para
crear economías en la formación y transmisión de
conocimientos. (p.28).”
8
¿Que es el desarrollo local?
Vázquez (1999), Boisier (1999), Alburquerque (1997)
• “El Desarrollo Local es un proceso de “crecimiento y cambio estructural de la

Economía”, “reactivador de la economía”, “regenerador de la estructura
socioeconómica de la zona”, “de fusión de economías internas con externas”. El
núcleo central del concepto de desarrollo local es el factor económico y social. El
desarrollo económico local irrumpe en las economías nacionales y globales por la
capacidad de las empresas insertas en su territorio de generar economías de
escala, por ser competitivo, por ofertar productos de calidad y por la flexibilidad
para atender a las demandas de los clientes. “
9
Qué es el desarrollo local?
• “El concepto de desarrollo local supera, y va más allá, de los límites del
crecimiento económico, de la competitividad y de la productividad. El
componente social es medio y fin del desarrollo local.
• La identidad con su tierra, los valores de asociatividad y cooperación, la red de
instituciones, las reglas que generan confianza, los valores intangibles culturales
son los que generan riqueza que les permite mejorar su situación social y
económica.
• La propia comunidad local, dirige el crecimiento, pero es la comunidad la que
regula y exige niveles de calidad de vida y sustentabilidad para el desarrollo
como espacios y recursos para la conservación del ambiente, las actividades
culturales y recreativas. “ (José María Fernández)
10
DESARROLLO LOCAL
• Desarrollo Local no es Autarquía ni Globalización

(La autarquía, es un término comúnmente usado en la economía que indica la condición de las personas, lugares,
mecanismos, sociedades, sistemas industriales o naciones que luchan por su auto-abastecimiento o que rechazan
toda ayuda externa)
• El desarrollo local tiene por finalidad la “generación de empleo”, “la calidad de

vida”, “el desarrollo sustentable”, “los intereses de la comunidad”, las
necesidades de la gente.
El desarrollo local supone una nueva visión

de los procesos económicos y sociales:
centra la atención en el DESARROLLO
HUMANO sostenible de la población.
11
ELEMENTOS COMUNES EN LAS DESCRIPCIONES DE DESARROLLO
LOCAL
• 1. Responden al fracaso de las políticas del modelo fordista y al modelo de Polos de Crecimiento. Al
mismo tiempo ofrecen una alternativa a la insatisfacción creada por las políticas tanto neoliberales,
como de Sustitución de Importaciones procedentes de centros de poder nacionales o
transnacionales.
• 2. La fortaleza del desarrollo local está en las pequeñas y medianas empresas locales capaces de
articularse en red y competir en el mercado globalizado.
• 3. Atienden las necesidades de las poblaciones locales y su sostenibilidad en el tiempo.
• 4. Incorporan variables no económicas como culturales, educativas, de identidad local.
• 5. La necesidad de competir los convierte en empresarios innovadores, con estrategias flexibles.
12
Factores del Desarrollo Local
• ¿Cómo se instrumenta una política de desarrollo local? ¿Qué

factores son esenciales para que este proceso sea
productivo, genere empleo y bienestar a la comunidad local?
• “Vázquez (1999) insiste en que cada localidad, los

ciudadanos, organizados en diferentes tipos de asociaciones,
deben trazarse una línea estratégica que esté orientada al
aumento de la productividad, la competitividad y a utilizar los
recursos humanos calificados de la comarca.”
13
• “Sergio Boisier (1999) sostiene que el desarrollo de un

territorio depende de seis elementos que están interactuando
orgánicamente:
• Estos elementos son:
– a. Actores: individuales, colectivos, corporativos.
– b. Recursos: materiales, humanos, psicosociales, conocimientos.
– c. Cultura: competitiva, cooperativa, Autoreferencia.
– d. Entorno: Mercado, Estado, Relaciones internacionales.
– e. Instituciones: flexibilidad, velocidad, inteligencia, virtualidad.
– f. Procedimientos: Gestión, Administración, información,
modernidad.” 14
• El Manual para el Desarrollo Local (1998) publicado por el
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Económica y Social (ILPES) contempla tres factores básicos:
– a. Recursos: físicos, humanos, económicos y financieros, técnicos,
socioculturales.
– b. Agentes del Desarrollo Local: Administraciones públicas,
Organismos privados, Otras Instituciones.
– c. Metodología del Desarrollo local.
15
ACTORES DEL DESARROLLO LOCAL
Modelo de participación y compromiso de los actores locales.
• Sector público: Estado Municipal, Provincial y Nacional.

• Sector privado: ligados a la producción, empresas, cámaras, asociaciones.
• Sector social: ONG, grupos sociales.
• Sector del conocimiento: sistema educativo y científico- tecnológico.
LA CUESTIÓN ES LOGRAR UNA ARTICULACIÓN DENSA ENTRE ELLOS, ES

DECIR, CREAR SINERGÍA.
16
LA EDUCACIÓN SUPERIOR Y EL DESARROLLO LOCAL
 En diversos foros nacionales e internacionales se ha mencionado la importancia de los
vínculos entre instituciones de educación superior y de investigación con las empresas y el
sector público, de tal forma que los esfuerzos de investigadores tengan un impacto real en
la economía y la sociedad.
 Muchas experiencias de desarrollo local en el mundo han sido iniciadas por académicos
de institutos o universidades.
 Por lo anterior, se considera que las instituciones líderes en la enseñanza y la

investigación científica, y de reconocido prestigio, tienen un papel fundamental en la
promoción del desarrollo local.
17
A MODO DE CONCLUSIÓN:
• Desarrollo local: proceso integral de ampliación de oportunidades para

individuos, grupos sociales y comunidades territorialmente organizadas, de
escala pequeña y mediana, así como la movilización completa de sus
capacidades y recursos para un beneficio común en términos económicos,
sociales y políticos.
• Desarrollo local: ni “hacia fuera”, ni “hacia adentro”, sino “desde dentro”

endógeno con visión regional y global.
• Desarrollo económico local: proceso de transformación de la economía y la

sociedad en un determinado territorio, con el fin de mejorar las condiciones de
vida de la población.
18
DESARROLLO INTEGRAL
El desarrollo como proceso integral requiere
• Sustentabilidad:
– Económica y ambiental. Pero también...

– Política (legitimidad).
– Social (inclusión).
– Cultural (identidad).
19
MODELOS DE DESARROLLO
• Desarrollo exógeno: “desde afuera”

– Basado en la gran empresa y la inversión extranjera. Competitividad entre
territorios por atraer inversiones. Grandes empresas.
• Desarrollo endógeno: “desde adentro”

– Revalorización del territorio y de los recursos locales (económicos, humanos,
institucionales y culturales). Potencial de desarrollo. Pymes.
20
DESARROLLO ENDÓGENO
Ventajas: Desventajas:
• Mayor flexibilidad productiva y • Menor escala productiva y de
adaptabilidad. comercialización.
• Dinamismo en la creación de empleo. • Menor experiencia en mercados externos.
• Mayor utilización de los recursos locales. • Inferior margen de ganancia.
• Menor costo ecológico sobre el medio. • Menor nivel tecnológico y capacidad de
• Tendencia a la “empresa red” (que inversión
caracteriza a la sociedad de la información). • Dificultad en el acceso a créditos.
• Mejor nivel de integración al sistema • Mayor dificultad en el acceso a asistencia
productivo de sectores vulnerables. técnica, capacitación e información
actualizada.
21
“No hay ninguna receta que
asegure el éxito en materia de desarrollo.
Pero sí hay por lo menos dos afirmaciones ciertas:
si el desarrollo se encuentra en nuestro futuro,
no será con las ideas del pasado que lo alcanzaremos;
si el desarrollo es un producto de la propia comunidad,
no serán otros, sino sus propios miembros
quienes lo construyan”.
Sergio Boisier
22
¿Por qué una política de innovación?
INNOVACIÓN
COMPETITIVIDAD ECONÓMICA
-Mejora de eficiencia
-Supervivencia de empresas
-Alternativa a reducción de costes
MEJORA DE CONDICIONES LABORALES

-Mantenimiento puestos trabajo
-Mayor demanda cualificación
-Mayor calidad del empleo
SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
-Mejor aprovechamiento recursos
-Procesos limpios
-Reducción de impactos
NEGOCIOS
DESARROLLO LOCAL Y
REGIONAL
Sixto AROTOMA C.

INTRODUCCION

NEGOCIOS
DESARROLLO LOCAL Y
REGIONAL
Sixto AROTOMA C.

INTRODUCCION
DESARROLLO LOCAL

Subsistema
decisional
Subsistema
Subsistema
organizacional
axiológico
SINAPSIS
Subsistema
subliminal
Subsistema de
acumulación
3
10/05/2019
EMERGENTE COMO
SISTÉMICA
LA AURORA
Tres componentes del desarrollo local
El territorio constituye el
elemento central del desarrollo
local rural, a la confluencia de 3
corrientes de iniciativas:
•Los actores caracterizados por
su nivel de organización y su
capacidad de adaptación
•Las instituciones públicas a
través de políticas específicas
•El contexto internacional y la
presión económica y cultural de
lo global
1)- Global, Local y desarrollo
• Significación de lo Global
• Consecuencia para la definición del
desarrollo
• Crecimiento, desigualdades y pobreza
• Implicación en la percepción de lo local
• Los modelos de desarrollo
• Desarrollo y territorio
2)- Integración, región y
desarrollo local rural
• Concepto de integración económica

• CAN, MERCOSUR, ALCA
• Integración y dinámicas territoriales
• Integración, crecimiento y concentración
• La necesidad de una fase de transición
3)- Gestión del desarrollo local
• Territorio, Globalización y desarrollo

• La descentralización
• Planificación y ordenamiento: la percepción
institucional
• Algunos métodos de planificación
• La PPA: planificación participativa
articulada y lacuestión institucional.
Lo Global
« Para luchar en contra de la pobreza,

sería necesario estudiar la manera de
estimular el crecimiento y de ir hacia más
igualdad, o, por lo menos estudiar en que
manera sería posible, con medidas a favor
de los pobres, atenuar las desigualdades
que induce el crecimiento. » « Banco
Mundial 2002 , El futuro en perspectiva »
« Los países de la región han entendido, con

razón, que las estrategias de desarrollo
deben diseñarse hoy en función de las
posibilidades que ofrecen y de los requisitos
que exigen una mayor incorporación a la
economía mundial» « CEPAL, 2000, Equidad,
Desarrollo y Ciudadanía »
¿ Qué significa desarrollo ?
• La definición clásica del desarrollo proviene de una cierta

concepción de la macro-economía donde se necesita clasificar en
pobres y ricos. « El mundo está compuesto de países muy diferentes. En particular,
existen países muy ricos y países muy pobres. Algunas economías tienen un crecimiento
rápido, mientras otras tienen un crecimiento casi nulo » (C. Jones, 1998)
• El BID propone “ir más alla de la economía”; la ONU propusó el

Indice de Desarrollo Humano, incluyendo criterios de salud o de
educación, pero siempre con referencia a la modernidad, el
progreso, la tecnología, ….
• 40 años de cultura macroeconómica han debilitado el concepto

de desarrollo y lo ha transformado, profundamente en nuestra
cultura, en una nebulosa vacía de sentido. Necesidad, hoy en
día, de definir dónde vamos !
Desarrollo = crecimiento económico +
inserción en lo Global
Concepción economista del desarrollo sostenible
• "Major adjustments are needed in agricultural, environmental and

macroeconomic policy, at both national and international levels, in
developed as well as developing countries, to create the conditions for
sustainable agriculture and rural development. The major objective of
sustainable agriculture and rural development is to increase food
production in a sustainable way and enhance food security. This will involve
education initiatives, utilization of economic incentives and the
development of appropriate and new technologies, thus ensuring stable
supplies of nutritionally adequate food, access to those supplies by
vulnerable groups, and production for markets; employment and income
generation to alleviate poverty; and natural resource management and
environmental protection.” (Agenda 21, 1992).
Concepción economista del desarrollo sostenible
• “Se necesitan ajustes importantes en la política agrícola, ambiental

y macroeconómica, tanto a nivel nacional como internacional, tanto
en los países desarrollados como en los países en desarrollo, para
crear las condiciones para la agricultura sostenible y el desarrollo
rural. El principal objetivo de la agricultura sostenible y el desarrollo
rural es aumentar la producción de alimentos de manera sostenible
y mejorar la seguridad alimentaria. Esto implicará iniciativas
educativas, la utilización de incentivos económicos y el desarrollo
de tecnologías apropiadas y nuevas, asegurando así el suministro
estable de alimentos nutricionalmente adecuados, el acceso a esos
suministros por parte de grupos vulnerables y la producción para
los mercados; empleo y generación de ingresos para paliar la
pobreza; y manejo de recursos naturales y protección ambiental”.
(Agenda 21, 1992).
Concepción economista de los
proyectos de desarrollo
• Crecimiento de la producción y de la productividad (investigación en biologia, genética,
sistemas de producción agricola, conservación y mejoramiento de los suelos, etc…)
 Crecimiento del consumo (valor nutritivo, agroempresas, auto-consumo, integración al

mercado, etc.)
 Mejoramiento de la tecnología (biodiversidad, OGM, inovación, control de plagas,

transferencia de conocimiento, NTICs, etc.)
 Concepción de los proyectos a nivel « localista »: comunidad, cuenca hidrográfica, …

Desarrollo sostenible
¿ Que dice la teoria ?
Cuatro hipotesis para la definición de pistas de

investigación
¿ Que dice la teoria ? 1
Desarrollo Disparidad
Cada proceso de desarrollo implica

flujos espaciales y sociales
Y genera por si mismo desigualdad espacial y social
GLOBAL
Desarrollo Estrategia
LOCAL
Cada proceso de desarrollo es un
Arreglo entre
Una estrategia adaptativa
Y una respuesta a un contexto dado
Aglomeración
Crecimiento
Ciudad
Crecimiento y desarrollo
Se relacionan con un proceso
De concentración y de polarización
El los cuales las ciudades intermedias
Juegan el mayor papel
Regulación
Desarrollo
Migración
Las disparidades espaciales producen

Procesos de regulación entre
Los espacios periféricos
Y los espacios en crecimiento
Teorias del crecimiento
• A. DE LA FUENTE, 1998, What kind of regional convergence.FEDEA - Instituto de Analisis Economico. EEE7, 32p
• A. DE LA FUENTE, 2002, Convergence across countries and regions: theory and empirics. EIB Papers, 5-2, pp.25-46
• P. AYDALOT, 1980, Dynamique spatiale et développement inégal. Economica, Paris. 352p.
• P. BAIROCH, 1997, Historia economica y social del Mundo del siglo XVI a hoy. 3 volumenesA. DE LA FUENTE, 1998, What kind of regional
convergence.FEDEA - Instituto de Analisis Economico. EEE7, 32p
• C. I. JONES, 1998, Introduction to economic growth. W.W. Norton & Company, Inc.,
• P. KRUGMAN, R. L. ELIZONDO, 1996, Trade policy and the third world metropolis. Journal of Devlopment Economics, 49-pp.137-150
• E. LOPEZ-BAZO, T. DEL BARRIO, M. ARTIS, 2002, The regional distribution of Spanish unemployment: a spatial analysis. Papers in Regional
Science, 81-pp.365-389
• P. MARTIN, G. I. P. OTTAVIANO, 2001, Growth and agglomeration. International Economic Review, 42-4, pp.947-968
• F. MASAHISA, H. DAPENG, 2001, Regional disparity in China 1985-1994: The effects of globalization and economic liberalization. The Annals of
Regional Science, 35-pp.3-37
• R. MÉNDEZ, 1997, Geografía económica. La lógica espacial del capitalisño global. Ariel Geografía S.A., Barcelona. 384p.
• E. PALUZIE, 2001, Trade policy and regional inequality. Papers in Regional Science, 80-pp.67-85
• D. PUGA, 1996, The rise and fall of regional inequalities.Centre for Economic Performance. Discussion Paper N° 314, 38p.p
• L. QUADRADO, S. LOMAN, H. FOLMER, 2001, Multi-dimensional analysis of regional inequality: the case of higher educational facilities in Spain.
Papers in Regional Science, 80-pp.189-209
• X. SALA-I-MARTIN, 2002, 15 years of new growth economics: What have we learnt ?Columbia University, Department of Economics. Discussion
Paper 0102-47, 24p
• X. SALA-I-MARTIN, 2002, The disturbing "rise" of global income inequality.National Bureau of Economic Research. NBER Working Paper No. 8904,
72p
• V. L. SOMIK, Y. SERDAR, 2001, Regional economic convergence: Do policy instruments make a difference ? The Annals of Regional Science, 35-
pp.153-166
• T. STRAUSS, 2001, Growth and government: Is there a difference between developed and developing countries ? Economics and Governance, 2-pp.135-
157
• S. B. SURJIT, 2002, Imagine there's no country: Poverty, inequality and growth in the era of globalization. Institute for International Economics,
September(2002)-pp.1-28
Indices de desigualdad
 Convergencia: convergencia en 1 y
Ln( i ,t 1 )     Ln( yi ,t )  ui
el tiempo T yi ,t
n 2
 Convergencia: convergencia
entre regiones
   y  y
i0
Indice de Shannon: IS j
FPI
   LnG J
Pij ij
P H PK
i j j
IG j  0.5  
i
1
2
b gb
X i  X i 1 Yi  Yi 1 g
Indice de Gini / Curva de n 1 Pij
Lorenz Yi  
i 1 Pj
Basado en la comparación de grupos
 Pd i ic
Centralidad C i
P i
i
Analisis de Varianza
IntraGrupo    yi  yG 
2
Intra  Inter    yi  y 
2
i
InterGrupo    yG  y 
2 i
Inter /( p  1)
F
Intra /(n  p)
Inter
Coefd 
Total
La  convergencia o la participación de los departamentos en las
desigualdades nacionales
 Convergencia
200 4000
100 2000
0 0 Beni
Cochabamba
La Paz
-100 -2000 Oruro
Pando
-200 -4000 Potosí

Santa Cruz
Tarija
-300 -6000
Chuquisaca
-400 -8000
-500 -10000
Contradicción convergencia / crecimiento
Bolivia 1988 - 2000

La inserción en lo global permite un crecimiento pero es contradictorio con
la equidad social y espacial
• Prioriza el comercio internacional en la relación producto /

mercado
• Favorece la economía de escala
• Induce la concentración espacial
• Desorganiza los territorios en archipiélagos : favoreciendo la

ubicación de las actividades en lugares con dotación local en
recursos naturales o en ventajas absolutas.
Minero y Sector minero
Agropecuario
y petroleo:
petroleo
•Genera poca mano de obra
% PEA 1.2 •Mano de23.1
obra poca especializada
•Genera poco impacto local
% PIB 18.0 0.2 divisa
•Genera mucha
Saldo 20 billón $ agropecuario

Sector 0
•La mayoria de la mano de obra
comercial
•Importancia para la alimentación
% IED 57.0 0.4
•Fuerte estructura local
•Genera poca divisa
Lo Local
Una falsa visión de lo local
• La de-conexión entre sistema regional y sistema político
• Los métodos de investigación no permiten realizar una buena

generalización: la visión antropológica es puntual, la visión
economísta es general
• Varios parámetros han dado una falsa imagen del desarrollo,

enfocándose sobre la tecnología y la base productiva: una visión
demasiada disciplinaria, la percepción de lo sostenible como
equivalente de ecosystema, la focalización sobre lo físico.
• Los procesos económicos son construidos sobre todo alrededor

de relaciones sociales, las cuales evolucionan en el tiempo y son
interconectadas en el espacio. La dimensión espacial y
territoriales de las relaciones sociales y económicas son
fundamentales pero poco utilizada.
3 Principios de organización territorial
para un nuevo planteamiento
 1 – La estructura y la dinámica de los espacios nunca son puntuales:

las respuestas a los problemas de desarrollo tampoco
 El espacio es estructurado y organizado y sus límites traspasan lo administrativo.
 Una solución local no puede arreglar un problema regional.
 No existe independencia de lugar con respecto a otro, sobre todo cuando se trata de
agricultura o de manejo de recursos naturales
Un problema
como el
analfabetismo
puede
abarcar más
de un
departamento
3 principios
 Carácter estructural y organizado
 La disponibilidad de recursos y la producción son una pequeña parte del
problema de desarrollo local.
Las externalidades son más importantes que los factores de producción
Acceso a los servicios (educación, salud, comunicación, crédito, etc.)
Externalidades constituidas por una lógica de acción colectiva (organización, proximidad,

institucionalidad, etc.)
Importancia de Las externalidades
¿ Se caracteriza La
agricultura peruana
por sus ecosistemas ?
Tecnologia sostenible no quiere decir sistema
sostenible: el caso de la zona cafetera colombiana
3 principios
Carácter estructural y organizado
Carácter primordial de las externalidades
 Lo local puede ser sostenible únicamente si existe un contexto regional
sostenible
 Uso de tecnología con objetivo de sostenibilidad

 La construcción territorial y la importancia de la red urbana
 La creación de un ambiente de oportunidades económicas por parte de las instituciones
 El fomento de la interacción entre los actores para la creación de una « dinámica de
aptitudes »
El desarrollo económico está relacionado con el desarrollo
de la red urbana
Dinámica de la red urbana

(20 años)
Migración
Especialización
Variación de la pobreza
(10 años)
La migración toma mucha importancia para la estrategia de reducción de la
pobreza y para el desarrollo regional
Land Sustainable Cultural

Workforce Gender Monetary Innovation pressure techniques Nutrition factor Territory
Leaving region
- - - 0 + 0 0 - -
temporary migration
- - + + 0 - + 0 0
Arrival
+ - + + - - + - -
Los nuevos enfoques del desarrollo se basan en la interacción
Territorio-Gobernabilidad
•Un sistema de actores que se situan y se

apropian un espacio: sistema de actores –
Capacidad local de organización
•Un conjunto de relaciones verticales entre

medio ambiente y sociedad: sistema de
actividades - Diversificación
•Un conjunto de relaciones horizontales entre

lugares: sistema de relaciones – Relación
rural - red urbana
C
B
A D
Pobreza
• Aspectos cuantitativos:
– PIB/cápita ajustado al costo de la vida
– IDH: calidad de vida / longevidad / nivel de conocimiento:
parámetros demográficos
• Aspecto dinámico
– Resiliencia: nivel de recursos necesario para cambiar de
estrato social o territorial
En resumen : ¿El territorio?
“El territorio es la base geográfica de la existencia social”

“El actor es aquél que actua : es un agente geográfico”
 Un sistema de actores que se situan y se apropian un espacio:

sistema de actores
 Un conjunto de relaciones verticales entre medio ambiente y

sociedad: sistema de actividades
 Un conjunto de relaciones horizontales entre lugares: sistema de

relaciones
la relación territorio – desarrollo y
la implicación en las políticas
1) – El crecimiento económico genera disparidades territoriales:

necesidad de políticas correctivas.
2) – El proceso de desarrollo es un arreglo entre una estrategía de

adaptación a lo local y una respuesta a un contexto global:
necesidad de un proceso de integración de las actividades a
nivel regional
3) – El desarrollo local se basa en el crecimiento del capital humano

y la inovación: se necesita servicios de calidad y buena relación
con las ciudades intermediarias
4) – La coherencia del sistema se evidencia por un mejoramiento de

la governabilidad: necesidad de políticas de ordenamiento
territorial participativo
Síntesis
NEGOCIOS
DESARROLLO LOCAL Y
REGIONAL
Sixto AROTOMA C.

INTRODUCCION

Desarrollo Económico
Local
FRANCISCO GATTO – CEPAL

Centro Internacional de Formación de la OIT
Desarrollo Económico Local
Turín - ITALIA
Junio 2004
Propósitos del curso
 Analizar el contexto conceptual y real

en el cual elaborar/implementar
estrategias de DEL
 Compartir algunas lecciones y
experiencias, especialmente en el
desarrollo de proyectos productivos y
en la gestión del DEL
Estructura del Curso
1. Globalización y desarrollo local.
2. Superando la visión tradicional. Un nuevo
del enfoque del desarrollo local.
3. Aprendiendo de las mejores prácticas
internacionales
4. Competitividad territorial sistémica
5. Tramas productivas y entorno territorial de
servicios
6. Experiencias de trabajos concretos de
desarrollo productivo local
7. La gestión local para el desarrollo.
Aclaraciones conceptuales iniciales
 El desarrollo económico de una comunidad
local/regional es un PROCESO en el que
intervienen múltiples FACTORES y
DIMENSIONES económicas, políticas y
socio-culturales, es acumulativo, describe
una TRAYECTORIA histórica no
unidireccional, implica TENSIONES y
CONFLICTOS, siempre está en una FASE y
confronta NUEVOS DESAFÍOS
 Estadíos: muy primitivos, sofisticados, muy
inequitativos, unicelulares, balanceados, etc.
 Dinámica: de involución, estancamiento, de
consolidación, de complejización, etc.
 Disponibilidad y aplicación de recursos
(activos): naturales, institucionales, normas
colectivas, empresariales, cognocitivos,
políticos, culturales, humanos, etc.
 Cultura local, identidad, ambición, visión de
futuro, proyectos
 Heterogeneidad/Diferenciación
 NO HAY UN ÚNICO CAMINO, UN MODELO

TEMAS PARA LA SESIÓN DE HOY:
1. Cambio estructural, globalización y

desarrollo local.
2. Superando la visión tradicional del
desarrollo: el enfoque del desarrollo
local.
3. Aprendiendo de las mejores prácticas
internacionales: las iniciativas de
desarrollo local.
1. CAMBIO ESTRUCTURAL
• Cambios en formas de
producción
 Nuevos óptimos de • Nuevas formas de gestión
eficiencia productiva y de empresarial
organización.
• Cambios en organización
 Capacidad de
adaptación (flexibilidad) (horizontalidad, redes)
ante escenarios variables • Cambios en la gestión
y con elevada pública (Reforma y roles del
incertidumbre. Estado)
• Regulación socio-
institucional y concertación
entre actores públicos y
privados
DISTINTOS IMPACTOS TERRITORIALES DEL AJUSTE

ESTRUCTURAL
Y NECESIDAD DE ADAPTACIONES SOCIO-INSTITUCIONALES
GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA
 Mayor apertura  Crecientes
externa de las exigencias de
economías competitividad
 Desregulación  Exposición
financiera mayor de todos
 Formación de los sistemas
bloques productivos
 Neo-proteccionismo locales
 Diferentes
 Creciente eficacia de
los medios de impactos
comunicación de territoriales
masas
4
LA HETEROGENEIDAD A
ESCALA MUNDIAL
País A País B
NÚCLEO
GLOBALIZADO
Segmentos con
reducida o nula Segmentos con
inserción al inserción al
núcleo núcleo
globalizado globalizado
País C
PORCENTAJE DE LAS
EXPORTACIONES EN EL PIB, 1998
 Japón: 11% • Angola 52%

 Estados Unidos: 10% • Rep. Congo 63%
 Australia: 21% • Costa de Marfil 44%
 España: 28% • Guinea Ecuatorial 55%
 Alemania: 27% • Gabón 51%
 Italia: 27% • Gambia 51%
 Grecia: 16%
• Mauritania 41%
 Francia: 27%
• Namibia 63%
 Reino Unido: 29%
• Túnez 42%
Fuente: World Development Indicators, Banco Mundial, 2000.
NO SON NECESARIAMENTE MÁS DESARROLLADOS LOS PAÍSES

QUE MÁS PORCENTAJE EXPORTAN DE SU PRODUCCIÓN
 Sin embargo, el comercio exterior para
países NO desarrollados tiene otras
implicancias:
– Inversiones
– Cambio y difusión tecnológica
– Gestión empresarial
– Articulación a escala global
LA INSERCIÓN DE ALGUNAS ACTIVIDADES PRODUCTIVAS
EN LAS CADENAS DINÁMICAS INTERNACIONALES
 NO GARANTIZA SUFICIENTE DIFUSIÓN DEL

PROGRESO TÉCNICO EN LA TOTALIDAD
DEL TEJIDO PRODUCTIVO Y
EMPRESARIAL EXISTENTE:
– Limitados eslabonamientos
productivos con el tejido productivo
local
– Escasos efectos de difusión
tecnológica
– Reducida creación de empleo
cualificado
APARENTEMENTE LA IMPORTANCIA DE LO
LOCAL PARECE CONTRAPONERSE A LA
CRECIENTE GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA
 PERO LO CIERTO ES QUE, PESE A LA

FUERTE TENDENCIA DE GLOBALIZACIÓN
DE ACTIVIDADES DINÁMICAS, LA
PRODUCCIÓN TIENE UN ESPACIO O
TERRITORIO Y LA INMENSA MAYORÍA DE
A NIVEL MUNDIAL SIGUE SIENDO DE
ÁMBITO LOCAL, REGIONAL O NACIONAL.
La globalización es también un
conjunto abierto de oportunidades y
de potencialidades positivas.
Muchas veces no se reconocen por

las dificultades posteriores para
poder manejarlas adecuadamente e
implementar políticas acordes.
Concepto activo de DELocal
 Desarrollo endógeno NO es sinónimo

de cerramiento, exclusión, separación
del contexto nacional e internacional
 Tampoco es un SECOND BEST, la

respuesta para los territorios NO
centrales en la globalización o para las
regiones pobres
 Capacidad para transformar, innovar, orientar
el sistema productivo y social local
 Capacidad para reaccionar ante DESAFÍOS
Y PRESIONES externas
 Capacidad para introducir REGULACIONES,
ACCIONES ESTRATÉGICAS para apoyar las
capacidades anteriores
 Capacidad para INNOVAR y generar
opciones reales de eficiencia e inteligencia
colectiva
LIMITACIONES DE LA VISIÓN TRADICIONAL
SOBRE EL DESARROLLO ECONÓMICO
 La visión tradicional ha puesto siempre un

énfasis central y pivotal en la atracción de
recursos financieros y en la transferencia de
subsidios
 Pero la disponibilidad de recursos financieros
no es suficiente para garantizar crecimiento
económico y desarrollo
 La orientación de los recursos financieros a
la inversión productiva depende de muchos
otros factores básicos
EL DESARROLLO ECONÓMICO ESTÁ ASOCIADO A LA
CAPACIDAD PARA INTRODUCIR INNOVACIONES AL
INTERIOR DEL TEJIDO PRODUCTIVO Y EMPRESARIAL
EL ENFOQUE INTERACTIVO DE LA INNOVACIÓN
La introducción de innovaciones no depende

únicamente de las inversiones en ciencia y tecnología
básicas
 El incremento de actividades de I+D no
es suficiente
 Es necesario que los usuarios se
involucren en la adaptación y utilización
de los resultados de dichas actividades
de I+D en los diferentes procesos
productivos
Importancia de los Sistemas

Territoriales de Innovación para
asegurar la I+D+i
Factores que afectan negativamente las
capacidades innovadoras locales
 Desventaja de la Región para identificar sus

necesidades y objetivos de innovación. Reducida
calidad y cantidad de infraestructura científico-
tecnológica.
 Ausencia de intermediarios tecnológicos capaces de
identificar, agrupar y canalizar demandas.
 Escasos recursos financieros para apoyar
innovaciones intangibles de largo plazo con alto
riesgo financiero
 Vínculos de cooperación débiles público-privados
 Mercados pequeños, cerrados, poco sofisticados y
escindidos de dinámico internacional.
Especialización tradicional
 Contexto educativo
Ciudad y Región
Conclusiones de Scott y Storper
 Aglomeración, especialización en la
globalización, rendimientos crecientes y
externalidades positivas internas
 Urbanización e infraestructuras eficientes
condición esencial competitividad
 Ciudad-regiones son “locomotoras”,
impulsoras de interrelaciones productivas,
potencialidad innovativa
Fuentes de competitividad
 Interrelaciones humanas y
organizacionales (institucionales)
 Cuasi bienes públicos, colectivos, no
comercializables (actividades
vinculadas con conocimientos y difusión
de saberes e información)
 Confianza
TIPOS DE INNOVACIONES PRODUCTIVAS
1. INNOVACIONES TECNOLÓGICAS
* DE PROCESO (Nuevos equipos, nuevas instalaciones,
mejoras en la línea de producción, control de calidad,
informatización)
* DE PRODUCTO (Nuevos materiales, mejoras en diseño y
diversificación de productos, creación de marcas, certificación
de calidad, control ambiental)
2. INNOVACIONES DE GESTIÓN
* Mejoras en flexibilidad y eficiencia productiva,
cualificación de recursos humanos, mejoras en los procesos
de trabajo, acceso a redes de información, relación con
proveedores
3. INNOVACIONES SOCIOINSTITUCIONALES
* Promoción de actividades innovadoras,
descentralización de decisiones sobre innovación,
concertación de agentes públicos y privados, difusión
de buenas prácticas.
2. LIMITACIONES DE LA VISIÓN
TRADICIONAL SOBRE EL DESARROLLO
 La introducción de
innovaciones no depende
tampoco del tamaño de las
empresas
innovaciones también es
posible en los sistemas locales
de pequeñas empresas
EN EL PASADO SE HA TENIDO UNA VISIÓN

MUY LINEAL DEL DESARROLLO, COMO SI
DEPENDIERA ÚNICAMENTE DEL DINAMISMO
DE LOS GRANDES GRUPOS EMPRESARIALES.
LIMITACIONES DE LA VISIÓN TRADICIONAL
SOBRE EL DESARROLLO
 La introducción de innovaciones no
depende tampoco del tamaño de las
empresas
innovaciones también es
posible en los sistemas
locales de pequeñas
empresas
EN EL PASADO SE HA TENIDO UNA VISIÓN MUY

LINEAL DEL DESARROLLO, COMO SI DEPENDIERA
ÚNICAMENTE DEL DINAMISMO DE LOS GRANDES
GRUPOS EMPRESARIALES.
CRECIMIENTO ECONÓMICO Y DESARROLLO
CAPITAL CAPITAL
HUMANO SOCIAL
* Mejora del acceso a la educación, * Revitalización de la sociedad civil
formación, nutrición y salud * Creación de redes sociales
* Empleo y distribución del ingreso * Fomento de la participación
* Fortalecimiento del papel de la ciudadana
mujer en la sociedad DESARROLLO * Promoción de la cultura
emprendedora local
CAPITAL CAPITAL
ECONÓMICO NATURAL
* Infraestructuras básicas de desarrollo * Valorización del medio ambiente
* Servicios para la producción como activo de desarrollo
* Fomento territorial de las microempresas, * Diversificación productiva en el medio rural
PYMES y cooperativas * Planificación del desarrollo sostenible
* Sector financiero especializado ambientalmente
territorialmente
* Sistemas territoriales
de innovación
CRECIMIENTO
ECONÓMICO
IMPORTANCIA DE LOS NIVELES MICRO,
MESO Y TERRITORIAL
 El desarrollo local considera en la agenda

del ajuste estructural las políticas de nivel
microeconómico
 y las adaptaciones de nivel mesoeconómico,
esto es, el desarrollo institucional y de
intermediación,
 para asegurar la introducción de
innovaciones tecnológicas, sociales y de
gestión en la base productiva y tejido de
empresas de cada ámbito territorial.
FACTORES DETERMINANTES DE LA COMPETITIVIDAD SISTEMICA Y EL
DESARROLLO ECONOMICO
CAPACIDAD DE ANIMACION SOCIAL
Y CONCERTACION ESTRATEGICA DE ACTORES
NIVEL META
Factores socioculturales
Escala de valores CREACION DE “ENTORNOS
ASEGURAR CONDICIONES Patrones básicos de organización INNOVADORES” PARA EL
GENERALES DEL REGIMEN FOMENTO EMPRESARIAL
política, jurídica y económica
DE ACUMULACION
NIVEL MESO
LA COMPETITIVIDAD DE LA EMPRESA
NIVEL MACRO ES RESULTADO DEL ESFUERZO Políticas:
ORGANIZATIVO E INSTITUCIONAL Infraestructura Física;
DEL CONJUNTO DE LA SOCIEDAD
Políticas: Monetaria; Educacional; Tecnológica;
Presupuestaria, Fiscal, Ambiental; Regional;
Cambiaria, Comercial, Desarrollo Rural, Industrial;
NIVEL MICRO
de Competencia Turismo; Política selectiva de
Innovaciones productivas
y de comercialización; importaciones y exportaciones
Capacidad de gestión
empresarial y tecnológica;
Relaciones laborales;
Fuente: Revista de la CEPAL,
Stgo. de Chile, No. 59, 1996. Integración en redes de
cooperación interempresarial; etc.
F. Alburquerque
EL ENFOQUE DEL DESARROLLO ECONÓMICO
LOCAL
 Incorpora aproximaciones diferentes no

plenamente coincidentes entre distintos autores.
 Sin embargo, todos ellos resaltan la importancia
de las dimensiones micro, meso y territorial
 A fin de procurar una discusión sobre el
desarrollo más integral, concreta y
contextualizada según los diferentes escenarios
territoriales
 Algunos temas decisivos del desarrollo económico,
como:
– la INTRODUCCIÓN DE INNOVACIONES PRODUCTIVAS,
– la CUALIFICACIÓN DE RECURSOS HUMANOS y
– la SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL,
 sólo pueden plantearse eficazmente desde una
perspectiva territorial.
EL DESARROLLO LOCAL NO ES
ÚNICAMENTE UN APROVECHAMIENTO
MEJOR DE LOS RECURSOS ENDÓGENOS
 ALGUNAS EXPERIENCIAS DE DESARROLLO

LOCAL SE BASAN TAMBIÉN EN LA CAPACIDAD
PARA APROVECHAR LAS OPORTUNIDADES DEL
CONTEXTO EXTERNO
– Lo importante es saber “endogeneizar”
efectos favorables para la generación de
empleo local y la creación de nuevos
emprendimientos locales
HAY QUE INDAGAR, EN SU CASO, LAS POSIBILIDADES DE
CONSTRUIR REDES LOCALES DE PROVEEDORES O
SUBCONTRATISTAS CON LAS GRANDES EMPRESAS SITUADAS EN
EL TERRITORIO
EL DESARROLLO LOCAL NO ES SÓLO EL
DESARROLLO MUNICIPAL
EL CONJUNTO DE ACTIVIDADES DE UNA CADENA

PRODUCTIVA NO SE DETIENE EN LAS FRONTERAS
POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS
DE AHÍ LA NECESIDAD DE IDENTIFICAR LOS “SISTEMAS

PRODUCTIVOS LOCALES”, A FIN DE ESTIMULAR LA
COOPERACIÓN DE LOS DIFERENTES MUNICIPIOS Y
ACTORES INVOLUCRADOS EN LOS ÁMBITOS
TERRITORIALES
 SE REQUIERE FLEXIBILIDAD DE INSTITUCIONES E

INSTRUMENTOS PARA UNA EFICAZ POLÍTICA DE
DESARROLLO PRODUCTIVO A NIVEL LOCAL.
3. Experiencia internacional
APRENDIENDO DE LAS
MEJORES PRÁCTICAS:
LAS INICIATIVAS DE
DESARROLLO LOCAL
DIVERSIDAD DE LAS INICIATIVAS DE
DESARROLLO LOCAL
 ESTAS INICIATIVAS DE DESARROLLO LOCAL

SON MÚLTIPLES Y DIVERSAS;
 HAN SIDO ALENTADAS POR ACTORES LOCALES
DESDE TERRITORIOS SUBNACIONALES
(REGIONALES O LOCALES);
 ORIGINARIAMENTE, SIN DEMASIADOS APOYOS
DE LOS GOBIERNOS CENTRALES.
Más recientemente, la Unión Europea ha incorporado

una clara política de apoyo a estas iniciativas locales
de desarrollo, dentro de los nuevos planteamientos de
política económica territorial y desarrollo rural.
OBJETIVOS PRINCIPALES DE LAS INICIATIVAS
LOCALES DE DESARROLLO SEGÚN LA
EXPERIENCIA EN LOS PAÍSES DESARROLLADOS
 Valorización de los recursos endógenos de cada ámbito

local.
 Búsqueda de nuevas fuentes de empleo.
 Estímulo de la innovación creativa y los
emprendimientos productivos.
 Organización de redes de interrelación entre empresas,
actores locales y entidades o actividades oferentes de
servicios a empresas.
 Impulso de la diversificación productiva:
– basada en la calidad, la diferenciación de productos
y procesos productivos;
– articulación de clusters y tramas
– y la identificación de la segmentación de la demanda
y la emergencia de nuevas necesidades.
EL ANALISIS DE LAS “MEJORES PRÁCTICAS”
INTERNACIONALES MUESTRA UN CAMBIO
SIGNIFICATIVO EN EL DISEÑO DE LAS POLÍTICAS
DE DESARROLLO EMPRESARIAL
 La superior eficacia de los

planteamientos territoriales (locales y
regionales) para enfrentar estas
exigencias del nivel microeconómico.
NUEVOS EJES ESTRATÉGICOS DE LA POLÍTICA
ECONÓMICA TERRITORIAL
 Importancia de las INNOVACIONES

TECNOLOGICAS Y DE GESTION y de su difusión
en la base productiva y el tejido empresarial de cada
ámbito territorial.
 Respaldo decidido a la DESCENTRALIZACION, a fin
de dar mayor responsabilidad a los gobiernos
locales.
 Desarrollo de los SERVICIOS AVANZADOS DE
APOYO A LA PRODUCCION y fomento de la
creación de ENTORNOS sistémicos de
competitividad territorial.
 Importancia de subsistemas productivos compuestos
por las MICROEMPRESAS Y PYMES.
RASGOS DIFERENCIALES EN LAS POLITICAS
DESCENTRALIZADAS Y CENTRALISTAS
POLITICAS DESCENTRALIZADAS POLITICAS CENTRALISTAS
 HORIZONTALIDAD
(Políticas indirectas,  VERTICALIDAD
orientadas a crear (Se dictan desde el nivel
oportunidades y entorno central del Estado).
favorables a los  GENERALIDAD
emprendimientos (Se suponen válidas para
innovadores). cualquier espacio
 SELECTIVIDAD geográfico).
(Según los diferentes  FUNCIONAL/SECTORIAL
perfiles productivos (Piensan la economía
territoriales). nacional como un
 TERRITORIALIDAD conjunto de sectores).
(Piensan la economía
nacional como un conjunto
de economías locales).
 CONCERTADAS con los
distintos agentes locales.
LA NECESARIA MOVILIZACIÓN DE LOS
ACTORES SOCIALES TERRITORIALES
ESTA MOVILIZACIÓN ES FUNDAMENTAL PARA:
 Construir los SISTEMAS DE INFORMACIÓN para

el desarrollo productivo local.
 Mejorar la BASE EMPRESARIAL LOCAL.
 Decidir sobre la ORIENTACIÓN Y CALIDAD de las
INFRAESTRUCTURAS BASICAS.
 COORDINACIÓN de INSTRUMENTOS DE
FOMENTO para MICROEMPRESAS y PYMES.
 Acceso a líneas apropiadas de FINANCIAMIENTO
para MICROEMPRESAS y PYMES.
 Crear una INSTITUCIONALIDAD apropiada para
el desarrollo económico local.
UNA POLÍTICA TERRITORIAL ACTIVA DESDE LA OFERTA
PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA BASE EMPRESARIAL
LOCAL
 En relación con la INNOVACIÓN TECNOLÓGICA;

 La cualificación de RECURSOS HUMANOS;
 La óptima vinculación entre los sistemas
EDUCATIVO y de CAPACITACIÓN con el PERFIL
PRODUCTIVO LOCAL;
 La construcción de ENTORNOS INNOVADORES
TERRITORIALES, mediante la CONCERTACIÓN
ESTRATEGICA de los diferentes actores locales.
HAY POLITICAS DECISIVAS QUE NO PUEDEN HACERSE EFICIENTEMENTE
DESDE UNA ÓPTICA GENÉRICA NI DESDE UNA PERSPECTIVA CENTRALISTA.
REQUIEREN SU CONTEXTUALIZACIÓN EN CADA ESCENARIO
TERRITORIAL (SOCIAL Y CULTURAL) CONCRETO.
POR ESO MISMO, REQUIEREN UN EJERCICIO DE CONCERTACIÓN
DE ACTORES SOCIALES CONCRETO, ES DECIR, TERRITORIALIZADO.
3-10
ALGUNAS DIFICULTADES PARA
ESTE ENFOQUE MAS NOVEDOSO
EL ENFOQUE SECTORIAL PREDOMINANTE:
NO INVITA A ESTA VISIÓN MAS SISTEMICA
DE LA ECONOMÍA CONFORMADA POR UN
CONJUNTO DE SISTEMAS ECONÓMICOS
LOCALES.
UNA NUEVA MENTALIDAD
ALEJADA DEL SUBSIDIO
 LA GESTIÓN DE LAS INICIATIVAS

LOCALES DE DESARROLLO EXIGE UNA
NUEVA MENTALIDAD ALEJADA DE LA
LOGICA DEL SUBSIDIO,
 Y DE LA SUPOSICIÓN DE QUE:
– LOS PODERES PUBLICOS,
– LA INVERSION EXTRANJERA,
– LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL, O
– EL AJUSTE MACROECONÓMICO,
 APORTARÁN LAS SOLUCIONES A TODO.
ELEMENTOS BÁSICOS DE LAS INICIATIVAS DE DESARROLLO LOCAL
8. Institucionalidad para
el desarrollo local
6. Fomento empresarial y
7. Coordinación de programas
formación de recursos
e instrumentos de fomento
humanos
4. Cooperación INICIATIVAS DE 5. Elaboración de una

público-privada DESARROLLO estrategia territorial
de actores locales LOCAL de desarrollo
2. Actitud proactiva 3. Fomento de equipos

del gobierno local de liderazgo locales
1. Movilización y participación
De actores locales
 Elmayor obstáculo para el
desarrollo de una pequeña y
mediana empresa o subsistema
productivo no es su tamaño
sino SU AISLAMIENTO y la
AUSENCIA de un ENTORNO
TERRITORIAL COMPETITIVO
LAS EMPRESAS NO ACTÚAN EN EL VACÍO, SINO
EN CONJUNTOS DE ESLABONAMIENTOS
INTERRELACIONADOS
 NECESITAMOS CONOCER LOS ESLABONAMIENTOS
PRODUCTIVOS ESPECÍFICOS O CONJUNTO DE
RELACIONES CON PROVEEDORES Y CLIENTES
 ASÍ COMO LA LOCALIZACIÓN TERRITORIAL DE LOS
DIFERENTES AGRUPAMIENTOS DE EMPRESAS
 LA FALTA DE ESTA
INFORMACIÓN ECONÓMICA Y
TERRITORIAL BÁSICAS
DIFICULTA
CONSIDERABLEMENTE LA
MODERNIZACIÓN
EMPRESARIAL DE LAS MIPES.
LA PRODUCTIVIDAD Y LA
COMPETITIVIDAD DE LAS EMPRESAS
DEPENDEN DE TRES GRANDES
CONJUNTOS DE FACTORES:
 Cambios INTERNOS en las empresas.
 Establecimiento de REDES con otras
empresas (eslabonamientos productivos
“hacia atrás” y “hacia adelante”) y
entidades oferentes de servicios a la
producción.
 Características del ENTORNO territorial.
EMPRESA Y ENTORNO COMPETITIVO TERRITORIAL
PUGNA COMPETITIVA EN LOS MERCADOS
DOTACIÓN DE SERVICIOS
INFRAESTRUCTURAS AVANZADOS DE APOYO
BASICAS EMPRESA A LA PRODUCCIÓN
SISTEMA DE C&T SISTEMA

Y SISTEMA DE I+D FINANCIERO Y
ACCESO AL CRÉDITO
MERCADO
DE TRABAJO
SISTEMA FISCAL
CULTURA LOCAL
FAVORABLE A LAS
DE DESARROLLO
MICRO Y PYMES
SISTEMA EDUCATIVO
Y DE FORMACIÓN DE
SISTEMA DE RECURSOS HUMANOS SISTEMA JUDICIAL
SALUD EFCIENTE
Aclareciendo algunos Conceptos
 Cadena de valor, complejos y

subsistemas
 Tramas regionales, locales y clusters
 Redes empresariales
 Cluster local ----------- Cadena global

 Lógicas locales ---- Lógicas globales
LA IDEA DE CLUSTER
 Aglomeración de empresas e
instituciones interdependientes,
verticales y horizontales, que están
articuladas a través de vínculos de
mercado y no mercado.
 Masa crítica de empresas medianas y
pequeñas, infraestructuras colectivas,
comportamiento asociativo, servicios
especializados de apoyo.
 Articulación de capacidades internas
 Complementación productiva. Escala
apropiada y especialización
 Innovación compartida. Tecnología
compatible y acuerdo de calidad
 Competencia sistémica y asociatividad
 Mayor poder de negociación
 Eficiencia colectiva. Ventajas dinámicas
 Acumulación de efectos y ventajas
Algunos problemas
a. débil nodo crítico, limitaciones de
agentes, innovación y talentos
b. experiencias intransferibles, ajuste de
lecciones
c. desarrollo de confianza “social,
tecnológica y económica”
d. falta de externalidades reales tangibles
e. ausencia de liderazgos
f. fallas de transferencia de aprendizajes y
conocimientos
g. política pública con orientación individual
Cómo apoyar Clusters/Tramas
 Consolidación nodo crítico y
articulaciones
 Organización de servicios
 Inversiones al cluster
 Fortalecimiento del networking y la
“construcción de puentes”
 Recursos humanos y experimentación
 DESARROLLAR UN PROYECTO DE
ACCIÓN Y CONSOLIDACIÓN
 Diagnóstico de la situación local, tramas
productivas y tejido institucional.
Orientación y estratégica pública
 Mapa de alternativas de intervención.
Invitación de instituciones a participar
 Identificación de iniciativas de intervención.
Antenas institucionales
 Talleres de sensibilización y diseño
 Instituciones de articulación
 Estrategia de acompañamiento
 Talleres de revisión y compromiso
 Puesta en marcha y aprendizaje
 Evaluación resultados. Indicadores de éxito
Algunas cuestiones comprobadas
 De la teoría de los costos de

transacción (y conductas oportunistas)
a transparencia de información,
simplificación de la coordinación y
mejora de los niveles de CONFIANZA.
 Proceso de construir y MANTENER
lazos de CONFIANZA. Gradual y
consistente
 Los problemas de incertidumbre, su
influencia en las expectativas
empresariales y en las conductas
comerciales y tecnológicas.
 La proximidad (física, pertenencia local)
entre las empresas tiene un fuerte peso
en los efectos demostración y costos de
coordinación.
 La información es clave para la toma de
decisiones. Fallas en la difusión y
distribución generan problemas de alta
sensibilidad.
 Colaborar con los empresarios y
entidades de la sociedad civil a que
ellos descubran, reconozcan y legitimen
sus necesidades y objetivos
 La red debe ofrecer ventajas tangibles y
no tangibles de inmediato para poder
asegurar su viabilidad
 Focalizar y concentrar la acción en
cambios profundos y acompañar en la
situación de coyuntura
 Facilitar visitas entre los empresarios,
reciprocidad y confianza
 Insistir en el co-financiamiento de las
actividades y del esquema básico de
interrelación
 Sector privado mayoritario del proyecto
de conformación de trama o red.
Liderazgo empresarial y participación
activa en las decisiones
 Sector público y recursos financieros
públicos suman y deberían orientarse
hacia bienes públicos no apropiables
individualmente y estrategicos para el
conjunto
 El articulador y el equipo acompañante
DEBE hablar el lenguaje y comprender
los códigos locales.
 Entrenamiento de articuladores.
Consejerías. Utilizar experiencia de
personas e instituciones
 Búsqueda de cohesión con cautela.
Viajes conjuntos, fondo de ahorro
(banco de insumos o maquinarias).
PRINCIPALES PROBLEMAS DE LAS
MIPYMES
 ESCASA INFORMACIÓN EMPRESARIAL
 DIFICULTAD DE ACCESO AL FINANCIAMIENTO
 BAJO NIVEL DE CUALIFICACIÓN DE RECURSOS
HUMANOS EN LAPRODUCCIÓN
 BAJO NIVEL DE CAPACITACIÓN EMPRESARIAL Y
TECNOLÓGICA
 BAJO NIVEL DE INNOVACIÓN TECNOLÓGICA
 ESCASA CALIDAD Y DIFERENCIACIÓN DEL PRODUCTO
 DIFICULTADES EN LA COMERCIALIZACIÓN DEL
PRODUCTO
 ESCASA TRADICIÓN EXPORTADORA
 BAJO NIVEL DE ASOCIATIVIDAD Y COOPERACIÓN
EMPRESARIAL
 INFORMALIDAD
 ESCASA PERCEPCIÓN DE LA IMPORTANCIA DE LA
COMPETITIVIDAD TERRITORIAL.
PROBLEMAS A RESOLVER DESDE EL LADO DE LA
OFERTA DE FOMENTO PRODUCTIVO
 FALTA DE UNA ESTRATEGIA PRECISA QUE PRIORICE UN CONJUNTO
REDUCIDO DE PROPÓSITOS
 DISPERSIÓN DE INSTRUMENTOS DE FOMENTO CON ALTO NIVEL DE
CENTRALIZACIÓN Y FALTA DE VISIÓN INTEGRADA
 DUPLICIDADES E INEFICIENCIA OPERATIVA
 DIFICULTAD DE ACCESO A LOS MISMOS DESDE LOS TERRITORIOS
 PROBLEMAS DE OPERACIÓN ADMINISTRATIVA, COMPLEJIDAD Y
BUROCRATISMO
 SESGO HACIA LAS EMPRESAS MEDIANAS Y MEDIANAS-GRANDES
VINCULADAS A LA EXPORTACIÓN
 INEXISTENCIA DE UN SISTEMA ESTADÍSTICO CON INFORMACIÓN
TERRITORIAL PARA EL DESARROLLO PRODUCTIVO
 VISIÓN ASISTENCIAL HACIA LAS MICROEMPRESAS
 AUSENCIA DE EVALUACIÓN
 FALTA INCORPORAR LA DIMENSIÓN DEL FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL TERRITORIAL COMO PARTE SUSTANTIVA DEL
FOMENTO PRODUCTIVO LOCAL
 EXCLUSIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES EN LA GESTIÓN DE
PROGRAMAS DE FOMENTO PRODUCTIVO. (Depende país)
LAS MICROEMPRESAS Y PEQUEÑAS EMPRESAS
(MYPES) PUEDEN ACCEDER A LOS SERVICIOS
AVANZADOS DE APOYO A LA PRODUCCIÓN
MEDIANTE:
 La ASOCIATIVIDAD o COOPERACIÓN
interempresarial, y
 La construcción de ENTORNOS INNOVADORES
TERRITORIALES, junto a otros actores locales,
públicos y privados.
 ESTO HACE INTELIGENTE
Y OBLIGADA UNA
ACTUACION FACILITADORA
DESDE LA OFERTA,
EN TAL SENTIDO.
LOS SERVICIOS AVANZADOS A EMPRESAS
 INFORMACIÓN EMPRESARIAL
 CAPACITACIÓN EN GESTIÓN EMPRESARIAL Y
TECNOLOGICA. ASESORAMIENTO
 CAPACITACIÓN DE RECURSOS HUMANOS
 CONSULTORÍA DE EMPRESAS
 APOYO A LA INNOVACIÓN PRODUCTIVA
 COMERCIALIZACIÓN Y FOMENTO DE LA
EXPORTACIÓN
 COOPERACIÓN EMPRESARIAL Y CREACIÓN DE
EMPRESAS
 ASESORAMIENTO FINANCIERO
EL ACCESO A ESTOS SERVICIOS INTANGIBLES

ES UNA CUESTIÓN VITAL PARA LA
MODERNIZACIÓN Y LA EFICIENCIA
PRODUCTIVA EMPRESARIAL.
INFORMACIÓN EMPRESARIAL
 “Ventanillas” próximas de información
relevante para el desarrollo de
actividades productivas y
empresariales.
 Acceso a Bases de Datos de interés
empresarial y sectorial.
 Servicios de Atención Personalizada
para micro y pequeñas empresas en
el territorio donde éstas se
encuentran.
CAPACITACIÓN EN GESTIÓN
EMPRESARIAL Y GESTIÓN TECNOLÓGICA
 CAPACITACIÓN EN GESTIÓN
EMPRESARIAL: (Empresarios,
profesionales, personal; cuestiones
pedagógicas)
 Introducción de herramientas
informatícas en la gestión (no solo en la
contaduría) y en la producción.
 Informática y calidad de productos
 CAPACITACIÓN EN GESTIÓN
TECNOLÓGICA y ASESORAMIENTO:
COOPERACIÓN EMPRESARIAL Y
CREACIÓN DE EMPRESAS
 Fomentar la cooperación directa e indirecta
entre empresas. Promover redes de objetivos
acotados entre empresas y orientar los
servicios de las entidades oferentes a grupos
de empresas que comparten problemas.
 Alentar alianzas estratégicas empresariales y
Bolsas de Subcontratación de empresas.
 Estimular (via acciones precisas) la
capacidad emprendedora local y la creación
de nuevas empresas. Estrategia integral
basada en el proceso emprendedor
Proceso emprendedor Mipymes
 Etapa de gestación del proyecto
(Motivación, competencias, redes y
experiencias previas, fuentes e
identificación de oportunidades de
negocios, elaboración de proyectos)
 Puesta en marcha (Evaluación y
decisión de iniciar, Acceso a recursos –
humanos y financieros-)
 Desarrollo inicial. (Ingreso al mercado)
COMERCIALIZACIÓN Y
FOMENTO DE LA EXPORTACIÓN
 FACILITAR LA INFORMACIÓN DE
MERCADOS.
 FACILITAR EL ACCESO A LOS CANALES
DE COMERCIALIZACIÓN Y MERCADOS
EXTERNOS
 CAPACITACIÓN EN COMERCIO EXTERIOR
 ORGANIZACIÓN DE FERIAS Y VISITAS DE
IMPORTADORES
 ACOMPAÑAMIENTO EN EL PROCESO
EXPORTADOR
ASESORAMIENTO FINANCIERO
 ASESORAR A LAS MICROEMPRESAS Y
PEQUEÑAS EMPRESAS EN EL ACCESO AL
CRÉDITO.
 ASESORAR EN EL DESARROLLO DE
PRODUCTOS FINANCIEROS (Leasing,
Fideicomisos, venture capitls, etc.).
 DESARROLLO Y EVALUACIÓN DE
PROYECTOS DE INVERSIÓN.
 FOMENTAR LA CREACIÓN DE
SOCIEDADES DE AVAL Y DE GARANTIA
RECÍPROCA.
 CERTIFICACIÓN DE RIESGO PYME.
EMPRESA Y ENTORNO COMPETITIVO TERRITORIAL
PUGNA COMPETITIVA EN LOS MERCADOS
DOTACIÓN DE SERVICIOS
INFRAESTRUCTURAS AVANZADOS DE APOYO
BASICAS EMPRESA A LA PRODUCCIÓN
SISTEMA DE C&T SISTEMA

Y SISTEMA DE I+D FINANCIERO Y
ACCESO AL CRÉDITO
MERCADO
DE TRABAJO
SISTEMA FISCAL
CULTURA LOCAL
FAVORABLE A LAS
DE DESARROLLO
MICRO Y PYMES
SISTEMA EDUCATIVO
Y DE FORMACIÓN DE
SISTEMA DE RECURSOS HUMANOS SISTEMA JUDICIAL
SALUD EFCIENTE
Governance y gestión del DEL
 Estructuras Administrativas de los

Gobiernos Locales (Municipalidades)
 Agencia del Desarrollo de XXZZ
(segundo piso)
 Instituciones privadas y públicas (piso
de implementación)
 Articulación inter-institucional
La construcción del tejido
institucional
 Disponibilidad, diversidad y capacidades
institucionales
 Stock actual y construcción de nuevas
competencias y capacidades
 De homogeneidad de usuarios a
heterogeneidad de clientes
 Flexibilidad/Descentralización
 Focalización/Selectividad
 Gestión en red
 Cultura de la evaluación
Desarrollo Económico
Local
Francisco Gatto – CEPAL

Centro Internacional de Formación de la OIT
Junio 2004
Anexo sobre
Mercados Externos
¿Oportunidades de negocios?
 Mercado Interno – Canales de

distribución
 Estándares de calidad y cumplimiento
normas
 Mercados internacionales
 Creación de nuevas empresas
Algunos casos en agroalimentos. 2002
Mercado global (mill. de dólares y
porcentajes)
 Tomate fres/cong 3.443 0,00

 Manzana 2.800 2,25
 Pera/membrillo 980 13,20
 Mermel/jaleas 880 1,65
 Aceite Oliva 2.125 0,60
 Vino 14.189 0,93
 Uva fresca 2.522 1,45
Otros casos
 Duraznos fr. 985 0,42

 Cerezas 390 0,85
 Limón 720 15,10
 Lentejas 400 0,01
 Maq embot. 2.990 0,39
 Maq. Empac. 3.850 0,35
Mermeladas, Jaleas no cítricas
 Total 1997 769 millones u$s

 Exp Arg 1997 5,7 millones (0,75%)

 Exp Arg 2001 9,3 millones (1,10%)
 Exp Arg 2002 14,6 millones (1,66%)
Principales Importadores
 Imp. Alem02, 80,9 mill % Arg 0,00

 Imp. UK 66,8 mill % Arg 0,00
 Imp. Francia 63,2 mill % Arg 0,00
 Imp. USA 60,7mill % Arg 0,28
 Fed. Rusa 45,1 mill % Arg 0,50
 Japón 34,8 mill % Arg 0,00
Principales competidores
americanos en el mercado de USA
 Canadá 8,6 millones (14,3%)
 México 3,7 millones ( 6,2%)
 Costa Rica 2,4 millones ( 3,9%)
 Rep. Domin. 1,8 millones ( 3,0%)
 Ecuador 1,7 millones ( 2,9%)
 Colombia 1,7 millones ( 2,8%)
 Brasil 1,3 millones ( 2,2%)
 Peru 0,8 millones ( 1,3%)
 Chile 0,5 millones ( 0,8%)
 Argentina 0,2 millones (0,3%)
NEGOCIOS
DESARROLLO LOCAL Y
REGIONAL
Sixto AROTOMA C.
Diploma en Desarrollo Local 1

INTRODUCCION

Subsistema
decisional
Subsistema
Subsistema
organizacional
axiológico
SINAPSIS
Subsistema
subliminal
Subsistema de
acumulación
3
Diploma en Desarrollo Local
EMERGENTE COMO
SISTÉMICA
LA AURORA
Contexto década de los 70´
Graves problemas estructurales de naturaleza

socioeconómica
• Reestructuración del tejido económico,
• Estimulación de la creación de nuevas empresas,
• Elevadas tasas de desempleo,
• Bajo crecimiento del empleo,
• Reducción del poder adquisitivo, etc.

Contexto década de los 70´
• Ruptura del sistema de acumulación sobre el que se
había sustentado el crecimiento económico de la
postguerra en los países industrializados.
• Se produce una reestructuración de los procesos

productivos
• Conlleva a la emergencia de un modelo alternativo de

producir basado en la búsqueda de mayores grados de
flexibilidad, tanto económica como social.

Nuevos Cambios
• La crisis arrastrada de los años 70 y 80, la globalización

de la economía y de los mercados, la apertura económica
y la liberalización, hace que algunas regiones, ciudades y
localidades se enfrenten al declive de sus economías,
mientras que otras descubran nuevas oportunidades en
los mercados.
• Necesidad de reestructurar los sistemas productivos

locales y ajustarlos a las nuevas condiciones tecnológicas
y comerciales.

Desarrollo Local como Estrategia
Referirse a lo “micro”, teniendo en cuenta los factores de tipo

“macro”.
Incorporar magnitudes sociales no estrictamente económicas.
Diversas tendencias y elementos políticos, económicos, sociales y

culturales actuales, que le confieren una mayor vitalidad y vigencia:
Desarrollo "endógeno" y "descentralizado”
Diversidad, flexibilidad y participación activa de la sociedad en la

toma de decisiones e iniciativas.

Desarrollo Local como Estrategia
• Respeto y utilización adecuada de los recursos locales

(humanos, naturales, técnicos, financieros, etc.)
• Persigue el Desarrollo Humano sostenible antes que un

crecimiento económico a cualquier precio.
• Incentiva la creación de empresa y la generación de

empleo y renta.
• Concertación entre los distintos actores socioeconómicos

locales y la comunidad en su conjunto.

Contexto actual
• el desarrollo de los territorios,
• la proliferación y el dinamismo de la micro y pequeña

empresa,
• el surgimiento de las economías de pequeña escala,
• la escasez de empleo ha impulsado a numerosos

• colectivos sociales a desarrollar sus propias
capacidades como forma de crear en muchos casos su
propia empresa

Revalorizaciónde la dimensión
territorial, de lo local:
• Es a nivel local donde se puede prestar un apoyo

más eficaz a la micro y pequeña empresa;
• A partir de las estructuras, especificidades y

capacidades locales es posible establecer políticas y
estrategias para promover el desarrollo integral y
sostenible y no sólo el crecimiento económico.
• La visión alternativa que supone el desarrollo local se

sustenta en una concepción del territorio como
factor de desarrollo.

El territorio se debe entender I:
• no sólo como el mero marco físico, sino como:

• Entorno donde se fraguan las relaciones sociales y
económicas.
Contexto donde la cultura y otros rasgos locales no
transferibles se han ido sedimentado y afirmando en el
tiempo.
• Marco donde los hombres y las empresas establecen
relaciones.
Entorno donde las instituciones públicas y privadas
interactúan para regular la sociedad.
• Factor estratégico de oportunidades de desarrollo.

El territorio se debe entender II:
• El principal desafío para una municipalidad, provincia o

región es, saber y ser capaz de movilizar las
potencialidades existentes.
• Esto es lo que marca la diferencia: favorecer el desarrollo

es ser capaz de coordinar los distintos factores y
potenciales locales y ponerlos al servicio de las
actividades productivas.

El territorio se debe entender II:
• Es necesario entender el territorio como la expresión

"física", la materialización de las relaciones económicas y
sociales.
• En términos generales y desde el punto de vista teórico,

toda mejora económica posibilita, a su vez, la
consecución de progresos sociales en el conjunto del
sistema social.

Acciones para el Desarrollo I
• Al asumir lo local un mayor protagonismo en el despliegue

de sus potencialidades,
• el espacio local ha convertido la calidad y la movilización

de sus recursos sociales en factor esencial de
crecimiento.
• La asunción por las colectividades locales de un mayor

protagonismo en el despliegue de sus potencialidades de
desarrollo, refuerza la sociedad civil y la convierte en
sujeto activo de un desarrollo económico y social más
equilibrado y autónomo.

Acciones para el Desarrollo II
• La movilización de las potencialidades locales, tanto

sociales como culturales y económicas;
• La potenciación de las capacidades empresariales y
• Los recursos humanos entendidos como elemento

esencial del desarrollo, son las claves centrales de una
concepción estratégica del desarrollo local.

Acciones para el Desarrollo III
• Información sobre tecnología;
• La movilización de las potencialidades locales, tanto

sociales como culturales y económicas;
• La potenciación de las capacidades empresariales y
• Los recursos humanos entendidos como elemento

esencial del desarrollo, son las claves centrales de una
concepción estratégica del desarrollo local.

Restructuración Productiva
La reestructuración productiva tiene efectos no solo

económicos, sino también políticos, sociales y culturales.
La actual reestructuración productiva ha revalorizado el

papel de la micro, pequeña y mediana empresa, así como
de los sistemas productivos locales, en las estrategias de
desarrollo a medio y largo plazo.

Restructuración Productiva
 En el contexto actual de cambio estructural y

globalización, los gobiernos locales y los actores
socioeconómicos incrementan su intervención e iniciativas
para estimular así la revitalización de la economía local.
Los poderes públicos locales tienen una mayor

capacidad para percibir los problemas de la
reestructuración productiva. Además, tienen una mayor
flexibilidad operativa para dar respuestas adecuadas a
nivel local a los problemas, retos y desafíos del cambio.

Concepción del Desarrollo Local
• “Pensar global y actuar local”.

• En el desarrollo local, no hay recetas milagrosas.
• Las soluciones no son transferibles de un lugar a otro.
• El intercambio de experiencias ayuda a construir nuestro
propio modelo de desarrollo local”
• El desarrollo local debe ser obra de los propios
interesados.
• Un modelo de desarrollo local cambia en el tiempo dado
que debe adaptarse a situaciones específicas y
cambiantes.
Entorno como el actual
• caracterizado por los cambios continuos en la tecnología,

la economía y la sociedad requiere fomentar:
• la innovación
• la capacidad emprendedora
• la calidad del capital humano, y
• la flexibilidad del sistema productivo.

Desarrollo local
 Se basa en la identificación y aprovechamiento de los recursos y

potencialidades endógenas de una comunidad, barrio o ciudad. Se consideran
potencialidades locales de cada territorio a factores económicos y no
económicos, entre estos últimos cabe mencionar:
 los recursos sociales,
 culturales,
 históricos,
 institucionales,
 paisajísticos, etc
 ¿De donde viene esto?
• La crisis en Europa de los años 70 y 80 (aumento de los precios
del petróleo, aumentos de costos producción en las grandes
conglomeraciones industriales, la obsolescencia tecnológica,
rigidez laboral, la falta de capacidad de respuesta a las nuevas
demandas de los consumidores) , la globalización de la economía
y de los mercados, la apertura económica y la liberalización, hacen
que algunas regiones, ciudades y localidades se enfrenten al
declive de sus economías, mientras que otras descubran nuevas
oportunidades en los mercados.
• Aparece la necesidad de reestructurar los sistemas productivos

locales y ajustarlos a las nuevas condiciones tecnológicas y
comerciales.

ORIGEN DE LAS TEORÍAS DE DESARROLLO LOCAL
 Economistas como Bennet, Stohr, Valcárcel estudiaron los

nuevos modos de desarrollo económico y le dieron el nombre de
:
 desarrollo endógeno
 desarrollo local
 desarrollo regional
 Luego este modelo de desarrollo económico y social fue asumido como
una estrategia de acción para enfrentar el mayor costo social productivo del
declive de las grandes industrias por el desempleo.
 Actualmente en muchos países del mundo se promueve y gestiona el
desarrollo local.
NEGOCIOS
DESARROLLO LOCAL Y
REGIONAL
Sixto AROTOMA C.

INTRODUCCION

ESCUELA DE ADMINISTRACION Y
GESTION DE NEGOCIOS
DESARROLLO LOCAL COMPETITIVO:

METODOLOGÍA E INSTRUMENTOS
Sixto AROTOMA C.
DESARROLLO LOCAL COMPETITIVO: METODOLOGÍA
E INSTRUMENTOS
INTRODUCCION
Sixto AROTOMA

E INSTRUMENTOS
I) Desarrollo local competitivo

II) Teorías
III) Metodología
IV) Estrategias
V) Instrumentos
DESARROLLO LOCAL COMPETITIVO: Enfoque
Proceso de crecimiento económico, equidad y sustentabilidad en el ambiente local

y territorial.
Proceso local con dimensiones específicas que corresponden a:

a) Espacio social
b) Espacio de realización, por encima del hacer y del sólo crecer
c) Ámbito de identidad de contenido social, cultural y económico
d) Territorio (nicho ecológico, lugares y no lugares, donde el ciudadano satisface la
salud, el ocio, el trabajo, la educación, … y la vivienda) con dimensiones
definidas para el adecuado desarrollo de actividades económicas
La metodología de desarrollo local, proceso que necesita del uso de la lógica,

de la secuencia adecuada y de la reflexión.
Pensamientos: a) Ver como sistema mecánico; b) como sistema biológico; y c)

como sistema territorial.
Método: proceso de tres etapas o tareas:
a) De la información (análisis territorial)
b) Del conocimiento (cuando estanos en condiciones evaluar y establecer un
mix de problemas)
c) De las habilidades (se obtiene con la propuesta de ejes estratégicos y
planes para el desarrollo local)
CONDICIONANTES DEL DESARROLLO LOCAL: Cinco
ejes condicionantes
El éxito del desarrollo local viene condicionada por una filosofía y metodología
que debe considerar cinco ejes o variables condicionantes:
a) Fundamentos: (lo endógeno; lo participativo)
b) Principios filosóficos: (crecimiento económico, equidad, sustentabilidad
ambiental)
c) Objetivos: (objetivos para un territorio ético; y objetivos para la
competitividad)
d) Factores: (humanos, organización, empresas, innovación, cultural, natural,
articulación, capital)
e) Actores: (personas, empresarios, institucionales)
ejes condicionantes
Objetivos: (objetivos para un territorio ético; y objetivos para la competencia)

subsistencia, emplear, natural)
c.1) Objetivos para un territorio ético:
1° Primera prioridad: estrategias de subsistencia (alimentos, vivienda, salud,
educación)
2° Segunda prioridad: generar empleo, estrategias de producción (obras
públicas, red de productores)
3° Tercera prioridad: protección del ambiente y sistema ecológico (cuidado y
protección ecológica; cuidado del equilibrio ecológico en el uso de recursos
naturales).
c.2) Objetivos para la competitividad
1° Posicionar la globalización
ejes condicionantes
Objetivos: (objetivos para un territorio ético; y objetivos para la competencia)
subsistencia, emplear, natural)
c.2) Objetivos para la competitividad local
1° Posicionar la globalización (inserción del territorio local a los contextos locales,
regionales, nacionales y mundiales)
2° Mejorar las ventajas competitivas (construyendo y potencializando ventajas
competitivas del territorio local dirigidas desde los gobiernos locales).
3° Cohesionar el tejido social local (mejorar la cohesión de la comunidad local,
evitando la marginación y la exclusión)
4° Construir un territorio atractivo (creando un territorio atractivo con capacidad de
acogida de capitales, inversiones, turistas, tecnologías, entre otras atracciones).
5° Fortalecer institucionalidad e instituciones (consolidando instituciones públicas y
privadas, garantizar control del desarrollo local).
ejes condicionantes
El conocimiento y valorización de los recursos internos del territorio constituye el
punto de partida esencial para el desarrollo local.
d.) Factores territoriales
1° Los recursos humanos (capital humano y formación para mercado local)
2° Unidades de producción (EMPRESAS), especialmente las innovadoras que
procesen la nueva imagen de desarrollo local competitivo
3° La organizaciones sociales (organizaciones públicas y privadas, ONGs,
autoridades públicas, organizaciones educativas, académicas y profesionales,
agencias de desarrollo, sindicatos y otras organizaciones locales, regionales o
suprarregionales)
4° Mercado financiero (posibilidades de mercado financieros y capitalización
internas, que generen mayor empleo por capital invertido)
ejes condicionantes
El conocimiento y valorización de los recursos internos del territorio constituye el
punto de partida esencial para el desarrollo local.
d.) Factores territoriales
5° Infraestructura (conexión, interna y externa del tejido productivo; económico,

educativo, cultural, …)
6° Patrimonio natural y cultural (capacidad de usarlo adecuadamente y que
constituyan elementos diferenciadores del desarrollo local).
7° Capacidad de utilizar y procesar información del mundo global. (Diversificación
productiva y descentralización como fundamentos para la flexibilidad y la
productividad que genere empleo en el ámbito local).
ejes condicionantes
Las condiciones óptimas que ofrece el territorio (fertilidad territorial) no pueden
alcanzarse sin el impulso de los actores (personas o agentes, roles y funciones) del
desarrollo local. Estos actores territoriales a identificar y desarrollar son: 1) Imagen o
proyecto corporativo; 2) la fidelidad empresarial; y 3) la lealtad al lugar.
e.) Actores territoriales
1° La imagen o proyecto corporativo. (Imagen propiciada por poderes públicos, no
sólo como un símbolo, sino como un proyecto y visión de construir un mundo mejor y
una estrategia dinámica liderada desde las organizaciones sociales que implica un
cambio de mentalidad para impulsar y mejorar la calidad de vida de la comunidad
local).
2° Fidelidad empresarial. La fidelidad empresarial la sostienen los emprendedores y
empresarios locales; constituye la identificación de un espacio de sus objetivos
empresariales. Los empresarios y emprendedores locales son los principales
agentes del desarrollo local.
3° La lealtad al lugar. La sostienen los habitantes de un lugar. Dicha lealtad es una
INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO LOCAL:
Resumem, comentários e Introducción
1) Estrategias
2) Estrategias de desarrollo local
3) Estrategias y experiencias de desarrollo local
4) Desarrollo local y regional
INSTRUMENTOS PARA EL DESARROLLO LOCAL
1) Instrumentos desde el punto de vista estructural

2) Instrumentos desde el punto de vista coyuntural
3) Instrumentos desde el punto de vista de la planificación: CEPLAN, PDCR,
PDCL
1) Instrumentos desde el punto de vista estructural: Concejalías de Desarrollo

Local
2) Instrumentos coyunturales: Incentivos para el desarrollo local
Incentivos locales, nacionales, supranacionales, redes para lograr

determinados objetivos, programas de formación, …
3) Instrumentos desde el punto de vista de la planificación
Planificación estratégico del desarrollo

Planificación del desarrollo local competitivo
Competitividad local
PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA
1) Introducción
2) Etapas de la Planificación estratégica
2.1. Mesa de concertación social y técnica
2.2. Misión y visión
2.3. Macro entorno
2.4. Micro entorno
2.5. Análisis interno
2.6. Evaluación
2.7. Ejes estratégicos
2.8. Actuaciones – Planes estratégicos
2.9. Cuadro de mando
LA INTELIGENCIA PARA LOGRAR INNOVACIÓN TECNOLÓGICA
OPORTUNIDADES PARA LA INNOVACIÓN

GESTION DE NEGOCIOS
DESARROLLO REGIONAL INTEGRADO Y

COMPETITIVIDAD TERRITORIAL
Sixto AROTOMA C.
DESARROLLO REGIONAL INTEGRADO Y
INTRODUCCION
Sixto AROTOMA

El enfoque territorial del desarrollo rural
“Es una forma de ver el “orden territorial” desde una voluntad

racional que emana de los acuerdos que se establecen en el
aparato jurídico político… requiere de la promoción de un
ejercicio de planeación que permita potencializar la
interacción entre la población, las actividades, los recursos y
las instituciones”.
“Estos acuerdos solo pueden ser plasmados y ejecutados a

través del diseño de políticas concertadas que se soportan
en un entramado institucional, pero que además deben estar
atentas a los cambios inducidos por los procesos económicos
en el territorio, que bien pueden ser de origen interno o
externo”.
Interacción entre sistemas humanos y

sistemas ambientales
Territorios rurales y desarrollo regional
Bajo esta perspectiva…

“Los territorios rurales se definen como espacios
geográficos, cuya cohesión deriva de un tejido
social específico, de una base de recursos
naturales particular, de unas instituciones y formas
de organización propias, y de determinadas formas
de producción, intercambio y distribución del
ingreso que les dan especificidad regional”.
Redes de integración social e institucional de los
territorios rurales
• La situación de pobreza de un importante sector de población que hoy habita los espacios
rurales, tiene trascendental incidencia en la estructura social del conjunto de la población,
distribuyéndose espacialmente la marginación al constatar que más de la mitad de los
hogares rurales se enfrentan a condiciones de pobreza y gran parte de la pobreza urbana
tiene principalmente origen rural.
• La expansión de los niveles de pobreza y pobreza extrema rural, asociadas a los procesos de
desintegración social, se convierten en serias limitantes de toda posibilidad de reactivar
territorios productivos, al mismo tiempo que socava procesos identitarios y de concertación
básicos en el desarrollo territorial rural, tal y como lo establecen Schejtman y Berdegué (2003),
Redes de integración social e institucional de los territorios rurales
Gráfico 1.
COMPETENCIA DE LOS AGENTES QUE INTERVENIENEN
EN EL DESARROLLO DEL ENTORNO RURAL
Construcción de
instituciones
PÚBLICO
Públicas
ÁMBITO DE GESTIÓN
Construcción de
instituciones
colectivas y
sociedad civil Construcción de
instituciones
Territoriales
PRIVADO
Comunidades
Empresas
Familias
Individuos
LOCAL NACIONAL GLOBAL
ÁMBITO TERRITORIAL
El gráfico muestra un escenario de cambio centrado en dos dimensiones (competencias de los

agentes que intervienen en el desarrollo del entorno rural): La primera, representada en el eje vertical,
indica el ámbito de gestión que va de los privado a lo público, pasando por espacios de participación
corporativa local. La segunda dimensión, en el eje horizontal, indica el ámbito territorial, desde lo
local hasta lo global, pasando por espacios regionales subnacionales, por lo nacional y por espacios
regionales supranacionales. Las instituciones se constituyen como resultado de un proceso de acción
colectiva, que expresa la necesidad de asociación de los individuos, familias, empresas o
comunidades, con el propósito de alcanzar sus objetivos particulares y el bien común.
Fuente: Adaptado de Echeverri, Rafael (2003).
Incorporar la dimensión ambiental para
la sustentabilidad de la vida rural
• El enfoque territorial del desarrollo contempla también la evaluación y promoción

adecuada del uso de los sistemas naturales y ambientales a partir de una definición
proactiva de sustentabilidad y en estrecha relación con los sistemas humanos con
los que cohabitan.
• Se estima que aproximadamente 68 millones de personas en América Latina

residen en ecosistemas frágiles, cifra que representa el 88% de la población rural
que vive actualmente en condiciones de pobreza (aproximadamente 77 millones de
personas).
Incorporar la dimensión ambiental para
la sustentabilidad de la vida rural
Cuadro 4.América Latina. Tierras secas y desertificación.
Desertificación Población en tierras secas
Superficie
Tierras Población
País territorial (1,000 Km 2) (%) (1,000 hab.) (%)
secas (%) (1,000 hab.)
(1,000 Km2)
México 1,923 66 309 30.5 100,098 56,815 56.9
Brasil 8,456 11 181 19.4 156,393 22,229 14.2
Perú 1,280 38 85 17.5 22,317 13,583 60.8
Argentina 2,740 75 625 30.5 35,862 13,170 36.7
Chile 749 43 13 3.8 14,000 7,998 57.1
Bolivia 1,098 41 73 16.2 6,730 4,201 62.4
Ecuador 277 27 5 6.7 10,870 1,990 18.3
Paraguay 397 60 17 7.1 4,391 69 1.5
A. Latina y
Caribe 19,909 25.3 1,394 27.6 439,684 121,861 28.3
Fuente: Pérez-Pardo, Octavio y Daniel Tomasini (2004). "Desarrollo rural en tierras secas". En Desarrollo territorial
rural en América Latina y el Caribe: manejo sostenible de recursos naturales, acceso a tierras y finanzas rurales. Con
información de: Convención de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (CNULD) (2000). CNULD, 2001.
UNSO/PNUD y WRI. 1999
Nueva institucionalidad de los territorios rurales
El desarrollo rural
Confianza en el desarrollo más allá del enfoque
endógeno acompañado asistencial y
de un ambiente de compensatorio
cooperación internacional
FORTALECIMIENTO “Apostar por una opción de desarrollo,

DE LO LOCAL sustentada desde las potencialidades
de cada una de las regiones ,
con la participación plena de los
sujetos y actores sociales”
Nueva institucionalidad de los territorios rurales
Cultura rural Apropiación social

de la tierra
TERRITORIALIDAD Y SOCIOLOGÍA DE LA
PATRIMONIO COMPETITIVIDAD
CAPITAL SOCIAL
COMO SUSTENTO DE
LAS ESTRATEGIAS
DE DESARROLLO
Estructuras sociales Proyectos alternativos
Instituciones y organizaciones Estrategias---Modelos

Nueva institucionalidad
Asumir funciones Mejorar la calidad de la Mejorar los salarios y
de intermediación localización a nivel aumentar el empleo
regional
Generar externalidades
Impulsar inversiones positivas
regionales
Facilitar la participación Crear infraestructura

política moderna
Amortiguar el impacto Promover convergencia

social y ecológico del
LAS INSTITUCIONES
de las regiones
cambio estructural RURALES-REGIONALES
DEBEN:
Movilizar recursos Mejorar la estructura
endógenos económica regional
Crear economías de Facilitar el desarrollo de

escala las regiones atrasadas
Promover sectores
Gestionar estratégicos en forma
el cambio estructural Disminuir los costos específica
de producción
Fuente: Adaptado de Haldenwang, 2000

Nueva institucionalidad de los
territorios rurales
ESTRATEGIAS PARA LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO

RURAL-REGIONAL
• Reducción de la pobreza • Planificación integral territorial

• Desarrollo de capital social • Estrategias laborales para el campo
• Logro de la equidad y capacidades de la • Fortalecimiento de la economía
sociedad rural multisectorial: especialización y
• Recuperación del desarrollo institucional diversificación
• Desarrollo político-social e institucional • Fomento de la competitividad y eficiencia
territorial productiva
• Impulso a políticas descentralizadas • Incorporación de la dimensión ambiental
• Incremento de las articulaciones • Articulación del desarrollo rural con la
interregionales e intersectoriales mundialización
territorios rurales
“...se puede pensar que la OBJETIVO:

economía rural tiende hacia una
estructura más compleja que aquella ARTICULAR EL DESARROLLO
que la liga exclusivamente RURAL A LAS CIUDADES
a las actividades
INTERMEDIAS Y A LAS
propiamente agrícolas.”
REGIONES
“En un proceso de transformación gradual del medio rural, los efectos sociales y
territoriales que genera la apertura, la liberalización de los mercados y la
globalización, tienen un carácter excluyente de la modernización agraria deseada,
en lo referente a determinados estratos de productores, las regiones y los
productos...”
Fuente: Ortega, L., 1998

territorios rurales
Superar limitaciones de los enfoques

tradicionales de desarrollo rural
Un enfoque obsoleto Un enfoque alternativo
Integración en redes:
el desarrollo polarizado desarrollo rural endógeno
Gestión Pública, Planeación Regional y Ordenamiento
Territorial para el medio rural
El ordenamiento territorial no se restringe a un mero sentido
holístico, además de esa consideración, debe presentar un
carácter operativo que se exprese en políticas, normas e
instituciones, a partir de cuatro dimensiones:
a) El desarrollo social y económico como principal fin, que
implica crecimiento económico, unido a la distribución
equitativa de la riqueza,
b) la sostenibilidad ambiental como la principal condición a
cumplir,
c) la participación en la gestión como el método a utilizar, y
d) la inclusión social y los valores culturales como la expresión
de la diversidad de la realidad regional mexicana.
La sola estrategia de racionalidad económica de mercado no puede
resolver los problemas derivados de la necesidad de una activación
productiva a escala local, marcada por una alta diferenciación de territorios.
Gestión Pública, Planeación Regional y Ordenamiento Territorial para el medio
rural
¿Cómo avanzar en la solución de la inequidad territorial?

Incorporando valores como la cooperación y la solidaridad territorial para
incrementar la capacidad competitiva de territorios que se encuentran pobremente
integrados, o bien para limitar los efectos negativos de la competencia exacerbada.
Esta opción incluye generar un esfuerzo entre los actores involucrados para conseguir
el equilibrio entre competencia y cooperación, ya que, según esta orientación, el
ordenamiento territorial se estructuraría como un instrumento de acción pública sobre la
base de la existencia de interdependencias con los actores privados que demandan
procesos sinérgicos y preactivos que operan a partir del enfoque de multifuncionalidad
rural
Definir competencias en el sector público:

“El vinculo entre necesidades humanas y los factores del desarrollo, que deben tener
como soporte el territorio, implica también la necesidad de establecer la competencia de
las instancias institucionales o no, que deben incidir en el ordenamiento territorial.
Así, el ordenamiento territorial sería responsabilidad del Sector Público en los diferentes
niveles de su administración, pero en un contexto donde la ocupación y la transformación
corresponden a los agentes privados. Son ellos quienes deben aceptar los patrones de
ordenamiento y, al mismo tiempo, opinar en diferentes magnitudes y escalas que varían
de lo regional a lo subregional, la relación campo-ciudad y al mismo tiempo su integración
dentro de los proyectos de desarrollo”.
rural
El ordenamiento territorial integra en su concepción la toma de decisiones entre diferentes alternativas
posibles, las cuales presentan aspectos positivos y negativos; o bien afectan, en un sentido u otro, a grupos
sociales o áreas territoriales específicas. Los criterios que se manejan en el proceso de elección pueden ser
de índole muy diversa: económicos, sociales, ecológicos, técnicos o territoriales, pero la decisión contiene
siempre un carácter político. Y es en la elaboración de propuestas y líneas de actuación donde se presenta
su dimensión política, toda vez que las estrategias de intervención territorial emergen de un proceso de
toma de decisiones entre diferentes alternativas existentes de planeación.
Bajo este enfoque se asume entonces que el ordenamiento territorial representa

vincular las actividades humanas al territorio; que éste ha de ser democrático, es
decir, con la participación de los ciudadanos; global, es decir, coordinador e
integrador de políticas sectoriales; funcional, en el sentido de adaptación a las
diferentes conciencias nacionales; y, en perspectiva, lo que significa que ha de
tomar en consideración las tendencias y evolución a largo plazo de los aspectos
económicos, sociales, culturales y ambientales que inciden en el territorio (Boiser,
2005b).
GESTION DE NEGOCIOS
Sixto AROTOMA C.
INTRODUCCION
Sixto AROTOMA

ANTECEDENTES
• PROGRAMA DE MODERNIZACION E INTERNACIONALIZACION DE LA

ECONOMIA PERUANA (1992-2016)
• CAMBIO DEL MODELO DE DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL
• PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN
• ESTUDIO MONITOR
• PLAN NACIONAL DE COMPETITIVIDAD
• CEPLAN Y COMPETITIVIDAD REGIONAL

OBJETIVOS DEL SISTEMA
• Articular distintos y diferentes actores del mercado local y regional (productores y

consumidores) en una red interactiva y sinérgica orientada hacia la diversificación y el
incremento de la producción, la productividad y la competitividad;
• Facilitar alianzas estratégicas entre los distintos agentes de los sectores productivos a
través de los cuales se articulen cadenas productivas que permitan generar mayores
tasas de rentabilidad de los negocios, investigación científica y tecnológica para la
modernización del aparato productivo, la generación de empleo y el bienestar social de
los habitantes.
•Vincular el Sistema de Ciencia y Tecnológica al Sistema Productivo del Local de modo
que la investigación científica y tecnológica y en general la academia contribuyan a
generar una mayor productividad y competitividad de nuestros productores.
• Desarrollar estrategias educativas para la sostenibilidad.
FUNDAMENTOS TEORICOS
TEORIA DE LA COMPETITIVIDAD SISTEMICA

La competitividad es producto de un modelo de interacción compleja y dinámica entre el Estado, las
empresas, las instituciones intermedias y la capacidad organizativa de una sociedad (KLAUS ESSER)
TEORIA DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

La O.T. es el sistema conformado por el conjunto de agentes de una región quienes establecen algún tipo
de vínculos entre ellos y entre la región y otras unidades territoriales cuyas actividades se regulan
mediante acuerdos que pueden estar consignados en políticas explícitas o mediante procesos de
concertación que no necesariamente se traducen en programas y planes convencionales. (IFI-CIDER)
TEORIA DEL CAPITAL SINERGETICO

FUNDAMENTOS METODOLOGICOS
FACTORES DE COMPETITIVIDAD DEL FORO

ECONOMICO MUNDIAL
SISTEMA NACIONAL DE COMPERTITIVIDAD
CONSENSO SOCIAL Y EL ACUERDO NACIONAL

POLITICAS PÚBLICAS
MODELO DE GESTION ECONOMICA

Competitividad Territorial
Un territorio adquiere competitividad si puede no sólo
insertarse competitivamente en el mercado sino si al mismo
tiempo puede garantizar la sostenibilidad ambiental, social,
económica y cultural, aplicando lógicas de red y de
articulación interterritorial”
Competitividad Territorial supone
•Considerar los recurso del territorio en la búsqueda de
coherencia global
•El involucramiento de los agentes e instituciones
•La integración de los sectores de actividad en una lógica
de innovación
•La cooperación entre los territorios y la articulación con las
políticas nacionales, regionales y locales.
Capacidades de los agentes locales
•de valorizar su entorno
•de actuar juntos
•de crear vínculos entre los sectores
•de establecer relaciones con otros territorios inmediatos y
mediatos
Dimensiones de la competitividad territorial
•Competitividad social, capacidad de los agentes para trabajar conjuntamente sobre la base de
objetivos comunes del desarrollo local y orquestada por la concertación entre los distintos niveles
instituciones;
•Competitividad ambiental, capacidad de los agentes para valorar los recursos locales y del
entorno, garantizando al mismo tiempo la conservación y protección tanto de recursos naturales
como de los ecosistemas vulnerables.
•Competitividad económica, capacidad de los agentes para producir y mantener el máximo valor
añadido al territorio mediante la diversificación y complementariedad de los recursos,
caracterizando el valor específico de los productos y servicios locales.
•Competitividad de localización local y relación global, capacidad de los agentes para situarse
con relación a otros territorios mediatos, inmediatos y de carácter nacional y subnacional
Perú, para 2018 retrocedió al puesto 63
AREAS
CIUDAD
ESTRATEGICAS DEL SOLVENTE
PLAN
CONSENSO SOCIAL
CIUDAD PARA LA CIUDAD
SOSTENIBLE Y CONVIVENCIA COMPETITIVA
RESILIENTE
CIUDAD
CONVIVE
Modelo de Gestión Económica orientado a
la Productividad y la Competitividad
Red de Organizaciones Institucionales y

Societales para la Productividad y la
Competitividad.
Sistema regional y local de Productividad y

Competitividad
SISTEMA REGIONAL Y LOCAL DE PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD
SECTOR DAP Secretaría

PRIVADO AGRICULT
UNIVERS C.
TECNOLOG Secretaria
MINAS
CIUDAD PRO
MUNICIPIOS COMPETITIVA
HUAMANGA
INCORA, CARCE
BANCO PRODUCIR
AGRARIO CONSEA
SENA, INPA,
INAT,
CORPOICA COOP PROCOMPITE
INTERNAL
COSECON
CONSENSO SOCIAL
ESTRATEGIA GENERAL
ALIANZAS ESTRATEGICAS
PLAN
DEL
Encadenamientos Encadenamientos Encadenamientos

Institucionales Esconómicos Sociales
Sumatoria de Ventajas Competitivas
CONVIVENCIA SOCIAL

Todo Unido PDF

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Todo Unido PDF

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Todo Unido PDF

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

CIENCIAS HUMANAS O E L A CONDUCTA

El efecto simbólico que ejerce el discurso

CIENCIA EROO BUU 33

34 CIENCIA EROO 8UH

de dispersión, sea colectívamente y en condicio

CIENCIA EROO SUIil

36 CIBNOIA EROO SUM

VOL . 9 NOlItRO llHO» MARItt 1999 OIEMOIA eroo sum 37

y simbólico cuyos límites con frecuencia objeti ropéenes. Minuit. París.

38 CIENCIA EROO 8UM

La producción del espacio *

para defenderse, especialmente estos dos medios complementarios: el espacio

Fecha de recepción: 13 de marzo de 2012

Debido a un cúmulo de cuestiones el texto de Henri Lefebvre, “La Producción del

Palabras clave: sociología urbana, teoría urbana, urbanismo, ciudad, marxismo,

Henri Lefebvre’s thesis of the Production of Space and his critics: an

Baringo Ezquerra, Quid 16 N° 3 (119-135) La tesis de la producción del espacio…

(Merrifield, 1995), “laberíntico, repetitivo, desinteresadamente decreciente, con frecuencia para

La tesis de la producción del espacio de Henry Lefebvre… 120

Baringo Ezquerra, Quid 16 N° 3 (119-135) 121

Para Lefebvre el proceso de producción del espacio (proceso) y el producto

La tesis de la producción del espacio de Henry Lefebvre… 122

1. Una teoría unitaria del espacio (Físico – Mental – Social)

2. La trialéctica del espacio

Baringo Ezquerra, Quid 16 N° 3 (119-135) 123

 Representaciones del espacio (représentations de l’espace). Se trata de un

 Espacio de representación (espaces de représentation). Para Lefebvre es el

 Prácticas espaciales (pratique spatiale). Para Lefebvre este es el espacio

Este planteamiento teórico básico se puede resumir en el siguiente esquema:

La tesis de la producción del espacio de Henry Lefebvre… 124

Fuente: Elaboración propia

Baringo Ezquerra, Quid 16 N° 3 (119-135) 125

3. El espacio absoluto, histórico y abstracto

lineal y euro céntrica”, Shields (1999:170)

La tesis de la producción del espacio de Henry Lefebvre… 126

Para Gottdiener (1985:127), el “espacio abstracto”, en Lefebvre, representa la

4. Del espacio abstracto al espacio diferencial

La tesis de la producción del espacio de Henry Lefebvre… 128

Baringo Ezquerra, Quid 16 N° 3 (119-135) 129

5. El segundo circuito del capital

Otra tesis central en el pensamiento urbano de Henri Lefebvre, presentada en “La

La tesis de la producción del espacio de Henry Lefebvre… 130

Baringo Ezquerra, Quid 16 N° 3 (119-135) 131

Pero la principal fuente de desacuerdo de Harvey (1977:328) con respecto a los

La tesis de la producción del espacio de Henry Lefebvre… 132

Una de las principales contribuciones de su trabajo es su habilidad para

Baringo Ezquerra, Quid 16 N° 3 (119-135) 133

La tesis de la producción del espacio de Henry Lefebvre… 134

Baringo Ezquerra, Quid 16 N° 3 (119-135) 135

Vicente Manuel Zapata Hernández

El diagnóstico territorial integrado y la estimación del potencial endógeno de cual-

El desconocimiento del potencial endógeno se asocia con frecuencia a la au-

Por otra parte, el territorio en el que habitualmente se opera no es homogé-

Entonces se deben utilizar múltiples fuentes y métodos de trabajo, esquemas,

De este modo, estaremos siguiendo las orientaciones de la teoría del desarrollo

Territorio entendido como construcción social y concebido como espacio-pro-

preciso la movilización del potencial endógeno existente. Factor estratégico de

El análisis integrado y la delimitación de espacios

El conocimiento de la realidad es imprescindible para realizar una adecuada labor