CAMBIO ESTRUCTURAL EN EL SECTOR LECHERO...

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CAMBIO ESTRUCTURAL EN EL SECTOR LECHERO CHILENO:

POTENCIAL EXPORTADOR Y DESAFIOS.

G. VARGAS 1
Departamento de Economía Agraria
Facultad de Agronomía e Ingeniería Forestal
Pontificia Universidad Católica de Chile
Casilla 306-22, Santiago, Chile

Abstract

G. Vargas. Structural change in the chilean dairy sector: export potential and challenges. During the decade of the nineties,
the Chilean dairy sector showed great competitive capacity as shown by high growth rates in production and substantial quality
improvements of primary inputs, and by an important modification in production seasonality. Although Chile has traditionally
been an importer of milk, starting in 1993, production started to increase at higher rates than domestic consumption. This has lead
to a significant rise of exports and a gradual reduction in the quantity of imports. The only way to sustain constant rises in milk
production in an environment of slow domestic demand growth is with access to international markets. Prices paid to producers
and production costs are among the world`s lowest, which, together with potential improvements to productivity and efficiency,
gives the Chilean dairy sector an export potential. The realization of this potential requires a number of decisions to improve
productive efficiency at both the primary and industrial level, and a better coordination among the different levels of the marke-
ting chain.

Key Words: Dairy, Competitiviness, Structural Change, Chile

Cien. Inv. Agr. 28 (3):117 – 129. 2001

INTRODUCCION sector lechero, tanto nacional como internacional. La

segunda sección aborda el análisis de la competitividad
Después de más de una década con altas tasas de creci- internacional del sector lechero y su potencial
miento, el sector lechero chileno ha enfrentado dificul- exportador. La tercera sección analiza la naturaleza del
tades derivadas de una fuerte caída de precios e inesta- cambio estructural exportador y plantea un conjunto
bilidad del mercado. Estos problemas han sido atribui- de medidas y acciones tendientes a facilitar dicha tran-
dos a las imperfecciones del mercado internacional y sición.
nacional, como también al restringido tamaño del mer-
cado doméstico. Para recuperar el ritmo de crecimiento
será necesario que el consumo doméstico aumente NATURALEZA Y EVOLUCION DEL SECTOR
significativamente o, complementariamente, potenciar LECHERO
el desarrollo exportador.
Características y Evolución de los Mercados Interna-
El presente trabajo desarrolla la tesis de que para poder cionales
recuperar el alto dinamismo observado en años anterio-
res, el sector lechero debe convertirse en exportador neto. La producción mundial de leche alcanzó los 568 millo-
Se presenta un conjunto de antecedentes que permiten nes de toneladas en 1999, mostrando una baja tasa de
concluir que Chile tiene el potencial para competir con crecimiento a nivel global (ver Tabla 1). Los principa-
éxito en los mercados internacionales. Para que ello les productores son la Unión Europea (22%), India
ocurra se propone emprender un conjunto de acciones (14%) y Estados Unidos (13%). El 65% de la produc-
en todos los niveles, incluyendo el sector productor, el ción mundial se origina en países desarrollados, lo cua-
sector industrial y el sector público. les en su gran mayoría cuentan con un conjunto de po-
líticas de apoyo y protección (Griffin, 1999). El comer-
El artículo está organizado de la siguiente manera. La cio internacional de lácteos está dominado por el com-
primera sección analiza la naturaleza y evolución del portamiento de la Unión Europea, región que represen-
1
Dirigir correspondencia a G. Vargas: [email protected]
118 CIENCIA E INVESTIGACION AGRARIA

ta el 62% de las exportaciones y el 50% de las importa- ca, contribuye a la mayor volatilidad de precios en este
ciones, siendo la gran mayoría de este comercio entre mercado.
países de la misma región. Tanto la Unión Europea como
Estados Unidos son exportadores netos. Además de la Como se observa en la Figura 1, no sólo los precios de
Unión Europea y Estados Unidos, los principales los productos lácteos son volátiles, sino que también
exportadores mundiales son Nueva Zelanda y Austra- cambian con frecuencia los precios relativos de los di-
lia. Por otra parte, los principales importadores son ferentes productos, lo que aumenta el grado de dificul-
México, Brasil, Estados Unidos, China y Rusia. tad de operar en este mercado.

Tabla 1: Principales Países Productores, Exportadores e Importadores de Leche, 1999 (Equivalente Leche).
Main dairy producers, exporters and importers (mlik equivalent).
Producción Exportaciones Importaciones
Países Toneladas % Países Toneladas % Países Toneladas %
Total Mundial 567.992.615 100 Total Mundial 67.722.772 100 Total Mundial 65.934.520 100
Unión Europea 126.453.204 22 Unión Europea1 42.174.963 62 Unión Europea1 32.962.498 50
India 76.880.000 14 Nueva Zelanda 8.063.839 12 México 2.217.376 3
EE.UU. 73.804.000 13 Australia 5.565.221 8 Brasil 1.960.910 3
Rusia 32.272.327 6 EE.UU. 2.377.948 4 EE.UU 1.953.107 3
Pakistán 25.566.000 5 Argentina 1.509.168 2 China 1.909.979 3
Brasil 19.802.220 3 Polonia 916.734 1 Rusia 1.753.298 3
Ucrania 13.363.000 2 Canadá 766.499 1 Argelia 1.723.651 3
Polonia 12.273.031 2 R. Checa 723.799 1 Japón 1.642.366 2
China 11.094.380 2 Uruguay 562.886 1 Filipinas 1.318.971 2
Nueva Zelanda 10.881.000 2 Suiza 488.801 1 Indonesia 1.184.247 2
Otros 165.603.453 29 Otros 4.572.914 7 Otros 17.308.117 26
1
Incluye comercio intra Unión Europea.
Fuente: FAO

Debido a la enorme importancia de las políticas de pro- Dado el alto nivel de distorsiones del sector lechero in-
tección y subsidios en gran parte del mundo, y a pesar ternacional, en los años recientes han existido diversos
de la creciente liberalización comercial, el comercio in- intentos por liberalizarlos y generar mercados más trans-
ternacional de productos lácteos no supera el 7% de la parentes y competitivos. En este sentido destacan los
producción mundial. Adicionalmente, una cuarta parte logros obtenidos en la Ronda Uruguay del GATT, fina-
de este comercio se realiza a través de cuotas de impor- lizada en 1994, que permitió poner límites a los subsi-
tación asignadas a países individuales, razón por la cual dios y al proteccionismo de los países desarrollados.
se estima que las transacciones internacionales en mer- Recientemente también se ha observado un cambio en
cado competitivos no superan el 5% de la producción la Política Agrícola Común (PAC) de la Unión Euro-
mundial. Puesto que difícilmente la oferta y la deman- pea, que en un plazo de 10 años busca contribuir a la
da interactúan directamente, no es posible hablar de un creación de un sector con menores distorsiones (Griffin,
mercado internacional de productos lácteos. Por el con- 1999). Si bien las reformas van en la dirección deseada,
trario, las decisiones de política tienen una incidencia se estima que éstas han tenido un alcance muy restrin-
mucho mayor en el comportamiento de este mercado gido, por lo cual, al menos en el mediano plazo, el mer-
que la que tienen los factores productivos y comercia- cado seguirá caracterizado por precios artificialmente
les (Griffin, 1999). bajos y volátiles. Dependiendo de las decisiones de po-
lítica tomadas principalmente en la Unión Europea y
Más de la mitad de las exportaciones mundiales pro- Estados Unidos (supuestamente con tendencia a la libe-
vienen de países que subsidian sus exportaciones como ralización), existe un mayor optimismo respecto a lo
una manera de disminuir el exceso de inventarios loca- que pueda ocurrir en el período posterior al año 2005.
les, lo que lleva a distorsionar fuertemente los precios Lo anterior implica que, al menos en el mediano plazo,
internacionales. Por otra parte, el hecho que la mayoría el sector lechero chileno permanecerá sujeto a las
de las importaciones son realizadas por países en desa- distorsiones de los mercados internacionales, reflejadas
rrollo, que suelen mostrar alta inestabilidad económi- tanto en el nivel de precios como en su volatilidad.
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Figura 1: Precios Internacionales de Productos Lácteos, 1979-2001 (FOB Europa)

International Prices of Dairy Products, 1979-2001 (FOB Europe).

Fuente: USDA, 2001

Características y Evolución del Sector Lechero Chileno: to registrada a nivel mundial. En efecto, debido a las res-
tricciones biológicas del sistema productivo, se conside-
Si bien el VI Censo Nacional Agropecuario identificó la ra que difícilmente un país puede crecer a tasas superio-
existencia de más de 48 mil explotaciones agrícolas con res. En el período 1996-1998 la tasa de crecimiento bajó
vacas lecheras (INE, 1998), el sector comercial productor a un promedio anual del 4%, que todavía sigue siendo
de leche estaría conformado por aproximadamente 20 mil alta en términos internacionales e históricos (ver Figura
productores agrícolas, que manejan una masa ganadera de 2). Posteriormente, debido a la disminución excesiva de
600 mil vacas lecheras, en una superficie de 600 mil hec- los precios pagados a productor y a problemas climáticos,
táreas (Anrique, 1999). Estos recursos permiten la produc- en el período 1999-2000 la recepción cayó en casi un
ción de aproximadamente 2 mil millones de litros, de los 3%. Finalmente, debido a las mejores condiciones
cuales un 60% es recepcionado por plantas industriales. El climáticas y a la recuperación en los precios, durante el
resto de la producción es consumido en predios, destinado año 2001 la recepción de leche en plantas creció casi un
a queserías artesanales o comercializado localmente. 14%, en gran parte sobre la base de la capacidad instala-
da que previamente no se estaba aprovechando debido a
La producción de leche en Chile ha mostrado un nota- los bajos precios. Con ello, la producción nacional alcan-
ble dinamismo en los últimos 15 años. Durante gran zó un nuevo récord histórico.
parte de la década de 1990 éste era considerado, junto
al sector vitivinícola, el rubro más dinámico del sector Por otra parte, como respuesta a los incentivos y seña-
agropecuario nacional. Este dinamismo se manifiesta les de la industria procesadora, la estacionalidad de la
en tres indicadores principales: Tasa de crecimiento de producción se redujo significativamente, desde 2,05 en
la producción, cambio en la estacionalidad de produc- 1989 a 1,48 en 20002 . Este cambio en la estacionalidad
ción, y cambios en la calidad de la leche. de la producción refleja un fuerte proceso de inversión
y adopción tecnológica. En efecto, la disminución de la
Como respuesta al significativo mejoramiento en los pre- estacionalidad conlleva un manejo más complejo del
cios pagados a productor, en el período 1990-1995 la re- rebaño, mayores costos de infraestructura y mayores
cepción nacional de leche creció a una tasa del 8,8% anual, costos medios de producción, a la vez que una menor
lo que representa una de las mayores tasas de crecimien- capacidad ociosa en la industria (Dirven y Ortega, 2001).
2
El índice de estacionalidad considera la producción de meses de mayor producción (octubre a enero) dividido por los meses de menor producción (mayo a agosto).
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Figura 2: Recepción y Precios Mensuales de Leche en Chile, 1989-2001

Monthly milk production and prices in Chile, 1989-2001.

Fuente: ODEPA

Adicionalmente, la calidad de la leche experimentó un Los antecedentes anteriores permiten afirmar que el sec-
mejoramiento substancial en las últimas décadas y, es- tor lechero chileno ha tenido uno de los comportamien-
pecialmente, en los últimos cinco años. La promulgación tos más dinámicos a nivel mundial, en un contexto de
del D.S. 271 en 1978, el progresivo cambio de tarros a disminución de precios, lo que señala una enorme ca-
estanques refrigerados en la década de los 80, la incor- pacidad competitiva del sector.
poración de recuentos celulares individuales por vaca
en los registros de control lechero a partir de 1993 y, Al igual que la producción, el consumo doméstico tam-
fundamentalmente, la implementación de esquemas de bién registró un importante crecimiento durante un pe-
pago por calidad a partir de 1995, son los principales ríodo de más de 10 años, crecimiento que probablemente
factores que han contribuido al notable mejoramiento puede ser calificado como el más acelerado en décadas.
de la calidad higiénica de la leche que existe en la ac- Luego de una profunda caída en el consumo, motivada
tualidad (Kruze, 1999). Los esfuerzos e inversiones de por la crisis económica de los 80, el consumo per capita
los productores, motivados por los incentivos económi- creció desde 77 litros en 1985 hasta 134 litros en 1996,
cos impuestos por la industria, llevaron a un menor cre- lo que representa una tasa de crecimiento promedio del
cimiento en el volumen pero a un notable mejoramien- 5% anual (ver Figura 3). Debido a las dificultades eco-
to en la calidad. nómicas del país, posteriormente el consumo ha sufri-
do un retroceso, llegando a 127 litros en el año 2000.
Por último, es necesario destacar que todo este mejo- Puesto que los productos lácteos tienen una alta elasti-
ramiento en los indicadores productivos del sector cidad ingreso de la demanda, el desempeño futuro de la
ocurrió en un contexto de una persistente caída en economía afectará directamente la tasa de crecimiento
los precios reales pagados por la leche a productor. del consumo y, con ello, la posibilidad del sector pro-
En efecto, en el período 1990-1999 los precios caye- ductivo de seguir colocando su producción en el merca-
ron a una tasa del 4% anual, para recuperarse en un do doméstico. Puesto que el ritmo de crecimiento espe-
4% en el año 2000 y un 12% en el 2001. Este último rado de la economía en el mediano plazo es más bien
año el nivel de precios recuperó los niveles observa- moderado, es poco probable que el mercado doméstico
dos en 1997. sea capaz de absorber la mayor producción.
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Figura 3: Consumo Per Capita de Leche en Chile, 1980-2000.

Milk per capita consumption in Chile, 1980-2000.

Fuente: ODEPA

Tradicionalmente Chile ha sido deficitario en su pro- En la Tabla 2 se presentan antecedentes relativos a im-
ducción de leche, debiendo realizar importaciones portaciones, exportaciones y balanza comercial para
para satisfacer el consumo doméstico. Como se ob- los diferentes productos lácteos comercializados en el
serva en la Figura 4, en 1986 no se registraron im- período 1998-2000. En primer término es necesario
portaciones debido a la caída en el consumo domés- destacar que en el año 1999 Chile fue deficitario en
tico. En el período 1986-1993 el consumo creció más cantidad de leche, pero alcanzó a ser levemente
rápido que la producción, por lo cual las importacio- superavitario en términos del valor. En segundo lugar
nes crecieron significativamente. destaca que los principales productos en que Chile es
importador neto son leche en polvo, quesos y mante-
A partir de 1993 se registra un cambio de tendencia, quilla, mientras que es exportador neto de leche con-
disminuyendo las importaciones y, por primera vez densada y leche fluida. Las informaciones disponibles
de un modo significativo, comienzan a crecer las ex- para el año 2001 muestran una disminución de las
portaciones. Al proyectar estas tendencias de la Fi- importaciones de leche en polvo y quesos, y un incre-
gura 4, se infiere que Chile podría haber llegado a mento significativo en las exportaciones de quesos
autoabastecimiento o a registrar exportaciones netas (Banco Central, 2001). Asimismo, Barrera (2001) ha
en el año 2000, lo que no ocurrió debido a la caída de sostenido que en el año 2001 Chile registrará un ré-
la producción en los años 1999 y 2000. En cualquier cord histórico de US$35 millones de exportaciones de
caso, estos antecedentes permiten a destacar que Chile productos lácteos, lo que representa un incremento del
ya ha estado desarrollando sus exportaciones, por lo 40% en relación al año anterior.
cual sostener que Chile tiene potencialidad
exportadora es más que algo hipotético.
122 CIENCIA E INVESTIGACION AGRARIA

Tabla 2: Importaciones y Exportaciones de Productos Lácteos en Chile, 1998-2000.

Dairy products imports and exports in Chile, 1998-2000.
Producto 1998 1999 2000
Importaciones Cantidad Valor Cantidad Valor Cantidad Valor
(Toneladas) (US$ Miles) (Toneladas) (US$ Miles) (Toneladas) (US$ Miles)
Leche Fluida 48 80 39 16 1.360 563
Leche en Polvo 15.810 27.538 12.455 18.267 16.072 30.107
Leche Condensada - - - - - -
Otros 425 554 992 1.154 872 856
Suero 368 691 204 397 729 1.014
Lactosuero 1.396 1.427 1.300 1.308 2.443 2.765
Mantequilla 1.111 2.663 517 1.272 1.961 3.256
Queso 4.736 12.731 3.603 8.789 6.615 14.861
Total 45.684 31.203 53.422
Exportaciones
Leche Fluida 5.953 1.696 4.029 1.891 3.479 1.372
Leche en Polvo 6.346 14.267 8.244 14.537 2.224 4.278
Leche Condensada 4.810 5.604 8.844 8.477 14.710 14.250
Otros 627 862 567 707 714 920
Suero 2.406 2.460 1.901 1.812 731 708
Lactosuero 1.534 997 1.243 841 2.076 1.262
Mantequilla 129 272 90 189 226 314
Queso 415 1.476 1.033 2.758 1.535 3.640
Total 27.634 31.212 26.744
Superávit (Déficit)
Leche Fluida 5.905 1.616 3.990 1.875 2.119 809
Leche en Polvo (9.464) (13.271) (4.211) (3.730) (13.848) (25.829)
Leche Condensada 4.810 5.604 8.844 8.477 14.710 14.250
Otros 202 308 (425) (447) (158) 64
Suero 2.038 1.769 1.697 1.415 2 (306)
Lactosuero 138 (430) (57) (467) (367) (1.503)
Mantequilla (982) (2.391) (427) (1.083) (1.735) (2.942)
Queso (4.321) (11.255) (2.570) (6.031) (5.080) (11.221)
Total (18.050) 9 (26.678)
Fuente: Banco Central de Chile, 2001.

En consecuencia, en la medida que la producción continúe ca que la zona sur del país amplíe sus “exportaciones”
creciendo a tasas superiores al consumo, tal como está ocu- desde la zona central (adonde tradicionalmente ha “ex-
rriendo en la actualidad, Chile se transformará en un portado”) a otros mercados internacionales, principal-
exportador neto de productos lácteos en el corto plazo. mente en América Latina.

Por otra parte, la transformación en un país exportador

de leche no debe ser visto como un cambio radical res- COMPETITIVIDAD Y POTENCIAL
pecto a la situación actual. En las últimas temporadas, EXPORTADOR
el país ha sido superavitario en los meses de primavera
y verano, y deficitario en los meses de otoño e invierno. En la presente sección se presentan antecedentes que
Asimismo, la zona central del país es deficitaria todo el permiten concluir que Chile no sólo tiene la necesidad
año, mientras que la zona sur del país (regiones IX y X) de exportar, sino que también tiene el potencial para
es excedentaria todo el año. En este sentido, que Chile competir con éxito en los mercados internacionales.
se transforme en exportador neto de lácteos sólo impli-
 CAMBIO ESTRUCTURAL EN EL SECTOR LECHERO... 123

La competitividad de un sector es entendida como la estacional de la producción de leche y los precios reci-
capacidad para mantener o acrecentar su participación bidos. La producción de países como Nueva Zelanda,
de mercado, sin recurrir a prácticas de subsidio ni “dum- Australia y Uruguay es significativamente más
ping” social o ecológico. Desde esta perspectiva, el estacional que la chilena. En rigor, debe compararse el
sector lechero chileno ha sido competitivo durante la precio recibido por la leche estacional chilena (exce-
última década, por cuanto ha podido crecer a altas ta- dente) con los precios recibidos por los productores de
sas, sustituyendo crecientemente a las importaciones e países como los señalados, mientras que la leche no
incluso incrementando las exportaciones de productos estacional (leche “plantilla3 ”) debe compararse con la
lácteos. Como se mencionó anteriormente, todo esto ha oferta de países con baja estacionalidad de la produc-
sido logrado en un contexto de precios pagados a pro- ción, como Estados Unidos y la Unión Europea. Reali-
ductor con una tendencia a la baja. zada esta corrección, el precio recibido por los produc-
tores chilenos está entre los más bajos del mundo, tanto
Para analizar la viabilidad de la estrategia exportadora para leche excedente como plantilla.
de productos lácteos chilenos es necesario comparar los
costos de producción domésticos con los costos de los Además de los precios pagados, la escasa informa-
principales competidores. Al respecto es posible cons- ción de costos de producción existente a nivel inter-
tatar que los precios pagados a productor en Chile ya nacional indica que Chile ya es uno de los producto-
están entre los más bajos del mundo. En efecto, como res de menores costos del mundo. En efecto, Hemme
se observa en la Tabla 3, la gran mayoría de los países et al. (1997), en un análisis de costos de producción
del mundo registra precios a productor en 12 de los más importantes países productores de
significativamente más altos que los de Chile. Cabe leche (en el que no se incluye a Chile), concluyen
destacar, por ejemplo, los precios recibidos por los pro- que Nueva Zelanda, Australia, Argentina y Polonia
ductores de países miembros de la Unión Europea, que son los países de menor costo de producción mun-
es el principal exportador del mundo, y que son clara- dial. Estos países presentan costos de producción que
mente más altos que los recibidos por Chile. También pueden alcanzar un 50% o menos de los costos de los
es importante llamar la atención acerca de la naturaleza países de la Unión Europea y Estados Unidos. Más

Tabla 3: Precios Pagados a Productor en Diferentes Países

Raw milk prices in selected countries.
Rango de Precios Países
61-70 Japón
51-60 Suiza
46-50 El Salvador
41-50 Jordania, Noruega
36-40 Guatemala, Pakistán, Sudán
31-35 Austria, Canadá, Colombia, Francia, Alemania, Irlanda, Israel, Holanda, Panamá, Reino Unido,
Portugal, Venezuela
26-30 Bangladesh, Bosnia, Costa Rica, República Checa, República Dominicana, Hungría, México,
Namibia, Nepal, Tanzania, Estados Unidos, Vietnam
21-25 Botswana, Bulgaria, China India, Nigeria, Paraguay, Perú, Eslovaquia
16-20 Chile1, Estonia, Letonia, Malawi, Moldavia, Polonia, Rumania, Federación Rusa, Sudáfrica,
Uganda, Zimbabwe
10-15 Argentina, Australia, Brasil, Chile1, Lituania, Nueva Zelanda, Uruguay
1
En el caso de Chile el precio pagado a productor está en el rango de US$0,16-0,20 por litro para la leche no estacional; en el caso
de leche de temporada el precio está en el rango US$0,10-0,15 por litro.
Fuente: FAO, 1999.

3
El sistema de pago de leche en Chile contempla un volumen de producción denominado “leche plantilla” que corresponde al promedio de producción del período
mayo-agosto; la producción por arriba de este volumen en los demás meses del año es denominada “leche excedente”. Para más detalles acerca de los sistemas de pago
ver Vargas (2000).
124 CIENCIA E INVESTIGACION AGRARIA

recientemente, Ostrowski y Deblitz (2001), utilizan- mejoramiento significativo. Anrique (1999) sostiene que
do la misma metodología del estudio anterior, anali- en la actualidad la carga animal es de uno, pudiendo
zan los costos de producción de Argentina, Brasil, perfectamente subir a dos o más. Esto implica que es
Chile y Uruguay. Los resultados indican que Uruguay posible producir al menos el doble de leche en la misma
presenta los costos más bajos de la región, compara- superficie.
bles a los de Nueva Zelanda, con costos totales infe-
riores a los US$0,15 ·litro-1. Argentina y Chile pre- En relación a la eficiencia productiva de los agriculto-
sentan niveles de costos totales similares, en el rango res en forma individual, existe un conjunto de antece-
de US$0,15-0,20, mientras que Brasil muestra los ma- dentes que indican que es posible mejorar la eficiencia
yores costos, sobrepasando los US$0,2·litro-1. De de una gran mayoría de los productores del país.
acuerdo a estos antecedentes, se puede sostener que, Ostrowski y Deblitz (2001) sostienen que Chile tiene
en términos de costos de producción, Chile y Argen- una baja productividad laboral en las explotaciones le-
tina estarían entre los más competitivos del mundo, cheras, y que un mejoramiento en este indicador permi-
sólo después de Nueva Zelanda, Australia y Uruguay. tiría mejorar sustancialmente su competitividad. Smith
Puesto que la producción de leche en Chile y Argen- (1999), sobre la base de un análisis de 600 encuestas a
tina es menos estacional que la de los otros tres paí- productores, concluye que existen muchas ineficiencias
ses mencionados, es posible estimar que la leche en el manejo de praderas, en la producción de forraje de
estacional producida en Chile es aún más competiti- calidad, en la sanidad animal, y en la utilización de la
va de lo que las cifras anteriores indican. maquinaria. El personal también tiene un bajo nivel de
educación general y de capacitación específica. Por otra
Según Griffin (1999), un nivel de costo de producción parte, los trabajos de Vargas (1999) y Ferrada y Vargas
del US$0,2·litro-1 constituye el límite de costos de pro- (1999) muestran que los predios lecheros analizados tie-
ducción entre aquellos países que son capaces de ex- nen una muy alta variabilidad en sus costos de produc-
portar sin subsidios y aquellos que no lo son. En este ción, y que esta variabilidad no se explica por factores
sentido, Chile estaría entre los países con claro poten- técnico - productivos tales como economías de escala o
cial exportador. productividad de algún factor de producción en parti-
cular. En otras palabras, dichos estudios concluyen que
El potencial exportador de Chile surge no sólo de cons- la principal causa de la varianza de los costos de en-
tatar que ya registra precios y costos de producción cuentra en la capacidad de gestión de los productores.
entre los más bajos del mundo, sino también de la exis- Estos resultados son consistentes con los encontrados
tencia de un importante potencial de mejoramiento de en Australia (DRDC, 1996), España (Alvarez, 2001) y
la eficiencia productiva. Este potencial surge de los Estados Unidos (Mayer, 1995).
siguientes factores: Potencial de incorporación de nue-
va superficie productiva, potencial de incremento de En la medida que la capacidad de gestión mejore, exis-
la productividad de las praderas, potencial de mejora- tiría un potencial de reducción en los costos prome-
miento de la eficiencia de los productores individua- dios del sector. Por último, es necesario destacar que
les, y potencial de mejoramiento del complejo produc- los antecedentes anteriores se refieren a costos de pro-
tivo. A continuación se analiza cada uno de estos ele- ducción en términos de promedio anual. Existe una
mentos. percepción generalizada en los productores del sur del
país respecto a su capacidad de aumentar la produc-
Anteriormente se señaló que la producción actual pro- ción a bajos costos en la medida que se les permita
viene de una base de aproximadamente 600 mil hectá- aprovechar las condiciones agroecológicas y no tener
reas con una productividad de 3.000 litros por vaca y que incurrir en altas inversiones o costos de produc-
por hectárea. Estas cifras permiten inferir un enorme ción. En otras palabras, eso implica que se les permita
potencial de crecimiento. En efecto, se estima que en el producir más leche en la época de primavera y verano,
país existe un potencial de suelos que fácilmente po- que presenta los menores costos. Hasta la fecha, los
drían ser incorporados a la producción lechera; sobre- productores no han considerado esta estrategia produc-
todo en las regiones IX y X, donde las demás alternati- tiva debido a las señales de la industria, la que en for-
vas de producción (carne bovina y trigo, principalmen- ma permanente ha dado estímulos para disminuir la
te) parecen ser menos competitivas. estacionalidad de la producción e incluso ha rehusado
Complementariamente, los indicadores de productivi- comprar la leche de productores con gran
dad por vaca y por hectárea podrían experimentar un estacionalidad (Dirven y Ortega, 2001).
 CAMBIO ESTRUCTURAL EN EL SECTOR LECHERO... 125

Por último, el mejoramiento de la eficiencia producti- Naturaleza de la Transición

va no se limita sólo a la eficiencia a nivel predial, sino
a todos los componentes del complejo productivo lác- El paso de una situación de importaciones netas a una
teo. Según Porter (1991, citado por Dirven, 2001), la de exportaciones netas, si bien ya está en curso, repre-
competitividad de un sector se ve afectada por la con- senta un verdadero cambio estructural para el sector,
figuración del complejo productivo o cluster con implicancias sobre la producción y los precios a
(aglutinamiento de actividades conectadas entre sí) y productor. La Figura 5 muestra una representación sim-
su grado de madurez (profundidad de interconexiones, plificada del proceso de transición desde una situación
solidez en el tiempo, y capacidad de innovación). En de importador a una de exportador. Como país importa-
un análisis del complejo productivo lácteo chileno, dor, los precios pagados a productor están en directa
Dirven y Ortega (2001) concluyen que en Chile los relación con los costos de importación, representados
eslabonamientos productivos son débiles y no está claro por los precios CIF. En la situación de sustitución de
si evoluciona en la dirección de un complejo producti- importaciones (Oferta 1), la cantidad demandada supe-
vo más “maduro”. Entre las debilidades detectadas se ra a la cantidad ofrecida en una magnitud de (C1-P1).
cuentan las siguientes: falta de especialización de pre- El crecimiento de la producción representa un despla-
dios en recría de terneras, falta de un mercado de ter- zamiento de la oferta. A un cierto volumen de produc-
neras de primera calidad, falta de mercado para el uso ción, el país deja de sustituir importaciones y se
de subproductos lácteos, deficiencias en el conocimien- autoabastece, sin generar exportaciones todavía.
to e información respecto a un conjunto de aspectos
(sistemas productivos óptimos, adopción de paquetes Al continuar creciendo la oferta, la caída de precios con-
tecnológicos, información genética local, etc.), sesgo tinúa hasta llegar al nivel en que las exportaciones se
de la industria y de las instituciones de investigación hacen posibles, representada por el precio FOB. En una
hacia sistemas de producción más intensivos en el uso situación de país exportador, la cantidad ofrecida supe-
de insumos, falta de preparación de los dueños de los ra a la cantidad demandada en una magnitud de (P2-
predios y de las empresas lácteas y escaso interés por C2), Dependiendo de la elasticidad precio de la de-
todo lo relacionado con administración y gerencia, falta manda doméstica y de la distancia entre el precio CIF y
de relaciones de trabajo entre la industria y los pro- el precio FOB, en un primer momento el ingreso total
ductores (asistencia técnica y financiera, por ejemplo), de los productores disminuye a pesar del incremento en
y falta de señales claras por parte de la industria, entre el volumen. En este caso el área (Precio FOB-C- P2-0)
otras. es menor que el área (Precio CIF-A-P1-0). Un creci-
miento mayor del volumen de producción permitirá
Los antecedentes expuestos permiten concluir que Chi- contrarrestar la caída en los precios de modo que el in-
le ya se encuentra entre los países más competitivos del greso total de los productores vuelva a ser mayor que
mundo, posiblemente entre los cinco o siete de meno- en una situación de sustitución de importaciones. Es
res costos de producción. Asimismo, las debilidades conveniente señalar que, como indica el análisis gráfi-
encontradas en el sector lechero chileno por diversos co, el precio a productor disminuye no sólo para la pro-
investigadores permiten inferir que un programa de tra-
bajo sistemático permitiría incrementar más todavía la Figura 5: Cambio Estructural en el Mercado Doméstico
competitividad del país, colocándolo entre los más com- Structural change in the domestic milk market.
petitivos del mundo.

DESAFIOS PARA LA EXPORTACION

Las secciones anteriores han argumentado acerca de la

necesidad y potencial de exportación de productos lác-
teos en Chile. Sin embargo, es necesario llamar la aten-
ción acerca de las dificultades que implica el proceso
de transición desde un país importador neto a uno
exportador neto, así como también señalar la existencia
de un conjunto de acciones necesarias para facilitar y
potenciar el desarrollo exportador.
126 CIENCIA E INVESTIGACION AGRARIA

porción exportada sino también para la que es destina- y potencien el desarrollo sectorial, de modo de hacerlo
da al mercado doméstico. más eficiente y menos traumático. A continuación se
presenta un listado no exhaustivo de aspectos que re-
El análisis anterior deja en evidencia que el paso desde quieren ser trabajados.
sustitución de importaciones a exportaciones no es algo
que de por sí sea positivo o conveniente para los pro- Sector Público. Al sector público le corresponde em-
ductores. Sin embargo, como se analizó anteriormente, prender un conjunto de acciones que los agentes priva-
esta es la única posibilidad de mantener una tasa de cre- dos no son capaces de abordar por sí solos:
cimiento sostenida de la producción en un contexto de
demanda doméstica estancada. • Puesto que el comercio internacional de productos
lácteos se encuentra distorsionado y en gran medi-
No obstante el análisis contenido en la Figura 5 permite da impedido por las políticas proteccionistas, al sec-
capturar la esencia del cambio estructural que está ex- tor público nacional le corresponde realizar accio-
perimentando el sector lechero, el proceso de transición nes tendientes a lograr una mejor condición de ac-
es más complejo que ello. En efecto, dicho gráfico su- ceso a mercados. Ello incluye una participación
pone que se pasa de sustitución de importaciones a activa en las instancias de negociación multilateral
autoabastecimiento, y de autoabastecimiento a expor- (OMC, Grupo Cairns), y el logro de un acceso pre-
taciones, de un modo discreto. Sin embargo, como se ferencial en términos de cuotas y aranceles, espe-
observó en la sección anterior, Chile ya registra expor- cialmente en el caso de los acuerdos de libre co-
taciones significativas en la actualidad, centrada en al- mercio. En este sentido, las exportaciones de pro-
gunos productos y en algunas épocas. En la medida que ductos lácteos deben ser consideradas dentro de los
continúe creciendo la oferta doméstica, seguirá crecien- productos prioritarios de exportación, a pesar de que
do las exportaciones y disminuyendo las importaciones hasta la fecha no ha estado entre los sectores
de algunos productos. Debido a las características tanto exportadores más importantes.
de la oferta como de la demanda, lo más probable es • Es necesario continuar con el Programa de Apoyo
que a pesar de ser exportador neto, se continúen regis- a la Competitividad del Sector Lechero, anunciado
trando importaciones en algunos productos y épocas. en 19995 , que incluye acciones en todos los ámbi-
tos de la cadena agroindustrial (aspectos de desa-
Esto trae como consecuencia no sólo una disminución rrollo tecnológico, promoción de exportaciones,
del nivel promedio de precios sino también cambios en recursos productivos, infraestructura, etc.). Sin em-
los precios relativos en aspectos tales como la bargo, este Programa parece haber sido diseñado
estacionalidad (diferencial invierno-verano), y los com- principalmente con objeto de competir adecuada-
ponentes de la leche (por ejemplo, premios y castigos mente con las importaciones en el mercado domés-
por contenido de grasa y proteína). Los cambios en los tico, por lo cual se requiere reformularlo desde una
precios relativos generan señales erráticas y confusión perspectiva exportadora. En este sentido, además
en el mercado si no son bien analizadas y comunicadas, de las acciones contenidas en dicho Programa, es
generando confusión y conflictos. Probablemente parte necesario enfatizar la mantención y mejoramiento
de los problemas osbervados en la actualidad tienen re- del patrimonio sanitario, resolver acerca del uso de
lación con una falta de comprensión de la dinámica de BST (somatotropina bovina), fortalecer la investi-
cambio que está experimentando el sector4 . gación y desarrollo desde una perspectiva
exportadora, y reforzar el orden de prioridad de los
productos lácteos en el Fondo de Promoción de
Acciones Necesarias para Facilitar la Transición Exportaciones.
• El bajo nivel de precios pagados a productor que
El aprovechamiento del potencial de crecimiento en la conlleva un esquema exportador muy probable-
producción y exportaciones de leche requiere de un con- mente generará dificultades económicas en parte
junto de acciones que faciliten el proceso de transición importante de los productores, especialmente en-

4
En los últimos años y especialmente durante el año 2001 se han observado conflictos y discusiones entre productores, industriales y representantes del sector público
acerca del nivel de precios que debiera regir en Chile, lo que ha motivado la intervención tanto de la Comisión Antidistorsiones como de la Comisión Antimonopolios.
Si bien estos hechos son de la mayor importancia en la coyuntura del mercado, este artículo no profundiza sobre ellos por considerar que excede su objetivo.
5
Para mayores detalles acerca de este Programa, ver Ministerio de Agricultura (2001).
 CAMBIO ESTRUCTURAL EN EL SECTOR LECHERO... 127

tre aquellos de menor tamaño y nivel tecnológico. tentes con la necesidad de competir con eficiencia
Dada la importancia social que el sector lechero en costos y calidad de productos.
tiene en amplios sectores geográficos y sociales • Relacionado a lo anterior, la industria debe revi-
del sur del país, el sector público deberá diseñar sar las señales que envía a los productores. Por
algún tipo de política social que haga menos ejemplo, tradicionalmente ha estimulado una pro-
traumático el ajuste. ducción menos estacional, lo que ha sido consis-
• Por último, el sector público tiene ventajas compa- tente con los requerimientos del mercado domés-
rativas para coordinar a todos los agentes partici- tico. Desde una perspectiva exportadora, sin em-
pantes y actuar como catalizador en las acciones y bargo, la industria debe estar dispuesta a recibir la
estrategias que se deban emprender, aunque ellas leche en las condiciones que sean más convenien-
no sean resorte directo de los organismos públicos. tes para los productores primarios, estando abier-
Ejemplos de ello son la reorientación de la investi- tos a producción estacional de bajo costos. Esto
gación desarrollada por los institutos y las univer- es particularmente importante si se quiere compe-
sidades, la capacitación de los recursos humanos, tir con productos como leche en polvo y quesos.
las instancias de reunión y negociación de produc- Al respecto es necesario recordar que los princi-
tores, industriales y proveedores de insumos y ser- pales competidores no subsidiados en estos pro-
vicios, entre otros. ductos (Nueva Zelanda y Australia) elaboran es-
tos productos a partir de una producción de leche
netamente estacional. Pretender competir sobre
Sector Industrial . La competitividad del sector lechero una base de producción no estacional es contrade-
chileno tradicionalmente se analiza desde la perspecti- cir la naturaleza de la producción y de las ventajas
va de los costos y calidad de la leche cruda, que depen- comparativas del sur de Chile. Lo mismo puede
den principalmente del sector primario. Sin embargo, decirse acerca de variables tales como la impor-
desde una perspectiva exportadora, el sector industrial tancia de contar con predios libres de enfermeda-
es tanto o más importante que la capacidad de los pro- des, predios que cumplan con los estándares labo-
ductores primarios, debido a la importancia que tiene rales y ambientales, la calidad composicional de
su eficiencia en las fases de transformación y la leche (proteína, grasa), etc. En este sentido, se
comercialización, y muy especialmente debido a que es puede plantear incluso que la industria segmente
éste el sector que emite de las señales y define los in- a sus proveedores según el destino de la produc-
centivos económicos para el sector primario. Es nece- ción, tal como sucede en otros países
sario reconocer que hasta la fecha el sector industrial exportadores6 .
no parece haber definido el desarrollo exportador como • La industria tiene una enorme responsabilidad so-
una de sus prioridades, utilizando el mercado externo bre la competitividad de la producción primaria. Si
como una extensión del mercado doméstico o sólo como bien en otras agroindustrias las empresas
un sumidero para los esporádicos excesos de inventa- transformadoras aportan activamente a través de
rio. Para contribuir activamente al desarrollo exportador, asistencia técnica y crediticia, en el sector lechero
el sector industrial requiere: estas relaciones han sido cada vez más débiles.
Considerando las ventajas de tamaño y capacidad
• Definir el desarrollo exportador como una de las profesional, las empresas industriales tienen el po-
prioridades en su estrategia competitiva y, en con- tencial de involucrarse más directamente en el de-
secuencia, revisar sus políticas de inversiones y sarrollo tecnológico y en la provisión de servicios
crecimiento, que hasta la fecha han estado centra- que mejoren la competitividad de sus proveedores
das en el mercado doméstico. Por ejempplo, pe- de materia prima.
riódicamente se señala que la industria no tiene • Por último, el crecimiento de las exportaciones
capacidad instalada para procesar una mayor pro- requiere del desarrollo de una red comercial ex-
ducción. Si se quiere exportar y enviar una señal terna que las empresas nacionales no disponen.
coherente a los productores, es necesario contem- Si bien algunas de ellas son compañías multina-
plar las inversiones necesarias para ello, consis- cionales, en general esto no es una condición su-

6
Por ejemplo, en Nueva Zelanda existe un trato diferenciado entre productores que orientan su producción al mercado doméstico y aquellos que destinan la producción
a la elaboración de productos de exportación. En Uruguay, por otra parte, tradicionalmente se ha hecho una distinción entre la leche destinada a manufactura y la
destinada a productos frescos.
128 CIENCIA E INVESTIGACION AGRARIA

ficiente para tener éxito en los mercados exter- RESUMEN

nos. Se requiere de presencia permanente en los
principales mercados de destino, para lo cual una En la década de los 90 el sector lechero chileno mostró
acción concertada por parte de las empresas (que una gran capacidad competitiva, manifestada en altas ta-
en la actualidad no existe) puede ser un elemento sas de crecimiento de la producción, en un mejoramiento
positivo. substancial de la calidad de la materia prima, y en una
modificación importante de la estacionalidad de la pro-
ducción. Si bien Chile ha sido tradicionalmente un país
Sector Productivo. El sector productivo primario es el importador de leche, a partir de 1993 la producción co-
que en definitiva definirá si Chile como país puede o no mienza a crecer a mayores tasas que el consumo domés-
transformarse en un exportador de importancia. Esto tico, por lo cual se observa un crecimiento significativo
conlleva la imperiosa necesidad de incrementar la efi- en las exportaciones y una disminución paulatina en la
ciencia productiva, para lo cual se requerirá de inver- importaciones. La única manera de sostener un crecimien-
siones pero, sobretodo, del mejoramiento en el uso de to constante en la producción, en un contexto de lento
tecnologías y en la gestión. crecimiento de la demanda doméstica, es accediendo a
los mercados internacionales. Por otra parte, los precios
• Si bien el nivel de conocimiento científico y tec- pagados a productor y los costos de producción de leche
nológico por parte de los asesores y productores en Chile se ubican entre los menores del mundo, lo que,
de mayor tamaño en el país es alto, comparable a unido al potencial de mejoramiento en la productividad
los de países desarrollados, existe un déficit tan- y eficiencia, permiten sostener que Chile tiene un poten-
to en la capacidad de seleccionar tecnologías cial exportador significativo. Para ello se requiere de un
como en la capacidad de gestión y manejo para conjunto de acciones para mejorar la eficiencia producti-
aprovecharlas al máximo. La experiencia recien- va a nivel primario e industrial, y una mejor coordina-
te indica que no se pueden tomar decisiones acer- ción entre todos los sectores involucrados.
ca de tecnologías de producción con permanen-
cia en el largo plazo, considerando sólo la evolu-
ción del mercado en el corto plazo. Las perspec- LITERATURA CITADA
tivas de mercado en el largo plazo indican que
los sistemas productivos deben estar adaptados Alvarez, A. 2001. Economía y Deseconomías de tama-
para competir directamente en los mercados ex- ño en la producción lechera. En Apertura Econó-
ternos, lo que tiene repercusiones en todos los mica y (des) encadenamientos productivos. CEPAL,
ámbitos de la producción. Santiago de Chile. p. 111-142
• Los antecedentes existentes muestran que una de Anrique, René. 1999. Caracterización del Chile Leche-
las principales debilidades de la producción nacio- ro. En Producción Animal 1999. Luis Latrille (ed.)
nal se relaciona a la falta de escolaridad en general Facultad de Ciencias Agrarias Universidad Austral
y capacitación en particular, tanto de productores de Chile, Valdivia. P. 140-157.
como de trabajadores. Una de las principales fuen- Banco Central de Chile. 2001. Indicadores de Comer-
tes de ganancia en productividad, y que además re- cio Exterior, Julio. 183 p.
quiere de bajos niveles de inversión financiera, es Barrera, A. 2001. Exportaciones lácteas anotarán un ré-
la formación y la capacitación. La evidencia tam- cord de US$35 millones en 2001.
bién muestra que el sector lechero chileno utiliza www.odepa.gob.cl. 13/12/2001.
en una muy baja intensidad las instancias de capa- Dirven, M.. 2001. Los Lácteos como caso particular ...
citación existentes. y contrapunto. En Apertura Económica y (des) en-
• Si bien la organización de los productores ha mejo- cadenamientos productivos. CEPAL, Santiago de
rado sustancialmente en los últimos años, estas or- Chile. p. 61-110.
ganizaciones deberán consolidarse no sólo como Dirven M. y L. Ortega. 2001. El Complejo Productivo
instancias de negociación o representación de inte- Lácteo de Chile. En Apertura Económica y (des)
reses gremiales, sino muy especialmente como ins- encadenamientos productivos. CEPAL, Santiago de
tituciones capaces de proveer servicios a sus aso- Chile. p. 143-208.
ciados con objeto de que estos puedan incrementar DRDC – Dairy Research and Development Corporation.
permanentemente su competitividad. 1996. Successful dairy farmers: what makes the
 CAMBIO ESTRUCTURAL EN EL SECTOR LECHERO... 129

difference? Research Note 38 – Feb., Australia. Ministerio de Agricultura. 2001. Una Política de Esta-
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Profit Report Vol 7 No. 5. September/October.
130 CIENCIA E INVESTIGACION AGRARIA

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