ANALISIS PENGGUNAAN LUAS LAHAN TEBU DAN PADI

TERKAIT DENGAN PENCAPAIAN SWASEMBADA GULA DI INDONESIA

(Analysis of Land Use of Sugar Cane and Paddy
in the Framework of Achieving Sugar Self-Sufficiency in Indonesia)
Iwan Hermawan*
Rasbin**

Naskah diterima: 1 Maret 2012

Naskah diterbitkan: 22 Juni 2012

Abstract
Sugar cane arable land has become one of the important factors of production for sugar cane cultivation, sugar cane farmer welfare,
and for the achievement of food security as well. However, the competition the use of resources, including land, becomes inevitable.
If this condition is not managed properly, it will disturb the goal of self-sufficiency in sugar cane and other commodities, especially
the rice. After all, the rice is still the most important staple food for most people of Indonesia. This study generally aims to analyze the
use of land for sugar cane and rice to the achievement of self sufficiency in 2014. Econometric approaches used to answer research
purposes. The findings indicated that (1) the use of sugar cane land as one effort to attain success self sufficiency is influenced by the
prices of sugar cane, sugar, and rice, (2) price of sugar cane and sugar has not yet become a strong incentive for expansion of sugar
cane plantation. Therefore unless it is supported by more conducive government regulation and infrastructure, it is feared that self-
sufficiency in sugar would be hard to achieve, (3) the rice commodity remains very dominant in determining to shift in use of sugar
cane land, especially in Java, and (4) the worthiness of price of rice will more stimulate land use compared with those of the price of
rice and sugar cane and of soybean.
Keywords: Land area land area of sugar cane, land area land area of paddy, self sufficiency in sugar, approach of econometrics

Abstrak
Lahan tebu menjadi salah faktor produksi yang penting bagi kegiatan budidaya tanaman tebu, kesejahteraan petani tebu, dan pencapaian
ketahanan pangan. Namun demikian kompetisi penggunaan sumber daya, termasuk lahan, menjadi tidak terhindarkan. Jika kondisi ini
tidak dikelola dengan baik, maka akan menganggu capaian sasaran swasembada gula dan swasembada komoditas lainnya, khususnya
padi. Bagaimanapun juga padi masih menjadi makanan pokok terpenting bagi sebagian besar masyarakat Indonesia. Penelitian ini
secara umum bertujuan untuk menganalisis penggunaan lahan untuk tebu dan padi terhadap pencapaian sasaran swasembada gula.
Pendekatan ekonometrika digunakan untuk menjawab tujuan penelitian tersebut. Hasil temuan menunjukkan bahwa (1) penggunaan
luas lahan tebu, salah satu upaya mencapai keberhasilan swasembada gula, dipengaruhi harga gula dan tebu dan harga padi, (2) harga
gula dan tebu belum menjadi insentif bagi perluasan pengusahaan tanaman tebu. Oleh sebab itu apabila hal tersebut tidak didukung
oleh keberpihakan Pemerintah melalui regulasi dan infrastruktur, dikhawatirkan swasembada gula sulit tercapai, (3) komoditas padi
menjadi komoditas yang sangat dominan dalam menentukan pergeseran penggunaan lahan tebu, khususnya di pulau Jawa, dan (4)
harga padi lebih menstimulasi penggunaan lahan padi dibandingkan dengan harga gula dan tebu serta harga kedelai.
Kata kunci: Luas lahan tebu, luas lahan padi, swasembada gula, pendekatan ekonometrika

I. PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Seiring dengan peningkatan jumlah penduduk Indonesia, pendapatan masyarakat, dan pertumbuhan
industri makanan dan minuman1 telah mendorong peningkatan kebutuhan gula, yaitu dari 4,80 juta ton (data
versi KKPU) pada tahun 20102 menjadi 5 juta ton (data versi Kementerian BUMN) pada tahun 20113. Dengan
asumsi kebutuhan gula untuk konsumsi langsung bagi masyarakat naik sebesar 1,83 persen per tahun dan
gula untuk industri naik sebesar 5 persen per tahun, maka pada tahun 2014 dibutuhkan gula sebesar 5,70 juta
ton. Kebutuhan tersebut telah ditetapkan sebagai sasaran produksi dalam swasembada gula. Dewan Gula
Indonesia (DGI)4 memproyeksikan jika dengan jumlah permintaan gula sebesar itu maka akan dibutuhkan

*
Alamat penulis di P3DI Bidang Ekonomi & Kebijakan Publik, Jl. Jend. Gatot Subroto, Ged. Nusantara 1 Lantai 2, Setjen DPR RI dan email di:
[email protected].
** Alamat penulis di P3DI Bidang Ekonomi & Kebijakan Publik, Jl. Jend. Gatot Subroto, Ged. Nusantara 1 Lantai 2, Setjen DPR RI dan email di:
[email protected].
Penulis mengucapkan terima kasih kepada Bpk. Yanto Togi Ferdinand Marpaung atas inspirasi dan dukungan data/informasi yang
terkait dalam penelitian ini.
1
Kurnia Suci Indraningsih dan A. Husni Malian, Perspektif Pengembangan Industri Gula di Indonesia, (Bogor: Pusat Analisis Sosial Ekonomi
dan Kebijakan Pertanian, Kementerian Pertanian, 2005).
2
Komisi Pengawas Persaingan Usaha Republik Indonesia, Position Paper Komisi Pengawas Persaingan Usaha terhadap Kebijakan dalam
Industri Gula, (Jakarta: Komisi Pengawas Persaingan Usaha Republik Indonesia, 2010), hal. 16.
3
Kementerian BUMN, Revitalisasi Industri Gula BUMN Tahun 2010-2014, (Jakarta: Kementerian BUMN, 2011), hal. 4.
4
Dewan Gula Indonesia, Realisasi Produksi Gula Tahun 2009 dan Target Produksi Gula Tahun 2010, (Jakarta: Disampaikan pada Rapat
Koordinasi Kebijakan Gula Tanggal 15 Februari 2010, 2010).
48 Jurnal Ekonomi & Kebijakan Publik, Vol. 3 No. 1, Juni 2012 47 - 63

impor gula sebesar 2,16 juta ton. Kondisi ini telah penting untuk mendukung tercapainya swasembada
mendorong Indonesia menjadi salah satu importir gula tahun 2014 (baik gula putih, gula kristal rafinasi,
gula terpenting di dunia setelah Rusia. dan raw sugar). Berdasarkan kajian akademis
Selain itu pemenuhan kebutuhan gula di dalam Direktorat Jenderal Pengelolaan Lahan dan Air
negeri dapat juga dicukupi dari produksi gula Kementerian Pertanian, pada tahun 2006 dari 192
rafinasi. Kapasitas produksi terpasang pabrik gula juta hektar luas daratan Indonesia, sebesar 123 juta
rafinasi tahun 2010 sebesar 3,20 juta ton dengan hektar (64,77 persen) merupakan areal budidaya
produksi sekitar 2,25 juta ton. Semetara kapasitas dan sisanya sebesar 67 juta hektar (35,26 persen)
industri gula kristal putih (GKP) sekitar 3,54 juta ton merupakan kawasan lindung. Dari luasan budidaya
dengan produksi sekitar 2,62 juta ton. Jika pabrik tersebut, sebesar 101 juta hektar berpotensi dikelola
gula berbahan baku tebu dan pabrik gula rafinasi bagi kepentingan areal pertanian, yaitu sebesar
secara bersama-sama beroperasi pada kapasitas 25,60 juta hektar bagi lahan basah, sebesar 25,30
produksinya, maka potensi gula nasional dapat juta hektar bagi lahan kering tanaman semusim, dan
mencapai 6,74 juta ton. Namun demikian pemenuhan sebesar 50,90 juta hektar bagi lahan kering tanaman
gula pada gula rafinasi mengandalkan sepenuhnya tahunan. Hingga saat ini dari areal yang berpotensi
pada raw sugar impor sehingga tidak memberikan untuk pertanian tersebut, baru 47 juta hektar yang
multiplier effect khususnya pada industri hulu.5 telah dibudidayakan sebagai areal pertanian dan
Impor gula yang tinggi dipandang sebagai ancaman masih tersisa 54 juta hektar.9 Tanaman tebu termasuk
terhadap kemandirian pangan. Bagaimanapun juga tanaman semusim yang membutuhkan lahan kering
kemandirian pangan menjadi hal penting bagi negara di mana juga berpotensi mengembangkan sisa luasan
berkembang yang berpenduduk besar dan dengan yang telah digunakan bagi areal pertanian sebesar
daya beli yang rendah seperti Indonesia.6 13,42 juta hektar. Sekitar 284,50 ribu hektar lahan
Oleh sebab itu pemenuhan kebutuhan gula potensial untuk tanaman tebu terdapat di Papua,
domestik sebaiknya lebih bertumpu pada industri gula Kalimantan, dan beberapa kawasan timur Indonesia
berbahan baku tebu yang dihasilkan di dalam negeri.7 lainnya.10 Sampai dengan tahun 2011 luas giling
Indonesia mempunyai keunggulan komparatif sebagai atau luas lahan tebu mencapai 450,30 ribu hektar,
produsen gula tebu dari sisi sumber daya alam dan di mana luasan tersebut meningkat dari tahun 2010
iklim, mengingat tebu merupakan tanaman tropis yang hanya 418,26 ribu hektar. Provinsi Jawa Timur
yang secara alamiah tumbuh meluas di daerah tropis. dan Lampung mendominasi (72 persen) terhadap
Pada sektor hulu, pemenuhan kebutuhan gula dapat total luas tanam tebu di Indonesia pada tahun 2011
berasal dari produksi tebu di dalam negeri. Produksi (Gambar 1).11
tebu di dalam negeri pada tahun 2010 sebesar 34,22
juta ton dengan produktivitas sebesar 81,80 ton per
hektar, dan rendemen sebesar 6,47. Bahkan pada
tahun 2011 produksi tebu masih mencapai lebih
dari 30 juta dengan rendemen yang juga meningkat,
yaitu sebesar 7,35.8 Sedangkan pada sektor hilir,
pertumbuhan industri makanan, pengolahan dan
pengawetan makanan, minuman, dan industri
farmasi, industri gula rafinasi, industri kertas, MSG,
particle board, dan bio-energy telah ikut mendorong
sektor perkebunan tebu sebagai pendukung utama Sumber: Kementerian Pertanian, 201212.
industri gula tersebut. Gambar 1. Luas Tanam Tebu
Perkembangan perkebunan tebu di Indonesia di Indonesia Tahun 2011
salah satunya ditunjukkan melalui luas tanam Sejalan dengan meningkatnya areal perkebunan
perkebunan yang terus bertambah dari tahun ke tebu, maka produksi juga meningkat dengan
tahun. Ekstensifikasi tebu menjadi salah satu upaya pertumbuhan sekitar 2,80 persen menjadi sebesar
5
Kementerian BUMN, Op. Cit., hal. 5.
2,85 juta ton pada tahun 2009 dari tahun sebelumnya
6
M. Husein Sawit, Erwidodo, T. Kuntohartono, dan H. Siregar, sebesar 2,66 juta ton. Peningkatan produksi tebu
Penyehatan dan Penyelamatan Industri Gula Nasional, (Bogor,

9
Ibid., hal. 24.
Pusat Penelitian dan Pengembangan Sosial Ekonomi Pertanian, 10
Sulastri Surono, “Kebijakan Swasembada Gula di Indonesia”,
2003), hal. 1.
Jurnal Ekonomi dan Pembangunan Indonesia, 7(1), 2006, hal.
7
Kementerian BUMN, Op. Cit., hal. 4.
65-81.
8
Kementerian Pertanian, Percepatan Pelaksanaan Kegiatan 2012 11
Kementerian Pertanian, Op. Cit., hal. 2.
untuk Suksesnya Swasembada Gula 2014, (Jakarta: Direktorat 12
Ibid., hal. 9.
Jenderal Perkebunan-Kementerian Pertanian, 2012), hal. 2.
Iwan Hermawan & Rasbin, Analisis Penggunaan... 49
tersebut juga didukung oleh harga gula yang terus oleh keterbatasan anggaran. Sedangkan sumber
naik, sehingga memberi insentif petani menanam pendanaan komersial kurang berminat membiayai
tebu. Usahatani tebu sebagai bagian hulu dari investasi yang bersifat jangka panjang dan berisiko
industri gula tetap menarik untuk diusahakan karena tinggi.19 Bahkan Menteri Koordinator Perekonomian
harga gula hampir tidak pernah turun dibandingkan memandang perlu melakukan moratorium konversi
dengan beberapa komoditas pokok lainnya seperti lahan untuk mencegah laju penyusutan lahan
tepung terigu, minyak goreng, dan kedelai, baik pada pertanian akibat alih fungsi lahan pertanian ke non
musim giling maupun bukan musim giling.13 pertanian tersebut, yaitu melalui pola percetakan
sawah baru. Undang-Undang Nomor 41 Tahun
B. Permasalahan 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan
Perubahan penggunaan lahan pertanian Berkelanjutan juga lahir sebagai respon terhadap
produktif di Indonesia menjadi salah satu ancaman laju konversi lahan pertanian hingga 100.000 hektar
serius terhadap ketahanan pangan berkelanjutan.14 lahan per tahun.20
Perubahan tersebut terjadi karena adanya (1) Komoditas padi, jagung, kedelai, gula, dan daging
tarikan penawaran lahan oleh petani pemilik lahan sapi merupakan komoditas pangan utama bagi
dan (2) tarikan permintaan lahan untuk kegiatan masyarakat Indonesia, sehingga upaya pemenuhan
non pertanian yang notabene juga dipengaruhi dari produksi dalam negeri menjadi sangat krusial.
oleh kebijakan pembangunan ekonomi.15 Bentuk Padi dan jagung saat ini sudah mampu dipenuhi
perubahan penggunaan lahan tebu terlihat dari pengadaannya dari produksi dalam negeri dan perlu
kompetisi yang ketat dalam penggunaan lahan untuk dimantapkan kembali di masa mendatang.21 Agar
berbagai kebutuhan, yaitu (1) konversi lahan untuk posisi swasembada padi dan jagung berkelanjutan,
budidaya tanaman lain yang dipicu oleh perolehan maka sasaran produksinya harus dipertahankan
pendapatan dan profit yang lebih baik dengan umur minimal sama dengan peningkatan permintaan
tanam lebih pendek (sekitar 4 bulan) seperti kedelai, dalam negeri, dengan memperhitungkan proyeksi
tembakau, semangka, jagung, dan cabai,16 (2) konversi laju pertumbuhan penduduk, permintaan bahan
lahan pertanian untuk penggunaan yang lain terjadi baku industri dalam negeri, kebutuhan stok nasional,
di wilayah berpenduduk padat seperti di pulau dan peluang ekspor, sehingga sasaran produksi padi
Jawa dan di luar pulau Jawa dengan perkembangan tahun 2014 ditargetkan 75,70 juta ton gabah kering
industrialisasi yang pesat.17 dan (3) tekanan ekonomi giling (GKG) dan jagung 29 juta ton pipilan kering
saat krisis ekonomi telah menyebabkan banyak atau masing-masing tumbuh 3,22 persen per tahun
petani menjual asetnya berupa lahan sawah untuk dan 10,02 persen per tahun. Kedelai, gula, dan
memenuhi kebutuhan hidup. Dampaknya secara daging sapi ditargetkan dapat berswasembada (tidak
umum meningkatkan konversi lahan sawah dan berkelanjutan) pada tahun 2014.22 Jika dibandingkan
meningkatkan penguasaan lahan pada pemilik antara gula dan beras, maka alokasi sumber daya
modal.18 Di sisi lain pembukaan areal pertanian pembangunan lebih banyak diprioritaskan pada
baru (sawah dan perkebunan) memerlukan biaya upaya peningkatan produksi beras, sehingga
besar dan pembiayaan oleh Pemerintah terkendala swasembada beras dapat terwujud pada tahun 1984,
sedangkan swasembada gula hingga saat ini belum
13
Komisi Pengawas Persaingan Usaha Republik Indonesia, Op. terwujud.23 Berdasarkan sasaran konsumsi energi
Cit., hal. 2-3.
14
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, Indonesia 19
Kamar Dagang dan Industri Indonesia, Roadmap Pembangunan
Climate Change Sectoral Roadmap, Sektor Pertanian, (Jakarta:
Ekonomi Indonesia 2009-2014 dalam Sumbangsih Pemikiran
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, 2010), hal. 8.
Dunia Usaha di Indonesia untuk Pemerintah Republik
15
Bambang Irawan, “Konversi Lahan Sawah: Potensi Dampak,
Indonesia Masa Bakti 2009-2014, (Jakarta: Kamar Dagang
Pola Pemanfaatannya, dan Faktor Determinan”, Forum
dan Industri Indonesia, 2009).
Penelitian Agro Ekonomi, 23(1), 2005, hal. 15. 20
Hermas Effendi Prabowo dan R. Adhi Ksp, “Perlu Moratorium
16
Alina Mustaidah dan A. A Hidayah, “Budidaya Tebu Makin
Konversi Lahan Pertanian”, (http://bisniskeuangan.kompas.
Mahal”, (http://www.beritasatu.com/ ekonomi/31119-
com/read/2011/09/19/11171230/Perlu.Moratorium.
budidaya-tebu-makin-mahal.html, diakses 24 Februari
Konversi.Lahan.Pertanian, diakses 23 februari 2012).
2012). 21
Pantjar Simatupang, Soentoro, dan Erwidodo, Reformasi
17
Tulus Tambunan, Ketahanan Pangan di Indonesia:
Industri Gula dan Dampaknya terhadap Pemantapan
Mengidentifikasi Beberapa Penyebab, (Jakarta: Pusat Studi
Swasembada Beras dalam Analisis dan Perspektif Kebijakan
Industri dan UKM, Univesritas Trisakti, 2008), hal. 23.
Pembangunan Pertanian Pasca Krisis Ekonomi, (Bogor: Pusat
18
Nyak Iham, Y. Syaukat, dan S. Friyatno, Perkembangan dan
Penelitian Sosial Ekonomi Pertanian, 1999), hal. 35.
Faktor-Faktor yang Mempengaruhi Konversi Lahan Sawah 22
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, Op. Cit., hal.
serta Dampak Ekonominya, (Bogor: Pusat Penelitian dan
10.
Pengembangan Sosial Ekonomi Pertanian dan Institut 23
Pantjar Simatupang, Soentoro, dan Erwidodo, Op. Cit., hal.
Pertanian Bogor, 2003), hal. 19
35.
50 Jurnal Ekonomi & Kebijakan Publik, Vol. 3 No. 1, Juni 2012 47 - 63

terhadap angka kecukupan gizi pada tahun 2014, lahan sawah ke lahan non pertanian serta teknologi
bagaimanapun padi-padian masih mendominasi mengalami stagnasi, maka peningkatan produksi
(51,0 persen) dibandingkan gula yang berkontribusi beras hanya terwujud jika dan hanya jika produksi
hanya 5 persen.24 gula mengalami penurunan, dan sebaliknya. Dengan
Secara teknis usahatani tebu saling bersaing kata lain, produksi beras berkorelasi negatif dengan
dengan usahatani padi dalam penggunaan sumber produksi gula sehingga tujuan swasembada beras
daya pertanian primer, baik lahan, tenaga kerja, dan dan tujuan swasembada gula saling bersubstitusi,
irigasi. Budidaya tebu, terutama pada lahan sawah yang berarti tidak dapat diwujudkan secara bersama-
berpengairan teknis semakin mahal. Menurut Ketua sama pada keterbatasan lahan dan stagnasi teknologi
Kompartemen Manajemen Ikatan Ahli Gula Indonesia, produksi. 29
Adig Suwandi, berdasarkan struktur biaya produksi Hingga saat ini sentra produksi gula dan
terbesar maka sewa lahan dan bibit mendominasi.25 beras Indonesia berada di pulau Jawa, yang lahan
Di pulau Jawa usaha tebu padi bersaing dengan pertaniannya cenderung menurun. Menurut Dewan
usaha tani padi dalam pemanfaatan lahan sawah. Gula Indonesia, penurunan lahan tersebut salah
Hal ini berarti jika sumber daya primer terbatas satunya disebabkan oleh sulitnya pengembangan
dan bahkan menurun karena misalnya ada konversi areal baru dan alih fungsi lahan pertanian ke non
lahan sawah ke lahan non pertanian serta teknologi pertanian30, termasuk persaingan penggunaan lahan
mengalami stagnasi, maka peningkatan produksi dengan komoditas lainnya, seperti padi dan tanaman
beras hanya terwujud jika dan hanya jika produksi perkebunan lainnya.31 Sementara itu teknologi
gula mengalami penurunan, dan sebaliknya. Dengan usahatani tebu dan padi sudah menunjukkan
kata lain, produksi beras berkorelasi negatif dengan gejala stagnasi. Dalam kondisi seperti ini hubungan
produksi gula sehingga tujuan swasembada beras substitusi antara produksi tebu dan padi semakin
dan tujuan swasembada gula saling bersubstitusi, kuat sehingga peningkatan produksi padi akan
yang berarti tidak dapat diwujudkan secara bersama- menyebabkan produksi tebu menurun, pada akhirnya
sama pada keterbatasan lahan dan stagnasi teknologi akan mengancam upaya pencapaian swasembada
produksi. 26 gula. Tidak mengherankan jika target swasembada
Tabel 1. Target, Sasaran Produksi, dan Pertumbuhan Lima Komoditas Pangan Utama Tahun 2010-2014
Sasaran Produksi (Juta Ton)
No. Komoditas Target Tahun 2009 (Juta Ton) Pertumbuhan per Tahun (Persen)
2010 2014
1. Padia Swasembada Berkelanjutan 63,844d 66,68 75,70 3,22

2. Jagungb Swasembada Berkelanjutan 17,664d 19,80 29,00 10,02

3. Kedelaib Swasembada Tahun 2014 1,004d 1,30 2,70 20,05

4. Gula Swasembada Tahun 2014 2,855e 2,99 5,70 17,63

5. Daging Sapi c
Swasembada Tahun 2014 0,405e
0,41 0,55 7,30

Sumber: Kementerian Pertanian, 2010. 27

Keterangan: a = gabah kering gilih (GKG); b = pipilan kering (PK); c = karkas; d = angka gula menjadi target yang selalu bergerak yang telah
ramalan III; 5 = Angka target beberapa kali mengalami penundaan. Swasembada
Secara teknis usahatani tebu saling bersaing gula pernah ditetapkan dicapai pada tahun 2007,
dengan usahatani padi dalam penggunaan sumber kemudian mundur menjadi tahun 2008, dan saat ini
daya pertanian primer, baik lahan, tenaga kerja, dan kembali diundur menjadi tahun 201432. Opportunity
irigasi. Budidaya tebu, terutama pada lahan sawah cost dari komoditas lain, terutama padi dan alih fungsi
berpengairan teknis semakin mahal. Menurut Ketua lahan menjadi ancaman yang akan mengganggu upaya
Kompartemen Manajemen Ikatan Ahli Gula Indonesia, tercapainya sasaran swasembada gula pada tahun
Adig Suwandi, berdasarkan struktur biaya produksi 2014. Bagaimanapun kemandirian pangan menjadi
terbesar maka sewa lahan dan bibit mendominasi.28 penting bagi negara berkembang yang berpenduduk
Di pulau Jawa usaha tebu padi bersaing dengan besar dan dengan daya beli yang rendah seperti
usahatani padi dalam pemanfaatan lahan sawah. Indonesia.33
Hal ini berarti jika sumber daya primer terbatas
dan bahkan menurun karena misalnya ada konversi 29
Pantjar Simatupang, Soentoro, dan Erwidodo, Loc. Cit.
30
Dewan Gula Indonesia, Loc. Cit.
24
Kementerian Pertanian, Op. Cit., hal. 90. 31
Kementerian BUMN, Op. Cit., hal. 1.
25
Alina Mustaidah dan A. A. Hidayah, Op. Cit. 32
Bustanul Arifin, "Ekonomi Swasembada Gula Indonesia",
26
Pantjar Simatupang, Soentoro, dan Erwidodo, Loc. Cit. Economic Review No. 211 (http:/www.Scribd.com/
27
Ibid., hal. 54. doc/77004759/GULA, diakses 24 Februari 2012).
28
Alina Mustaidah dan A. A. Hidayah, Op. Cit. 33
M. Husein Sawit, Erwidodo, T. Kuntohartono, dan H. Siregar,
Loc. Cit.
Iwan Hermawan & Rasbin, Analisis Penggunaan... 51
C. Tujuan Penelitian Zt = Peubah penjelas lainnya yang relevan tahun
Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis t.
penggunaan lahan untuk tebu dan padi terhadap Koefisien α bernilai 0 ≤ α ≤ 1 dan merupakan pengukur
capaian sasaran swasembada gula tahun 2014. kecepatan penyesuaian areal aktual sebagai respon
terhadap faktor-faktor yang mempengaruhi areal
II. TINJAUAN PUSTAKA, TINJAUAN EMPIRIS, DAN panen yang akan direncanakan.36
KERANGKA PEMIKIRAN Jika persamaan 3 disubstitusikan ke persamaan 2
A. Tinjauan Pustaka maka menjadi:
1. Respon Produksi Pertanian At = a0α + a1αPt + a2αZt + (1-α)At-1 ....................(4)
Seringkali biaya dan penerimaan yang diperoleh Atau dapat direformulasi ke dalam persamaan
oleh petani sangat dipengaruhi oleh harga di pasar, struktural menjadi:
meskipun risiko yang dihadapi tidak dengan mudah At = β0 + β1Pt + β2Zt + β3At-1 + εt .…....................(5)
dikuantitatifkan. Namun demikian perkiraan dari Di mana:
tingkah laku pengoptimalannya dapat dipelajari,
At = Areal panen suatu komoditas tahun t.
di mana harga bayangan dan biaya kesempatan
menjadi determinasi yang krusial dalam penawaran A*t = Respon areal panen yang diinginkan tahun t.
pertanian. Oleh sebab itu penawaran pertanian Pt = Harga komoditas aktual per unit tahun t
mengikuti respon perubahan harga dari harga output P*t = Harga komoditas yang diinginkan per unit
dan input.34 tahun t
Respon penawaran yang terkenal adalah model
Zt = Peubah lain yang mempengaruhi areal
penyesuaian Nerlove. Model ini disusun sebagai
panen tahun t.
persamaan identitas yaitu perkalian antara luas
areal panen dan produktivitas, di mana dirumuskan εt = Faktor penganggu stokastik tahun t.
sebagai berikut:
Qt = At*Yt ........................................................ (1) Elastisitas areal terhadap harga output pada
Di mana: jangka pendek (εAP(SR)) dan jangka panjang (εAP(LR)) pada
nilai rataan areal dan harga masing-masing adalah37:
Qt = Produksi suatu komoditas tahun t (kg).
(εAP(SR)) = b1(P/A) ............................................. (6)
At = Areal panen suatu komoditas tahun t (ha). (εAP(LR)) = (εAP(SR))/(1-b3) .................................... (7)
Yt = Produktivitas suatu komoditas tahun t (kg/ Di mana:
ha). εAP(SR) = Elastisitas jangka pendek.
Keputusan produksi diambil pada saat waktu
εAP(LR) = Elastisitas jangka panjang.
t yang didasarkan pada harga saat itu atau Pt maka
tidak akan terealisasi pada waktu t, melainkan pada b1 = Dugaan parameter peubah eksogenus.
saat t+1. Maka fungsi penawaran dapat melibatkan b3 = Dugaan parameter peubah endogenus.
lag dalam peubah penjelasnya. Namun demikian P = Harga komoditas.
diduga akan terjadi multikolinieritas antar peubah
A = Areal panen suatu komoditas.
lag tersebut. Modifikasi model diperlukan terhadap
model respon produksi tersebut.
2. Production Possibility Frontier
Banyak penelitian menggunakan model respon
Menurut Penson Jr, et al38, ketika membahas
produksi Nerlove, di mana model dimodifikasi dan
produksi, selain menganalisis penggunaan kombinasi
dikembangkan, model awal tetap digunakan sebagai
input untuk menghasilkan suatu produk, penting pula
formula dasarnya.35 Berdasarkan asumsi dalam model
untuk memahami efek substitusi di antara produk
penyesuaian parsial Nerlove, maka respon areal yang
tersebut guna memaksimumkan keuntungan. Oleh
direncanakan dirumuskan sebagai berikut:
sebab itu diperlukan konsep production possibilities
At - At-1 = α(A*t - At-1) ....................................... (2)
frontier (PPF), baik dalam jangka pendek yang
A*t = a0 + a1Pt + a2Zt ......................................... (3)
Di mana: 36
C. W. Labys, Dynamic Commodity Models: Specification,
a = Koefisien penyesuaian parsial. Estimation and Simulation, (Lexington: C. Health and
Company, 1973).
Pt = Harga output tahun t. 37
Made Oka Adnyana, “Penerapan Model Penyesuain Parsial
Nerlove dalam Proyeksi Produksi dan Konsumsi Beras”, Soca,
34
Marc Nerlove, “The Dynamics of Supply: Retrospect and 4(1), 2004, hal. 57-71.
Prospect”, American Agricultural Economics Association,
38
John B. Penson, O. T. Capps Jr., C. P. Rosson III, and R.
Discussion Paper No. 34, 1979, p. 1. Woodward, Introduction to Agricultural Economics, Fifth
35
Ibid. Edition, (Boston: Prentice Hall, Boston, 2010).
52 Jurnal Ekonomi & Kebijakan Publik, Vol. 3 No. 1, Juni 2012 47 - 63

mengasumsikan bahwa input adalah tetap maupun b. Production Possibility Frontier dengan Dua
dalam jangka panjang yang mengasumsikan input Output Berubah
adalah variabel. Menurut Coelli39, kombinasi dari output yang
konsep production possibility frontier menjelaskan diproduksi dengan menggunakan tingkat input
output yang maksimum dari kombinasi yang berbeda tertentu atau pada kasus satu input dengan dua ouput
dari dua produk perusahaan yang diproduksi. Konsep dapat diilustrasikan dengan production possibility
production possibility frontier dapat dijelaskan curve (PPC), di mana diformulasikan sebagai berikut:
melalui dua pendekatan, yaitu: (1) production x1 = g(y1, y2)..................................................... (8)
possibilities frontier dengan satu output berubah Kombinasi outputnya memiliki pendekatan yang
dan (2) production possibilities frontier dengan dua sama dengan kurva isoquant, di mana kurva tersebut
output berubah. menunjukkan kombinasi input untuk memproduksi
a. Production Possibility Frontier dengan Satu suatu produk. Sedangkan jika production possibility
Output Berubah curve menunjukkan kombinasi-kombinasi output
Production possibilities frontier dengan satu yang mungkin dapat diproduksi dengan menggunakan
output berubah diilustrasikan dengan hubungan input tertentu.
antara 1 input dan 1 output produksi. Hubungan Production possibility curve digambarkan berdasarkan
tersebut dapat disajikan pada Gambar 2. Production masing-masing inputnya. Lebih lanjut dianalisis
Possibility Frontier menunjukkan output yang kombinasi output yang dapat memaksimumkan
maksimum yang dihasilkan dari penggunaan inputnya. keuntungan, pada tingkat input tertentu, akan sama
Atau dengan kata lain, kurva ini juga menunjukkan dengan revenue yang maksimum. Garis isorevenue
penggunaan teknologi di dalam suatu industri. Titik ekuivalen dengan garis isocost, di mana memiliki
A menunjukkan bahwa jika perusahaan beroperasi slope negatif (-p1/p2). Titik optimal (revenue yang
pada titik A maka dikatakan tidak efisien karena secara maksimum) akan ditentukan oleh persinggungan
teknis output masih bisa dinaikkan hingga ke titik B antara garis isorevenue dengan production possibility
tanpa membutukan tambahan input. Kurva tersebut curve (titik A). Produksi pada titik-titik production
juga dapat mengilustrasikan feasible production set possibility curve selain titik A akan berimplikasi
di mana menunjukkan set dari kombinasi input dan pada total revenue yang lebih rendah. Sedangkan
output yang feasible. Set tersebut berada pada titik perubahan teknologi yang digunakan dalam produksi
antara production frontier (0F’). juga dapat merubah production possibility.
Jika perusahaan beroperasi pada titik A dan Gabah
kemudian bergerak ke titik B maka perusahaan Ribu Ton

beroperasi secara efisiens teknis, di mana slope- 140

M
Of
nya menjadi lebih besar. Atau dengan kata lain
tingkat produktivitas perusahaan menjadi lebih
tinggi pada titik B. Jika perusahaan beroperasi Of* N

bergerak ke titik C, maka garis yang ditarik dari titik 60 C

nol bersinggungan dengan kurva production frontier

dan titik ini merupakan titik maksimum dari possible
productivity. Titik C juga disebut titik yang secara A

teknis skalanya optimal. Beroperasi pada titik lainnya B

0 Ov 40 Ov * 90 Tebu
pada kurva production frontier akan memberikan Ribu Ton

hasil produktivitas yang lebih rendah. Sumber: Penson Jr, et al, 2010 (dimodifikasi).
Gambar 3. Perubahan Harga terhadap Kombinasi
Output B
Produksi Tebu dan Gabah
C F’
A

Pada Gambar 3 dimisalkan ada dua produk, yaitu

gabah dan tebu, terkait dengan input produksi berupa
lahan. Misalkan perusahaan/petani memproduksi
gabah dan tebu di titik M dengan input luas lahan.
Jika terjadi penurunan harga dasar gabah maka akan
menyebabkan perubahan slope isorevenue (rasio
0
Luas Lahan harga tebu dan gabah) dari AB menjadi BC. Kombinasi
Sumber: Coelli, Rao, and Battese, 1998. Tim Coelli, D. S. Prasada Rao, and G. E. Battese, An Introduction
39

Gambar 2. Produktivitas, Efisiensi Teknis, dan Skala to Efficiency and Productivty Analysis, (Dordrecht: Kluwer
Ekonomi Academic Publisher, 1998), hal. 59-61.
Iwan Hermawan & Rasbin, Analisis Penggunaan... 53
baru dari produksi yang maksimal berada di titik industri gula Indonesia. Industri gula tebu dapat
N. Keuntungan yang maksimum yang terkendala tumbuh berkembang berkelanjutan bila ditopang
akhirnya menurun, yaitu dari Ov ke Ov* (Ov*, Of*). Oleh oleh 3 pilar yang kokoh, berimbang, dan terintegrasi,
sebab itu produksi gabah dan tebu yang diproduksi yaitu usahatani tebu, pabrik gula, dan Research
sangat tergantung pada perubahan harga inputnya and Development. Sedangkan masalah utama yang
masing-masing, stok input, teknologi yang digunakan, dihadapi pabrik gula nasional adalah inefisiensi dan
dan harga relatif tebu dan gabah. produktivitas yang rendah. Pengembangan areal
tebu lahan kering menjadi alternatif yang paling
B. Tinjauan Empiris mungkin untuk mengembangkan pabrik gula di Jawa
Studi yang terkait dengan tebu dan pergulaan dan luar Jawa.
Indonesia sudah banyak dilakukan, mulai dari sisi Penelitian Susila dan Antara44 memprediksikan
usahatani, industri gula, efisiensi pabrik gula, dan liberalisasi perdagangan masih memberikan net
perdagangan gula. Cahyani40 menganalisis daya saing benefit pada komoditas perkebunan, sedangkan
beserta strategi untuk mengembangkan agribisnis penelitian Abidin45 menganalisis dampak liberalisasi
gula Indonesia di mana memerlukan komitmen dari perdagangan terhadap keragaan industri gula
seluruh stakeholder untuk mencapai swasembada Indonesia dengan pendekatan analisis kebijakan.
gula berdaya saing. Maria41 juga menjelaskan bahwa Siagian46 lebih memfokuskan pada evaluasi
perlu dukungan bagi produsen atau industri gula kemampuan industri gula dalam menghadapi
untuk meningkatkan produksinya melalui jaminan era liberalisasi perdagangan dengan pendekatan
harga yang kompetitif mengingat pengaruh produksi fungsi biaya multi-input multi-output. Implikasi
terhadap ketersediaan gula lebih elastis daripada kebijakannya bahwa untuk meningkatkan skala usaha
impor (sinergi antara kebijakan tataniaga dengan pabrik gula dapat dilakukan dengan contrack farming
kebijakan produksi (on farm). Sedangkan Susila antara petani tebu dan pabrik gula guna menjaga
dan Sinaga42 menjelaskan jika pada dekade terakhir pasokan sepanjang waktu. Namun demikian seluruh
industri gula Indonesia mengalami penurunan karena penelitian tersebut belum secara detail menganalisis
faktor internal dan eksternal. Secara khusus salah satu pengaruh penggunaan lahan, khususnya padi, terkait
masalah internal tersebut adalah menurunnya areal pencapaian swasembada gula.
dan meningkatnya proporsi areal tebu tegalan. Dengan
menggunakan metode ekonometrika, ditemukan C. Kerangka Pemikiran
hasil bahwa kebijakan yang berkaitan dengan harga Pemerintah telah menetapkan beberapa
output, areal tebu dan produksi pada perkebunan komoditas, yaitu beras, tebu, dan daging, untuk
rakyat secara umum lebih responsif bila dibandingkan diupayakan diproduksi di dalam negeri karena
dengan respon areal dan produksi Perseroan Terbatas pertimbangan kesesuaian ekosistem (comparative
Perkebunan Nusantara (PTPN) serta perkebunan advantage), kebutuhan pokok utama (basic
swasta. Areal perkebunan tebu rakyat juga lebih needs), dan kepentingan ketahanan pangan. Target
responsif terhadap perubahan harga input (pupuk). swasembada gula sendiri direncanakan akan
Kebijakan yang berkaitan dengan harga output, harga dicapai pada tahun 2014. Berbagai rencana dan
tingkat petani merupakan kebijakan yang lebih efektif. kegiatan telah dilakukan oleh Pemerintah, yaitu:
Penelitian Mardianto et al43 berusaha menjelaskan (1) program Revitalisasi, Perikanan, dan Kehutanan
secara deskripsi peta jalan untuk merestrukturisasi (RPKK), di mana pembangunan ketahanan pangan
fokus pada peningkatan kapasitas produksi untuk
40
Utari Evy Cahyani, “Analisis Dayasaing dan Strategi
Pengembangan Agribisnis Gula di Indonesia”, Skripsi Program
lima komoditas pangan strategis, termasuk tebu,
Studi Manajemen Agribisnis, Institut Pertanian Bogor, 2008, (2) penyusunan road map industri gula yang
hal. 129-130. dibagi menjadi 3 tahap yaitu: (1) sasaran jangka
41
Maria, “Analisis Kebijakan Tataniaga Gula terhadap pendek (tahun 2010-2015), yaitu (a) tercapainya
Ketersediaan dan Harga Domestik Gula Pasir di Indonesia”, swasembada gula tahun 2014 (gula putih, gula kristal
Disampaikan dalam Seminar Nasional Peningkatan Daya
rafinasi, dan raw sugar), (b) revitalisasi program
Saing Agribisnis Berorientasi Kesejahteraan Petani, 14
Oktober 2009, Bogor, hal. 13. 44
Wayan R. Susila. dan M. Antara, “Esensi dan Dampak
42
Wayan R. Susila dan B. M. Sinaga, “Esensi dan Dampak Liberalisasi Perdagangan pada Sub Sektor Perkebunan”, Soca,
Liberalisasi Perdagangan pada Sub Sektor Perkebunan”, 2004, 4(1): hal. 27-33.
Jurnal Sosial-Ekonomi Pertanian dan Agribisnis, Soca, 23(1), 45
Zainal Abidin, “Dampak Liberalisasi Perdagangan terhadap
2004, hal. 42. Keragaan Industri Gula Indonesia: Suatu Analisis Kebijakan”,
43
Sudi Mardianto, Pantjar Simatupang, Prajogo U. Hadi, Husni Disertasi Doktor, Institut Pertanian Bogor, 2000.
Malian, dan Ali Susmiadi, “Peta Jalan (Road Map) dan 46
Victor Siagian, “Analisis Efisiensi Biaya Produksi Gula di Indonesia:
Kebijakan Pengembangan Industri Gula Nasional”, Forum Pendekatan Fungsi Biaya Multi-Input Multi-Output”, Disertasi
Penelitian Agro Ekonomi, 23(1), 2005, hal. 19-37. Doktor, Institut Pertanian Bogor, 1999.
54 Jurnal Ekonomi & Kebijakan Publik, Vol. 3 No. 1, Juni 2012 47 - 63

pabrik gula melalui peningkatan mutu dan volume III. METODOLOGI

produksi gula putih, (c) peningkatan produksi raw A. Sumber dan Jenis Data
sugar dalam negeri, dan (d) memberlakukan Standar Jenis data yang digunakan adalah data runtun
Nasional Indonesia (SNI) wajib gula putih; (2) sasaran tahun 1980-2010. Data bersumber dari laporan
jangka menengah (tahun 2015-2020), yaitu: (a) dan publikasi resmi serta instansi terkait, yaitu
pemenuhan berbagai jenis gula dari produksi dalam Badan Pusat Statistik, International Monetary Fund,
negeri, (b) ekspor gula setelah kebutuhan dalam Kementerian Pertanian, Dewan Gula Indonesia,
negeri terpenuhi, (c) restrukturisasi teknologi proses Direktorat Jenderal Perkebunan, harian terbitan
pada industri gula, (d) penghapusan dikotomi pasar Jakarta, dan sumber dari internet. Peubah luas lahan
gula rafinasi sehingga dapat dijual ke konsumen diproksi menggunakan luas areal panen, peubah
langsung; dan (3) sasaran jangka panjang (tahun harga pupuk merupakan proksi harga pupuk urea,
2020-2025), Indonesia menjadi negara produsen peubah harga jagung merupakan harga jagung
gula yang mampu memasok kebutuhan negara lain pipilan, peubah harga kedelai merupakan harga
di kawasan Asia Pasifik. kedelai di dalam negeri.
Tabel 3. Jenis, Sumber Data, dan Metode Analisis yang Digunakan
No. Tujuan Jenis Data Periode Analisis Sumber Data Metode Analisis

1. Menganalisis penggunaan luas lahan tebu dan padi terkait Data sekunder Tahun 1980-2010 IMF, BPS, DGI, Ditjen Ekonometrika (Syslin)
dengan target swasembada gula Indonesia Perkebunan

Implikasi target swasembada tersebut adalah Metode analisis utama yang digunakan
alokasi penggunaan sumber daya, baik sumber dalam penelitian adalah ekonometrika dalam
daya alam, sumber daya manusia, sumber daya bentuk persamaan simultan. Hasil akhir analisis
finansial, dan sumber daya ilmu dan teknologi. ekonometrika berupa model ekonomi yang akan
Masing-masing indikator dalam capaian target memberikan gambaran tentang faktor-faktor yang
swasembada gula memerlukan dukungan sumber mempengaruhi produksi tebu dan padi, dan luas
daya yang maksimal. Salah satu sumber daya yang lahan tebu dan padi di Indonesia.
terpenting bagi petani adalah ketersediaan lahan Identifikasi model dengan pendekatan order
sebagai tempat berbudidaya. Perkembangan dan condition menunjukkan jika model overidentified
pembangunan ekonomi telah mendorong alih fungsi sehingga metode pendugaan parameter model
lahan pertanian ke sektor non pertanian, seperti menggunakan 2SLS (Two Stage Least Squares)
perumahan, perkantoran, dan lain-lainnya. Selain dengan prosedur Syslin. Peramalan peubah eksogen
itu, nilai ekonomis komoditas lain yang lebih tinggi, menggunakan metode Stepar dan prosedur Forecast.
seperti padi, kelapa sawit, cokelat, dan karet, telah Sedangkan peramalan peubah endogen menggunakan
menstimulasi penurunan pengusahaan tebu. Bahkan metode Newton dengan prosedur Simnlin. Seluruh
padi, menjadi kompetitor yang paling signifikan proses dianalisis dengan menggunakan program
terkait penggunaan lahan pertanian tersebut. Statistical Analysis System (SAS) versi 9,0.
Secara teknis usahatani tebu saling bersaing
dengan usahatani padi dalam penggunaan sumber B. Analisis Model Ekonomi Produksi Tebu dan
daya pertanian primer, baik lahan, tenaga kerja, dan Padi
irigasi. Di pulau Jawa usahatani tebu bersaing dengan Model merupakan representasi dari dunia
usahatani padi dalam pemanfaatan lahan sawah. nyata. Model operasional ekonomi gula dibangun
Hal ini berarti jika sumber daya primer terbatas dan berdasarkan teori dan empiris. Hubungan ekonomi
apalagi menurun misalnya karena adanya konversi antara peubah dalam model diformulasikan dalam
lahan sawah pada penggunaan lahan non pertanian, model ekonometrika agar diketahui arah dan besaran
sedangkan teknologi mengalami stagnasi maka dari dugaan parameter persamaan perilakunya.
peningkatan produksi beras hanya terwujud jika Berdasarkan keterkaitan antar peubah dalam
dan hanya jika produksi gula mengalami penurunan, blok, maka disusun persamaan-persamaan yang
dan sebaliknya. Dengan kata lain, produksi beras terdiri dari peubah-peubah endogen dan eksogen.
berkorelasi negatif dengan produksi gula sehingga Penentuan peubah-peubah tersebut didasarkan pada
tujuan swasembada beras dan tujuan swasembada kerangka teoritis, studi terdahulu, dan juga kondisi di
gula saling bersubstitusi pada kondisi keterbatasan lapangan. Peubah-peubah yang dipilih merupakan
lahan dan stagnasi teknologi produksi. peubah yang dianggap berpengaruh dan terutama
disesuaikan dengan ketersediaan data. Persamaan-
persamaan dibangun sebagai satu kesatuan, di mana
persamaan-persamaan tersebut dilatarbelakangi
Iwan Hermawan & Rasbin, Analisis Penggunaan... 55
oleh fungsi produksi sederhana yang kemudian A. Analisis Penggunaan Luas Lahan Tebu dan Padi
dikembangkan dan disesuaikan dengan tujuan Hubungan ekonomi di dalam model
penelitian ini. Persamaan-persamaan tersebut terdiri dikonstruksikan dengan pertimbangan teori
dari (1) persamaan luas lahan tebu di pulau Jawa, ekonomi sebagai first order necessary condition
(2) persamaan luas lahan tebu di luar pulau Jawa, dan ekonometrika sebagai second order sufficient
(3) persamaan luas lahan padi di pulau Jawa, dan (4) condition.47 Berdasarkan hasil dugaan parameter,
persamaan luas lahan padi di luar pulau Jawa. maka diperoleh hasil bahwa luas lahan tebu di pulau
Jawa dipengaruhi oleh faktor-faktor dari rasio harga
IV. HASIL DAN PEMBAHASAN antara gula dan tebu, perubahan harga padi, lag
Hasil pendugaan parameter terhadap harga kedelai, dan lag produksi tebu di pulau Jawa
persamaan-persamaan struktural menunjukkan (Tabel 4). Jika rasio harga gula dan tebu naik satu
indikator statistik yang baik. Hal ini ditunjukkan dari satuan maka akan meningkatkan luas lahan tebu di
nilai R2 secara umum berkisar antara 0,57 sampai pulau Jawa sebesar 96.396,5 hektar, dengan hal-hal
0,96, di mana secara umum peubah-peubah penjelas lainnya dianggap konstan. Hasil ini sejalan dengan
dalam persamaan perilaku dapat menjelaskan dengan hasil penelitian oleh Soentoro48 yang spesifik pada
baik peubah endogen. Nilai statistik uji F umumnya luas lahan tebu di Jawa, sedangkan hasil penelitian
tinggi, yaitu berkisar antara 4,10 sampai 56,17, yang Susila dan Sinaga49 secara spesifik mendisagregasi
berarti bahwa variasi peubah-peubah penjelas dalam berdasarkan jenis pengusahaannya. Di sisi lain jika
persamaan perilaku secara bersama-sama mampu dikaitkan dengan komoditas substitusi tebu, seperti
menjelaskan dengan baik variasi peubah endogennya padi, kedelai, dan jagung, maka apabila terjadi
pada taraf α = 0,0001 sampai α = 0,005. Semua tanda perubahan harga padi naik Rp.1 per kg hal tersebut
dugaan parameter juga telah sesuai dengan harapan akan menurunkan luas panen tebu di pulau Jawa
dan logis dari sudut pandang teori ekonomi. sebesar 55,81 hektar dan jika harga kedelai tahun
Keterkaitan antar peubah dalam persamaan sebelumnya naik Rp.1 kg maka akan menurunkan
struktural untuk data time series seringkali banyak luas lahan tebu di pulau Jawa sebesar 14,61 persen.
dijumpai masalah autokorelasi. Pada model ekonomi Harga jagung tidak signifikan mempengaruhi luas
ini diprioritaskan kriteria ekonomi di atas kriteria lahan tebu di pulau Jawa.
Tabel 4. Hasil Dugaan Parameter Persamaan Luas Lahan Tebu
di Pulau Jawa Tahun 1980-2010
Peubah Dugaan Parameter t-hitung Pr > |t| Label

Intercept 131.215,70 1,46 C

0,16 Intersep

RHGTRt 96.396,50 2,03B 0,05 Rasio Harga Gula dg. Harga Tebu

DHPRt -55,81 -1,77 B

0,09 Perubahan Harga Padi

HKKRt -14,61 -2,03B 0,05 Lag Harga Kedelai

GHJRt -37,40 -0,35 0,73 Laju Harga Jagung

RCHt 493,80 0,03 0,98 Rasio Curah Hujan

KVLt-1 -0,02 -0,21 0,84 Lag Konversi Lahan

LTJt-1 0,27 1,58 C

0,13 Lag Luas Lahan Tebu Jawa

R2 = 0,57; F-hitung = 4,10; DW = 1,50

Sumber: Hasil olah data dengan SAS 9,0.
Keterangan: B : signifikan pada α = 10 persen (1-tailed).
C : signifikan pada α = 15 persen (1-tailed).

statistik dan ekonometrika. Nilai Durbin Watson (DW) 47

A. Koutsoyiannis, Theory of Econometrics: An Introductory
berkisar antara 1,50 sampai 2,05. Nilai terendah DW Exposition of Econometric Methods, Second Edition, (London:
terdapat pada persamaan luas lahan tebu di pulau The MacMillan Press Ltd., 1977).
48
Soentoro, “Implikasi Undang-Undang Sistem Budidaya Tanaman
Jawa, sedangkan nilai DW tertinggi pada persamaan terhadap Pengembangan Industri Gula”, Dalam Prosiding
luas lahan tebu di luar pulau Jawa. Berdasarkan Perspektif Pengembangan Agribisnis di Indonesia, (Jakarta: Pusat
seluruh indikator-indikator uji statistik, maka model Penelitian Sosial Ekonomi Pertanian, Kementerian Pertanian,
ekonomi yang digunakan cukup representatif dalam 1993), hal. 227.
menjelaskan penggunaan lahan lahan tebu dan padi
49
Wayan R. Susila dan B. M. Sinaga, “Analisis Kebijakan Industri
Gula Indonesia”, Jurnal Sosial-Ekonomi Pertanian dan Agribisnis,
di Indonesia.
Soca, 23(1), 2005, hal. 30-53.
56 Jurnal Ekonomi & Kebijakan Publik, Vol. 3 No. 1, Juni 2012 47 - 63

Lag luas panen tebu di pulau Jawa yang peningkatan luas tanam tebu dapat mengurangi
signifikan menunjukkan apabila luas panen tebu di produksi padi cukup signifikan, dan dapat
pulau Jawa tahun lalu naik sebesar 1 hektar, maka mengganggu capaian ketahanan pangan. Fenomena
luas panen tebu di pulau Jawa pada tahun sekarang penurunan produksi dan produktivitas, sekaligus
akan naik 0,27 hektar. Atau terdapat tenggang waktu penurunan penerimaan ekonomis usahatani
yang relatif lambat bagi luas panen tebu di pulau telah membuat banyak petani tebu mengonversi
Jawa dalam menyesuaikan kembali pada tingkat menjadi usahatani lain atau dengan pola tanam lain
keseimbangannya dalam merespon perubahan yang lebih menguntungkan. Pasca dari kebijakan
situasi perekonomian. sentralistis dan komando dari skema Tebu Rakyat
Sedangkan faktor-faktor penggunaan luas panen Intensifikasi (TRI) pada awal era reformasi, petani
padi di luar pulau Jawa dipengaruhi oleh rasio harga masih perlu dibiasakan untuk mengadopsi pilihan-
gula dengan tebu, laju harga kedelai, tren waktu, pilihan ekonomis yang lebih rasional.51
Tabel 5. Hasil Dugaan Parameter Persamaan Luas Lahan Tebu
di Luar Pulau Jawa Tahun 1980-2010
Peubah Dugaan Parameter t-hitung Pr > |t| Label

Intercept 19.523,02 0,47 0,65 Intersep

RHGTRt-1 23.929,09 1,71C 0,10 Rasio Lag Harga Gula dg. Lag Harga Tebu

HPRt-1 -10,49 -0,83 0,42 Lag Harga Padi

GHKKRt -25,91 -1,52C 0,14 Laju Harga Kedelai

HJRt-1 -2,50 -0,27 0,79 Lag Harga Jagung

RCHt 204,48 0,04 0,97 Rasio Curah Hujan

KVLt-1 -0,11 -1,03 0,31 Lag Konversi Lahan

Tt 2.850,06 2,10A 0,05 Tren Waktu

LTLJt-1 0,63 3,94 A

0,00 Lag Luas Lahan Tebu Luar Jawa

R =0,96; F-hitung = 56,17; DW = 2,05

2

Sumber: Hasil olah data dengan SAS 9,0.

A : signifikan pada α = 5 persen (1-tailed).
Keterangan:
C : signifikan pada α = 15 persen (1-tailed).

dan lag luas panen tebu di luar pulau Jawa (Tabel Apabila dilihat dari sisi luas lahan panen padi,
5). Jika rasio harga gula dan tebu naik satu satuan maka faktor-faktor yang mempengaruhi luas lahan
maka akan meningkatkan luas lahan tebu di luar padi di pulau Jawa, yaitu harga padi saja (Tabel 6). Jika
pulau Jawa sebesar 23.929,09 hektar, dengan hal- harga padi naik Rp.1 per kg, maka akan meningkatkan
hal lainnya dianggap konstan. Hasil ini secara umum luas lahan padi di pulau Jawa sebesar 574,40 hektar,
sejalan dengan hasil penelitian Susila dan Sinaga50. dengan hal-hal lainnya dianggap konstan. Komoditas
Komoditas substitusi yang ikut berpengaruh adalah substitusi seperti tebu, jagung, dan kedelai ternyata
harga kedelai, jika laju harga kedelai naik sebesar satu tidak berpengaruh nyata mempengaruhi perubahan
satuan maka akan menurunkan luas lahan tebu di luas lahan padi di pulau Jawa.
luar pulau Jawa sebesar 25,91 hektar, dengan hal-hal Penggunaan lahan padi di luar pulau Jawa terlihat
lainnya dianggap konstan. Selain itu seiring dengan bahwa dari faktor-faktor yang mempengaruhi luas
berjalannya waktu, luas lahan tebu di luar pulau Jawa lahan tebu di luar pulau Jawa, yaitu rasio harga padi,
meningkat sebesar 2.850,06 hektar. laju harga kedelai, curah hujan, dan lag luas panen
Lag luas panen tebu di luar pulau Jawa yang padi di luar pulau Jawa (Tabel 7). Jika harga padi naik
signifikan menunjukkan apabila luas panen tebu Rp.1 per kg maka akan meningkatkan luas lahan padi
di luar pulau Jawa tahun lalu naik sebesar 1 hektar di luar pulau Jawa sebesar 624,15 hektar, dengan hal-
maka luas panen tebu di luar pulau Jawa pada tahun hal lainnya dianggap konstan. Komoditas substitusi
sekarang akan naik sebesar 0,63 hektar. Atau terdapat yang ikut berpengaruh adalah laju harga kedelai, jika
tenggang waktu yang relatif lambat bagi luas panen laju harga kedelai naik sebesar satu satuan maka
tebu di luar pulau Jawa dalam menyesuaikan kembali akan menurunkan luas lahan padi di luar pulau
pada tingkat keseimbangannya dalam merespon Jawa sebesar 161,12 hektar, dengan hal-hal lainnya
perubahan situasi perekonomian. dianggap konstan.
Tingkat substitusi tebu lahan basah dengan 51
Bustanul Arifin, “Swasembada Gula 2014 Sulit Tercapai”,
padi sawah pernah menjadi topik hangat karena (http://www.metrotvnews.com/metromain/analisdetail/
2012/01/20/242/Swasembada-Gula-2014-Sulit-Tercapai,
Wayan R. Susila dan B. M. Sinaga, Ibid., hal. 30-53.
50
diakses 24 Februari 2012).
Iwan Hermawan & Rasbin, Analisis Penggunaan... 57
Tabel 6. Hasil Dugaan Parameter Persamaan Luas Lahan Padi
di Pulau Jawa Tahun 1980-2010
Peubah Dugaan Parameter t-hitung Pr > |t| Label

Intercept 4.350.049,00 3,32A

0,00 Intersep

HPRt 574,40 2,50A 0,02 Harga Padi

RHGTRt -76.257,10 -0,29 0,78 Rasio Harga Gula dg. Harga Tebu

HJRt -175,75 -0,97 0,34 Harga Jagung

DHKKRt -66,36 -0,74 0,47 Perubahan Harga Kedelai

CHt 87,70 1,08 0,29 Curah Hujan

KVLt -1,29 -0,66 0,51 Konversi Lahan

Tt 17.397,75 0,70 0,49 Tren Waktu

LPJt-1 0,07 0,33 0,74 Lag Luas Lahan Padi Jawa

R =0,73; F-hitung = 7,16; DW = 1,98

2

Sumber: Hasil olah data dengan SAS 9,0.

Keterangan: A : signifikan pada α = 5 persen (1-tailed).

Lag luas panen padi di luar pulau Jawa adalah raw sugar impor akan (gula industri) mengalami
signifikan, di mana menunjukkan jika luas panen padi defisit, sebesar 2,16 juta ton. Untuk menutupi defisit
di luar pulau Jawa tahun lalu naik sebesar 1 hektar gula sebesar itu diperlukan penambahan luas tanam
maka luas panen padi di luar pulau Jawa pada tahun tebu seluas 293 ribu hektar atau setara dengan
sekarang akan naik sebesar 0,43 hektar. Atau terdapat penambahan kapasitas giling 157 ribu Ton Cane per
tenggang waktu yang relatif lambat bagi luas panen Day (TCD). Defisit tersebut akan dapat ditutupi jika
padi di luar pulau Jawa dalam menyesuaikan kembali dilakukan pendirian pabrik gula baru sebanyak 10
pada tingkat keseimbangannya dalam merespon buah dengan masing-masing kapasitas 15.000 TCD
perubahan situasi perekonomian. atau 16 pabrik gula masing-masing dengan kapasitas
Tabel 7. Hasil Dugaan Parameter Persamaan Luas Lahan Padi di Luar Pulau
Jawa Tahun 1980-2010
Peubah Dugaan Parameter t-hitung Pr > |t| Label

Intercept 1.939.448,00 2,14A 0,04 Intersep

HPRt 624,15 2,30A 0,03 Harga Padi

RHGTR1t -214,25 -0,78 0,44 Rasio Harga Gula dg. Harga Tebu

HJR t -197,41 -0,97 0,34 Lag Harga Jagung

DHKKRt -161,12 -1,57C 0,13 Perubahan Harga Kedelai

CHt 155,99 1,54 C

0,14 Curah Hujan

KVLt -1,78 -0,97 0,34 Konversi Lahan

Tt 38.340,97 1,24 0,23 Tren Waktu

LPLJt-1 0,43 2,26 A

0,03 Lag Luas Lahan Padi Luar Jawa

R2 =0,94; F-hitung = 39,50; DW = 1,83

Sumber: Hasil olah data dengan SAS 9,0
A : signifikan pada α = 5 persen
Keterangan:
C : signifikan pada α = 15 persen (1-tailed).

B. Respon Penggunaan Luas Lahan Tebu dan Padi 10.000 TCD atau 20 pabrik gula masing-masing
Target produksi gula nasional tahun 2014 sebesar dengan kapasitas 8.000 TCD.52
5,70 juta ton di mana 2,95 juta ton berupa gula untuk Berdasarkan tingkat responsinya, maka luas
konsumsi langsung. Kebutuhan konsumsi gula yang lahan tebu di pulau Jawa lebih elastis terhadap
langsung dikonsumsi masyarakat pada tahun 2014 perubahan harga padi dalam jangka pendek53 dan
tersebut dapat dicukupi dari produksi gula nasional, jangka panjang, dibandingkan dengan rasio harga
bahkan diperkirakan terjadi surplus sekitar 584 ribu gula dengan tebu, harga kedelai, dan jagung (Tabel
ton. Badan Usaha Milik Negara (BUMN) diprediksikan
berkontribusi sebesar 2,32 juta ton atau sebesar 78,3
Kementerian BUMN, Op. Cit., hal. 5-6.
52
persen terhadap kebutuhan gula konsumsi langsung.
Kategori jangka pendek merujuk pada luas lahan masih menjadi
53
Di sisi lain, industri yang menggunakan bahan baku biaya tetap dan bukan biaya variabel.
58 Jurnal Ekonomi & Kebijakan Publik, Vol. 3 No. 1, Juni 2012 47 - 63

8). Sama halnya dengan penelitian Soentoro di 54

Pemerintah perlu melakukan upaya ekstensifikasi
mana harga provenue tidak elastis. Fakta empirik di luar lahan konvesional, seperti di daerah
menunjukkan bahwa konversi lahan padi di pulau perbatasan.58
Jawa berdampak sangat nyata terhadap penyediaan Luas lahan padi di pulau Jawa secara nyata
pangan (beras). Peningkatan kapasitas produksi lebih elastis terhadap perubahan harga padi dalam
pangan menjadi kata kunci, baik melalui pencetakan jangka pendek dan dalam panjang (Tabel 10). Hal
sawah maupun meningkatkan kapasitas irigasi ini menunjukkan apabila harga padi masih dominan
seperti rehabilitasi jaringan irigasi dan investasi dalam mempengaruhi penggunaan luas lahan padi.
pompa. Secara umum konversi lahan padi lebih Keberadaan lahan sawah ternyata dapat memberikan
banyak terjadi pada daerah yang memiliki tingkat manfaat ekonomi, sosial, dan lingkungan yang tinggi.
pertumbuhan ekonomi dan penduduk yang relatif Bahkan sebagian besar manfaat tersebut bersifat
tinggi, serta penyangga pusat-pusat pertumbuhan. komunal. Jika terjadi konversi lahan sawah, maka
Beberapa daerah tersebut adalah di Jawa Barat yaitu kerugian yang ditimbulkan akan dirasakan oleh
Bogor, Tanggerang, Bekasi, Sukabumi, dan Bandung, masyarakat yang lebih luas daripada pemilik lahan.
sedangkan di Jawa Tengah adalah Kendal, Semarang, Namun demikian, sumber daya lahan yang dapat
Pekalongan, Cilacap, Wonosobo, dan Boyolali. Di digunakan sebagai sawah semakin terbatas terutama di
Jawa Timur adalah Sidoarjo, Pasuruan, Mojokerto, daerah pulau Jawa.
Malang, dan Banyuwangi.55 Tabel 9. Hasil Respon Luas Lahan Tebu
Tabel 8. Hasil Respon Luas Lahan Tebu di Luar Pulau Jawa terhadap Harga Tebu, Padi, dan
di Pulau Jawa terhadap Harga Tebu, Padi, dan Harga komoditas Substitusi lainnya Tahun 1980-2010
Harga komoditas Substitusi lainnya Tahun 1980- Elastisitas
Peubah Kategori
2010 JangkaPendek Jangka Panjang
Elastisitas
Peubah Kategori Rasio Harga Gula
0,0032C 0,0086C Tidak Elastis
Jangka Pendek Jangka Panjang dengan Harga Tebu

Rasio Harga Gula Harga Padi -8,2240 -22,3927 Elastis

0,0055B 0,0076B Tidak Elastis
dengan Harga Tebu
Harga Kedelai -0,0050 C
-0,0136C
Tidak Elastis
Harga Padi -2,2064B -3,0298B Elastis
Harga Jagung -0,0198 -0,0540 Tidak Elastis
Harga Kedelai -0,1120B -0,1538B Tidak Elastis Sumber: Hasil olah data dengan SAS 9,0.
Keterangan: A : signifikan pada α = 5 persen (1-tailed).
Harga Jagung -0,0011 -0,0015 Tidak Elastis
Sumber: Hasil olah data dengan SAS 9,0. C : signifikan pada α = 15 persen (1-tailed).
Keterangan: B : signifikan pada α = 10 persen (1-tailed). Di sisi lain, anggaran Pemerintah untuk
C : signifikan pada α = 15 persen (1-tailed).
mencetak sawah baru juga terbatas, sehingga upaya
Sedangkan luas lahan tebu luar pulau Jawa percetakan sawah dan rehabilitasi jaringan irigasi
lebih elastis terhadap perubahan rasio harga gula untuk menetralisir peluang dari produksi padi yang
dengan tebu, di mana baik dalam jangka pendek hilang akibat konversi lahan menjadi tidak mudah.59
dan jangka panjang (Tabel 9). Hasil penelitian Susila Hal senada disampaikan Suryana dan Kariyasa60 di
dan Sinaga56 juga menunjukkan bahwa respon luas mana jika dibandingkan dengan Kamboja, Thailand,
lahan tebu tidak elastis untuk pengusahaan tebu dan Malaysia, maka usahatani padi di Indonesia
oleh perkebunan negara, dan perkebunan besar belum mampu memberikan kehidupan yang layak
swasta, namun elastis untuk pengusahaan tebu pada bagi petani karena rata-rata luas garapan petani padi
lahan tebu rakyat. Sedangkan komoditas substitusi sangat sempit sekalipun teknologi produksinya cukup
lainnya yang signifikan adalah kedelai, di mana luas intensif. Menurut hasil laporan akhir Pusat Analisis
lahan tebu di luar pulau Jawa tidak elastis terhadap Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian61 bahwa
perubahannya, baik dalam jangka pendek maupun
jangka panjang. Salah satu fakta ini menunjukkan 58
Achmad Adhito Hatanto, “Lahan untuk Tebu Perlu Ditambah”,
jika usahatani tebu semakin digeser oleh komoditas (http://jaringnews.com/ekonomi/umum/9963/lahan-untuk-
gula-perlu-ditambah, diakses 15 Februari 2012).
lain, seperti padi, palawija, dan hortikultura yang 59
Bambang Irawan, “Konversi Lahan Sawah: Potensi Dampak,
memberikan pendapatan ekonomi lebih tinggi.57 Pola Pemanfaatannya dan Faktor Determinan”, Forum
Menurut Edi Prabowo, Anggota Komisi VI DPR RI, Penelitian Agro Ekonomi, 23(1), 2005, hal. 1-18.
60
Achmad Suryana dan K. Kariyasa, “Ekonomi Padi di Asia:
54
Soentoro, Op. Cit., hal. 227 Suatu Tinjauan Berbasis Kajian Komparatif”, Forum Penelitian
55
Bambang Irawan dan S. Friyatno, Dampak Konversi Lahan Agro Ekonomi, 26(1), 2008, hal. 17-31.
Sawah di Jawa terhadap Produksi Beras dan Kebijakan 61
Sri Hery S., B. Hutabarat., M. Rachmat, A. Purwoto., Sugiarto,
Pengendaliannya, (Bogor: Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Supriyatim Supadi, A. Kadar Zakaria., B. Winarso, H. Supriyadi.,
Kebijakan Pertanian, Kementerian Pertanian, 2002), hal. 30. T. Bastuti Purwantini., R. Elizabeth., D. Hidayat., T. Nurasa.,
56
Wayan R. Susila dan B. M. Sinaga, Loc. Cit. C. Muslim., M. Maulana., M. Iqbal, dan R. Aldillah, Indikator
57
Bustanul Arifin, Loc. Cit. Pembangunan Pertanian dan Pedesaan: Karakteristik Sosial
Iwan Hermawan & Rasbin, Analisis Penggunaan... 59
petani pemilik lahan sawah di wilayah perdesaan juta per hektar. Namun demikian, luas panen kedelai
didominasi oleh petani dengan luas pemilikan lahan cenderung terus menurun, yaitu dari 1,48 juta
antara 0,25-0,50 hektar. Jika diagregasi, petani hektar pada tahun 1995 menjadi 0,55 juta hektar
pemilik lahan sawah antara 0,25-0,50 hektar, di pada tahun 2004 dengan laju penurunan 10 persen
wilayah perdesaan pulau Jawa sebesar 19,70 persen per tahun. Salah satu penyebabnya adalah turunnya
dan di wilayah perdesaan luar pulau Jawa sebesar harga riil kedelai di tingkat produsen. Hal ini dapat
17,5 persen. menjelaskan hasil olah data, di mana luas lahan padi
Tabel 10. Hasil Respon Luas Lahan Padi tidak elastis dalam jangka pendek dan dalam jangka
di Pulau Jawa terhadap Harga Padi, Tebu, dan Harga panjang terhadap harga kedelai.
komoditas Substitusi lainnya Tahun 1980-2010 Tabel 11. Hasil Respon Luas Lahan Padi
Elastisitas di Luar Pulau Jawa terhadap Harga Padi, Tebu, dan
Peubah Kategori
Jangka Pendek Jangka Panjang Harga komoditas Substitusi lainnya Tahun 1980-2010
Harga Padi 10,1805A 10,9032A Elastis Elastisitas
Peubah Kategori
Jangka Pendek Jangka Panjang
Rasio Harga Gula
-0,0002 -0,0002 Tidak Elastis
dengan Harga Tebu Harga Padi 10,9785A 19,3072A Elastis

Harga Jagung -0,0328 -0,0351 Tidak Elastis Rasio Harga Gula

0,0000 0,0000 Tidak Elastis
dengan Harga Tebu
Harga Kedelai -0,0035 -0,0038 Tidak Elastis
Sumber: Hasil olah data dengan SAS 9,0. Harga Jagung -0,0313 -0,0550 Tidak Elastis
Keterangan: A: signifikan pada α = 5 persen (1-tailed).
Harga Kedelai -0,0085C -0,0149C Tidak Elastis
Luas lahan padi di luar pulau Jawa lebih elastis Sumber: Hasil olah data dengan SAS 9,0.
terhadap perubahan harga padi dalam jangka pendek Keterangan: A : signifikan pada α = 5 persen (1-tailed).
C : signifikan pada α = 15 persen (1-tailed).
dan jangka panjang (Tabel 11). Bagaimanapun, luas
lahan untuk padi di luar pulau Jawa masih sangat Respon luas lahan tebu di pulau Jawa dan luar
potensial untuk dikembangkan. Menurut Kepala pulau Jawa secara umum lebih elastis terhadap rasio
Badan Litbang Pertanian Kementerian Pertanian, lahan harga gula dan tebu dalam jangka pendek dan jangka
rawa dan gambut dapat digunakan mengembangkan panjang jika dibandingkan dengan harga padi dan
tanaman pangan, khususnya padi.62 Namun demikian harga komoditas substitusinya. Apabila Pemerintah
pengurangan luas lahan sawah di pulau Jawa tidak bertujuan untuk meningkatkan akselerasi pencapaian
berarti sama dengan penambahan lahan di luar pulau swasembada gula, maka kebijakan penetapan harga
Jawa karena adanya perbedaan kualitas lahan.63 Oleh tebu (harga provenue) dapat digunakan sebagai salah
sebab itu potensi lahan yang berada di luar pulau Jawa satu alternatif untuk menstimulasinya. Sedangkan
harus dibarengi dengan pembangunan infrastruktur respon luas lahan tebu di pulau Jawa dan luar pulau
irigasi dan pengelolaan air dan tanah. Salah satu Jawa tidak elatif terhadap harga kedelai, baik dalam
komoditas yang dapat menggeser penggunaan lahan jangka pendek dan jangka panjang. Berbeda dengan
untuk padi adalah kedelai. Menurut Badan Litbang hasil olah data untuk luas lahan padi, di mana respon
Pertanian64, prospek pengembangan tanaman luas lahan padi di pulau Jawa dan luar pulau Jawa
kedelai di dalam negeri masih cukup baik karena secara umum lebih elastis terhadap harga padi, baik
adanya dukungan sumber daya lahan yang cukup dalam jangka pendek dan jangka panjang.
luas, iklim yang cocok, teknologi, dan sumber daya Pada tahun 2010 hingga 2014 berdasarkan
manusia yang cukup terampil dalam usahatani, serta angka ramalan dari Kementerian Pertanian, produksi
pasar kedelai yang masih terbuka lebar. Usahatani dan luas lahan tebu cenderung meningkat dari
kedelai juga menguntungkan jika dilihat dari sisi tahun ke tahun. Namun demikian menurut Bustanul
finansial, di mana pendapatan bersih sekitar Rp.2,05 Arifin65 bahwa pada di tingkat produksi, persoalan
manajemen budidaya produksi tebu masih belum
Ekonomi Pertanian dan Usahatani Padi, Penelitian Akhir TA berubah sejak dulu, terutama berkaitan dengan
2010, (Bogor: Pusat Analisis Sosial Ekonomi dn Kebijakan inefisiensi. Pada skala yang lebih modern, aplikasi
Pertanian, Kementerian Pertanian), hal. 1. teknologi produksi, teknik budidaya, dan sensitivitas
62
Echa, “Sinyal untuk Geser Produksi Padi ke Luar Jawa”,
usahatani tebu (lahan basah) terhadap fenomena
(http://118.97.186.221/index.php/subMenu/informasi/
berita/detailberita/539, diakses 5 Juni 2012). perubahan iklim dapat menjelaskan rendahnya
63
Ester Meryana dan G. K. Wadrianto, “Kualitas Lahan di Jawa kinerja produksi tebu di Indonesia. Pada skala tebu
dan Luar Jawa tak Sebanding”, (http://bisniskeuangan.kompas. rakyat, persoalan teknik keprasan yang berulang
com/read/2011/11/27/12203654/Kualitas.Lahan.di.Jawa. juga menjadi masalah tersendiri karena insentif
dan.Luar.Jawa.Tak.Sebanding, diakses 5 Juni 2012). pendanaan pembongkaran ratoon cukup rumit
64
Badan Litbang Pertanian, “Prospek dan Arah Pengembangan
Agribisnis: Kedelai”, (http://www.litbang.deptan.go.id/special/
dimengerti oleh petani. Begitu pula pada industri
komoditas/b2kedelai, diakses 5 Juni 2012). Bustanul Arifin, Loc. Cit.
65
60 Jurnal Ekonomi & Kebijakan Publik, Vol. 3 No. 1, Juni 2012 47 - 63

gulanya, di mana menurut Cahyani pada tahun 66

Bustanul Arifin menyarankan (1) Pemerintah
70

2025 konsumsi gula Indonesia meningkat namun lebih fokus pada peningkatan akses permodalan,
dibarengi dengan penurunan produksi gula, sehingga informasi pasar, pembenahan kelompok tani, dan
konsumsi gula di dalam negeri belum dapat dipenuhi. perbaikan sarana dan prasarana lain sehingga
Menurut Sawit67 implementasi kebijakan gula saat dapat meningkatkan bergaining position petani
ini masih lemah, di mana kebijakan yang diputuskan dalam bernegosiasi dengan pabrik gula dan pelaku
dan diterapkan oleh berbagai Kementerian atau pasar lainnya, (2) Pemerintah fokus pada perbaikan
Lembaga Pemerintah ternyata kurang bersinergi, varietas tebu, optimalisasi waktu tanam, pupuk
karena mengacu pada tujuannya sendiri-sendiri. berimbang, pengendalian organisme pengganggu,
Pemerintah seharusnya menyusun strategi industri perbaikan sistem tebang dan pengangkut. Selain itu
yang mampu menyeimbangkan dan mensinergikan, diperlukan perbaikan insentif manajemen produksi
antara sektor pertanian dengan industri, antara tebu, mulai dari sistem bagi hasil, sistem transfer
industri yang berada di pulau Jawa dan luar pulau tebu, pengukuran kualitas tebu, dan insentif harga,
Jawa, dan antara industri besar/asing dengan industri (3) Pemerintah Pusat perlu melakukan dialog dengan
usaha kecil menengah. Pemerintah Daerah yang memasuki fase otonomi,
Peningkatan luas lahan dapat dilakukan dengan misalnya fokus pada kebijakan pengembangan tebu
cara pengendalian konversi lahan pertanian ke non lahan kering yang bervisi pemberdayaan petani dan
pertanian, pembukaan lahan baru, dan jaminan organisasi tani, sehingga mengurangi kesenjangan
ketersediaan air di tingkat petani. Bagaimanapun produktivitas antara tebu skala besar dan skala
dalam jangka pendek mempertahankan eksistensi petani kecil, dan (4) pada sektor hilir, revitalisasi
lahan sawah seringkali diinsentif jika dibandingkan dan restrukturisasi pabrik gula perlu dituntaskan
dengan pemanfaatan lahan tersebut untuk aktivitas pada tahun 2012 dengan fokus pada beberapa
non pertanian. Per unit luasan lahan akan dapat Badan Usaha Milik Negara (BUMN) Perkebunan
dihasilkan lebih banyak output dan nilai tambah yang memiliki portofolio besar tentang gula. Faktor
untuk aktivitas non pertanian daripada untuk peningkatan rendemen dan perbaikan tingkat
usahatani lahan sawah. Pasar dalam hal ini tidak efisiensi teknis dan ekonomis pabrik-pabrik gula
dapat diharapkan menjadi instrumen kebijakan yang perlu dikerjakan secara simultan. Tidak mungkin
kompatibel.68 Oleh sebab itu intervensi Pemerintah berharap terdapat peningkatan efisiensi pabrik gula
seharusnya dapat mempercepat pencapaian jika peningkatan rendemen gula tidak dilakukan.
swasembada gula, antara lain, yaitu (1) pembangunan Sedangkan pengendalian konversi lahan pertanian,
kebun bibit datar tebu/kultur jaringan seluas 700 termasuk tebu, ke penggunaan non pertanian dapat
hektar di 9 provinsi pada 38 kabupaten, (2) perluasan dilakukan dengan pendekatan: (1) pengendalian
areal tanam tebu rakyat seluas 6.965 hektar di 11 melalui kelembagaan dan pengaturan tentang
provinsi pada 5 kabupaten dengan menggunakan pengalihan dan penatagunaan lahan pertanian
bibit unggul hasil kultur jaringan, (3) bantuan traktor (regulation) dan (2) pengendalian melalui instrumen
sebanyak 30 unit di 9 provinsi pada 22 kabupaten, (4) ekonomi, seperti mekanisme kompensasi, kebijakan
bantuan alat pengairan sebanyak 340 di 5 provinsi pajak progresif, dan bank tanah.71
pada 17 kabupaten, (5) penataan varietas 9 paket
pada 9 provinsi, dan (6) pemetaan kecocokan lahan V. SIMPULAN DAN SARAN
untuk pengembangan tebu dan pengembangan A. Simpulan
varietas (uji adaptasi) di Papua.69 Penggunaan luas lahan tebu sebagai salah satu
Apabila tidak dikelola dengan baik, maka tingkat upaya untuk mencapai keberhasilan swasembada gula
substitusi komoditas tersebut akan menimbulkan dipengaruhi oleh harga gula dan tebu dan harga padi.
dampak negatif bagi pencapaian tujuan kebijakan Namun demikian harga gula dan tebu belum menjadi
lain, seperti tingkat ketahanan pangan, diversifikasi insentif yang kuat bagi perluasan pengusahaan
produksi, dan keuntungan ekonomis usahatani. tanaman tebu. Oleh sebab itu apabila hal tersebut
tidak didukung oleh keberpihakan Pemerintah melalui
regulasi dan infrastruktur, maka dikhawatirkan
66
Utari Evy Cahyani, Op. Cit., hal. 129.
67
M. Husein Sawit, Op. Cit., hal. 300.
swasembada gula sulit tercapai. Bagaimanapun
68
Sumaryanto, S. Friyatno, dan B. Irawan, “Konversi Lahan Sawah juga komoditas padi menjadi komoditas yang sangat
ke Penggunaan Non Pertanian dan Dampak Negatifnya”, dominan dalam menentukan pergeseran penggunaan
Prosiding Seminar Nasional Multifungsi Lahan Sawah, (Bogor: lahan tebu, khususnya di pulau Jawa. Harga padi lebih
Pusat Penelitian dan Pengembangan Sosial Ekonomi Pertanian,
2002), hal. 15-17. Bustanul Arifin, Loc. Cit.
70

69
Kementerian Pertanian, Loc. Cit., hal. 30. Bambang Irawan dan S. Friyatno, Op. Cit., hal. 26.
71
Iwan Hermawan & Rasbin, Analisis Penggunaan... 61
menstimulasi penggunaan lahan padi dibandingkan Kementerian Pertanian. Rencana Strategis
dengan rasio harga gula dengan tebu dan harga Kementerian Pertanian Tahun 2010-2014.
kedelai. Jakarta: Kementerian Pertanian, 2010.
Komisi Pengawas Persaingan Usaha Republik
B. Saran
Indonesia. Position Paper Komisi Pengawas
1. Upaya ekstensifikasi usahatani tebu
Persaingan Usaha terhadap Kebijakan dalam
merupakan salah satu langkah yang harus
Industri Gula. Jakarta: Komisi Pengawas
segera dilakukan untuk meningkatkan produksi
Persaingan Usaha Republik Indonesia, 2010.
tebu sehingga sasaran swasembada gula tahun
2014 dapat tercapai. Lahan pertanian yang Koutsoyiannis, A. Theory of Econometrics: An
potensi dikembangkan untuk komoditas tebu Introductory Exposition of Econometric Methods,
diprioritaskan di luar pulau Jawa dan bukan di Second Edition. London: The MacMillan Press
pulau Jawa dengan mengacu pula pada skema Ltd, 1977.
MP3EI. Labys, C. W. Dynamic Comodity Models: Specification.
2. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Estimation and Simulation. Lexington: C. Health
Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria dan and Company, 1973.
Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2009
tentang Perlindungan Lahan Pangan Pertanian Penson. J. B. Jr., O. T. Capps Jr., C. P. Rosson III, and
Berkelanjutan dapat menjadi landasan R. Woodward. Introduction to Agricultural
hukum bagi Pemerintah melakukan upaya Economics, Fifth Edition. Boston: Prentice Hall,
ekstensifikasi bagi perkembangan usahatani 2010.
tebu. Suryana, A. Ringkasan Hasil Diskusi dalam Ekonomi
3. Penentuan sasaran swasembada untuk gula Gula, 11 Negara Pemain Utama Dunia, Kajian
dan swasembada berkelanjutan untuk padi Komparasi dari Perspektif Indonesia. Jakarta:
seharusnya dilakukan secara simultan sehingga Sekretariat Dewan Ketahanan Pangan, 2004.
perluasan lahan tebu tidak akan mengganggu
capaian swasembada padi atau sebaliknya dan
komoditas lainnya serta bahkan sub sektor Disertasi/Tesis/Skripsi:
lainnya. Abidin, Z. “Dampak Liberalisasi Perdagangan terhadap
Keragaan Industri Gula Indonesia: Suatu Analisis
Kebijakan”. Disertasi Doktor. Bogor: Institut
DAFTAR PUSTAKA Pertanian Bogor, 2000.
Cahyani, U. E. “Analisis Dayasaing dan Strategi
Pengembangan Agribisnis Gula di Indonesia”.
Buku: Skripsi Program Studi Manajemen Agribisnis.
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional. Bogor: Institut Pertanian Bogor, 2008.
Indonesia Climate Change Sectoral Roadmap,
Siagian, V. “Analisis Efisiensi Biaya Produksi Gula di
Sektor Pertanian. Jakarta: Badan Perencanaan
Indonesia: Pendekatan Fungsi Biaya Multi-Input
Pembangunan Nasional-Kementerian Pertanian,
Multi-Output”. Disertasi Doktor. Bogor: Institut
2010.
Pertanian Bogor, Bogor, 1999.
Coelli, T., D. S. P. Rao, and G. E. Battese.An Introduction
to Efficiency and Productivity Analysis. Dordrecht:
Makalah:
Kluwer Academic Publisher, 1998.
Arifin, B. “Ekonomi Swasembada Gula Indonesia”,
Kamar Dagang dan Industri Indonesia.Roadmap Economic Review No. 211. (http://www.scribd.
Pembangunan Ekonomi Indonesia 2009-2014 com/doc/77004759/GULA, diakses 24 Februari
dalam Sumbangsih Pemikiran Dunia Usaha di 2012).
Indonesia untuk Pemerintah Republik Indonesia
Dewan Gula Indonesia. “Realisasi Produksi Gula Tahun
Masa Bakti 2009-2014. Jakarta: Kamar Dagang
2009 dan Target Produksi Gula Tahun 2010”.
dan Industri Indonesia, 2009.
Disampaikan pada Rapat Koordinasi Kebijakan
Kementerian BUMN. Revitalisasi Industri Gula BUMN Gula, Jakarta, Tanggal 15 Februari 2010.
Tahun 2010-2014. Jakarta: Kementerian BUMN,
Iham, N., Y. Syaukat, dan S. Friyatno. “Perkembangan
2011.
dan Faktor-Faktor yang Mempengaruhi Konversi
Lahan Sawah serta Dampak Ekonominya”. Bogor:
62 Jurnal Ekonomi & Kebijakan Publik, Vol. 3 No. 1, Juni 2012 47 - 63

Pusat Penelitian dan Pengembangan Sosial Susilowati, S. H., B. Hutabarat., M. Rachmat, A.

Ekonomi Pertanian dan Institut Pertanian Bogor, Purwoto., Sugiarto, Supriyatim Supadi, A.
2003. Kadar Zakaria., B. Winarso, H. Supriyadi., T.
Bastuti Purwantini., R. Elizabeth., D. Hidayat., T.
Indraningsih, K. S. dan A. H. Malian. “Perspektif
Nurasa., C. Muslim., M. Maulana., M. Iqbal, dan
Pengembangan Industri Gula di Indonesia”.
R. Aldillah. “Indikator Pembangunan Pertanian
Bogor: Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan
dan Pedesaan: Karakteristik Sosial Ekonomi
Kebijakan Pertanian, Kementerian Pertanian,
Pertanian dan Usahatani Padi”. Penelitian Akhir
2005.
TA 2010. Bogor: Pusat Analisis Sosial Ekonomi
Irawan, B. dan S. Friyatno. “Dampak Konversi Lahan dan Kebijakan Pertanian, Kementerian Pertanian,
Sawah di Jawa terhadap Produksi Beras dan 2010.
Kebijakan Pengendaliannya”. Bogor: Pusat
Tambunan, T. “Ketahanan Pangan di Indonesia:
Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian,
Mengidentifikasi Beberapa Penyebab”. Jakarta:
Kementerian Pertanian, 2002.
Pusat Studi Industri dan UKM, Univesritas
Kementerian Pertanian. “Percepatan Pelaksanaan Trisakti, 2008.
Kegiatan 2012 untuk Suksesnya Swasembada
Gula 2014”. Jakarta: Direktorat Jenderal
Jurnal:
Perkebunan-Kementerian Pertanian, 2012.
Adnyana, Made O. “Penerapan Model Penyesuain
Maria. “Analisis Kebijakan Tataniaga Gula terhadap Parsial Nerlove dalam Proyeksi Produksi dan
Ketersediaan dan harga Domestik Gula Pasir Konsumsi Beras”. Soca, 4(1), 2004, hal. 57-71.
di Indonesia”. Disampaikan dalam Seminar
Irawan, B. “Konversi Lahan Sawah: Potensi Dampak,
Nasional Peningkatan Daya Saing Agribisnis
Pola Pemanfaatannya, dan Faktor Determinan”.
Berorientasi Kesejahteraan Petani. Bogor, Pusat
Forum Penelitian Agro Ekonomi, 23(1), 2005, hal.
Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian,
1-19.
14 Oktober 2009.
Mardianto S., P. Simatupang, P. U. Hadi, H. Malian,
Nerlove, M. “The Dynamics of Supply: Retrospect and
dan A. Susmiadi. “Peta Jalan (Road Map) dan
Prospect”. Discussion Paper No. 34. Milwaukee:
Kebijakan Pengembangan Industri Gula Nasional”.
American Agricultural Economics Association.
Forum Penelitian Agro Ekonomi, 23(1), 2005,
1979.
hal. 19-37.
Sawit, M. H., Erwidodo, T. Kuntohartono, dan H.
Sawit, M. H. “Kebijakan Swasembada Gula: Apanya
Siregar. “Penyehatan dan Penyelamatan Industri
yang Kurang?”. Analisis Kebijakan Pertanian,
Gula Nasional”. Bogor: Pusat Penelitian dan
8(4), 2010, hal. 285-302.
Pengembangan Sosial Ekonomi Pertanian, 2003.
Surono, S. “Kebijakan Swasembada Gula di Indonesia”.
Simatupang, P., Soentoro, dan Erwidodo. “Reformasi
Jurnal Ekonomi dan Pembangunan Indonesia,
Industri Gula dan Dampaknya terhadap
7(1), 2006, hal. 65-81.
Pemantapan Swasembada Beras dalam Analisis
dan Perspektif Kebijkan Pembangunan Pertanian Suryana, A. dan K. Kariyasa. “Ekonomi Padi di Asia:
Pasca Krisis Ekonomi”. Bogor: Pusat Penelitian Suatu Tinjauan Berbasis Kajian Komparatif”.
Sosial Ekonomi Pertanian, 1999. Forum Penelitian Agro Ekonomi, 26(1), 2008, hal.
17-31.
Soentoro. “Implikasi Undang-Undang Sistem
Budidaya Tanaman terhadap Pengembangan Susila, W. R. dan M. Antara. “Esensi dan Dampak
Industri Gula”. Dalam Prosiding Perspektif Liberalisasi Perdagangan pada Sub Sektor
Pengembangan Agribisnis di Indonesia. Jakarta: Perkebunan”. Soca, 4(1), 2004, hal. 27-33.
Pusat Penelitian Sosial Ekonomi Pertanian,
dan B. M. Sinaga. “Analisis Kebijakan
Kementerian Pertanian, 1993.
Industri Gula Indonesia”. Jurnal Sosial-Ekonomi
Sumaryanto, S. Friyatno, dan B. Irawan. “Konversi Pertanian dan Agribisnis Soca, 23(1), 2005, hal.
Lahan Sawah ke Penggunaan Non Pertanian 30-53.
dan Dampak Negatifnya”. Prosiding Seminar
Nasional Multifungsi Lahan Sawah. Bogor: Pusat
Penelitian dan Pengembangan Sosial Ekonomi
Pertanian, 2002.
Iwan Hermawan & Rasbin, Analisis Penggunaan... 63
Artikel dalam Internet:
Arifin, B. “Swasembada Gula 2014 Sulit Tercapai”.
(http://www.metrotvnews.com/metromain/
analisdetail/2012/01/20/242/Swasembada-
Gula-2014-Sulit-Tercapai, diakses 24 Februari
2012).
Badan Litbang Pertanian. “Prospek dan Arah
Pengembangan Agribisnis: Kedelai”. (http://
www.litbang.deptan.go.id/special/komoditas/
b2kedelai, diakses 5 Juni 2012).
Echa. “Sinyal untuk Geser Produksi Padi ke Luar Jawa”.
(http://118.97.186.221/index.php/subMenu/
informasi/berita/detailberita/539, diakses 5 Juni
2012).
Hatanto, A. A. “Lahan untuk Tebu perlu Ditambah”.
(http://jaringnews.com/ekonomi/umum/ 9963/
lahan-untuk-gula-perlu-ditambah, diakses 15
Februari 2012).
Khudori. “Mengapa Tata Niaga Gula Kebobolan?”.
(http://www.suaramerdeka.com/harian/0305
/01/kha2.htm, diakses 24 Februari 2012).
Meryana, E. dan G. K. Wadrianto. “Kualitas Lahan
di Jawa dan Luar Jawa tak Sebanding”.
(http://bisniskeuangan.kompas.com/
read/2011/11/27/12203654/Kualitas.Lahan.di.
Jawa.dan.Luar.Jawa.Tak.Sebanding, diakses 5
Juni 2012
Mustaidah, A. dan A. A. Hidayah. “Budidaya Tebu
Makin Mahal”. (http://www.beritasatu.com/
ekonomi/31119-budidaya-tebu-makin-mahal.
html, diakses 24 Februari 2012).
Prabowo, H. E. dan R. A. Ksp. “Perlu Moratorium Konversi
Lahan Pertanian”. (http://bisniskeuangan.
kompas.com/read/2011/09/19/11171230/
Perlu.Moratorium.Konversi.Lahan. Pertanian,
diakses 23 Februari 2012).