El Poder Ejecutivo (2011)

EL PODER EJECUTIVO Daniel Buquet y Diego Luján El Poder Ejecutivo es el actor central del gobierno, especialmente en el marco de un régimen presidencialista que le otorga importantes atribuciones en todos los planos. A su vez, el primer año de gestión de un gobierno electo democráticamente es decisivo en diversos aspectos. En primer lugar, precisamente el carácter democrático del sistema político hace que la variable tiempo sea especialmente relevante, ya que los gobiernos son electos por un período, al término del cual serán evaluados a través de nuevas elecciones. En consecuencia, el tiempo es un recurso particularmente escaso para los gobiernos democráticos, y cuanto antes pongan en marcha sus políticas públicas mayores serán las probabilidades de obtener resultados. Por otra parte, dado que el primer año es precisamente el período en el que se ponen en marcha las nuevas políticas públicas que constituyen el plan de gobierno, se establece una impronta característica que marca la totalidad del período. Finalmente, el primer año de gobierno suele estar marcado por una “luna de miel” del presidente con la opinión pública, generando un clima favorable para la instalación y puesta en marcha del plan de gobierno. Armado del gobierno (Gabinete) composición del parlamento; los presidentes que cuentan con mayoría legislativa de su propio partido tienen menos incentivos que los que no cuentan con esa mayoría para formar una coalición interpartidaria. Así, los gobiernos de los presidentes de los partidos tradicionales desde 1985 en adelante tendieron a designar gabinetes pluripartidistas y a formar coaliciones interpartidarias. En cambio, los gobiernos del Frente Amplio, que contaron con mayoría legislativa propia, conformaron gabinetes de partido. La Administración Mujica corresponde al segundo gobierno consecutivo del Frente Amplio, motivo por el cual es posible y deseable hacer una comparación con el de su antecesor, Tabaré Vázquez. En ese sentido, a diferencia de Vázquez, Mujica debió disputar el balotaje para ganar la presidencia. En octubre de 2009, la fórmula Mujica-Astori recibió el 48,16 % de los votos contra un 28,94 % que obtuvo la fórmula Lacalle-Larrañaga, del Partido Nacional, y un 16,9 % que obtuvo la fórmula del Partido Colorado, Bordaberry-De León. En consecuencia, la disputa por la presidencia fue dirimida en una segunda vuelta entre las dos fórmulas más votadas. En dicha ocasión, los candidatos del Frente Amplio obtuvieron un 52,39 % contra un 43,51 % del Partido Nacional. De esta forma, podría decirse que Mujica contó con un respaldo mayor al de Vázquez, quien logró imponerse en octubre de 2004 en primera vuelta, con algo más del 50 % de los votos. Sin embargo, la bancada legislativa de Mujica es menor a la de Vázquez (66 legisladores contra 69), debido a que las bancas son asignadas en función a la votación que los partidos obtienen en la primera ronda electoral. Una de las primeras y más importantes acciones del Poder Ejecutivo es el armado del gobierno, cuyo principal aspecto es sin duda la conformación del Gabinete de Ministros. La Constitución de la República prevé la actuación del Poder Ejecutivo bajo dos formas posibles: el presidente actuando con uno o más ministros, o bien bajo la forma de Consejo de Ministros. Es por ello que la designación de estos es relevante, no tanto en términos de la idoneidad de las personas seleccionadas sino, especialmente, en cuanto a las estrategias político partidarias que conducen a su designación. En este sentido, existen dos grandes fórmulas para el armado de un gabinete: la coalición interpartidaria o el gobierno de partido.1 A su vez, la decisión a tomar en este terreno está fuertemente determinada por el resultado electoral y la 1 También existe una tercera opción que sería el armado de gabinetes apartidarios (Amorim Neto,1998), aunque no se han producido en Uruguay. ~176~ ~177~ 3323 83 106 117 228 134 ~179~ Fuente: página web de Presidencia 84 251 219 163 298 843 311 102 317 TOTAL 67 184 3 1 6 5 10 3 12 19 15 26 40 13 2 27 Feb 2 95 2 2 5 8 7 1 2 17 0 8 11 19 2 11 0 385 20 8 16 24 8 6 24 23 19 54 74 41 16 3 201 12 3 22 14 2 2 13 10 10 23 41 21 1 0 223 4 5 2 18 6 9 22 24 8 24 42 16 8 277 7 7 10 13 8 3 18 15 10 Ene Fuente: Elaboración propia ~178~ 30 355 3 15 10 39 17 0 43 22 22 49 20 Jul Dic 26 Jun 27 28 May Nov 14 Abr 31 324 3 13 11 25 8 5 30 15 24 21 320 4 11 12 15 14 6 27 17 14 23 361 7 11 7 26 8 2 25 26 9 29 240 1 21 4 358 17 9 12 MVOTM MI 43 Independiente Mar Jerónimo Roca 3 Gabriel Frugoni 32 Oficina de Planeamiento y Presupuesto Oct MPP 82 Lauro Meléndez 45 PCU 2 Ana Vignoli 4 Desarrollo Social 23 FLS Set Lilián Kechichián 93 FLS 29 Héctor Lescano 5 Turismo y Deporte 9 FLS 17 Jorge Patrone Ago MPP 95 Graciela Muslera 35 Independiente 4 Nelson Lustaunau 15 VA 110 Independiente 26 Eduardo Brenta Independiente María Simón 7 Trabajo y Seguridad Social Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medioambiente MPP 8 Ricardo Erlich RREE Educación y Cultura 122 VA CM Edgardo Ortuño PRES. PS Mes Roberto Kreimerman 36 MPP 4 Daniel Garín 21 Independiente 18 Tabaré Aguerre 4 PCU 18 Jorge Venegas 18 PS 13 Daniel Olesker 4 Salud Pública Independiente 15 Pablo Genta 89 FLS 17 Enrique Pintado 2 Transporte y Obras Públicas 2 PS 23 Jorge Menéndez 42 CAP-L 29 Luis Rosadilla 17 Defensa 18 MPP 28 Pedro Buonomo 14 FLS 44 Economía y Finanzas 13 PS 49 Roberto Conde 0 MPP MGAP Luis Almagro Fernando Lorenzo MSP Relaciones Exteriores MTSS Independiente MIEM Jorge Vázquez Ganadería, Agricultura y Pesca Industria, Energía y Minería Sector MTOP MPP Interior Viceministro/a MEC Sector MDN Ministro/a Eduardo Bonomi Anexo Ministerio MEF Tabla 1. Ministros y subsecretarios del primer año de la Administración Mujica Distribución de Resoluciones por ministerio y por mes MTD MDS TOTAL Otra diferencia entre ambos períodos estriba en la conformación del gabinete. Mujica no siguió la misma estrategia de Vázquez, que consistió en ubicar a los principales líderes de fracción en el gabinete, y reservar una proporción importante de ministerios para sus hombres de confianza política y técnica (Chasquetti, 2007). En lugar de ello, el presidente entrante parece haber optado por una estricta correspondencia entre el peso legislativo de cada sector del FA y la distribución de los ministerios. En el siguiente cuadro aparecen los ministros y viceministros del gabinete de Mujica y su pertenencia a los distintos sectores del FA. El Índice de Congruencia Partidaria del Gabinete2 (ICPG, Amorim Neto, 1998) nos informa acerca de la correspondencia entre ambas dimensiones. Como se observa, el ICPG del primer gabinete de la Administración Mujica es alto (0,78). Comparado con el primer gabinete del gobierno de Vázquez (0,593),3 la diferencia es relevante. Esta diferencia puede explicarse por el hecho de que los líderes sectoriales ya habían sido ministros durante la gestión de Vázquez, luego de lo cual se procesó un notable recambio de liderazgos internos. Por otra parte, dos de los líderes más influyentes eran precisamente el propio Mujica y el Vicepresidente Astori, por lo cual la posibilidad de disciplinamiento a la hora de nombrar a los ministros es más reducida. En consecuencia, se observa que existe una correspondencia entre el peso legislativo de cada sector y los ministerios a su cargo. El MPP (sector del Presidente Mujica) es el más perjudicado en la distribución, mientras que la CAP-L, el PCU y la Vertiente Artiguista están sobrerrepresentados en el gabinete, respecto a su peso legislativo. Esto puede explicarse por el hecho de que no es posible asignar menos de un ministerio a cada sector, por lo cual la proporcionalidad no puede ser nunca perfecta. En todo caso, el ICPG es casi tan alto como podría serlo, y los restos negativos que surgen de asignar un ministerio a los sectores más favorecidos son absorbidos por el MPP. Tabla 2. Índice de Congruencia Partidaria del Gabinete del primer año de Mujica MPP Nro. de Legisladores (C.Alta+C. Baja) 31 FLS 15 22,72 3 21,43 1,29 PS 11 16,66 2 14,29 2,37 CAP-L 3 4,54 1 7,14 2,60 PCU 2 3,03 1 7,14 4,11 VA 2 3,03 1 7,14 4,11 Fracción % Legisladores Fracción/FA Ministerios % Gabinete Fracción Diferencia 46,96 4 28,57 18,39 ICPG Otros 2 3,03 2 14,29 11,26 66 100 % 14 100 % 44,13 0,78 Fuente: Elaboración propia Por otra parte, el ajuste de la proporcionalidad es mayor aún si se consideran los bloques que participaron apoyando a los distintos precandidatos en la interna del FA. Clasificando los ministros y subsecretarios de acuerdo al precandidato presidencial que apoyó su sector político (excluyendo a los independientes), la distribución corresponde casi exactamente a los resultados de la elección interna de junio de 2009. Funcionamiento del Poder Ejecutivo La estrategia del presidente Mujica al distribuir las posiciones ministeriales proporcionalmente entre bloques y sectores internos del FA también parece obedecer al principal aspecto que lo diferencia de su antecesor: mientras Vázquez era el líder principal del conjunto del FA, Mujica es tan solo el líder del sector o bloque mayoritario. En consecuencia, una estructura jerárquica con un liderazgo individual en la punta de la pirámide no parece el formato más apropiado para el gobierno actual. En cambio, un liderazgo compartido entre el presidente y el vicepresidente, líderes de los dos bloques mayoritarios, parece el esquema más adecuado a las condiciones vigentes. La presencia permanente de Astori en los Consejos de Ministros y su condición de jefe de la política económica del gobierno parecen confirmarlo. Desde un primer momento, Mujica realizó algunos cambios respecto del funcionamiento del Poder Ejecutivo. Los Consejos de Ministros se comenzaron a realizar cada 15 días, en lugar de la frecuencia semanal que tenían durante la Administración Vázquez. Además, el presidente dispuso que los denominados Gabinetes Sectoriales (GS) se reúnan cada 15 días y no cada 30, como había sido durante la presidencia de Vázquez.4 2 El ICPG relaciona el peso legislativo de cada fracción del partido o coalición de gobierno, con la distribución de los cargos ministeriales en el gabinete. El índice varía entre 0 (no hay proporcionalidad) y 1 (proporcionalidad total). La fórmula de cálculo es la siguiente: ICPG= 1-1/2 Σ (Si-Mi), donde Si es el porcentaje de legisladores de cada fracción/partido en relación al total del partido/coalición de gobierno, mientras que Mi es el porcentaje de cargos ministeriales que corresponden a cada fracción/partido del partido/coalición. 3 Cálculo de Chasquetti, 2006. 4 Los GS agrupan temáticamente a varias carteras, de modo de facilitar la coordinación interinstitucional entre los ministerios y mejorar así la implementación de políticas integrales. Los GS son tres: Productivo (ministerios de Economía y Finanzas; Ganadería, Agricultura y Pesca; Industria, Energía y Minería; Trabajo y Seguridad Social); Social (ministerios de Educación y Cultura; Salud Pública; Desarrollo Social; Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medioambiente; Turismo y Deporte; Economía y Finanzas; Oficina de Planeamiento y Presupuesto); Seguridad (Ministerios del Interior; Defensa; Relaciones Internacionales). Además, existe un GS de Innovación, que no se encuentra institucionalizado aún. ~180~ ~181~ Relaciones con la oposición Otra marca característica de la gestión de Mujica como presidente, que lo diferencia claramente de Vázquez, es su talante dialoguista y negociador. Este rasgo se manifestó al inicio de su mandato, tanto en el plano interno en su relación con la oposición, como en el plano internacional, especialmente en sus vínculos con el gobierno argentino, con quien logró superar el diferendo binacional por la instalación de la planta de Botnia (UPM) sobre el margen oriental del Río Uruguay. Ya como presidente electo, Mujica conformó grupos de trabajo interpartidarios en diversas áreas, con el objetivo de integrar a los equipos técnicos de la oposición en la elaboración de políticas en cuatro áreas clave. Así, fueron conformadas cuatro Comisiones Interpartidarias: Educación, Seguridad Pública, Medio Ambiente, y Energía. Estas comisiones funcionaron durante los meses de la transición de gobierno y durante los primeros meses de la nueva administración. En mayo de 2010 se firmó el “Documento de Acuerdo sobre Educación”, suscripto por los cuatro partidos con representación parlamentaria (FA, PN, PC y PI) que tuvieron a su cargo las reuniones de la comisión. Luego, en agosto de 2010, los partidos suscribieron un “Documento de Consenso”, en el que se proponen una serie de medidas para mejorar la seguridad ciudadana. También se firmó un documento en materia de energía que propone medidas para garantizar la disponibilidad de “fuentes de energía abundantes” y a “precios de eficiencia” y se alcanzaron acuerdos en temas de medio ambiente para la elaboración de políticas de estado que garanticen la calidad ambiental en sus diferentes formas. Pero la principal diferencia, en este sentido, del primer año de la Administración Mujica respecto a la de su antecesor, radicó en la integración de los partidos de oposición a los directorios de las empresas públicas y servicios descentralizados. Durante el anterior período, una serie de desacuerdos entre los partidos llevó a que la oposición no tuviera representación en los directorios. Mujica, en cambio, desde un primer momento se mostró dispuesto a integrar a la oposición. Esta decisión tuvo como contrapartida la designación de una nueva integración de la Corte Electoral y el Tribunal de Cuentas que se encontraban congeladas desde 1995. La distribución de los cargos en la administración se puede condensar en el siguiente cuadro. Allí puede observarse que, al tratarse de un número importante de cargos (96), la distribución guarda cierta proporcionalidad con el peso legislativo de cada partido. ~182~ Tabla 3. Distribución de los nombramientos en los Directorios Distribución Partido Cantidad % FA 52 54,17 PN 19 19,79 PC 10 10,42 PI 2 2,08 Otros 13 13,54 Total 96 100,00 Fuente: Elaboración propia Actividad del Poder Ejecutivo En esta sección se consideran los tres tipos principales de decisiones que se realizan en el ámbito del Poder Ejecutivo: proyectos de ley, decretos y resoluciones. En términos generales, las grandes cifras que dan cuenta de la producción de decisiones en la esfera del Poder Ejecutivo son las que aparecen en el siguiente cuadro, donde se compara el primer año de la administración actual con sus dos antecesores inmediatos. Tabla 4. Actividad del Poder Ejecutivo, primer año de Administración Mujica Proyectos de ley Porcentaje sobre el total Leyes Incidencia del PE sobre el total Efectividad (Leyes/Proyectos de Ley) Decretos Resoluciones 2000 167 35 % 47 75 % 2005 155 35 % 63 69 % 2010 179 45 % 60 77 % 28 % 41 % 34 % 368 ? 521 2029 429 3323 Fuente: página web de Presidencia; página web de la IMPO y página web del Poder Legislativo Durante el primer año de gestión, el PE presentó 179 proyectos de ley, cifra algo superior a los primeros años Batlle y Vázquez. El peso de es~183~ tas iniciativas legislativas en el total de proyectos de ley presentados en el parlamento está próximo a la mitad, lo que representa un aumento significativo respecto a períodos anteriores, donde las iniciativas del PE representaban aproximadamente un tercio del total. Sin embargo, en cuanto a la incidencia del PE en el total de la legislación las diferencias no son tan significativas: algo más de las tres cuartas partes de las leyes aprobadas por el PL tuvieron iniciativa del PE, cifra muy similar a la del primer año del gobierno de Jorge Batlle y algo superior al de Vázquez. En términos de efectividad, el registro del actual PE se ubica en una posición intermedia respecto de sus dos antecesores, logrando que el PL apruebe aproximadamente la tercera parte de los proyectos enviados. A su vez, durante el primer año de gobierno de Mujica, el Poder Ejecutivo dictó 429 decretos. En comparación con los dos períodos anteriores, este número se ubica en un punto intermedio. Mientras que el gobierno de Batlle dictó 368 decretos, el de Vázquez emitió 521. Esta evolución implica una disminución en la cantidad de decretos del 17,46 % respecto al período de Vázquez. Sin embargo, la diferencia se explica fácilmente por las cifras correspondientes al MTSS; durante el primer año de la administración Vázquez el MTSS emitió 230 decretos contra solo 19 del actual. La razón de esta significativa diferencia estriba en que durante el primer año de la Administración Vázquez los consejos de salarios comenzaron a funcionar todos simultáneamente, mientras que a medida que fue pasando el tiempo se fueron desfasando por la diferente duración de los convenios en distintos sectores. En contrapartida, se muestran más activos que en la administración anterior los ministerios del Interior, Economía, Transporte, Vivienda y, especialmente, Industria, que es el segundo ministerio que más decretos ha emitido en el primer año de la actual administración y prácticamente duplica el número de decretos emitidos por esa cartera en igual período de la administración pasada. Tabla 5. Distribución de Decretos y Resoluciones por Ministerio MINISTERIO 2000 Presidencia Consejo de Ministros Interior Relaciones Exteriores Economía y Finanzas Defensa Nacional 31 24 14 106 40 ~184~ Decretos 2005 2010 2 51 50 19 27 17 19 104 134 13 16 Resoluciones 2005 2010 133 317 43 67 71 102 244 311 462 843 196 298 Educación y Cultura Transporte y Obras Públicas Industria, Energía y Minería Trabajo y Seguridad Social Salud Pública Ganadería, Agricultura y Pesca Turismo y Deporte Vivienda, O. Territorial y M. Ambiente Desarrollo Social Deporte Totales 8 28 21 22 42 21 6 5 11 35 204 31 23 1 8 24 68 19 17 24 4 122 237 233 30 126 54 21 163 219 251 84 134 228 106 3 5 15 28 117 2 2 83 521 429 22 7 2029 2 368 3323 Fuente: Página web de Presidencia Finalmente, durante el primer año de la actual administración, el Poder Ejecutivo dictó un total de 3323 resoluciones. Con relación al período anterior esto implica un aumento del 63,77 %. Como vemos, el Poder Ejecutivo se ha caracterizado por ser más activo en materia de resoluciones que su antecesor y también en decretos, si descontamos los ya mencionados del MTSS. El siguiente cuadro resume la información cuantitativa sobre las resoluciones durante el primer año de gestión del Presidente Mujica. El repaso de la actividad del gobierno durante el primer año de Mujica no muestra peculiaridades relevantes. La actividad del PE muestras cifras similares e, incluso, superiores a las de sus antecesores. El armado de un gabinete con una distribución muy proporcional de las carteras entre los sectores del FA y la incorporación de la oposición en los entes autónomos son los rasgos que más claramente lo distinguen del primer año de Vázquez. Sin embargo, no puede decirse que Mujica no haya sido un presidente peculiar, aunque esa peculiaridad no se refleja en la actividad fáctica del gobierno sino más bien en la simbólica. A pesar de haber logrado acuerdos con la oposición y haber resuelto el conflicto con Argentina, Mujica ha ejercido su liderazgo y la comunicación política de forma errática y ha generado —o no ha podido resolver— conflictos dentro de su propio partido y con diversos sectores sociales. De todas formas, esos inconvenientes no se reflejan directamente en la actividad del gobierno, sino en el clima político de la interna del FA y, especialmente, en el estado de la opinión pública. ~185~ EL PRIMER AÑO LEGISLATIVO DEL GOBIERNO DE MUJICA Bibliografía AMORIM NETO, Octavio (1998). “Cabinet Formation in Presidential Regimes: An Analysis of 10 Latin American Countries”. Ponencia presentada en el XX Congreso de LASA, Chicago, September, pp. 24-26. CHASQUETTI, Daniel (2007). “Uruguay 2006: éxitos y dilemas del gobierno de izquierda”, Revista de Ciencia Política (Santiago), Volumen Especial, pp. 249-263. CHASQUETTI, Daniel (2006). “Actividad del Poder Legislativo 2006”, en Buquet, D. (coord.) Informe de Coyuntura n.° 6. ¿Y ahora? El primer ciclo del gobierno de izquierda en Uruguay. Pp. 79-82, Ediciones de la Banda Oriental , Montevideo. Daniel Chasquetti y Alejandro Guedes Introducción El 15 de febrero de 2010 asumió la 47.ª Legislatura, electa en los comicios de octubre del año anterior. Esta nueva asamblea presenta una composición bastante similar a la anterior, pues el Frente Amplio mantiene la mayoría absoluta de escaños en ambas Cámaras y los restantes partidos se mantienen en la oposición (ver Tabla 1). Pese a esa similitud estructural, se observan en esta nueva legislatura dos grandes diferencias. En primer lugar, el Frente Amplio cuenta con una mayoría que apenas sobrepasa el 50 % de los legisladores de cada Cámara. Esta situación de coalición mínima ganadora vuelve imprescindible el voto de cada legislador. En la Cámara de Representantes, por ejemplo, el poder de veto de cada diputado oficialista es enorme, pues su sola voluntad podría obstruir la aprobación de cualquier proyecto de ley.5 Tabla 1. Composición de la 47.ª Legislatura. 2010-2015 Cámara de Diputados Partido Fracción * Espacio 609 Asamblea Uruguay Partido Socialista Democracia Avanzada Alianza Frente Amplio Progresista Nuevo Espacio CAP-L Vertiente Artiguista Cabildo Total Cámara de Senadores Escaños 24 % 48 Escaños 6 % 35 6 12 4 24 9 18 2 12 2 4 1 6 2 4 1 6 3 2 6 4 1 1 6 6 1 2 1 6 1 50 (50 %) 2 -17 (55 %) -- 100 % 100 % 5 A partir de mayo de 2011, en la Cámara de Senadores sucede exactamente lo mismo que en Diputados. La deserción de Jorge Saravia dejó al Frente Amplio con una mayoría ajustada de 16 senadores en 31. ~186~ ~187~