Autoridad (2014)

Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad Nº 6, marzo – agosto 2014, pp. 197-203 ISSN 2253-6655 V O C E S Autoridad Mariano C. Melero de la Torre Universidad Carlos III de Madrid [email protected] Resumen Tener autoridad significa poder reclamar legítimamente obediencia. En la filosofía política y jurídica moderna, los reclamos de la autoridad deben reconciliarse con el respeto a la autonomía de las personas como agentes racionales. Este trabajo se centra en la autoridad del Derecho según el positivismo jurídico, analizando sus límites tanto desde un punto de vista inmanente como desde una perspectiva antipositivista. 197 Palabras clave Autoridad, legitimidad, autonomía personal, positivismo jurídico, liberalismo, legalidad. Authority Abstract To have authority is to have a legitimate claim to obedience. In modern political and legal philosophy, the claims of authority must be reconciled with the autonomy of persons as rational agents. This paper is focused on the authority of law according to legal positivism, analyzing its limits from an immanent point of view as well as from an anti-positivist perspective. Keywords Authority, legitimacy, personal autonomy, legal positivism, liberalism, legality. Recibido: 1 de diciembre de 2013 Aceptado: 20 de enero de 2014 Mariano C. Melero de la Torre La voz “autoridad” está indefectiblemente unida a las de “obediencia” y “legitimidad”. Tener autoridad no es lo mismo que ser capaz de imponer coercitivamente nuestra voluntad a los demás. Cuando alguien tiene la capacidad de exigir a otros el cumplimiento de sus órdenes bajo la amenaza del uso de la fuerza, decimos que tiene o ejerce un poder sobre ellos. Tener autoridad, en cambio, significa tener el derecho a ordenar o dirigir la voluntad de otros. Un régimen tiránico, por ejemplo, tiene poder, pero no tiene autoridad. Puede coaccionar a su pueblo para que obedezcan sus órdenes bajo la amenaza del uso de la fuerza, pero es incapaz de imponer la obligación moral de obedecerlas. V O C E S Decimos que el poder político tiene autoridad cuando puede exigir legítimamente que los ciudadanos obedezcan sus órdenes o directivas. Desde un punto de vista analítico, H.L.A. Hart (1982: 253-255) señaló que dar órdenes implica dar razones para la acción de manera perentoria y con independencia de su contenido. Las órdenes de una autoridad son razones perentorias porque excluyen la deliberación. Una vez que se ha producido una orden, se espera que el destinatario renuncie a toda valoración de los méritos de la acción en cuestión. Además, las órdenes autoritativas son razones independientes de su contenido en el sentido de que son razones para la acción por el mero hecho de haber sido dictadas. La autoridad de una directiva es una razón en sí misma para exigir su obediencia, sea cual fuere el contenido o los méritos de sus exigencias. En este sentido, reconocer la autoridad del gobierno es reconocer a ciertas personas un derecho que de otro modo quedaría reservado exclusivamente a nosotros mismos, a saber, el derecho a determinar nuestra conducta. Por este motivo, obedecer las directivas de la autoridad parece contradecir nuestra autonomía como agentes morales y racionales. En la mayor parte de las filosofías políticas pre-modernas, la sumisión al poder político se consideraba un deber inexcusable en la medida en que sus directivas remitían a un “orden natural” en el que todos los entes tenían asignados su lugar y su función. En la medida en que el orden social se adecuaba a dicho orden, los individuos debían obedecer las leyes positivas, puesto que de este modo no sólo cumplían con los requerimientos de la justicia, sino que al mismo tiempo mantenían las condiciones necesarias para su felicidad –entendida ésta como el desarrollo de las facultades naturales-. En la época moderna, sin embargo, la única autoridad incontrovertible es la que ejerce cada uno sobre sí mismo. La filosofía política moderna, encargada de justificar racionalmente el orden liberal-democrático, dio por supuesto desde sus orígenes que el ser humano no está subordinado por naturaleza a autoridad alguna, y que, por tanto, el orden social ha de tener en cuenta necesariamente el punto de vista individual. En palabras de John Rawls (1986: 162), los ciudadanos de un régimen constitucional “se consideran a sí mismos como fuentes auto-originantes de pretensiones válidas”, lo cual implica que se ven a sí mismos como seres libres para actuar en su propio interés; cada uno de ellos puede derivar sus pretensiones a partir de sus propios fines y proyectos, sin tener que respaldar tales exigencias en deberes u obligaciones previos hacia la sociedad u otras personas. En estas circunstancias, la justificación de la obligación política no puede limitarse a señalar directamente las ventajas de la cooperación social en la promoción del interés general; por el contrario, tiene que conciliar esas ventajas con el interés esencial que posee todo ciudadano en no obedecer otra voluntad distinta de la suya. La principal corriente de filosofía política desde los siglos XVII hasta nuestros días emplea el consentimiento como el mejor recurso para justificar las exigencias de un orden social basado en la libertad de los individuos. Mediante la aceptación voluntaria los individuos pueden transferir parte o toda su autoridad a otros. Nº. 6, marzo – agosto 2014, pp. 197-203, ISSN 2253-6655 198 AUTORIDAD Autorizan a otros a actuar en su nombre, sometiendo su voluntad a la de aquellos a quienes reconocen autoridad. Desde la perspectiva del contractualismo de Hobbes, obedecer a la autoridad política implica renunciar al juicio propio a favor de aquellos investidos con tal autoridad, no porque aprobemos lo que ellos ordenan, sino porque no tenemos ninguna base fiable sobre la que acordar aquellas cuestiones que tienen que decidirse colectivamente (Flathman, 1996: 528-529). La pluralidad de concepciones conflictivas e inconmensurables del bien y de lo correcto exige que los ciudadanos acepten una autoridad con el fin de mantener las condiciones en las que cada uno puede perseguir sus propios fines. Una vez aceptada la necesidad de autoridad, ninguna consideración distinta es relevante para la decisión de obedecer las directivas autoritativas. V O C E S De este modo llegamos a uno de los principios básicos del positivismo jurídico: la distinción entre moralidad y Derecho. Según este principio, la identificación de las normas jurídicas se ha de realizar sin acudir al juicio moral. Autores como Joseph Raz y Scott Shapiro basan su definición conceptual del Derecho en esta idea de la autoridad. El Derecho, para serlo, ha de tener autoridad, lo cual significa, según estos autores, que los destinatarios de sus directivas no pueden recurrir a la reflexión moral para decidir si han de obedecer o no. Ninguna norma puede considerarse como parte de un sistema jurídico si los ciudadanos han de usar su juicio moral para identificar su contenido. 199 Según Raz (1994: 215-220), forma parte de la naturaleza del Derecho reclamar autoridad legítima sobre todos los ciudadanos de una comunidad política. En otras palabras, todo sistema jurídico afirma poseer un poder moral para obligar sistemáticamente a sus ciudadanos mediante directivas moralmente obligatorias. Para ello, es necesario que el sistema jurídico en cuestión sea capaz de tener autoridad, lo cual exige, afirma Raz, que los ciudadanos puedan identificar sus directivas sin recurrir al juicio moral. Esta condición refleja, según él, el papel mediador que ha de cumplir la autoridad política. Quien ejerce dicha autoridad se interpone entre los individuos y las razones (morales y no morales) que éstos tienen para actuar, de manera que pesa y valora por su cuenta las consideraciones aplicables en cada caso, emitiendo a la postre una directiva que pretende reemplazar esas razones con una instrucción única y excluyente. En esto consiste esencialmente la “concepción de la autoridad como servicio” (the service conception of authority). Si los ciudadanos a los que se les aplica las directivas políticas necesitaran deliberar sobre las posibles razones que son aplicables al caso concreto para saber qué deben hacer, entonces la autoridad política no estaría actuando como tal. Aceptar la autoridad significa excluir de la deliberación las razones que la autoridad ya ha calibrado por su cuenta, asumiendo la nueva directiva obligatoria como la única razón para la acción. Existen diversas críticas contra esta concepción de la autoridad, las cuales subrayan la importancia del juicio moral en la identificación de las normas jurídicas en un régimen constitucional (Dworkin, 2006: 198-211; Coleman, 2001: 124-133). Cabría, sin embargo, hacer en este punto una crítica inmanente a la teoría de Raz, puesto que no parece que pueda armonizarse dicha concepción con el ideal de autonomía personal que trata supuestamente de proteger y promocionar. Una de las “funciones primarias” del Derecho que reconoce el autor es “proveer facilidades para los acuerdos privados entre individuos”, es decir, ayudar a los individuos en la persecución de los fines de su elección (Raz, 1994: 168). Esta función es propia, en principio, del Derecho civil en general, y del Derecho contractual en particular. Pero si ésta es una de las funciones primarias del Derecho, su autoridad no puede consistir en pretender sustituir la deliberación de los ciudadanos con nuevas razones, sino que tendrá como fin el de ofrecer un marco legal en el que los Nº. 6, marzo – agosto 2014, pp. 197-203, ISSN 2253-6655 Mariano C. Melero de la Torre ciudadanos puedan hacer sus acuerdos y perseguir sus fines de acuerdo con su voluntad libre. Como señala Hayek (1960: 150), las normas jurídicas de un Estado de Derecho se diferencian de las simples órdenes respaldadas por la fuerza en el modo en que distribuyen unas y otras la voluntad y la deliberación entre quien manda y quien obedece. En palabras de Rawls (1999: 181), “aunque el ciudadano se somete en su conducta al juicio de la autoridad democrática, no somete a ella su propio juicio”. Por tanto, parece que hay que buscar otra forma de entender el “servicio” que ofrece el Derecho y que justifica su autoridad en un régimen constitucional. Sin embargo, Raz no encuentra contradicción alguna entre la autoridad, tal y como él la define, y la autonomía de un agente racional. Su estrategia se centra en afirmar que las directivas de la autoridad son instrumentos eficientes para la toma de decisiones. Cuando la autoridad es legítima, obedecer sus directivas conduce a elegir las acciones correctas. Desde un punto de vista instrumental, dice Raz, existe la obligación de obedecer el Derecho en la medida en que es posible justificar sus normas de manera independiente de la voluntad de sus ciudadanos. Dicha justificación procede de la denominada “tesis de la justificación normal”, según la cual sólo es posible afirmar la autoridad legítima de un sistema jurídico en la medida en que los individuos alcanzan mejor sus fines obedeciendo las normas que actuando por su cuenta. Aunque este modo de fundamentar la autoridad política no remite directamente al consentimiento, sí permite reconciliar la sumisión al Derecho con el respeto a la autonomía de las personas. El Derecho ejerce una autoridad legítima, según Raz (1994: 365-366), sólo cuando los individuos tienen más seguridad de actuar conforme a las razones correctas si obedecen las normas jurídicas que si intentan actuar conforme a dichas razones directamente. Toda vez que se cumple la condición de legitimidad, los ciudadanos pueden aceptar la autoridad política sin menoscabo de su autonomía como seres racionales. Raz añade, no obstante, a esta condición la “cláusula de la autonomía”: el Estado sólo puede tener autoridad legítima sobre aquellas materias en las que es más importante actuar de acuerdo con las razones correctas que decidir por uno mismo. De donde se sigue que el deber de obediencia al Derecho no tiene la misma extensión en todos los ámbitos ni para todos los ciudadanos. La tesis de la justificación normal “conduce a la conclusión de que la extensión de la autoridad política varía de individuo a individuo, y en la mayoría de los casos es más limitada de lo que ella misma reclama para sí” (Raz, 1986: 80). Por otra parte, los Estados cumplen algunas de sus principales funciones sin necesidad de ejercer ningún tipo de autoridad, es decir, sin que el Derecho sea fuente de obligación alguna. Así, por ejemplo, cuando se limita a hacer cumplir lo que la moral exige previa e independientemente, o cuando establece y mantiene esquemas de cooperación social, el Derecho no hace más que imponer obligaciones que ya existen por razones morales independientes (Raz, 1979: 245-249). Varios autores han puesto de relieve la falta de sintonía entre, por un lado, la forma parcial y cualificada que tiene la obligación política en la teoría de Raz, y, por otro, el tipo de autoridad moral que el Derecho reclama para sí (Perry, 2005; Soper, 1989). La concepción de la autoridad de Raz es más teórica que práctica, tiene que ver más con las instrucciones de un experto (o las recomendaciones de un amigo) que con los imperativos de una voluntad legisladora. Por eso, según estos autores, la concepción de Raz no da cuenta ni de la capacidad del Derecho para establecer genuinas obligaciones prácticas, ni del alcance de su autoridad. Shapiro (2002: 431-432), por su parte, defiende el positivismo jurídico excluyente de Raz, pero cree que su concepción de la autoridad fracasa porque se centra casi exclusivamente en el valor instrumental del Derecho. Según Shapiro, el Nº. 6, marzo – agosto 2014, pp. 197-203, ISSN 2253-6655 V O C E S 200 AUTORIDAD valor de un Derecho democrático no reside en su valor instrumental. La democracia, para este autor, tiene un valor intrínseco, por cuanto que se trata de un procedimiento de decisión colectiva en el que todas las voces tienen la oportunidad de ser oídas y donde cada voz puede marcar la diferencia. A partir de este procedimiento equitativo, el Derecho resultante puede exigir legítimamente la obligación moral de obediencia, puesto que es irrazonable que los individuos se resistan a sus directivas. La desobediencia a la voluntad democrática equivale a intentar establecer unilateralmente los términos y el sentido de la cooperación social. Por lo tanto, concluye Shapiro, la sumisión a la autoridad democrática no supone una violación de la autonomía, sino al contrario, manifiesta el respeto tanto a la capacidad de los ciudadanos de controlar sus vidas, como al procedimiento por el que se reparte equitativamente esa capacidad de autodeterminación (íd.: 437-439). V O C E S 201 Desde el campo antipositivista, existen dos argumentos en contra de la concepción positivista de la autoridad. En primer lugar, desde un planteamiento netamente liberal, el valor de la autonomía da pie a un argumento de mayor calado que el de Shapiro, puesto que ataca la definición positivista del Derecho. El argumento podría enunciarse del siguiente modo: si la autoridad del Derecho y, por tanto, la existencia del fenómeno jurídico como tal, sólo se da en la medida en que sus normas hacen posible la autonomía de los individuos, entonces la obligación moral de obediencia al Derecho debe ser en cada caso una cuestión que depende del razonamiento moral. Este es el argumento que defiende, por ejemplo, Trevor Allan (2001). Si reconocemos la autonomía personal como el valor central del sistema jurídico, entonces debemos aceptar que la aplicación e interpretación del Derecho dependen en gran medida del juicio moral. Los ciudadanos, como agentes morales autónomos y responsables, deben negar la autoridad de una norma jurídica, cuando consideran que los principios de justicia del sistema jurídico al que pertenece dicha norma exigen su desobediencia (íd.: 67). Esto no significa, sin embargo, que los individuos puedan desobedecer legítimamente cualquier norma jurídica que consideren que no se ajuste a tales principios. Según Allan, dado que la justicia y el bien común no pueden garantizarse sin la cooperación social, y dado que ésta requiere el ejercicio de una autoridad legalmente constituida, existen buenas razones para exigir la obediencia a dicha autoridad, incluso cuando sus reclamos no superan una crítica razonable. No obstante, añade Allan, de ahí no se sigue que sea razonable esperar que las personas, como agentes autónomos, se sometan a una autoridad pública ilimitada, incluso aunque las leyes sean efectivamente la expresión de la voluntad mayoritaria. Un agente moral autónomo debe someter los reclamos del Estado a un escrutinio moral independiente. La existencia de obligaciones jurídicas es siempre el resultado de un juicio moral personal por el que se reconoce que la obediencia está justificada. Como consecuencia, la capacidad de las normas jurídicas para excluir toda razón moral ulterior, ha de considerarse siempre “presuntiva y revocable” (íd.: 68). La autoridad legal no puede disociarse de la autoridad moral, del mismo modo que la obligación legal es inseparable de la obligación moral. El segundo argumento contra la concepción positivista de la autoridad parte de una concepción alternativa que no se identifica ni con el positivismo jurídico ni con el liberalismo iusnaturalista. En definitiva, la polémica entre estas dos posiciones se puede describir como una discusión sobre la teoría sustantiva de la justicia que debería incorporarse al Derecho. Por un lado, los positivistas defienden que dicha teoría ha de ser la que decida el pueblo democráticamente; por otro, los antipositivistas reivindican la incorporación de aquella teoría que trate a todos los individuos como sujetos autónomos (o, en términos de Dworkin, con igual consideración y respeto). Ambas posiciones conciben el Derecho como un instrumento para la implantación de una determinada visión sustantiva de la justicia. Nº. 6, marzo – agosto 2014, pp. 197-203, ISSN 2253-6655 Mariano C. Melero de la Torre En términos de Lon Fuller (1969: 192), ambas visiones comparten la misma concepción del Derecho como una “unívoca proyección de autoridad”. La concepción alternativa consiste, por tanto, en defender una “moralidad interna” al Derecho, es decir, unos requerimientos procedimentales que todo sistema jurídico ha de satisfacer para poder reclamar legítimamente obediencia. Tales requerimientos poseen, según Fuller, un valor moral independiente que condiciona el contenido sustantivo de las leyes positivas. Son las condiciones que hacen posible que la autoridad del Derecho sea “el producto de una interacción de orientaciones con sentido entre los ciudadanos y el gobierno” (íd.: 204). Principios como los de publicidad, generalidad o congruencia exigen que el contenido de las leyes sea comprensible o interpretable por el público al que van dirigidas. Lo cual implica por parte de la autoridad un compromiso de justificación racional hacia aquellos que están sometidos a ella. La autoridad debe tomar en cuenta las diferentes perspectivas de todos los posibles afectados por su legislación a la hora de promulgar cualquier disposición jurídica. Esto no garantiza la aceptación de todos, puesto que el desacuerdo se produce incluso entre los ciudadanos más razonables. Sin embargo, como señala David Dyzenhaus (1996: 176), todos pueden aceptar, si desean conducir sus asuntos racionalmente, “que las decisiones deben adoptarse como resultado de la deliberación, y que después han de sujetarse a ulteriores deliberaciones a la luz de la experiencia”. En definitiva, esta concepción defiende, en términos de Jürgen Habermas, “la legitimidad a partir de la legalidad” (2000: 148). Es decir, que la decisión de gobernar a través del Derecho hace que el gobierno sea siempre legítimo, al menos hasta cierto punto. Esto se debe a que, como señala Dyzenhaus (2000: 172), el compromiso con el imperio de la Ley implica en última instancia un compromiso con lo que puede considerarse como un ideal sustantivo: la idea de una ciudadanía activa que tiene recursos para someter al legislativo y al gobierno a una permanente rendición pública de cuentas mediante el principio de igual participación. La implantación efectiva de los principios de participación y rendición de cuentas permiten suponer que el Derecho positivo tendrá, con mucha probabilidad, un contenido compatible con los principios liberales. Pero éste será el resultado de las restricciones de un proceso de justificación pública que respeta la dignidad de las personas como agentes racionales autónomos. Bibliografía ALLAN, T. (2001), Constitutional Justice. A Liberal Theory of the Rule of Law, Oxford University Press, Oxford. COLEMAN, J. (2001), The Practice of Principle, Oxford University Press, Oxford. DWORKIN, R. (2006), Justice in Robes, Harvard University Press, Cambridge. DYZENHAUS, D. (1996), “The Legitimacy of Legality”, University of Toronto Law Journal, Vol. 46, pp. 129-180. DYZENHAUS, D. (2000), “Form and Substance in the Rule of Law: A Democratic Justification for Judicial Review?”, en FORSYTH, C. (ed.), Judicial Review and the Constitution, Hart Publishing, Oxford. FLATHMAN, R. 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