El desarrollo local en Europa

Sergio CAMPANELLA [email protected] Studio Europeo Consulenti Siracusa, Italia La competitividad, la conformación y los escenarios de cambio en el sistema productivo local siempre se han situado en una posición central en el debate sociopolítico y científico en Europa; pero hoy, gracias a la recaída sobre un sistema mediático cada vez más poderoso, la discusión tiene un impacto más penetrante y generalizado en la así llamada “opinión pública”, impactando fuertemente en los horizontes de percepción y evaluación, y por tanto en el comportamiento, de los principales actores económicos y políticos. Esta monografía pretende proponer y discutir el desarrollo local como una dimensión del concepto de territorialización, el proceso mediante el cual las comunidades locales, percibiendo las especificidades y características identitarias del lugar, atribuyendo valores a los recursos y peculiaridades locales, planifican y organizan el espacio y el ecosistema productivo que existe en su interior. El desarrollo local, en esta perspectiva, constituye una competencia “comunitaria” y, por tanto, estructura formas específicas de aprendizaje y desarrollo a partir de prioridades y necesidades locales, identificadas por las comunidades a través de su propio modelo de territorialización. Es con esta lente conceptual que mi contribución pretende presentar los artículos de este trabajo monográfico de interés internacional, como propuestas de reflexión y discusión en torno al desarrollo local y su gobernanza, ofreciendo una breve historia del desarrollo local a nivel europeo. Cuando un grupo de funcionarios de la Comisión Europea tuvo por primera vez la idea de proponer la iniciativa LEADER1 en 1990, este concepto de conectar e involucrar a las personas a nivel local era relativamente nuevo. La idea básica consistía en movilizar las energías y los recursos de la población y de las organizaciones locales como sujetos activos y no como beneficiarios, 1 El acrónimo "LEADER" deriva del francés Liaison entre Actions de Développement de l'Économie Rurale, es decir "Conexión entre acciones de desarrollo de la economía rural". https://doi.org/10.21138/dl.2024.5 Capítulo 5. Desarrollo local en Europa poniéndolos en condiciones de contribuir al desarrollo futuro de sus respectivas zonas rurales mediante el establecimiento de consorcios, llamados “Grupos de Acción Locales” (GAL) territoriales entre el sector público, el sector privado y la sociedad civil. LEADER también destaca el carácter innovador de las acciones, su carácter demostrativo y la cooperación transnacional entre los beneficiarios. Como impulsora de la Iniciativa Comunitaria, la Unión Europea ha clarificado, en la Comunicación a los Estados miembros (94/C180/12), los objetivos generales, orientaciones y requisitos de evaluación de la Iniciativa, reforzando su importancia respecto a la fase preliminar. Esta comunicación especifica que la información que deben proporcionar los beneficiarios y las autoridades regionales o nacionales debe incluir información que permita realizar un diagnóstico inicial, especificar los cambios esperados y caracterizar las dimensiones de innovación y demostración de las acciones emprendidas, puesto que esta información sirve como punto de referencia para la evaluación, con el fin de analizar durante el período de vida de cada proyecto, las condiciones de surgimiento de la innovación considerada, sus consecuencias e impactos, su difusión espontánea y las condiciones de su posible transferencia. LEADER nació como una iniciativa comunitaria, es decir, un instrumento financiero especial de la política estructural de la UE diseñado para encontrar nuevas soluciones a problemas específicos que afectan a toda la UE. En su fase experimental, entre 1991 y 1993, LEADER contó con la participación de 217 zonas de regiones rurales desfavorecidas que habían sido designadas. Esta atención a las regiones desfavorecidas también caracterizó a LEADER II entre 1994 y 1999, aunque el número de GAL aumentó hasta alcanzar unos 900. En vista de los resultados alentadores, la aplicabilidad del método se amplió a todo tipo de zonas rurales en el marco de LEADER+ (2000-2006). Para su cuarto período de programación (2007-2013), el enfoque se integró como parte integral de la política de desarrollo rural de la UE, abarcando 2.416 territorios rurales en todos los Estados miembros. Se ha convertido en un componente obligatorio de todos los programas de desarrollo rural, con una asignación presupuestaria específica. En 2007, el método se amplió también, con carácter temático, a la política pesquera, con la creación de más de 300 grupos de acción local para las zonas de pesca y acuicultura (FLAG) en 21 Estados miembros. Para el período de financiación 2014-2020, el número de GAL alcanzó unos 2.800 y la aplicabilidad del enfoque LEADER se ha ampliado aún más a través del desarrollo local liderado por la comunidad (Community-Led Local Development, CLLD) en zonas rurales, urbanas y pesqueras. El CLLD se puede aplicar en el marco del FEADER (al igual que LEADER), el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Además, cuando la programación de los Estados miembros lo permite, los GAL pueden también desarrollar e implementar estrategias integradas utilizando múltiples fondos. 104 Sergio Campanella Las especificidades del Enfoque LEADER son los aspectos particulares que han caracterizado la Iniciativa desde su lanzamiento y han contribuido a su carácter innovador y a su éxito en contextos rurales muy diferentes. La existencia de las especificidades de LEADER permite vincular el programa de innovación rural a estos factores de desarrollo local y modifica el enfoque tradicional del desarrollo rural. Se trata de siete especificidades, a ver: 1) El enfoque ascendente: es la esencia de LEADER, basado en el asunto que los habitantes locales son los mejores expertos para impulsar el desarrollo de su territorio. Según este enfoque ascendente, la comunidad local y las partes interesadas locales pueden contribuir a definir un camino de desarrollo para su zona que sea coherente con sus necesidades, expectativas y planes. Para ello, un enfoque colectivo con toma de decisiones delegada les permite hacerse cargo del futuro de su propia zona. Toman decisiones sobre la estrategia local y la elección de prioridades a seguir. Se fomenta la participación activa en cada etapa del proceso: durante el desarrollo, implementación, evaluación y revisión del GAL y su estrategia. 2) El enfoque territorial: LEADER y el desarrollo local liderado por actores locales se basan en una manera diferente de proceder, vinculando dentro de un mismo enfoque los tres elementos que son el territorio local, la asociación y la estrategia de desarrollo. El territorio es la base para el desarrollo de la asociación local y la estrategia local, lo que crea una visión positiva de una estructura que puede ser apoyada por una alianza activa de partes interesadas locales. Con el «enfoque de área», la financiación del programa se centra en las prioridades de un área entera, no en las de proyectos o grupos de proyectos específicos, lo que marca la diferencia con un «enfoque de proyecto». Un área es normalmente un territorio pequeño y homogéneo con cohesión social y funcional, a menudo caracterizado por tradiciones comunes, identidad local, un sentido de pertenencia o necesidades y expectativas comunes. Una zona de referencia de este tipo permite que la asociación local trabaje en conjunto para identificar y abordar las fortalezas, los desafíos y las oportunidades locales, movilizando el potencial y los recursos endógenos de la zona. 3) Los consorcios locales: creados para el desarrollo de una zona funcionan según un mecanismo de gobernanza estructurado y específico; en el marco de LEADER, estas asociaciones son los GAL. La participación en asociaciones supone que las personas que antes eran “beneficiarios” pasivos de una política se convierten en socios activos e impulsores del desarrollo de su zona; esta es una característica esencial del desarrollo local liderado por actores locales, públicos, privados y de la sociedad civil. Es importante señalar que no hay dos consorcios iguales en su origen o desarrollo, y que ninguna asociación es perfecta desde el momento en que se forma. Las asociaciones deben ser apropiadas para su área y las realidades de su 105 Capítulo 5. Desarrollo local en Europa contexto local, y sus miembros deben ser conscientes de que se necesita tiempo, esfuerzo y compromiso para construir la confianza y las relaciones de trabajo necesarias. 4) El Reglamento (UE) nº 1303/2013: establece disposiciones comunes especifica que el CLLD se lleva a cabo a través de estrategias de desarrollo local integradas y multisectoriales. Este enfoque, muy distinto de las políticas agrícolas sectoriales tradicionales de arriba hacia abajo, ha sido característico de las sucesivas generaciones de LEADER. Como sugiere el acrónimo LEADER, se trata de establecer “vínculos entre acciones para desarrollar la economía rural”. Por lo tanto, las asociaciones y sus estrategias de desarrollo local (EDL) tienen como objetivo aprovechar los vínculos entre los sectores locales para explotar los posibles efectos multiplicadores. Para ello, estudian las necesidades y posibilidades de la zona y dan respuesta a ellas de forma integrada para alcanzar los objetivos comunes perseguidos. Por tanto, las acciones y proyectos contenidos en las estrategias locales deben vincularse y coordinarse en un todo coherente. Sin embargo, la integración no significa incluirlo todo: las estrategias no deben intentar abordar todos los objetivos al mismo tiempo, ni dar la misma importancia a cada uno de ellos. En su propia EDL integrada, se deben tomar decisiones y centrarse en los objetivos y acciones que probablemente agreguen valor a la ayuda que ya existe y que es más probable que contribuya a los cambios deseados. 5) La creación de redes: está en el centro del concepto LEADER y de su modo de funcionamiento. Una red de socios locales, a través de su estrategia y actividades, fomenta las conexiones entre los actores locales y otros actores de la cadena de desarrollo. Pero los beneficios de la creación de redes van mucho más allá de este horizonte local: las redes locales, nacionales e internacionales están adquiriendo cada vez más importancia a la hora de crear vínculos entre personas, lugares y acciones en las zonas rurales. Con la llegada del CLLD, la construcción de redes más grandes con vínculos con áreas no rurales está abriendo nuevas posibilidades. A través de la creación de redes, los actores se involucran juntos para difundir y compartir sus conocimientos, experiencias, innovaciones, ideas e información, para desarrollar el apoyo entre pares, superar el aislamiento y fortalecer sus capacidades. 6) La búsqueda de la innovación: sigue siendo una de las facetas más apasionantes, innovadoras y al mismo tiempo exigentes del enfoque LEADER que, desde su creación, ha considerado esencial buscar y fomentar soluciones nuevas e innovadoras a nivel local o aprovechar las oportunidades existentes. Este concepto de innovación se aplica a las acciones, a los tipos de actividades apoyadas, a los productos o servicios desarrollados, pero también, un aspecto crucial, a la forma de actuar. Además, inicialmente el enfoque LEADER fue en sí mismo la principal innovación. Cada GAL debe intentar aportar 106 Sergio Campanella nuevos elementos y soluciones al desarrollo de su territorio. Esta misión se aplica a su estrategia, a sus estructuras y procesos de implementación y gestión, así como a su toma de decisiones y selección de proyectos. Creando condiciones favorables y desarrollando correctamente nuevas ideas, podemos aportar cambios y beneficios sustanciales y duraderos a los territorios, lo que constituye el verdadero valor añadido para el que se diseñó el enfoque LEADER, que hasta ahora ha demostrado ser sin duda un auténtico éxito allí donde se ha aplicado, incluso en zonas de Europa muy diferentes entre ellas bajo todos los aspectos, cultural, medioambiental, social, económico. 7) La cooperación interterritorial, interregional, transfronteriza e internacional: añade una dimensión más amplia al desarrollo local de las zonas rurales. La cooperación va más allá del networking, ya que anima a los residentes y a los GAL a trabajar con otros para emprender un proyecto conjunto. Este proyecto conjunto se puede construir con otros grupos LEADER o con un grupo formado de manera similar en otra región, otro Estado miembro, en el marco de otro Fondo Estructural y de Inversión Europeo (Fondo EIE), o incluso en un país no perteneciente a la UE. Obviamente, la cooperación no es un fin en sí misma: debe haber un propósito claro y un beneficio que se puede obtener al trabajar con otros. La cooperación con otras regiones puede ser una excelente fuente de innovación y transferencia de conocimientos para los habitantes de una zona. La cooperación LEADER permite que las zonas rurales tengan en cuenta y se beneficien de su diversidad introduciendo nuevas perspectivas y puntos de vista de otras zonas, importando y exportando enfoques y buenas prácticas exitosos. Los beneficios de la cooperación pueden ser considerables, pero también lo pueden ser las dificultades para implementarla. Por eso es importante planificarlo cuidadosamente, elegir temas relevantes y socios adecuados. Aprovechando el éxito indudable del enfoque del desarrollo local logrado en el contexto rural por LEADER y aprovechando este alentador legado metodológico, la primera fase de la iniciativa comunitaria URBAN (URBAN I) se implementó en el período de programación de la UE 1994-99 para adaptar este enfoque al desarrollo sostenible en las zonas urbanas. Los fondos europeos asignados en total superaron los 900 millones de euros y afectaron a 118 ciudades de la UE. Gracias al considerable apoyo proporcionado por el Parlamento Europeo, se lanzó una segunda fase (URBAN II), cuyo contenido se recoge en la comunicación de la Comisión titulada: “Directrices relativas a la iniciativa comunitaria relativa a la revitalización económica y social de ciudades y zonas adyacentes en crisis, para promover el desarrollo urbano sostenible” (Comisión Europea, 2000). En los países de la UE hubo 70 programas URBAN II que cubrieron áreas donde vivían 2,2 millones de personas durante el período 2000-2006. La aportación del FEDER ascendió a 730 107 Capítulo 5. Desarrollo local en Europa millones de euros y la inversión global ascendió aproximadamente a 1.600 millones de euros. También en este caso, el éxito del enfoque aplicado fue tal que los Estados miembros quisieron gestionar directamente, y ya no a través de la Comisión Europea, estas iniciativas de desarrollo urbano sostenible que, a partir del septenio de programación 2007-2013, se incorporaron a PON nacionales o POR regionales en diversas formas, incluidos los PIT, programas territoriales integrados supramunicipales, los PISU, programas integrados de desarrollo urbano, los PIST, programas territoriales integrados estratégicos, hasta los ITI, herramientas territoriales integradas, en el septenio 2014-2020; y llegando, en la actual programación 2021-27, a las diversas herramientas para promover el atractivo, la sostenibilidad y la competitividad de las Áreas Urbanas Funcionales (FUA), de los Sistemas Intermunicipales de Rango Urbano (SIRU), contribuyendo así a reducir las brechas a través del fortalecimiento de la dimensión territorial integrada de las políticas sectoriales, a través de Estrategias Territoriales (ET) en todos los niveles de gobernanza. Para apoyar este marco estructural, la Comisión Europea interviene desde el septenio 2000-2006 con el programa URBACT, ahora en su cuarta edición, que financia la creación de una red europea de ciudades y organismos supramunicipales, funcional para el intercambio de información y de experiencias y para fortalecer la retroalimentación en el marco urbano-rural. Ahora bien, desde este camino virtuoso de la planificación del desarrollo local en clave europea que se entiende centrada en la sostenibilidad y resiliencia de las comunidades locales que participan activamente en ella y que ha visto el crecimiento y la innovación de territorios muy diferentes, tanto rurales como urbanos, ¿qué lección podemos extraer hoy, útil para dotar de un mínimo equipamiento la caja de herramientas que debe poseer un artesano del desarrollo local para planificar correctamente el crecimiento de un territorio? Por supuesto, podemos ya confirmar que la planificación sostenible siempre se caracteriza por bases sólidas que sustentan equilibrios frágiles (Figura 1). De hecho, todas las experiencias adquiridas hasta ahora nos muestran que el enfoque integrado y el método participativo constituyen los dos sólidos pilares de una planificación que pueda definirse como sinceramente sostenible. Estos dos pilares deben poder sostener una arquitectura compuesta que presente, por un lado, el ámbito ético-político relativo a la elección de las prioridades con respecto a las acciones a realizar, y que deben tener en cuenta las necesidades, no siempre convergentes, de residentes, trabajadores interurbanos, estudiantes, visitantes, etc., modificando, mejorando o empeorando, los factores de atracción de los potenciales usuarios. Por otra, el ámbito cultural-identitario, que caracteriza el capital territorial local como un conjunto de recursos potenciales (antrópicos, ambientales, económicos, socioculturales, institucionales y humanos) a ser valorizados en el proceso de planificación. Y, finalmente, sobre el arquitrabe tres 108 Sergio Campanella esferas interconectadas, que podríamos llamar de las “3P”, deben ser sostenidas garantizando el pleno mantenimiento de su frágil equilibrio: la de las Personas, que concierne a los aspectos sociales; el del Provecho, que concierne a los aspectos económicos; y el del Planeta, que se refiere a los aspectos medioambientales y que no puede tener en cuenta la sola dimensión local, sino sus impactos en lo global también. Figura 1. La planificación sostenible en un contexto frágil Elaboración SEC - Studio Europeo Consulenti Por tanto, si bien en lo que respecta al pilar del enfoque integrado, a lo largo de las décadas se ha consolidado una metodología ampliamente difundida y aplicada en los diversos contextos del desarrollo local; en cuanto al otro pilar, el del método participativo, todavía parecen persistir aquí y allá, en diferentes contextos, interpretaciones y aplicaciones a menudo improvisadas, instrumentales, oportunistas y a veces muy poco transparentes: por ello concluyo centrando la atención del lector en el “liderazgo conversacional” como ingrediente fundamental para el éxito de la receta de una planificación local verdaderamente sostenible. El liderazgo conversacional utiliza el diálogo y la reflexión (para la proposición con sus consensos y disensos), como un proceso clave para crear puntos de inflexión para el cambio. Nos invita a complementar nuestro enfoque tradicional en métodos para la mejora de procesos estratégicos con un énfasis en métodos para hablar y pensar juntos de manera efectiva. Al mismo tiempo, crea la mejora de los procesos sociales necesarios para maximizar el valor empresarial y social. En el corazón de este trabajo está el enten- 109 Capítulo 5. Desarrollo local en Europa dimiento de las organizaciones como redes de conversación y una creencia en el poder de la inteligencia colectiva. Este conocimiento invita a los líderes a acoger la diversidad de voces para abordar asuntos críticos, utilizando los procesos cara a cara o en línea más poderosos y hasta ahora disponibles. Nuestro poder individual y colectivo se amplifica a medida que “pensamos juntos” en forma disciplinada y luego conectamos nuestras conversaciones para la creación de posibilidades de cambio sistémico de gran escala. En una época en la que todos nosotros estamos llamados a dar pasos hacia adelante con valentía, estas ideas tienen el potencial de transformar la manera cómo los líderes entienden las organizaciones a las que sirven, cómo las empresas y las comunidades pueden utilizar la inteligencia colectiva de todas las partes interesadas, en favor de metas compartidas, y de la manera como participamos en “pensar juntos para un cambio”. Para lograrlo, los líderes deben ver su organización como una conversación viva dentro de la cual se trata del “trabajo real”. Las partes interesadas deben aprovechar el poder de la conversación como un proceso fundamental para pensar con los demás el diseño de iniciativas de cambio estratégico. Todos los participantes en el proceso participativo deben establecer un equilibrio entre el tiempo que invierten en el descubrimiento y formulación de preguntas apropiadas en comparación con el tiempo que dedican intentando encontrar respuestas correctas. Los propios participantes deben dar espacio al uso de tecnologías “cara a cara” y virtuales, orientadas al aprendizaje colaborativo, la inteligencia colectiva y la acción coordinada, fomentando también la interacción informal a favor de la buena conversación y el aprendizaje colaborativo. El prerrequisito para el desarrollo de liderazgo y capacidades locales debe ayudar a los líderes a pensar de manera sistémica, a ver las interdependencias y a ser guiados en el uso de enfoques conversacionales que fomenten el pensamiento colectivo alrededor de asuntos críticos. La elaboración de arquitecturas efectivas de participación entre los principales actores (internos y externos) tendría que ser parte esencial del papel y las habilidades de liderazgo. Toda la organización debe ayudar a sus líderes a cultivar las capacidades personales necesarias para tener éxito en todos los desafíos puestos por la planificación estratégica. Y cierro con una frase del empresario, autor y editor estadounidense Alan Webber: “Las conversaciones son la forma en que los miembros de la organización descubren lo que saben, lo comparten con sus colegas y, en el proceso, crean nuevos conocimientos para la organización. (…). En la nueva economía, las conversaciones son la forma de trabajo más importante (…), hasta el punto de que la conversación es la organización.” (Webber, 1993). Comisión Europea (1994). Comunicación a los estados miembros de la iniciativa comunitaria LEADER II. (COM 94/c/180/12). Bruselas. 110 Sergio Campanella Comisión Europea (2000). Comunicación de la Comisión a los Estados miembros de 28 de abril de 2000 por la que se fijan las orientaciones de una iniciativa comunitaria relativa a la regeneración económica y social de las ciudades y de los barrios en crisis con el fin de fomentar un desarrollo urbano sostenible - URBAN II (COM 2000/C 141/04). Parlamento Europeo (2013). Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo. Webber, A.M. (1993). What's so new about the new economy? Harvard business review, 71(1), 24-33. https://hbr.org/1993/01/whats-so-new-about-the-neweconomy 111 Capítulo 5. Desarrollo local en Europa 112