Rev PR 111

REVISTA PARANAENSE DE
DESENVOLVIMENTO
ECONOMIA ESTADO SOCIEDADE
GOVERNO DO ESTADO DO PARANÁ
Governador ROBERTO REQUIÃO
SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL

Secretário NESTOR CELSO IMTHON BUENO
INSTITUTO PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL

Diretor-Presidente JOSÉ MORAES NETO
Revista Paranaense de Desenvolvimento / Instituto

Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social. -
n.82 - , 1994- . – Curitiba : IPARDES.
Semestral
Editor anterior: BADEP, n.1-81, 1967-1982.
Revista indexada em GeoDados.
1. Desenvolvimento econômico. 2. Desenvolvimento

social. 3. Planejamento. 4. Administração pública.
CDU 3(81) (05)

No 111
JULHO/DEZEMBRO
2006
Nº 111 JULHO/DEZEMBRO 2006
ISSN 0556-6916
A REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO

é uma publicação semestral do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico
e Social (IPARDES), autarquia vinculada à Secretaria de Estado do Planejamento
e Coordenação Geral do Estado do Paraná.
O conteúdo dos artigos é de inteira responsabilidade de seus autores e não exprime,
necessariamente, a opinião do Conselho Editorial e das instituições patrocinadoras.
CONSELHO EDITORIAL
Amália Maria Goldberg Godoy (UEM), Carlos Alberto Piacenti (UNIOSTE/Toledo),
Christian Azais (Université de Picardie), Cláudio Salvadori Deddeca (UNICAMP),
Clélio Campolina Diniz (UFMG), Elizabeth M. M. Querido Farina (USP),
Francisco de Assis Mendonça (UFPR), Francisco de B. B. de Magalhães Filho (UFPR),
Guilherme Delgado (IPEA), Hermes Yukio Higachi (UEPG), Jaime Graciano Trintin (UEM),
Jorge Accurso (FEE), José Alberto Magno de Carvalho (UFMG),
José Antonio Fialho Alonso (FEE), José Gabriel Porcille Meirelles (UFPR),
Juarez Rizzieri (USP), Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro (UFRJ),
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EDITORA
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ASSISTENTES EDITORIAIS
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Secretária
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EDITORAÇÃO
Coordenação
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Revisão
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Projeto gráfico, diagramação e capa
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Formatação dos originais
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Normalização bibliográfica
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Circulação: julho, 2007.
CONTATO COM A RPD

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SUMÁRIO SUMMARY
NOTA DOS EDITORES 7 EDITOR’S NOTES 7

Artigos Articles
O QUE É O URBANO, NO MUNDO WHAT IS CONSIDERED URBAN IN THE
CONTEMPORÂNEO 9 CONTEMPORARY WORLD 9
Roberto Luís Monte-Mór Roberto Luís Monte-Mór
MUDANÇAS E CONTINUIDADES BRAZILIAN URBAN MANAGEMENT
NA GESTÃO URBANA BRASILEIRA 19 CHANGES AND CONTINUITIES 19
Clóvis Ultramari Clóvis Ultramari
e Denis Alcides Rezende e Denis Alcides Rezende
A TRAJETÓRIA RECENTE DO RECENT PATH OF THE BRAZILIAN
PLANEJAMENTO TERRITORIAL NO BRASIL: TERRITORY PLANNING: perspective and
apostas e pontos a observar 29 points to be considered 29
Renato Cymbalista Renato Cymbalista
O PROCESSO DE CRIAÇÃO DE MUNICÍPIOS PARANÁ MUNICIPALITY CREATION PROCESS:
NO PARANÁ: as instituições e a relação institutions and executive-legislative
entre executivo e legislativo pós 1988 47 relationship after 1988 47
Alessandro Cavassin Alves Alessandro Cavassin Alves
REABILITAÇÃO URBANA NA ÁREA CENTRAL URBAN REHABILITATION DOWNTOWN
DE BELÉM-PARÁ: concepções e tendências BELÉM-PARÁ: concepts and trends
de políticas urbanas emergentes 73 of emerging urban policies 73
Saint-Clair Cordeiro da Trindade Júnior Saint-Clair Cordeiro da Trindade Júnior
e Márcio Douglas Brito Amaral e Márcio Douglas Brito Amaral
HISTÓRIA, CULTURA E PROJETO URBANO: URBAN HISTORY, CULTURE AND PROJECT:
a barra do Rio Camboriú 105 Camboriú River bay 105
Sergio Torres Moraes Sergio Torres Moraes
e Luciano Torres Tricárico e Luciano Torres Tricárico
Point of view
Ponto de Vista
INSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGIÕES METROPOLITAN REGION
METROPOLITANAS: qual o sentido? 129 INSTITUTIONALIZATION: what is the
Rosa Moura, Diócles Libardi reason for it? 129
e Maria Isabel Barion Rosa Moura, Diócles Libardi
e Maria Isabel Barion
Notas de Pesquisa Research notes
OS VÁRIOS PARANÁS: THE MANY DIFFERENT PARANÁS:
diversidade, desigualdade e inserção diversity, inequality and insertion
diferenciada na divisão social do trabalho 145 of labor social division 145
Rosa Moura, Diócles Libardi, Rosa Moura, Diócles Libardi,
Sandra Terezinha da Silva e Maria Isabel Barion Sandra Terezinha da Silva e Maria Isabel Barion
NORMAS PARA PUBLICAÇÃO GUIDELINES FOR ARTICLE

DE ARTIGOS 151 PUBLICATION 151
AGRADECIMENTO
A Editoria agradece aos pareceristas

que colaboraram com a Revista Paranaense
de Desenvolvimento ao longo do ano de 2006.
Ary Haro dos Anjos Júnior - SANEPAR (Curitiba)

Carlos Alves do Nascimento - UFU (Uberlândia)
Carlos Loch - UFSC (Florianópolis)
Cláudia Siebert - FURB (Blumenau)
Clóvis Ultramari - PUC (Curitiba)
Cristina Ribeiro Lemos - Instituto Nacional de Tecnologia (Rio de Janeiro)
Darcy Marzulo Ribeiro - Ouvidoria PR (Curitiba)
Demian Castro - UFPR (Curitiba)
Dieter Siedenberg - UNISC/UNIJUÍ (Ijuí)
Fábio Duarte - PUC (Curitiba)
Geraldo Magela da Costa - UFMG (Belo Horizonte)
Geraldo Stachetti Rodrigues - EMBRAPA Meio Ambiente (Jaguariúna)
Gislene Pereira - UFPR (Curitiba)
Guilherme Delgado - IPEA (Brasília)
Hermes Yukio Higachi - UEPG (Ponta Grossa)
Ivo M. Theis - FURB (Blumenau)
Janaína Ruffoni - UNICAMP (Campinas)
João Antonio de Paula - UFMG (Belo Horizonte)
José A. Fialho Alonso - Fundação de Economia e Estatística - FEE (Porto Alegre)
José Ronaldo de Castro Souza Júnior - IPEA (Rio de Janeiro)
Karen Follador Karam - UFSC (Florianópolis)
Liana Carleial - UFPR (Curitiba)
Luiz Lopes Diniz Filho - UFPR (Curitiba)
Márcia de Oliveira Teixeira - Fundação Oswaldo Cruz (Rio de Janeiro)
Maria de Lourdes Urban Kleinke - IPARDES (Curitiba)
Maria Luiza Marques Dias - IPARDES (Curitiba)
Maria Nazaré Wanderley - UFPE (Recife)
Marisa Sugamosto - IPARDES (Curitiba)
Milton Luiz Wittmann - UFSM (Santa Maria)
Nilson Maciel de Paula - UFPR (Curitiba)
Osvaldo Heller da Silva - UFPR (Curitiba)
Paulo Chiesa - UFPR (Curitiba)
Paulo Henrique Battaglin Machado - PUC (Curitiba)
Ronaldo Seroa da Motta - IPEA (Rio de Janeiro)
Sandra Teresinha da Silva - IPARDES (Curitiba)
Terezana Carvalho de Mello - IPPUC (Curitiba)
Tomás Moreira - Instituto Pólis (São Paulo)
Victor Prochnik - UFRJ (Rio de Janeiro)
Zulma Schussel - PUC (Curitiba)
NOTA DOS EDITORES
Este número da Revista Paranaense de Desenvolvimento tem como

tema Retrospectivas e Contemporaneidades da Cidade Brasileira.
O momento vivenciado pela gestão urbana brasileira justifica a
escolha do tema: aprovada a Lei Federal n.º 10.257, o Estatuto da Cidade,
em 2001, já é possível avaliar alguns de seus resultados. A obrigatoriedade
da elaboração de Planos Diretores para determinadas categorias de
municípios já se encontra parcialmente cumprida, e isto permite que
avaliações sejam feitas sobre o intento de tal determinação legal, sobre a
qualidade técnica e consistência social do que foi feito e sobre novos
caminhos para a urbanização brasileira.
No período recente, analisado por este número da Revista,
complexidade, participação popular e descentralização político-administrativa
foram e são assuntos recorrentes no estudo, na normativa e na gestão dos
espaços urbanos brasileiros.
Reconhecer se tais fenômenos, também observados em outros
países, constituem práticas duradouras ou se são passíveis de reversão é o
objetivo principal deste número e que justifica a escolha da presente temática.
A despeito da curta retrospectiva possível – aqui definida como o
final dos anos 80, com a nova Constituição Federal –, este número se
arrisca a discutir se tais mudanças: 1. constituem momentos de inflexão na
história de nossas cidades; 2. se é possível vislumbrar uma nova fase em
termos de apropriação e consumo das cidades do Brasil; e 3. se as mudanças
que se acredita terem ocorrido representam sinais de uma revolução
silenciosa ou uma simples acumulação de novidades inevitáveis.
Os artigos aqui apresentados procuram, pois, responder a essas
questões. Busca-se tal debate na crítica sobre a validade do dispêndio de
recursos em práticas urbanas diversas, em discussões legislativas que
permitiram, por exemplo, a aprovação do Estatuto da Cidade, e na
reprodução generalizada de Planos Diretores.
De forma sintética, tenta-se responder à difícil pergunta: as cidades
brasileiras têm vivenciado mudanças transformadoras positivas, ou vive-se
um processo de reprodução de velhos conceitos, velhas leis e velhas gestões
técnicas formatadas por um novo discurso, apenas?
Esta edição especial contou com a coordenação editorial de Marisa
Valle Magalhães, do IPARDES, e, como editores convidados, com Clóvis
Ultramari e Fábio Duarte, professores do Mestrado em Gestão Urbana da
Pontifícia Universidade Católica do Paraná.
Roberto Luís Monte-Mór
O QUE É O URBANO, NO MUNDO

CONTEMPORÂNEO*
Roberto Luís Monte-Mór **
RESUMO ABSTRACT
Conceitos centrais da vida contemporânea, Contemporary life central concepts such as
tais como política, civilização e cidadania, politics, civilization and citizenship, derive from
derivam da forma e organização da cidade. the city form and organization. A city conveys
A cidade expressa a divisão socioespacial do labor socio-spatial division, thus Henri Lefebvre
trabalho, e Henri Lefebvre propõe pensar sua proposes to think its transformation on the basis
transformação a partir de um continuum que of a continuum that extends from the political
se estende da cidade política ao urbano, onde city to the urban environment, when and where
se completa a dominação sobre o campo. it completes its countryside domination. The
A efetiva passagem da cidade ao urbano foi city’s transformation into urban environment
marcada pela tomada da cidade pela was marked by an industrial takeover that
indústria, trazendo a produção – e o brought power to production and to working
proletariado – para o espaço do poder. class. The city, as the surplus, power and fiesta
A cidade, lócus do excedente, do poder e da locus, as well as a privileged scenario of social
festa, cenário privilegiado da reprodução reproduction, was thus subordinated to the
social, ficou, assim, subordinada à lógica da industrial logics. The city thus experienced a
indústria. Sofreu, então, um duplo processo: double process: its centrality imploded upon
sua centralidade implodiu sobre si mesma e itself and its outskirts exploded upon the
sua periferia explodiu sobre o entorno sob a surrounding areas through the urban tissue,
forma de tecido urbano, que acabou por which carries within it the polis and civitas
carregar consigo o germe da pólis e da civitas. germ. Therefore, the urban praxis, formerly
Assim, a práxis urbana, antes restrita à restricted to the city, has now re-politicized the
cidade, re-politizou todo o espaço social. social space as a whole. In Brazil, urban
No Brasil, o urbano teve sua origem na política environment had its origin in the military
ao mesmo tempo concentradora e integradora government concentrating and integrating
dos governos militares, que deram seqüência politics that followed Vargas’s centralization
à centralização e expansionismo varguista e à and expansionism, and Kubitschek’s
interiorização desenvolvimentista juscelinista. developmental interiorizing. Today, the urban-
Hoje, o urbano-industrial impõe-se industrial process virtually imposes itself on all
virtualmente a todo o espaço social, na social space through the extended urbanization
urbanização extensiva dos nossos dias. of our days.
Palavras-chave: cidade; Lefebvre; urbano; Key words: city; Lefebvre; urban environment;
urbanização extensiva. extended urbanization.
*Este artigo foi publicado originalmente em inglês na revista Cadernos de Saúde Pública, Rio de Janeiro, v.21, n.3,
maio/jun. 2005.
**Arquiteto, mestre em Planejamento Urbano e Rural pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Ph.D.
em Planejamento Urbano, University of California - Los Angeles, 2004. Professor Adjunto do Departamento de Ciências
Econômicas da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). [email protected]
Artigo recebido para publicação em abril/2007. Aceito para publicação em abril/2007.
REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.09-18, jul./dez. 2006 9

O que é o Urbano, no Mundo Contemporâneo
INTRODUÇÃO
A relação entre cidade e campo situa-se, histórica e teoricamente, no centro
das sociedades humanas. A dominação da cidade sobre o campo, como resultado da
divisão entre trabalho intelectual e trabalho manual e através do comando do mercado
sobre as atividades de produção, é fato que marcou as sociedades humanas desde
tempos remotos, e particularmente as sociedades capitalistas industriais modernas em
que nos inserimos.
Os adjetivos urbano e rural, todavia, referentes à cidade e ao campo, ganharam
autonomia apenas recentemente e dizem respeito a uma gama de relações culturais,
socioeconômicas e espaciais entre formas e processos derivados da cidade e do campo,
sem, no entanto, permitirem a clareza dicotômica que os caracterizava até o século
passado. Ao contrário, cada vez mais as fronteiras entre o espaço urbano e o rural são
difusas e de difícil identificação. Pode-se supor que isso acontece porque hoje esses
adjetivos carecem da sua referência substantiva original, na medida em que tanto a
cidade como o campo não são mais conceitos puros, de fácil identificação ou
delimitação. O que são hoje as cidades de Belo Horizonte, São Paulo, Rio de Janeiro,
Bela Vista de Minas ou qualquer outra cidade grande, média ou mesmo pequena no
Brasil contemporâneo ou no mundo? Onde começam e onde terminam? De outra
parte, o que é o campo na atualidade? A cooperativa agrícola da Cotia ou a Barretos
do peão boiadeiro em São Paulo? Povoados e distritos distantes como Milho Verde, ou
a periferia das cidades, chamada “área rural”? Ou, ainda, as grandes fazendas, as
agroindústrias, os acampamentos do MST, no Nordeste, no cerrado ou na Amazônia?
Em qualquer caso, a definição dos limites e da natureza, tanto do campo como da
cidade, é cada vez mais difusa e difícil.
Legalmente, no Brasil, as cidades são definidas pelos perímetros urbanos das
sedes municipais, e os territórios e populações considerados urbanizados incluem os
perímetros das vilas, sedes dos distritos municipais. Entretanto, as áreas urbanizadas
englobam amplas regiões circunvizinhas às cidades cujo espaço urbano integrado se
estende sobre territórios limítrofes e distantes em um processo expansivo iniciado no
século XIX e acentuado de forma irreversível no século XX.
Por outro lado, as cidades, ou o espaço político e sociocultural formado a
partir delas, vêm se tornando os centros da organização da sociedade e da economia.
Na escala mundial, poucas cidades organizam e comandam grandes blocos de
interesses e reordenam o espaço econômico global1; nas escalas local, regional e
nacional, as cidades definem as formas de organização da população e a localização
das atividades econômicas, referenciam identidades sociais e definem as formas várias
de constituição comunitária.
De fato, alguns dos conceitos centrais da vida contemporânea derivam da cidade,
tanto em sua forma espacial quanto em sua organização social. Da idéia grega de pólis
vem o conceito de política, enquanto do latim civis e civitas vêm cidadão, cidadania,
1
Uma vasta literatura discute as cidades mundiais e globais; ver Friedmann (1988) e Sassen (1991).
10 REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.09-18, jul./dez. 2006

cidade, e mesmo civilização.2 Também se origina do latim o sentido de urbano, com

dupla conotação: de urbanum (arado) vem o sentido de povoação, a forma física da
ocupação do espaço de vida delimitado pelo sulco do arado dos bois sagrados que
marcava o território da produção e de vida dos romanos; da sua simplificação semântica
originaram-se urbe e urbs, este último termo referindo-se a Roma, cidade-império, centro
do mundo e, assim, desaparecido até as grandes cidades da era moderna.3
Cidade e campo, elementos socioespaciais opostos e complementares, constituem
a centralidade e a periferia do poder na organização social. As cidades garantem a
diversidade e a escala da vida social, bem como a competição e a cooperação,
características da vida humana contemporânea. Os campos, por sua vez, tão diversos
entre si, garantem, também, diversidades dentro da sua homogeneidade extensiva e de
suas escalas de produção, quando tomados de forma abrangente. Contêm, do mesmo
modo, processos de competição e cooperação, mesmo que gerenciados pelas cidades e
limitados pela auto-suficiência relativa que ainda mantêm.
A cidade, na visão histórica dominante na economia política, constitui o resultado
do aprofundamento da divisão socioespacial do trabalho em uma comunidade.4 Esse
aprofundamento resulta de estímulos provocados pelo contato externo e da abertura
para outras comunidades, envolvendo processos regulares de troca, baseados na
cooperação e na competição. Implica, assim, de um lado, um sedentarismo e uma
hierarquia socioespacial interna à comunidade e, de outro, movimentos regulares de
bens e pessoas entre comunidades. Localmente, exige uma estrutura de poder sustentada
pela extração de um excedente regular da produção situada no campo. Assim, a cidade
faz emergir uma classe dominante que extrai e controla esse excedente coletivo mediante
processos ideológicos, acompanhados, certamente, do uso da força.
Segundo Paul Singer (1973), a cidade é o modo de organização (sócio)espacial
que permite à classe dominante maximizar a extração regular de um mais-produto do
campo e transformá-lo em garantia alimentar para a sua sustentação e para a de um
exército que garanta a regularidade dessa dominação e extração. Posto dessa forma,
estabelece-se, assim, o que Henri Lefebvre (1969; 1999) denominou “cidade política”,
2
Até recentemente, o reconhecimento de uma civilização implicava a existência de civis, da cidade, e, assim, os
povos nativos brasileiros e norte-americanos, considerados seminômades e que não construíram cidades duradouras, eram
considerados não-civilizados, em oposição às civilizações dos Maias, Astecas e Incas, que produziram cidades cujas ruínas
perduraram. Abordagens etno-históricas, antropológicas e arqueológicas recentes questionam, entretanto, a pertinência
dessas classificações, enquanto a geografia contemporânea discute o próprio sentido da cidade como uma construção
posterior à chamada Revolução Agrícola. Ver, entre outros, Ericson (2001), Fausto (2000), Roosevelt (1994) e Soja (2000).
3
O termo urbano foi resgatado apenas no século XVI em português, segundo Houaiss, Villar e Franco (2001), para
se referir a cidade-império, e particularmente no século XVII à cidade-sede do Império Britânico em construção, segundo o
Webster’s Lexicon (LEXICON, 1987), sendo que mesmo a palavra city (vinda do francês cité e do latim civitas) se impôs na
língua inglesa a partir do centro financeiro de Londres, generalizando-se no período vitoriano em contraposição ao campo.
Raymond Williams (1973; 1983) mostra que a palavra city apareceu no século XIII de forma paradigmática referindo-se a
cidades ideais ou bíblicas (em lugar de borough ou town) e qualificando representações do poder: cidade provincial, cidade-
catedral etc. Para uma breve discussão dos conceitos de polis, civitas e urbs, ver Cardoso (1990) e Carpintero (1998).
4
A hipótese, muito heterodoxa e sistematicamente rejeitada, da precedência da cidade sobre o campo, foi
inicialmente apresentada por Jane Jacobs (1969) com base em descobertas arqueológicas da cidade de Çatal Huyuk. Hoje,
a discussão desta precedência vem ganhando peso com novas pesquisas arqueológicas envolvendo, entre outras, a lendária
Jericó. Ver Soja (2000).

ou seja, a cidade que mantém seu domínio sobre o campo (com a conseqüente extração
do mais-produto, ou excedente) a partir do controle apenas político. Nesse contexto, a
produção é centrada no campo, e a cidade, espaço não-produtivo privilegiado dos poderes
político e ideológico, retira do excedente produzido no campo as condições de reprodução
da classe dominante e de seus servidores diretos, militares e civis, que a habitam.5
Lefebvre propõe, entretanto, que se pense um continuum da cidade política à
“zona crítica” (o urbano), passando pela cidade mercantil e pela cidade industrial.
A primeira passagem é marcada pela entrada da praça de mercado no interior das muralhas
das cidades controladas por mosteiros ou castelos. Incentivadas pelas feiras locais e regionais
(em múltiplas escalas, mesmo “internacionais”) de artigos de luxo, as elites gradativamente
permitiram a entrada da burguesia nascente no espaço do poder, logo deslocando a
centralidade do poder dos palácios e mosteiros para a praça de mercado, consolidando a
economia de mercado, que teve nas cidades seu espaço privilegiado.6
Assim, a cidade mercantil, lugar central para onde os excedentes regionais eram
voluntariamente trazidos e comercializados, resulta da entrada da burguesia na cidade e de
sua eventual conquista. Os burgos mercantis deram novo sentido e força à cidade política,
transformando-a em centro mercantil. A relação entre campo e cidade teve, então, sua
primeira inflexão, e a extração do mais-produto não era mais apenas possibilitada pela
coerção político-ideológica e militar, mas também por um movimento voluntário do campo
em direção à capacidade articuladora da cidade como lócus do mercado. A inflexão do
campo à cidade foi, portanto, marcada pela economia: a produção do campo só se realizava
na praça de mercado, modificando e ampliando a dominação da cidade sobre o campo.
Cabe ressaltar, ainda, a sinergia da vida urbana na cidade mercantil, lugar central
de inovação e provimento dos bens e serviços para produção no campo e, também,
espaço privilegiado da vida em comunidade, onde a divisão do trabalho aprofunda-se por
meio das especialidades e complementaridades que ali se desenvolvem.
1 A CIDADE INDUSTRIAL, A RELAÇÃO ENTRE CIDADE E CAMPO

E O SURGIMENTO DO URBANO
A segunda transformação e efetiva passagem da cidade em direção ao urbano
foi marcada pela entrada da indústria na cidade, processo longo na história ocidental,
como enfatiza Singer (1973). Na verdade, a urbanização, tal como hoje é entendida,
iniciou-se com a cidade industrial. Até o surgimento da indústria fabril e sua concentração
nas cidades e metrópoles européias, o processo de urbanização restringia-se a algumas
poucas cidades onde o poder e/ou o mercado se concentravam. Poucas eram as
aglomerações humanas que na atualidade poderiam ser denominadas cidades no período
que antecedeu a Revolução Industrial. A população que vivia em cidades não ultrapassava
20% em quase todos os países (DAVIS, 1970), e a cidade significou condição fundamental
5
Considerando as novas abordagens citadas acima, a cidade sempre foi mais produtiva do que o campo, o que
garantiu de fato seu domínio, sendo que muitas vezes ela produziu o seu espaço rural a posteriori.
6
Lewis Mumford (1965) descreve com brilhantismo a passagem da praça de mercado à economia de mercado, em
seu livro A Cidade na História.

para o desenvolvimento da indústria, concentrando a população consumidora, os

trabalhadores e as condições gerais de produção7 para instalação das empresas fabris,
presentes (ou criadas) apenas em algumas cidades, como até recentemente no Brasil.
A cidade industrial foi, assim, marcada pela entrada da produção no seio do
espaço do poder, trazendo com ela a classe trabalhadora, o proletariado. A cidade passou
a não mais apenas controlar e comercializar a produção do campo, mas também a
transformá-la e a ela agregar valor em formas e quantidades jamais vistas anteriormente.
O campo, até então predominantemente isolado e auto-suficiente, passou a depender
da cidade para sua própria produção, das ferramentas e implementos aos bens de consumo
de vários tipos, chegando hoje a depender da produção urbano-industrial até para alimentos
e bens de consumo básico. Para Lefebvre (1999), essa inflexão significa a subordinação
total do campo à cidade.
Na cidade industrial, há também uma transformação radical. A indústria impõe
à cidade sua lógica centrada na produção, e o espaço da cidade, organizado como lócus
privilegiado do excedente econômico, do poder político e da festa cultural, legitimado
como obra e regido pelo valor de uso coletivo, passa a ser privatizado e subordinado ao
valor de troca. Segundo Lefebvre, a cidade se transforma, também, em produto industrial,
segundo as mesmas leis econômicas que regem a produção. O espaço privilegiado da
reprodução da sociedade fica, então, subordinado à lógica do industrialismo e às
necessidades da indústria e, como tal, deve reunir as condições de produção necessárias.
Entre estas, com destaque, está a reprodução coletiva da força de trabalho, sintetizada
pela habitação e por demandas complementares.8 O espaço urbanizado passa a se
constituir em função das demandas colocadas ao Estado no sentido de atender tanto à
produção industrial quanto, e particularmente, às necessidades da reprodução coletiva
da força de trabalho. As grandes cidades industriais estendem-se, assim, sobre suas
periferias de modo a acomodar as indústrias, seus provedores e trabalhadores, gerando
amplas regiões urbanizadas no seu entorno: as regiões metropolitanas.
A cidade, no entanto, lócus da tríade do excedente coletivo, do poder político e da
festa, não poderia desaparecer, pois representa e sintetiza a sociedade que a gerou. Lefebvre
(1999) descreve metaforicamente o que acontece: a cidade industrial sofre um duplo
processo: o de implosão e o de explosão. A implosão se dá na cidadela sobre si mesma,
sobre a centralidade do excedente/poder/festa que se adensa e reativa os símbolos da
cidade ameaçada pela lógica (capitalista) industrial.9 A explosão incide sobre o espaço
7
As condições gerais da produção, um conceito marxista resgatado por teóricos urbanos neomarxistas (LOJKINE,
1981; TOPALOV, 1979), abrangem: provisão, pelo Estado, de aparato legal que garanta as relações de propriedade privada
e livre circulação de mercadorias (incluindo terra e força de trabalho), serviços de transporte e comunicações, e a provisão
da infra-estrutura básica e serviços para o capital industrial e financeiro, assim como para a reprodução da força de trabalho.
8
Manuel Castells (1983) desenvolveu uma influente abordagem de inspiração neomarxista em que definiu a
especificidade do espaço urbano dentro do sistema econômico capitalista como o lócus privilegiado da reprodução da força
de trabalho, tornada possível pela concentração dos meios de consumo coletivo. Castells sofreu diversas críticas, de Lojkine
(1981), Topalov (1979) e outros autores, que chamaram a atenção para o fato de que a função do urbano no sistema
capitalista transcendia a reprodução da força de trabalho, constituindo-se também em lócus privilegiado das já referidas
condições gerais da produção.
9
Isso explica, em parte, no atual processo de industrialização, a ênfase na “revitalização de áreas centrais”, espaços
simbólicos do poder político e do resgate de valor de uso das elites, mais ou menos estendidos ao conjunto da população.

circundante, com a extensão do tecido urbano, forma e processo socioespacial que

carrega consigo as condições de produção antes restritas às cidades, estendendo-as ao
espaço regional imediato e, eventualmente, ao campo longínquo, conforme as
demandas da produção (e reprodução coletiva) assim o exijam. O tecido urbano sintetiza,
dessa maneira, o processo de expansão do fenômeno urbano que resulta da cidade
sobre o campo e, virtualmente, sobre o espaço regional e nacional como um todo.
2 A URBANIZAÇÃO CONTEMPORÂNEA: seu caráter extensivo

e outras implicações
O que é, então, o urbano no mundo contemporâneo, esse “tecido” que nasce
nas cidades e se estende para além delas, sobre o campo e as regiões? O urbano,
entendido dessa forma, é uma síntese da antiga dicotomia cidade–campo, um terceiro
elemento na oposição dialética cidade–campo, a manifestação material e socioespacial
da sociedade urbano-industrial contemporânea, estendida, virtualmente, por todo o espaço
social. Lefebvre (1999) usa a expressão “sociedade urbana” como síntese dialética
(e virtual) da dicotomia cidade–campo, superada na etapa contemporânea do capitalismo
que ele alcunha “sociedade burocrática de consumo dirigido” (LEFEBVRE, 1991). O urbano,
ou o espaço urbano-industrial contemporâneo, metáfora para o espaço social (re)definido
pela urbanização, estende-se virtualmente por todo o território através do tecido urbano,
essa forma socioespacial herdeira e legatária da cidade que caracteriza o fenômeno
urbano contemporâneo e a sociedade urbana.
O tecido urbano prolifera, estende-se, corrói os resíduos de vida agrária. Estas palavras, “o tecido
urbano”, não designam, de maneira restrita, o domínio edificado nas cidades, mas o conjunto
das manifestações do predomínio da cidade sobre o campo. Nessa acepção, uma segunda
residência, uma rodovia, um supermercado em pleno campo, fazem parte do tecido urbano.
(LEFEBVRE, 1999, p.17).
No entanto, a cidade industrial que transbordou sobre as regiões circundantes
deu origem a uma nova forma de urbanização que, ao mesmo tempo, estendeu e integrou
também a práxis sociopolítica e espacial própria do espaço urbano-industrial (à qual
Lefebvre chamou de “práxis urbana”) ao espaço social como um todo. À medida que o
tecido urbano se estendeu sobre o território, levou com ele os germes da pólis, da civitas,
da práxis política urbana que era própria e restrita ao espaço da cidade. A luta política
pelo controle dos meios coletivos de reprodução que caracterizam a cidadania
contemporânea e os movimentos sociais urbanos que emergiram nos anos setenta
mostraram que a luta pela cidadania estava latente nas cidades e nas áreas urbanas. A
década de 1980, no entanto, mostrou que esses movimentos haviam se estendido para
além desses limites, atingindo todo o espaço social. Os movimentos sociais perderam a
adjetivação de urbanos conforme passaram a abranger populações rurais e tradicionais,
como índios, seringueiros, trabalhadores sem terra, entre outras.
Assim, a questão urbana havia se transformado na questão espacial em si mesma,
e a urbanização passou a constituir uma metáfora para a produção do espaço social
contemporâneo como um todo, cobrindo potencialmente todo o território nacional em
bases urbano-industriais. Por outro lado, a politização própria do espaço urbano, agora

estendida ao espaço regional, reforça preocupações com a qualidade da vida quotidiana,

o meio ambiente, enfim, com a reprodução ampliada da vida. O industrial passou a ser,
ao menos virtualmente, submetido a limitações do urbano e por exigências da reprodução.
Nesse contexto, a re-politização da vida urbana torna-se a re-politização do espaço social:
A problemática do espaço, a qual subsume os problemas da esfera urbana (a cidade e suas
extensões) e da vida cotidiana (consumo dirigido), deslocou a problemática da industrialização.
(LEFEBVRE, 1991, p.89).
Tenho chamado de urbanização extensiva10 esta materialização sociotemporal
dos processos de produção e reprodução resultantes do confronto do industrial com o
urbano, acrescida das questões sociopolíticas e cultural intrínsecas à pólis e à civitas, que
têm sido estendidas para além das aglomerações urbanas ao espaço social como um
todo. É essa espacialidade social resultante do encontro explosivo da indústria com a
cidade – o urbano – que se estende, com as relações de produção (e sua reprodução),
por todo o espaço onde as condições gerais de produção (e consumo) determinadas
pelo capitalismo industrial de Estado impõem-se à sociedade burocrática de consumo
dirigido, carregando, no seu bojo, a reação e a organização políticas próprias da cidade.
Essa é a realidade – a sociedade urbana – que se coloca hoje como virtualidade e
objetividade no Brasil, constituindo-se em condição para a compreensão do espaço
social contemporâneo.
3 A URBANIZAÇÃO EXTENSIV
EXTENSIVAA NO BRA SIL
CONTEMPORÂNEO 11
Diante desse quadro, já se pode falar de uma sociedade virtualmente urbana

no Brasil. A urbanização brasileira intensificou-se na segunda metade do século XX,
quando o capitalismo industrial ganhou momento no País e dinamizou a economia a
partir da consolidação das grandes cidades industriais, particularmente São Paulo, o
grande pólo industrial do Brasil. A transformação de uma economia agroexportadora em
uma economia centrada na substituição de importações para o mercado interno redefiniu
a cidade industrial como pólo de dinamização e de transformações seletivas no espaço
e na sociedade brasileira.
A cidade industrial originou-se no Brasil a partir de duas vertentes principais,
não necessariamente excludentes entre si: a primeira, a transformação da cidade política,
tradicional sede do aparelho burocrático de Estado e espaço de comando das oligarquias
rurais ligadas à economia agroexportadora, em cidade mercantil, marcada pela presença
do capital exportador e/ou da concentração de comércio e serviços centrais de apoio às
atividades produtivas rurais em centro de produção industrial; a segunda, a criação e/ou
captura de pequenas cidades como espaços de produção monoindustrial por grandes
10
O termo urbanização extensiva, apesar de sua inspiração claramente lefebvriana ao pretender resgatar aspectos
centrais do pensamento de Lefebvre sobre o fenômeno urbano, mais particularmente aliando à dimensão socioespacial o
elemento político implícito na praxis urbana, é de minha total responsabilidade e não foi utilizado por Lefebvre. Para outras
definições do termo, ver Monte-Mór (1994; 1997; 2003).
11
Partes do texto, neste item, foram apresentadas em Monte-Mór (2004).

indústrias. Apenas essas cidades industriais, grandes, médias ou pequenas

(monoindustriais), reuniam as condições exigidas pelo capitalismo industrial, em que o
Estado regulava as relações entre capital e trabalho, fazia investimentos em infra-estrutura,
garantia os meios de consumo coletivo, enfim, criava as condições gerais de produção
para a indústria. Essas condições de produção estavam restritas ao que Milton Santos
(1994) denominou “arquipélago urbano”, evidenciando o caráter fragmentário e
desarticulado da sociedade urbana brasileira. Nesse contexto, a cidade industrial era
peça central da dinâmica capitalista, articulando-se com cidades comerciais e centros
urbanos que canalizavam a produção para sua área de influência e controle. Era também
nessas cidades, e apenas nelas, que se concentravam as possibilidades de acesso às
facilidades da vida moderna, à cidadania, à urbanidade e à modernidade.
O tecido urbano, no Brasil, teve sua origem na política territorial ao mesmo
tempo concentradora e integradora dos governos militares, em seqüência à centralização
e expansionismo do período Vargas e às ações de interiorização do desenvolvimento do
período juscelinista. O velho binômio Energia e Transporte transformou-se, nos anos
setenta, em investimentos em infra-estrutura (rodovias, hidrelétricas), comunicações,
serviços financeiros, entre outros. Os capitais internacionais que demandaram o Brasil
associaram-se à construção civil, ao latifúndio subsidiado e à agroempresa, que constituíam
alguns dos acordos das elites econômicas nacionais e regionais para apoio ao militarismo
(inter)nacional. Através do tecido urbano, estenderam-se o (aparato do) Estado, a
legislação (trabalhista e previdenciária), redes de comunicações e serviços urbanos e
sociais (produção e consumo), potencialmente por todo o País, dos centros dinâmicos às
fronteiras de recursos naturais.
A partir dos anos setenta, a urbanização estendeu-se virtualmente ao território
nacional, integrando os diversos espaços regionais à centralidade urbano-industrial que
emanava de São Paulo, desdobrando-se na rede de metrópoles regionais, cidades médias,
núcleos urbanos afetados por grandes projetos industriais, atingindo, finalmente, as
pequenas cidades nas diversas regiões, em particular onde o processo de modernização
ganhou uma dinâmica mais intensa e extensa. “Já não há mais problema agrário, agora
se trata do problema urbano em escala nacional”, dizia de forma quase panfletária o
economista e sociólogo Francisco de Oliveira, na SBPC de 1978, em seu texto conhecido
como “o ovo de Colombo da urbanização brasileira” (OLIVEIRA, 1978, p.74). De fato, ao
final daquela década, as relações capitalistas virtualmente já haviam sido estendidas a
todo o espaço nacional.
É a essa urbanização que ocorreu para além das cidades e áreas urbanizadas,
e que carregou com ela as condições urbano-industriais de produção (e reprodução)
como também a práxis urbana e o sentido de modernidade e cidadania, que tenho
chamado de urbanização extensiva. A urbanização extensiva atingiu nos últimos
30 anos praticamente todo o País: estendeu-se a partir das regiões metropolitanas,
articulando-se aos centros industriais, às fontes de matérias-primas, seguindo a infra-
estrutura de transportes, energia e comunicações, criando e estendendo as condições
de produção e os meios de consumo coletivo necessários ao consumo da produção
industrial fordista que se implantava no Brasil com o “milagre brasileiro”. Ao final do

século XX, o urbano se fazia presente em todo o território nacional, com destaque para
as fronteiras amazônica e do centro-oeste, onde a produção do espaço já se dava a
partir de uma base urbano-industrial que emanava dos centros metropolitanos e de seus
desdobramentos sobre as regiões agrárias articuladas à base agroindustrial do País.
É nesse sentido amplo que se pode falar de uma urbanização extensiva que se
impõe no espaço brasileiro para muito além das cidades, integrando espaços rurais e
regionais ao espaço urbanoindustrial mediante a expansão da base material requerida
pela sociedade e pela economia contemporâneas e as relações de produção que são
(ou devem ser) reproduzidas pela própria produção do espaço. Neste contexto,
multiplicam-se as fronteiras (urbanas), tanto internamente e nas franjas das aglomerações
quanto nos espaços regionais e rurais incorporados à lógica urbano-industrial dominante.
A urbanização extensiva caminha, assim, ao longo dos eixos viários e redes de
comunicação e de serviços em regiões “novas”, como a Amazônia e o Centro-Oeste,
mas também em regiões “velhas”, como o Nordeste, em espaços residuais das regiões
mais desenvolvidas, nas “ilhas de ruralidade” no interior mineiro ou paulista. Em toda
parte, a lógica urbano-industrial impõe-se ao espaço social contemporâneo, no urbano
dos nossos dias.
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Clóvis Ultramari e Denis Alcides Rezende
MUDANÇAS E CONTINUIDADES NA GESTÃO

URBANA BRASILEIRA
Clóvis Ultramari*
Denis Alcides Rezende**
RESUMO ABSTRACT
A partir de uma breve retrospectiva da gestão The three different phases of the present
urbana brasileira, ensaiada para os anos a article aim at formatting the way of building
partir da década de 70, este artigo apresenta and using space in our cities and are based
três fases distintas que formatam a maneira on a brief retrospective of Brazilian urban
de se construir e consumir o espaço de nossas management from the seventies on. After
cidades. Com base nessas fases, discute-se a analyzing the previous phases, the article
eventualidade de uma quarta fase, a discusses a fourth phase, the contemporary
contemporânea, que seria caracterizada pela one that would have as its main
(re)valorização dos processos de planejamento characteristic to (re-)valorize planning
e de realização de planos diversos. De fato, processes and carry out some other plans.
nos últimos anos, a elaboração de Planos In fact, recently Municipal Master Plans and
Diretores Municipais e Planos Estratégicos tem Strategic Plans have been designed for
ocorrido de forma quase que generalizada Brazilian cities in a generic way, mainly
para as cidades do Brasil, sobretudo após a after the City Statute Federal Law has came
entrada em vigor da lei federal Estatuto da into effect. The fact that such planning and
Cidade. O fato de tais instrumentos de management tools lack approaches
planejamento e de gestão não aportarem idéias different from those being practiced, seems
e atos que os diferenciem daquilo até então to impair the establishment of the fourth
observado parece impedir a determinação de phase and postpones really innovator
uma quarta fase, relegando-se para o futuro procedures. The article is mainly structured
os procedimentos verdadeiramente inovadores. on the basis of the aforementioned
O texto se estrutura primeiramente na retrospective. In addition, it contextualize the
retrospectiva mencionada, contextualiza os aforementioned plans and shows
Planos citados e então traz as conclusões. conclusions. The analysis sources are
A fonte das análises apresentadas provém do academic and professional works of some
trabalho acadêmico e profissional dos autores authors who made a critical analysis of
na realização e na crítica desses Planos. those plans.
Palavras-chave: Plano Diretor Municipal; Key words: Municipal Master Plan; Municipal
Planejamento Estratégico Municipal; Políticas Strategic Planning; Municipal Policies;
Municipais; Gestão Urbana. Urban Management.
*Arquiteto, professor do Curso de Arquitetura e Urbanismo da PUCPR e do Mestrado em Gestão Urbana na

mesma universidade. [email protected]
**Administrador, professor do Curso de Engenharia Ambiental da PUCPR e diretor do Mestrado em Gestão
Urbana na mesma universidade. [email protected]
Artigo recebido para publicação em dezembro/2006. Aceito para publicação em abril/2007.

Mudanças e Continuidades na Gestão Urbana Brasileira
INTRODUÇÃO
Ao se analisar o trato das cidades nas últimas décadas pela perspectiva da gestão
pública, pode-se falar em três períodos distintos a serem descritos neste artigo. Se, no
início, a prática não se fazia concomitante com o pensar sobre a cidade ou com a produção
intelectual que sobre ela se fazia, mais recentemente parece haver concordâncias,
indicando, portanto, um acerto da teoria ou um reconhecimento da prática em relação
àquilo que vinha sendo dito e defendido há mais tempo. Se, por um lado, essas
concordâncias entre prática e teoria ainda são pontuais, por outro permitem formatar o
raciocínio otimista que caracteriza o entendimento de cidade adotado neste artigo
(a despeito de sua crítica velada aos resultados dos atuais processos de elaboração,
aprovação e implantação dos atuais Planos Diretores e Estratégicos).
O objetivo deste artigo é contextualizar, nessa rápida retrospectiva, os principais
instrumentos de uma possível política urbana brasileira, sobretudo a partir dos anos 2000,
dentre os quais se destacam os Planos Diretores Municipais, construídos segundo princípios
impostos pela Lei Federal Estatuto da Cidade, e os Planos Estratégicos Municipais,
construídos por uma visão mais orientada pelo mercado, participativos, porém focados
no interesse do setor econômico privado.
Na retrospectiva aqui apresentada, evidentemente, a definição das fases por
meio da cronologia das décadas é uma simplificação da realidade observada, havendo,
desse modo, grandes períodos de sobreposição de idéias e fatos, assim como recorrência
e permanência dos mesmos. Fica para uma outra pesquisa o aprofundamento da relação
das fases aqui discutidas com o cenário internacional, certamente com fatos e interesses
de impacto significativo na forma como nossas cidades têm sido pensadas e geridas1.
1 AS TRÊS FASES
Relativamente aos três períodos aqui considerados, segundo a perspectiva da
gestão pública brasileira, tem-se primeiramente uma fase de Ação Administrativa, em
que o poder local vê a cidade apenas como um compromisso de prover infra-estruturas e
serviços urbanos. Não se discutem aqui seus interesses e capacidades em responder
positiva ou negativamente a esse compromisso, fato, aliás, que perpassa os três períodos
analisados neste trabalho. As outras instâncias de poder, federal ou estadual2, participavam
dessa percepção por meio do repasse de recursos para o cumprimento parcial desses
compromissos, uma vez que era – e ainda é – reduzida a capacidade de inversão do
poder que trabalha em nível local. No caso brasileiro, pode-se situar essa fase na década
de 70, período em que ainda havia disponibilidade de recursos a serem repassados aos
1
É desnecessário, aqui, indicar a importância das agências internacionais de financiamento, capazes de impor um
modus operandi urbano em nível global.
2
No Brasil, não se tem a instância regional de poder, apesar de muito ensaiada nos debates de elaboração da
Constituição Federal Brasileira, de 1988. As instituições para administrar funções de interesse comum dos municípios das
regiões metropolitanas fazem parte das estruturas político-administrativas estaduais.

municípios e as suas reduzidas capacidades técnicas e gerenciais os obrigavam a uma

simples posição operativa. Desta fase, alguns municípios souberam internalizar mais que
outros os recursos disponíveis, valendo-se da sua situação prioritária de capitais de estado,
de municípios localizados nas regiões de fronteira, os turísticos, mas sobretudo aqueles
que contavam com uma forte representação parlamentar que pudesse defender seus
interesses no executivo da União.
Na década de 80 começa a ficar evidente o esgotamento da capacidade de
inversão dos governos, e saídas começam a ser buscadas em todos os níveis da estrutura
político-administrativa que ofertassem alternativas emergenciais, uma vez que já não
funcionava mais a simples Ação Administrativa tradicional. Passa-se, então, a gerir a
cidade com interesses de desenvolvimento, e a Ação Administrativa passa a ser uma
Gestão Urbana, na qual se ampliam as competências do agora “gestor” urbano, devido
não apenas à redução na capacidade de inversão por parte do Estado, mas igualmente
devido ao incremento das complexidades observadas no espaço urbano. Inicia-se aqui a
segunda fase da gestão urbana brasileira mais recente. São dessa época as constatações
de que intervenções físicas – um dos principais compromissos do administrador urbano –
não eram suficientes para a transformação positiva das cidades: pauperização,
desemprego, violência e acirramento na posse do solo urbano3 são agora atribuições
daqueles que trabalham a cidade.
No final da década de 70, percebeu-se a efetivação do propósito do planejamento centralizado
e da execução desconcentrada [...]. Deram origem ao conceito do “fazejador” que, em
síntese, significava que nada mais havia a pensar e sim a executar [...] no período de 1976/84,
a escassez de recursos [...] e o direcionamento dos investimentos para setores específicos,
principalmente àqueles que atendessem às demandas sociais com vistas a desmobilizar focos
de tensão revelados nos movimentos sociais, deram início a um processo de ruptura na estrutura
do planejamento e atuação do estado [...] (COORDENAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE
CURITIBA, 1991).
O administrador urbano deixa, pois, de ser um prestador de serviços e passa

a ser um agente de desenvolvimento da cidade. Assim, a complexidade urbana
anunciada na teoria das cidades parece agora ser assimilada pela gestão de fato
desses espaços, constituindo, sem dúvida, um avanço significativo no sentido da atuação
sobre o espaço administrado.
Na década de 90, o modo de entender a cidade por parte do poder público e
das agências que lhe dão suporte financeiro mais uma vez é alterado, sem poder deixar
de responder aos compromissos dos períodos anteriores, mas sempre acrescentando
novos. Começava no Brasil aquilo que, substituindo a gestão urbana, agora se definia
por uma Gestão Ambiental Urbana (a terceira fase). O discurso e a preocupação com o
social do período anterior agora são divididos, compartilhados ou colocados em oposição
aos interesses ambientais. A despeito desse anúncio de divisão de prioridades, o problema
ambiental na cidade, muitas vezes, ainda continua sendo enfrentado, com poucos
3
É do final dessa década, por exemplo, o início da discussão sobre o que se chamaria de “reforma urbana”,
lembrando a mesma disputa fundiária no campo. Em termos legais, esse debate se inicia mais ampliadamente com a
proposta de lei do senador Pompeu de Souza, a qual se chamaria de Estatuto da Cidade, aprovado apenas em 2001.

resultados, pelos pressupostos de uma ecologia urbana4 mais tradicional, que procura,
simples ou utopicamente, o equilíbrio e a adaptabilidade do morador urbano com o
meio ambiente, por meio de políticas públicas do poder local.
Se, do primeiro para o segundo período, a transição parece ser mais clara, do
segundo para o terceiro percebe-se uma difusão de idéias e de práticas, que ora prioriza
o social, ora o ambiental; isso a despeito de a produção científica insistir na possível
convivência e na possibilidade de satisfazer esses dois interesses. Nesse período,
percebe-se pois co-existências ora possíveis, ora virtualmente inviáveis em nível da gestão.
A inserção da questão ambiental, tal qual a reconhecemos hoje, na teorização
do espaço urbano e na sua gestão, tem sido indicada mesmo como um paradigma que
se impôs fortemente na gestão urbana. Alguns autores, por exemplo, observavam a
existência de um divisor temporal na questão urbana que é aquele marcado pelo fim do
modelo desenvolvimentista, pela agudização das crises sociais e pela emergência do
tema ambiental (PACHECO et al., 1992). O fato de a questão ambiental surgir como um
ponto importante para a gestão das cidades em um momento de agudização de crises,
ou mesmo, como o é para muitos autores, delas decorrente, faz com que seja possível
conectar problemas ambientais urbanos com infra-estruturas e serviços públicos inadequados
ou inexistentes. É dessa forma, aliás, que migrou-se, adaptada e adequadamente, uma
preocupação ambiental pensada para ambientes não antropizados para uma preocupação
ambiental para espaços construídos e de alta densidade. Se, num primeiro momento, a
preocupação com a devastação dos recursos naturais (devastação florestal, por exemplo)
surge no meio urbano como uma preocupação tão-somente com cortes de árvores e
desejo de aumento de área verde, num segundo momento migra para uma defesa de
serviços e infra-estruturas urbanas que conciliem interesses estritamente ambientais
(a não poluição dos rios, por exemplo) com a garantia do atendimento a necessidades
urbanas (disponibilidade de água passível de ser tratada em volume suficiente para
consumo atual e futuro e de maneira economicamente viável).
Assim, esses tipos de problemas ambientais urbanos, ao se evidenciarem, provocam
uma crítica implícita ao papel do Estado, tradicional provedor de infra-estruturas e serviços
urbanos. Com isso, críticas dirigidas à capacidade de gerência urbana realizada pelo Estado
são então expressas mais ostensivamente, chegando-se a propor sua revisão ou mesmo
substituição. Documentos internacionais como Agenda 21 (CONFERÊNCIA, 1992) e Habitat
II (CONFERÊNCIA, 1996), por sua vez, também assimilam esse entendimento de problema
ambiental urbano, relevando a importância do Estado – no caso, o poder local – para sua
solução5. Entre as responsabilidades que são repassadas ao Estado está a própria
4
O conceito de ecologia urbana que se utiliza aqui é aquele que reduz o problema ambiental na cidade a algo
que pode ser resolvido, dentre outros, pelo instrumento da educação ambiental, acreditando que o conhecimento, por
si só, da crise ambiental e da importância da natureza pode enfrentar questões de ordem complexa, de fundo também
social, político e econômico.
5
Estaria aí, talvez, um dos paradoxos observados nesses documentos, sobretudo na Agenda 21 (CONFERÊNCIA,
1992). Esse documento, ao mesmo tempo em que defende soluções alternativas ao Estado, como aquelas de parceria
entre comunidade e setor privado para o encaminhamento de soluções, deixa implícito sua revalorização como mediador,
regularizador e mesmo como responsável para a maioria das metas apresentadas na Carta, seja pela via de planejamento
e de novas legislações, seja pela via de investimentos.

implementação da Agenda 21 Global por meio das Agendas 21 Locais: “Cada autoridade
local deve iniciar um diálogo com seus cidadãos, organizações locais e empresas privadas
e aprovar uma Agenda 21 Local” (CONFERÊNCIA, 1992, Capítulo 28, p. 212). Além da
práxis que esses documentos propõem, recomendando a participação comunitária, por
exemplo, as tarefas a serem cumpridas pelos poderes locais são portanto ampliadas,
transformando seus responsáveis em gestores ambientais urbanos. Fica evidente também,
nesses documentos, o enfrentamento da questão ambiental urbana por meio do provimento
de serviços e infra-estruturas. Habitat II, por exemplo, fala de adequate shelter for all6
(CONFERÊNCIA, 1996, Capítulo 3), e a Agenda 21 impõe limites temporais para o
provimento de água, esgoto e tratamento a todos os assentamentos humanos7.
Reiterando esses três períodos da gestão urbana, observa-se também a posição
das agências de financiamento internacionais (um dos principais agentes que atuam no
espaço urbano). A partir de uma retrospectiva da atuação dessas agências em políticas
de desenvolvimento urbano (tradicionalmente dividida em três fases)8, pode-se sugerir a
existência de mudanças positivas quando de suas intervenções mais recentes,
caracterizadas pela crescente importância da questão ambiental.
A primeira fase, que se inicia na década de 60 e prossegue até meados dos
anos 70, caracteriza-se por projetos públicos de larga escala, produção em massa de
serviços urbanos como habitação, água e esgoto, design urbano e rígido funcionalismo
urbano. Neste caso, segue-se o modelo proposto pela Carta de Atenas em 1933
(CONGRESSO INTERNACIONAL DE ARQUITETURA MODERNA, 1964), na qual a cidade
deve conter zonas distintas de uso, tais como habitação, comércio e indústria. As críticas
a essa fase foram inúmeras, sobretudo pelo seu baixo impacto nas estruturas urbanas,
pela dificuldade de os países em desenvolvimento resgatarem suas dívidas, pela adoção
de medidas ambientalmente incorretas e por não priorizarem as áreas mais carentes das
cidades. Vale lembrar que, tal qual inúmeros outros autores, Alain Lipietz, em O Capital
e seu espaço (1988), critica esse tipo de intervenção, fundamentado no fato de que este
pouco teria contribuído para o atendimento de necessidades básicas das classes mais
carentes das cidades.
Uma segunda fase começa ser observada a partir de meados dos anos 70,
quando ficam ostensivos os fracassos dos megaprojetos urbanos. Da parte dos países em
desenvolvimento agrava-se o problema de quitar as dívidas; da parte dos industrializados
ocorre o corte de empréstimos. Surge, pois, a valorização dos “padrões locais”, ou seja,
tipologias locais de assentamento como favelas e cortiços começam a ser aceitas,
adotam-se tecnologias locais, buscam-se ações de curto prazo, enfatizam-se os recursos
6
Está incluída, no termo adequate, a visão mais abrangente da habitação, sendo pois complementada com infra-
estruturas e serviços básicos.
7
No capítulo 21 da Agenda 21 (Manejo ambientalmente saudável dos resíduos sólidos e questões relacionadas
com os esgotos), item 21.39, explicita-se o objetivo de “até o ano 2025, oferecer a toda a população urbana serviços
adequados de tratamento de resíduos” (CONFERÊNCIA, 1992). Do mesmo modo que o esgoto, outros serviços urbanos,
com prazos específicos, mereceram a mesma preocupação temporal.
8
Vide artigo de Edmundo Werna (1996) “As políticas urbanas das agências multilaterais de cooperação internacional
para países em desenvolvimento”.

da auto-ajuda e da participação comunitária. Paralelamente a esses aspectos, em princípio

todos positivos, os governos continuaram a ter dificuldades em honrar os compromissos
com os países credores. Outro problema era o despreparo das comunidades e dos técnicos
no trabalho participativo e a crítica feita aos governos por repassarem responsabilidades
e custos a essas comunidades9. Além disso, intervenções de pequena escala tiveram
pouco impacto. Houve vantagens, porém limitadas.
Do final dos anos 80 até mais recentemente, além da continuidade de priorização
da participação comunitária começa-se a valorizar a capacitação técnica, o fortalecimento
de instituições e, sobretudo, a considerar os impactos ambientais. Isso tem significado a
utilização dos recursos das agências internacionais em ações mais voltadas aos interesses
das comunidades (por exemplo, aumento dos recursos dirigidos à rubrica institucional),
assim como uma redução de investimentos em obras.
A diferença maior entre essas três fases está no fato de que, a partir de meados
dos anos 70, ainda se implementam projetos de intervenção direta, como na fase anterior,
mas sob a luz de padrões locais. A partir de 80, adotam-se “processos” como forma de
atuação. Ao mesmo tempo, é revista a idéia de “planejamento estratégico”, a qual cede
lugar ao conceito de “administração estratégica”.
O que se percebe, pois, entre as fases que caracterizam a gestão urbana brasileira
mais recente e a ação das agências internacionais, é uma concordância temporal que pode
indicar uma forte relação entre uma e outra. Enquanto o poder local preocupava-se, sem
conseguir, contudo, prover infra-estrutura urbana básica à população, os recursos
internacionais aportavam o suporte financeiro para sua execução; ao rarearem os recursos,
buscam-se soluções locais, alternativas de desenvolvimento para as comunidades carentes,
chamando-as mesmo para um processo mais participativo (quase sempre não efetivado),
ou, minimamente, para cumprir tarefas que o Estado, sozinho, não havia cumprido. Nesse
percurso, o que fica claro é a agregação de importância crescente da questão ambiental no
trato das cidades, constituindo-se mesmo no fato mais similar entre o que acontecia na
gestão urbana e o que se observa na ação das agências de financiamento internacionais.
2 UMA NOVA FASE PARA A GESTÃO URBANA?

A partir do Estatuto da Cidade, em 2001, tem-se uma série de ações incentivadas
pelo governo federal que levaram, e têm levado, à formatação de uma possível política
urbana nacional que, por sua vez, constituiria uma eventual quarta fase na retrospectiva
aqui ensaiada. Esta política estaria sendo escrita por determinações de uma legislação
federal – o Estatuto da Cidade, há muito discutido, mas aprovado em 2001 –
e implementada pelos governos locais, continuando-se, pois, a tendência de
descentralização administrativa e política já anunciada na Constituição dita municipalista
de 1988. Paralelamente, essa quarta fase estaria também sendo escrita por uma série
de intervenções urbanas que buscam a renovação e revalorização de determinados
9
Ignacy Sachs retoma esse tema, afirmando a dificuldade da comunidade em exercer o papel de crítica de um
determinado sistema e ao mesmo tempo ser propositora de soluções (SACHS, 1994).

compartimentos das cidades brasileiras, fruto de uma postura dita estratégica, executiva,
de resultados. Internacionalmente, este fenômeno tem inclusive sugerido a adoção da
expressão Renascença Urbana, devido ao impressionante volume de megaprojetos de
renovação urbana que tem sido implementado em cidades dos Estados Unidos e Europa.
Num cenário mais otimista, essas intervenções seriam resultado de um
Planejamento Estratégico, construído de modo participativo10 e tendo como premissa
um projeto para a cidade, ao contrário de intervenções pontuais, à espera de seus
resultados replicarem.
Da mesma maneira que na avaliação de um Plano Estratégico, no caso dos
Planos Diretores, num cenário ideal, sua elaboração seria participativa de fato e não
apenas cumpridora das obrigações legais; teria uma visão integrada do município, indo
além da preocupação com o ordenamento do espaço físico urbano, e avançaria,
pragmaticamente, no interesse social da propriedade.
A análise dos resultados de uma e de outra forma de fundamentar a gestão
urbana atual – se por meio de um Plano Diretor ou de um Plano Estratégico – é dificultada
pela curta perspectiva histórica que ainda se tem. As indicações que se tem não são,
porém, animadoras. Planos Diretores parecem repetir instrumentos já disponibilizados
pela lei às administrações dos municípios e não utilizados. Planos Estratégicos parecem
sofrer da falta de recursos para implementar as propostas indicadas em um processo
participativo ou mesmo pelo interesse de um governante.
O objetivo deste artigo não é o de analisar se os resultados de uma ou de outra
forma de construção da gestão urbana têm sido mais ou menos positivos, nem tampouco
se construídos da forma como sugere a teoria urbana contemporânea (baseada na
participação popular, dentre outros). O que se busca é reconhecer se tais instrumentos
constituiriam de fato uma nova fase na gestão urbana brasileira ou não.
Para Villaça (2005),
A idéia do Plano Diretor existe no Brasil, pelo menos desde 1930 [...]. Desde então a idéia do
Plano Diretor alastrou-se entre nós com grande intensidade [...] é impressionante como um
instrumento que nunca existiu na prática possa ter adquirido tamanho prestígio por parte da
elite do país.
Uma das críticas que se pode fazer aos PDMs – sem aqui discutir seus aspectos
metodológicos e operacionais – é a que diz respeito à amplitude de seus propósitos para
uma realidade complexa e mutante tal como a realidade urbana da atualidade.
“Os Planos Diretores fracassaram não só em São Paulo, mas em todo o Brasil e América
Latina. Fracassaram não só porque eram falhos, mas porque tomaram os desejos pela
realidade.” (SINGER, 1995, apud VILLAÇA, 2005).
10
No caso do Plano Diretor, a exigência legal do Estatuto da Cidade é clara em termos de participação popular.
No caso do Plano Estratégico, o qual não conta com referência em lei que obrigue sua realização, nem mesmo sua
metodologia de elaboração, parece ser recorrente entre os autores a importância desse processual participativo. “Antes
de iniciar a elaboração de um projeto de PEM em uma cidade é necessário dedicar tempo para sua organização, onde
podem ser trabalhadas as atividades: definição da metodologia do projeto; constituição da equipe multidisciplinar e
comitês; divulgação do projeto (na Prefeitura e no Município); capacitação das pessoas envolvidas; elaboração dos planos
de trabalho; e formalização dos procedimentos de gestão do projeto PEM.” (REZENDE; CASTOR, 2006).

Das fases aqui ensaiadas, pode-se dizer que a gestão pública urbana caminhou
para: 1) a ampliação de suas responsabilidades; 2) um compromisso maior com a
participação popular; e 3) um compromisso dividido entre as demandas ambientais,
demandas sociais e restrições econômicas. Os Planos Diretores Municipais e os Planos
Estratégicos adotam, minimamente, no discurso, esses preceitos e essas “novidades”.
Todavia, parecem ter agregado pouco de diferente no processo até então conhecido.
Ao contrário, tão-somente reforçam as características acima listadas. A despeito do avanço
que se observa, comprovadamente lento11, vale a leitura do processo segundo os
paradigmas anunciados por Thomas Khun (1996), o qual reitera a importância de as
mudanças ocorrerem aos saltos e não de forma contínua, sem romper estruturas há
muito estabelecidas.
De fato, se analisados do ponto de vista dos resultados, a baixa apropriação
daquilo proposto nos Planos Diretores elaborados nos anos 70 já não havia permitido
seu entendimento como um instrumento capaz de caracterizar uma fase na gestão
urbana. Do mesmo modo, as intervenções urbanas que pretensamente resultariam de
Planejamentos Estratégicos Municipais não são capazes de reproduzir no cenário brasileiro
o mesmo fenômeno de Renascença Urbana, conforme observado nos Estados Unidos e
Europa. O impacto desses dois instrumentos talvez seja um generalizado e ainda mais
sofisticado ordenamento jurídico urbano, fruto das legislações básicas contidas nos Planos
Diretores, e alguns exemplos de transformação física pontuais, incapacitados de
redirecionar a história das cidades onde são implantados.
O que parece haver, pois, são anos marcados por um esforço de realização de
planos, de mobilização comunitária, de legislações e mesmo de algumas intervenções;
ao contrário das fases anteriormente apresentadas, que teriam influenciado mais
visivelmente a forma e a apropriação do tecido urbano.
Muito se tem dito dos resultados positivos desses instrumentos contempora-
neamente aplicados em termos de capacitação, ou seja, o processo tem sido educativo
para se entender as cidades e para participar democraticamente das decisões
governamentais. Todavia, mais uma vez esses são resultados pouco significativos para
justificar a caracterização de uma nova fase na gestão urbana brasileira, mesmo porque
são fenômenos já observados anteriormente, de forma dispersa nas fases anteriores.
SÍNTESE
O que se procurou mostrar neste artigo foi a alternância de instrumentos e
entendimentos que se observa ao longo das décadas relativamente à gestão urbana
brasileira, ora valorizando ora relegando prioridades e agentes executores do processo
de construção da cidade. Um fenômeno que surpreende pela constante revalorização
de problemas, soluções e prioridades necessárias; que temporalmente inverte os papéis
11
A demora na implementação dos processos participativos ou mesmo num entendimento mais inclusivo do espaço
urbano pode ser comprovada pela lentidão parlamentar em aprovar o Estatuto da Cidade como legislação que revê certos
princípios na gestão urbana brasileira.

da teoria e da prática; que não permite o sonho de a teoria encapsular a realidade.

O que se adotou neste artigo é um procedimento metodológico que recorta para o
estudo, conscientemente, alguns dos aspectos urbanos, sem, no entanto, deixar de
guardar a mera presunção de considerar todos os demais. Os sintomas de volubilidade e
complexidade que caracterizam a cidade que aqui se discutiu são mais extensos em
número, e talvez em impacto, do que anteriormente fora apresentado.
Com esse entendimento de cidade procurou-se então inserir o objeto numa
contextualização onde aspectos internacionais ganham importância na formulação
da teoria e da gestão de assentamentos humanos e onde esforços significativos (como o
da quase generalização dos processos de Planos Diretores e de Planos Estratégicos)
arriscam não impor mudanças equivalentes. Uma influência que, no mundo das idéias,
acredita-se ser positiva, pela proposição que ela traz em termos de colocar em dúvida o
modelo mais tradicional de gerir cidades. Estão agora estabelecidas como parâmetros
de referência a participação de um maior número de agentes na gestão urbano-ambiental,
a priorização de áreas mais carentes da cidade, a valorização da questão ambiental,
a consideração do capital social disponível nessas comunidades e, aquilo que pode
parecer paradoxal por parte de princípios universais, a defesa de soluções locais, dentre
outros. Esses são fatores que se verificam de forma cumulativa ao longo das fases aqui
discutidas e que os Planos Diretores e os Planos Estratégicos assumem sem grandes
mudanças conceituais, apenas reforçando o que já se observava.
Aquilo que tem características locais, exemplificando o processo de globalização
contemporâneo, é, cada vez mais, pensado e gerido por princípios e teorias formulados
por agentes que lhes são externos. Tais princípios e teorias – e esta é uma das hipóteses
deste artigo – constituem um aparato que se acredita estar construindo novos marcos
urbanos. São marcos impostos por diferentes agentes internacionais e internalizados por
diferentes formas. Marcos no momento difundidos como idéias a serem seguidas e que,
a despeito de sua aparente legitimidade, não se pode arriscar dizer definitivos.
É nesse cenário que se propõem, elaboram e implementam os instrumentos de
Planos Diretores e de Planos Estratégicos. O contexto em que uma política é realizada
ou um instrumento é construído ou aplicado, em oposição a seus procedimentos
metodológicos e mesmo de sua formatação legal, é mais relevante para o sucesso ou
para o fracasso de uma iniciativa.
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Renato Cymbalista
A TRAJETÓRIA RECENTE
DO PLANEJAMENTO TERRITORIAL NO BRASIL:
apostas e pontos a observar
Renato Cymbalista*
RESUMO ABSTRACT
Este artigo procura contribuir para o debate em The present article aims at contributing to the
torno da trajetória recente do planejamento discussion on the recent path of the Brazilian
territorial no Brasil, foco desta publicação. Uma territorial planning. Mainly, it focuses the actors
atenção especial será dada para os atores que involved in the most recent steps taken by the
vêm protagonizando os mais recentes passos das related policies to identify the scale and extent
políticas em questão, procurando identificar a escala of recent changes in that area. From the policy
e o alcance de mudanças recentes nessa área. arrangements point of view, the last two
Adotando o ponto de vista dos arranjos políticos, decades showed significant changes that are
reconhece-se que as duas últimas décadas foram closely related to the territorial policy technical
de significativas transformações, que se relacionam tools. After identifying such recent movement,
com proximidade com inovações também no the article focuses on some of the main
instrumental técnico das políticas territoriais. Após perspectives placed by those who formulate
identificar esse movimento recente, o texto trata the new territorial planning based on the
de algumas das principais apostas explicitadas pelos national movement for municipal master plans,
protagonistas dessa nova formulação de plane- one of the main recent processes. On the other
jamento territorial, baseado em um dos principais hand, we recognize the new social actors, tools
processos recentes, o movimento nacional em prol and perspectives are not good enough to
da construção de planos diretores municipais. Por change the Brazilian urban scenario and that
outro lado, reconhece-se que novos atores sociais, new discourses are not necessarily followed by
novos instrumentos técnicos e novas apostas não new practices or changes in the territorial issue.
têm sido suficientes para a efetiva transformação Taking into consideration that fighting for the
do quadro urbano no País, e que a renovação de territorial planning renewal is a medium to long
discursos não é necessariamente acompanhada term issue, this article shows that some fighting
por uma renovação nas práticas e ainda menos fronts were set up in the last years presupposing
por transformações na realidade territorial. permanent follow up and assessment – a work
Assumindo que a luta pela renovação do plane- that has just begun.
jamento territorial é de médio a longo prazo, o Key words: Urban planning; Urban Reform;
texto aponta algumas das frentes dessa luta que Urbanism; Master plan.
vêm sendo abertas nos últimos anos, e que
pressupõem ainda acompanhamento e avaliações
permanentes – trabalho que apenas se inicia.
Palavras-chave: Planejamento urbano; Reforma
urbana; Urbanismo; Plano Diretor.
*Arquiteto e urbanista, mestre e doutor pela FAU-USP. Coordenador do Núcleo de Urbanismo do Instituto Pólis e
professor de História da Cidade na Faculdade de Arquitetura Escola da Cidade. Investigador visitante do Instituto de Ciências
Sociais (ICS) da Universidade de Lisboa (2004), do Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa (ISCTE) em
Lisboa (2004) e do Centro de Estudos de Além Mar da Universidade Nova de Lisboa (2005-6). É pesquisador (faculty) do
Lincoln Institute of Land Policy. [email protected]

A Trajetória Recente do Planejamento Territorial no Brasil: apostas e pontos a observar
1 AS ÚLTIMAS DUAS DÉCADAS: tempos de transformações no

planejamento territorial no Brasil1
Os últimos 25 anos no Brasil têm sido um período de significativos movimentos
na base institucional para a prática do planejamento urbano e seus instrumentos,
movimentos que aconteceram pari passu com o surgimento de um conjunto inédito de
atores que vêm se envolvendo com a temática da política urbana como um dos fronts da
batalha mais ampla das transformações sociais.
O marco inicial dessa mudança qualitativa na luta política em torno da política
urbana é a década de 1980, momento da redemocratização e das intensas mobilizações
sociais, quando se articulou o “movimento nacional pela reforma urbana”, recuperando
o termo “reforma urbana”, desenhado na década de 1960 no contexto das reformas de
base promovidas pelo governo João Goulart. Do ponto de vista técnico, o movimento
pela reforma urbana empunhava bandeiras que em parte já haviam sido levantadas em
momentos anteriores, como a separação entre o direito de propriedade e o direito de
construir, o combate à retenção especulativa de imóveis urbanos, a função social da
propriedade urbana.
A principal diferença do movimento articulado na década de 1980 em relação
às iniciativas anteriores de revisão do marco legal do planejamento e da política urbana
no País era a correlação de forças políticas envolvida. O movimento pela reforma urbana
da década de 1980 agregou-se em torno dos nascentes movimentos sociais de luta por
moradia, que faziam parte dos novos interlocutores que surgiam no País naquele momento,
pressionando por reformas em várias áreas do Estado. Os novos movimentos sociais
foram atores fundamentais no processo de redemocratização brasileiro nos anos seguintes,
bem como um fator fundamental para a criação de um tônus político para a negociação
e aprovação de uma série de conquistas posteriores, às quais me refiro a seguir.
Articulados aos novos movimentos sociais, encontravam-se setores técnicos de
várias áreas, como advogados, arquitetos e urbanistas, engenheiros, além de técnicos de
prefeituras e segmentos da universidade. A conjunção desses atores potencializou a discussão
de novos temas, como a politização do debate sobre a legalidade urbanística e a necessidade
de abertura da gestão urbana para novos atores sociais, sob um marco participativo,
configurando um discurso para a reforma urbana que buscava intervir na técnica legislativa,
sobretudo a partir de uma intervenção na esfera municipal (ROLNIK, 1997).
A crítica ao status quo do planejamento urbano e da regulação urbanística vinha
sendo feita também no seio das gestões municipais comprometidas com a revisão dos
paradigmas de construção da política urbana, inicialmente de maneira tímida e, a partir
de meados da década de 1980, cada vez mais sistêmica. Tratava-se, portanto, de uma
trincheira dupla na disputa: por um lado, na esfera nacional, o movimento pela reforma
urbana lutou pela criação de um novo marco regulatório para a política urbana, conforme
relatado adiante. Por outro, os grupos que empunharam a bandeira da reforma urbana
1
Esta primeira parte do trabalho baseia-se no texto “Instrumentos de planejamento e gestão da política urbana: um
bom momento para uma avaliação”, de minha autoria, publicado em BUENO, Laura M.; CYMBALISTA, Renato (Org.). Plano
diretor municipal: novos conceitos de planejamento territorial. São Paulo: Anna Blume: Instituto Pólis: PUCCAMP, 2007.

Renato Cymbalista
propuseram no nível local instrumentos que superassem a idéia da legislação como objeto
puramente técnico, explorando suas múltiplas alianças com as desigualdades da sociedade
e elaborando instrumentos urbanísticos que jogassem o peso do Estado e da regulação a
favor – e não contra, como de costume – da democratização do espaço da cidade.
Experiências como as AEIS, em Diadema, o PREZEIS, em Recife, e o Profavela, em Belo
Horizonte, todas iniciadas na década de 1980 ou início dos anos 1990, estão entre os
primeiros resultados práticos dessa nova abordagem.2
As potencialidades desse novo arranjo de forças políticas evidenciaram-se na
imensa mobilização social prévia à Constituição de 1988, que logrou inserir no texto
constitucional um viés marcado pelos direitos humanos e cidadania. Especificamente na
área da política urbana, a mobilização resultou em uma proposta de reformulação da
legislação através da Emenda Popular da Reforma Urbana, encaminhada ao Congresso
Constituinte em 1988 pelo movimento nacional pela reforma urbana, que recebeu mais
de 250 mil assinaturas, logrando sua inclusão no texto constitucional. Após uma série de
negociações e concessões por parte dos atores da reforma urbana, a emenda popular
resultou no capítulo de política urbana da Constituição (artigos 182 e 183).
No capítulo de política urbana da Constituição, estavam contidas propostas que
procuravam viabilizar novos instrumentos urbanísticos de controle do uso do solo, para
que se pudesse, entre outros objetivos, possibilitar o acesso a terra, democratizando o
solo urbano. Após a aprovação da Constituição de 1988, a disputa pela renovação dos
instrumentos de regulação urbanística, política urbana e planejamento territorial continuou
percorrendo o caminho duplo das lutas em nível local e nacional.
Na frente de atuação local, o modelo descentralizador e municipalista adotado
pela Constituição significou também uma maior autonomia para que os municípios
construíssem seus próprios instrumentos de planejamento e gestão urbana.
Vários setores – agregados principalmente em torno do Fórum Nacional da
Reforma Urbana – permaneceram na luta pela conclusão do processo, que era a
regulamentação do capítulo de política urbana. Já em 1990, surge o Projeto de Lei
5.788/90, destinado a efetivar essa regulamentação. O PL 5.788/90 tramitou por mais de
uma década no Congresso, foi sendo intensamente discutido e alterado e resultou
posteriormente no Estatuto da Cidade, ao qual nos referimos em seguida.3 No que diz
respeito à política habitacional, em 1992 foi proposto via iniciativa popular o Projeto de
Lei 2.710, que propunha a criação de um sistema nacional de política habitacional
(CYMBALISTA; MOREIRA, 2006).
Os primeiros anos do século XXI marcaram um novo momento no progressivo
movimento de construção de uma nova institucionalidade para as políticas urbana e
habitacional no País. Em 2001, foi aprovada em nível federal a Lei n.o 10.257, de 10 de
julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, de caráter marcadamente progressista,
instituindo as diretrizes e instrumentos de cumprimento da função social da cidade e da
2
Um balanço dessas primeiras experiências encontra-se em Mourad (2001). Sobre a experiência de Recife, ver
Araújo (1994).
3
Para uma análise do processo de tramitação do Estatuto da Cidade, ver Bassul (2005).

propriedade urbana, do direito à cidade, da gestão democrática das cidades. A produção

técnica em torno do Estatuto foi efervescente, tanto do ponto de vista jurídico quanto do
planejamento urbano, e a nova lei foi saudada como uma grande conquista por uma
série de autores, técnicos e gestores comprometidos com a trajetória da reforma urbana.
A eleição de Lula para a Presidência em 2002 significou a continuidade da
construção de uma institucionalidade para a política urbana no País, nos moldes propostos
pelo campo da reforma urbana. Logo após a eleição, foi acionada uma equipe de transição,
com a finalidade de desenhar estratégias de governo para o mandato que se iniciaria em
2003. O Projeto Moradia, construído pelo Instituto Cidadania4 em 2000, foi a principal
base do trabalho que inspirou a equipe de transição acionada após a eleição, para desenhar
as estratégias do mandato que se iniciaria no ano seguinte.5
Logo no início de 2003 foi implementado o Ministério das Cidades, seguindo as
diretrizes propostas pela equipe de transição e atendendo a uma antiga demanda da
articulação pela reforma urbana. Além da Secretaria Executiva, o Ministério abrange
quatro secretarias nacionais: Habitação, Saneamento, Transporte e Mobilidade e Programas
Urbanos, esta última responsável pelas ações no campo da regulação do solo.
Enquanto o Ministério das Cidades é o órgão do Poder Executivo federal
responsável pela construção da política urbana, o modelo participativo adotado
pressupunha a existência de uma instância de gestão democrática dessa política, e a
construção dessa instância foi logo colocada em curso. No segundo semestre de 2003 foi
realizada a I Conferência Nacional das Cidades, precedida de conferências nos 27 estados
e em milhares de municípios, resultando na eleição da primeira composição do Conselho
das Cidades (ConCidades), que tomou posse em abril de 2004.6 Em 2005, as Conferências
municipais, estaduais e nacional foram repetidas, e em 2007 a previsão é de que elas
voltem a acontecer no segundo semestre.
Em seu modelo atual, o ConCidades é regulamentado pelo Decreto federal
5.790, de 25 de maio de 2006, que define suas atribuições e composição: 16 representantes
do poder público federal, 9 representantes do poder público estadual, 12 representantes
do poder público municipal, 23 representantes de movimentos populares, 8 represen-
tantes de entidades empresariais, 8 representantes de entidades de trabalhadores,
4
Organização não-governamental baseada em São Paulo criada para amparar as propostas de governo do
candidato Lula.
5
“A transformação do problema da habitação numa prioridade nacional requer uma estrutura governamental capaz
de formular a política urbana nacional e as políticas setoriais de reforma urbana, habitação, saneamento e transporte urbano
e de articular os diferentes agentes, instâncias e níveis de governo no sentido de implementar uma estratégia nacional para
equacionar a questão urbana e habitacional no Brasil. Utilizando a estrutura administrativa da SEDU (Secretaria de Estado do
Desenvolvimento Urbano), que seria extinta, o Ministério das Cidades e da Habitação teria um papel decisivo para articular
política e tecnicamente a criação do Sistema Nacional de Habitação [...] No Sistema proposto, não caberia ao Ministério,
em hipótese alguma, qualquer função executiva, uma vez que a execução dos programas e projetos deverá estar prioritariamente
sob a responsabilidade de órgãos municipais, intermunicipais e, excepcionalmente, estaduais ou a agentes promotores
públicos não estatais ou privados. Ao Ministério caberia sobretudo uma ação planejadora, normativa e articuladora, tendo
a função de normatizar as ações governamentais nesta área, formular Planos Nacionais e criar um Sistema Permanente de
Dados sobre a questão urbana e habitacional, capaz de permitir a obtenção de diagnósticos precisos.” (INSTITUTO CIDADANIA,
2000, p.33).
6
O ConCidades foi regulamentado pelo Decreto 5.031, de 2 de abril de 2004, que foi substituído pelo Decreto
federal 5.790, de 25 de maio de 2006.

Renato Cymbalista
6 representantes de entidades profissionais, acadêmicas e de pesquisa, e 4 representantes

de organizações não-governamentais. Além disso, têm-se 9 representantes dos governos
estaduais e distrito federal na condição de observadores.
O ConCidades possui quatro comitês técnicos (habitação; saneamento ambiental;
trânsito, transporte e mobilidade urbana; e planejamento e gestão do solo urbano),
compostos pelos integrantes do conselho e coordenados pelos secretários que estão à
frente das quatro secretarias nacionais. O ConCidades reúne-se a cada três meses, e
emite resoluções que pretendem orientar a política urbana e os programas a ela
relacionados. Ainda que não exista um consenso sobre o real poder das resoluções do
ConCidades, muitas delas vêm produzindo impactos imediatos sobre as políticas realizadas
nos municípios.7 Também o Ministério Público vem orientando sua atuação conforme as
resoluções do ConCidades em vários estados. Além disso, o próprio Ministério das Cidades
vem reiterando em suas ações as resoluções do ConCidades, o que reitera o seu poder.
Por outro lado, existem também leituras que afirmam que as resoluções do ConCidades
têm um caráter de simples recomendações, sem poder normativo. A regulamentação do
ConCidades é uma das trincheiras de disputa, cujo resultado virá de embate de forças
políticas que será travado pelos próximos anos.
Embora este texto dedique-se principalmente às políticas urbanas, é indispensável
mencionar que a política habitacional tem sido outra frente nas disputas e inovações, que
vem caminhando em paralelo às transformações na política urbana. Coroando mais de
duas décadas de luta, outra das conquistas recentes foi a instauração do Sistema Nacional
de Habitação de Interesse Social (SNHIS), regulamentado pela Lei 11.124, de 16 de junho
de 2005, e pelo Decreto 5.796, de 6 de junho de 2006. Trata-se de demanda antiga dos
movimentos de luta por moradia, e a aprovação da lei que regulamenta o sistema tem um
significado histórico: pela primeira vez aprovou-se a criação de um fundo nacional a partir
de um projeto de lei da iniciativa popular, contrariando interpretações que afirmavam não
ser possível tal ação. O sistema regulamentado tem como peças-chave o Fundo Nacional
de Habitação de Interesse Social e o Conselho Gestor do Fundo. O Conselho Gestor é
composto de 24 integrantes, sendo 50% representantes de diversas instâncias do governo
federal e 50% da sociedade civil. Os representantes da sociedade civil são indicados pelo
Conselho Nacional das Cidades, reforçando o papel daquela instância.
O caráter federativo do País, que após a Constituição atribuiu grandes
responsabilidades e autonomia para os municípios, significa a necessidade de mudanças
nas políticas locais. As transformações no campo nacional só se efetivam com a
implementação de políticas correlatas no nível local. O SNHIS completa-se com a adesão
de estados e municípios ao Sistema, que é feita mediante o cumprimento de algumas
condições, principalmente a existência de um Plano Municipal (ou estadual) de Habitação
e de uma instância participativa para a gestão da política, um Conselho Municipal
(ou estadual) de Habitação.8 Em relação à política urbana, o Estatuto da Cidade e a
7
É o caso das resoluções que estabelecem diretrizes para os processos participativos dos planos diretores
(Resolução 25) e para seus conteúdos mínimos (Resolução 34), que vêm sendo seguidas por inúmeros municípios.
8
Lei Federal n.o 11.124, de 16 de junho de 2005, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de
Interesse Social, regulamentada pelo Decreto no 5.796, de 6 de junho de 2006.

Constituição redefiniram a função do Plano Diretor municipal, e certamente uma das

fronteiras mais dinâmicas da reforma urbana neste início de século XXI vem sendo a
intensa produção de planos diretores municipais, conforme tratamos a seguir.
2 A REGULAÇÃO URBANÍSTICA EM NÍVEL MUNICIPAL E O PLANO

DIRETOR PARTICIPATIVO
Nas décadas de 1970 e 1980, o Plano Diretor foi em geral acionado na “lógica
da falta”: era um rol dos investimentos em infra-estrutura ou equipamentos que faltavam
para que determinada cidade atingisse um patamar adequado ou desejável de urbanização.
Além disso, tratava-se de instrumento construído entre técnicos, pouco ou nada discutido
pelos atores que usavam e produziam as cidades.
A somatória de propostas irrealizáveis com o descolamento em relação à agenda
política e social das cidades e o desconhecimento generalizado do conteúdo dos planos
diretores (até mesmo entre técnicos das próprias prefeituras que encomendavam os planos)
resultaram no engavetamento da maior parte dos planos diretores das décadas de 1970
e 1980, e lançaram o instrumento no descrédito.9
A Constituição e o Estatuto da Cidade ressignificaram o instrumento, transformando
o plano diretor na peça básica da política urbana do município, responsável pela definição
de elementos estratégicos na esfera local, como, por exemplo, a definição de critérios para
o cumprimento da função social da propriedade. Na prática, o plano diretor tem a capacidade
de estabelecer os conteúdos para a definição dos direitos de propriedade no município.
Para diferenciá-los dos prolixos planos diretores de desenvolvimento urbano das décadas de
1970 e 1980, estes foram rebatizados de “planos diretores participativos” pelo Ministério
das Cidades (BRASIL, 2006), ressaltando outra das principais apostas em torno do instrumento:
no lugar de uma peça técnica que circula apenas entre especialistas, o plano diretor passa
a ser uma peça política, democraticamente construída com a participação dos segmentos
sociais que efetivamente constroem as cidades, incluindo principalmente os setores populares
– movimentos de luta por moradia, associações de bairros, entre outros – tradicionalmente
alijados dos processos de construção da política urbana.
Para amparar a construção dos Planos Diretores Participativos, a partir de 2004 o
Ministério das Cidades construiu uma campanha nacional destinada a viabilizar a
construção de processos democráticos nos municípios brasileiros que tinham a obrigação
de fazê-los até outubro de 2006, conforme as diretrizes do Estatuto da Cidade. As resoluções
do Conselho Nacional das Cidades têm sido bastante utilizadas para orientar os processos
nos municípios, em mais um sinal da importância política daquele conselho.
As ações do Ministério foram bastante bem-sucedidas na mobilização dos municípios
para a elaboração dos planos diretores. Em novembro de 2006, dos 1.682 municípios que
tinham a obrigação de elaborar seus planos diretores, 67,2% já haviam sido aprovados ou
estavam em tramitação na Câmara Municipal; 11,6% encontravam-se em estágio final de
elaboração no Executivo; 17,7% em etapas iniciais ou intermediárias no Executivo; e apenas
Villaça (1998) é um dos autores que fazem essa crítica aos planos diretores tradicionais.
9

Renato Cymbalista
3,6% não haviam ainda iniciado o processo. O prazo estabelecido pelo Estatuto da Cidade
claramente “pegou”, dado relevante em um país com tantas leis que “não pegam”, como
o Brasil. Neste caso específico, o notável esforço empenhado pelos grupos envolvidos com
a agenda da reforma urbana nesses últimos anos claramente produziu efeitos no sentido de
reverberar e resultar em processos em centenas de municípios, abrindo assim inúmeras
novas trincheiras para a disputa em torno da política urbana e da regulação da terra nos
municípios. Cumprida esta etapa, que capturou parte significativa da capacidade crítica e
propositiva do movimento pela reforma urbana, o prazo final dado pelo Estatuto da Cidade
pode também ser visto como momento de uma mudança de horizontes, rumo a um
movimento mais avaliativo do que propositivo, de balanço das experiências recentes.
3 QUESTÕES A OBSERVAR NO ACOMPANHAMENTO DA

IMPLEMENTAÇÃO DOS PLANOS DIRETORES
Os parágrafos acima articulam, sem dúvida, um discurso de legitimação das
lutas das duas últimas décadas em prol da reformulação do marco da política urbana no
Brasil, aliás bastante bem-sucedido do ponto de vista institucional. Em um intervalo temporal
relativamente curto, a agenda da reforma urbana mudou de escala: de um discurso
periférico (ainda que aguçado), passou ao centro da política urbana nacional.
Por outro lado, sabemos que as mudanças institucionais e as inovações do ponto
de vista técnico são condições necessárias, mas não suficientes, para transformar a
dramática realidade territorial das nossas cidades. Até que ponto a agenda nacional
significou mudanças na estrutura administrativa dos municípios? Para além das leis e da
institucionalidade, não podemos deixar de investigar até que ponto as novas políticas são
capazes de interferir nas condições reais de vida da população, principalmente dos mais
pobres. Até que ponto os novos instrumentos são capazes de combater os perversos
processos de segregação, de irregularidade e de periferização?
Avançar nessas questões é um desafio em aberto, dado que não podemos
perder de vista que, para o metabolismo das cidades, a meia década de vigência do
Estatuto da Cidade é um tempo ainda muito curto para verificarmos esse tipo de
transformação em muitos aspectos.
Em que pese a questão temporal, temos um significativo acervo de experiências
de aplicação dos preceitos constitucionais em nível local por meio dos planos diretores,
que renderá estudos por vários anos. De que forma as novas possibilidades técnicas e
políticas combinaram-se com as condicionantes, as potencialidades e os obstáculos
preexistentes, no nível local, nos processos e resultados desses planos diretores? Que
territorialidade resulta dessa combinação?
Não pretendo responder aqui a perguntas irrespondíveis como essas, mas, sim,
sugerir algumas linhas de trabalho que podem ser seguidas, para que, a médio prazo,
aumente a nossa capacidade de respondê-las. Dentre muitas outras possibilidades,
identifico as que se seguem.

A gestão democrática da política urbana

Os primeiros resultados produzidos pelo Estatuto da Cidade na política urbana
municipal foram principalmente defensivos. Uma vez que a Constituição e o Estatuto da
Cidade regulamentaram a “gestão democrática da cidade” como uma das diretrizes a
serem seguidas pela União, estados e municípios na condução da política urbana, processos
de planejamento construídos entre quatro paredes e sem o envolvimento da população
puderam ser considerados ilegais. O caso mais conhecido é o de Fortaleza-CE, onde, em
2004, uma ampla campanha popular composta de várias frentes de ação, entre elas uma
ação civil pública impetrada pelo Ministério Público Federal, logrou interromper a tramitação
de um plano diretor feito sem participação popular. Em vários outros municípios ocorreram
processos semelhantes, mais ou menos bem-sucedidos, mas o fato é que a diretriz da
gestão democrática da cidade foi incorporada como instrumento da luta social.
Mais complexo é avaliar o quanto a diretriz da gestão democrática da cidade é
capaz de operar “no ataque”, viabilizando a redistribuição de renda e de território e
combatendo a segregação, não como “tempero”, mas como “essência” do planejamento
territorial, como bem adverte Marcelo Lopes de Souza (2005).
A Resolução 25 do ConCidades estabelece uma série de diretrizes necessárias
para um plano diretor ser efetivamente considerado participativo, apostando que processos
mais democráticos resultam em cidades mais democráticas. Nesse sentido, uma série de
inovações foi realizada nos processos de construção dos planos diretores: a coordenação
dos processos incluiu representantes de vários segmentos da sociedade civil, deixando de
ser prerrogativa exclusiva do governo municipal; antes da elaboração de propostas, as
comunidades e grupos sociais foram ouvidos e participaram da construção de uma leitura
da realidade local que fundamentaria as propostas; os processos de deliberação sobre o
texto final do plano passaram por discussões também participativas, por meio de fóruns,
congressos ou conferências públicas.10
Além da participação da população em todas as etapas dos planos diretores, a
gestão democrática é também necessária na sua implementação e no seu monitoramento,
de forma que os próprios planos diretores devem explicitar a forma como isso acontecerá
no município. Foram inúmeros os “Conselhos da Cidade”, “Conselhos de Desenvolvimento
Urbano”, “Conselhos de Planejamento Urbano” criados nos últimos anos no contexto da
construção de planos diretores nos municípios. Prover esses conselhos de recursos, de
poder deliberativo real, de infra-estrutura logística é um dos desafios. A implementação
desses conselhos deve ser acompanhada nos próximos anos, para checar o alcance e os
desafios dessa aposta na gestão participativa.
Os desafios para o efetivo funcionamento desses conselhos são muitos,
conforme já tratei em trabalho específico (CYMBALISTA, 2000, CYMBALISTA, 2001).
Alguns municípios contam com conselhos de desenvolvimento urbano ou de política
urbana funcionando há anos, em alguns casos com experiências interessantes de se
10
Inicia-se também a produção bibliográfica que documenta esses processos. Destaco: Souza (2007) e Baltrusis
(2007). Checar também o Banco de Experiências de Planos Diretores Participativos do Ministério das Cidades (BRASIL).

Renato Cymbalista
analisar.11 É o caso do Conselho de Desenvolvimento Urbano (CDU) de Recife, que existe

desde 1992 e em alguns momentos teve atuação expressiva no debate público na cidade.
Em 2001, após a discussão de um diagnóstico realizado pela Secretaria de Planejamento,
o CDU emitiu uma deliberação que impedia a aprovação de novos edifícios em 12 bairros
da cidade cuja infra-estrutura encontrava-se saturada e que vinham despertando muita
cobiça do mercado imobiliário. A resolução dava um prazo para o Executivo emitir uma
lei que regulamentasse a questão, o que foi efetivamente feito, resultando na Lei Municipal
16.719/2001, conhecida como a Lei da Área de Reestruturação Urbana (ARU), que fixa
gabaritos para a edificação em altura nesses bairros. Outro exemplo de conselho de
desenvolvimento urbano com trajetória já bastante consolidada é o Conselho Municipal
de Política Urbana (COMPUR) de Belo Horizonte, instituído em 1996 e que vem sendo a
instância responsável pela convocação de conferências de política urbana, processo de
balanço e discussão pública da política urbana na cidade, que pode apontar para alterações
nas normas de planejamento da cidade. A primeira conferência de política urbana, realizada
em 1999, propôs ajustes no plano diretor e na lei de uso, ocupação e parcelamento do
solo, que foram efetivamente encaminhados.
A mudança de escala do debate em torno da política urbana significou um
amplo processo de capacitação, tanto no corpo técnico das prefeituras quanto entre
técnicos e lideranças sociais. Devemos também atentar para o impacto desse processo
de capacitação na política e na administração local, pois a recente onda de planos diretores
tem um significado de formação de quadros nos municípios, que compreendem de forma
politizada as questões territoriais. O número de pessoas que compreende e discute a
questão urbana de forma politizada é atualmente muitas vezes maior do que há alguns
anos, corpo qualificado em ações de capacitação e treinamento, mas principalmente
capacitado pela necessidade de aprendizado para dar conta dos desafios práticos da
participação nos processos. Tais quadros possivelmente influenciarão por vários anos o
debate em torno da política territorial local.
Lugares para os pobres

Provavelmente a principal dadas trincheiras da batalha da reforma urbana seja a
busca por responder ao desafio de melhorar a localização dos pobres nas cidades e suas
condições de vida. Com algumas exceções, determinadas por condicionantes locais, a
regra nas cidades brasileiras tem sido a eterna expulsão dos mais pobres rumo às periferias
distantes e desequipadas, por vezes explicitamente desalojados pelo poder público de
locais mais centrais e infra-estruturados.12
Outras vezes são as dinâmicas imobiliárias que promovem a expulsão, com a
valorização dos preços da terra dos locais mais bem situados ou nas fronteiras de expansão
imobiliária, resultando, ao longo do tempo, na expulsão dos mais pobres pelos mecanismos
11
São poucos os artigos que problematizam o funcionamento de conselhos específicos, dentre os quais destaco
Pereira (2002).
12
Essa expulsão diretamente promovida pelo Estado vem sendo apontada por vários trabalhos, em sua modalidade
mais violenta, a exemplo do de Fix (2001). Wilderode (1997) mostra uma versão menos explícita desses processos de
expulsão, com resultados igualmente perversos, a partir do instrumento das operações interligadas.

de mercado, em processos conhecidos como gentrificação. Em alguns casos, como na

requalificação do Pelourinho em Salvador, o Estado entra em processos de renovação
urbana como verdadeiro player do mercado, comprando edifícios com o intuito da criação
de paisagens mais adequadas a um turismo que se utiliza da urbanidade como cenário
a ser usufruído por aqueles que têm possibilidade de consumi-lo (NOBRE, 2003).
Do ponto de vista da prevenção desse tipo de ação, a Constituição e as diretrizes
do Estatuto da Cidade deram instrumentos de combate a ações públicas ostensivamente
dedicadas à expulsão ou à gentrificação. A própria idéia do direito à gestão democrática
das cidades é um conceito jurídico baseado em diretriz do Estatuto da Cidade, que
fundamenta o direito dos mais pobres de ficarem em áreas centrais e providas de infra-
estrutura nas cidades, à medida que rejeita projetos urbanísticos que não incluam os
grupos envolvidos. Tal conceito foi acionado, por exemplo, pela Relatoria Nacional pelo
Direito à Moradia, em missão a Salvador, em repúdio a deslocamentos forçados no
Pelourinho, e pelo Fórum Centro Vivo, para denunciar despejos em áreas centrais de
São Paulo (SAULE JR.; CARDOSO, 2005; FÓRUM CENTRO VIVO, 2006).
Para além das ações defensivas, alguns instrumentos especificamente voltados
para a indução de moradia de interesse social em áreas providas de infra-estrutura vêm
sendo testados nos municípios brasileiros, não no sentido de proteger as comunidades
vulneráveis de ações públicas excludentes, mas, ao contrário, de amparar políticas públicas
de indução do povoamento ou repovoamento das áreas providas de infra-estrutura pelas
camadas de baixa renda.
Dentre as apostas da reforma urbana, sobressai o instrumento das Zonas
Especiais de Interesse Social (ZEIS) de áreas desocupadas, perímetros demarcados no
zoneamento da cidade que devem ser ocupados prioritariamente para a habitação de
baixa renda.13 O já mencionado caso de Diadema, que se iniciou na primeira metade
da década de 1990, é a mais antiga experiência de ZEIS de áreas desocupadas no País
(nos municípios denominadas AEIS) e uma das poucas que foram sistematizadas e
avaliadas. Os estudos revelam que o instrumento, articulado a uma política habitacional
eficiente e progressista, logrou baixar os preços da terra em um primeiro momento e
viabilizar significativo número de unidades habitacionais, tendo até mesmo impacto
positivo sobre as áreas de proteção aos mananciais do município, que, menos
pressionadas pela demanda dos mais pobres, permaneceram razoavelmente
preservadas após a implementação das AEIS. Por outro lado, os estudos revelam também
as dificuldades relacionadas à implementação do instrumento: em alguns anos, a
escassez de áreas e a experiência dos atores do mercado imobiliário fizeram com que
os preços subissem novamente; uma série de empreendimentos em AEIS apresenta
baixa qualidade urbanística, pouco se diferenciando dos bairros ao seu redor. Por fim,
a avaliação mais recente da prefeitura é que a própria disponibilidade de terras
desocupadas esgotou-se em Diadema, um dos municípios mais densos do País,
ensinando-nos que não há instrumento perene, por mais democrático que seja.
13
Outra variante do mesmo instrumento são as ZEIS demarcadas sobre áreas já ocupadas com favelas, loteamentos
clandestinos ou irregulares, que facilitam posteriores trabalhos de urbanização e regularização, instrumento que será tratado
a seguir.

Renato Cymbalista
Tais alertas devem ser levados em conta para o monitoramento do impacto das
AEIS de áreas desocupadas que vêm sendo propostas no contexto dos recentes planos
diretores, em municípios tão diversos quanto Santo André, São Paulo, Catanduva,
Fortaleza, Salvador, entre muitos outros.14 O maior desafio antecede todos esses: tirar
as AEIS de áreas desocupadas do papel e fazer com que os perímetros delimitados em
lei sejam efetivamente incorporados a uma política habitacional municipal está se
revelando uma tarefa bastante difícil, principalmente em municípios mais populosos e
que têm preços de terra mais altos.
Patrimônio Histórico e Cultural

Um dos aspectos que merecem atenção na trajetória recente do planejamento
urbano municipal são as relações entre a política territorial e a preservação do patrimônio
histórico e cultural. Desde a década de 1970, vêm sendo criados nos municípios
departamentos e conselhos de preservação do patrimônio histórico, que carregam ainda
hoje, bastante presente, a herança que vem de décadas anteriores, que considera o técnico
de patrimônio como o profissional especializado, ator por excelência capaz de interpretar o
território e identificar os imóveis ou áreas de especial valor histórico e responsáveis pelo
encaminhamento de processos de inventariamento e tombamento desses imóveis.
A Constituição de 1988 significou um divisor de águas nessa área. Ela atribuiu
aos municípios a competência para lidar com os assuntos de interesse local, abrindo
espaços para políticas mais assertivas de preservação do patrimônio de caráter local.
Além de aumentar a autonomia municipal, a Constituição ampliou o espaço dos cidadãos
para interferirem nos processos de tombamento.15 Relaciona-se a isso um movimento de
abertura cada vez maior dos conselhos municipais de patrimônio a segmentos mais
diversificados da sociedade civil.16 Ainda que o processo tenha sido positivo no sentido de
democratizar e diversificar a questão da preservação, novos desafios se impuseram.
Os órgãos e técnicos responsáveis têm sido submetidos a uma carga cada vez maior de
demandas vindas de todos os segmentos da sociedade, que identifica imóveis ameaçados,
às quais devem responder. Tais técnicos – em geral poucos em cada município – passaram
de uma posição de identificação a uma posição “de balcão”, respondendo às demandas
e agindo como salvaguardas de imóveis ameaçados e, em geral, sempre “correndo atrás
do prejuízo”, perdendo capacidade de planejamento.
A recente geração de planos diretores é possivelmente uma das maiores
novidades recentes em termos de gestão do patrimônio no nível municipal, em vários
casos retirando o debate em torno da preservação de uma situação de salvaguarda de
imóveis ameaçados, rumo a ações mais prospectivas.
14
Um trabalho que levanta uma série de questões a serem observadas ao se analisar a ZEIS é o de Ferreira e
Motisuke (2007). Sobre o caso de Diadema, ver Tsukumo (2002).
15
Constituição Federal, art. 216: “§1o O poder público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá
o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras
formas de acautelamento e preservação. / §2o Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação
governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem” [grifos meus].
16
Um exemplo disso é o texto de Jesus e Lott (2005) que trata da trajetória de consolidação do Conselho
Deliberativo de Patrimônio Cultural de Belo Horizonte-MG.

Em muitos municípios, as reuniões de leitura da realidade tiveram foco específico

na identificação de bens relevantes para a preservação, não mais como uma temática
de especialistas, mas em discussões mais amplas. Em muitos municípios, as questões
relacionadas à preservação tiveram tratamento diferenciado nos planos.
É o caso de Mariana-MG, município tombado pelo governo federal desde a
década de 1930, que até o início do século XXI não possuía uma regulamentação de
uso e ocupação do solo, pois pretensamente o IPHAN era o órgão regulador em todo o
município. Nesse município, o Plano Diretor significou a consolidação de um perímetro
específico – correspondente ao centro histórico, que sedia a maior parte do patrimônio
edificado relevante para a preservação intensiva – onde a preservação do patrimônio
permanece sob a gestão do IPHAN, mas prevendo uma participação também do município.
A partir do Plano, a Prefeitura assumiu a regulação do uso do solo no restante do seu
território (CYMBALISTA; CARDOSO, 2006).
No município vizinho de Ouro Preto, o processo de construção do Plano Diretor
teve como uma de suas prioridades algo distinto: permitir ao poder local uma integração
maior com o IPHAN nos processos de planejamento e gestão do patrimônio histórico da
cidade, com o desenho de processos e instâncias compartilhadas de gestão do patrimônio,
incluindo o IPHAN, o órgão estadual de preservação do patrimônio (IPEHA) e Prefeitura,
e sua integração no conjunto das ações da Prefeitura (BHERING, 2005).
É interessante mostrar que cidades vizinhas e com um diagnóstico semelhante
– a excessiva “federalização” da gestão do patrimônio, intervindo no conjunto da gestão
territorial do município – resultaram em focos diferentes nos planos diretores: em Mariana,
o de discernir mais claramente as funções do IPHAN e as da Prefeitura; em Ouro Preto,
o de integrar as ações. Mais do que revelar escolhas “certas” ou “erradas”, tais
especificidades apontam demandas distintas e estágios diferentes de legitimação dos
órgãos municipais de planejamento frente às questões do patrimônio, e a implementação
desses planos diretores merece ser acompanhada.
Em municípios menos estratégicos para as esferas federal e estaduais de
preservação, o Plano Diretor pode até mesmo alavancar discussões públicas sobre o
patrimônio de caráter local. Em Araraquara, o plano diretor aprovado em 2006 institui
um “Zoneamento Cultural”, que procura inserir na lógica do planejamento do município
as questões referentes à memória e à percepção da cidade por parte do usuário,
introduzindo, por exemplo, restrições à edificação para a preservação de paisagens
(FALCOSKI, 2007). Em Diadema-SP, a “preservação da memória histórica e cultural”
corresponde a uma dentre cinco funções sociais da cidade que o plano estabelece.17
Para efetivar essa diretriz, o plano diretor institui a categoria dos Imóveis de Interesse
Paisagístico, Histórico, Artístico e Cultural (IPHAC), tendo em vista sua relevância para a
memória ou paisagem da cidade e a necessidade de sua preservação, prevendo a
possibilidade de transferência de potencial construtivo de imóveis a serem preservados
(potencial construtivo a ser exercido nas áreas adensáveis do município) e sobre os quais
Plano Diretor de Diadema (Lei municipal 161/2002), art. 2.o.

17

Renato Cymbalista
incide a possibilidade de direito de preempção por parte do município.18 O Plano não

apenas institui a categoria dos imóveis a serem preservados, mas chega a arrolá-los em
anexo, um a um.19
Certamente os exemplos são muitos. Cabem estudos e pesquisas focados nessa
questão: em que medida o patrimônio identificado ou preservado nesses processos difere
das ações tradicionais de preservação, que foram, historicamente, altamente seletivas e
pouco ou nada priorizaram a preservação da memória de grupos populares ou tradicionais?
Ainda mais relevante: o reconhecimento de padrões tradicionais, não-brancos, de
organização territorial pode ser assumido com maior radicalidade, de forma a influenciar
o todo do planejamento territorial e seus instrumentos? Nesse sentido, observar a
implementação do Plano Diretor de São Gabriel da Cachoeira, no alto Rio Negro-AM, de
população basicamente indígena, pode ser bastante estratégico. O plano procurou
reconhecer as especificidades da organização territorial dos índios como elemento de
construção do plano diretor participativo do município. Como resultado do processo, foi
adotado, por exemplo, um sistema descentralizado de planejamento de gestão territorial
que resultou na criação de regiões administrativas baseadas na própria distribuição dos
diferentes grupos indígenas no território: Hiniáli, Tiquié, Xié, Papuri, além da região
Táwa, que significa “cidade” na língua Nheengatu e designa a sede urbana do município.
Tais regiões deverão construir planos diretores regionais, e as especificidades de cada
grupo podem influenciar no desenho desses planos (NAKANO; COMARU, 2007).
O legislativo municipal e a política urbana

Até o presente momento, o foco principal no processo de construção dos planos
diretores tem sido o Poder Executivo, que é o responsável pela sua elaboração.
A informação circulou bem menos no que diz respeito à tramitação desses planos nas
Câmaras de Vereadores.
Historicamente, as câmaras dos vereadores são os espaços políticos de aprovação
e modificação das leis de regulação urbanística, principalmente as leis de zoneamento,
e são muitas as histórias de corrupção, negociatas e tráfico de influência no Poder
Legislativo envolvendo mudanças de usos, alterações de índices urbanísticos e ampliações
de perímetros urbanos.
Nos processos recentes, a passagem dos planos diretores pelo Legislativo tem
apresentado significados diversos. No município de São Paulo, a chegada do plano diretor
à Câmara dos Vereadores significou a inclusão de novos segmentos sociais no debate e
uma ampliação da participação popular no plano, resultando na inclusão de instrumentos
de democratização do acesso à terra, como a ampliação de áreas destinadas às ZEIS.
Ainda assim, parte dos vereadores tentou reproduzir as velhas práticas clientelistas e
buscou a aprovação, “por debaixo do pano”, de uma série de emendas que favoreciam
proprietários urbanos específicos (BONDUKI, 2007). Outro exemplo é o de Sorocaba-SP,
onde foram propostas 135 emendas ao plano diretor pelos vereadores, das quais
18
Plano Diretor de Diadema (Lei municipal 161/2002), arts. 14; 30-32; 62; 95.
19
Plano Diretor de Diadema (Lei municipal 161/2002), anexo 2.

61 foram aprovadas, a maior parte delas alterando usos e parâmetros para áreas específicas
da cidade, mostrando que o Legislativo reluta em abrir mão do controle sobre as alterações
pontuais nos parâmetros urbanísticos (SANTORO; CYMBALISTA; NAKASHIMA, 2007).
Esses apontamentos mostram que é necessário aumentar o monitoramento dos
planos diretores após seu encaminhamento às câmaras dos vereadores, pois a
responsabilidade do Legislativo sobre a aprovação e posterior revisão é bastante grande.
Além dos pontos desenvolvidos acima, a recente leva de planos diretores suscita muitas
outras questões, que podem e devem ser desenvolvidas em pesquisas futuras.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Não é o caso de encerrar este texto com um tom por demais otimista. Assim
como vêm trazendo inovações, os últimos anos da política urbana têm também revelado
a alta capacidade de adaptação dos esquemas tecnocráticos e clientelistas, mesmo em
um contexto democrático. Este texto não está especificamente focado nessas forças, e
serão necessários ainda muitos estudos para identificar como elas articularam-se nos
novos processos. Mas a própria disposição de uma série desses atores em defender suas
posições e disputar em público em torno da regulação urbanística e do planejamento
urbano é sinal de que algo mudou também entre eles.
Mesmo identificando grandes problemas, reconhecendo limites, levando em conta
as dificuldades de todas as ordens enfrentadas pelos municípios e pelo governo federal
para levar adiante políticas de democratização do planejamento e da gestão urbana,
parece-me difícil negar que os anos recentes têm sido de intensa experimentação em
busca da efetivação das novas potencialidades permitidas pela Constituição e pelo Estatuto
da Cidade. Quais conquistas foram atingidas por essas inúmeras experiências é uma
pergunta em grande medida em aberto.
Dessa forma, este artigo assume uma posição clara em relação à pergunta
básica desta publicação: os recentes eventos relacionados ao planejamento e à política
urbana significam, sim, transformações nas formas de gestão das cidades brasileiras.
Esta afirmação é defendida aqui com o relato da história recente das transformações
institucionais e regulatórias, sustentado por um arranjo inédito de atores sociais que vêm
interferindo no desenho das políticas e do marco legislativo. De uma temática de
tratamento eminentemente técnico pelo poder público, a questão urbana foi reconhecida
como espaço de reprodução de desigualdades e, por isso mesmo, objeto de disputas
que pressupõe uma estrutura institucional e política para seu enfrentamento. Mudou o
jogo, e mudaram também os jogadores, com a inclusão de segmentos anteriormente
alijados do debate.
A posição bastante desvantajosa por parte dos planejadores para lidar com os
desafios das cidades brasileiras (mesmo com atores sociais, hipóteses e instrumentos
renovados) é também um dado. Mas não convém tratar esta situação como “mais do
mesmo”: mudaram os processos de urbanização, mudaram as apostas do planejamento
territorial, mudou a moldura institucional. Considerar tais transformações “cosméticas”
ou “irrelevantes” é desconsiderar a luta de milhares de pessoas de vários segmentos

Renato Cymbalista
sociais que, oprimidas ou inconformadas com a dramática situação de desigualdades

expressas no território, vêm transformando suas experiências em ação – ação nada
desprezível em sua capacidade de criação de institucionalidades.
Cabe aqui um pequeno diálogo com alguns autores. Souza (2005) considera
– com bastante razão – um otimismo excessivo a idéia de que os processos participativos
estariam se disseminando e redefinindo a política urbana nos diferentes locais, com
base em exemplos provenientes de grandes cidades nas décadas de 1990 e início do
século XXI. A mudança na escala e as transformações qualitativas nos processos
introduzidas pelo Ministério das Cidades e pelo ConCidades, principalmente relacionados
à campanha dos planos diretores participativos, faz-me perguntar se a assertiva continua
válida após a experiência dos anos 2005 e 2006 (ainda que todas as questões despertadas
pelo autor em busca de processos participativos de qualidade sejam inteiramente válidas).
Está aqui em questão um debate até mesmo teórico: de que é feito nosso
mundo e nossa sociedade? De atores, instituições, trajetórias, sofrimentos? Ou de estruturas
abstratas, de conceitos como desigualdade, exclusão, segregação? Explicando-me melhor:
são as pessoas, as instituições e sua ação os criadores das desigualdades, da exclusão?
Ou a engrenagem funcionaria no sentido inverso – seriam as categorias como a
desigualdade, a exclusão, a segregação os criadores do mundo em que vivemos?
Se, como eu, o leitor acreditar na primeira hipótese (não vejo como acreditar em conceitos
que, por si sós, criam realidades, a não ser que sejam manipulados pelas pessoas e suas
instituições), deverá levar a sério os eventos recentes da política territorial como fato
histórico e social e como objeto de estudo – ainda que as reais desigualdades não estejam
nem de perto abaladas. Palavras como exclusão, segregação, desigualdade são conceitos
que podem nos ajudar a explicar as nossas cidades, mas para efetivamente entendê-las
é necessário ir além dos conceitos e compreender a forma como se dão os arranjos de
atores sociais e como as instituições se instalam nas cidades e desenham estratégias para
sua sobrevivência no território ou para o domínio dele. Estas vêm mudando, e muito.
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Alessandro Cavassin Alves
O PROCESSO DE CRIAÇÃO DE MUNICÍPIOS NO

PARANÁ: as instituições e a relação entre executivo
e legislativo pós 1988*
Alessandro Cavassin Alves **
RESUMO ABSTRACT
Este artigo analisa o processo de criação de This article analyzes the creation process of
municípios no Estado do Paraná a partir da cities in the state of Paraná from mid-
metade do século XX, com destaque para o twentieth century on highlighting the period
período que vai de 1988 a 1996, em que um between 1988 and 1996, when the
determinado contexto institucional favoreceu institutional context favored such action in
tal ação no Brasil como um todo, devido às Brazil due to the following characteristics:
seguintes características: a) descentrali- a) decentralization of the city emancipation
zação da regulamentação do processo process regulation through legal mechanism
emancipacionista em favor dos estados, com definition by the state house of
a definição de seus mecanismos legais pelas representatives; b) increasing the treasury
assembléias legislativas; b) ampliação dos resources transferred to the cities by the
recursos fiscais transferidos aos municípios federal government; and c) dynamics of the
pela União; e c) dinâmica da relação entre relationship between State Executive and
os poderes Executivo e Legislativo nos próprios Legislative powers. Thus, the present study
estados. O estudo adota, portanto, uma uses a neo-institutionalist approach in view
abordagem neo-institucionalista, tendo em of the strategies used by the actors under
vista as estratégias de seus atores sob esse this institutional context.
contexto institucional. Key words: Paraná municipalities; city
Palavras-chave: municípios do Paraná; creation; institutional context.
criação de municípios; contexto institucional.
*Agradeço aos dois pareceristas anônimos as sugestões e críticas feitas a este artigo.
**Cientista social, mestre em Sociologia pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Professor de Sociologia no
Ensino Médio. [email protected]

O Processo de Criação de Municípios no Paraná: as instituições e a relação entre executivo e legislativo ...
INTRODUÇÃO
A criação de municípios no Brasil assumiu, nas décadas de 1980 e 1990, uma
certa proporção que ainda necessita de reflexões para sua melhor compreensão. Em
especial após a promulgação da Constituição de 1988, quando novas regras do jogo
foram propostas ao tema estudado, o País viu-se diante de um novo surto emancipacionista,
em que sua base territorial interna foi amplamente modificada.1
O aumento significativo de municípios exigiu do governo federal uma medida
preventiva que limitasse as emancipações municipais, a Emenda Constitucional n.o 15/96,
que freou consideravelmente tal processo.2 No Paraná, por exemplo, nenhum novo
município surgiu depois dessa emenda. Novamente, pela Proposta de Emenda
Constitucional (PEC) n.o 13/2003, rediscutem-se as regras para a emancipação de
municípios, até então inconclusas.
A tabela 1 apresenta os números do aumento dos municípios brasileiros por
estado, entre 1988 e 2000.
É interessante observar que a grande maioria desses novos municípios é

classificada como “municípios pequenos”, isto é, com menos de 20 mil habitantes. Gomes
e MacDowell (2000) constataram que 94,6% dos municípios criados entre 1984 e 1997
pertencem a essa classificação.
1
“No cenário brasileiro foram constantes as modificações no número de municípios: de 1940 a 1960 surgiram 1.192
novas unidades, e entre 1960 e 1970 mais 1.186. No período do governo militar houve um refreamento desse processo, sendo
que de 1970 a 1980 apenas 39 municípios foram criados em todo o país.” (MENDES apud PINHEIRO; MOTTA, 2003, p. 718).
2
Em 1967, também o governo federal, diante de milhares de municípios que estavam em processo de criação
no Brasil, editou a Lei Complementar n.o 01/67, que centralizou o processo de criação de municípios no âmbito federal.
De acordo com Bremaeker (1996), a Emenda Constitucional n.o 15/96 centralizou novamente o processo.

Em relação ao Estado do Paraná, a composição populacional de seus 399

municípios no final da década de 1990 e dos 81 novos municípios criados a partir de
1988, tema deste artigo, é também menor que 20 mil habitantes (tabela 2).
O tema da criação de municípios3 pode chamar a atenção para diversos aspectos

da realidade política e social brasileira. Porém, uma questão parece ser fundamental
para a sua compreensão, em especial em relação às causas que possibilitaram essa
explosão de novos e pequenos municípios após 1988, que é entender o contexto
institucional que propiciou esse ambiente favorável às decisões referentes à emancipação
dos novos municípios nos estados brasileiros. A expressão ‘contexto institucional’ refere-
se ao conjunto das instituições políticas, enquanto “regras do jogo”, que viabilizaram as
emancipações municipais.4
Destacam-se também, nesse cenário, os seus atores: as lideranças políticas
locais, que na maior parte dos estados possuem a prerrogativa de iniciar o processo
legal emancipacionista; os eleitores da localidade, mobilizados a votar no plebiscito; e
os deputados estaduais e governador, incumbidos do cumprimento da função
governamental de elaborar, discutir e decidir sobre o tema.
A figura a seguir mostra os quatro atores envolvidos nesse processo decisório,
no qual se destaca os deputados estaduais e o governador, âmbito em que a decisão
política realmente acontece.
3
Os termos “criação de municípios” e “emancipação municipal” serão utilizados aqui para se referir ao resultado
final da decisão política que eleva determinada localidade a um ente federativo autônomo.
4
“Existem três tipos distintos de instituições presentes no processo emancipacionista: [instituições] delimitadoras
(federais, estaduais e municipais) definem o estoque de localidades emancipáveis, isto é, as localidades ou distritos
passíveis de serem legalmente emancipados; [instituições] estimuladoras (legislação que regulamenta a transferência de
recursos aos municípios, o FPM [Fundo de Participação dos Municípios] e os fundos estaduais formados pelo ICMS [Imposto
sobre Circulação de Mercadorias e Serviços]) ampliam o interesse das lideranças políticas e do eleitorado das localidades
em questão, sobretudo a partir da década de 1980, devido ao grande incremento das transferências de recursos fiscais
aos municípios; e [instituições] processuais (Constituição Federal, legislação federal e estadual e regimentos internos das
assembléias legislativas) determinam a forma pela qual o processo legislativo deve seguir até a promulgação da lei e a
possibilidade de interferência de cada ator político durante esse processo, ‘vetando’ ou ‘alavancando’ a criação de
municípios.” (TOMIO, 2002a, p.69).

Nesse contexto institucional pós-1988, os estados, por meio das Assembléias

Legislativas, tiveram a possibilidade de definir os mecanismos e regras legais para as
emancipações municipais. E, uma regra a ser ressaltada e que, por sua vez, potencializou
o processo emancipacionista municipal, se deu quando a sua iniciativa legal era de
exclusividade da localidade interessada. Os estados que mantiveram essa regra, oriunda
da Lei Complementar n.o 01/67, depararam-se com a conseqüência de um elevado
número de novos municípios.
Outro fator importante foi a ampliação dos recursos fiscais transferidos aos
municípios pela União, o que garantiria, ao menos minimamente, a sobrevivência de um
novo município, independentemente de seu tamanho ou de sua renda própria local.
Por fim, a dinâmica da relação entre os poderes Executivo e Legislativo nos
estados, seus papéis nesse processo e suas estratégias foram cruciais para que as decisões
finais (aprovação da lei) dos novos municípios ocorressem.
O presente artigo tem este objetivo: analisar esse contexto institucional no Estado
do Paraná e a relação entre o Executivo e o Legislativo estadual, demonstrando, assim, as
causas gerais que possibilitaram a criação de 81 novas unidades administrativas municipais
entre 1988 e 1996, sendo, portanto, o sétimo estado da federação com o maior número de
novos municípios no período. E, de maneira comparativa, buscar entender o expressivo
número de novos municípios no período de 1947 a 1967 no Estado, num total de 222.
Será utilizado, nesse sentido, o pressuposto teórico da abordagem neo-
institucionalista5, segundo a qual, para se compreender os processos políticos, deve-se
5
Para uma visão geral do significado da teoria neo-institucionalista e uma revisão bibliográfica do tema, conferir
os textos de Limongi (1994), Marques (1997), Hall e Taylor (2003). Para exemplos de estudos institucionalistas no Brasil:
Figueiredo e Limongi (1994; 2001), ao estudarem a produção legislativa do Congresso Nacional e sua relação com o
Poder Executivo; Tomio (2005), em uma abordagem histórico-institucional na compreensão das decisões favoráveis à
criação de municípios no Rio Grande do Sul; Andrade (1998), sobre o processo decisório no interior dos Poderes Executivo
e Legislativo no município e no Estado de São Paulo; e Santos (2001), sobre o desempenho das assembléias legislativas
em diversos estados brasileiros e sua relação com os respectivos Executivos.

levar em conta a importância das instituições. E as preferências dos atores envolvidos

nesse processo passam por constrangimentos e limites institucionais.
O estudo do processo de criação de municípios no Paraná pode revelar aspectos
importantes do funcionamento do Poder Legislativo paranaense, principalmente no período
de 1988 a 1996, ao discutir em parte sua produção legislativa e autonomia e, em especial,
a participação popular na elaboração das leis.
1 CONSIDERAÇÕES SOBRE AS EMANCIPAÇÕES MUNICIPAIS

NO PARANÁ
1.1 ASPECTOS INTERPRETATIVOS

Para o caso paranaense, são poucos os estudos que buscam entender o processo
de criação de municípios e as causas que propiciam a divisão territorial no Estado.
Moura e Ultramari (1994), por exemplo, analisam, em uma série de artigos,
esse processo de alteração espacial interna no Estado. Argumentam que até a década
de 1980 os novos municípios justificavam-se devido ao crescimento populacional que a
localidade emancipada havia alcançado e ao próprio crescimento do Estado, sobretudo
para o interior. Porém, a partir da década de 1980, objeto central de suas análises,
demonstram que muitos dos novos municípios não se justificariam. Para tanto, constataram
que 76% dos novos municípios instalados no Paraná entre 1980 e 1991 apresentaram
taxas de crescimento negativas até 1991; 96% estão entre as menores áreas de unidade
administrativa do Estado; o volume de população dos novos municípios é
preponderantemente pequeno; 76% dos municípios instalados entre 1980 e 1991 são
rurais, e 82% indicam menor diversidade de funções urbanas (MOURA; ULTRAMARI,
1994, p.89-90).
Com isso, o processo emancipacionista municipal mostra sua fragilidade e oculta
as reais intenções de seus formuladores, que são as “demarcações do espaço de poder
sob a égide da delimitação territorial” e a utilização desses “novos” espaços na
representação de interesses políticos particulares. Os reais objetivos que norteiam tais
partilhas, e, desse modo, suas causas, seriam “os de assegurar ou criar espaços eleitorais
e conciliar interesses econômicos particulares com poder político” (MOURA; ULTRAMARI,
1994, p.92).
Tais estudos são essenciais na compreensão das emancipações municipais no
Paraná, indicando não existir um projeto político e social mais amplo que justificasse de
maneira ordenada a criação desses novos municípios.
Porém, este trabalho parte do pressuposto de que os atores agem racionalmente
e visam ao melhor para si. Em princípio, os líderes locais estariam, sim, interessados na
conquista do poder municipal (prefeito, vereador, secretarias), e os deputados na permanência
no poder estadual, apoiando assim o surgimento de novos municípios. E, quanto à população
local, esta estaria interessada na possível melhoria dos serviços públicos.
Portanto, a causa das emancipações municipais não está apenas na construção
de espaço de poder por alguns de seus atores; ela está no contexto institucional geral que
possibilitou a maximização de tais estratégias de ação de seus principais atores.

Outros trabalhos importantes na compreensão das emancipações municipais

no Paraná são a dissertação de Adilar Cigolini (1999) e seu artigo na revista RA’EGA
(CIGOLINI, 2001).
O trabalho de Cigolini “procura demonstrar como ocorreu historicamente a
ocupação do território no Estado [do Paraná] e sua conseqüente divisão em municípios, e
investiga como a combinação de fatores de ordem política, econômica e jurídica contribuiu
para as emancipações ocorridas durante a década de 1990” (CIGOLINI, 1999, p. vii). Desse
modo, são três as causas analisadas por Cigolini para compreender as emancipações no
Paraná no final do século XX: as justificativas políticas e os aspectos econômico e jurídico.
O fator de ordem política está relacionado aos motivos que deputados estaduais
apresentaram na Assembléia Legislativa para emancipar determinada localidade. De
acordo com o autor, as principais razões alegadas foram: a existência de condições
econômicas favoráveis à elevação do novo município, o desejo da comunidade local
expresso no plebiscito e, por fim, o cumprimento dos requisitos legais pela localidade.
Porém, conclui Cigolini:
[...] ao analisarmos as justificativas dos processos no Paraná, percebemos que os argumentos
utilizados não trazem informações que possibilitem concluir a veracidade dos motivos citados.
Os argumentos de ordem econômica, por exemplo, não são acompanhados de dados de como
estão concretizadas essas condições, ou seja, elas podem simplesmente não existir, ou serem
potencialidades que se acredita existir nessas áreas (CIGOLINI, 2001, p.51).
E comenta: “Assim, as justificativas sob as quais são criados os municípios são
questionáveis e, acreditamos, podem esconder os reais objetivos dos processos
emancipatórios” (CIGOLINI, 2001, p.53). Quais seriam tais objetivos? Seriam então interesses
eleitorais por parte dos deputados estaduais que assumem os projetos de lei de criação de
municípios? Para responder a essa questão, o autor compara o resultado eleitoral das eleições
de 1998 dos deputados estaduais que propuseram o projeto de lei do novo município e seu
número de votos neste município. Após detalhar sua pesquisa, conclui que “há vínculo
eleitoral da maioria dos novos municípios com o autor do projeto para sua emancipação”.
[Portanto,] Interesses ligados à representação política, à formação de núcleos de poder local e ao
controle de recursos, que, apesar de não serem apresentados e discutidos, são, em grande parte,
responsáveis pela fragmentação do território em unidades administrativas no Estado do Paraná.
(CIGOLINI, 2001, p. 55; sem grifos no original).
Outro fator é o de ordem econômica, que se refere aos recursos financeiros que
as emancipações trazem às localidades emancipadas com o repasse de verbas estaduais,
como o ICMS, e federais, como o FPM. Esta também é uma das principais motivações da
fragmentação territorial, diz Cigolini.
Por fim, o fator de ordem jurídica refere-se aos requisitos mínimos necessários
para emancipação de municípios, estabelecidos pela legislação estadual, Lei Complementar
n.o 56/91. E conclui o autor:
Na análise dos aspectos jurídicos, conclui-se que a legislação não é restritiva e que, mesmo assim,
grande parte dos novos municípios foram criados burlando-se a legislação. O resultado dessa
análise foi, em seguida, associado aos argumentos pesquisados nos projetos de emancipação,
obtendo-se como resultado que, subjacentes aos motivos oficialmente apresentados, existem

outros que são responsáveis pela fragmentação territorial em curso. Nessa perspectiva, a criação de
municípios não é um fim, mas um meio pelo qual são dados aos interessados no processo novas
possibilidades. Estas possibilidades estão associadas à criação de territórios e ao controle de recursos
econômicos (CIGOLINI, 1999, p.100-101; sem grifos no original).
Assim como Moura e Ultramari, Cigolini conclui que a criação dos novos municípios
está ligada ao controle dos territórios, ao controle do poder, ao controle dos recursos
econômicos e à multiplicação de espaços de poder por parte dos deputados estaduais e
líderes municipais dos novos entes federativos.
A dissertação de Cigolini é pioneira na tentativa de compreender as causas das
emancipações municipais no Paraná; todavia, os argumentos do autor podem também
ser melhor compreendidos como integrantes de um contexto institucional que propiciou
essa explosão de municípios no Paraná.
Pieruccini, Tschá e Iwake (2005) realizaram uma “radiografia” do aumento do
número de municípios na região Oeste do Paraná desde 1914, com a criação do município
de Foz do Iguaçu até o ano de 2000, observando em especial as características
diferenciadas que geraram o processo emancipatório ao longo das décadas de 1950 a
1990. É um dos poucos estudos que visam analisar, ao longo das décadas, as causas
emancipacionistas no Paraná, sem ser este, contudo, o foco central do trabalho.
Para os autores, “no início da década de 1950, a região Oeste do Paraná
experimenta um surto de crescimento que por si só justifica as emancipações ocorridas
naquele momento” (PIERUCCINI; TSCHÁ; IWAKE, 2005, p.87). Fatores como a extensa
área territorial paranaense “vaga” e a iniciativa de empresas privadas na formação de
vilas na região contribuíram para a formação dos novos municípios. Antes desse período,
a região era quase totalmente desvinculada do universo econômico paranaense, inclusive
com ruas quase inexistentes; tal abandono explicaria em parte a criação do Território do
Iguaçu (1943 a 1946).6 Nas décadas de 1960 e 1970 critérios políticos passaram a
sobressair na criação dos municípios, com planos de desenvolvimento do governo para a
região e incentivo à agricultura. A respeito das décadas de 1980 e 1990, percebe-se que
os autores apenas descrevem um pouco da história dos novos municípios, não discutindo
e investigando as causas que os geraram. Nesse sentido, há a necessidade de se aprofundar
o tema das causas emancipacionistas no Estado.
Vale também destacar os estudos sobre a história de cada município paranaense
(origem, formação e criação) realizados por Balhana, Machado e Westphalen (1969, v. 4)
e Ferreira (1996), porém sem a intenção de buscar o porquê das causas emancipacionistas.
A próxima seção traz uma descrição e interpretação das dinâmicas das
emancipações municipais no Paraná pós-1947, que, por sua vez, permitem compará-lo
com o período pós-1988. Na perspectiva do institucionalismo histórico, privilegia-se a
organização institucional da comunidade política, considerando-a como um fator
essencial a estruturar o comportamento coletivo e os distintos resultados políticos (HALL;
TAYLOR, 2003), para entender, assim, o grande aumento na quantidade de municípios
no Paraná nesse período.
6
Para detalhes sobre a criação do Território do Iguaçu, ver Lopes (2002).

1.2 OS NOVOS MUNICÍPIOS NO PARANÁ ENTRE 1947 E 1967

A explosão do número de municípios no Paraná iniciou-se a partir de 1947. Até
então o ritmo de crescimento de novos municípios era lento e concentrado na região
próxima ao litoral e a Curitiba.7
Um fator significativo na compreensão das causas emancipacionistas desse
período encontra-se na sua organização institucional.
Em relação às leis que regiam o processo decisório, em termos de instituições
delimitadoras e processuais, as constituições paranaenses sempre abordaram o tema da
criação de municípios. O quadro a seguir indica os requisitos legais para emancipar uma
localidade no Paraná em momentos específicos: na reforma constitucional de 1927 e
1935, na Constituição Estadual de 1947, e nas Leis de 1948 e 1951.
A Constituição estadual de 1947 ampliou as possibilidades emancipacionistas

no Estado, delegando à Assembléia Legislativa a competência para resolver sobre o
assunto. A ALEP (Assembléia Legislativa do Paraná), por sua vez, estabeleceu as leis
estaduais n.o 64, de 21 de fevereiro de 1948 (Lei Orgânica dos Municípios), e n.o 666, de
11 de julho de 1951, que estabeleceu novos critérios para a criação de municípios,
menos restritivos do que as Constituições anteriores, somando-se a isso o amplo território
paranaense ainda pouco dividido em municípios.
Outro fator a ser destacado para explicar o aumento do número de municípios
nesse período é a posição favorável dos governadores paranaenses. O quadro 2
apresenta de maneira detalhada a dinâmica pela qual o Paraná passou durante o
período de 1947 a 1967 em relação à criação de municípios, com seus respectivos
governadores e leis emancipacionistas.
7
“Nota-se que apenas seis municípios: Palmas, Clevelândia, Foz do Iguaçu, Guarapuava, Londrina e Sertanópolis
abrangiam mais de 50% do território paranaense.” (IPARDES , 2004, Caracterização do território, p.1).

Quanto aos governos de Moysés Lupion e Bento Munhoz da Rocha Netto,

resumidamente, associam-se suas administrações ao projeto de construção de uma
“identidade territorial e populacional” ao Paraná (IPARDES, 1989, p.25-55). O crescimento
populacional no Norte do Estado, a expansão para o Oeste com grande surto de migração
que o Estado passou a receber, e a formação de uma estrutura físico-administrativa
para o governo na capital, Curitiba, foram as marcas desses governos (IPARDES,1989,
p.25-55), privilegiando-se com isso, também, a criação de municípios no Estado.
Nos governos de Ney Braga e Paulo Pimentel o Paraná continuou dividindo seu
território em municípios. A preocupação com o desenvolvimento do Estado, especialmente
com sua industrialização, foi a marca de suas administrações (IPARDES,1989, p.55-72).8
Outro fator significativo é a composição da Assembléia Legislativa do Paraná.
De acordo com Costa, a partir de 1947 vigeu uma Assembléia Legislativa bem mais
representativa das regiões paranaenses (COSTA, 1994, p.399-400) e com deputados
mobilizados em favor dos novos municípios (p.395).
De 1947 a 1967, a maioria dos municípios foi criada em blocos. Uma única lei
sancionada pelo governador ou promulgada pelo presidente da Assembléia Legislativa
do Paraná emancipava várias localidades paranaenses, como a Lei Estadual n.o 02/47,
que, segundo Costa (1994), foi uma das principais leis aprovadas pelos deputados nessa
legislação, ou a Lei n.o 253/54, assinada por Laertes Munhoz, presidente da ALEP.
Portanto, considera-se a iniciativa e a condução do processo pelos Poderes
Executivo e Legislativo como cruciais para o surgimento de novos municípios no Paraná.
Na década de 1960 havia ainda um outro grande incentivo institucional para o
aumento das divisões territoriais em municípios – as instituições estimuladoras –, que
era a partilha dos recursos federais aos estados de acordo com o número de municípios
existentes. “A mentalidade dominante, então, era a de que quanto maior o número de
municípios para recorrer às fontes de recursos federais, tanto melhor, ainda que sem
atender às condições legais para a emancipação.” (CARVALHO, 2002, p.549).
8
Assim são resumidos os períodos de governo, de Moysés Lupion a Paulo Pimentel (1947-1971): “Os governos
colocam a necessidade de povoar o território e modernizar a economia, remetendo-se invariavelmente à necessidade de
produção de uma dada população. Suas práticas voltam-se ao detalhe, pretendendo-as disciplinadoras, moralizadoras e
higienizadoras” (IPARDES, 1989, p.98).

As leis de criação de municípios no Paraná ainda auxiliavam financeiramente os

novos municípios. Por exemplo, as Leis n.o 02/47 e n.o 790/51 ofereciam auxílio por parte
do governo do Estado de Cr$ 100.000,00 a cada município criado; a Lei n.o 4.245/60
oferecia Cr$ 500.000,00 a cada novo município.
A Lei Complementar federal n.o 01, de novembro de 1967, centralizou as decisões
emancipacionistas para a esfera federal e praticamente cessou o ritmo da divisão territorial
paranaense e brasileira.
De uma forma geral, os estudos sobre esse período indicam que a explosão
de novos municípios no Paraná foi uma conseqüência lógica do aumento populacional
e do desenvolvimento econômico pelo qual o Estado passou (IPARDES, 1989; COSTA,
1994, MOURA; ULTRAMARI, 1994 e PIERUCINI; TSCHÁ; IWAKE, 2005). Ou, ainda, uma
estratégia política, como destaca Kunhavalik (2004), para o governo de Bento Munhoz
da Rocha Netto.9
Porém, isoladamente, o aumento populacional significativo, o desenvolvimento
econômico e a vontade política são insuficientes para se entender o processo de criação
de municípios como um todo.
Nesse sentido, como conclusão, alguns pontos podem ser destacados para a
compreensão da divisão territorial interna paranaense no período de 1947 a 1967:
Instituições delimitadoras: amplo estoque de localidades, devido à extensão
territorial paranaense e às Leis n.o 64/48 e n.o 666/51, voltadas ao tema;
Instituições processuais: iniciativa e posição favorável à causa emancipa-
cionista dos Poderes Executivo e Legislativo ao longo de todo o período de
1947 a 1967; legislação estadual posterior a 1947, enquanto “regras do
jogo”, propícia à divisão territorial, principalmente por delimitar critérios
menos rígidos para a criação de municípios; condução do processo eman-
cipacionista pelo próprio Estado;
Instituições estimuladoras: incentivo à divisão territorial visando à ampliação
dos recursos financeiros provenientes da União; às localidades emancipadas,
o próprio Estado oferecia auxílio financeiro aos novos municípios criados;
o Poder Legislativo paranaense cada vez mais representativo das diversas
regiões do Paraná.
1.3 OS NOVOS MUNICÍPIOS NO PARANÁ ENTRE 1967 E 1987

No período 1967-1987 um novo contexto institucional se impôs, modificando as
regras e estratégias dos atores para a criação de municípios.
9
Para Kunhavalik, a criação de municípios no governo de Bento Munhoz é estratégica no sentido de impedir a
divisão do Paraná: “Uma política relevante diz respeito à criação de municípios, principalmente nas regiões Norte e
Oeste/Sudoeste do Estado. Com esta política, o governo desmembra alguns municípios de grande extensão territorial,
como é o caso de Mangueirinha e de Clevelândia, no Sudoeste, e de Paranavaí, no Norte. É certo que o crescimento
demográfico e econômico destas regiões implica uma reestruturação territorial. Mas a elaboração de uma divisão
territorial mais fragmentada tem também um sentido político. Visa-se com isso impedir a constituição de fortes poderes
locais e o surgimento de políticas emancipatórias [referente ao Território do Iguaçu]. Indiretamente, procura-se fortalecer
o poder político da capital” (KUNHAVALIK, 2004, p.193).

Não se associa aqui a idéia única de que o regime político explicaria os

movimentos emancipacionistas, isto é, em períodos democráticos os municípios
proliferariam devido à descentralização política e, ao contrário, em períodos ditatoriais a
criação de municípios tenderia a ser suspensa, raciocínio presente em autores como
Gomes e MacDowell (2000) e Carvalho (2002). É necessário, antes, atentar para os
mecanismos legais presentes nesses períodos e em como seus atores principais moldam
suas estratégias no processo de decisão política.
O quadro 3 apresenta os números referentes à criação de municípios no Paraná
após 1967, especificando o governador e a quantidade de novos municípios, sob a Lei
Complementar federal n.o 01/67, que centralizou o processo, dificultando ou mesmo
impedindo as emancipações municipais no Brasil.
As informações do quadro demonstram que a criação de municípios no Paraná não

se interrompeu totalmente, como aconteceu em alguns estados da federação. As emancipações
continuam de maneira regular, principalmente após 1979. Os dois municípios criados entre
1972 e 1973 mostram a capacidade decisória dos Poderes Executivo e Legislativo paranaenses
frente ao processo. O livro do jurista Reginaldo Fanckin, publicado pela ALEP em 1973, sobre
a criação de municípios, em que o autor comenta a Lei Complementar n.o 01/67 e o Ato
Complementar n.o 46/69, demonstra como a Assembléia Legislativa paranaense estava
atenta às novas regras emancipacionistas. O autor inclusive propõe “um roteiro seguro para
a criação de municípios” (FANCKIN, 1973, p.9), sob as condições da nova lei federal.
Com o início do processo de redemocratização, no final da década de 1970, o
Paraná retomou as emancipações de maneira mais incisiva. Iniciou-se em 1979, no governo
de Ney Braga, que, como visto, já tinha experiência em emancipações municipais. Já o
governador substituto José Hosken de Novaes, ao assumir o governo, posicionou-se contra
essas emancipações.10 Apenas no final do mandato do governador José Richa e vice-
governador João Elísio Ferraz de Campos as emancipações voltaram a ocorrer.
10
C f. Paraná (1983). Diante das dificuldades financeiras dos municípios paranaenses, o governador reclamou:
“Todavia, a comprovação dessa realidade tem como conseqüência a necessidade de revisão dos critérios de divisão
territorial e de severo realismo na criação de novas unidades comunais” (PARANÁ, 1983, p. X). As Mensagens dos
Governadores, documentos enviados à Assembléia Legislativa por ocasião da abertura dos anos legislativos, no período
de 1979 a 1996, são uma das referências para se detectar a posição dos governadores quanto às emancipações
municipais (favorável, indiferente ou contrária).

As duas leis complementares estaduais aprovadas nesse período, n.o 02/73 e

n. 27/86, que dispunham sobre a organização dos municípios, subordinavam suas
o
disposições àquelas fixadas pela lei federal.

As causas que propiciaram esse “pequeno” número de novos municípios no
Paraná podem ser encontradas no “novo” contexto institucional e, conseqüentemente,
na estratégia utilizada pelos principais atores do processo.
2 AS EMANCIPAÇÕES MUNICIPAIS NO PARANÁ: o contexto

institucional e a relação entre executivo e legislativo (1988 a 1996)
2.1 O CONTEXTO INSTITUCIONAL

A ampliação dos recursos fiscais federais para estados e municípios após 1988, em
especial para o caso paranaense, enquanto instituição estimuladora, foi essencial ao sucesso
do processo emancipacionista municipal. A literatura sobre criação de municípios não deixa
de reconhecer a importância da forma de distribuição dos recursos como um dos principais
motivos do sucesso das emancipações recentes (MELLO, 1992; NORONHA; CARDOSO, 1995;
BREMAEKER, 1996; CIGOLINI, 1999). Com a Constituição de 1988, artigo 159, a divisão
dos recursos do âmbito federal para os estados, com o Fundo de Participação dos Estados
e Distrito Federal (FPE), e municípios, com o FPM, aumentou consideravelmente,
comparativamente com a época anterior. Além do FPM, ocorreu também o aumento dos
repasses estaduais aos seus municípios, com o ICMS, por exemplo, previsto pela Constituição
do Estado do Paraná, artigo 132, em acordo com a Constituição Federal, artigo 158.
Segundo Ailton Motta Carvalho, o aumento da divisão dos repasses foi significativo
no seguinte sentido:
A partir de 1989, os municípios passaram a receber 25% do ICMS (transferência estadual) (antes
recebiam 20%); e viram o Fundo de Participação (FPM) crescer de 17% para 25,5%. Como
conseqüência, entre 1988 e 1998 a arrecadação municipal aumentou, elevando a participação
dessa esfera do governo de 2,9% da carga tributária total para 5,3% (CARVALHO, 2002, p.544).
Atualmente, a transferência de recursos federais é distribuída em índices fixos
pela União aos estados. Anteriormente a 1989, os estados recebiam os repasses de
acordo com o número de municípios que possuíam.11
O FPM acabou sendo a garantia de sobrevivência da grande maioria dos municípios
brasileiros. No Paraná, ele é a principal fonte de renda principalmente dos pequenos e
novos municípios, o que levou inúmeras reportagens a criticar a fragilidade financeira dos
municípios paranaenses.12
Outro ponto central na compreensão das emancipações municipais é referente
à legislação possibilitada pela Constituição de 1988. Têm-se, assim, as instituições
delimitadoras e processuais deste processo.
Sobre o histórico dos repasses financeiros federais aos estados e municípios, ver Carvalho (2002) e Tomio (2002b).
11
“Hoje, o FPM é a fonte de receita mais importante para 259 dos 399 municípios paranaenses.” (APÓS cinco
12
anos, 2002, p.3).

A Constituição Federal de 1988 e a Constituição Estadual paranaense de 1989

são os marcos da descentralização para a criação de municípios. A Constituição paranaense,
em seu artigo 19, previa que uma Lei Complementar disporia sobre o assunto; em 1991
foi aprovada a Lei Complementar n.o 56, que definia com mais detalhes as novas regras
para as emancipações municipais no Estado.
Pode-se concluir, a partir do quadro acima, que um fator significativo para o
aumento do número de municípios após 1988 foi a possibilidade da autonomia dos
estados em conduzir o processo, não dependendo da esfera federal, centralizadora e
com critérios idênticos para o Brasil.
No Paraná, essa autonomia recaiu principalmente sobre o Legislativo, que teve
amplo controle sobre todo o processo emancipacionista. De certa forma, manteve, por
meio da Lei Complementar n.o 56/91, os mecanismos legais da Lei Complementar federal
n.o 01/67, conservando a iniciativa do projeto para a população local com a conseqüente
aprovação por plebiscito, facilitando, porém, as emancipações quanto aos critérios de
população, renda municipal e moradias na sede.
A localidade interessada em se emancipar encaminhava seu pedido para a
Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), que, por sua vez, era assumida por um ou mais
deputados estaduais. Após este ser aceito (verificando-se os requisitos legais), a Assembléia
Legislativa votava a realização do plebiscito, por meio de Resolução. Se os eleitores da

localidade fossem favoráveis à criação do município no plebiscito, passava-se então à

discussão em Plenário, votando assim a lei de criação do novo município. Se aprovado,
encaminhava-se ao Poder Executivo; porém, em caso de veto ou silêncio do governador,
a Assembléia Legislativa poderia novamente decidir sobre o tema.
As regras emancipacionistas, que não mais se alteraram de maneira significativa
no Estado depois de 1991 (apesar de tentativas por parte de alguns deputados em rever
tais critérios), também contribuíram para o controle do processo pelo Legislativo. As leis
complementares n.o 66/92 e n.o 70/93 apenas estabeleceram novos prazos para a criação
de municípios.
Um critério legal a ser destacado é o da iniciativa dos atores locais na proposição
da emancipação política de sua localidade. De acordo com Tomio (2002b), esse
mecanismo estimulou o processo, a autonomia do Legislativo e, conseqüentemente, o
seu resultado final, a concretização do grande número de municípios nos estados que
preservaram tal iniciativa popular. Portanto, até que ponto essa regra influiu no ritmo
emancipacionista no Estado do Paraná?
O quadro a seguir, elaborado a partir do Diário Oficial - Estado do Paraná, de
1989 a 1996, identifica o número de autorizações para a realização de plebiscitos
(Resolução) aprovadas pela ALEP e quantas destas resoluções não se tornaram municípios.
Esse recorte possibilita identificar se os pedidos das localidades aceitos e aprovados pela
CCJ e aprovados em Plenário sua Resolução para a realização do plebiscito se
concretizaram realmente em lei.
Concluímos que, da maioria dos projetos em trânsito no período estudado, apenas

29 não obtiveram como resultado final a criação de seu município. Desse modo, uma vez
iniciado o pedido de emancipação política pelas lideranças locais, e com a conseqüente
aprovação em plebiscito pela população, dificilmente o pedido não será aprovado.
Tal regra potencializa o processo e confere ao Legislativo autonomia na sua condução.

2.2 O EXECUTIVO E O LEGISLATIVO PARANAENSES: análise das estratégias

frente às emancipações municipais
A posição do governador e deputados quanto às criações de municípios é mais
uma variável a ser levada em conta na compreensão do processo emancipacionista
(quadro 6). As fontes, como publicações da imprensa escrita, Diário Oficial - Estado do
Paraná, as Mensagens do Governador à Assembléia Legislativa e dados da própria ALEP,
ajudam a identificar esse posicionamento.
Quanto ao Poder Executivo, este trabalho não identificou o governador como

um ator que coordena o processo emancipacionista municipal, visando, por exemplo,
à barganha eleitoral e/ou aumento do controle sobre o território, como identificado por
Fernando Abrúcio para o caso do Estado de São Paulo e do Brasil como um todo (ABRÚCIO,
2002).13 Para o caso do Paraná, ao contrário, por vezes o governador era quem se
posicionava contra a criação de municípios.
Em relação ao Legislativo, Cigolini (1999) identificou que praticamente todos
os parlamentares paranaenses eram favoráveis às novas emancipações na década de
1990. Dos 76 novos municípios paranaenses estudados pelo autor, foram 33 deputados
que subscreveram os projetos emancipatórios, num total de 54. Os recordistas em
conduzir os processos foram os deputados Aníbal Khury, Orlando Pessuti, Artagão de
Matos Leão, Caíto Quintana e Nereu Massignam; esses cinco deputados somaram
36 novos municípios, sobrando 40 para os demais 28. “Pode-se dizer, portanto, que os
processos emancipatórios praticamente não tinham oposição na Assembléia Legislativa
do Paraná.” (CIGOLINI, 1999, p.76).
Outro fator importante nessa explicação é o tamanho e tipo de coalizão governista.
De acordo com Tomio (2002b), o tamanho da coalizão governista obtida pelo Executivo
13
Fernando Abrúcio associa a proposição e a condução do processo de criação de município nos estados ao
Executivo. Para Abrúcio, “o Governador ainda se utilizava de outro instrumento para obter mais poder na esfera estadual:
a criação de municípios, para aumentar o seu ‘curral eleitoral’. Embora o processo de criação de municípios não seja
atribuição do Executivo estadual, o governador conseguia influir fortemente no processo, na medida em que os
municípios eram criados por meio de plebiscito na região que desejava se emancipar e, numa etapa posterior, por
intermédio da aprovação na Assembléia Legislativa. A partir dos estudos de caso, constatou-se que os governadores
atuaram incentivando e às vezes financiando políticos e grupos ‘emancipacionistas’ em áreas onde possuíam interesse
eleitoral, além de conseguir facilmente a aprovação da criação de municípios nas Assembléias, já que as dominava por
completo” (ABRÚCIO, 1998, p.104).

na Assembléia Legislativa (majoritária ou minoritária) e a posição do Executivo frente às

emancipações (favorável, indiferente ou contrária) contribuem na explicação das causas
do ritmo emancipacionista no Estado.
O quadro 7 demonstra como as estratégias dos atores (deputados estaduais e
governador) acabam gerando o resultado de aprovação ou rejeição às emancipações
municipais, identificando principalmente a posição do Executivo quanto às emancipações
e sua coalizão governista na Assembléia Legislativa.
Quando o governador for favorável ou indiferente à criação de novos municípios,

o processo decisório praticamente não terá obstáculos. Apenas quando o governador for
contrário à criação de novos municípios e sua coalizão governista for majoritária é que
sua posição poderá prevalecer.
Para o caso do Paraná, tem-se o quadro que se segue:

De uma forma geral, nos períodos citados anteriormente, o chefe do Poder

Executivo obteve uma coalizão governista majoritária na Assembléia Legislativa no
momento pós-eleição. Ney Braga e José Richa, com aproximadamente 60% dos
parlamentares eleitos, pertenciam a seu Partido. No governo de Álvaro Dias, 68,5% dos
deputados eleitos pertenciam à coligação que o elegeu. E com Roberto Requião a coligação
PMDB/PMN/PTB elegeu 23 deputados estaduais, os quais, somando-se aos 12 deputados
eleitos do PP (Partido Progressista), partido este formado pelo ex-governador Álvaro Dias
e que apoiava Requião, também lhe proporcionavam uma coalizão governista majoritária.
Apenas no governo de Jaime Lerner, o seu partido, PDT, foi superado pelo PMDB e pelo
PP, não tendo, num primeiro momento, a maioria da Assembléia Legislativa a seu favor.
A coligação que elegeu Lerner no primeiro turno das eleições de 1994 teve 24 deputados
estaduais, o que corresponde a 44,4% dos membros eleitos à Assembléia Legislativa.
De forma resumida, pode-se dizer que, com o Legislativo favorável ao processo,
a posição do Executivo, se contrária, poderá influenciar no resultado final das
emancipações municipais.
Ao analisar com mais detalhes qual era a posição desses governadores quanto
às emancipações municipais, entre 1988 e 1996, percebe-se que, no governo de
Álvaro Dias, a posição do Executivo era indiferente ou favorável ao processo
emancipacionista. Nas Mensagens do Governador à Assembléia Legislativa, entre
1988 e 1991, e nas reportagens da época não se encontra menção desfavorável
à criação de municípios no Estado.
Ao todo foram criados 54 municípios nesse governo, sendo que 41 deles foram
sancionados por Álvaro Dias, 12 promulgados pelo presidente da ALEP, Aníbal Khury,
e 1 promulgado pelo presidente em exercício da ALEP, Orlando Pessuti. Havia, portanto,
uma forte tendência do Executivo e Legislativo em aprovar os projetos de iniciativa
popular das respectivas localidades.
Alguns fatos interessantes ocorreram nesse governo. O primeiro deles: a maioria
dos novos municípios foi criada ad referendum da consulta plebiscitária, isto é, os municípios
eram criados sem a realização do plebiscito. Os plebiscitos foram feitos depois que a lei
de criação do município havia sido aprovada. O que isso significa? As “novas regras”
(a Lei Complementar estadual n.o 56/91, prevista pela Constituição estadual) ainda não
existiam para regular o processo. Por isso, pode-se considerar esse período como de
“transição”, em que, na ausência de regras e na falta de legitimidade destas, gerou-se
uma grande instabilidade institucional. Algo semelhante ocorreu entre 1964 e 1967.
Isso, porém, resultou em municípios que posteriormente não foram instalados.
Além dos 54 municípios instalados entre 1989 e 1993, a Assembléia Legislativa aprovou
a criação de mais 21 municípios ad referendum em 1990, os quais, todavia, não foram
instalados. O principal motivo da não instalação foi que, no plebiscito, os eleitores acabaram
votando contra a emancipação, ou não compareceram em número suficiente. Desses
municípios, porém, oito foram “recriados” em 1995 e 13 continuam sem ser instalados.
Em relação à população dos 48 municípios instalados em 1.o de janeiro de
1993, um total de 28 possuía número inferior ao exigido pela posterior Lei Complementar
n.o 56/91, perfazendo 58,3%.

De acordo com a literatura institucionalista, as instituições têm a capacidade de

resolver situações de impasse em interações estratégicas. A inobservância dessa regra
populacional ou, mesmo, a condição de aprovação ad referendum demonstram, nesse
período de “transição”, a mobilidade das estratégias utilizadas pelo Legislativo para
conseguir que tais projetos de leis de iniciativa popular pudessem ser discutidos e
aprovados.14 Soma-se a isso a posição favorável ou indiferente do governador Álvaro
Dias em relação ao processo.
Como conclusão, tem-se o seguinte quadro: o Legislativo, favorável às
emancipações e com amplo controle sobre o processo, principalmente devido à
descentralização da regulamentação do processo emancipacionista em favor dos estados;
e, o Executivo, indiferente ou favorável ao processo.
No governo de Roberto Requião as emancipações municipais diminuíram.
Identifica-se que o Executivo foi contrário ao processo. O papel do presidente da
Assembléia Legislativa, deputado Aníbal Khury, foi essencial para a aprovação dos poucos
projetos emancipacionistas nesse governo, usando da prerrogativa legal do Art. 71,
§ 7.o, da Constituição do Paraná (1989), para aprovar os novos municípios.
Nesse período apenas sete municípios foram criados, cinco promulgados pelo
presidente da ALEP e dois sancionados pelo governador em exercício Mário Pereira, no
final do mandato.
Requião era contrário às emancipações municipais, recorrendo inclusive à Justiça
contra a realização das eleições nos novos municípios criados em 1990.15 Na gestão
Requião, foram instalados oficialmente 48 novos municípios em 1º de janeiro de 1993 –
todos, porém, aprovados no governo Álvaro Dias. Portanto, o Poder Executivo avaliou de
maneira negativa o processo de criação de municípios, o que impediu ou, ao menos,
dificultou que novas unidades administrativas fossem criadas.
Em relação à coalizão formada por esse governo, no início de seu mandato,
constata-se ser majoritária (o que pode levar a prevalecer a vontade do governador).
14
Moura e Ultramari (1994) e Cigolini (1999) também apontaram outras regras constitucionais que não foram
respeitadas na criação dos novos municípios no Paraná.
15
“O Governador Roberto Requião entrou com um pedido de inconstitucionalidade contra a lei que prorrogou para
1º de maio a criação de novos municípios [Lei Complementar n. 66/92], porém as eleições foram permitidas pelo Supremo
Tribunal Federal.” (ELEIÇÕES, 1992).

Destaca-se também o pronunciamento de Requião quanto ao seu relacionamento com

a Assembléia Legislativa. Em sua Mensagem à Assembléia, no início de 1993, avaliando
o ano de 1992, o governador conclui: “Ao finalizar, não posso deixar de mencionar a
importância do trabalho harmonioso entre o Executivo e Legislativo, que possibilitou a
execução de todas as medidas anunciadas com tranqüilidade [...]” (PARANÁ, 1993,
p.IX). Tal relacionamento harmonioso significa que a ALEP, de certa forma, evitou
confrontos com o governador, como o de criar novos municípios.
O governo Requião é um exemplo de como o Poder Executivo pode impor limites
ao controle da ALEP sobre o processo emancipacionista, mesmo que recorrendo à Justiça.
Diante desse quadro conclui-se que os novos municípios no Estado, nesse período,
tiveram como principal força contrária o Executivo.
No governo de Jaime Lerner a corrida emancipacionista voltou. Em apenas um
ano 24 novos municípios foram criados. Em reportagem, o jornal Gazeta do Povo ressalta
a movimentação intensa dos deputados estaduais pelo desmembramento de municípios.
No Paraná, a movimentação dos deputados estaduais pelo desmembramento de municípios
também é intensa. Só na Assembléia Legislativa constam, segundo a Coordenadoria de Apoio
às Comissões, 72 proposições de resolução que foram feitas desde 1990 para a criação de novos
municípios. Só este ano já foram apresentadas 28 proposições de resolução para que se faça o
plebiscito, obrigatório segundo a lei que dispõe sobre o tema (Lei Complementar n.o 56, de 18
de fevereiro de 1991), nas comunidades que serão emancipadas (PROLIFERAÇÃO, 1995).
Segundo a reportagem, a gestão Jaime Lerner não se posicionou diretamente
contra a criação de municípios. O Secretário de Planejamento do Estado, Cássio Taniguchi,
dizia ser preciso, porém, “definir bem os critérios, e que o mais importante é que os
novos municípios tenham viabilidade econômica” (PROLIFERAÇÃO, 1995).
Contudo, a autonomia sobre o processo emancipacionista pelo Legislativo foi
decisiva na aprovação desses novos municípios:16 o presidente da Assembléia Legislativa,
deputado Aníbal Khury, promulgou 12 municípios, e 12 foram sancionados pelo
governador Jaime Lerner.
E ainda, a ALEP aprovou inclusive dois municípios que posteriormente não foram
instalados: Centro Novo e Novo Pirapó.
A tabela que se segue mostra que 12 municípios instalados em 1997, ou seja,
42,85%, não possuíam a população mínima exigida pela lei estadual.
As emancipações municipais no Paraná só não foram maiores nesse primeiro
ano do governo Lerner devido a fatores legais: para que os novos municípios participassem
das eleições de 1996, o prazo para a sua aprovação deveria ser até 31 de dezembro de
1995, regra prevista pela Lei Complementar n.o 70, de 3 de agosto de 1993. Outro fator
foi a Emenda Constitucional n.o 15/96, que sustou cerca de 25 projetos em andamento
na Assembléia Legislativa para a criação de municípios.
16
Foi constituído inclusive um “Bloco Parlamentar Municipalista no âmbito do Poder Legislativo, composto por
quinze membros [...] que deverá funcionar até 31 de dezembro de 1995, com a finalidade de promover estudos, debates
e acompanhamento das políticas setoriais e globais do interesse do desenvolvimento sistêmico e orgânico das comunidades
locais, municípios e do Estado do Paraná, bem como desenvolver atividades correlatas [...]” (PARANÁ, 1995; sem grifos
no original).

Como conclusão, a autonomia do Legislativo na condução dos processos

emancipacionistas e a manutenção da legislação foram decisivas para a aprovação dos
novos municípios no governo Lerner. O Executivo teve uma coalizão governista minoritária,
o que o impedia de impor sua preferência em relação à criação ou não de novos municípios.
E, por fim, fatores legais contrários às emancipações barraram o processo como um todo.
Pode-se agora perguntar sobre o número de municípios que o Paraná poderia
ter. O deputado estadual Orlando Pessuti (PMDB) acreditava que o Estado teria condições
para a criação de mais municípios: “só até as eleições municipais [2000], vejo condições
para a criação de pelo menos mais 50. Acredito que tranqüilamente o estado possa ter
450 cidades em 2000”, apostava Pessuti (CRIADOS, 1998).
A tabela 5 apresenta um panorama geral da situação populacional dos municípios
paranaenses e de suas áreas, demonstrando ser possível a criação de mais municípios no
Estado com a atual Lei Complementar estadual n.o 56/91.
O Paraná ainda possui estoques para ampliar o seu número de municípios.

A tabela indica que praticamente a metade dos municípios paranaenses possui população
superior a 10 mil habitantes e que 32,3% deles têm uma grande extensão territorial,
podendo, assim, ser subdivididos.17 Porém, para isto a PEC n.o 13/2003 deve regulamentar
as novas regras para a criação de municípios.18
17
A extensão territorial do município de origem é um fator importante na possível divisão desse município. Ver
Bremaeker (1993) e Shikida (1999).
18
Cf. Brasil, 2003. O Paraná é um dos estados que se posicionaram a favor da revisão do § 4.o do art. 18 da
Constituição Federal.

Um contexto institucional propício estimulou as emancipações municipais no
Paraná entre 1988 e 1996. Ao todo foram criados 81 municípios. Tal ritmo emancipacionista
foi possível devido à Constituição Federal de 1988, que descentralizou a regulamentação
do processo em favor dos estados, e à Constituição Estadual de 1989 e posterior Lei
Complementar estadual n.o 56/91, que definiram os mecanismos legais para as
emancipações, somando a isso a ampliação dos recursos fiscais transferidos aos municípios.
As “regras do jogo” possibilitaram ao Legislativo paranaense um amplo controle
sobre o processo de criação de municípios. O mecanismo legal que delegava a iniciativa
da proposição da criação de um novo município à própria localidade interessada contribuiu
decisivamente para que o Legislativo pudesse controlar o processo de criação de municípios
no Estado do Paraná. Esse amplo controle consolidava-se ainda com a aprovação do
plebiscito por meio de Resolução pela própria ALEP e, por fim, a possibilidade de seu
presidente promulgar municípios a cujo respeito o Executivo vetava ou silenciava.
Porém, alguns limites a esse amplo controle do Legislativo impediram um número
maior de municípios no Estado. Entre eles há a dinâmica da interação com o Executivo.
Como visto, a posição contrária às emancipações municipais do governo Requião e sua
coalizão majoritária na Assembléia dificultaram parcialmente que municípios fossem criados.
E, por fim, a Emenda Constitucional federal n.o 15/96 centralizou o processo e,
por não estar legalizada, impede ainda hoje que novos municípios possam ser criados.
Apesar disso, o contexto institucional possibilitou ao Legislativo paranaense impor
um ritmo emancipacionista ao Estado extremamente relevante, comparado ao de outros
estados brasileiros (ver tabela 1).
A aprovação de municípios ad referendum em 1990 sugere um período em que
as regras do jogo ainda não estavam consolidadas. E a criação de municípios com uma
população menor do que a exigida por lei evidencia que, em situações subótimas, as
instituições acabam resolvendo tais impasses.
Comparando o período posterior a 1947 com o período posterior a 1988 no
Paraná, identificaram-se semelhanças importantes: um mesmo contexto institucional geral
que moldou o ambiente de decisão política para esses dois momentos, em que se destaca
a ampliação dos recursos fiscais transferidos aos municípios por parte tanto do Estado
quanto da União; e a descentralização da regulamentação do processo emancipacionista
em favor dos estados, com a definição dos mecanismos legais e o controle da maior
parte do processo das emancipações pela Assembléia Legislativa. O ritmo extremamente
expressivo do período de 1947 a 1967 deu-se principalmente pela iniciativa dos Poderes
Executivo e Legislativo paranaenses em favor da criação dos novos municípios e do
amplo estoque de localidades emancipáveis; o período de 1988 a 1996 teve na iniciativa
das localidades e no controle do processo pelo Legislativo as causas de seu ritmo.
O caso da Assembléia Legislativa do Paraná, neste estudo específico sobre as
emancipações municipais, mostra que a determinação das instituições, com suas regras
e mecanismos no processo decisório, constrange as estratégias de seus atores, levando a
determinadas conseqüências, como, nesse caso, a ampla autonomia do Legislativo na
condução da criação dos novos municípios paranaenses.

A iniciativa de uma lei por parte da população interessada e a conseqüente

manifestação e confirmação da proposta de lei via plebiscito são exemplos de como as
leis podem ser sugeridas por parcelas da população. Mecanismo que, segundo este estudo,
amplia o poder de decisão também do Legislativo. Porém, essa possibilidade legal
restringe-se ainda a poucos casos, como era o fato da criação de municípios.
Desse modo, os 81 novos municípios paranaenses são conseqüência direta do
interesse e ação da população interessada e da natural correspondência de seus legisladores,
os deputados estaduais.
REFERÊNCIAS
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Saint-Clair Cordeiro da Trindade Júnior e Márcio Douglas Brito Amaral
REABILITAÇÃO URBANA NA ÁREA CENTRAL

DE BELÉM-PARÁ: concepções e tendências
de políticas urbanas emergentes
Saint-Clair Cordeiro da Trindade Júnior*

Márcio Douglas Brito Amaral**
RESUMO ABSTRACT
Este artigo discute concepções e práticas de The present article discusses urban
planejamento e gestão urbanos em Belém, planningand management concepts and
Pará, a partir da análise de duas intervenções practices in Belém, in the State of Pará –
urbanas desenvolvidas nos últimos anos na Brazil. The discussion is based on the
sua área central. Norteadas por uma analysis of two urban interventions recently
concepção estratégica de planejamento e carried out in downtown Belém. Such
gestão, tais intervenções têm promovido a interventions were based on planning and
produção de uma nova paisagem e de uma management strategy concepts and
nova imagem para a cidade. Trata-se da provided new landscapes and image to the
criação de espaços de renovação urbana que city. They brought about urban renovation
usam como pretexto a natureza, a cultura e centered on nature, culture and memory
a memória como centralidade simbólica e as symbolic ways of legitimating urban
como forma de legitimar uma dada management concepts.
concepção de gestão urbana. Key words: planning; urban management;
Palavras-chave: planejamento; gestão downtown; urban policies; Belém.
urbana; área central; políticas urbanas; Belém.
*Geógrafo, doutor em Geografia Humana pela Universidade de São Paulo (USP). Professor Associado I do Instituto
de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Federal do Pará (UFPA). [email protected]
**Geógrafo, mestre em Planejamento do Desenvolvimento, doutorando em Geografia Humana pela USP.
Professor Assistente I da Universidade Federal do Amapá. [email protected]

Reabilitação Urbana na Área Central de Belém-Pará: concepções e tendências de políticas urbanas emergentes
INTRODUÇÃO
Nos últimos anos, as políticas de renovação urbana têm ganho novas tendências.
No Brasil, práticas emergentes buscam considerar a complexidade da vida urbana, a
participação popular e a descentralização. Mesmo com a pretensão da novidade, algumas
experiências em curso têm combinado práticas convencionais com novos elementos
que, pelo menos no plano da superfície, mostram-se inovadores, não evidenciando,
entretanto, uma ruptura definitiva ou pontos de inflexão com relação às velhas práticas.
Não obstante as importantes diretrizes previstas da função social da cidade, seja
no Estatuto da Cidade, seja em Planos Diretores considerados inovadores, supõe-se que
algumas vertentes de políticas urbanas emergentes não têm conseguido superar as práticas
tidas como convencionais, mas principalmente readequá-las às novas demandas locais e
globais. É a respeito desta problemática que a presente discussão pretende avançar.
A partir da análise das intervenções urbanas realizadas na área central de
Belém, Pará, busca-se compreender o perfil das políticas urbanas que as orientaram,
relacionando-as com a produção de novos espaços e com o tipo de imagem que se
deseja para a cidade.1
Para isso, colocaram-se três questões norteadoras: 1) qual o perfil de gestão e
de planejamento urbano que orientou as intervenções do governo do Estado do Pará na
área central de Belém nos últimos anos?; 2) que implicações tais intervenções trazem
para a área central e para a configuração de uma nova imagem da cidade?; 3) que
mudanças e permanências, relacionadas às políticas urbanas, são reveladas por meio
dessas intervenções?
Para responder a essas questões, utilizou-se a sistematização teórica desenvolvida
por Souza (2002), que destaca oito critérios importantes para identificar tipos diferentes
de gestão e planejamento de cidades, a saber: idéia-força central; filiação estética; escopo;
grau de interdisciplinaridade; permeabilidade em face da realidade; grau de abertura
para com a participação popular; atitude ante o mercado; referencial político-filosófico.
Depois de fazer a discussão teórica sobre a gestão e o planejamento urbanos,
procurou-se, com base na análise de duas intervenções urbanas desenvolvidas pelo governo
do Estado do Pará (complexos “Estação das Docas” e “Feliz Lusitânia”) e do confronto
das mesmas com a teorização desenvolvida por Souza (2002), traçar um perfil da concepção
e tendência das políticas urbanas na área central e das imagens de cidade a ela vinculadas.
1 A ÁREA CENTRAL E AS POLÍTICAS URBANAS EMERGENTES

O que define o centro e a centralidade de uma cidade? Por que as áreas centrais
expressam uma tendência, nos dias de hoje, a serem revitalizadas? Que concepções e
práticas relacionadas às políticas urbanas a “volta” ao centro busca traduzir a partir de
projetos de intervenção tão recorrentes nos dias atuais?
1
A nova realidade da área central de Belém são as intervenções urbanas realizadas pelos poderes públicos
municipal e estadual com o intuito de resgatar o rio, o patrimônio histórico e a herança cultural como representações
simbólicas da cidade e da região e de produzir espaços “públicos” voltados para o lazer e o turismo.

Para responder à primeira questão, Sposito (2001) argumenta que a discussão

da área central deve ultrapassar o plano da localização das atividades comerciais e de
serviços, enfatizando-se as relações existentes entre essa localização e os fluxos que ela
gera e que a sustentam.
Para a autora, os fluxos permitem a apreensão da centralidade, porque é por
meio dos nódulos de articulação da circulação intra e interurbana que ela se revela.
Propõe, então, a compreensão da diferença entre centro e centralidade urbana.
O primeiro se revela porque se localiza no território, e a segunda é desvelada por aquilo
que nele se movimenta, pelos fluxos, estando relacionada prevalentemente à dimensão
temporal da realidade:
Enquanto a localização, sob a forma de concentração de atividades comerciais e de serviços,
revela o que se considera como central, o que se movimenta institui o que se mostra como
centralidade. Duas expressões da realidade urbana que articulam com pesos diferenciados as
dimensões espacial e temporal desses espaços (SPOSITO, 2001, p.239).
No conjunto dos espaços urbanos capitalistas é possível falar de uma centralidade
consolidada ao longo do tempo e que acaba por definir os centros principais das cidades.
Da mesma maneira que essa centralidade pode se reafirmar nas áreas consideradas
como centros principais, pode também ocorrer uma redefinição, uma relativização da
mesma em relação a outras centralidades que surgem e que definem centros secundários
ou subcentros, cuja caracterização está estritamente associada a processos ligados às
acessibilidades e à condição de espaços relacionais.
Assim, se no passado os centros eram sinônimos de uma localização no coração
da cidade e do distrito comercial central, hoje o correlato espacial do centro pode assumir
várias formas geográficas, cabendo falar, inclusive, de um “centro” transterritorial,
constituído de auto-estradas digitais e de intensas transações econômicas (SASSEN, 1998).
Não obstante, quando falamos de processos de revitalização de espaços centrais,
as ações nesse sentido parecem se voltar, em grande parte, para o que se identificou
acima como o centro urbano principal, traduzido muitas vezes como os centros históricos
das cidades. Isso acontece uma vez que, historicamente, alguns espaços com
especificidades de localização acabam por adquirir importância pela concentração de
atividades consolidadas ao longo do tempo e pelo valor simbólico que recorrentemente
essas áreas assumem no conjunto da cidade, a despeito de outras centralidades que se
definem no espaço urbano.
Tais referências simbólicas manifestam-se na paisagem de diversas maneiras,
mas, em geral, estão ligadas a formas arquitetônicas ou aos traçados urbanos, que se
associam às origens e aos antepassados da cidade, como igrejas, ruas, praças, prédios
públicos etc., tornando-os espaços estratégicos, seja do ponto de vista de sua funcionalidade,
seja por seus referenciais socioculturais.
Nesse sentido, o controle do centro não deixou de ser importante, ainda que
tenham mudado as suas funcionalidades, os agentes que o controlam, bem como
as práticas e os usos cotidianos que nele se materializam, conforme sugere Villaça
(1998). Daí a necessidade de afirmar que não se vive de maneira generalizada um
esvaziamento do centro, como buscam propagar os diversos discursos que propõem o

seu “embelezamento” e o seu “resgate”; pelo contrário, trata-se sobretudo da necessidade

de definir novas funcionalidades, novas formas de controle e novos usos demarcados
por relações de poder que incluem uma nova imagem e um novo discurso sobre a
cidade a partir de seus centros urbanos principais.
Seguindo-se esse argumento, é possível falar também de uma centralidade e
de um controle de ordem simbólica relacionados aos centros urbanos principais:
Dominar o centro e o acesso a ele representa não só uma vantagem material concreta, mas
também o domínio de toda uma simbologia. Os centros urbanos principais são, portanto
(ainda são em que pesem suas recentes decadências), pontos altamente estratégicos para o
exercício da dominação (VILLAÇA, 1998, p.244).
Conforme admite Bourdin (2005), espaços renovados tornam-se atrativos e caros,
pois supõem habitualmente grandes e pesados investimentos. Tais repercussões, por seu
turno, ganham várias dimensões, tendo em vista a necessidade de que haja fluxos,
tanto econômicos quanto simbólicos, capazes de dinamizá-los. Isso acontece porque
não se pode atribuir um novo valor econômico ao território sem lhe atribuir um novo
sentido ou uma nova imagem.
Trata-se de um conjunto de elementos (marketing urbano, serviços de toda ordem,
aparato institucional) estreitamente ligados e que visam reunir condições para uma melhoria
da performance econômica das cidades, não raro associadas às intenções de planificação
ligadas à mundialização liberal, conforme também adverte Osmont (2002). Para esta
autora, uma melhoria dessa performance pode ser atingida a partir de quatro condições:
1) competitividade aprimorada por meio de correções de disfunções físicas, administrativas
e de serviços às empresas; 2) melhoria da qualidade de vida na cidade; 3) boa gestão e
governança, com melhoria da captação de recursos e gestão privada dos serviços; e
4) “bancabilidade”, que assegura a garantia de empréstimos nos mercados financeiros.
Tais elementos têm induzido a pensar a importância das áreas centrais em face do
novo papel conferido às cidades competitivas e às políticas urbanas emergentes.
A reestruturação do espaço urbano, em decorrência das novas relações que a cidade passa
a vivenciar, dentre elas a definição de novas áreas centrais, de subcentros e de novas
centralidades, repercute no papel assumido pelos centros principais das cidades, considerados
como uma de suas referências simbólicas mais importantes, como já pontuamos.
O esvaziamento por parte de algumas atividades, e mesmo a deterioração de
determinadas formas espaciais, refletem espacialmente uma dada caracterização dos
centros urbanos, em especial daqueles que se convencionou chamar de centros históricos.
Mais que espaços vazios, entretanto, trata-se de novos usos, novas funções e novos
territórios que passam a ser demarcados, em grande parte, por relações cotidianas nem
sempre consideradas estética e funcionalmente desejáveis, seja por parte de agentes
privados produtores do espaço urbano, seja por parte de um imaginário coletivo, que
tende a ganhar força quando se pensa a cidade como espaço estratégico de investimentos
e atrativos turísticos, por exemplo.
Na verdade, a caracterização dos centros principais se expressa notadamente
em virtude de estes se revelarem como síntese de múltiplos processos. Sua inserção há
mais tempo no conjunto da cidade faz deles espaços de intensa redefinição e de assimilação

direta e indireta de processos diversos que se manifestam e se configuram na totalidade

urbana. Da mesma forma, a relocalização de funções no conjunto da cidade faz as áreas
centrais subtraírem alguns papéis que antes lhes estavam reservados, provocando, assim,
deterioração das formas espaciais, muitas vezes relacionada aos processos de inércia
e/ou de substituição (CORRÊA, 1989).
Nessa condição, de espaços “deteriorados”, pouco ligados a uma dinâmica mais
moderna da economia urbana e, sob essa perspectiva, considerados mesmo como
subaproveitados, aparece o discurso da “volta ao centro”.
Na representação do espaço ligada às novas estratégias de planejamento e
gestão, coloca-se a possibilidade de esses espaços serem “reembalados”. Para as cidades
com certa carga de tradição em sua história e, de alguma forma, com a paisagem da
memória relativamente preservada, busca-se um resgate do centro a partir de sua
reabilitação/requalificação ou de sua renovação (MARICATO, 2001).
No primeiro caso, trata-se de uma ação que preserva os usos já configurados e
a população moradora, evitando-se grandes rupturas ou alterações, senão aquelas que
visem à reabilitação/requalificação do patrimônio histórico, arquitetônico, artístico,
paisagístico e das formas arraigadas de uso e apropriação do espaço. Diferentemente,
na renovação urbana parecem estar presentes novos mecanismos de apropriação e
controle do espaço, com flagrantes vantagens para os agentes mais diretamente ligados
a uma lógica de mercado e preocupados com uma nova imagem dos centros urbanos,
dela tirando vantagens de acordo com interesses muitos específicos. Pressupõe mesmo
processos de gentrificação2 do espaço mediados por apelos culturais, paisagísticos e de
marketing urbano.
Amendola (2000) denomina essas práticas de “estratégia da aparência”,
advertindo que os destinatários das imagens promocionais da cidade pressupõem uma
variada população, que inclui empresários e menagers, políticos, jornalistas, turistas e
intelectuais, tratando-se, portanto, de um público heterogêneo, portador de culturas e
códigos de comunicação diferentes e em contraste entre si.
Acrescenta o mesmo autor que, nesse contexto, duas estratégias principais se
fazem presentes: a modernista, que aponta para a competência, para a modernização,
para o dinamismo, para a intencionalidade e para o espírito empresarial; e os patrimonialistas,
que enfatizam o monumento, as culturas locais, as tradições e os valores paisagísticos.
No caso brasileiro, essas estratégias de reabilitação urbana nas áreas centrais
acabam por refletir diferentes tendências de políticas urbanas que se fazem mais presentes
nos últimos anos. Tais políticas passam a integrar a agenda dos governos com o intuito de
promover a cidade.
De acordo com Sánchez (1999), as novas políticas urbanas têm em comum o fato
de buscarem, entre outras coisas, recuperar sua legitimidade no que se refere às intervenções
públicas, produzir uma imagem urbana como estratégia de internacionalização da cidade,
2
Processo que decorre da dinâmica de revitalização de áreas antigas e consideradas degradadas, seguida de uma
conseqüente substituição de populações pobres por classes mais abastadas, acompanhando a revalorização do ambiente
construído (SMITH; WILLIAMS apud CRIEKINGEN, 2006).

obter efeitos internos, principalmente quanto à construção de uma ampla adesão social ao
seu modelo de planejamento e gestão urbana, e apagar a imagem de que o planejamento
urbano é apenas um discurso ideológico que não se concretiza em práticas reais.
Para a mesma autora, existe uma série de fenômenos que estão exercendo
pressão sobre os instrumentos tradicionais de planejamento. Dentre eles, destaca o
dinamismo das mudanças econômicas mundiais, as crises geopolíticas, as inovações
tecnológicas e as novas atitudes socioculturais; os diversos agentes econômicos que atuam
no espaço urbano e que exigem do poder público um conjunto de intervenções voltadas
para a competitividade; o processo de globalização e de regionalização (integração dos
mercados e formação de blocos econômicos), que abrem espaço para a competitividade
urbana pela atração de investimentos, empregos, turistas e financiamentos públicos
(SÁNCHEZ, 1999).
Dentre as perspectivas de planejamento e gestão urbana que buscam enfrentar
esses novos desafios colocados pela realidade, algumas têm sido consideradas nas
discussões teóricas recentes, recebendo diferentes denominações, como planejamento
politizado, planejamento estratégico e planejamento participativo.
Villaça (2004) argumenta que na década de 1990 houve um novo ímpeto em
termos de planejamento urbano no Brasil, que procurou rejeitar os planos tradicionais, os
superplanos e os diagnósticos técnicos, e que buscou legitimar uma nova forma de
planejamento e gestão, fundamentada na politização do plano diretor. Nessa nova proposta,
os problemas a serem enfrentados ganharam uma dimensão muito mais política que
técnica, passando a estar na pauta dos movimentos populares e dos partidos políticos.
Interpretando essa fase mais recente e as políticas urbanas emergentes, Sánchez
(1999, 2003) destaca o planejamento estratégico como prática recorrente do planejamento
e da gestão urbana no mundo contemporâneo. Surgido nos Estados Unidos nos anos
oitenta, propagou-se depois para a Espanha, com o “modelo de Barcelona”, e, nos anos
noventa, para a América Latina, através das consultorias espanholas. Neste último
continente, o planejamento estratégico e o marketing de cidades têm se apresentado
como instrumentos recorrentes em face do processo de globalização da economia, obtendo
grande índice de adesão. As principais propostas desse modelo estão relacionadas ao
redesenho espacial das cidades com o fito de romper com a carência infra-estrutural e
implantar novas relações de produção.
Nessa perspectiva de competitividade, as áreas centrais têm sido mobilizadas
constantemente como espaço de investimentos e de formação de uma nova imagem
para as cidades que se lançam ao mercado, procurando atrair consumidores e investidores.
É o que acontece nas práticas de planejamento e gestão urbana na área central de
Belém nos últimos anos, onde um conjunto de intervenções, voltadas principalmente
para o lazer e o turismo, foram realizadas.
Dentre essas intervenções, pode-se destacar o complexo “Estação das Docas” e
o projeto “Núcleo Histórico-Cultural Feliz Lusitânia”, obras realizadas pelo Governo do
Estado do Pará. A questão central que se coloca, neste caso especificamente, é saber
quais as concepções de gestão e planejamento urbanos que guiaram essas intervenções
e que tipo de imagem da cidade e de prática espacial liga-se a essas concepções, de
maneira a identificar mudanças e permanências nas práticas de intervenção urbana.

2 A ÁREA CENTRAL DE BELÉM COMO CENÁRIO DE NOVAS

EXPERIÊNCIAS DE POLÍTICAS URBANAS
Na definição da paisagem urbana das cidades amazônicas, um elemento de
significativa importância tem historicamente contribuído para a configuração das áreas
centrais: as vias fluviais. Definidas como as principais vias de circulação de pessoas e
mercadorias quando do processo inicial de inserção da região à economia mundial, os
rios assumiram papel de destaque na configuração das cidades e, igualmente, de suas
áreas centrais.
No caso de Belém, o dinamismo econômico existente, e que definiu a
centralidade do atual núcleo histórico da cidade, é atribuído, em grande parte, ao contato
com a mais importante via de transporte nos primeiros momentos de sua história.
A existência de atividades diversas, como a portuária, a comercial, e mesmo a incipiente
atividade industrial, ajudava a fazer presentes condições de externalidades positivas que
tornaram as áreas próximas aos rios principais3 espaços que se destacavam pela
centralidade urbana e que, gradativamente, inseriram a paisagem beira-rio na chamada
área central de Belém.
Por outro lado, o desenvolvimento comercial, advindo em especial da economia
da borracha, criou espaços diferenciados no contexto intra-urbano de algumas cidades
amazônicas, que canalizaram determinadas vantagens com essa dinâmica econômica,
a exemplo do porto de Belém, que se tornou o principal centro exportador daquele
produto. Tal diferencialidade espacial decorreu, inclusive, do caráter dendrítico da rede
urbana regional, estabelecendo padrões de organização interna da cidade, em que o
contato com as vias fluviais passou a ser o elemento de maior importância no sentido de
definir não só as áreas centrais mas também as centralidades; daí grande parte das
áreas centrais das cidades amazônicas estar voltada para essas vias. É assim que Moreira
(1989), por exemplo, ao periodizar a expansão urbana de Belém, define sua fase ribeirinha
como uma expressão intra-urbana do papel dessa cidade na rede urbana regional.
O desenvolvimento econômico implicou, igualmente, adensamento e
concentração do comércio e dos serviços na área central. Assim, a função comercial
desses espaços parece se justificar por uma série de fatores que favorecem a existência
de uma economia de aglomeração nessas áreas, a tal ponto que só com o surgimento
de novos eixos de circulação na Amazônia e com a redefinição da geografia comercial
das cidades (aparecimento de embriões de subcentros comerciais e de serviços) é que
se dá uma descaracterização mais intensa desses espaços centrais, momento em que
ocorre também uma mudança de escala na dinâmica urbana e se colocam outros
esquemas de localização das atividades econômicas.
Assim, o surgimento de rodovias na região foi responsável, em grande parte,
por redefinir a geografia intra-urbana de muitas dessas cidades, a exemplo de Belém.
Isso acontece porque novos esquemas de circulação e de localização urbana foram
estimulados pelas novas vias de circulação. Nesse processo, novas centralidades foram
definidas, assim como novas funções passaram a ser estabelecidas para as áreas centrais.
3
A cidade de Belém, localizada no estuário amazônico, é banhada pelo rio Guamá e pela baía do Guajará.

Nesse contexto, a paisagem beira-rio, estreitamente relacionada à das áreas

centrais, perdeu, igualmente, sua importância inicial. A cidade, por assim dizer, tende a
“virar as costas para os rios”. Tal negação acompanha, em grande parte, o movimento
que redefine também o papel das áreas centrais. Isso porque, muitas vezes, na história
mais recente das cidades da Amazônia, o rio tem sido objeto de uma constante negação
por parte da vida urbana, ainda que muitas vezes ele esteja presente nas imagens e
representações que são construídas sobre essas mesmas cidades.
Um exemplo dessa intenção pode ser constatado nos projetos de revitalização
urbana, com fortes apelos turísticos, que buscam fazer intervenções urbanísticas nas
paisagens beira-rio. Trata-se de formas espaciais, novas ou herdadas do passado, que
redesenham o cenário urbano da área central tendo como pano de fundo o rio e seus
atrativos, a exemplo do que se verifica na cidade de Belém.
Longe de serem intervenções que revelam práticas originais e específicas, trata-
se muito mais de estratégias que, apoiadas em discursos regionalistas, reproduzem lógicas
de apropriação e de gestão do espaço aplicadas a outras realidades, como as européias.
A concepção desses projetos de renovação urbana enquadra-se perfeitamente
nas idéias de waterfront, à semelhança de outras práticas já realizadas em outras cidades
do mundo, em que as intervenções buscam normalmente a revitalização de áreas
degradadas, com a incorporação de elementos naturais presentes no espaço, reafirmando
a relação cidade-água. No caso belenense, há um conjunto de intervenções urbanas
realizadas pelo Governo do Estado que fazem parte de uma nova concepção de cidade e
que se associa à imagem do rio, às tradições culturais e às heranças históricas da cidade,
desenhando uma nova imagem para a cidade.
3 “ESTAÇÃO DAS DOCAS” E “FELIZ LUSITÂNIA”: a área central como

objeto de intervenções urbanas
O complexo “Estação das Docas” e o projeto “Feliz Lusitânia” são dois
empreendimentos realizados pelo Governo do Estado do Pará tendo à frente a Secretaria
Executiva de Cultura a partir de uma perspectiva de desenvolvimento urbano direcionado
ao lazer, ao turismo, às práticas culturais, à recuperação do patrimônio edificado e à
busca de referências históricas, sociais, econômicas e de ocupação territorial da Amazônia
e do Pará, conforme se verifica nos documentos e material de divulgação oficial e na
imprensa local referentes aos dois projetos de intervenção.4
A “Estação das Docas”, inaugurada em maio de 2000, corresponde ao projeto de
revitalização urbana, realizado na área portuária de Belém. Por meio desse projeto foram
aproveitados três grandes galpões pertencentes ao antigo porto da cidade, construído para
satisfazer às necessidades de exportação da borracha na Amazônia no final do século XIX
e início do século XX. O projeto abrange uma área de 32.000 m², oferecendo serviços
como bar-café, restaurantes, lojas, agências de turismo, bancos, teatro e dois memoriais
(memorial do Porto e Fortaleza de São Pedro Nolasco). Além disso, possui uma estação
fluvial e uma extensa área de passeio e contemplação com vista para a baía do Guajará.
4
As informações sobre esse projeto foram sistematizadas a partir das seguintes fontes: Pará (2000a, 2000b, 2001,
2002a) e ESTAÇÃO (2002).

Depois do processo de revitalização, os antigos armazéns do Porto, construídos

no final do século XIX e início do século XX, passaram a ter um novo uso. O armazém 1,
denominado Boulevard das Artes, foi destinado em sua parte térrea a uma área de café,
cervejaria, quitutes regionais, exposições de arte, antiguidades, artesanato e ao Museu
do Porto e das peças encontradas por ocasião da prospecção realizada na área da antiga
fortaleza de São Pedro Nolasco (área do atual anfiteatro e de um pequeno jardim),
sendo a área externa transformada em grandes varandas, extensões das áreas internas,
com cadeiras e mesas, e passeio com vista para a baía. Na parte superior do armazém,
no mezanino, encontra-se a galeria de lojas de serviços.
O armazém 2, chamado de Boulevard da Gastronomia, abriga em sua
parte inferior (térreo) cinco restaurantes (de mariscos, de comida oriental, de
comida internacional, de comida paraense e de comida italiana), além de sorveteria
regional. Em suas varandas, de frente para a baía, com presença de cadeiras e mesas,
encontram-se as extensões dos restaurantes; em sua parte superior (mezanino) há
restaurantes de fast-food, com pizzaria, comida a quilo, sanduíches etc.
O armazém 3, Boulevard de Feiras e Exposições, é composto por um teatro
– Maria Sylvia Nunes, em homenagem a uma grande dama do teatro paraense – de
400 lugares e equipado com um moderno sistema de luz e som, sendo o restante da
área destinado às grandes exposições e feiras.
O antigo galpão Mosqueiro-Soure, que servia de terminal para o transporte
regional, transformou-se em um terminal hidroviário para fins de lazer e turismo,
recebendo um flutuante (balsa de 671 metros quadrados, com capacidade para quatro
embarcações de até 70 pés) para atracação de barcos de passeios turísticos.
O complexo “Feliz Lusitânia” refere-se à revitalização urbana de uma área de
aproximadamente 50.000 m², realizada pelo Governo do Estado do Pará no núcleo
histórico de fundação da cidade.5 Essa intervenção constituiu-se de quatro etapas.
Abrangeu, num primeiro momento, a Igreja de Santo Alexandre e o antigo Palácio
Episcopal, que passaram a acolher o Museu de Arte Sacra do Pará. Num segundo momento,
promoveu-se a revitalização de oito edificações situadas na Rua Padre Champagnat,
anexas à Igreja, desapropriadas e restauradas. O terceiro momento compreendeu a
renovação do Forte do Presépio, que acolheu o Museu do Forte. Num quarto e último
momento revitalizaram-se a Casa das Onze Janelas (antiga residência e Hospital Militar)
e seus anexos, jardins e entorno imediato (PARÁ, 2002b).
Para o Governo do Estado do Pará, a revitalização do núcleo de fundação da
cidade de Belém significou o resgate de símbolos do processo de formação da cidade,
referências históricas e arquitetônicas luso-brasileiras. Na verdade, trata-se de retomar
dimensões urbanísticas, paisagísticas, arquitetônicas e históricas da cidade de Belém,
do período colonial:
[...] edificações que remontam ao século XVII e XVIII, e têm seus limites entre a Baía de
Guajará e a Praça Frei Caetano Brandão. Monumentos de reconhecido valor histórico, tombados
em nível federal, passíveis de um programa de preservação auto-sustentável, dentro de uma
5
As informações sobre este projeto foram sistematizadas a partir de Pará (2002b).

perspectiva de desenvolvimento urbano direcionado ao social, ao turismo cultural e à

recuperação do patrimônio edificado (PARÁ, 2002b, p.8).
Ainda de acordo com o projeto, a revitalização do núcleo histórico da cidade foi

orientada por dois princípios básicos. O primeiro refere-se à retirada de todos os acréscimos
que agrediam e descaracterizavam as instalações mais originais de cada prédio.
O segundo estabelece a preservação das mudanças realizadas em diversas épocas e
que foram consideradas como contributivas à artisticidade do conjunto. Para alcançar tal
objetivo, toda a intervenção urbanística realizada no complexo foi fundamentada em
pesquisas e prospecções, de modo a evitar a reprodução de soluções marcadas por um
“falso histórico”.
A primeira etapa do projeto “Feliz Lusitânia” foi inaugurada em setembro de
1998. Referiu-se à transformação da Igreja de Santo Alexandre e do antigo Palácio
Episcopal (monumentos tombados pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico
Nacional - IPHAN) no Museu de Arte Sacra do Pará (MAS). Além do espaço do museu,
esse conjunto arquitetônico possui também cafeteria, galeria de arte, loja de produtos
culturais, oficina de restauração, auditório para 50 lugares, biblioteca, área de serviço,
área de administração e igreja.
A gestão desse conjunto arquitetônico do Museu de Arte Sacra fica sob a
responsabilidade da Secretaria de Cultura do Estado, que busca preservar tanto a
arquitetura quanto a coleção de obras de artes aí presentes segundo os critérios mais
modernos de restauro.
A segunda etapa do projeto, que possui uma área construída de 1.968 m², foi
concluída em dezembro de 2002 e consistiu na restauração do casario da Rua Padre
Champagnat, um conjunto composto por oito edificações com características da
arquitetura luso-brasileira e que se localizam na lateral esquerda da Igreja de Santo
Alexandre. As oito edificações da Rua Padre Champagnat foram direcionadas para
funções como: comércio e serviços voltados para o turismo e lazer, museu, salão de
recepção e espaço administrativo do Departamento de Patrimônio Histórico, Artístico
e Cultural do Estado (DPHAC).
A terceira etapa consistiu na revitalização do Forte do Presépio, uma área de
aproximadamente 8.500 m² inaugurada em dezembro de 2002, que buscou promover
uma refuncionalização desse ambiente, adequando-o para fins museológicos, cuja
edificação é considerada o principal acervo:
A adequação do forte para uso museológico, tendo como primeiro acervo singular a própria
edificação, buscará em seu discurso museológico implementar o núcleo embrionário em torno
do qual se estruturou a cidade, que registra não só o contato entre os portugueses e indígenas
no bojo do processo amplo de colonização, como também consolida, em verdadeiras camadas
temporais, a evolução do uso da própria edificação, a vida cotidiana da cidade e a expansão
urbana compreendida entre 1616, ano de fundação da cidade, até 1962, ano em que a
edificação foi tombada pelo IPHAN (PARÁ, 2002b, p.35).
Segundo consta no documento analisado, a importância cultural e histórica é

projetada nessa intervenção urbana. Existem duas exposições permanentes instaladas
no Forte do Presépio, uma delas em sua área interna, mais precisamente no antigo

prédio do corpo da guarda e no armazém, que apresenta como essência temática a

arqueologia brasileira e amazônica, a arqueologia urbana, a fundação da cidade, o
Forte como núcleo fundador e as referências cronológicas do mesmo até 1962; e outra
que acontece na área externa, na área de urbanização do Forte, formada por dois
centros entrelaçados, o de materiais de artilharia e o de evidências construtivas, enquanto
fortificação e defesa.
A revitalização do Forte do Presépio promoveu uma série de alterações na
paisagem, pois a opção feita para renovação urbana da área consistia na retirada dos
anexos implementados pelos militares ao longo do tempo em que se instalaram no
local: galpões, hotel de trânsito, quadra de esportes, loja de artesanato, restaurante e
muro do aquartelamento. O objetivo dessas alterações foi o de resgatar a relação existente
originalmente entre o Forte e a cidade.
A quarta e última etapa do projeto consistiu na revitalização da Casa das Onze
Janelas, uma área de 7.280 m², também inaugurada em dezembro de 2002 a partir da
revitalização de um sobrado construído em meados do século XVIII para residência
particular e que foi reformado pelo arquiteto italiano Antônio José Landi ainda nesse
século, antes de ser transformado em hospital militar e depois em Companhia de Guarda
e área de suprimento para o exército no Pará.
A reabilitação da Casa das 11 Janelas teve como objetivo a integração de
diferentes paisagens e ambientes em que natureza (rio), prédio do século XVIII e
intervenção do século XX pudessem conviver de forma “harmônica”, proporcionando
ao visitante desfrutar de cultura, lazer e turismo:
A Casa das 11 Janelas pretende ser um local que integre paisagem, história, lazer e cultura,
funcionando, predominantemente, como espaço referencial de arte moderna e contemporânea
brasileira, para regiões Norte, Nordeste e países vizinhos (PARÁ, 2002b, p.41).
Depois da revitalização, a Casa das 11 Janelas ficou organizada da seguinte

maneira: no andar superior e parte do térreo da residência ficou a exposição permanente
de arte contemporânea de acervo pertencente ao Governo do Estado, além de uma
“sala de experimentação”; na maior parte do térreo está alojada a administração do
Sistema Integrado de Museus do Estado e o “Boteco das Onze”, um ambiente que
funciona durante o dia como restaurante, e que à noite abriga um bar com música ao
vivo; além disso, o espaço possui também uma área que se localiza à esquerda da Casa
das 11 Janelas, que funciona como espelho d’água, anfiteatro e píer voltado para
contemplação do rio Guamá.
4 RECONHECENDO PRÁTICAS E CONCEPÇÕES DE PLANEJAMENTO

E GESTÃO
A partir das intervenções apresentadas é possível caracterizar as concepções e
as práticas de planejamento e gestão que se fazem presentes na área central de Belém.
Utilizaremos para isso os critérios arrolados por Souza (2002) no sentido de traçar um
perfil dessas mesmas intervenções; daí ser necessário, antes, esclarecer cada um dos
critérios considerados por este autor:

a) a idéia-força central consiste na concepção e no principal objetivo a ser

perseguido nas práticas de planejamento e gestão. Contribui de forma
decisiva para determinar o “espírito da abordagem”, funcionando como
um norte para os seus praticantes;
b) a filiação estética é uma variável muito importante nos casos em que se
trabalha com modalidades de planejamento mais arquiteturais, uma vez
que diz respeito a questões de traçado e de estilo de uma dada intervenção.
Para Souza (2002), a filiação estética não tem poder discriminador quando
se trata de outras abordagens de gestão e planejamento, que tendem a
não focalizar questões estéticas;
c) o escopo é o critério que demonstra se o planejamento é estritamente
“físico-territorial” ou se apresenta um caráter “social abrangente”.
O modelo físico-territorial clássico/convencional “consiste na concepção
do planejamento como a atividade de elaboração de planos de
ordenamento espacial para cidade ideal” (SOUZA, 2002, p.120). Trata-se
de elaborar diretrizes e metas a serem seguidas a fim de se alcançar a
cidade desejada no futuro. É um modelo preocupado fundamentalmente
com o traçado urbano, com densidade de ocupação e com uso do solo.
O planejamento não estritamente físico-territorial é aquele que possui uma
natureza “social abrangente”, em que a espacialidade é uma entre diversas
dimensões, ainda que seja uma “dimensão crucial” (SOUZA, 2002);
d) o grau de interdisciplinaridade, segundo Souza (2002), pode ser avaliado por
meio de uma escala que varia do muito pequeno – as correntes que trabalham
essencialmente com a profissão de arquiteto – ao muito grande, caso do
modelo autonomista que aposta na não compartimentação do conhecimento,
trabalhando com uma visão transdisciplinar ou mesmo adisciplinar;
e) a permeabilidade em face da realidade é considerada a partir de uma
escala que inclui três tipos de abordagem: o apriorismo, o semi-apriorismo
e o reconstrutivismo. Na primeira, a observação do real, a coleta de
dados e de informações servem simplesmente para contextualizar uma
determinada proposta de intervenção, que se baseia em um modelo
normativo da “boa forma urbana”, cuja idéia-força é a ordem, a
funcionalidade, a eficiência, entre outras. Na segunda, a observação do
real, a coleta de dados e de informações e a elaboração de conjecturas
estão relativamente permeáveis ao mundo real, sendo que suas
“pesquisas” apresentam pouca rigorosidade do ponto de vista da
investigação científica. Na terceira, de caráter científico, a despeito da
fundamentação teórica e dos balizamentos metateóricos, o que existe é
uma dialética entre teoria e empiria, em que a proposta de intervenção é
o resultado da interação entre as mesmas e a fundamentação teórica é
reconstruída constantemente no decurso da análise e da crítica do mundo
real (SOUZA, 2002);

f) o grau de abertura para com a participação popular leva em conta uma

escala de avaliação sobre o grau de participação na tomada de decisões
e no processo de gestão, indo desde a situação de não-participação até a
de participação considerada autêntica;6
g) a atitude em face do mercado diz respeito à forma de levar em conta a
lógica do mercado, destacando-se posturas como a de aceitação sem
restrições dessa mesma lógica; a crítica moderada, que aspira ao controle,
ao disciplinamento e à domesticação do mercado; e o criticismo forte, que
critica o próprio modelo capitalista. Dentro desta última postura, pode-se
identificar, ainda, três vertentes: a que aceita o modelo, porém de forma
tensa, visando a controlar e a disciplinar o mercado e a propriedade, de
maneira a estabelecer maior justiça social; a que aceita o modelo de
forma tática e pragmática, no sentido de trabalhar para sua superação
como forma de estabelecer maior justiça social; e a que rejeita pura e
simplesmente o capitalismo, preocupando-se com a organização de uma
sociedade pós-revolucionária;
h) o referencial político-filosófico busca levar em conta estratégias políticas
de ação, considerando posturas que vão desde o ultraconservadorismo
capitalista, em sua versão neoliberal, até a sua superação, passando por
visões de centro-esquerda, de social-democracia, e daquilo que Souza
(2002) identifica como “liberalismo de esquerda”.
Pode-se dizer que a idéia-força central do planejamento e da gestão urbana na
área central de Belém muito se aproxima do modelo estratégico de cidades ou
“mercadófilo” (SOUZA, 2002), que tem como finalidade a modernização do espaço,
com privilégio à cidade competitiva economicamente.
6
Nessa escala, tem-se: 1.o coerção - situação em que não se permite nem mesmo o acesso às aparências,
ocorrendo, no geral, em regimes ditatoriais e totalitários; 2.o manipulação - situações em que a população é induzida a
aceitar determinada intervenção, por meio de propagandas maciças e outros mecanismos. O Estado, para não usar a
força física/bruta, busca outros mecanismos de convencimento, ressaltando-se que, nesse processo, o diálogo não é
estabelecido verdadeiramente; 3.o informação - o Estado disponibiliza as informações sobre as intervenções realizadas,
sendo que, dependendo da cultura política e do grau de transparência das regras do jogo, essas informações serão mais
ou menos completas, menos ou mais ideológicas; 4.o consulta - o Estado não apenas permite o acesso à informação,
como também consulta a população para saber sua opinião e sugestão sobre a intervenção; no entanto, o fato de
consultar não garante que as opiniões e sugestões sejam incorporadas, pois na maioria das vezes são os argumentos
técnicos que têm maior valor; 5.o cooptação - faz alusão à cooptação individual (de líderes populares e de pessoas-chave)
ou de segmentos mais ativos (ativistas), que fazem parte da administração, de canais participativos ou de instâncias de
participação. Assim como na consulta, a população, por meio de indivíduos selecionados e/ou de canais de participação,
é ouvida, ainda que não possua poder deliberativo. O avanço (se é que existe) em relação à informação e à consulta
consiste no fato de que aqui são criadas instâncias permanentes. A cooptação é vantajosa para apenas alguns indivíduos,
porém para a coletividade ela é perniciosa; 6.o parceria – é o primeiro grau de participação autêntica, em que o Estado
e a sociedade civil organizada colaboram, por meio do diálogo e da transparência, para a implantação de determinada
política pública; 7.o delegação de poder - corresponde a um avanço em relação à parceria, pois o Estado abre mão de
algumas de suas “prerrogativas exclusivas”, transferindo-as para a sociedade civil; 8.o autogestão - trata-se de um nível
que vai para além do paradigma capitalista, pressupondo uma sociedade autônoma, o que não impede que ela seja
utilizada de forma residual dentro do modelo capitalista. As principais características da autogestão são: a ausência de
um poder que está acima da sociedade (Estado), a existência de uma sociedade autônoma, a participação de indivíduos
livres e conscientes de seu papel social etc.

Assim, as intervenções urbanas foram produzidas com o objetivo de tornar a

cidade e o Estado do Pará mais competitivos, inserindo aqui a renovação urbana da área
central. Tal intenção pode ser observada em material publicitário do Governo do Estado:
Uma das grandes maravilhas do Pará é que as boas oportunidades de negócios estão todas
abertas, à espera dos investidores que enxergam longe. Não só no setor de turismo, mas também
em agricultura e agroindústria e mineração. É aí que o Estado está investindo como nunca,
construindo uma infra-estrutura moderna e segura em todo o estado. A começar pelo novo
aeroporto internacional de Belém. Os pólos turísticos e os pólos de produção ganharam estradas
boas. Muito mais municípios estão recebendo a energia firme de Tucuruí. E o Governo ainda dá
o maior incentivo para a iniciativa privada. A natureza, que deu os mais belos cartões postais ao
Pará, deu também riquezas no subsolo e uma terra cultivável de boa qualidade. O negócio do
momento é investir no Pará. E o momento certo é agora (PARÁ, 2000a, p.33).
A estratégia leva em conta uma nova postura de governo, atentando para a

redefinição de seu próprio papel:
Dentro dessa estratégia, o Estado promoveu profunda reforma no seu aparelho operativo,
principalmente no sentido de deslocar seu foco de Estado Provedor para o exercício do papel
de regulador da iniciativa privada e mediador das políticas públicas em seu território (PARÁ,
2002b, p.64).
Assim,
As vertentes principais das suas ações estratégicas têm sido a verticalização com agregação de
valor em setores vocacionais do Estado como: a mineração e a agroindústria e o
desenvolvimento do turismo (PARÁ, 2002a, p.57).
Nesse sentido, tratou-se de produzir uma melhoria na infra-estrutura urbana no

sentido de que esta pudesse servir como meio de atração de investimentos e de turistas
para o Estado, uma vez que Belém é considerada um de seus principais pólos turísticos:
Nesse sentido, o Governo do Pará, compreendendo o potencial e a importância da atividade
turística na diversificação da base produtiva e, conseqüentemente, na geração de empregos e
na internalização da renda e, ao mesmo tempo, combatendo a tendência enclavista da economia,
elegeu como prioridade a intervenção no turismo, como estratégia de conciliar o desenvolvimento
estadual integrado à sustentabilidade ambiental (PARATUR apud PARÁ, 2002b, p.79).
Interesses sociais, culturais e políticos passam a ser comandados por uma lógica
econômica, de competitividade, empresariamento e privatização. E o centro histórico
torna-se importante nessa nova estratégia relacionada às políticas urbanas e de
desenvolvimento do Estado:
Tem sido claro, para todos que buscam equacionar soluções para melhoria urbana da cidade,
particularmente o chamado Centro Histórico, que surgem ações de reequilíbrio funcional, que
implicam em um plano sincrônico de investimentos governamentais e privados e, no caso,
tomando a preservação do patrimônio já constituído como fundamento (PARÁ, 2002b, p.76).
Essa tendência presente na idéia-força central para o caso belenense é desdobrada

em outros elementos que caracterizam essas intervenções, a exemplo do que acontece
em relação à filiação estética das mesmas. No caso da “Estação das Docas” e do “Feliz
Lusitânia”, há uma tendência pós-moderna relacionada à concepção arquitetônica, ainda

que a mesma não tenha sido claramente assumida, pois, para o secretário de Cultura,
idealizador dos projetos, suas intervenções não estão comprometidas com nenhuma escola:
Meu trabalho não tem compromisso com nenhuma escola, a minha perspectiva é eclética,
talvez até pela minha história de vida. Assim como faço restauro, faço arquitetura contemporânea,
e até arquitetura regionalista (FERNANDES, 2005, p.3).
A interpretação do desenho e da forma espacial e arquitetônica concebida para
os dois projetos nos levam facilmente a constatar, contudo, a monumentalidade desses
projetos e o caráter eclético na composição da estética urbana proposta, visivelmente
desarticulada de projetos sociais, seja do ponto de vista da habitação social, que não foi
contemplada nas intervenções, seja do ponto de vista do circuito inferior da economia
urbana presente na área central, que, a exemplo da habitação social, não ganha visibilidade
nos documentos e material publicitário que concebem e divulgam os dois projetos.
Segundo Harvey (2000), a pós-modernidade na cidade não pode ser dissociada
da forma de organização que o capitalismo assumiu na atualidade. Para esse autor,
enquanto o fordismo (economia de escala, Estado de bem-estar, universalismo,
padronização, homogeneização e sindicalização) está associado à modernidade, o pós-
fordismo ou modelo de acumulação flexível (produção fracionada, aprendizagem prática,
desregulamentação, flexibilidade, individualização, ecletismo) está associado à pós-
modernidade. Se a modernidade defende um projeto de cidade que se articula com um
projeto de sociedade (dimensão política e social), a pós-modernidade propõe um projeto
estético que não necessariamente está articulado com um projeto social. Na verdade,
para a pós-modernidade o que se deve cultivar é um tecido urbano fragmentado,
identificado pela superposição de formas, pela efemeridade, pelo ecletismo e pela projeção
de imagens urbanas, marcas bastante presentes nos dois projetos em discussão .
Uma forma de se verificar a pós-modernidade urbana, tanto no “Estação das
Docas” como no “Feliz Lusitânia”, é através da superposição de formas espaciais, que
assume uma singularidade especial, já que se trata de uma forma arquitetônica pretérita
que passa a assumir um novo uso/função.
No caso do complexo “Estação das Docas”, a antiga área portuária é
transformada em área de lazer e turismo, passando os elementos de sua funcionalidade
a ganhar um novo sentido: os antigos galpões servem agora de espaços para restaurantes,
bares, lojas, teatro, exposições etc.; os guindastes, que outrora serviam para descarregar
os navios, hoje funcionam como objetos estéticos atrativos; as paredes de ferro, para
muitos tidas como símbolo da modernidade, foram substituídas por paredes de vidro,
símbolo que muito se aproxima da linguagem arquitetônica pós-moderna.
Além disso, destaca-se a climatização artificializada à beira-rio, que prescinde
da brisa da baía para suavizar os dias e noites de calor equatorial belenense; os palcos
móveis que deslizam por trilhos suspensos colocados bem acima da cabeça dos visitantes,
um misto de sofisticação com distanciamento e frieza; as escadas rolantes, que relembram
as bay sides miamizadas de “outros mundos”.
Foram restaurados e revitalizados quatro galpões de ferro pré-fabricados na Inglaterra, no início
do século, que serviram para o armazenamento de carga. A Estação das Docas seguiu o exemplo
do que foi feito em centros como Nova York, São Francisco e Buenos Aires, onde esses portos
foram transformados em pólos turísticos (ESTAÇÃO, 2002, p.8).

O complexo, portanto, é emoldurado pelo rio, que pouco interage com os

visitantes, a não ser como paisagem passiva à contemplação, mas que se torna essencial
na composição desse cenário, no sentido mais profundo do termo, e que se presta a
uma amostragem, em forma de vitrine, de uma pseudocidade, que é distanciada – por
meio de formas arquitetônicas arrojadas e da suntuosidade do paisagismo – da Belém
empobrecida, revelada no próprio centro histórico revitalizado em fragmentos, e marcado
pela exclusão e vazio de cidadãos, conforme postula Santos (2002), para identificar
aqueles espaços onde a cidadania é constantemente negada.
No caso do “Feliz Lusitânia”, observa-se essa superposição de formas
principalmente na transformação do espaço em objeto de consumo. Não se trata apenas
de consumir aquilo que o espaço oferece em termos de mercadoria. Ele mesmo é uma
mercadoria a ser consumida, conforme mostra a recorrência das matérias publicitárias
voltadas ao turismo em revistas e jornais locais e nacionais.
A Casa das Onze Janelas – com vista para o mercado do Ver-o-Peso, para o
Forte do Presépio/Castelo e para a Catedral da Sé –, antes residência, hospital e instalação
militar, passou a abrigar museus, exposições e um bar-restaurante (o Boteco das 11),
além do Museu da Arte Contemporânea. O Forte do Castelo, que tem ao fundo a baía
de Guajará e as ilhas que cercam a cidade, foi revitalizado com a intenção de restabelecer
a relação entre a cidade e o Forte. O muro que impedia a visão do Forte foi destruído,
o fosso que servia para proteção dos soldados tornou-se um labirinto que pode ser
percorrido até às margens da baía, da muralha do Forte pode-se contemplar o núcleo
histórico da cidade e o pôr-do-sol.
O Museu de Arte Sacra, antiga Igreja de Santo Alexandre e Palácio Episcopal,
agora todo climatizado e com iluminação especial, passou a resguardar, além do acervo
museológico, auditório, biblioteca, oficinas de restauração e bar. Este último funciona
com programação especial sempre às quintas-feiras. O casario da rua Padre Champagnat
passou a ter seu uso direcionado principalmente ao comércio turístico.
Outro elemento importante nessa forma de conceber e “revitalizar” o centro
histórico de Belém diz respeito à concepção fragmentária de cidade que as intervenções
representam. A “Estação das Docas” e o “Feliz Lusitânia”, apesar de buscarem resgatar
o rio como representação simbólica da cultura local, fazem isto de maneira deslocada
de um projeto de cidade total. Ao contrário do discurso modernista que apregoava a
cidade como totalidade, o que se verifica na área central de Belém são intervenções de
caráter pontual, em que as obras de revitalização urbana são pensadas como pequenos
fragmentos representantes do todo, a exemplo daquelas realizadas na orla fluvial,
denominadas de “janelas para o rio”:
A importância e o aproveitamento econômico dos rios que cercam a parte mais antiga de
Belém fizeram com que o espaço fosse ocupado pelos portos, galpões, serrarias, fábricas e
empresas, negando ao morador de Belém o prazer do contato visual com seus rios, onde está
o verdadeiro espírito da Amazônia. A busca da própria identidade paraense, de mais qualidade
de vida, de valorização artística, histórica, turística e cultural da cidade, faz com que a abertura
de janelas para o rio seja muito mais que uma febre, mas uma necessidade inquestionável
(PARÁ, 2002a, p.1).

O problema é que essas paisagens, na área central, tornam-se cada vez mais
“programadas” e “formatadas”, valorizando o molde espacial e os desenhos urbanos
homogêneos, em detrimento da espontaneidade do cotidiano e da singularidade
dos objetos produzidos. Os espaços são ainda mais seletivos e gentrificados do ponto
de vista do consumo/convívio (CRIEKINGEN, 2006) e da freqüência de seus usuários
(FRÚGOLI JR., 2006), voltados para uma demanda solvente, reforçando o que coloca
Arantes a respeito dessas formas de intervenção, que consideram os apelos culturais
como uma estratégia de controle presente nas novas políticas urbanas:
À medida que a cultura passava a ser o principal negócio da cidade em vias de gentrificação,
ficava cada vez mais evidente para os agentes envolvidos na operação que era ela, a cultura, um
dos mais poderosos meios de controle do urbano no atual momento de reestruturação da
dominação mundial. Mais ou menos nos seguintes termos, como se pode ler num estudo
posterior de Zukin acerca das estratégias culturais de redesenvolvimento urbano, cujo miolo
novamente reside na propagação da imagem de um centro de inovação, qualquer que ela seja,
dos serviços financeiros à segurança máxima dos públicos solventes (ARANTES, 2000, p.33).
Diante dessa questão, pode-se dizer que nas intervenções realizadas pelo Governo
do Estado na área central de Belém existe, de forma clara, uma preocupação com a
filiação estética, expressa por meio de um ecletismo típico do pós-modernismo na cidade,
o que se aproxima das conclusões de Souza (2002) sobre a perspectiva de planejamento
e gestão urbanos estratégicos ou mercadófilos.
O escopo, nas perspectivas de planejamento e gestão urbana, pode assumir
desde um caráter estritamente físico-territorial até aqueles que possuem uma natureza
“social abrangente”, conforme já pontuamos. Para Souza (2002), o modelo físico-territorial
clássico/convencional preocupa-se com o ordenamento espacial, o traçado urbano, a
densidade e a adequação do uso do solo com vistas a uma cidade ideal, a ser alcançada
por meio de planos. Nesse caso, as diretrizes e metas a serem seguidas a fim de se
alcançar aquele objetivo tornam-se fundamentais. Diferentemente, o modelo de
planejamento não estritamente físico-territorial, por seu turno, é aquele que possui uma
dimensão social mais abrangente, sendo a ordem espacial uma dentre outras preocupações.
As intervenções realizadas na área central de Belém fazem parte de um
projeto maior do Governo do Estado do Pará, que é o de pensar as ações estratégicas
do Estado voltadas para a agregação de valor em setores como a mineração, a
agroindústria e o desenvolvimento do turismo. A este, segundo mostra Pará (2002a),
foi reservado um investimento na ordem de 219 milhões de reais direcionados para
realizações físicas e institucionais.
Nos casos analisados, há uma preocupação que não se limita à dimensão física
e paisagística, ainda que estas sejam vistas como alavancas do incremento de outros
setores e como motores de um possível desenvolvimento local, conforme já apontamos
em outro momento:
Essa proposta de resgate da interação cidade-rio, assumida pelo poder estadual, justifica-se, a
despeito da sua seletividade, como elemento de forte e segura forma de atração de investimentos
econômicos para a cidade, a partir da venda de uma imagem que se pretende competitiva,
voltada especialmente para o turismo. A geração de emprego e renda, nestes termos, é uma
decorrência dessas condições (TRINDADE JR.; AMARAL; SANTOS, 2003, p.16).

Para além, portanto, da forma espacial “revitalizada”, a geração de emprego e

renda é incluída nas preocupações de renovação da área central, ainda que não se
enfatizem formas expressivas de economia popular que integram a realidade desse
fragmento espacial da cidade de Belém. Os projetos em análise trazem consigo uma
dimensão patrimonial, de incremento econômico e de preocupação com elementos de
atratividade econômica associados à cultura e à história da cidade e da região. Daí se
destacar a relevância dos projetos no contexto turístico:
O principal elo de ligação do Projeto aqui proposto com o contexto turístico do Pará é sua
integração à “massa crítica” de atrativos necessária para a decolagem desta atividade como
efetivo destino dos fluxos nacionais e internacionais. O Projeto, disponibilizando atrativos
culturais e de lazer, contribui não apenas para fixar o Estado como destino turístico, mas cria
alternativas para uma estada mais demorada e diversificada do turista ou mesmo a motivação
para uma escala de viagem quando seus destinos forem outras regiões. Mais ainda, no importante
fluxo do turismo de negócios, apresenta uma alternativa de prorrogação da estadia mesmo
para aqueles fluxos não motivados pelo lazer. Desnecessário enfatizar que estes efeitos
significam renda e impostos locais (PARÁ, 2002b, p.81).
O documento do “Feliz Lusitânia” (PARÁ, 2002b) é enfático ao considerar três

formas de obsolescência para fundamentar a “revitalização” patrimonial – a funcional, a
física e a econômica – e a necessidade de pensar novas funções sociais e econômicas
para o espaço renovado de forma a contribuir para a viabilidade econômica do projeto.
Nesse sentido, ainda que as intenções possam ser questionadas quanto às estratégias
de desenvolvimento pensadas, que, do ponto de vista social, não se mostram abrangentes,
também não se pode identificar tais intervenções como sendo de caráter estritamente
físico-territorial.
O grau de interdisciplinaridade é outro critério proposto por Souza (2002) para
a caracterização das diversas formas de planejamento e gestão urbanas. No “Estação
das Docas”, o grau de interdisciplinaridade, contrariando as tendências mais recentes
do planejamento e da gestão urbana, pode ser considerado pequeno, pois na sua
implantação houve a predominância de profissionais da arquitetura e do urbanismo,
quando muito de áreas afins, a exemplo da engenharia, da programação visual e da
iluminação7 na equipe técnica do projeto.
A ausência de um trabalho interdisciplinar amplo fica bastante explícita no
próprio documento que concebe o complexo “Estação das Docas”. Nele, o que se verifica
é uma descrição (restrita) do empreendimento, mostrando o que existe em cada um dos
antigos galpões do porto e a sua representação em forma de desenho arquitetônico.
Não se faz presente uma discussão de cunho social sobre a substância do projeto (aspectos
antropológicos, sociológicos, históricos, geográficos etc.), de seus objetivos, de suas
metas (curto, médio e longo prazos) e de seus possíveis impactos no contexto do Centro
Histórico da Cidade.
7
A equipe técnica do projeto “Estação das Docas” foi formada por Paulo Chaves Fernandes e Rosário Lima
(arquitetura), Couceiro e Rubim Arquitetos Associados Ltda. e a arquiteta Conceição Lobato (desenvolvimento), Rosa
Grena Kliass Planejamento e Projetos Ltda. (paisagismo), Gilberto Franco, Nilson Amaral e Paulo Chaves Fernandes
(iluminação) e Luciano Oliveira e Paulo Chaves Fernandes (programação visual).

No caso do “Feliz Lusitânia”, a preocupação com um trabalho interdisciplinar

parece ser um pouco maior que no “Estação das Docas”, ainda que o norte do processo
continue sendo dado por técnicos da área de arquitetura e urbanismo e outros profissionais
ligados à questão do patrimônio histórico. Assim, observa-se, no “Feliz Luzitânia”, além
de arquitetos, urbanistas, paisagistas e engenheiros, a presença de outros profissionais,
tais como arqueólogos, turismólogos e historiadores, que tendem a referendar o papel
assumido pela história/memória nesse tipo de intervenção, expresso no objetivo geral
do projeto, a saber:
Recuperar o núcleo histórico inaugural da cidade de Belém, composto por edificações que
remontam ao século XVII e início do século XVIII, e tem seus limites entre a Baía de Guajará
e a Praça Frei Caetano Brandão. Monumento de reconhecido valor cultural e histórico, passível
de um programa de preservação auto-sustentável, dentro de uma perspectiva de
desenvolvimento urbano (PARÁ, 2002b, p.56).
Há uma preocupação geral, portanto, que denota uma tendência pouco

interdisciplinar e um caráter essencialmente patrimonialista nas intenções do projeto.
Dessa forma, não é difícil concluir, considerando as duas intervenções, que as mesmas se
aproximam muito mais de formas convencionais de planejamento e gestão urbana, uma
vez que apresentam ações ainda muito centradas na profissão do arquiteto e do urbanista,
não articulando um diálogo com profissionais que poderiam dar outras respostas às
demandas da área central, inclusive com perspectivas de programas sociais, sejam aqueles
relacionados à economia popular, marca flagrante do centro histórico de Belém, conforme
já salientamos, sejam aqueles voltados às questões da habitação de cunho social.
Essa tendência patrimonialista das ações voltadas para a área central nos remete
à discussão da permeabilidade dos projetos em face da realidade. Este critério, discutido
por Souza (2002), refere-se ao grau de análise e de sistematização da realidade concreta
a ser realizada antes dos projetos de intervenção. Nesse sentido, a partir dos casos
analisados, pode-se afirmar que se trata de intervenções que transitam entre concepções
apriorísticas e semi-apriorísticas.
A primeira refere-se à abordagem na qual a observação do real, a coleta de
dados e as informações servem simplesmente para contextualizar uma determinada
proposta de intervenção, que se baseia em um modelo normativo da “boa forma urbana”,
pautado na ordem, na funcionalidade, na eficiência etc. A segunda faz alusão àquilo
que, para Souza (2002), seria próprio à perspectiva “mercadófila”, abordagem em que a
observação do real, a coleta de dados e informações e a elaboração de conjecturas estão
relativamente permeáveis ao mundo real, sendo que suas “pesquisas” apresentam pouca
rigorosidade, do ponto de vista da investigação científica e do enfoque reconstrutivista8.
Nesta última, torna-se importante à dialética entre teoria e empiria, sendo a intervenção
um resultado da interação entre as mesmas e a fundamentação teórica uma reconstrução
constante no decurso da análise e da crítica do mundo real (SOUZA, 2002).
8
O enfoque reconstrutivista está relacionado à perspectiva autonomista e trabalha com uma dialética entre teoria
e empiria. Ainda que se utilize de balizamentos teóricos e metateóricos para análise da realidade empírica, esse enfoque
procura, acima de tudo, dialogar com a realidade (SOUZA, 2002).

No “Estação das Docas”, a permeabilidade em face da realidade está muito

próxima da abordagem apriorística. Neste caso, a intervenção realizada prescindiu de
um estudo científico mais profundo, capaz de mostrar como a realidade empírica se
apresenta em suas várias nuances e como os projetos de renovação urbana se inserem
no contexto da cidade e do centro histórico. Na verdade, o que se tem em termos de
estudos, e que serviu de fundamentação para a intervenção, é a construção de um
histórico, no sentido mais convencional do termo, ainda que rico em detalhes informativos
sobre o processo de produção do espaço objeto de renovação, muito mais preocupado
com a “museificação” do espaço e com sua estética, deslocando, portanto, a compreensão
da realidade a uma ilusão desta, conforme postula Jeudy, ao fazer a crítica a esse tipo de
programa de renovação urbana nas áreas centrais:
Essa vontade de devolver à vida social e citadina uma expressão sempre possível, sem alusão
à “questão social” ou à “questão cultural”, não é apenas ilusão? [...] Essa organização das
memórias de uma cidade, mesmo provocando e sustentando laços mnésicos territoriais e
temporais, não deveria ter necessidade de inscrição territorial duradoura...
O poder de atualização das memórias mergulha inelutavelmente na estética patrimonial? Seria
possível que a vitalidade presente das memórias citadinas terminasse consagrando o poder de
reflexividade patrimonial, em vez de ser a arma de sua negação (JEUDY, 2005, p.137).
Diferente do “Estação das Docas”, no “Feliz Lusitânia” a permeabilidade em

face da realidade se aproxima muito mais de uma abordagem semi-apriorística.
No projeto é possível observar uma preocupação em construir um diagnóstico sobre a
área da intervenção, o Centro Histórico de Belém, mostrando suas características
históricas, sua dinâmica arquitetônica e sua inserção dentro do contexto da cidade.
Ainda nesse projeto, verifica-se uma breve análise sobre o contexto socioeconômico em
que se encontra o Estado do Pará e de como a revitalização em questão poderia contribuir
para a melhoria das finanças e para a valorização da cultura e da história da região e da
cidade. Mesmo a preocupação com a habitação, como parte do resgate do patrimônio,
foi levada em conta, conforme se pode constatar no estudo de viabilidade para
reabilitação de habitações de valor histórico (ESTUDO, 2002).
Além disso, o projeto apresenta um exame do processo de produção do espaço
em Belém, mostrando uma periodização fundada na arquitetura e a inserção das
políticas de intervenções urbanas na dinamização, melhoria e ampliação do setor
econômico no Estado.
Não obstante, conforme já enfatizado, nos dois projetos de intervenção há
uma clara tendência patrimonialista que não reconhece a contento a realidade do entorno
dos projetos. Do ponto de vista da inserção dos mesmos em relação à dinâmica social,
cultural e econômica, os projetos assumem o caráter de vitrines e enclaves em relação
à dinâmica urbana preexistente.
Do ponto de vista habitacional, a viabilidade técnica parece não ter conduzido
a intervenções que favorecessem a realização de programas habitacionais de qualquer
natureza, ainda que tenham sido mobilizados atores importantes nesse processo, a exemplo
da Universidade Federal do Pará, da Companhia de Habitação do Estado do Pará, da
Caixa Econômica Federal e da própria Secretaria de Cultura do Estado.

Em relação ao circuito inferior da economia urbana preexistente, pouca

articulação houve dos dois projetos com as atividades daquele setor; pelo contrário, as
atividades promovidas e estimuladas parecem mesmo ter sido uma negação aos mesmos,
tal o caráter empresarial e o predomínio de atividades modernas, ligadas efetivamente
a um circuito superior da economia urbana, ainda que, no caso do “Feliz Lusitânia”, o
comércio ambulante, posteriormente, tenha se estabelecido nas suas imediações, com
o apoio do poder municipal.
Do ponto de vista das tradições culturais, muito forte em espaços como o da
Feira e Mercado do Ver-o-Peso e o da Feira do Açaí, o caráter sofisticado e modernizador
dos projetos em consideração parece ter distanciado os mesmos dessas realidades, que,
por sua vez, apresentam dinâmicas mais espontâneas, territorializadas há bastante tempo
na área central de Belém, e pouco sintonizadas às estratégias pensadas para viabilidade
econômica dos dois projetos.
Por fim, no que diz respeito a uma das principais características da área central,
que é a de ser foco de transportes intra e interurbanos, inclusive aqueles que têm o rio
como principal referência, em nenhum dos dois casos analisados foram observadas
ações que potencializassem e/ou melhorassem as condições de circulação já existentes.
No caso do “Estação das Docas”, em local onde havia um terminal de transporte
da população regional, o terminal “Mosqueiro-Soure”, que servia como ponto de
embarque e desembarque para passageiros que saíam de Belém com destino a
localidades como Marajó, ou desta com destino a Belém, houve mesmo a transferência
dessa atividade para outro local e sua substituição por um outro tipo de terminal, mais
moderno, funcional e confortável, denominado “Amazon River”, que serve de apoio ao
transporte fluvial, mas, desta feita, destinado principalmente aos turistas e ao lazer
metropolitano belenense.
Assim, a importância dos rios para a cidade, tão valorizados nesses dois projetos
arquitetônicos e urbanísticos, não é sequer problematizada, restringindo-se à consideração
de que eles estão sendo resgatados nas políticas de intervenção urbana, quando, na
verdade, a sua importância se dá para além da dimensão contemplativa e turística na
realidade local e regional, pois assumem uma dimensão funcional (circulação fluvial),
de subsistência material (fonte de recursos alimentares), lúdica (lazer) e simbólica
(imaginário sociocultural) (TRINDADE JR., 2002).
A crítica que se pode fazer aos dois modelos, apriorístico e semi-apriorístico, é
que eles não conseguem preencher os requisitos de uma investigação científica rigorosa
(SOUZA, 2002). Nas duas experiências desenvolvidas na área central de Belém, não se
verifica uma preocupação de mostrar os agentes que se apropriaram do espaço da área
central, nem os usos, processos e conflitos que os caracterizam, ficando restritas à área
da intervenção e sua projeção como vitrines urbanas, como se as mesmas não estivessem
inseridas na dinâmica complexa e contraditória da cidade.
O grau de abertura para com a participação popular nas duas intervenções
realizadas na área central de Belém deve ser considerado pequeno ou nulo, pois a discussão
e a participação por parte da população não foram incluídas como componentes importantes
da gestão e do planejamento urbano, já que as decisões foram sempre tomadas pela

equipe técnica do governo e a sociedade não foi consultada, como bem se constata no
caso do “Estação das Docas”, em que o convencimento sobre a importância e a eficiência
deste foi colocado e divulgado em termos de estética, de imagem e de viabilidade econômica:
Inaugurado em junho de 2000, o projeto já estava no papel sete anos antes, resultado de um
concurso promovido pelo Governo do Estado do Pará que escolheria uma destinação para
aquela área, até então desocupada. O projeto vencedor, assinado pelos arquitetos Paulo
Chaves e Rosário Lima, está aí, belo, e já tornou-se indispensável para o lazer dos paraenses
e dos milhares de turistas que passam pela Estação todos os anos (ESTAÇÃO, 2005, p.16).
O Projeto de Recuperação da Estação das Docas concluiu, através de metodologia padrão
empregada em estudos de viabilidade econômica e financeira de “shopping centers”, que o
Projeto ampliaria as receitas governamentais apenas pela geração direta de impostos e encargos
num montante aproximado de R$ 490.000 mensais, valor que amplamente ressarce o governo
do esforço para a implementação do Projeto, ademais de outros benefícios sociais – do tipo de
geração de 478 empregos diretos e 1.600 indiretos – e econômicos, pela contribuição do
Projeto à dinâmica do turismo na cidade de Belém (PARÁ, 2002b, p.83).
Os antigos galpões do Porto de Belém, que foram construídos pelos ingleses no início do
século XX, foram transformados no maior complexo de lazer e turismo da região amazônica,
formando um belíssimo conjunto de 32.000 m2 de área, que comporta galerias de arte, teatro,
restaurantes, bares, minifábrica de cerveja, lojas, bancos, além de um espaço apropriado para
a realização de feiras e exposições (PARÁ BUSINESS, 2000, p.129).
Ainda que o discurso que busca legitimá-lo realce a preocupação do planejamento
compartilhado como algo que tenha sido colocado como parte das intervenções, no
“Feliz Lusitânia” a tomada de decisão também não se diferencia muito da forma de
elaboração e encaminhamento dada ao “Estação das Docas”. Nos documentos
relacionados às intervenções é possível encontrar elementos que indicam que o projeto
foi uma iniciativa do Governo do Estado, sem a participação da sociedade em fóruns de
participação popular nos processos decisórios, uma vez que o mesmo foi definido via
Secretaria de Cultura e somente depois anunciado ao público em busca de sua adesão,
especialmente em jornais e revistas que divulgam o turismo:
[...] Adotou-se a solução que mantém o objetivo inicial, de abrir o espaço público à visão da
baía, mas que preserva o capítulo da história do forte [...] O resultado agrada logo a quem
chega pela Praça Frei Caetano Brandão, depois de ver o casario recuperado da Rua Padre
Champagnat, novo endereço do Museu do Círio. A visão do Forte do Presépio é encantadora:
o pano de fundo é a imponência da Baía do Guajará, com as ilhas que circundam Belém,
realçadas pelo céu raiado e multicolorido. O clima de romantismo completa-se com a brisa que
percorre o monumento (VER-O-PARÁ, 2003, p.14).
O Forte foi um dos monumentos históricos que ganhou cara nova em outubro do ano passado,
com a inauguração da terceira etapa do projeto Feliz Lusitânia. Uma das novidades após a
reforma é o Museu do Encontro, que recria a história dos índios Tupinambás antes, durante e
após a dominação portuguesa.
A vista é uma verdadeira aula de história. Em exposição, estão desde urnas funerárias marajoaras,
chamadas igaçabas, a objetos trazidos depois da colonização, como louças e moedas. No pátio,
ficam canhões originais do século XIX, que seguiam o modelo americano produzido para a
Guerra de Secessão. Destaque para a bela vista da baía do Guajará, com o Mercado Ver-o-Peso
ao fundo (FOLHA DO TURISMO, 2003, p.28).

Nos documentos que expõem as concepções e etapas dos projetos também

não há menção à importância da participação das associações e movimentos
organizados existentes na área central como parte do processo de implementação das
intervenções urbanas.
Por esse motivo, é possível concluir que nas políticas colocadas em prática pelo
Governo do Estado nos últimos anos na área central de Belém a participação popular na
gestão e no planejamento da cidade continua sendo vista como sem importância,
apresentando uma tendência a formas pseudoparticipativas, que investem em estratégias
de convencimento e adesão9 pautadas nas publicidades e na nova imagem da cidade,
que divulgam um sentido de eficiência e viabilidade econômica, reforçando a auto-estima
e o consenso. Isso cria uma relação de identidade para com os mesmos, que substitui a
consulta, a problematização e a discussão em torno das intervenções urbanas:
Nos últimos anos, diversos monumentos tão representativos da nossa identidade têm sido
recuperados e resgatados à condição de logradouros apropriados para o lazer e para o
enriquecimento cultural, valorizando o potencial turístico da “Metrópole da Amazônia” e
aumentando a autonomia da sua população (VER-O-PARÁ, 2003, p.13).
Essa estratégia de adesão foi verificada nos dois casos analisados, o que possibilita
afirmar que, nesse ponto, a gestão e o planejamento urbano na área central de Belém
continuam guardando resquícios do modelo tecnocrático e convencional.
A atitude em face do mercado é mais um elemento colocado por Souza (2002)
para identificar diferentes concepções de gestão e de planejamento urbanos. A partir da
intervenção realizada no complexo “Estação das Docas” é possível afirmar que o Governo
do Estado estabeleceu uma relação de grande aceitação das estratégias de mercado;
aceitação esta que, nos casos dos dois projetos analisados, parece ser feita sem qualquer
tipo de restrição. Isto fica evidente, entre outros, na parceria celebrada entre o poder
público e a iniciativa privada, que teve dois momentos principais. Primeiro, na construção
do complexo, quando os custos da obra foram divididos entre os dois agentes, o Estado
entrou com 19 milhões e a iniciativa privada com 5 milhões; segundo, na forma de
gestão adotada para a “Estação”, que se assemelha à de uma empresa privada, por
meio de uma “organização social”, uma entidade privada, que faz uso de contratos de
gestão para oferecer atividades públicas.
Ainda com base na análise do “Estação das Docas”, é possível identificar outros
elementos que reforçam a idéia de que a relação com o mercado é de perfeita aceitação.
Além do controle dos espaços revitalizados terem sido concedidos para a iniciativa privada,
ou seja, o Estado é encarregado de produzir espaços “públicos”, cujo controle é realizado
por empresas privadas que possuem certa estabilidade no mercado10, trata-se de espaços
9
Em questionário aplicado junto aos usuários da “Estação das Docas”, em agosto de 2002, verificou-se que, das
imagens que melhor representam a cidade de Belém, a Estação das Docas apareceu em quarto lugar, com 11,31%,
perdendo apenas para o complexo do Ver-o-Peso (20,80%), para as igrejas antigas (13,50%) e para o Forte do Castelo
(11,68%). Deve-se ressaltar que a Estação das Docas tem apenas quatro anos, sendo inclusive premiada em salões de arte
e arquitetura, ao passo que as demais imagens possuem mais de cem anos.
10
Entre as principais empresas presentes na “Estação das Docas” destacam-se alguns restaurantes, como “Caponne”,
“Lá em Casa” e “Spazzio Verdi”, e outras empresas com filiais na cidade, a exemplo da “Cairu” (sorveteria) e da “Vale Verde
Turismo” (empresa de turismo).

voltados para um grupo seleto de consumidores, já que é constituído por uma demanda
de mercado associada a uma política de incentivo ao turismo e às classes de médio e
alto status locais.
Trabalha-se, então, com uma forma de gestão e, por conseqüência, definem-se
usos e funcionalidades para a área central, concebidos também como estratégicos, seja
para fins de mercado, seja para fins de apropriação mais segura no sentido da
“revitalização” dos mesmos. Nessa concepção, o estratégico é principalmente o que
está na lógica da projeção econômica, mas não necessariamente na lógica da projeção
social (TRINDADE JR.; AMARAL; SANTOS, 2003).
Essa idéia de que nas intervenções do Governo do Estado existe uma
preocupação com demandas econômicas e, conseqüentemente, com um público-alvo
das classes média e alta e com o turista, é reforçada pela produção de uma “cidade
mercadoria”, um produto de luxo, que deve ser consumido por uma demanda solvável.
Por isso, o “Estação das Docas”, que inicialmente (à época do concurso para escolha do
projeto) tinha sido orçado em 6,2 milhões de reais, dois anos depois, no final do primeiro
contrato, teve seu valor aumentado para 9,3 milhões, e depois para 16,2 milhões, até
ser concluído por um total de 24 milhões (PINTO, 1999). Esta mudança nos valores da
obra, segundo o secretário de cultura, justifica-se pela necessidade de torná-la mais
rica, suntuosa e cheia de detalhes: paredes de vidro fumê, climatização, escada rolante
e elevador, palco móvel etc. (BESSA, 2001).
Além dos custos com a produção da obra, deve-se acrescentar que o Estado,
por meio da Secretaria Executiva da Cultura, arcou também com a transferência dos
armazéns pertencentes à Companhia Docas do Pará (CDP) e passou a arcar com um
repasse mensal à Administração do Complexo, como forma de garantir a manutenção
do projeto, conforme argumentou o Secretário de Cultura:
Além de projetar, licitar, realizar e implantar, a secretaria mantém todas as obras que restaura,
com exceção do Pólo Joalheiro e do Quartel de Óbidos. O segredo não é só fazer, é preservar.
Veja a Estação das Docas, com quase cinco anos de inaugurada, e o Feliz Lusitânia, com dois:
estão como novas, não parecem obras do governo (FERNANDES, 2005, p.2).
Essas transferências realizadas pela secretaria de cultura para os espaços

revitalizados, além de ratificar a relação entre público e privado, demonstram que os
mesmos não são auto-sustentáveis, havendo a necessidade da participação constante
do poder público no custeio das despesas de funcionamento do empreendimento, como
se pode verificar também nas palavras do próprio secretário:
Não são espaços para dar lucro. Os aluguéis ajudam a repor alguma coisa, mas não dão para
a manutenção de espaços muito grandes, como os do Feliz Luzitânia [sic]. A Estação das
Docas já se pagou, com os impostos recolhidos, os empregos diretos e proporciona a publicidade
gratuita das matérias publicadas em várias revistas do país. Os aluguéis das lojas dão para
pagar só a metade dos custos, o resto tem de sair do governo (FERNANDES, 2005, p.2).
A todos esses valores deve-se acrescentar ainda a construção do terminal

hidroviário de passageiros, voltado para o uso dos turistas e de pessoas que queiram

fazer passeio de barco às proximidades de Belém11. Tal postura acaba negando uma
demanda social interna destinada ao uso da orla para fins de circulação ribeirinha. O rio
e a orla passam a ser vistos como espaços de lazer e turismo, negligenciando sua dimensão
vivida e as práticas urbanas ribeirinhas inseridas na metrópole. A criação de um terminal
de transporte fluvial como ponto de apoio a essa circulação ribeirinha não se torna
prioridade nas preocupações de intervenção na área central, para onde, é importante
ressaltar, converge a maior parte dos fluxos ribeirinhos do interior do Estado do Pará e de
parte da Amazônia, conforme critica Pinto (1999).
Quando se analisa a intervenção urbana realizada pelo Governo do Estado no
núcleo inicial da cidade de Belém – Núcleo Histórico e Cultural “Feliz Lusitânia” –, fica
ainda mais explícito que a atitude do mesmo em face do mercado é acrítica ou de
aceitação total. Diferente do “Estação das Docas”, em que a acessibilidade do usuário à
área do empreendimento não é limitada pelo pagamento de ingresso, no “Feliz Lusitânia”
o acesso à maior parte dos espaços considerados públicos só é permitido por meio de
aquisição de ingresso12. A idéia de espaço público é suplantada pela de espaço coletivo.
Nesse contexto, questiona-se sobre o papel reservado aos espaços públicos
inseridos nessas estratégias de revitalização. Conforme sugere Berdoulay (1999), o espaço
que tem a qualidade de público é aquele que nos permite tomar consciência da presença
do outro e que se mostra sensível à alteridade, nele se desdobrando a mise-en-scène de
si e dos outros. Na mesma linha, Gomes (2002) considera que a natureza do espaço
público está relacionada ao sentido de co-presença e de coabitação, marcado pela
pluralidade, civilidade e diálogo, resultando de uma relação contratual.
Essa condição, que confere o estatuto de espaço público, parece ser
constantemente negada quando se pensa nos novos espaços centrais revitalizados,
implicando, por conseguinte, um verdadeiro “recuo da cidadania” (GOMES, 2002), haja
vista que a inscrição material no espaço confere, igualmente, ao indivíduo a possibilidade
de ser mais ou menos cidadão (SANTOS, 2002).
Esse recuo tende a ocorrer pelo caráter que as áreas centrais passam a assumir
historicamente, conforme adverte Gomes (2002), devido a novos atributos relacionados
às cidades modernas, a saber: a) apropriação privada dos espaços comuns, muitas vezes
com o aval do poder público; b) progressão de identidades territoriais, construídas com
base no discurso da diferença, que nega a coabitação e a co-presença; c) emuralhamento
da vida social, que nega o acesso de pessoas, selecionando os usuários de determinados
espaços por sua condição socioeconômica; d) crescimento de “ilhas utópicas”, que simulam
uma situação de espaço público, mas que de fato constituem apenas espaços coletivos,
destituídos dos atributos da condição de públicos.
11
O passeio de barco para conhecer Belém e seus arredores através da empresa Valeverde, que atua na Estação
das Docas, custa, por pessoa: Ilha dos Papagaios, com duração de 4 horas, R$ 80,00; Furos e Igarapés, com duração de 3
horas, R$ 70,00; Furos e Igarapés, com almoço e voadeira, com duração de 7 horas, R$ 180,00; Orla Matinal, com duração
de 1 hora e 30 minutos, R$ 25,00; Orla ao Entardecer, com duração de 1 hora e 30 minutos, R$ 25,00.
12
Apesar de não haver a necessidade de pagamento de ingresso para entrar na Estação das Docas, pode-se dizer
que ela é também um espaço gentrificado do ponto de vista do consumo, seletivo e excludente, seja pela sua estética do
espetáculo (luxo e suntuosidade), seja pela falta de identificação com a classe de menor poder aquisitivo, seja ainda pela
ausência de condição econômico-financeira que possibilite o acesso aos benefícios que o empreendimento oferece.

A exemplo do “Estação das Docas”, outro aspecto que denota a abertura para
com o mercado no “Feliz Lusitânia” é a presença de diversos empreendimentos privados
– todos com relativa consolidação no mercado – funcionando nas dependências do
mesmo por meio da concessão de serviços. Dentre os empreendimentos localizados
dentro do “Feliz Lusitânia” pode-se destacar: galeria, butique, casa de recepções, loja
de artesanato, sorveteria, café, bar e restaurante.
Além disso, deve-se ressaltar que essa atitude acrítica em face do mercado também
se manifesta na transformação do cidadão em consumidor, que aceita ser chamado de
usuário e deposita toda sua expectativa nos objetos de consumo, seja pela sua presença
imediata ou pela esperança ou promessa de poder obtê-la. Os objetos, para atraírem
consumidores, precisam estar na ordem do dia – de preferência internacional –, pressupondo
uniformização/homogeneização.
Sobre o referencial político-filosófico da gestão e planejamento urbano, Souza
(2002) os classifica desde o ultraconservadorismo capitalista, em sua versão neoliberal,
até a sua superação, passando por visões de centro-esquerda, pela social-democracia e
por aquilo que o autor convencionou chamar de liberalismo de esquerda.
A partir da apreciação tanto do “Estação das Docas” quanto do “Feliz Lusitânia”,
pode-se dizer que há uma inspiração de caráter neoliberal subjacente às propostas de
intervenção urbana, pois a cidade é produzida em um contexto de competitividade
urbana (“guerra dos lugares”), pela atração de investimentos e de turistas, em que a
projeção da cidade através do marketing urbano (cidade veiculada nos meios de
comunicação), os investimentos em espaços espetaculares, fragmentados e gentrificados
(espaços seletivos) e a apropriação de espaços públicos pela iniciativa privada (o Estado
produz e mantém espaços sobre o controle da iniciativa privada já consolidada no mercado
local) tornam-se elementos visíveis.
De maneira resumida pode-se afirmar que essa forma espacial da cidade é
produzida de maneira padronizada e sofisticada, de modo a fazer com que a mesma
seja inserida em uma ótica de mercado, cujos investimentos servem para transformá-la
numa mercadoria vedete, consumida por um grupo seleto (demanda solvente). Como
conseqüência, o uso principal da cidade é privado, seletivo e excludente, pois beneficia
um pequeno grupo social (turistas e classes média e alta) em detrimento da maioria da
população que vive a cidade no seu cotidiano. Por fim, a demanda social da mesma é
marcada pelo empreendedorismo, pela competitividade, pela demanda de mercado,
pelo controle privado e pelas ações economicamente estratégicas (TRINDADE JR.;
AMARAL; SANTOS, 2003).
Nesse aspecto pode-se dizer que a perspectiva de gestão e planejamento de
cidades adotada para o “Estação das Docas” e para o “Feliz Lusitânia” aproxima-se
bastante do modelo de gestão estratégica de cidades, que tem seu referencial político-
filosófico assentado no neoliberalismo, difundido mundialmente a partir dos anos 1980
e que busca tratar a cidade como mercadoria e como empresa, mesclado com fortes
elementos ainda do planejamento convencional que marcaram as práticas urbanas
no passado.

5 CONSTRUINDO UMA IMAGEM DA CIDADE A PARTIR DE SUA

ÁREA CENTRAL
Tanto no “Estação das Docas” quanto no “Feliz Lusitânia”, é possível observar a
idéia de modernização da cidade associada à intenção de promovê-la através do marketing
urbano e do urbanismo espetáculo (SÁNCHEZ, 1997). Nesse sentido, existe uma
preocupação por parte do poder público estadual com a construção de uma imagem
para a cidade relacionada ao resgate do rio e da área central como elementos simbólicos
representantes da cultura local.
A cidade, que ao longo do tempo cresceu de “costas” para as águas, para a sua
cultura e para a sua história, hoje passa a ser resgatada através de políticas de intervenções
urbanas pontuais, fragmentadas e estandardizadas. Nas palavras do secretário de cultura:
[...] Estamos resgatando a origem, a cara de Belém [...]. Nós estamos dando um novo rosto,
porque Belém é uma cidade beira-rio, sempre foi. E, na verdade, aos poucos, esse direito da
convivência dos paraenses com o seu rio foi sendo cerceado, foram fechando essas imensas
janelas que nós tínhamos (FERNANDES, 2002, p.3).
O objetivo desses projetos de renovação urbana, como se verifica na fala de
Fernandes (2002), é construir uma nova marca, “um novo rosto”, para a cidade de
Belém. Isto pode ser interpretado como sendo a produção de uma nova imagem para a
cidade; imagem esta que serve como elemento de promoção e marketing urbano, com
a finalidade de atrair investimentos para a atividade turística, que passa a ser vista como
mais um dos itens da dinamização ou diversificação da economia local:
[...] o modelo da mera extração de riquezas naturais é insustentável. Quase 100 anos depois da
derrocada da borracha, o Estado do Pará encontra outros caminhos para o crescimento, fora da
rota das sangrias, seja da natureza, seja dos recursos públicos, investindo em um projeto integrado,
que tem como ponto convergente a diversificação da base econômica do Estado, a criação de
emprego e a geração de renda (PARÁ, 2002a, p.1).
Uma das formas adotadas para projetar a imagem da cidade de Belém a
partir da área central foi através dos meios de comunicação e da imprensa escrita. Desde que
foi inaugurado no ano de 2000, o “Estação das Docas” serviu como cenário para diversos
programas de televisão, dentre os quais os programas “Mais Você”, “Carga Pesada” e “Globo
Esporte”, e as novelas “O Clone” e “As Filhas da Mãe”, todos da emissora Rede Globo.
Nesse caso, a imagem embala a mercadoria a ser vendida e faz parte de uma
estratégia de mercado e de divulgação de um produto, a cidade – moderna, competitiva
e próspera –, que espelha a “identidade” de seus habitantes. A imagem, neste caso, faz
parte do jogo significado-significante, que elege signos que se instalam e que se mostram
estreitamente ajustados a elas. É a importância das imagens como mercadorias, no dizer
de Harvey (2000), que podem ou não ter relação com o produto a ser vendido.
Quanto à veiculação da imagem do “Feliz Lusitânia”, esta ocorreu,
principalmente, por meio da imprensa escrita, revistas e jornais, e do reconhecimento de
organismos internacionais, a exemplo da Unesco (Organização das Nações Unidas para
Educação, Ciência e Cultura). De acordo com Pará (2002a), a “Casa das Onze Janelas” é
considerada como o espaço de referência de arte moderna e contemporânea do Norte e
Nordeste do Brasil e dos países vizinhos.

Dentre os veículos de imprensa escrita, cabe destacar as revistas Pará Turismo

e Ver-o-Pará, que têm dedicado edições à divulgação dos projetos de revitalização
urbana que estão ocorrendo na área central de Belém. Duas edições dessas revistas
– “A Gostosa Belém de Hoje”, da revista Ver-o-Pará, e “Belém Renascida”, da Pará
Turismo – destacam-se pela maneira como tratam a questão dos investimentos do poder
público e, em particular, daqueles investimentos aplicados pelo Governo do Estado na
revitalização do centro histórico.
É preciso, porém, olhar com desconfiança o uso do turismo como elemento de
diversificação da produção e da economia, pois o que se tem verificado concretamente
é que essa atividade, da forma como vem sendo conduzida, tem contribuído sobretudo
para a produção de espaços do não-lugar, da não-identidade e do não-reconhecimento,
conforme denuncia Carlos (1996).
O problema é que, quando se tenta resgatar o centro histórico através da
produção de espaços voltados ao lazer e ao turismo, acaba-se criando um paradoxo,
conforme reconheceram Marin e Chaves (1997), pois a cidade que se busca resgatar
nunca deixou de existir, ainda que como resíduo, e, ao buscar resgatá-la por meio das
políticas urbanas (estandardizadas e espetaculares), acaba-se por não reconhecer a sua
própria existência.
Com base no quadro a seguir é possível afirmar que o modelo de gestão urbana
subjacente à proposta de intervenção do “Estação das Docas” e do “Feliz Lusitânia”
tem uma orientação precisamente afinada com a gestão estratégica de cidades, dado
que a maioria dos elementos desse modelo de gestão mostra-se presente nos projetos
de intervenção urbana analisados. Por outro lado, pode-se observar que alguns elementos
caracterizadores do modelo tecnocrático de gestão – ausência de interdisciplinaridade,
presença de um modelo apriorístico, acentuado grau de pseudoparticipação etc. –
continuam a existir de forma residual.

Na verdade, não se trata de querer encontrar na realidade um modelo-puro de

gestão e planejamento urbanos, mas sim de orientações que permitam reconhecer
tendências das políticas urbanas em curso na cidade de Belém. Caberia, ainda, na
seqüência desta análise, indagar, face à caracterização que é apresentada, sobre a
definição ou não de novas práticas espaciais que possam caminhar para uma configuração
de uma imagem para a cidade.
A partir das intervenções realizadas na área central pelo Governo do Estado,
constata-se a necessidade de reafirmar uma nova imagem para a cidade de forma a
torná-la mais competitiva. Para isso, são mobilizados elementos paisagísticos e relacionados
à forma espacial que projetam a cultura, a história e a natureza como simulacros e
remetendo a um caráter patrimonialista tanto no sentido das formas naturais quanto das
formas histórico-culturais, que passam a integrar a nova paisagem da área central da
cidade, em detrimento de ações voltadas para suas demandas socioespaciais.
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Sergio Torres Moraes e Luciano Torres Tricárico
HISTÓRIA, CULTURA E PROJETO URBANO:

a barra do Rio Camboriú
Sergio Torres Moraes*

Luciano Torres Tricárico**
RESUMO ABSTRACT
O objetivo geral do projeto de extensão The “Barra Neighborhood Historical and
universitária “Programa de Revitalização Cultural Revitalization Program” was
Histórico-Cultural do Bairro da Barra”, developed by “Tourism and Hostelry” and
desenvolvido pelos Cursos de Turismo e “Architecture and Urban Design” students at
Hotelaria e Arquitetura e Urbanismo da Universidade do Vale do Itajaí (Vale do Itajaí
Universidade do Vale do Itajaí, 1 propôs a University) in the State of Santa Catarina, with
revalorização histórico-cultural do Bairro da the aim of making local population aware of
Barra, em Balneário Camboriú, Santa their historical-cultural context and valorizing
Catarina, talvez lócus único no município this interesting neighborhood urban
que oferece traços significativos de sua environemnt, located in Balneário Camboriú,
origem e uma condição urbana que ainda Santa Catarina. In that municipality, Barra
nos reporta a uma trama tradicional. Os neighborhood is a unique place for it shows
caminhos buscados para essa revitalização significant signs of its origin and tradition.
foram: a melhora da qualidade ambiental The path taken for this job was the following:
urbana, a conscientização da população 1) establishing guidelines to improve the
para os caracteres identitários do lugar e a urban environmental quality; 2) making the
inserção daquele território no contexto population aware of the unique character of
turístico do município. Por meio de um the place; and 3) inserting that territory in
diagnóstico (que incluiu desde entrevistas the Balneário Camboriú tourism economic
com a população até um levantamento context. The studies made by Universidade
minucioso das estruturas físicas e ambientais do Vale do Itajaí students sought to prove the
do bairro) e da análise do status quo do bairro hypothesis that urban design can be the best
traçaram-se diretrizes para a melhoria da tool for revitalization. Therefore, urban
qualidade da paisagem urbana e da landscape quality improvement guidelines
reconstituição dos espaços e elementos were drawn through diagnosis (which
identitários significativos. O caminho da included interviews with the population and
pesquisa foi mostrado por teóricos a meticulous analysis of the neighborhood
contemporâneos que revelaram o papel do physical and environmental structures) and
lugar frente às teorias da urbanização study of the neighborhood status quo. These
*Arquiteto e Urbanista, doutor em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade de São Paulo (USP).
Professor do Curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade do Vale do Itajaí (UNIVALI). [email protected]
**Arquiteto e Urbanista, mestre em Estruturas Ambientais Urbanas pela FAU-USP. Professor do Curso de Arquitetura
e Urbanismo da UNIVALI. [email protected]
1
Além dos autores, participaram do Programa de Extensão os professores: Dra. Maria Isabel Kanan, Dra. Josildete P.
de Oliveira e Ms. Mirian T. Pinheiro.

História, Cultura e Projeto Urbano: a barra do Rio Camboriú
modernista. Kelvin Linch, Aldo Rossi e guidelines also included rebuilding relevant
Nolbert-Schulz, entre outros, sedimentaram spaces and their significant urban elements
os conceitos que permitiram que as leituras located on the Camboriú river banks where
do território extrapolassem o contexto we can find the Fisherman Square. It also
funcional e dirigiram as propostas “pós- addressed revitalization of the historical hill
modernas” de requalificação espacial para where Nossa Senhora do Bom Sucesso chapel
dentro de parâmetros que incorporam o was built in 1840. This research followed the
sensível e a memória como fatores theoretical path used by contemporar y
preponderantes. Desse modo, o Programa de scholars such as Kelvin Linch, Aldo Rossi and
Revitalização Histórico-Cultural do Bairro da Nolbert-Schulz who drove the “post-modern”
Barra ancorou-se nessas perspectivas urban proposals within parameters that
teóricas para suas proposições. incorporate sensitiviness and histor y as
Palavras-chave: urbanização turística; preponderant factors.
requalificação urbana. Key words: tourism urbanization; urban
re-qualification.

INTRODUÇÃO
A proposta de se operar um “programa de revitalização histórico-cultural” no
Bairro da Barra, em Balneário Camboriú, Santa Catarina, parte do desejo de se constituir
uma reserva cultural em um município onde o processo de urbanização caminhou em
função do mercado turístico, dando via a uma intensa e exagerada ocupação da planície
costeira por uma elite econômica e exógena, penalizando a população nativa e privando-a
de seus espaços, paisagens, tradições e qualidade de vida.
Desse modo, a elaboração de um diagnóstico que validasse o reconhecimento
do Bairro da Barra como um receptáculo de fortes características históricas e culturais,
bem como aproximar-se daquela população e conscientizá-la do valor de seu patrimônio
cultural e ambiental e da importância de preservá-lo afastado do modelo de “urbanização
turística” implementado na orla central da cidade de Balneário Camboriú, foram os
motivadores deste trabalho.
Além disso, numa outra esfera operada por profissionais da área de Turismo e
Hotelaria, o programa buscou também dar subsídios à população para sua inserção no
mercado turístico e mostrar as possibilidades de conciliar a preservação histórico-cultural
com o turismo.
O objetivo geral do trabalho foi realizar um diagnóstico do bairro que nos trouxesse
elementos para a revitalização do sítio histórico-cultural do Bairro da Barra a partir de
propostas de requalificação urbana, da conscientização da população a respeito de seu
patrimônio histórico e cultural e do incentivo ao desenvolvimento do turismo. Assim, a
análise deste diagnóstico nos levou à criação de parâmetros técnicos tais como índices de
urbanização, ocupação de espaços livres, diretrizes de desenho urbano e regularização
viária e sugestões legislativas que futuramente possam se estabelecer.
Desse modo, pode-se inferir como objetivos específicos consolidados pela
pesquisa: 1) o resgate do material documental iconográfico do bairro; 2) a promoção de
conscientização sobre a importância da revitalização cultural e histórica do bairro por
meio de palestras e mostras do material elaborado pela equipe de pesquisa; 3) o
reconhecimento e valorização das paisagens significativas e suas relações com o tecido
urbano; 4) a elaboração de um diagnóstico completo da estrutura física, social e urbanística
do bairro; 5) a elaboração de diretrizes de requalificação urbanística por meio das análises
e discussões do grupo de pesquisa com a comunidade; 6) a divulgação do Bairro da Barra
como destino turístico-cultural.
O presente texto, que apresenta os caminhos do projeto e sua pesquisa,
divide-se em duas seções. A primeira procura dar ciência do contexto geográfico e social
da área de estudo, e a segunda busca ilustrar as bases teóricas que orientaram o trabalho.
A seguir, ainda nesta introdução, apresentamos um resumo da metodologia utilizada.
O percurso metodológico trilhado durante os dois anos de pesquisa (2005 e
2006) abordou procedimentos que procuraram amparar o referencial teórico e passaram
por diferentes etapas, a iniciar pelo extenso levantamento bibliográfico e iconográfico
nos acervos locais disponíveis.

Também no momento inicial dos trabalhos ocorreram reuniões com os líderes da

comunidade a fim de expor os objetivos da pesquisa, “ouvir” reivindicações e abrir espaço
para a participação popular na elaboração do projeto. Com esta primeira abordagem e
divulgação da pesquisa, foram possíveis a leitura técnica do Bairro da Barra e uma sumária
“leitura comunitária” por meio de pesquisa de campo, constituição de um acervo de
informações úteis para a definição das estratégias e diretrizes de requalificação do Bairro
da Barra e entrevistas que contribuíram para verificar anseios da população local.
Numa fase subseqüente houve um levantamento da legislação urbanística
pertinente, aliada a um levantamento fotográfico do bairro, também com o intuito de
caracterizar uma memória social e material.
Por meio da aplicação da técnica de mapas mentais (Kevin Lynch) e de técnicas
de análise visual em áreas de preservação histórica e cultural (Maria Elaine Kohlsdorf,
1996), foram elaborados estudos perceptivos dos espaços urbanos e das paisagens
significativas e de suas relações com o tecido urbano. Nesse estudo (organizado pela
Dra. Josildete P. de Oliveira), salientou-se que a qualidade ambiental conferida pela
paisagem do lugar está diretamente ligada à capacidade de suprir algumas necessidades
básicas do ser humano, quer sejam físicas ou psicológicas, de modo a conferir identidade,
estrutura e significado ao ambiente.
Além disso, estudos técnicos e das edificações através de desenhos e prospecções
puderam dar suporte para uma memória material das construções. Durante o processo
de trabalho foram realizados eventos no bairro com o objetivo de trazer o material
elaborado à comunidade e dar-lhe ciência da importância de seu patrimônio histórico e
cultural. Ademais, foram ministrados cursos rápidos de capacitação voltados tanto para o
desenvolvimento de atividades turísticas específicas, quanto para o entendimento do
desenvolvimento urbano e do Estatuto da Cidade, visando à participação mais efetiva da
comunidade na elaboração do Plano Diretor da cidade.
1 BALNEÁRIO CAMBORIÚ E O BAIRRO DA BARRA
1.1 BALNEÁRIO CAMBORIÚ ENTRE A BARRA E O CENTRO – QUAL

DESENVOLVIMENTO?
O Balneário Camboriú, localizado no Estado de Santa Catarina, Região Sul do
Brasil, pertence à microrregião da Foz do rio Itajaí-Açu, composta atualmente por mais
dez municípios: Itajaí (cidade-pólo), Navegantes, Camboriú, Itapema, Penha, Ilhota,
Piçarras, Luiz Alves, Porto Belo e Bombinhas, e destaca-se por ser uma das cidades mais
visitadas do País. Foi desmembrada de Camboriú em 1964, limitando-se ao norte com o
município de Itajaí, ao sul com o município de Itapema, a oeste com o município de
Camboriú e a leste com o oceano Atlântico. Sua população fixa, segundo o censo do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE de 2000, é de 73.292 habitantes e
aproximadamente um milhão de habitantes durante o verão, segundo estatísticas do
governo do Estado. Com apenas 46,4 km2, apresenta uma densidade demográfica de
1.580,76 hab./km2 e conta com 99,21% da sua economia baseada no setor de prestação
de serviços, especialmente o turismo.

O município passou por muitas transformações em sua trama urbana e muito de

seu patrimônio histórico-cultural foi “perdido” ou descaracterizado. O rápido crescimento
do mercado turístico acelerou a verticalização das construções e a ocupação desordenada
junto à orla da praia, dando um enorme impulso ao setor imobiliário, mas, ao mesmo
tempo, trazendo sérios problemas de infra-estrutura à cidade (figuras 1 e 2). Esta realidade
é também conseqüência da estratégia de marketing feita pelo município, valorizando
somente os atrativos naturais.
Embora o Balneário Camboriú possua um rico legado histórico-cultural

concentrado às margens do rio Camboriú (principalmente no Bairro da Barra, o mais
antigo do município), este patrimônio nunca foi valorizado, nem pela Administração do
município, nem pela comunidade local, no momento em que ambos vêem a
superexploração do turismo massificado e a verticalização desenfreada como modelo de
desenvolvimento bem-sucedido, ignorando, via de regra, os impactos sociais e ambientais
que esse tipo de urbanização carrega.
Poucos locais de Balneário Camboriú oferecem traços tão significativos de sua
origem como o Bairro da Barra, onde se localiza, dentre outros patrimônios, a Igreja
Matriz de Nossa Senhora do Bom Sucesso – Capela de Santo Amaro (figura 3), tombada
em nível municipal e estadual, sob os Decretos n.o 1.977, de 11 de agosto de 1989, e
n.o 2.992, de 25 de junho de 1998, respectivamente. Localizado às margens do rio
Camboriú, o bairro possui hoje uma comunidade tradicional que merece ter resgatados
alguns traços de sua identidade, como revela Santos Jr. (2000, p.104) em sua pesquisa
sobre o local:
[...] os moradores da localidade têm orgulho de falar que são da Barra, pois, como dizem, “foi
ali que tudo começou”. Ali está a herança cultural da cidade, representada no espaço físico –
o sítio como ambiente construído e a paisagem natural que a envolve –, na vida urbana, no
modo de vida das pessoas, na forma como elas se relacionam e se utilizam desse espaço físico
(SANTOS JR., 2000, p.104).
Esse espaço assim configurado e a memória social representam a real apropriação

e identificação da população com seu lugar, que precisa ser resgatada para a valorização
e a preservação da história de sua cidade e, conseqüentemente, de sua identidade.

A importância do resgate das relações entre o homem e a paisagem evidencia-se

no estudo do núcleo histórico do Bairro da Barra. A existência da atividade pesqueira desde
o início de sua ocupação marca uma forte relação entre o homem e sua fonte básica de
sustentação: o rio e o mar (figura 4). Se hoje a poluição das águas, a especulação imobiliária,
o crescimento urbano desordenado e a necessidade de vias rápidas de transporte criaram
barreiras físicas que rompem essa relação, reduzindo a qualidade da paisagem urbana,
deve-se procurar reconstituí-las, recuperando e valorizando seus elementos significativos,
tais como as margens do rio, o largo onde se abre a Praça do Pescador e a colina histórica
onde se edificou a capela de Nossa Senhora do Bom Sucesso em 1840.
O espaço “intimista” do bairro, abrigado na pequena planície entre o rio Camboriú
e a porção costeira da serra do Tabuleiro, apresenta edificações baixas e mantém os
contornos da serra e outros elementos naturais presentes, diferindo drasticamente da
paisagem “além rio”, onde a verticalização dos edifícios e a urbanização desenfreada na
vasta planície litorânea desconfiguraram a escala humana e as relações do ambiente
construído com o ambiente natural. No Bairro da Barra, ainda hoje o rio e as montanhas
marcam o dia-a-dia da população.
Também é importante salientar que a recuperação e valorização dos elementos
paisagísticos que marcam a comunidade da Barra não é um fator puramente estético,
mas uma ação significativa para que a identidade da comunidade seja resgatada.
No nosso entender, ao reconhecer os valores desses elementos e sua importância no
desenvolvimento do lugar, a população desse sítio tem sua cidadania reforçada.
Além disso, as possibilidades econômicas abertas pelo turismo e a valorização da cultura
local poderão contribuir com o desenvolvimento do orgulho da população pela sua terra,
necessário para a conquista definitiva de sua cidadania.
O fato de o Bairro da Barra não ter acompanhado o modelo de crescimento do
restante do município, que expandiu o mercado imobiliário e o comércio em geral com a
massificação turística, motivador da discussão teórica que se segue, é significativo e, em
parte, se explica pela não existência de praias no bairro e pela dificuldade de transposição
do rio Camboriú (apenas pela BR-101 ou por balsa para pedestres e ciclistas). Contudo,
em parte também se explica por uma lógica perversa do mercado imobiliário,

que resguardou o bairro como uma “reserva de terras”, uma alternativa de expansão do
mercado imobiliário que somente agora começa a mostrar sua face, dados os recentes
condomínios fechados que começam a ser implementados na parte oeste do bairro.
Nesse contexto também se observa a falta de valorização do patrimônio histórico-
cultural, que contribui para o descaso e para o processo de depredação ou abandono do
patrimônio tangível, bem como para o esquecimento do patrimônio intangível. Esse
quadro é preocupante, no momento em que tal processo está sendo ampliado pelo
problema econômico local, já que o patrimônio cultural não é utilizado como atrativo
turístico. Não reconhecer a importância da história, tampouco do patrimônio histórico-
cultural, retrata, antes de tudo, uma educação que foi falha ao trabalhar a categoria
pedagógica da conscientização.
1.2 INTERPRETANDO O TERRITÓRIO DO BAIRRO DA BARRA - uma síntese

do diagnóstico
Como uma primeira interpretação das condicionantes naturais dos morros no
Bairro da Barra, há de se verificar a presença de uma porção estreita de várzea litorânea,
que é onde se consolidaram os assentamentos humanos (figura 6), e, pelas características
físicas de sua planície, é também onde foi possível implantar recentemente um sistema
viário para o acesso a um conjunto de praias ao sul da cidade de Balneário Camboriú.
Dessa forma, a via arterial que constitui o principal canal de acesso às praias do sul se
sobrepõe à malha urbana tradicional do Bairro da Barra, marcando hoje algumas diretrizes
de uso e ocupação do solo e de morfologia urbana. Relaciona-se, ainda, com esta
interpretação, a condição da natureza dos morros existentes no Bairro da Barra, que
podem conter a expansão da urbanização.
Quanto aos espaços públicos do Bairro da Barra, é importante notar que estes
são os “suportes” e “anteparos” para a visibilidade das arquiteturas ditas “tradicionais”
e para o convívio com os grupos locais. Aqui, portanto, adquirem relevância porque
expõem conflitos de usos historicamente consolidados com usos atualmente almejados
(operados efetivamente na lógica da “diversão” turística).

Vale lembrar também que a estrutura viária do Bairro da Barra apresenta áreas
de servidão junto às margens do estuário, entre as residências dos pescadores e garagens
de barcos. Essas servidões fazem parte de uma trama tradicional que merece ser
preservada e que tem potencial para implementação e consolidação de espaços públicos
que garantam o acesso às margens, numa paisagem única.
Com isso, analisar o patrimônio paisagístico e arquitetônico do Bairro da Barra,
relacionando-o com o quadro edificado contemporâneo, poderá colaborar na elaboração
de diretrizes de desenho de espaços públicos, feitos com ênfase para os usos dos cidadãos
locais conjuntamente com os usos turísticos.
O Bairro da Barra conta com uma população de aproximadamente 2.600
habitantes, que se dedicam, na sua maioria, à pesca. Outras atividades importantes são
o comércio e a extração de pedras, atividade que vem perdendo sua importância devido
aos impactos ambientais e reforço da fiscalização do município. O perfil socioeconômico
dessa população é de média e baixa rendas. Com a implantação de novos condomínios
fechados no bairro, esse perfil tende a se alterar. Como este texto foca seu objetivo na
questão da morfologia urbana, esta deve se relacionar com a qualidade ambiental, que
se reflete nas possibilidades de desenvolvimento do turismo e, portanto, no
desenvolvimento socioeconômico do bairro. Com esta preocupação surge a análise das
estruturas espaciais existentes e sua reformulação.
Como um primeiro ponto de análise, cuidou-se de verificar os aspectos
gerais da paisagem e da morfologia urbana do bairro. Em fotografia de 1930 (figura 7),
observa-se a característica ainda rural da área. Nota-se a grande área de vegetação em
proporção às casas em pequenas propriedades rurais (coberturas de duas águas e telhas
cerâmicas, um pavimento, residenciais) disseminadas pela área. Observa-se, também,
quando se analisam as fotografias das duas décadas seguintes, que a homogeneidade
construtiva permanece.

Além disso, é necessário frisar que o rio Camboriú sempre teve uma forte relação
com as atividades da região, sendo o elemento principal da constituição da morfologia
urbana e da tipologia arquitetônica da área estudada no Bairro da Barra. O uso da
margem do rio é caracterizado pela pesca. Os grandes lotes ocupados pelas residências
dos pescadores também são usados para as atividades relacionadas à pesca: guarda de
barco, rancho de pesca, depósito de redes e equipamentos, terreiro de confecção/reparo
de redes etc.
Em áreas adjacentes observa-se a implantação irregular no lote das casas
tradicionais, que colabora para a formação de pequenos páteos, usados para a construção
de embarcações. As alterações nesta paisagem começaram a ser notadas a partir de
1980 (figuras 8 e 9) e foram intensificadas após a abertura da Rodovia Interpraias, uma
década depois. O desenvolvimento do sistema viário do Bairro da Barra contribuiu para
a configuração (preservação ou transformação) de diferentes setores que, em maior ou
menor escala, apresentam certa homogeneidade tipológica.
Recentemente, o maior fluxo de passagem trouxe atividades comerciais mais

intensas e uma maior ocupação dos lotes lindeiros às vias de passagem principais.
Infelizmente essa ocupação se dá por construções desprovidas de qualquer caráter estético
ou preocupação com a manutenção da homogeneidade tipológica tradicional que sempre
caracterizou aquele lugar. Essas “transformações atuais” da paisagem edificada, apesar
de serem “lugar-comum” em grande parte das cidades brasileiras, preocupam
sobremaneira quando se sobrepõem a uma paisagem histórica significativa e com
elementos tradicionais, como é o caso de nossa área de estudo.
Essa paisagem construída de caráter histórico teve sua estrutura mapeada para a
análise e reconhecimento dos diferentes grupos tipológicos das edificações. Assim, as análises
dos padrões e características dessas diferentes tipologias construtivas ajudaram a propor as
regulamentações de diferentes setores que compreendem a área de estudo. Esta pesquisa,
conduzida pela Dra. Maria Isabel Kanan, mostrou cinco tipologias distintas, a saber:
1) Histórica de pedra e cal - constitui-se de um único exemplar: a antiga “Igreja
Matriz de Nossa Senhora do Bom Sucesso” (ver figura 3) – originalmente

capela de Santo Amaro, construída na primeira metade do século XIX.

A igreja representa/testemunha a ocupação mais antiga da área, isto é, a
área geográfica escolhida e definida no início do século XIX para a
implantação do ”arraial do Bom Sucesso“. Devido ao seu valor histórico-
cultural, a igreja foi tombada como patrimônio histórico pelo município
através do Decreto n.o 3.007/98, e pelo Estado, pelo Decreto n.o 2.992/98.
2) Tradicional em madeira - nesta categoria foram inseridas as casas
residenciais simples de um pavimento (figura 10), cobertura com telhas
cerâmicas, duas águas, empenas viradas para a rua. A maior parte das
construções nesta categoria está localizada nas zonas próximas do rio, em
lotes grandes, geralmente contendo também unidades tradicionais para
barcos. Muitas dessas casas apresentam ampliações ou substituições da
madeira por alvenaria, tornando-se exemplares mistos.
3) Tradicional em alvenaria - estas casas originaram-se muito provavelmente
como substituição das casas em madeira, apresentando, portanto,
características similares às tradicionais de madeira. São casas residenciais
simples, de um pavimento, com cobertura de telhas cerâmicas em duas
águas, empena virada para a rua e normalmente localizada nas zonas
próximas do rio, em lotes grandes, contendo também unidades tradicionais
para barcos (figura 11).
Uma segunda tipologia tradicional em alvenaria apresenta-se como

edificações compostas de dois pavimentos, em que, de modo geral, o
primeiro pavimento é comercial e o segundo residencial. Normalmente
apresentam alinhamento predial junto da calçada. Há exemplares de
esquina. A cobertura normalmente está protegida por platibanda simples;
em lotes já apresentam características mais urbanas.
4) Tradicional para barcos e os ranchos de pesca - nos lotes residenciais junto
ao rio encontram-se exemplares significativos tradicionais de abrigo de

barcos típicos exemplos do litoral catarinense (figura 12). São construídos

com estrutura de madeira e coberturas em telha cerâmica.
Também junto ao rio, na maior parte das vezes sobre palafitas, encontram-
se os “ranchos de pesca”, construções simples em madeira que servem de
apoio e depósito para a atividade pesqueira.
5) Transformações atuais - a abertura da rodovia Interpraias intensificou a

ocupação da área por construções em alvenaria de gabarito variado
(de até três pavimentos), caracterizada por materiais industrializados, tais
como esquadrias de alumínio e revestimentos cerâmicos diversos e cobertura
de laje, sem telhado. Essas construções, edificadas sem nenhuma
preocupação ou compromisso com a estrutura tradicional do bairro
(figura 13), localizam-se principalmente nas vias de fluxo de maior
intensidade no bairro.
Todas essas tipologias tradicionais arquitetônicas, principalmente as
residenciais junto do rio, formadas por lotes e casas tradicionais (figura 14),
abrigos e servidões (figura 15) que interligam os sistemas de lotes, bem
como a função residencial aliada à pesca, constituem valores culturais
paisagísticos importantes a serem preservados. Também as zonas comerciais
de edificações singelas em alvenaria, que atendem à demanda local, são
características do bairro a serem preservadas.
Infelizmente nota-se uma preocupante descaracterização do patrimônio histórico
e cultural da área devido à transformação da paisagem e da morfologia urbana, conforme
notamos na distribuição das tipologias na área de estudo (figura 16). A presença das
“modernas” edificações em alvenaria, construídas sem regulamentação ou relação
arquitetônica com o local ou com as edificações tradicionais, traz sérios problemas,
como a desvalorização dos marcos arquitetônicos identitários ou o bloqueio do acesso
(visual e físico) ao rio pela população.

Também em relação à vegetação do Bairro da Barra, constata-se que é uma das

componentes mais significativas do lugar, além de influenciar na qualidade da água, na
estabilização dos solos e na manutenção dos microclimas locais, filtrar a atmosfera, atenuar
ruídos e dar significado às paisagens.
Desse modo, elaborou-se um levantamento estrutural e fisionômico da vegetação
natural (figura 17), o qual foi analisado pela Dra. Josildete P. de Oliveira, que os classificou
com base na aparência externa dos agrupamentos vegetais da área em estudo, identificando
as principais tipologias, a saber:

1) Vegetação litorânea, subdividida em: a) ambiente vasoso (ilhas e

margens do rio Camboriú), onde prevalece a formação do manguezal,
com predominância de árvores de pequeno porte; b) vestígios de mata
ciliar nas margens do ribeirão que deságua no estuário; c) ambiente
rochoso caracterizado por costões, onde predomina uma flora rasteira
(musgos e algas).
2) A floresta pluvial da encosta atlântica (mata atlântica), situada nas costas
mais elevadas da serra do mar, que conforma a planície onde se localiza
o Bairro da Barra. Neste ambiente predomina a mata atlântica
remanescente, que, apesar de ser considerada área de preservação
permanente, tem sido freqüentemente desmatada pelas ações antrópicas
como a exploração de granito, implantação de equipamentos e infra-
estrutura viária.
3) Quanto à vegetação introduzida no tecido urbano do Bairro da Barra, o
mapeamento e a análise identificaram: 1. Áreas verdes de forração, com
predomínio de gramíneas, distribuídas aleatoriamente em locais dispersos
do bairro. 2. Áreas verdes com predomínio de vegetação ornamental,
principalmente de arbustos e árvores de médio porte, localizadas no
entorno da Igreja de Nossa Senhora do Bom Sucesso, na Praça do Pescador
e nas adjacências do campo de futebol.
Constata-se a falta de um planejamento paisagístico para o bairro em sua

totalidade, embora se verifiquem intervenções pontuais, como a Praça do Pescador e
entorno da Igreja.

A análise de uso do solo do Bairro da Barra foi elaborada pelos autores deste
artigo. Pela análise do mapa do ano de 1887 (figura 18), percebe-se que a freqüência de
comércio se dá ao longo do trajeto da principal via de acesso ao bairro naquela época.
Pelo mesmo mapa de 1887 percebe-se também que a vocação de implementação

de comércios deu-se ao longo das duas principais vias de visibilidade comercial e, com isto,
explica-se que a concentração de uso estritamente residencial estabeleceu-se no “miolo”
de bairro, de ocupação mais antiga. Entre as atividades comerciais atuais, pode-se observar:
salão de tratamento de beleza e saúde, clubes náuticos com exploração comercial com
aluguel de barcos, restaurantes, pizzarias, hotel, loja de roupas e calçados, loja de materiais
de construção, papelaria, supermercado, lanchonete, materiais agropecuários, panificadora
e confeitaria, dentista, diversões eletrônicas, borracharia, loja de artigos de pesca, peixaria,
posto de gasolina, café, sorveteria, bar, bicicletaria e farmácia.
Cabe notar que peixarias, postos de gasolina e cafés são atividades que têm
maior participação de público externo ao bairro e sazonal (durante veraneio estes usos
são mais intensos devido ao acesso à Interpraias). No âmbito do uso comercial deve-se
destacar a questão das atividades pesqueiras no interior de residências que não configuram,
do ponto de vista da legislação, a conformidade com o uso comercial, pois trata-se de
atividade sem regulamentação prévia.

Da mesma maneira, o extrativismo da pedra, que já foi uma atividade

significativa no local, hoje é fonte de renda para apenas 40 famílias do bairro. Por
questões de degradação ambiental, em 1990 o Ministério Público entrou com a primeira
ação de proibição da atividade, que foi julgada apenas em 2000, dez anos depois. Não
obstante, a extração não foi interrompida e ainda se observam pilhas de pedra cortada
em diferentes pontos do bairro.
O que conforma o arcabouço da praça é constituído por usos comerciais e
institucionais. Com relação à legislação federal (Lei 7.666), há um número superior de
áreas destinadas aos usos institucionais no Bairro da Barra, o que pode permitir a
interpretação de ênfase nos usos coletivos e, eventualmente, públicos, numa acepção
de implementação do turismo para caracterizar o bairro.
Em função da atividade pesqueira, pode-se aferir que há concentração
populacional junto às margens do estuário do rio Camboriú. Então, a explicação para a
concentração residencial junto ao morro e na porção leste e junto à rótula pode estar no
tipo socioeconômico que se apropriou destes locais (mais baixas rendas).
Nota-se também que famílias de pescadores processam o pescado em sua
própria residência e vendem diretamente a restaurantes e bares. Esse tipo de negociação
inviabiliza a fiscalização sanitária, bem como a arrecadação de imposto sem este comércio.
Cabe salientar que a análise do plano básico de Desenvolvimento Turístico
de 1970 não apresenta o Bairro da Barra como presente na área de desenvolvimento
central, nem mesmo na delimitação das áreas urbanizadas ao longo das praias
no município.
2 CONSIDERAÇÕES TEÓRICAS SOBRE AS RELAÇÕES DO TURISMO

E MORFOLOGIA URBANA
2.1 A IMPORTÂNCIA DA PRESERVAÇÃO DAS PAISAGENS E DA IDENTIDADE

DO LUGAR
Apesar de intelectuais urbanistas lançarem idéias que reconheciam as relações

do ambiente construído com a natureza e a da planificação urbana com aquela ambiental
desde o início do século XX, foi apenas no início dos anos 60 do século XX que começaram
a surgir reações mais fortes contra a urbanística moderna “burocratizada” e “asséptica”,
e uma “redescoberta” dos valores visuais e fenomenológicos da paisagem urbana, fazendo
com que “a imagem e a paisagem” voltassem a constituir um campo autônomo de
investigação para os urbanistas e sociólogos urbanos (MORAES, 1998).
Nesse período, a importância da relação da paisagem com a qualidade de vida
começa a ser mapeada, e a relação entre natureza (ambiente) e sociedade humana
melhor pesquisada. Guidone (1979), ao analisar essas relações nas “sociedades
primitivas”, mostra que o espaço habitado é marcado por uma arquitetura vernacular
que, por mais “simples” que seja, estabelece uma relação simbólica do grupo com o
território circundante, fortalecendo vínculos e relações entre o mundo da natureza e da

cultura. Porém, a arquitetura em si não é a referência simbólica dessas sociedades,

e sim o “território” onde a aldeia se ergue, não sendo simplesmente um espaço onde o
grupo se reúne, mas também um instrumento da ordem social. A organização de lugares
representativos ou “espaços simbólicos”, dentro do território assumido pelo grupo, nestas
“sociedades primitivas”, dirige à utilização dos espaços conservando o equilíbrio entre
sua cultura e o próprio território.
Essa relação entre sociedade e território também pode ser bem compreendida
quando Norberg-Schulz (1979) introduz o conceito de “espaço existencial” como a síntese
da relação do homem com seu meio. Emprestando da filosofia de Heidegger o conceito
de “morar” como primeira “referência existencial”, e a de “morada” como a concretização
do “espaço existencial”, Schulz nos dá a dimensão pela qual a morada do homem – a
aldeia – torna-se o ponto de orientação e identificação primordial na sua relação com o
ambiente. Indo além neste raciocínio, Schulz chega a uma conceituação de “lugar”
como um espaço onde a vida acontece e se manifesta em todos os sentidos,
caracterizando-o através das relações estabelecidas com o homem: “Lugar é um espaço
que tem um caráter distinto” (SCHULZ, 1979, p.5).
Assim, entendemos que a estruturação de um determinado “lugar” com bases
fenomenológicas coloca um acento na questão da “identificação”. O reconhecimento
de sua própria identidade naquele lugar torna-se significativo. Esta identificação é a
base para o sentimento de “pertencimento” a um “lugar” concreto onde o indivíduo
possa “estar bem” e seguro física e psicologicamente (SCHULZ, 1979).
A constituição da identidade de uma população também se dá a partir da
forma como este grupo está inserido num contexto mais amplo. Este contexto compreende
aspectos históricos, sociais, que vão estabelecer as formas de relação do grupo com seu
entorno: “A construção da identidade se faz no interior de contextos sociais que determinam
a posição dos agentes e por isso mesmo orientam suas representações e suas escolhas”
(CUCHE, 1999, p.184).
Lembramos que essa identidade também se liga à construção da história do
lugar e não pode ser desvinculada da questão da preservação da memória e do patrimônio
histórico. Se existe a perda dos vínculos com o passado dentro da sociedade
contemporânea, com a destruição sistemática dos suportes (materiais e imateriais) da
memória coletiva, esta mesma sociedade desenvolve uma “percepção histórica” que
procura resguardar a sociedade desta perda definitiva do passado (DECCA, 1991). Desse
modo, ações voltadas ao resguardo dessa percepção são desejos recorrentes na sociedade
moderna, ainda que não explícitos. Cabe, portanto, encontrar e abrir canais de participação
para a manifestação dos desejos de evitar a “perda do passado”.
No contexto do Bairro da Barra, a omissão do poder público em não abrir
canais de comunicação adequados tem levado a um rompimento sistemático dos vínculos
culturais tradicionais daquela comunidade. A não valorização do âmbito histórico-cultural
tende a destruir o caráter distinto da comunidade e a romper as relações identitárias
homem-lugar.

2.2 O MERCADO TURÍSTICO EM BALNEÁRIO CAMBORIÚ: uma interpretação

Pode-se aferir, a princípio, que a cidade de Balneário Camboriú enquadra-se na
perspectiva de divulgação turística que parte essencialmente da condição de sua geografia
física através da balneabilidade de praias. Mas, por complementaridade ao programa de
veraneio e do turismo de “sol e mar” a cidade vem trabalhando na implementação de
“atrações construídas”, como arquiteturas e espaços de uso coletivo (via de regra privados)
que se veiculam nas mídias especializadas para a divulgação da cidade como um roteiro
turístico diferenciado (figuras 19 e 20). Dessa forma, mais que o papel oferecido pela
natureza, há um papel desenvolvido pela arquitetura e urbanização, que, devidamente
apropriado pelo city-marketing local, irá operar na lógica da construção da “bela” e “boa”
imagem do espaço, muito além, talvez, da própria qualidade deste espaço como uso.
As cidades de perfil turístico podem apresentar, em suas formulações espaciais,

dados que tanto devem atender ao turista como aos seus cidadãos. Assim, a conformação
dos espaços na cidade pode trabalhar sob condicionantes projetuais que se ligam muito
mais ao ideal da imagem da propaganda turística do que, necessariamente, a espaços
convenientes ao uso dos cidadãos.
Mas, ainda que se utilize essa prática de condicionar o projeto arquitetônico e
urbano na lógica “turística imagética”, muitos projetos poderão também inferir sobre
uma relação de identidade entre o cidadão e o lugar criado, construindo, assim, uma
noção de “pertencimento” do habitante para com lugares da cidade (ainda que, via de
regra, sejam pensados sob a lógica da imagem turística). Nesse sentido, o Bairro da
Barra pode operar na lógica da divulgação turística e da ocupação urbana com uma
provável ênfase na mercantilização do espaço.

2.3 A “URBANIZAÇÃO TURÍSTICA” E SEUS POSSÍVEIS EFEITOS NO TERRITÓRIO

DO BAIRRO DA BARRA
Os projetos de arquitetura e urbanização feitos para atender à mediação da
propaganda turística normalmente não levam em conta efetivos usos espaciais e fatos
urbanos ou arquitetônicos de caráter funcional.
Construídos com o intuito de divulgação da imagem para a economia turística,
esses projetos acabam sendo interpretados como referências de representação de toda
uma comunidade. A representação de lugares gerada pelo marketing turístico pode
operar uma divulgação “enganosa”, em que as qualidades do “produto cidade” são
hiperbolizadas e os defeitos são “escondidos”. Mas, muitas vezes, este city-marketing
tem incorrido por caminhos que não procuram ocultar todos os problemas da cidade,
pois, sob o “olhar” empresarial, isto pode causar melhor “impressão” e confiança do
que uma imagem de cidade perfeita, que pareceria falsa e artificial. De outra forma, o
city-marketing não procura apenas os investidores, mas a promoção do administrador
público, e servirá para demonstrar os resultados de seu trabalho, podendo contribuir
para a sua legitimidade ou não; e, com isto, para o aumento da “auto-estima” da
população local (SOUZA, 2002, cap. 8). É também nesta ênfase de promoção que o
Bairro da Barra pode criar e acentuar as morfologias observadas na cidade: distinção
material do diferente (pescador), como parece ser o modo já aculturado de inserção da
identidade do “bairro de pescadores”, como é conhecida a Barra. O espaço poderá
assumir manifestações culturais que se transformam em símbolos que, talvez, contribuam
para uma suposta “boa convivência” das diferenças socioeconômicas na cidade. O desafio
está justamente em traçar diretrizes para a inserção da comunidade local na economia
turística do município, sem quebrar seus valores tradicionais.
2.4 O USO MODERNISTA DA IMAGEM URBANA COMO EXPERIÊNCIA

MIDIÁTICA
Segundo Charles Jencks (1991), o espaço construído nos “moldes” modernistas
parecia não ser suficiente para informar e comunicar ao ocupante os fatos que o levariam
à mudança dos hábitos sociais estabelecidos. Era necessário expressar a função simbólica
da cidade moderna – as “funções segundas” ou conotativas, conforme Umberto Eco (1986),
superando-se a estrita funcionalidade: “[...] há uma nova tolerância para com a arquitetura
preparada para fazer gestos que vão além dela mesma” (CONNOR, 1993, p.61).
O ideal da conotação do espaço como comunicação em uma arte que é, por
definição, de massa (a exposição do edifício, a própria cidade), parece ter se deparado
com dois fatos interdependentes para elaboração do projeto na pós-modernidade – o
lócus e a transdisciplinaridade como métodos de abordagem. A segunda talvez surja
como forma de sanar certa ingenuidade modernista na crença do papel unívoco do
espaço em “solucionar” problemas sociais.
Para que a função conotativa se fizesse comunicar, era preciso lidar com um
repertório socioespacial “compreendido” pelos indivíduos onde se daria a intervenção;
daí decorre a análise atenta aos valores das gentes e do lócus e suas constantes
transdisciplinares.

Mas toda genialidade de um arquiteto ou um designer não poderá dar significado a uma
forma (nem dar forma a uma nova função) se não se apoiar em processos de codificação
existentes [...] a forma denota a função só com base num sistema de expectativas e hábitos
adquiridos, e, portanto, com um código (ECO, 1986, p.200).
Com a leitura social do lugar, surgem o valor da memória e cultura locais,
a recomposição do tecido urbano, restauração, revitalização, reciclagem dos centros
urbanos etc., como dados de intervenção. Enquanto espaço de significação, esses
projetos envolvem e (re)conhecem outras disciplinas e sintaxes, até então não
incorporadas (oficialmente) pela espacialidade dita modernista.
Nesse processo todo, as práticas de estetização simbólica do lugar podem se
transformar numa instrumentalidade em favor de alguns governos para gerenciar conflitos
sociais: assim, procura-se compensar as diferenças materiais entre os diferentes grupos
socioeconômicos através do patrocínio da característica cultural, que os identifica e
representa na sociedade como um todo.
[...] a competição interlocal não é apenas pela atração da produção, mas também pela
atração de consumidores, através da criação de um centro cultural, uma paisagem urbana ou
regional agradável ou outro artifício (HARVEY, cf. SANTOS, 1996, p.198).
Daí o surgimento de modalidades espaciais reconhecidas no mundo inteiro
pelo valor simbólico, tais como shopping-centers, centros de convenções, parques
temáticos, centros culturais e museus. Incluem-se, neste programa, a “vida” cultural, a
“boa” arquitetura, centros históricos preservados e com qualidade de segurança,
transportes coletivos e alternativos. De outra maneira, a qualificação desta natureza
também pode ser apropriada pelo mercado, principalmente pelo mercado imobiliário.
Aí, a “contenção”, “preservação”, “revitalização” dos assentamentos existentes passam
a estar em conformidade com a própria lógica desse mercado de especulação. Nesse
sentido, para o nosso objeto de estudo, o Bairro da Barra pode ser alvo de uma
“estetização” dos pescadores com seus hábitos e arquiteturas característicos, atendendo,
em primeiro plano, à “diversão” do turista em “admirar” a “cultura local” e, como
contrapartida, gerando o dinheiro para o grupo “admirado”.
CONCLUSÃO E PROPOSTA GERAL

Os resultados alcançados nesta pesquisa foram marcados essencialmente pelo
fortalecimento dos vínculos da população com seu território. O estímulo ao
desenvolvimento de atividades turísticas, as propostas de redesenho dos espaços públicos
e a tomada de consciência do valor do patrimônio histórico-cultural foram os principais
impactos positivos deste estudo. Incentivou-se também o reconhecimento e valorização
da paisagem histórica ainda como reforço da identidade da comunidade local.
Praticamente, o trabalho desenvolvido já começa a dar resultados. Apoiados
nos dados organizados pelo Programa de Extensão de Revitalização Histórico-Cultural
do Bairro da Barra da Univali (2004-2006), a equipe de professores defendeu, nas
audiências públicas de discussão do Plano Diretor do Município, a criação da Zona
Especial de Interesse Cultural do Bairro da Barra (ZEICBB). A aprovação desta proposta

materializou-se no artigo 35 (diretrizes da Política de Proteção do Patrimônio Cultural),

parágrafo VI (criação de Zonas Especiais de interesses Histórico, Arqueológico e
Paisagístico), e no artigo art. 132, que define a Zona de Ocupação Restritiva (ZOR – II)
da lei do Plano Diretor Participativo de Balneário Camboriú.
A proposta final oriunda do diagnóstico e análises elaboradas (figura 21) centra-
se nas questões viárias e de uso e ocupação do solo. Quanto aos aspectos viários, deve-
se considerar que o bairro, hoje, possui um grande fluxo de autos de passeio e ônibus de
veraneio que “cortam” o bairro em busca da via Interpraias (que garante acesso para as
praias que não estão em malha urbana consolidada). Dessa forma, a intervenção procura
estabelecer esta acessibilidade através de uma estrada vicinal já existente e da BR-101,
cortando o bairro São Judas, evitando o sobrecarregamento viário sobre o casco histórico
do Bairro da Barra. A viabilidade e implementação deste novo acesso pode se dar pelo
repasse de outorga onerosa aplicada em zona de expansão urbana como diretriz de
ocupação residencial e comercial; taxa de melhoria; repasses de orçamento, destinados
para tanto; e financiamento de órgãos ligados ao patrimônio urbano.
Ao longo das margens do rio Camboriú, no trecho do Bairro da Barra, sugere-se
a implantação de um sistema de áreas públicas de lazer que se anexa a uma área com
servidões (entre as casas dos pescadores); junto a este sistema, uma via carroçável
existente pode receber tratamento de “via parque” com diminuição de velocidade dos
autos, ciclovia, arborização, qualificação de caminhos de pedestres. Na acepção de
criar aquele novo acesso entre a BR-101 e a rodovia Interpraias, julga-se que haverá
diminuição de trânsito por esta via marginal, podendo até mesmo ser “fechada” em
finais de semana, uma vez que o uso do solo real acusa pouca existência de habitação.
A expansão urbana se dá por vetores de abrangência em áreas que já estão se
urbanizando ou urbanizadas, e a sugestão de gabaritos procura verticalizações para
zonas mais afastadas do centro histórico, ao mesmo tempo que garante as visualidades
de paisagem e do estuário.
A área adjacente ao rio, valorizada pelo seu contexto de implantação e uso,
deve ser preservada lançando-se mão de ferramentas urbanísticas como a transferência
de potencial construtivo para a área oeste do bairro, que tem sido valorizada pelo mercado
devido ao fácil acesso pela rodovia BR-101.
Espera-se, portanto, como ulterior desenvolvimento deste trabalho desenvolvido
a partir desta proposta geral, a possibilidade de ampliar a discussão das propostas de
requalificação do bairro dentro do âmbito do governo municipal e da criação de
mecanismos de apoio social e econômico à população local, no sentido de concretizar o
objetivo de valorizar os aspectos históricos culturais locais e incrementar a economia local
através do turismo.
É importante salientar que as propostas feitas para o contexto urbano do Bairro
da Barra podem ser uma experiência única no sentido da não estetização dos grupos
locais simplesmente como entretenimento visando ao mercado turístico.

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Rosa Moura, Diócles Libardi e Maria Isabel Barion
PONTO DE VISTA
INSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGIÕES
METROPOLITANAS: qual o sentido?
Rosa Moura*
Diócles Libardi*
Maria Isabel Barion*
Tendo em vista a preocupação que emerge da sociedade, governo e legislativo

paranaenses quanto à gestão das aglomerações urbanas, particularmente metropolitanas,
assim como a institucionalização de regiões metropolitanas (RMs), este trabalho pretende,
por um lado, oferecer subsídios à reflexão e busca de mecanismos democráticos e
abrangentes para a gestão desses espaços que transcendem os limites de um único
município, e, por outro, questionar a pertinência da disseminação de “regiões
metropolitanas”, conforme registram projetos de lei em tramitação.
É contínua a proposição, no âmbito do legislativo, de projetos de lei voltados à
institucionalização de novas “regiões metropolitanas”. Considerando que as assembléias
legislativas são verdadeiras caixas de ressonância da problemática e necessidades da
sociedade, esse acúmulo de projetos poderia estar revelando que o fato urbano das
aglomerações é uma realidade em várias porções do território paranaense. Entretanto, o
mapeamento dos projetos em tramitação mostra que muitas das unidades propostas estão
longe de configurar aglomerados. Não estariam, então, sendo movidas por alguma
inquietação por parte de municípios, talvez ligada à busca de alternativas ao desenvolvimento
regional, e canalizadas para a faculdade estadual de criação de unidades regionais?
Para discutir essas questões, o trabalho vale-se de estudos realizados por
pesquisadores do IPARDES, que vêm participando do debate nacional acerca da
identificação e análise dos espaços metropolitanos e aglomerações urbanas. Debate este
que coloca centralidade no âmbito da gestão articulada desses espaços, visando, com
base em experiências nacionais e internacionais, compreender seus limitantes e enfatizar
seus desafios.
Organiza a reflexão e recoloca em discussão duas ordens de questões:
(i) a criação das regiões metropolitanas, suas finalidades, abordagem teórico-conceitual,
e identificação e classificação das aglomerações paranaenses; e (ii) os desafios e limitações
postos ao processo de gestão das unidades criadas e modelos de gestão.
*Pesquisadores do Núcleo de Estudos Regionais e Urbanos do IPARDES.

Ponto de Vista Institucionalização de Regiões Metropolitanas: qual o sentido?
1 A INSTITUCIONALIZAÇÃO E SUAS FINALIDADES
1.1 RETOMANDO A HISTÓRIA DA INSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGIÕES

METROPOLITANAS
A institucionalização de regiões metropolitanas no Brasil surge como uma resposta
ao fenômeno da metropolização e suas conseqüências no que concerne à concentração
de população, atividades e renda, agudizando a desigualdade e a segregação em alguns
pontos do território nacional. Constituiu um conjunto de ações que combinaram a
identificação da situação problema, a institucionalização das áreas identificadas, a definição
do rol de serviços a serem contemplados, a destinação de recursos e a organização de
uma estrutura de gestão.
Esse conjunto de ações foi adequado? Até onde atendeu às necessidades efetivas
das regiões, quanto à complexidade de demandas que emergiam nas metrópoles?
O processo de institucionalização obedeceu a duas fases. A primeira, nos anos
1970, fez parte da política nacional de desenvolvimento urbano, relacionada à expansão
da produção industrial e à consolidação das metrópoles como lócus desse processo.
Reguladas por legislação federal, foram criadas nove RMs, incluindo os principais centros
nacionais – particularmente capitais de estados – e suas áreas de polarização direta,
constituídas por municípios integrantes da mesma unidade socioeconômica. Visaram à
realização de serviços comuns de interesse metropolitano,1 de modo a constituir uma
unidade de planejamento, e deveriam organizar-se sob um arcabouço padrão estruturado
em dois conselhos, o deliberativo e o consultivo (MOURA et al., 2004).
A segunda fase teve início com a Constituição Federal de 1988, que facultou aos
estados federados a competência de institucionalização de suas unidades regionais.
Findava um modelo considerado autoritário e centralista – que criou regiões sobre as
quais os estados federados não tinham autonomia para intervenção – e abriam-se
possibilidades de inserção das regiões metropolitanas em processos estaduais de
planejamento regional.
Além de “regiões metropolitanas”, a Constituição admitiu outras categorias de
organização regional, como as “aglomerações urbanas” e as “microrregiões”. Mantendo
e adequando os objetivos da etapa anterior, as unidades criadas deveriam integrar a
organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum,
conforme parágrafo 3.o do artigo 25 da Constituição Federal.
Pode ser identificada uma terceira fase, que se inicia nos anos 1990 e inaugura
um processo de associações supramunicipais, assim como a formação de redes nacionais
e agências de vocação urbana (AZEVEDO; GUIA, 2004).
1
Segundo a Lei Complementar 14/73: I - planejamento integrado do desenvolvimento econômico e social;
II - saneamento básico, notadamente abastecimento de água e rede de esgotos e serviços de limpeza pública; III - uso do
solo metropolitano; IV - transportes e sistema viário; V - produção e distribuição do gás combustível canalizado;
VI - aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental, na forma do que dispuser a lei federal;
VII - outros serviços incluídos na área de competência do Conselho Deliberativo por lei federal.

No âmbito da implementação de políticas de cunho metropolitano, essas fases

tiveram correspondência a momentos nos quais a União centralizou a regulação e o
financiamento, dispondo de recursos particularmente para as áreas de saneamento,
sistema viário e transportes urbanos, cabendo aos estados a responsabilidade formal
pelas políticas, em detrimento dos municípios. Nesta primeira fase o modelo proposto
funcionou razoavelmente, coordenado por órgãos metropolitanos que foram criados em
cada unidade institucionalizada.
Na segunda fase ocorreu a municipalização de políticas e de recursos, o que
dificultou a execução de investimentos e programas sob critério regional. Ao mesmo
tempo, houve um contingenciamento orçamentário para ações nas regiões e um
enfraquecimento dos órgãos metropolitanos, com a extinção de alguns.
A terceira fase caracteriza-se pela busca de alternativas de ações que superem
os obstáculos à gestão regional. No entanto, ainda esbarram nas limitações a um processo
articulado de gestão que responda aos objetivos das disposições constitucionais.
Considerando as três fases, o balanço atual mostra que no Brasil foram
institucionalizadas 26 RMs2 e duas regiões integradas de desenvolvimento (RIDE)3
polarizadas por capitais. Aglomerações urbanas e RIDEs também foram institucionalizadas
sobre unidades de menor porte e importância hierárquica secundária nas redes estaduais
de cidades. Na Região Sul, existem institucionalizadas três RMs no Paraná (RM de Curitiba,
Londrina e Maringá), seis em Santa Catarina, e, no Rio Grande do Sul, apenas uma –
talvez como demonstração de melhor compreensão conceitual, mantendo como
metropolitana apenas a unidade regional polarizada por Porto Alegre e, as demais, como
aglomerações urbanas.
Reproduzindo comportamento comum a muitas UFs brasileiras, no caso
paranaense inúmeros processos e indicações legislativas com o mesmo teor encontram-se
em tramitação no legislativo estadual, correspondentes a Ponta Grossa, Cascavel,
Apucarana, Foz do Iguaçu, Toledo, Campo Mourão, Umuarama, Paranavaí, Guarapuava,
Cornélio Procópio, Pato Branco, Francisco Beltrão, Irati.
Essa ampla gama de proposições chama a atenção para dois fenômenos: há
pouca clareza quanto ao que é de fato metropolitano ou para a existência de aglomerações
sobre as quais a preocupação quanto às funções públicas de interesse comum é mais
pertinente; ao mesmo tempo, há uma forte intenção em definir e formalizar regiões em
todo o território estadual.
Que compreensão o legislador tem quanto ao fenômeno metropolitano e à
metropolização? Com que critérios se formulam essas leis estaduais? Estaria claro que as
metrópoles e as aglomerações por elas polarizadas são resultado de processos e não
configurações definidas a partir de legislações? Como e para que se concebem as regiões?
2
As leis estaduais que vêm instituindo tais unidades mantêm em seu escopo orientações mínimas para
organização do sistema de gestão e, em alguns casos, além da área metropolitana, identifica áreas de expansão – nas
legislações do Estado de Santa Catarina, denominadas “área de expansão metropolitana”; nas do Estado de Minas
Gerais, “colar metropolitano”; na de Goiás, “região de desenvolvimento integrado”.
3
As RIDES estão previstas nos artigos 21, inciso IX, 43 e 48, inciso IV da Constituição Federal. Sua institucionalização
compete à União por envolver municípios de mais de uma unidade federativa.

A inexistência de critérios definidos pela lei maior ou por normas específicas

que traduzam conceitualmente as novas categorias institucionais e instruam demarcações
e classificações regionais tem levado à criação de unidades bastante distintas e, até
certo ponto, incomparáveis. Também permanecem ausentes projetos de regionalização,
por parte dos estados, o que ajuda a induzir distorções no âmbito da classificação e
delimitação dessas categorias.
Nesse contexto, cabe retomar os processos e efetivar a adequação conceitual,
criando parâmetros para distinguir aglomerações metropolitanas de não-metropolitanas?
Cabe realizar uma busca das configurações espaciais que de fato demonstram
expressividade e ainda não foram captadas por esse impulso de institucionalizações?
Cabe redefinir os limites das unidades já institucionalizadas e orientar a delimitação de
futuras unidades?
Quanto às primeiras indagações, as classificações nacionais dos centros da rede
urbana realizadas oferecem informações suficientes para a adequação conceitual das
unidades e identificação de novas espacialidades que polarizem unidades regionais.
Quanto à última, a delimitação da unidade deve, obrigatoriamente, levar em consideração
o que configura o fato urbano aglomerado, e o que transcende a ele. O reconhecimento
da diferença entre a porção aglomerada e as suas relações com um entorno imediato
contribui para a definição de mecanismos de gestão apropriados à heterogeneidade das
funções e intervenções a serem executadas.
1.2 A NECESSÁRIA CLAREZA CONCEITUAL
A redistribuição espacial da atividade econômica e os movimentos populacionais

delineiam, continuamente, reconfigurações no padrão de organização da rede de cidades.
Embora um discurso recorrente enfatize a necessidade de desconcentração, a concentração
segue sendo a marca predominante, porém já não restrita a poucas metrópoles, mas se
reproduzindo em espacialidades de diferentes formas. Essas configuram espaços de
ocupação que transcendem os limites político-administrativos de municípios, passando a
compor manchas contínuas e fortemente articuladas, exigindo o exercício das funções
públicas de interesse comum a mais de uma unidade administrativa.
Enquanto o fato urbano da configuração de aglomerados é facilmente identificável,
pela conformação física resultante, a natureza metropolitana e não-metropolitana suscita,
em muitos casos, incompreensão ou incorreção para quem visa à aplicação conceitual.
Ocorre uma apropriação generalizada da expressão “metropolitana”, adjetivando qualquer
ordem de aglomeração urbana e mesmo de conjuntos de municípios não-aglomerados,
desvirtuando, portanto, o conteúdo conceitual.
Enfim, o que é metrópole? O que é uma “região metropolitana”? Em que ela se
diferencia de uma “aglomeração urbana”?
Estudo realizado para o Ministério das Cidades (OBSERVATÓRIO, 2004), com a
participação do IPARDES, pontua e conceitua esses fenômenos, todos derivados da mesma
lógica, distinguindo-se pela natureza e grau de relações funcionais, e elenca alguns
conceitos fundamentais:

Aglomeração urbana: corresponde a uma mancha contínua de ocupação constituída por mais
de uma unidade municipal, envolvendo intensos fluxos intermunicipais com comutação diária,
complementaridade funcional, agregadas por integração socioeconômica decorrente de
especialização, complementação e/ou suplementação funcional. Pode ser derivada de
periferização de um centro principal por sobre municípios vizinhos; da conurbação entre
núcleos de tamanho equivalente ou não, mesmo sem periferia, polarizada por estes centros
urbanos; da incorporação de municípios próximos, independentemente de continuidade de
mancha, desde que mantenham relações intensas (IPARDES, 2000); ou ainda resultante do
“sítio geográfico (cidades geminadas)” (DAVIDOVICH; LIMA , 1975). Pode ter caráter
metropolitano ou não-metropolitano.
Metrópole: “Organismo urbano onde existe uma complexidade de funções capazes de atender
a todas as formas de necessidade da população urbana nacional ou regional” (SANTOS, 1965,
p.44). Corresponde à cidade principal de uma região, aos nós de comando e coordenação de
uma rede urbana que não só se destacam pelo tamanho populacional e econômico, como
também pelo desempenho de funções complexas e diversificadas (multifuncionalidade), e
que estabelecem relações econômicas com várias outras aglomerações. Concretiza-se por
uma extensão e uma densificação das grandes cidades (ASCHER, 1995). É considerada o lugar
“privilegiado e objeto de operação do denominado processo de globalização, ou seja, dos
mercados globais” (SOUZA, 1999), funcionando e evoluindo segundo parâmetros globais,
mas guardando especificidades “que se devem à história do país onde se encontram e à sua
própria história local” (SANTOS, 1990, p.9). As metrópoles diferenciam-se pela variedade de
bens e serviços que oferecem e pelo mercado de trabalho diversificado (VELTZ, 1996).
Pode-se incorporar à noção de metrópole características atribuídas às cidades globais, como os
lugares centrais, onde se efetivam ações de mercados e outras operações globalmente
integradas, ao concentrarem perícia e conhecimento, serviços avançados e telecomunicações
necessárias à implementação e ao gerenciamento das operações econômicas globais, bem
como ao acolhimento de matrizes e escritórios de empresas, sobretudo das transnacionais
(SASSEN, 1998), bancos e agências de serviços avançados de gerenciamento e de consultoria
legal, e de profissionais qualificados (COHEN, 1981, p.300), e por serem irradiadoras do
progresso tecnológico, como meios de inovações (SASSEN, 1998).
Aglomeração metropolitana: (ou área metropolitana): corresponde à mancha de ocupação

contínua ou descontínua diretamente polarizada por uma metrópole, onde se realizam as
maiores intensidades de fluxos e as maiores densidades de população e atividades, envolvendo
municípios fortemente integrados ou considerando parcialmente ou inteiramente área de um
único município. A densificação de atividades e populações acontece nas áreas metropolitanas
(KNOX; AGNEW, 1994). (OBSERVATÓRIO, 2004, p.7 e 8).
A aglomeração metropolitana polariza o que poderia vir a ser institucionalizado

enquanto uma “região metropolitana”, que poderia ser maior ou idêntica à aglomeração,
mas sempre decorrente de uma ação programática por parte do Estado. O estudo adota
essa conotação institucional, salientando que “região metropolitana” “corresponde a uma
porção definida institucionalmente, como, no Brasil, as nove RMs institucionalizadas pela
lei 14 e 20/73 ou as atuais definidas pelas legislações dos estados brasileiros, com finalidade,
composição e limites determinados” (OBSERVATÓRIO, 2004, p.8).
O referido estudo, entretanto, considera que a “absorção legal do termo ‘região
metropolitana’ e a materialização da faculdade constitucional de forma indiscriminada
esvaziou de conteúdo o conceito consagrado de região metropolitana na sua

correspondência ao fato metropolitano” (p.8) Ou seja, sem uma finalidade predefinida o

recorte institucional perde o sentido, criando uma embalagem sem conteúdo.
O estudo “Caracterização e Tendências da Rede Urbana do Brasil” (IPARDES,
2000, IPEA, 2002),4 no caso paranaense, identifica aglomerações de diferentes escalas
porém semelhante complexidade. Além de hierarquizar os centros do Brasil, o estudo
distingue as aglomerações urbanas de caráter metropolitano ou não-metropolitano.
As aglomerações identificadas no Paraná, sob critérios nacionais, são a metropolitana
de Curitiba e as urbanas de Londrina, Maringá e Cascavel. Essas aglomerações são
polarizadas por centros que ocupam as principais posições na escala da rede urbana do
Brasil, apresentada pelo estudo, quais sejam: metrópole nacional (Curitiba), centro regional
(Londrina) e centro sub-regional 1 (Maringá e Cascavel).
A classificação dos espaços urbanos composta para o Ministério das Cidades
(OBSERVATÓRIO, 2004) reitera essa seqüência hierárquica. Identifica seis categorias de
espaços, que expressam uma hierarquia, nas quais a RM de Curitiba classificou-se na
categoria 3; a RM de Londrina na categoria 5, e a RM de Maringá, na 6. Apenas as
categorias de 1 a 4 foram consideradas como “metropolitanas”.
Outras aglomerações de menor escala também são apontadas por representarem
processos de intensa dinâmica e conformação de continuidade de mancha de ocupação
ou tendência a ela. É o caso das aglomerações urbanas de Ponta Grossa, de Foz do
Iguaçu, neste caso desenvolvendo estreitas relações com cidades vizinhas do Paraguai e
da Argentina, e da ocupação contínua litorânea, articulando espacialmente municípios
dentre aqueles com as maiores taxas de crescimento do Estado (IPARDES, 2000). Além
dessas, chama ainda a atenção a existência de aglomerações fronteiriças, como os
espaços contínuos entre cidades, por vezes cortados pela presença de um rio, porém
sem causar impedimento ao constante fluxo entre as mesmas. São exemplos as
aglomerações de fronteira de Mafra/Rio Negro, União da Vitória/Porto União, entre
outras de menor porte porém não menor importância.
Independentemente de a natureza ser metropolitana ou não-metropolitana, o
fenômeno da configuração de aglomerações remete ao desafio de aprofundar o
conhecimento de suas características, da diversidade e heterogeneidade de municípios,
da celeridade nas transformações, e a busca de mecanismos que viabilizem sua gestão.5
1.3 RMs DO PARANÁ

Análise do nível de integração do município à dinâmica da aglomeração
(OBSERVATÓRIO, 2004) observa que algumas unidades – particularmente referentes às
RMs já consolidadas, dos anos 1970 – incorporam nos limites institucionais da unidade
exatamente o conjunto de municípios que demonstra indicativos da coesão metropolitana
4
Esse estudo foi desenvolvido em rede nacional, decorrente de convênio entre o IPEA/UNICAMP/IBGE, com
participação de instituições regionais, dentre as quais o IPARDES, na coordenação das análises da Região Sul.
5
Estudos mais detalhados sobre as aglomerações paranaenses são encontrados em IPARDES (2005), Deschamps
(2004), Delgado, Deschamps e Moura (2004), referentes à Região Metropolitana de Curitiba; e Moura e Werneck (2000),
sobre a ocupação contínua litorânea.

e níveis mais intensos de integração na aglomeração, integração esta entendida como o

adensamento de fluxos econômicos e populacionais ou a realização de funções
estratégicas ao funcionamento da aglomeração (mapa 1). Outras unidades são compostas
por dois conjuntos de municípios: os mais fortemente integrados, situados, em geral, ao
redor do pólo metropolitano, e aqueles com níveis mais fracos de integração a essa
dinâmica, trazendo para a unidade institucionalizada municípios praticamente à margem
dos processos peculiares do fenômeno urbano do aglomerado.6
As três unidades institucionalizadas no Paraná possuem uma heterogeneidade
muito nítida entre os municípios integrantes, estando em grande parte classificados nos
níveis baixo e muito baixo de integração à dinâmica da aglomeração (quadro 1). Isso
evidencia que, embora o estatuto legal os agregue numa unidade comum, denominada
“região metropolitana”, poucos fazem parte da dinâmica da aglomeração configurada,
de fato, para a qual se justificam mecanismos de ação articulada para a gestão de
funções públicas de interesse comum. Os demais municípios compõem a região polarizada
por essa aglomeração. Para o conjunto como um todo, justificam-se ações na direção da
gestão regional para o desenvolvimento. Ações estas que devem emanar de uma política
de desenvolvimento regional para o Estado.
Como o estudo aponta que os níveis de médio a muito alto são os que
efetivamente se integram à dinâmica da aglomeração, no caso da RM de Curitiba o
aglomerado metropolitano se configura por 14 entre os 26 municípios que compõem a
unidade formal. Entre esses 14, além do pólo, apenas sete municípios combinam taxas
de crescimento populacional elevada, alta densidade populacional, fluxos e proporções
de deslocamentos pendulares elevados, as menores proporções de ocupação em
atividades agrícolas e as maiores participações na renda regional, além da localização
de atividade estratégica do ponto de vista metropolitano, como o caso da presença de
aeroporto internacional. Os demais, alguns são tipicamente cidades-dormitórios, outros
já apontam tendências de incorporação em curto prazo a essa dinâmica, e outros ainda
apresentam características tipicamente rurais.
6
Além da imprecisão na aplicação de conceitos e assincronismo entre os limites estabelecidos nas leis e o
espaço configurado efetivamente pelas aglomerações, há um movimento contínuo de inserção de municípios nas
unidades já criadas, muitas vezes derivado mais da diversificação de interesses políticos que das transformações
inerentes à própria dinâmica regional, além das sucessivas emancipações, fazendo com que os perímetros regionais
estejam em constante mutação.

Jardim
136
Olinda Itaguajé
Diamante
Santo Paranapoema Santa
do Norte Antônio Inês Lupionópolis
Marilena Itaúna do Caiuá Inajá Santo Porecatu
do Sul Terra Rica Inácio
São Pedro Centenário Alvorada
Nova do Sul
Porto do Paraná São João do Sul
Rico Londrina Cafeara Primeiro
do Caiuá Paranacity Color ado Florestópolis de Maio
Nossa Senhora
Guair açá das Graças
Loanda Miraselva Sertaneja
Paranavaí Guaraci Bela Vista Itambaracá
Cruzeiro do Sul Lobato
Prado Leópolis Andirá Cambar á
Ponto de Vista
do Paraíso Sertanópolis
Querência Santa Ferr eir a
do Norte Cr uz de Santa Fé Jaguapitã Rancho Santa
Uniflor
Monte Flórida Alegr e Mariana Barra do Jacaré
Amapor ã Munhoz
Castelo Santa Santa Planaltina Atalaia Cambé
Isabel Nova Aliança Alto Paraná de Mello
Bandeirantes Jacarezinho
do Ivaí Mônica do Paraná do Ivaí Tamboara Ângulo
Pitangueiras Ibiporã Uraí Cor nélio
Nova Esperança Iguaraçu Ribeirão
Mirador Paraíso Presidente Rolândia Jataizinho Procópio Santa Amélia ESTADO DO PARANÁ
do Norte Castelo Astorga Nova Santo Antônio Clar o
São Carlos Branco Mandaguaçu América da Platina
Ivaté Douradina Tapira Guaporema do Ivaí Floraí Abatiá
São Manoel Sabáudia da Colina
Cidade do Paraná Maringá Assaí
Icaraíma Nova Ribeir ão
Nova Gaúcha Japurá São Jor ge Arapongas São Sebastião Fátima do Pinhal Guapirama MUNICÍPIOS SEGUNDO NÍVEL
Olímpia Ourizona da Amoreira Joaquim Carlópolis
Indianópolis do Ivaí Paiçandu Mandaguari Jundiaí
Rondon Sarandi Londrina Távora DE INTEGRAÇÃO NA
Santa Cecília Santo Antônio do Sul
São Tomé Doutor
Alto Paraíso Maria Helena do Pavão do Paraíso DINÂMICA DA AGLOMERAÇÃO
Camargo Floresta
Marialva Apucarana ConselheiroQuatiguá
Jussara Ivatuba Jandaia Nova Santa Congonhinhas
Bár bara Mairinck Salto do
Umuarama do Sul RMs DE CURITIBA,LONDRINA e MARINGÁ
Cambira Califórnia SiqueiraItararé
Esperança Tapejara Terra Boa Itambé Bom Sucesso Campos
Cianorte São Jerônimo Jaboti Santana
São Jorge Nova Xambr ê Cruzeiro Engenheiro Marumbi Novo
do Oeste Itacolomi Marilândia da Serra Tomazina do Itararé
do Patrocínio Beltrão Ibaiti Japira Nível de integração (RM institucionalizada)
Quinta Rio Bom do Sul Tamar ana
do Sol São Pedro Kalor é Wenceslau Pólo
Pérola
Tuneiras do Oeste Sapopema Figueira Braz
Cafezal Fênix do Ivaí Mauá da Serr a São José Muito Alto
Altônia Per obal da Boa Vista
do Sul Peabiru Bor razópolis Pinhalão Alto
São João
Araruna Faxinal Médio
Barbosa do Ivaí Curiúva
Mariluz Moreira Sales Ferr az Lunardelli Cruzmaltina Baixo
Francisco Iporã Alto
Campo Mourão Cor umbataí Lidianópolis Arapoti
Alves Piquiri Ventania
muito Baixo
Janiópolis Farol do Sul
Godoy Grandes Ortigueira Não inserido em RM
Brasilândia Jardim Alegr e
Goioerê Moreira Rios
Guaíra Terra Roxa do Sul Boa Telêmaco Borba Aglomeração Urbana ou Metropolitana
Formosa do Quarto Rancho Esperança Ivaiporã Rosário
Palotina Oeste Centenário Alegre do Ivaí
(segundo IPEA, 2002)
d'Oeste Iretama Rio Branco Sengés
Mamborê Ar apuã Arir anha do Ivaí Jaguariaíva
Jesuítas Luiziana do Ivaí
Nova Maripá Jur anda Imbaú
Santa Assis Iracema Nova Tebas Piraí do Sul
Mercedes Chateaubriand do Oeste
Rosa Manoel Ribas
Nova Ubiratã
Marechal Aurora Roncador
Cândido Quatro Reserva
Campina
Pato Rondon Pontes da Lagoa Cândido de Abr eu Tibagi
Br agado Anahy Doutor Ulysses
Toledo Tupãssi Cafelândia Nova Cantú Pitanga
Mato Rico
Entre Rios Iguatu
do Oeste
Cor bélia Adrianópolis
São Ouro Verde
José das Br aganey Altamira Castro
do Oeste
Palmeiras do Paraná
Palmital Santa Maria Car ambeí
Laranjal Boa Ventura Cerro Azul
Diamante Campo do Oeste de São Roque
d'Oeste São Pedro Santa
do Iguaçu Bonito Tunas do Paraná
Santa Helena Tereza Diamante Ivaí
Ipiranga
Vera Cruz do Oeste do Sul Turvo
do Oeste Cascavel
Marquinho Campina
Itaperuçu Rio Branco
Missal Ramilândia Goioxim
do Simão do Sul Bocaiúva
Ibema Guaraniaçu Ponta Grossa
Guamiranga Imbituva do Sul
Itaipulândia Campo Guaraqueçaba
Catanduvas Nova Laranj eiras Magro Campina Grande
Medianeira Prudentópolis Teixeira Almirante
Céu Azul Lindoeste Cantagalo do Sul
Espigão Soar es TamandaréColombo
Alto do Campo Largo Antonina
Matelândia Laranjeiras G uarapuava
São Miguel Iguaçu Quatro Barras
Santa Boa do Sul Virmond
do Iguaçu Vista da Três Quedas Pinhais
Santa
Lúcia Aparecida
Barras do Palmeira
Capitão do Iguaçú Irati Curitiba Piraquara
Terezinha Leônidas Mar ques Paraná Fernandes Porto
Serranópolis Candói Balsa Nova
de Itaipu Rio Bonito Pinheiro Amazonas Morretes
do Iguaçu
Nova Pr ata do Iguaçu Porto Paranaguá
Foz do Iguaçu Cruzeiro Bar reiro Araucária São José
do Iguaçu Boa do Iguaçu São Jorge
São João dos Pinhais Pontal do
Capanema Esperança Inácio Martins Rebouças
d'Oeste Foz do do Triunfo Fazenda Paraná
Realeza do Iguaçu
Sulina Saudade Jordão Rio Grande
do Iguaçu Rio Azul
Planalto Santa Salto Dois Contenda
Izabel do Lontra Vizinhos Lapa
Chopinzinho Pinhão Matinhos
do Oeste São João Reserva
Pér ola Mandir ituba Guaratuba
Enéas do Iguaçu Quitandinha
d´ OesteBela Vista Verê Mallet
da Caroba Nova São Mateus do Sul Tijucas
Ampére EsperançaMarques Cr uz Machado Antônio do Sul
do Sudoeste Itapejara Olinto Campo do
Pranchita d´ Oeste Coronel Vivida Mangueirinha Agudos
Pinhal de Bom Tenente
São Bento Francisco Beltrão Paulo Frontin do Sul
Santo Antônio Sucesso
Manfrinópolis do Sul União da Rio Negr o
do Sudoeste Piên
Salgado Vitória
Bom JesusFilho Honór io Serpa Cor onel
Domingos Bituruna Paula Freitas
do Sul Renascença Pato Branco Porto
Flôr da Serr a Soares Vitória
Bar racão do Sul Marmeleiro
Vitorino
Mariópolis
Clevelândia
Palmas General
Carneiro
FONTE: OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES (2005)

BASE CARTOGRÁFICA: SEMA (2004)
Institucionalização de Regiões Metropolitanas: qual o sentido?
REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.129-143, jul./dez. 2006

As RMs de Londrina e Maringá configuram aglomerações com pequeno número

de municípios integrados à dinâmica urbana do aglomerado, como evidencia a presença
de apenas dois municípios classificados entre os níveis médio e muito alto, em ambas as
RMs – Cambé e Ibiporã, na primeira; Sarandi e Paiçandu, na segunda. As principais
características dos demais municípios remete a indicadores de baixa densidade
demográfica, reduzido crescimento populacional e pequenos fluxos de trocas para trabalho
e/ou estudo em município diferente do de residência, assim como proporções mais elevadas
de ocupação em atividades rurais.
A questão que se coloca é: as unidades institucionalizadas desenvolveram
mecanismos de gestão que contemplem essas heterogeneidades? Há ações adequadas
ao planejamento, organização e execução de funções públicas de interesse comum dos
espaços efetivamente aglomerados? Há exercícios de articulação dos demais municípios
na busca de capacitá-los à maior integração à dinâmica do aglomerado? Há estratégias
de desenvolvimento para essas unidades, enquanto “regiões”? Há estratégias estaduais
que contemplem essas unidades, em suas peculiaridades interiores e suas relações com
outras unidades e com o desenvolvimento do Estado como um todo? No caso dos
complexos urbanos, as unidades regionais, circunscrevendo apenas partes deles, não
estariam criando fragmentos formais que contribuem com a dificuldade de integração
entre os municípios, inviabilizando a solução de problemas de âmbito regional?
2 IMPASSES DA GESTÃO E SOLUÇÕES ALTERNATIVAS
2.1 DESAFIOS E LIMITAÇÕES À GESTÃO DAS UNIDADES

INSTITUCIONALIZADAS
No início dos anos 1980, numa leitura crítica às leis 14/73 e 20/74, que instituíram
o primeiro conjunto de RMs brasileiras, Eros Grau (1983) apontava aspectos que necessitavam
reparos, dentre os quais se destacam a atribuição de encargos aos Estados, desacompanhada
de outorga de recursos; a uniformidade de tratamento conferido a distintas regiões e
situações; e a não-indicação de uma estrutura definida para as entidades metropolitanas.
A crítica concluía pela “inadequação e inviabilidade operacional das soluções adotadas”
pelas leis. O autor encaminhava à reforma constitucional alguns problemas primordiais,
como a compatibilização do estabelecimento das regiões metropolitanas ao princípio da
autonomia municipal; a prestação dos serviços de interesse comum apenas em regimes de
associação intermunicipal; e a indispensável instituição de um poder normativo metropolitano,
definidor de disposições referidas ao desenvolvimento e à prestação de serviços comuns –
poder este que não emana de uma estrutura meramente administrativa (MOURA et al.,
2004). Tais problemas sobrevivem e incomodam.
Com a Constituição de 1988, o tema RMs foi introduzido no corpo da Lei
fundamental e incorporado pelas constituições dos estados brasileiros com relativo destaque
ao destinarem capítulos exclusivos à organização regional. No entanto, a nova competência
dos estados permanece carente de construção social e política para absorção do significado
do fato metropolitano e da necessidade de ação conjunta – entre poderes, esferas de
governo e sociedade – para a execução das funções públicas de interesse comum.

Tanto em relação à sistemática de gestão das RMs instituídas nos anos 1970,
quanto das constituídas pelos estados após 1988, permanecem entraves para a consolidação
de modelos operacionais capazes de responder às necessidades da gestão compartilhada,
conforme MOURA et al. (2004):
i) a organização da gestão apoiada nos conselhos consultivos e deliberativos,
das leis anteriores, não se mostrou operacional. Mesmo assim, muitas
das novas legislações incorporaram disposições quanto a modelos similares.
A estruturação de órgãos técnicos para planejamento e gestão
metropolitana também encontrou limitações, tanto que, entre as primeiras
RMs instituídas, poucas mantiveram esses órgãos em funcionamento,
mesmo assim precariamente;
ii) as unidades regionais não se ancoram em um arcabouço institucional
que efetivamente estruture sua complexa dinâmica. Reconhecidamente,
são espaços de expressão econômica e social, porém não de direito, pois
não circunscrevem territórios aptos a normatizar, decidir ou exercer o poder,
situando-se num hiato entre a autonomia do município – reforçada na
Constituição de 1988 – e a competência da União quanto à gestão para
o desenvolvimento;
iii) a simples instituição de unidades regionais cria apenas um recorte, uma
embalagem, que nem sempre reflete uma configuração espacial.
Tampouco induz ao estreitamento de relações entre segmentos que
consolidam uma dimensão política com efetivo poder regional – possível
apenas se legitimamente articulada entre as forças que produzem o espaço,
corporificando uma unidade de gestão (MOURA, 2002);
iv) a realização de pactos social e territorial esbarra na fragilidade do complexo
ambiente jurídico-institucional das regiões, sob pressão de hegemonias e
poder político e de disputas político-partidárias, que prejudicam a tomada
de decisões de âmbito regional. Conflitos são parte da realidade, ocorrem
e devem ocorrer em qualquer circunstância. Daí, a presença do Estado é
fundamental, para extrair dos conflitos soluções e alternativas para ações
que melhorem o coletivo;
v) a dispersão de agências e estruturas setoriais responsáveis pelo
planejamento e execução das funções públicas de interesse comum,
a fragmentação governamental e a superposição de leis e decretos
têm dificultado, senão inviabilizado, a eficácia do planejamento e
gestão metropolitanos;
vi) a descentralização em curso, especialmente no que se refere às políticas
de cunho social, não considera o âmbito regional inerente a elas, reforçando
a visão estritamente local. Ademais, as soluções adotadas isoladamente
por municípios são muitas vezes impróprias às exigências extramunicipais;

vii) a ausência de projetos estaduais integrados de regionalização agrega-se

ao caráter político que vem induzindo à formalização de unidades
regionais. O resultado são distorções no âmbito da finalidade e
hierarquização das categorias, além de que são criadas as unidades
“metropolitanas”, mas sem instrumentos e mecanismos de gestão
condizentes às suas necessidades. Esses espaços, ao transporem fronteiras
político-administrativas, tornam anacrônicos os instrumentos tradicionais
de planejamento e gestão urbana (municipais);
viii) a escala espacial da realização dos processos de produção, das demandas,
dos serviços a serem oferecidos está cada vez mais interligada por um
universo de relações em redes, abrigando funções locais, regionais,
nacionais e até globais, o que reflete, portanto, uma dimensão que
transcende ordens uniescalares (VAINER, 2002; RIBEIRO; DIAS, 2001). É
necessária, portanto, uma visão transescalar nas abordagens analíticas e
na construção de estratégias políticas;
ix) há uma transferência simplista de alternativas locais, discursos e práticas
ao âmbito dos espaços urbano-regionais, numa reprodução indevida à
complexidade de relações destes. As redes de instituições locais, em nível
nacional, visando à troca de experiências para o enfrentamento dos
problemas urbanos, quase sempre são dirigidas a problemáticas específicas
ou à tentativa de otimizar recursos e conquistar resultados imediatos.
A ênfase recai no “localismo”, como se a escala local tivesse poderes
ilimitados (VAINER, 2002; BRANDÃO, 2003), negligenciando as questões
estruturais do país, estados e regiões.
Os consórcios, comitês ou associações supramunicipais, em parcerias que se
disseminam envolvendo municípios e, algumas vezes, o Estado e a iniciativa privada,
são apontados como movimentos “recentralizadores” (ROLNIK; SOMEKH, 2000). Alguns
são exemplares, como o Consórcio do Grande ABC.7 A maioria, contudo, restringe-se a
subespaços da aglomeração, segmentados em recortes temáticos, territoriais e interesses
políticos, pouco representativos das organizações e das demandas efetivamente regionais
e coletivas.
Essas iniciativas são enfraquecidas por não deterem o poder de controle dos
organismos institucionais e dos recursos necessários à implementação das suas decisões,
rebatendo, ainda, em um Estado não organizado a partir de um projeto global que inclua
a definição de diretrizes nacionais comprometidas com o controle social das políticas
públicas – a despeito de ser a gestão de responsabilidade do Estado, envolvendo direitos
individuais e coletivos (presentes e futuros) que garantam a redução de desigualdades
socioespaciais, o alcance da cidadania e o efetivo alargamento da democracia.
7
Consórcio intermunicipal representativo de um processo de integração regional, em funcionamento desde o início
da década de 1990. Congrega sete governos municipais, além de entidades públicas e privadas da região. Associa-se a uma
Agência de Desenvolvimento Econômico e, a despeito dos conflitos e embates, vem apresentando resultados satisfatórios
no que concerne a ações cooperadas entre os municípios, o Estado e a sociedade civil.

Esses mecanismos de cooperação enfrentam, além de problemas institucionais,

problemas de financiamento. Adotados pelos gestores como recurso para superar, de
forma cooperativa, dificuldades na execução das novas funções assumidas, esses
mecanismos carecem de instrumentos de cooperação adequados a diferentes escalas
territoriais e aos múltiplos objetivos aos quais se destinam, assim como de legislação que
discipline a gestão associada entre diferentes níveis da Federação.
A lei dos consórcios (Lei Federal n.º 11.107/05) recentemente aprovada, com
vistas à realização de objetivos de interesse comum não só entre municípios, mas também
com estados e União, vai garantir maior e mais duradoura estabilidade institucional
entre municípios associados.
Além dos consórcios, inúmeros modelos de gestão vêm sendo postos em prática,
representando diferentes posturas assumidas no âmbito dos estados, no que se refere à
razão ou finalidade da formalização de regiões, ou dos municípios, na busca de soluções
para a complexidade dos problemas comuns. Destacam-se, entre eles, experiências de
planejamento horizontalizado, nos quais não só o órgão metropolitano assume funções
de coordenação de projetos e programas, como estruturas mais simples ou mais
complexas, mais abertas à participação ou seletivas nos interlocutores são criadas para
todo o território estadual.
Algumas em curso, outras por terem escrito momentos históricos importantes na
efetivação da gestão democrática, essas experiências devem ser analisadas e colocadas
em discussão, como subsídio à formulação de novos modelos, orientação a pactos territoriais
ou estruturação de esferas participativas de gestão.
Assim, o desenho atual da gestão metropolitana, colocado na Constituição, contém
entraves de natureza institucional, política e de financiamento. Ainda não se tem clareza de
como enfrentar a questão sob o desenho institucional posto, sem a repactuação da federação
em torno da questão metropolitana. Os recortes metropolitanos criados não vêm a constituir
uma dimensão política, além de que há uma gama de regiões sem um arcabouço que as
estruture enquanto espacialidades articuladas. A falta de uma fonte de recursos permanente
que apóie uma política nacional metropolitana é uma questão que tem de ser enfrentada,
como outros mecanismos de financiamento possíveis, além de fundos etc.
Esses fatos se agravam diante da inexistência de uma identidade ou uma
percepção da dimensão metropolitana, uma ausência da “consciência metropolitana”,
que se configura na insignificante existência de pressão popular para a criação e
implementação de programas e políticas pertinentes, reforçando a baixa prioridade política
reservada ao tema (BRASIL, 2003).
Recomenda-se uma busca de tais experiências, mas antecipa-se a importância de
se analisar os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES), do Rio Grande do Sul,
e suas relações com a prática do orçamento participativo; os Fóruns Catarinenses de
Desenvolvimento Regional, bastante ajustados aos moldes do “princípio gestionário”, voltados
a estabelecer acordos entre as organizações públicas e privadas da região (pacto social) e
entre os municípios (pacto territorial); o Consórcio do Grande ABC paulista; além de
alternativas paranaenses, como o projeto Arco Norte, na região Norte Central do Estado, e
as agências de desenvolvimento regional em articulação em algumas regiões do Paraná.

3 NOSSO PONTO DE VISTA

É imperativo e inadiável discutir as finalidades de criação e os modelos alternativos
à gestão de unidades regionais. É também imprescindível enfrentar e superar os limites
jurídicos, administrativos, políticos e financeiros, exaustivamente expostos em tantos
estudos, caso se mantenha a gestão como a finalidade institucional das unidades.
O movimento contínuo de institucionalização de RMs pode estar resultando
mais da falta de estratégias e políticas de desenvolvimento regional que de movimentos
autênticos e representativos das regiões, na busca de organização do espaço, ou da
existência de aglomerações urbanas que exijam ações conjuntas para o exercício das
funções públicas de interesse comum.
Criar uma RM pode estar representando a apropriação de uma disposição
constitucional, na perspectiva de formalizar um recorte territorial que pode vir a tornar-se
prioritário a linhas de financiamento e investimentos, transferências especiais, entre
outros. De modo geral, as estruturas previstas no corpo das leis que instituem “regiões
metropolitanas” no Paraná apenas reproduzem o cenário de conselhos, repetindo formatos
antigos e ineficazes. Sem uma política regional efetiva, coordenada pelo Estado, essa
formalização cria arcabouços sem conteúdo interior, já que as estruturas de gestão e as
finalidades dispostas nas leis não saem do papel.
Organizar e articular as ações públicas em espaços com ocupação física contínua
e densas relações intermunicipais, para a prática das funções públicas de interesse comum,
é necessário e urgente. Esses são uns entre a diversidade de espaços que se configuram
com dinâmicas próprias e distintas, especificidades e peculiaridades que exigem diferentes
abordagens de planejamento e gestão.
Assim, sem uma política de Estado voltada ao desenvolvimento regional ou
sem a efetiva consciência e diferenciação do sentido e da problemática da gestão regional
do desenvolvimento e da gestão das funções públicas de interesse comum, a aplicação
da lei pode tornar-se inócua.
Formuladas e implementadas políticas de desenvolvimento regional, o uso da
faculdade constitucional poderia consolidar recortes programáticos, isentando as regiões
das flutuações políticas locais. Aí, sim, a instituição das RMs e das demais categorias
constitucionais passariam a ter sentido.
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Rosa Moura, Diócles Libardi, Sandra Terezinha da Silva e Maria Isabel Barion
Notas de Pesquisa
OS VÁRIOS PARANÁS:
diversidade, desigualdade e inserção
diferenciada na divisão social do trabalho*
Rosa Moura**
Diócles Libardi**
Sandra Terezinha da Silva**
Maria Isabel Barion**
A pesquisa em desenvolvimento no Núcleo de Estudos Regionais e Urbanos do

IPARDES apresenta seus primeiros resultados nas publicações: Os Vários Paranás: estudos
socioeconômico-institucionais como subsídio aos Planos de Desenvolvimento Regional
(IPARDES, 2005, 223p., mapas e tabelas anexos); Os Vários Paranás: identificação de
espacialidades socioeconômico-institucionais como subsídio a políticas de desenvolvimento
regional (IPARDES, 2006, 90p.); Os Vários Paranás: linhas de ação para as dimensões
econômica, social e institucional: subsídios à política de desenvolvimento regional
(IPARDES, 2006, 42p.).
Os resultados apontam para um território diverso, concentrado e desigual,
compondo espacialidades com certo grau de homogeneidade em seu interior – relevantes,
sob o ponto de vista socioeconômico e institucional, ou socialmente críticas, pela carência
e deficiência expressas em indicadores sociais –, cuja integração resulta da história e
sustenta a dinâmica do território como um todo. Ao captar a diversidade e caracterizar
as várias espacialidades, fornecem subsídios à formulação de uma política de
desenvolvimento regional para o Estado.
Essa configuração espacial heterogênea não é específica do Paraná, mas
decorrente da natureza do modo de produção vigente: concentrador, seletivo e excludente.
A dinâmica engendrada por esse modelo adentra o Paraná, que se insere na divisão
social do trabalho especialmente a partir de seu potencial em recursos naturais. Ao
longo do tempo, o Estado consolidou seu papel centrado na exploração desses recursos
e na agroindustrialização e, mais recentemente, na incorporação de segmentos modernos
e internacionalizados da indústria. A integração do Paraná à dinâmica da economia do
Brasil e, com este, à do mundo, dá-se heterogeneamente, tornando diferentemente
*Esta pesquisa contou com a coordenação técnico-metodológica de Carlos Antônio Brandão, da Universidade
Estadual de Campinas (UNICAMP).
Além dos autores desta nota, participaram dessa pesquisa os técnicos do IPARDES: Nelson Ari Cardoso, Fernando
Raphael Ferro de Lima e o acadêmico de economia Ricardo Kingo Ingo.
**Pesquisadores do Núcleo de Estudos Regionais e Urbanos do IPARDES.

Notas de Pesquisa Os Vários Paranás: diversidade, desigualdade e inserção diferenciada na...
integradas as partes de seu território. A heterogeneidade percebida resulta do movimento

do capital no espaço, buscando mercados, selecionando localizações, excluindo
segmentos ou municípios, enfim, organizando, a seu modo, a distribuição da atividade
econômica, diversificando, especializando, e até mesmo relegando.
Para a compreensão e identificação das diversas espacialidades presentes no
Paraná, a pesquisa tomou como fio condutor a divisão social do trabalho, categoria
capaz de mediar o entendimento entre o processo de desenvolvimento em geral e o
desenvolvimento específico de uma economia e sociedade particulares. As distintas
espacialidades respondem por diferentes papéis na divisão social do trabalho, tanto
externa quanto internamente ao Estado. São notórios os espaços de mando e os espaços
de obediência, conforme noção de Milton Santos, assim como as relações sinérgicas a
partir dos principais centros urbanos e das porções fronteiriças.
Espacialmente, as situações percorrem um amplo espectro, abarcando desde
grandes conjuntos de municípios, conjuntos mais dispersos, e indivíduos (aqui, referindo-se
a municípios) que se caracterizam pela concentração e relevância no desempenho de
atividades diversificadas ou especializadas, com forte possibilidade de geração de riqueza,
até conjuntos que exprimem carência, dependência e pobreza. Alerta-se, todavia, que
mesmo nos primeiros, situações de carência, dependência e pobreza são visíveis, tanto
no âmbito de municípios quanto no de porções intramunicipais.
Os primeiros foram caracterizados como espaços econômicos relevantes, tendo
identificadas suas centralidades e as características principais de sua base produtiva.
No contraponto, extensões contínuas de municípios revelam um aparente alheamento
das dinâmicas principais, uma absoluta privação na atenção à população por serviços
de saúde, saneamento, educação e moradia e condições de extrema pobreza, aqui
denominados espaços socialmente críticos. Ademais, há muitos municípios assentados
em substratos naturais pouco aptos ou inaptos ao aproveitamento econômico, sem apoio
de tecnologia e manejo adequados.
Configuram, assim, distintos recortes espaciais. Entre os “espaços relevantes”,
destaca-se uma espacialidade de máxima relevância, concentração e densidade, formada
pela aglomeração metropolitana de Curitiba, pelo entorno de Ponta Grossa e por Paranaguá,
denominada 1.o espaço relevante. Essa espacialidade participa de forma mais integrada,
nacional e internacionalmente, na divisão social do trabalho, a partir do desempenho de
um conjunto de atividades econômicas diversificadas, concentrando os principais constitutivos
da sociedade paranaense, no que se refere ao poder econômico, político e ideológico.
Duas espacialidades com elevada relevância são identificadas no Norte Central
e Oeste do Estado. As aglomerações de Londrina e Maringá polarizam o 2.o espaço
relevante que, historicamente, sustenta uma matriz produtiva diversificada, que se
assemelha à do 1.o espaço, mantendo, contudo, uma grande distância nos volumes de
geração de riquezas, ativos institucionais, e na diversidade de opções produtivas,
de comércio e de serviços. Outra distinção com relação àquele espaço é que as atividades
agropecuárias ainda mantêm participação significativa no total da sua produção. Nessa
espacialidade, ao mesmo tempo em que se constata uma unidade no desempenho de
sua função na divisão social do trabalho, distinguem-se relações que irradiam de uma

condição de bipolaridade, impondo sub-recortes espaciais a partir de Londrina, num

vetor para o Norte Pioneiro, e de Maringá, num vetor para o Noroeste.
A porção Oeste é considerada como o 3.o espaço relevante, tendo Cascavel
como vértice de vetores de dinamismo para Foz do Iguaçu e para Marechal Cândido
Rondon. Em grau de importância, essa espacialidade guarda menor distanciamento
com o 2.o espaço do que este para com o 1.o espaço relevante, diferenciando-se
nitidamente de ambos. Sua articulação à divisão social do trabalho se dá a partir de um
número menor de atividades, ligadas, fundamentalmente, à produção agroindustrial,
assim como aos serviços. Sua posição fronteiriça, cuja centralidade se manifesta
fundamentalmente em Foz do Iguaçu, assegura-lhe o desempenho de funções importantes
nas relações internacionais, comércio e turismo, elevando seu peso na geração de riquezas
e estreitando vínculos do Paraná com os países do Mercosul.
Quatro recortes foram apontados como espacialidades de média relevância.
O espaço especializado do Centro-Oriental, com nítidos vínculos nacionais e internacionais,
em função da atividade papeleira, é composto por poucos municípios, porém em número
crescente, dada a necessidade de expansão do uso da terra, mantendo presente a
função do Paraná no desempenho de atividades que requerem a utilização de recursos
naturais. A forte especialização e a natureza da atividade, com baixa capacidade de
geração de emprego, renda e consumo, portanto, de indução de atividades de comércio
e serviços, torna este recorte economicamente relevante circundado e até infiltrado por
extensas áreas socialmente críticas. Seus vínculos externos resultam, assim, em relações
verticalizadas, sem engendrar sinergias regionais.
Na porção Noroeste, englobando principalmente Umuarama, Paranavaí,
Cianorte e outros municípios do entorno desses, destacam-se com menor relevância,
porém exercendo papel central no desempenho de funções mais complexas e modernas
em uma região que mantém base agropecuária. Nessas centralidades, começam a se
consolidar atividades possivelmente irradiadas do 2.o espaço, seja pelos vínculos históricos
do caminho da ocupação, seja pela própria expansão das atividades, num movimento
do capital a partir do Norte Central, todavia num estágio relativamente mais atrasado.
Apontam para a possibilidade de estarem constituindo articulações na própria região,
sem perderem, ainda, a condição de expulsores de população, dando indícios de que as
atividades desenvolvidas não conseguem absorver a força de trabalho existente, muito
embora tenha apresentado taxas de crescimento anual do emprego formal,
particularmente do emprego industrial, bem acima da média estadual.
A porção Sudoeste, articulando municípios que historicamente funcionaram como
“portas de entrada” dos vetores de atividades oriundas dos estados do Sul, insere-se na
divisão social do trabalho, pela entrada da força colonizadora do Rio Grande do Sul e de
Santa Catarina, mantendo a predominância da produção e transformação agropecuária.
Esses municípios tentam ampliar sua integração nacional e internacional pela inovação
e diferenciação de produtos e atividades do Setor Primário (vinhos, embutidos etc.), em
função de seus reduzidos capitais. Poucas e novas indústrias surgem em busca de
alternativas para inserção econômica nessa condição, colocando-se como tentativas
locais de diversificação, porém sem manifestar, ainda, condições de aglutinar e otimizar
excedentes mais expressivos, sofrendo as barreiras impostas pela própria estrutura.

Guarapuava (estendendo-se a Irati) e Campo Mourão constituem pontos

economicamente relevantes centrados em porções do território que não manifestam
condições similares. Funcionam como receptáculos da produção do entorno, o que, pela
natureza, não permite impulsionar uma estrutura econômica e social horizontalizada.
Em Guarapuava, a estrutura da terra em grandes propriedades, a presença de atividades
com baixo potencial gerador de emprego – basicamente a soja, e, mais ao sul, o
extrativismo – e incapazes de desencadear outras atividades, além do baixo potencial
para o uso agrícola, contribuem para o baixo dinamismo regional. Os poucos excedentes
que permanecem na região centram-se em Guarapuava, que se consolida como base
de apoio e prestação de serviços, favorecida, também, pela localização privilegiada
num dos mais importantes corredores viários do Estado. Campo Mourão tem como
explicação da verticalidade das relações o fato de sediar a Coamo, colocando-se sob
comando dessa importante unidade empresarial. Extrai significativo excedente de seu
entorno, o que lhe assegura expressão econômica e política e lhe permite instrumentalizar
sua estrutura de comércio e de serviços, estreitando seus vínculos externos, porém sem
grandes desdobramentos regionais.
Espacialidades com mínima relevância são identificadas nos municípios
de fronteira com o Estado de Santa Catarina, que têm a possibilidade da sinergia
das relações fronteiriças manifestando-se nas pequenas aglomerações ou ocupações
contínuas entre centros urbanos dos dois estados. Reproduzem, em parte, a história de
ocupação do Centro-Sul paranaense, pautada no extrativismo; representam um vetor de
entrada das atividades econômicas catarinenses; e recebem os efeitos da dinâmica
econômica metropolitana, nesse caso facilitados pela infra-estrutura viária. São
identificadas também no Norte Pioneiro, que conta uma história de apogeu e decadência
ligados à economia cafeeira, que legou a possibilidade de consolidação de poucos mas
importantes ativos institucionais. Essa porção do Paraná estabelece fortes vínculos com
o Estado de São Paulo.
Outro conjunto de espaços relativamente homogêneos são os “socialmente
críticos”, nos quais foram indexados os valores relativos de cada indicador social
selecionados e salientados os 39 municípios, ou 10% do total de municípios do Paraná,
em 2004, com as maiores proporções de pessoas ou domicílios em situação de maior
carência ou deficiência. Foi somado o número de vezes que o município se posicionou
entre esses 10% com piores indicadores em relação ao Estado e a somatória resultante
apontou a escala daqueles em condições mais críticas no aspecto social.
Parte desses municípios encontra-se na faixa demarcada como Vale do Ribeira,
em sua porção paranaense, que se estende em direção ao aglomerado metropolitano,
histórica no que concerne a isolamento, pobreza e dependência. Os demais municípios,
com elevada incidência entre os mais críticos, fazem parte de uma mancha contínua na
porção central do Estado, que se alonga no sentido Norte Pioneiro/Centro-Sul,
aproximando-se e contornando a porção sul de Cascavel, reunindo ainda um grande
número de municípios com no mínimo uma ocorrência entre os 10% mais críticos do
conjunto de indicadores analisados. Outras manchas contínuas menores margeiam as
fronteiras com Santa Catarina e com São Paulo, porém não tão problemáticas quanto as
anteriores, e alguns municípios pontuam individualmente outras porções do Paraná.

A porção central do Estado apresenta fatores socioculturais importantes, como

a presença de reservas indígenas, quilombos, assentamentos rurais, além de uma estrutura
fundiária secular, entre outros que certamente possuem papel contributivo na realidade
atual. As restrições no uso do solo, bem como o modelo econômico extrativista (madeira/
erva-mate), que remonta aos primórdios da exploração capitalista nessa região, são
fatores determinantes. Acresce-se a isso o fato de a maioria desses municípios encontrar-
se ilhada – ou seja, contornada – pelo principal sistema viário do Estado, sendo pouco
recortada internamente por outras vias de transporte.
Observa-se que os municípios com as maiores incidências entre os mais críticos
apresentam elevadas proporções de ocupação na agropecuária e no setor público.
Em sua grande maioria são municípios rurais, localizados em áreas com menor potencial
para uso agrícola da terra e de baixo crescimento populacional.
Alerta-se para o fato de que a leitura das proporções de privação e carência é
insuficiente para mapear a situação de precariedade no Estado, já que a localização dos
maiores volumes de pessoas pobres, desatendidas e dos domicílios carentes ocorre em
municípios dinâmicos, porém sem capacidade de oferecer ocupação em níveis compatíveis
à população residente.
Ao se considerar as relações econômicas, sociais e políticas, verifica-se que o
Paraná se insere na dinâmica nacional e internacional, fundamentalmente, por meio
dos três principais espaços, articulados pelo sistema rodoviário principal, quais sejam: o
que se estende de Paranaguá a Ponta Grossa, polarizado pela aglomeração metropolitana
de Curitiba (1.º espaço); o que se alonga no norte central, polarizado por Londrina e por
Maringá (2.º espaço); e o que se projeta no oeste, a partir de Cascavel e adjacências,
direcionando-se para Foz do Iguaçu e Marechal Cândido Rondon (3.º espaço). Ressalta-se
o elevado desnível entre esses espaços, com nítida concentração no primeiro. Os demais
espaços inserem-se desempenhando papéis mais especializados, enquanto outros
permanecem relativamente à margem da dinâmica econômica e política do Estado.
Nestes, há profundas dificuldades na geração de emprego e renda, além de sérias
restrições na oferta de ocupações e na atenção às necessidades sociais da população,
colocando-os na posição de espaços socialmente críticos. Dessa forma, é o grau de
inserção ou exclusão na divisão social do trabalho que desenha os Vários Paranás.
Linhas de ação, para as dimensões econômica, social e institucional, com
vistas a combater as desigualdades e explorar o potencial da diversidade paranaense,
encontram-se em fase de aprofundamento de estudos. Agrupam-se nas estratégias de:
(i) desconcentração, competitividade e mobilidade, que considera a desconcentração
econômica e populacional, pelo reforço às atividades presentes nos espaços de mínima,
média e elevada relevância econômica; modernização do sistema de circulação de
pessoas, mercadorias e informações, com vistas à equiparação das condições de
competitividade do Estado com outros mercados e à consolidação do direito à mobilidade
e à informação; fortalecimento de uma rede ampliada de centros e de municípios
periféricos nas aglomerações urbanas; (ii) inclusão social e econômica, com o
fortalecimento das economias locais nas espacialidades socialmente críticas; distribuição
dos frutos do desenvolvimento, por meio de políticas sociais abrangentes e territorialmente

diferenciadas, com vistas à inclusão social e à eqüidade; (iii) ativos técnico-científicos,

visando à implementação e diversificação dos ativos tecnológicos com ênfase em
investimentos em atividades de pesquisa avançada em biotecnologia e tecnologias
produtivas alternativas, apropriando-se das possibilidades oferecidas pelo potencial agrícola
e científico do Estado; (iv) desenvolvimento e gestão ambiental, priorizando a conservação
ambiental com vistas à proteção da biodiversidade e ao uso sustentável dos recursos
naturais para a produção de energia; (v) gestão do desenvolvimento, na qual considera-se
como premissa fundamental da Política Estadual de Desenvolvimento Regional que ela
seja assumida pela sociedade paranaense, entendida como o conjunto de segmentos
produtivos, políticos e sociais, com seus diversos interesses, conflitos, reivindicações,
prioridades e recursos. Cabe ao Estado sua coordenação geral, instituindo, na esfera
governamental, uma instância de acompanhamento da implementação da Política, que
articule as políticas setoriais das diferentes esferas de governo e demais instituições
públicas e privadas que atuam no território estadual.

NORMAS PARA PUBLICAÇÃO DE ARTIGOS
Esta revista é composta, basicamente, de artigos inéditos relativos aos temas do

desenvolvimento econômico, social, planejamento e gestão pública, e visa contribuir para as
principais discussões que dizem respeito ao desenvolvimento nacional e regional. Os artigos
submetidos serão enviados a dois pareceristas especialistas no tema para avaliação da sua
qualidade. Em caso de divergência de opiniões, o artigo será enviado a um terceiro especialista.
Cabe aos membros do Conselho Editorial da RPD dirimir quaisquer dúvidas e a decisão final
sobre a publicação do artigo.
O autor compromete-se a não submeter o artigo a outros periódicos durante três meses,
período em que deve receber resposta confirmando ou não a sua publicação, não havendo
compromisso de devolução de originais. Os artigos devem ser encaminhados completos e
definitivamente revistos. As provas serão revisadas pelo editor, com base no texto recebido,
cabendo ao autor a responsabilidade pelo original enviado.
As contribuições devem ser enviadas ao IPARDES/Revista Paranaense de Desenvolvimento,
em disquete ou CD, acompanhado de uma cópia em papel A4.
O artigo, uma vez aceito, poderá ser publicado no número imediatamente seguinte da Revista
ou em número posterior.
O IPARDES não se responsabiliza pelas opiniões emitidas nos artigos publicados, selecionando-os
em função do interesse do assunto, de sua adequação à temática da Revista e do espaço
disponível.
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devem conter no máximo 35 (trinta e cinco) e no mínimo 25 (vinte e cinco) laudas
com 30 (trinta) linhas, incluindo as ilustrações (tabelas, quadros, gráficos e figuras);
o texto deve ser digitado no editor Word, em espaço 1,5, com margens de 2,5 cm,
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Editor da Revista Paranaense de Desenvolvimento
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Curitiba - PR - Brasil - CEP 82630-900.
Telefone: (41) 3351-6338 - e-mail: [email protected]
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REVISTA PARANAENSE DE

SECRETARIA DE ESTADO DO PLANEJAMENTO E COORDENAÇÃO GERAL

INSTITUTO PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL

Revista Paranaense de Desenvolvimento / Instituto

1. Desenvolvimento econômico. 2. Desenvolvimento

CDU 3(81) (05)

A REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO

Circulação: julho, 2007.

CONTATO COM A RPD

NOTA DOS EDITORES 7 EDITOR’S NOTES 7

NORMAS PARA PUBLICAÇÃO GUIDELINES FOR ARTICLE

A Editoria agradece aos pareceristas

Ary Haro dos Anjos Júnior - SANEPAR (Curitiba)

Este número da Revista Paranaense de Desenvolvimento tem como

O QUE É O URBANO, NO MUNDO

Roberto Luís Monte-Mór **

REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.09-18, jul./dez. 2006 9

10 REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.09-18, jul./dez. 2006

cidade, e mesmo civilização.2 Também se origina do latim o sentido de urbano, com

REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.09-18, jul./dez. 2006 11

1 A CIDADE INDUSTRIAL, A RELAÇÃO ENTRE CIDADE E CAMPO

12 REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.09-18, jul./dez. 2006

para o desenvolvimento da indústria, concentrando a população consumidora, os

REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.09-18, jul./dez. 2006 13

circundante, com a extensão do tecido urbano, forma e processo socioespacial que

2 A URBANIZAÇÃO CONTEMPORÂNEA: seu caráter extensivo

14 REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.09-18, jul./dez. 2006

estendida ao espaço regional, reforça preocupações com a qualidade da vida quotidiana,

Diante desse quadro, já se pode falar de uma sociedade virtualmente urbana

REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.09-18, jul./dez. 2006 15

indústrias. Apenas essas cidades industriais, grandes, médias ou pequenas

16 REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.09-18, jul./dez. 2006

REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.09-18, jul./dez. 2006 17

MONTE-MÓR, R. L. Outras fronteiras: novas espacialidades na urbanização brasileira.

18 REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.09-18, jul./dez. 2006

MUDANÇAS E CONTINUIDADES NA GESTÃO

*Arquiteto, professor do Curso de Arquitetura e Urbanismo da PUCPR e do Mestrado em Gestão Urbana na

REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.19-28, jul./dez. 2006 19

20 REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.19-28, jul./dez. 2006

municípios e as suas reduzidas capacidades técnicas e gerenciais os obrigavam a uma

O administrador urbano deixa, pois, de ser um prestador de serviços e passa

REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.19-28, jul./dez. 2006 21

22 REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.19-28, jul./dez. 2006

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da auto-ajuda e da participação comunitária. Paralelamente a esses aspectos, em princípio

2 UMA NOVA FASE PARA A GESTÃO URBANA?

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26 REVISTA PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO, Curitiba, n.111, p.19-28, jul./dez. 2006

da teoria e da prática; que não permite o sonho de a teoria encapsular a realidade.

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CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO,

COORDENAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA. Plano de Desenvolvimento

COORDENAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA. Programa de Investimentos

COORDENAÇÃO DA REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA. Urbano e regional: o contexto

INSTITUTO DE ESTUDOS DA RELIGIÃO. O que o brasileiro pensa do meio ambiente,

KUHN, Thomas. The structure of scientific revolutions. Chicago: University of Chicago

LIPIETZ , Alain. O capital e seu espaço. São Paulo: Nobel, 1988.