Conceito – CONTROLE EXTERNO E INTERNO DO TCM

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CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – CONCEITO

1 INTRODUÇÃO

Este material se refere ao curso Noções de Controle Externo para concurso

de Técnico de Controle Externo do Tribunal de Contas do Município do Rio de
Janeiro.
Vão ser abordadas as funções e importância desse órgão bem como os ins-
trumentos de fiscalização, organização e funcionamento dos tribunais de contas
municipais em geral com enfoque especial no TCM/RJ

2 CONTEÚDO DO CURSO

2.1 Controle da Administração Pública: Conceito e Abrangência

Serão vistos os tipos de controle administrativo, legislativo e judiciário, con-

trole externo exercido pelo tribunal de contas e o controle realizado pelos órgãos
que compõem o sistema de controle interno de cada poder.

2.2 Sistema de Controle Externo / Controle Externo no Brasil

Será abordado o sistema de tribunais de contas, como funciona o controle

externo, seu titular na União, Estados e Municípios, relacionamento existente
entre os tribunais de contas de cada instância além de suas funções e papéis
inerentes.
Outro ponto que vai ser analisado nesta parte do curso consiste no funciona-
mento do sistema de controle externo que tem como titular o Poder Legislativo
com o auxílio dos tribunais de contas.

2.3 Tribunais de Contas: Funções, Natureza Jurídica e Eficácia das Deci-

sões
Abordagem da natureza jurídica dos tribunais de contas que pode ser admi-
nistrativa, jurisdicional ou judicante. Existe muita divergência doutrinária quanto
a isso e ainda sobre a natureza das decisões e dos próprios tribunais de contas
com foco na jurisprudência do STF.
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Ainda vai ser abordado, nesta disciplina, o enfoque das decisões dos tribu-
nais de contas, o qual consiste em um assunto doutrinário e jurisprudencial que
cai muito em concursos públicos.

2.4 Regras Constitucionais sobre Controle Externo

Este assunto vai abordar os artigos 70 a 75 da Constituição Federal conhe-

cendo as competências constitucionais inerentes aos tribunais de contas bem
como aquelas determinadas pelo STF em sua jurisprudência majoritária.
Neste tópico serão conhecidas ainda as competências legais do tribunal de
contas municipal com base na Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro.

2.5 Controle de Constitucionalidade e os Tribunais de Contas

Item muito cobrado em concursos públicos ocorrendo tanto no caso concreto

quanto incidental desta matéria específica.

2.6 Controle interno e os TC`s / Controle Externo e Interno na CF

Vai considerar a fiscalização contábil, financeira, patrimonial, orçamentária e

operacional exercida pelos órgãos da administração direta e indireta.
Essa fiscalização pode ser feita pelo controle externo com o auxilio dos tribu-
nais de contas e também pelos órgãos de controle interno de cada poder.
Será considerada ainda a integração entre controle externo e interno dei-
xando claro os papéis de cada um deles, separando, de maneira específica,
suas competências e finalidades.

2.7 Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro

Neste último ponto do curso serão mostrados os diversos aspectos do Tri-

bunal de Contas do município do Rio de Janeiro como o seu funcionamento,
organização interna, seções, atividades de controle externo, fiscalização e ins-
trumentos próprios.
ANOTAÇÕES

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Além do processo de julgamento de contas neste órgão, tipos de decisões

em contas, sanções que podem ser aplicadas com base em leis específicas e
ainda os recursos disponíveis com base na lei orgânica do município do Rio de
Janeiro e no Regimento Interno do TCM/RJ.

3 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: CONCEITO E ABRANGÊNCIA

Conceito: O controle da administração pública é o poder de fiscalização e

correção que sobre ela exercem os órgãos dos poderes Judiciário, Legislativo
e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os
princípios que são impostos pelo ordenamento jurídico (Maria Zanela Di Pietro)
Esse conceito chama atenção para a fiscalização exercida sobre a adminis-
tração pública, pelo próprio gestor, sobre seus atos anulando aqueles conside-
rados ilegais ou revogando por conveniência e oportunidade em um controle
interno de autotutela.
O controle sobre a administração publica também pode ser exercido pelo
Poder Legislativo sobre todos os órgãos e entidades dos demais poderes.
Em certos aspectos, o Poder Judiciário pode fazer controle sobre a adminis-
tração pública quando provocado, limitando-se, nesse caso, ao exame de legali-
dade e moralidade dos atos administrativos.
Interessante ainda acrescentar a esse conceito o controle direto realizado
pela sociedade, pelo cidadão sobre a administração pública.
A Constituição Federal estabelece algumas situações que permitem o con-
trole direto da população ao fiscalizar os atos administrativos realizados.
Exemplos:Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Publica e outros.
O cidadão tem ainda a legitimidade de apresentar denúncias nos tribunais de
contas provocando a atuação destes órgãos sobre os atos praticados pela admi-
nistração pública.

IMPORTANTE!
O controle sobre a administração pública se refere a um exame de conformidade
realizado pelos diferentes órgãos, poderes e instâncias, sendo que ao ser
identificada alguma não conformidade essa fiscalização passa a ter um papel
corretivo dos erros encontrados.
ANOTAÇÕES

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4 PRINCÍPIOS NORTEADORES DO CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

São aspectos que devem ser observados por todos os órgãos que realizam o
controle da administração pública:
• LEGALIDADE – princípio presente na Constituição Federal segundo o qual
o administrador público apenas pode praticar determinados atos de acordo
com o que a lei estabelece.
–– Assim, o administrador não pode restringir nenhum direito nem determinar
nenhuma sanção ou penalidade se não estiver devidamente previsto em lei.
• IMPESSOALIDADE – o administrador público não pode beneficiar ou pre-
judicar determinadas pessoas tendo que agir com isonomia usando o prin-
cípio da equidade.
–– Está relacionado com o princípio da finalidade porque o gestor público
tem que buscar o interesse público e não interesses pessoais na sua
atuação.
• MORALIDADE – o ato administrativo não pode ser apenas legal, mas deve
também atender ao interesse público, a moralidade e aos bons costumes
devendo ser legítimo. Este princípio pode ser verificado pelos tribunais de
contas e poder judiciário.
• PUBLICIDADE – a regra consiste no acesso da população a todos os atos
e informações da administração pública
–– O sigilo deve ser exceção.
–– Todos os atos praticados pela administração pública devem conter
sempre a mais alta transparência e publicidade.
–– Este consiste em um aspecto importante do controle sobre a administra-
ção pública realizado pelos tribunais de contas.
–– O próprio administrador público tem que assegurar essa transparência
e publicidade sendo que os órgãos de controle irão aferir, verificar e até
mesmo recomendar medidas que ampliem essa mesma transparência.
• EFICIÊNCIA – princípio incluído na Constituição Federal com a Emenda
Constitucional n. 19/1998. Tem como objetivo proporcionar um melhor
desempenho da administração pública .
ANOTAÇÕES

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–– Está vinculada com a produção pelo administrador público de um resul-

tado adequado gerando o máximo de bens e serviços com o menor custo
possível.

IMPORTANTE!
A eficiência vai ser medida pela relação custo x eficácia.

O princípio da eficiência possui importância igual aos demais princípios

porque de nada resolveria a administração pública agir na legalidade, de acordo
com o interesse público, mas sem atender as necessidades reais da sociedade,
apresentando bens e serviços aos cidadãos com custo razoável.

IMPORTANTE!
A eficiência tem forte relação com o desempenho da administração pública
e tem sido um aspecto muito controlado ultimamente com sua consolidação
e valorização na Constituição Federal e extrema verificação pelo Poder
Legislativo com a assistência dos tribunais de contas.

5 CLASSIFICAÇÃO DO CONTROLE QUANTO AO MOMENTO EM QUE SE REALIZA

Pode ser:
• Prévio – quando se realiza de maneira anterior a produção dos efeitos de
um ato administrativo determinado.
• Concomitante – paro e passo.
• A posteriori – controle feito de forma posterior ou subseqüente a produção
dos efeitos de certo ato realizado pela administração pública.

Na Constituição Federal e por simetria nas Constituições Estaduais e Leis

Orgânicas Municipais, não existe um exemplo cabal de controle prévio sobre a
administração pública.
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Apesar disso a Lei n. 4.320/1964 já previa que o controle dos atos da admi-
nistração pública e seu controle orçamentário fosse feito de maneira prévia, con-
comitante e posterior.

IMPORTANTE!
Apesar de não existir na Constituição Federal nenhum exemplo claro de controle
prévio sobre a administração pública, algumas leis já estabeleciam o controle
de execução orçamentária realizado de forma previa, concomitante e posterior.

• liquidação da despesa pelo gestor (controle preventivo do

pagamento);
• autorização do Senado para a contratação de empréstimo
PRÉVIO
externo;
• exame pelo TC da legalidade de editais de licitação antes
de sua ocorrência.

• Liquidação da despesa pelo gestor vai ser feita antes de se realizar o

pagamento, sendo uma ação do próprio administrador público sobre a exe-
cução orçamentária do órgão.
• A autorização pelo Senado funciona como um controle realizado pelo
Poder Legislativo sobre esta ação do Poder Executivo, sendo condição de
eficácia para a concretização do empréstimo externo pretendido.
• Exame de legalidade de editais de licitação não tem sido muito comum,
mas alguns tribunais de contas ainda condicionam a realização deste tipo
de certame com este exame, principalmente antes da realização de gran-
des obras e construções.

• realização de inspeções e de acompanhamento

pelo TCU;
CONCOMITANTE
• acompanhamento de despesas não autorizadas
pela comissão mista do Congresso Nacional.
ANOTAÇÕES

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• Os tribunais de contas realizam o controle, de forma concomitante, no

momento em que estão sendo realizados determinados atos da adminis-
tração pública.
–– São feitas inspeções (de caráter mais pontual) ou auditorias (que são
trabalhos mais amplos de fiscalização) acompanhando a execução de
contratos, licitações, obras, concessões e outros.
–– Consiste em um tipo de controle muito praticado e perseguido pelos
tribunais de contas.
–– Controle preventivo porque quando se acompanha determinado pro-
grama, projeto, atividade ou contrato e são identificadas falhas, elas
podem ser corrigidas tendo, assim, um papel preventivo e corretivo.

• A Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional acompanha

a execução orçamentária da União e toda vez que ela identifica uma des-
pesa não autorizada ou feita em desconformidade com a lei ocorre a aber-
tura de prazo para que o gestor público ou responsável apresente a justifi-
cativa para esta situação.
–– Caso a justificativa não seja feita ou se apresente de maneira incom-
pleta, a Comissão Mista pode solicitar um parecer para o Tribunal de
Contas da União em um prazo de 30 dias.

• as auditorias de uma forma geral;

POSTERIOR • o exame e o julgamento de prestação e tomada de
contas.

• Gestor público pratica seus atos administrativos e depois o tribunal de

contas realiza uma auditoria subseqüente para identificar a conformidade e
legalidade daqueles atos que já foram praticados.
–– Este controle tem uma característica corretiva porque se for identificada,
na auditoria, uma inconformidade ou ilegalidade se determina a sua cor-
reção imediata.
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• Existe o princípio na Constituição Federal da Accountability, ou seja, de

prestação de contas.
–– Este princípio de prestação de contas, o poder emana do povo, consiste
em um princípio republicano.
–– O administrador que utiliza, administra e gerencia recursos públicos tem
que assumir a obrigação de prestar contas. Para isso encaminha um
processo de prestação de contas ao Tribunal de contas que vai instruir e
julgar as mesmas.
–– Se, eventualmente, as contas forem julgadas irregulares, podem ser apli-
cadas sanções e condenações em débito aos administradores respon-
sáveis.
–– Esse tipo de controle vai ser classificado como posterior porque o gestor
pratica os atos de gestão ao longo de um exercício e apenas no outro
ano presta contas da boa e regular gestão desses recursos que vai ser
aferida pelo tribunal de contas.
–– O processo de prestação de contas tem extrema importância consistindo
em uma função judicante inerente aos tribunais de contas.

IMPORTANTE!
Prestação de contas se refere a uma matéria certa de ser cobrada em concursos
públicos para tribunais de contas!

6 CLASSIFICAÇÃO QUANTO AO MODO DE DESENCADEAR-SE

1. Controle de ofício: é aquele exercido por iniciativa do próprio agente.

Exemplos: anulação e revogação de atos por iniciativa própria da adminis-
tração; realização de auditorias pelo TC mediante programação.
Esse controle ocorre por iniciativa do próprio órgão controlador.
Quando ocorre a anulação e revogação de atos por iniciativa da própria admi-
nistração pública, se tem o Princípio da Autotutela do controle interno.
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Neste caso o administrador público deve anular seus atos que possuam ile-
galidade e também pode revogar atos administrativos por conveniência e opor-
tunidade, respeitando o direito adquirido e a apreciação judicial.

IMPORTANTE!
O controle interno da administração pública, por meio da autotutela, foi
institucionalizado com a súmula 473 do STF.

O tribunal de contas tem competência constitucional de realizar, por iniciativa

própria, inspeções e auditorias nas unidades administrativas de todos os poderes.
Mas o tribunal de contas também pode ser provocado pelo Poder Legislativo
(por meio de suas casas legislativas e comissões técnicas de inquérito) para
fazer inspeções e auditorias em órgãos da administração pública.

2. Controle por provocação: É realizado em atendimento a solicitações de

pessoas, entidades ou associações.
Exemplos: apuração de denúncias pelo TC; apreciação de legalidade pelo
Poder Judiciário.
Cidadãos, partidos políticos, sindicatos ou associações são legitimados na
Constituição Federal para apresentarem denúncias aos tribunais de contas de
atos da administração pública.
Caso haja provimento da denúncia feita, que deve ter fundamentação legal, o
tribunal de contas vai fazer as análises e apurações devidas instituindo as even-
tuais sanções delas decorrentes.
Este consiste em um tipo de controle sobre a administração pública realizado
pelos tribunais de contas quando provocado pelos cidadãos por meio do controle
social.
O Poder Judiciário faz o controle sobre os atos da administração pública por
provocação e nunca de ofício sendo por isso, sempre, um controle posterior.
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7 CLASSIFICAÇÃO QUANTO AOS ÓRGÃOS INCUMBIDOS DO CONTROLE

• Administrativo ou interno – o próprio administrador faz o controle sobre

seus atos.
–– Quando este controle ocorre nos órgãos da administração direta, é cha-
mado Controle Interno ou Autotutela, usando o poder hierárquico sobre
seus atos e da administração direta.
–– Quando esse controle se realiza nas entidades da administração indi-
reta, recebe o nome de Controle de Tutela por ser um controle externo
e finalístico realizado de acordo com os limites estabelecidos em lei.
• Legislativo – realizado pelo Poder Legislativo. Pode ser político ou finan-
ceiro sobre a gestão dos recursos públicos sendo, neste último caso, reali-
zado com o auxílio dos tribunais de contas.
• Judiciário – controle feito quanto aos aspectos de legalidade e moralidade
dos atos praticados pela administração pública.

8 CONTROLE ADMINISTRATIVO

• É um controle interno – porque vai ser realizado pelos próprios órgãos

que praticam o ato administrativo.
• Pode ser a priori, concomitante ou a posteriori;
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• Pode ser exercido internamente em qualquer poder e não apenas

dentro do Poder Executivo – o controle administrativo não se realiza
apenas pelo Poder Executivo.
–– O Poder Legislativo, além do controle parlamentar, quando realiza con-
trole de seus atos também faz controle administrativo anulando os consi-
derados ilegais, bem como revogando por conveniência e oportunidade.
–– O Poder Judiciário, além do controle jurisdicional, também realiza o con-
trole administrativo sobre seus próprios atos.

• Abrange aspectos de legalidade (anulação) ou de mérito (revogação),

por iniciativa própria ou mediante provocação.

Obs.: Este material foi elaborado pela equipe pedagógica do Gran Cursos
Online, de acordo com a aula preparada e ministrada pelo professor
Marcelo Aragão.
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