PGE MA 2016 1

ADMINISTRATIVO PONTO A PONTO – PARTE 7

8. Sistemas de controle da administração pública; controle administrativo, controle legislativo,

controle judiciário.
Material base: Resumo do Direito Administrativo Descomplicado 1

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1- INTRODUÇÃO

Quando se fala em “controle da administraçaoo pulblica”, e estuda-se basicamente:

a) O controle interno que a administraçaoo pulblica exerce sobre si mesma q que se traduz
basicamente na autotutela (anulaçaooe revogaçaooe convalidaçaoo de seus prolprios atos) e na tutela ou supervisão
(controle finalístico que a administraçaoo direta exerce sobre a administraçaoo indireta);
b) O controle que o Poder Legislativo exerce sobre a administração públicaepública mormente sobre o
Poder Executivo; (controle externo)
c) O controle judicial.
judicial

A ideia centrale quando se fala em controle da administraçaoo pulblicae reside no fato de o

titular do patrimonnio pulblico (material e imaterial) ser o povoe e naoo a administraçaoo pulblicae razaoo
pela qual ela se sujeitae em toda a sua atuaçaooe sem qualquer exceçaooe ao princípiolpio da
indisponibilidade do interesse pulblico.

2- CONCEITO

Pode-se conceituar “CONTROLE ADMINISTRATIVO” como o conjunto de instrumentos que

o ordenamento jurídico estabelece a fim de que a própria administração pública, os Poderes
Judiciários e Legislativo, e ainda o povo, diretamente ou por meio de órgãos especializados,
possam exercer o poder de fiscalização, orientação e revisão da atuação administrativa de
todos os órgãos, entidades e agentes públicos, em todas as esferas de Poder.

A sujeiçaoo das atividades administrativas do Poder Pulblico ao mais amplo controle possípiolvel el
um corolalrio dos Estados de Direitoe no quais somente a leie manifestaçaoo da vontade do povoe ulnico
titular da coisa pulblicae deve pautar toda a atividade da administraçaoo pulblicae atividade este cujo
fim mediato deve sempre ser o mesmo: a defesa do interesse público.
público

3- CLASSIFICAÇÃO DAS FORMAS DE CONTROLE

Algumas classificaçooes doutrinalrias relevantes seraoo exposta a seguir:

3.1 CONFORME A ORIGEM

a) Conforme a origeme o controle pode ser interno ou externoe

externo oue aindae controle
popular;
popular

3.1.1 Controle interno

Controle interno el aquele exercido dentro de um mesmo PoderePoder seja o exercido no anmbito
hierárquicoe seja o exercido por meio de olrgaoos especializadose sem relaçaoo de hierarquia com o
1ALEXANDRINOe Marceloe PAULOe Vicente. Direto Administrativo Descomplicadoe 23 ed. Saoo Pauloe Meltodoe 2015.
 AGU 2015 2

olrgaoo controladoe ou ainda o controle que a administraçaoo direta exerce sobre a administraçaoo
indireta de um mesmo Poder (controle finalípiolstico).
tico)

Sempre que um agente ou olrgaoo do Poder Legislativo possuir atribuiçaoo de fiscalizar

determinado ato administrativo praticado pelo mesmo Poder Legislativo estaremos diante de
hipoltese de controle interno.

Igualmentee quando olrgaoos ou agentes do Poder Judicialrio verificam a legitimidade e a

regularidade dos atos administrativos praticados pelo prolprio Judicialrioe a hipoltese sera l de
controle interno.

O art. 74 da CF determina que os Poderes mantenham sistema de controle internoe

estabelecendo os itens mípiolnimos que devem ser objeto desse controle (os §§1º e 2º do referido
artigo versame respectivamentee sobre controle externo legislativo exercido pelo TCU e sobre
controle popular).

Art. 74. Os Poderes Legislativoe Executivo e Judicialrio manteraooe de forma integradae sistema de
CONTROLE INTERNO com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianuale
plurianual a execuçaoo dos programas de
governo e dos orçamentos da Uniaoo;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultadose quanto a eficalcia e eficiennciae da gestaoo
orçamentalriae financeira e patrimonial nos olrgaoos e entidades da administraçaoo federale bem como da
aplicaçaoo de recursos pulblicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaçooes de crelditoe avais e garantiase bem como dos direitos e haveres
da Uniaoo;
IV - apoiar o controle externo no exercípiolcio de sua missaoo institucional.
§ 1º - Os responsalveis pelo controle internoe ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade
ou ilegalidadee dela daraoo cienncia ao Tribunal de Contas da Uniaoo e sob pena de responsabilidade
solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato el parte legípioltima parae na forma
da leie denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Uniaoo .

3.1.2 Controle externo

O controle externo el exercido por um Poder sobre os atos administrativos praticados por
outro Poder. Saoo exemplos de controle externo:

 A sustaçaooe pelo Congresso Nacionale de atos normativos do Poder Executivo que exorbitem o
poder regulamentar (CFe art. 49e V);
 A anulaçaoo de um ato do Poder Executivo por decisaoo judicial;
 O julgamento anuale pelo Congresso Nacionale das contas prestadas pelo Presidente da
Repulblica (CFe art. 49e IX);
 A auditoria realizada pelo TCU sobre despesas realizadas pelo Poder Executivo federal.

Atenção!!! Para alguns autorese o controle exercido pela administraçaoo direta sobre as
entidades da administraçaoo indireta (controle finalípiolsticoe supervisaoo ou tutela administrativa) seria
tambelm classificado como controle externo (MSDP e JSCF) q o CESPE jal adotou esse entendimento.

MA. e VP.e assim como CABMe adotam a posiçaoo de que sol el controle externo o que um Poder
exerce sobre a atuaçaoo do outro.

3.1.3 Controle Popular

 AGU 2015 3

A doutrina elencae aindae o controle popular. Como decorrenncia do princípio da

indisponibilidade do interesse públicoe a CF contelm diversos dispositivos que daoo aos
administrados a possibilidade de q diretamente ou por intermeldio de olrgaoos com essa funçaoo
institucional q verificarem a regularidade da atuaçaoo da administraçaoo e impedirem a praltica de
atos ilegípioltimose lesivos ao indivípiolduo ou a coletividadee ou provocarem a reparaçaoo dos danos deles
decorrentes. Saoo exemplos de mecanismos de controle popular:

• O art. 31e §3ºe da CF determina que as contas dos municípiolpios fiqueme durante 60 diase dias anualmentee a
disposiçaoo de qualquer contribuintee para exame e apreciaçaooe o qual poderal questionar-lhes a legitimidadee
nos termos da lei;
• O art. 5ºe LXXIIIe da CF estabelece que “ qualquer cidadaoo el parte legípioltima para propor ação popular
que vise a anular ato lesivo ao patrimonnio pulblico ou de entidade de que o Estado participee a moralidade
administrativae ao meio ambiente e ao patrimonnio histolrico e cultural”, ;
cultural
• O §2º do art. 74 da CF estatui que “qualquer cidadaooe partido polípiolticoe associaçaoo ou sindicato el parte
legípioltima parae na forma da leie denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU”, ;
• O §3º do art. 37 da CF preve n que a lei discipline as formas de participaçaoo do usualrio na
administraçaoo pulblica direta e indiretae regulando especialmente: (a) as reclamaçooes relativas a prestaçaoo
dos serviços pulblicos em gerale asseguradas a manutençaoo de serviços de atendimento ao usualrio e a
avaliaçaoo perioldicae externa e internae da qualidade dos serviços; (b) o acesso dos usualrios a registros
administrativos e a informaçooes sobre atos de governoe respeitadas as limitaçooes impostos pela prolpria CFe
nos incisos X e XXXIII do seu art. 5º; (c) a disciplina da representaçaoo contra o exercípiolcio negligente ou
abusivo de cargoe emprego ou funçaoo na administraçaoo pulblica.

3.2 CONFORME O MOMENTO DO EXERCÍCIO

Conforme o momento do exercípiolcioe o controle pode ser prévio, concomitante ou posterior;

3.2.1 Controle prévio ou preventivo (a priori)

Diz-se prévio o controle quando exercido antes do inípiolcio da praltica ou antes da conclusaoo do
ato administrativoe constituindo-se em requisito para a validade ou para a produçaoo de efeitos do
ato controlado. Como exemplo do controle prelvioe antecedente ou preventivo q aquele exercido
antes mesmo que o ato seja praticado qe citamos as situaçooes em que e l exigida a autorizaçaoo
legislativa para a nomeaçaoo de dirigentes de autarquias.

3.2.2 Controle concomitante

O controle concomitantee como o nome indicae e l exercido durante a realizaçaoo do ato e

permite a verificaçaoo da regularidade de sua formaçaoo. Exemplo de controle concomitante q em que
a atuaçaoo da administraçaoo el fiscalizada enquanto estal ocorrendo q el o acompanhamento de um
concurso pulblico pela corregedoria competente.

3.2.3 Controle subsequente ou corretivo

Controle posterior, subsequente ou corretivo possibilita a retirada do atoe ou a confirmaçaoo

de sua validadee mediante revogaçaooe anulaçaooe cassaçaooe convalidaçaooe ratificaçaooe homologaçaoo
etc.

O controle judicial dos atos administrativos ele regra gerale um controle subsequente.

Obs. Embora seja usual a doutrina utilizar a expressaoo “controle corretivo”, como sinonnimo de
“controle posterior”, ou de “controle subsequente”, e a verdade el que o controle posterior naoo se
 AGU 2015 4

presta somente a corrigir um ato com algum defeito. Em muitos casos o controle posterior
simplesmente confirma regularidade do ato praticado (ex. homologaçooes).

3.3 QUANTO AO ASPECTO CONTROLADO

Quanto ao aspecto controladoe temos controle de legalidade e de mérito;

3.3.1 Controle de legalidade ou legitimidade

O controle de legalidade ou de legitimidade visa a verificar se o ato foi praticado em

conformidade com o ordenamento jurípioldico.
ico Eo o corolalrio imediato do princípio da legalidade.

Ressalte-se que o controle de legalidade ou de legitimidade naoo verifica apenas a

compatibilidade entre o ato e a literalidade da norma legal positivada. Deveme tambelme ser
apreciados os aspectos relativos a obrigatolria observância do ordenamento jurídico como um
todoe mormente dos princípios administrativose tais como da moralidade ou o da finalidade
(impessoalidade).

Eo mister anotare aindae quee a partir da EC 45/04e passou a ser expressamente obrigatolria a
observannciae pela administraçaoo pulblicae do disposto em súmulas vinculantese editadas pelo STF.

O controle de legalidade ou legitimidade pode ser exercido pela prolpria administraçaoo que
praticou o atoe hipoltese em que teremos controle interno de legalidadee no exercípiolcio do poder de
autotutela.

Podee tambelme ser exercido pelo P. Judicialrioe no exercípiolcio de sua funçaoo precípiolpua
jurisdicionale ou pelo P. Legislativoe nos casos previstos na CF (ambas as hipolteses saoo de controle
externo).

Atenção!!! O exercípiolcio do controle de legalidade pode ter como resultado a confirmaçaoo da

validade ou a anulaçaoo do ato controladoe oue aindae a convalidaçaoo pela prolpria administraçaoo
pulblicae quando se trate de atos com defeitos sanalveis (e que naoo acarretem lesaoo ao interesse
pulblico ou prejuípiolzo a terceiros).

O controle que visa a confirmaçaoo de validade de um ato geralmente e l exercido por

autoridade diversa daquela que o praticou. Os instrumentos típiolpicos desse controle saoo atos como a
homologaçaooe a ratificaçaooe o visto.

A anulação de um ato ou procedimento decorre da constataçaoo de que houve vício de

validade na sua praltica. Pelo fato de a anulaçaoo ter por fundamento uma ilegalidade ou
ilegitimidadee ela pode ser feita pela própria administração (controle interno) ou pelo P.
Judiciário (controle externo). A anulaçaoo opera efeitos retroativos (ex tunc), isto ele retroage a
origem do atoe desfazendo as relaçooes dele resultantes (resguardadose entretantoe os efeitos jal
produzidos para terceiros de boa fel).

IMPORTANTE!!! Em alguns casose em vez de anular o atoe pode a administraçaoo optar por manten-lo no
mundo jurípioldico. Os atos que contenham defeitos sanáveise
sanáveise desde que não acarretem lesão ao interesse
público nem prejuízo a terceirose
terceirose podem ser objeto de CONVALIDAÇÃO - “correção” do ato, com efeitos
retroativos,
retroativos, ou seja, o ato e seus respectivos efeitos são “regularizados” desde a origem . A opçaoo por
convalidar el privativa da prolpria administraçaoo pulblicae quando ela considere que essa providenncia atende
melhor ao interesse pulblico do que anular o ato. A convalidaçaooe quando possípiolvele depende de decisão
discricionária da administraçaoo que praticou o ato.
 AGU 2015 5

Lei 9.784/99. Art. 55. Em decisaoo na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse
público nem prejuízo a terceirose os atos que apresentarem defeitos sanáveis PODERÃO ser
CONVALIDADOS pela própria Administração.

EXTRA RAFAEL OLIVEIRA (2015)2

Ressalte-se que o controle de legalidade foi ampliado para abranger a necessidade de compatibilidade
dos atos administrativos com todo o ordenamento jurídicoe
jurídicoe e naoo apenas com a lei formal.
formal. A exigenncia de
respeito a lei e ao Direito insere-se no denominado PRINCÍPIO DA JURIDICIDADE.
JURIDICIDADE.
Teoria dos princípios jurídicos e o controle de juridicidade
Por fime a teoria dos princípios jurídicos exige a compatibilidade dos atos administrativos com
os princípios consagrados no ordenamento jurídico. jurídico. A referida teoria ganhou relevanncia com o
reconhecimento da normatividade dos princípiolpiose iose no contexto da constitucionalizaçaoo do Direito
Administrativo e do Pols-Positivismoe abrindo a possibilidade do controle ampliado e dotado de maior
efetividade do ato administrativo.
A partir do reconhecimento do papel central da Constituiçaoo e da normatividade dos princípiolpios
constitucionaise a legalidade deixa de ser o ulnico paranmetro para verificaçaoo da validade da atuaçaoo
administrativa.
administrativa. Trata-se do PRINCÍPIO DA JURIDICIDADE que naoo aceita a concepçaoo da Administraçaoo
vinculada exclusivamente as regras prefixadas nas leise mas sim ao prolprio DireitoeDireitoe o que inclui as regras e
princípiolpios previstos na Constituiçaoo.
O STF editou a Sumula Vinculante 13 para vedar o nepotismo na Administraçaoo Pulblica com
fundamento nos princípiolpios da impessoalidadee moralidade e eficienncia. O STJe por sua veze utiliza-se
rotineiramente dos princípiolpios da razoabilidade e da isonomia (impessoalidade) para saber se algumas das
exigenncias contidas em editais de concursos pulblicos saoo vallidas ou naoo.
A juridicidadee
juridicidadee como se vene amplia a margem de controle do ato discricionário levada a efeito
pelo Judiciário.
Judiciário. E isso naoo para permitir a apreciaçaoo do melrito administrativo propriamente ditoe porque
importaria em inadmissípiolvel violaçaoo ao princípiolpio da separaçaoo de poderese mas para garantir que o melrito
da atuaçaoo administrativa naoo seja um artifípiolcio ou escudo a violaçaooe por via transversae da ordem jurípioldica
pelo administrador. Contudoe com o intuito de evitar uma simples troca da arbitrariedade administrativa pela
judiciale el indispensalvel a justificaçaoo da decisaoo judiciale como elemento essencial para sua legitimidadee
pois sol assim hal possibilidade do controle “final”, pelos “donos do poder”, (o povo).
Eo oportuno notar que o reconhecimento da existenncia do princípiolpio da juridicidade el uma via de maoo
dupla: ao mesmo tempo em que ha l um nípioltido incremento do prestípiolgio da atividade exercida pela
Administraçaoo Pulblica na concretizaçaoo das normas constitucionaise a juridicidade gera necessariamente
restriçooes mais sensípiolveis a atuaçaoo do administrador e acarreta a ampliaçaoo do controle judicial dos atos
administrativose uma vez que a atuaçaoo administrativae para ser considerada vallidae deve compatibilizar-se
com os princípiolpios consagrados na Constituiçaoo da Repulblica (moralidadee eficiennciae razoabilidade etc.).

3.3.2 Controle de mérito

O controle de mérito visa a verificar a oportunidade e a conveniência administrativas do

ato controlado. Trata-see portantoe de atuaçaoo discricionalria exercida sobre atos discricionalrios.
ios
Logoe como regrae compete exclusivamente ao prolprio Poder que editou o ato administrativo.

IMPORTANTÍSSIMO!!! Excepcionalmente, e apenas nos casos expressos na CFe o P. Legislativo tem

competência para exercer controle de mérito sobre atos praticados pelo P. Executivo (e pelo P.
Judicialrioe no exercípiolcio de funçaoo administrativa). Trata-se de um controle sobretudo polípiolticoe mas costuma
ser enquadrado como controle de melrito pelos administrativistase no intuito de ressaltar o fato de que naoo se
trata de um simples controle de legalidade (o P. Legislativo tambelm exerce o controle de legalidade sobre os
atos administrativos praticados pelos demais Poderes).

2OLIVIERAe Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 3.ed.e Editolria Meltodoe 2015
 AGU 2015 6

Nas hipolteses de controle polípiolticoe o P. Legislativo atua com discricionariedade. Saoo exemplos
as diversas situaçooes em que el necessalria uma autorizaçaoo prelvia ou aprovaçaoo do Legislativo para
a praltica de algum ato pelo Executivoe como ocorre na apreciaçaoo prelvia pelo Senado dos nomes
escolhidos pelo PR para presidente do BACEN.

Atenção!!! O controle legislativo, porelme embora possa em algumas situaçooes ser um controle
discricionalrioe não chega ao ponto de permitir que o órgão controlador proceda à revogação de um ato
discricionário sujeito ao seu controlee
controlee ou sejae naoo pode o referido olrgaoo substituire pelo seu prolprioe o
juípiolzo de oportunidade e convenienncia do administradore
administradore quando tal juípiolzo tiver sido exercido em
conformidade com a lei e os princípiolpios jurípioldicos.

Tradicionalmente afirma-se naoo caber ao P. Judicialrio exercer controle de melrito sobre atos
praticados pelo P. Executivo (nem pelo Legislativo). Essa afirmaçaoo estal absolutamente corretae mas
deve ser entendida em seus precisos termos.

O controle exercido pelo P. Judicialrio sobre os atos do Executivo e do Legislativo ele sempree
um controle de legalidade e legitimidade. Se o Judicialrio entender que o ato el ilegal ou ilegítimoe
ilegítimo
promoveral a sua anulaçãoe
anulação e nunca a sua revogaçãoe
revogação porque esta se refere a juípiolzo de oportunidade
e convenienncia administrativase concernentes a atos discricionalriose e naoo a apreciaçaoo da validade
do ato.

O resultado do exercípiolcio do controle de melrito ele portantoe a revogação pela administraçaooe

de atos discricionalrios por ela prolpria regularmente editados; atos plenamente validos que
passaram a ser considerados inconvenientes. Assime o P. Judicialrio nunca realiza um controle de
melrito de ato praticado por outro poder.

O que se vem a afirmar naoo deve ser confundido com o controle de legalidade ou
legitimidade que o judicialrio exerce sobre os limites da válida atuação discricionária da
administração pública.

A doutrina afirma que os princípiolpios administrativos fundamentaise especialmente os

princípiolpios implípiolcitos da razoabilidade e proporcionalidadee
proporcionalidade saoo eficazes instrumentos de controle
da discricionariedade administrativa. Com base em princípiolpios jurípioldicose o P. Judicialrio pode decidire
em um determinado casoe que um ato administrativo que a administraçaoo alegava haver editado no
uso legípioltimo de seu poder discricionalrio foie na verdadee praticado com abuso de podere alelm dos
limites da valida atuaçaoo discricionalria.

Resumindo!!! O Judicialrio poderal decidir que a atuação discricionária que a administraçaoo alega ter
sido legípioltima foie na verdadee uma atuação fora da esfera legal de discricionariedadee
discricionariedadee foi uma atuaçaooe
simplesmentee ilegal ou ilegítima.
ilegítima.

Deve-se frisar bem que o Judicialrio naoo estaral interferindo em uma eventual avaliaçaoo feita
pelo P. Executivo (ou legislativo na sua funçaoo administrativa) quanto a oportunidade e
convenienncia administrativa da praltica de um ato discricionalrio. O que o Judiciário pode fazer, e
tem feito, é declarar ilegal um ato que, a pretexto de basear-se em valoração de oportunidade
e conveniência, esteja malferindo princípios jurídicos,
jurídicos, especialmente os da razoabilidade e
proporcionalidade.
proporcionalidade.

Deve restar claroe igualmentee que em tais situaçooes o resultado da atividade jurisdicional el a
anulação do ato administrativo viciado. Em Nenhuma hipoltese el possípiolvel a revogaçaooe pelo P.
Judicialrioe de atos praticados pelo poder Executivo (ou Legislativo).
 AGU 2015 7

A revogaçaoo tem por fundamento o poder discricionalrio. Somente pode ser realizada pela
prolpria administraçaoo e podee em princípiolpioe alcançar qualquer ato discricionalrioe resguardadose
porelme os direitos adquiridos. Em todos os casose como o ato revogado era um ato vallidoe sua
revogaçaoo somente pode produzir efeitos prospectivos (ex nunc).

IMPORTANTE!!! Todos os poderes têm competência para revogar os atos administrativos por
eles próprios editados. Assime o P. Judicialrio nunca revogaral um ato administrativo no exercípiolcio de sua
funçaoo típiolpica jurisdicional. Todaviae os atos administrativos editados pelo prolprio P. Judicialrioe no exercípiolcio
de suas funçooes administrativase somente poderaoo ser revogados por ele prolprio.

3.4 QUANTO A AMPLITUDE

Quanto a amplitudee o controle pode ser hierárquico ou finalístico;

3.4.1 Controle Hierárquico

O controle hierárquico decorre do escalonamento vertical de olrgaoos da administraçaoo direta

ou do escalonamento vertical de olrgaoos integrantes de cada entidade da administraçaoo indireta. O
controle hierárquico é sempre um controle interno.
interno Eo típiolpico do P. Executivoe mas nada impede
que exista nos outros Poderes.

Em sumae sempre que dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurípioldica houver
escalonamento vertical entre olrgaoos ou entre agentes pulblicose havera l controle hieralrquico do
superior sobre os atos praticados pelos subordinados.

IMPORTANTE!!! Em razaoo de sua naturezae o controle hierárquico é pleno (irrestrito),

permanente e automático.

Por meio do controle hieralrquico podem ser verificados todos os aspectos concernentes à
legalidade e ao mérito de todos os atos praticados pelos agentes ou olrgaoos subalternos e
determinado agente ou olrgaoo.

Conforme ensina Hely Lopes Meirellese para o exercípiolcio do controle hieralrquico saoo
necessalrias as faculdades de supervisaooe coordenaçaooe orientaçaooe fiscalizaçaooe aprovaçaooe revisaoo e
avocaçaoo das atividades controladas. E o tambelm fundamental que os agentes responsalveis pelo
controle possuam meios corretivos dos desvios e irregularidades verificados.

3.4.2 Controle finalístico

O controle finalístico el aquele exercido pela administraçaoo direta sobre as pessoas jurípioldicas
integrantes da administraçaoo indireta.
indireta

Em razaoo da autonomia administrativa e financeira das pessoas jurípioldicas pertencentes a

administraçaoo indiretae o controle dessas entidades muito difere do controle hieralrquico pleno e
automaltico acima descrito.

O controle finalípiolstico depende de norma legal que o estabeleçae determine os meios de

controlee os aspectos a serem controlados e as ocasiooes de realizaçaoo do controle. Devee aindae ser
indicado a autoridade controladora e as finalidades objetivadas.

Em resumoe o controle finalísticoe porquanto fundamentado em uma relaçaoo de vinculaçaoo

entre pessoas (e naoo em subordinaçaoo entre olrgaoos e agentes), é um controle limitado e
 AGU 2015 8

teleológicoe ou sejae restringe-se a verificaçaoo do enquadramento da entidade controlada no

programa geral do governo e a avaliaçaoo objetivo do atendimento, pela entidadee de suas
finalidades estatutárias.
estatutárias.

O controle finalípiolstico el tambelm denominado pela doutrina de TUTELA ADMINISTRATIVA.

ADMINISTRATIVA O
Decreto-lei 200/67e que se aplica a administraçaoo pulblica federale refere-se a ele como supervisão
ministerial (obs. nem todas as entidades da administraçaoo indireta federal saoo vinculadas a um
ministelrioe haja vista a existenncia de algumas vinculadas diretamente a Presidenncia da Repulblica).

Para CABMe o controle finalístico exercido em condiçooes normais precisa estar

expressamente previsto em lei (entendimento
entendimento majoritalrio).
io Entretantoe em situaçooes
excepcionaise de condutas patentemente aberrantes de entidades da administraçaoo indiretae cabe o
controle por parte da administraçaoo diretae mesmo na ausenncia de expressa previsaoo legal. Trata-se
da tutela extraordinária.

4- CONTROLE EXERCIDO PELA ADMINISTRAÇÃO SOBRE SEUS PRÓPRIOS

ATOS (CONTROLE ADMINISTRATIVO)

4.1 INTRODUÇÃO

O controle que a prolpria administraçaoo pulblica realiza sobre suas atividades costuma ser
referidoe simplesmentee como controle administrativo q em contraposiçaoo aos denominados
controle legislativo e controle judicial. Portanto, CONTROLE ADMINISTRATIVO é o controle
interno,
interno, fundando no poder de autotutela.
autotutela

O controle administrativo típiolpico el aquele realizado pelo P. Executivo sobre os atos de seus
prolprios olrgaoos e entidades.

Atenção!!! O controle administrativo é um controle de legalidade e de mérito. mérito. Eo sempre um

controle internoe
interno e porque el realizado por ol rgao os integrantes do mesmo poder que praticou o ato.
ato. Deriva do
poder de autotutela que a administração pública tem sobre seus prolprios atos e agentese cuja expressaoo
estal sintetizada na sulmula 473 do STF:
STF Súmula nº 473 - A administraçaoo pode anular seus prolprios atose quando eivados de vípiolcios que os
tornam ilegaise porque deles naoo se originam direitos; ou revogal-lose
los por motivo de convenienncia ou oportunidadee
oportunidade
respeitados os direitos adquiridose e ressalvadae em todos os casose a apreciaçaoo judicial.
judicial

O exercípiolcio do controle administrativo pode ocorrer de ofípiolcioe isto ele por iniciativa da prolpria
administraçaooe ou ser deflagrado por provocaçaoo dos administradose mediante reclamaçooese
representaçooes e etc.

Atenção!!! O STF jal deixou assente que o exercípiolcio da autotutela administrativa, quando implique o
desfazimento dos atos administrativos que afetem o interesse do administradoe administradoe modificando
desfavoravelmente sua situaçaoo jurípioldicae
icae deve ser precedido da instauração de procedimento no qual se
de a ele oportunidade de contraditório.
contraditório.

No julgamento em questaooe a Ministra Carmem Lucia chegou a defender que se reveja o enunciado da
sulmula 473 do STFe para o fim de explicitar que o exercípiolcio do poder dever de autotutela da administraçaoo
pulblica exige que sejam garantidoe em todos os casose o devido processo legal administrativo e a apreciaçaoo
judicial (Informativo 641 do STF).
Deve-se enfatizar que esse entendimento e l aplicalvel a todas as formas de desfazimento de atos
administrativos pela prolpria administraçaooe bastando que o administrado tenha mero interesse no ato a ser
desfeito e o respectivo desfazimento repercuta negativamente na sua esfera jurípioldica.
 AGU 2015 9

O controle administrativo pode ser hierárquico ou não hierárquico. Existe controle

hieralrquico entre olrgaoos da administraçaoo direta que sejam escalonados verticalmentee em cada
Podere e existe controle hieralrquico entre os olrgaoos de cada entidade da administraçaoo indireta que
sejam escalonados verticalmentee no anmbito interno pra prolpria entidade.

IMPORTANTE!!! O simples fato de dois ou mais olrgaoos integrarem a mesma a pessoa jurípioldica naoo
significae obrigatoriamentee que exista relaçaoo de hierarquia entre eles. Somente haverá hierarquia entre
aqueles que se situem na mesma linha vertical, no organograma da entidade. entidade.

O controle hierárquico É PLENO (irrestrito), PERMANENTE e AUTOMÁTICO (naoo

depende de norma especípiolfica que o estabeleça ou autorize). Por meio delee podem ser verificados
todos os aspectos concernentes a legalidade e ao melrito de todos os atos praticados pelos agentes
ou olrgaoos subordinados a determinado agente ou olrgaoo.

De outra partee existe controle administrativo não hierárquico:

a) Entre olrgaoos quee embora integram uma só pessoa jurídicae

jurídicae naoo estaoo na mesma linha de
escalonamento vertical;

b) Entre a administraçaoo direta e administraçaoo indireta (tutela ou controle finalípiolstico).

Tanto o controle hieralrquico como o naoo hieralrquico podem ocorrer de ofípiolcioe

io no exercípiolcio
da denominada fiscalizaçaoo administrativae ou ser provocados pelo administrado.

A doutrina em geral menciona diversos meios ou instrumentos passiveis de ser utilizados

pelo administrado para provocar o controle administrativoe todos eles espelcies do abrangente
direito fundamental previsto no art. 5ºe XXXIVe “a”, da CFe conhecido como o direito de petiçaoo. Para
os particularese a representaçaoo el um direitoe ao passo quee para os servidores pulblicose ela el um
dever.

4.2 PROCESSOS ADMINISTRATIVOS

4.2.1 Noções gerais

MA/VP definem processo administrativo como uma série de atos ordenados em uma
sucessão lógica, a qual tem por finalidade possibilitar a administração pública a prática de
um ato administrativo final ou a prolação de uma decisão administrativa final. Porelme naoo el
um ato ou decisaoo imutalvele porquanto o controle judiciale em nosso sistema jurípioldicoe el inafastalvel.

O exercípiolcio da autotutela por iniciativa da prolpria administraçaoo podee ou naooe exigir a

instauraçaoo de um processo administrativo formale ou pode se materializar em um simples ato. Na
hipoltese de controle administrativo provocadoe ou sejae decorrente de iniciativa dos administradose
o instrumento utilizado obrigatoriamente seral um processo administrativo formal.

A instauraçaoo de processos administrativose portantoe el o meio colocado a disposiçaoo dos

administrados que pretendam provocar a administraçaoo a alterare corrigir ou anular decisooes ou
atos administrativos que digam respeito a relaçaoo jurípioldicas em que elese administradose estejam
envolvidose ou que de algum modo sejam de seu interessee ou mesmo de interesse coletivo ou geral.

A prolpria administraçaoo podee de ofício,

ofício iniciar processos administrativos de um modo
gerale quando tal medida for necessalria ao exercípiolcio do poder de autotutela.
 AGU 2015 10

IMPORTANTE!!! Embora a instauraçaoo de processos administrativos seja uma faculdade do

administradoe a opção deste pela utilização da via judicial implica renúncia a esfera administrativa, ou
desistência do processo administrativo acaso em tramitaçaooe no qual esteja sendo discutida a mesma
matelria que o administrado resolveu submeter a apreciaçaoo do P. Judicialrio. O STF jal teve oportunidade de
declarar vallida norma legal que estabelece que a utilizaçaoo de açaoo judicial pelo sujeito passivo acarreta a
impossibilidade de discussaoo da mesma matelria na via administrativa.

Resumindo!!! A opção pela via judicial implica renúncia a esfera administrativa e, se o processo
administrativo já tiver sido instaurado e estiver tramitando, acarreta sua extinção imediata, sem
apreciação do mérito.

4.2.1 Recursos administrativos

A expressaoo “recursos administrativos”, em um sentido restritoe el usualmente empregada

para designar a petiçaoo apresentada pelo administrado que jal obteve uma decisaoo em um processo
administrativo em que figura como partee mas não concorda com ela e deseja submeter a matéria a
reapreciação de uma outra autoridade ou órgão,
órgão competente para emitir uma nova decisão.

Quando naoo hal um rito processual especípiolficoe essa autoridade que analisaral o recurso el a
primeira hierarquicamente superior a que proferiu a decisaoo recorrida (recurso
recurso hieralrquico).
quico

Existeme aindae recursos administrativos que saoo apresentados pela prolpria administraçaoo
pulblica que editou a decisaoo recorrida. Saoo os “recursos de ofício”, e saoo cabípiolveise em regrae
somente nos casos em que haja expressa previsaoo legale os recursos de ofípiolcio podem ocorrer na
linha hieralrquica ou fora dela (recurso hieralrquicos improlprios).

IMPORTANTE!!! O STF firmou jurisprudenncia segundo a qual saoo inconstitucionaise por

violarem direito de petição, e tambelm a garantia constitucional da ampla defesae
defesae a exigennciae
mesmo que estabelecida em lei, lei, de depolsito prelvioe arrolamento de bens e qualquer outra
imposiçaoo onerosae ou que implique constriçaoo patrimoniale como condição de admissibilidade
de recursos em processos administrativos (SV 21).

STF Súmula Vinculante nº 21 - Eo inconstitucional a exigenncia de depolsito ou arrolamento prelvios de

dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo.
Os recurso administrativose regra gerale possuem taoo somente efeito devolutivoe
devolutivo a matelria
recorrida el submetida a nova apreciaçaoo e decisaoo pelo olrgaoo com competenncia recursal. O efeito
devolutivo nos recurso administrativo el amplo: em regrae toda a matelria tratada no processo em
que foi prolatada a decisaoo recorrida el submetida a nova apreciaçaoo pela instanncia competente para
decidir o recurso.

Atenção!!! Para que um recurso administrativo tenha efeito suspensivoe el necessalria expressa
previsaoo legal. No silenncio da leie o efeito do recurso administrativo el apenas devolutivo.

4.2.2.1 Recurso hierárquico e recurso hierárquico impróprio

RECURSO HIERÁRQUICO (PRÓPRIO) e l aquele dirigido a autoridade ou ao olrgaoo imediatamente

superiore dentro da mesma pessoa jurípioldica em que o ato foi praticado.
praticado. Para que o recurso seja hieralrquico
(prolprio)e el necessalrio que o ato controlado provenha de agente ou de órgão subordinado ao agente ou ao
olrgaoo controlador.

Os RECURSOS HIERÁRQUICOS IMPRÓPRIOS saoo recursos dirigidose ou a um olrgaoo especializado na

apreciaçaoo de recursos especípiolficose sem relaçaoo hieralrquica com o olrgaoo controladoe ou a um olrgaoo
integrante de uma pessoa jurípioldica diferente da qual emanou o ato controlado . O termo “improlprio”, traduz a
 AGU 2015 11

noçaoo de que entre o olrgaoo ou a autoridade que proferiu o ato recorrida e o olrgaoo a que se endereço o
recurso não há relação hierárquicae
hierárquicae embora eles possam estar localizados na mesma pessoa jurípioldica. Ex.
recurso endereçado ao ministelrio a que esteja vinculada uma entidade da administraçaoo indiretae interposto
contra ato dessa autoridade.

Atenção!!! Eo uniforme na doutrina o entendimento de que os recursos hierárquicos impróprios

somente são cabíveis quando exista lei que expressamente os prevejae prevejae designando autoridade ou o
olrgaoo com competenncia para apreciar e decidir o recurso e as hipolteses em que ele pode ser interposto.

Obs.
Obs Pode ocorrer uma exceçaoo a essa exigenncia de expressa previsaoo legal no exercípiolcio da
assim chamada tutela extraordinária q para os administrativistas que o admitem (CABM). Ex.
Seria possípiolvel o olrgaoo jurípioldico de uma autarquiae que atuou em um processo em defesa do
interesses destae interpor de ofípiolcio recurso ao ministelrio supervisore pedindo a reforma da decisaoo.

4.2.3 Princípios

Veremos a seguir alguns dos princípiolpios que tem aplicação aos processos e recursos
administrativos de um modo gerale e que a nosso ver demandam uma breve anallise.

4.2.3.1 Oficialidade

Por força do princípio da oficialidade, ou do impulso oficial do processoe incumbe a administraçaoo

a movimentaçaoo do processo administrativoe ainda que inicialmente provocado pelo particular. Uma vez
iniciadoe o processo passa a pertencer ao Poder Pulblico (o processo naoo tem a finalidade de atender taoo
somente o interesse do particulare mas tambelm o interesse pulblico)e que deve providenciar o seu
prosseguimentoe atel a decisaoo final.

O princípio da oficialidade permite que os agentes administrativos encarregados do processo

atueme de ofípiolcioe na tomada de depoimentose na inspeçaoo de lugares e etc. Se naoo for materialmente possípiolvel
suprir a omissaoo do particulare ou se o interesse pulblico naoo justificare o processo seral extinto ou arquivadoe
sem apreciaçaoo do melrito.

MSDP resume as mais relevantes decorrenncias do princípio da oficialidade dos processos

administrativos nestes termos: Portantoe a oficialidade estal presente:

1. No poder de iniciativa para instaurar o processo;

2. Na instruçaoo do processo;
3. Na revisaoo de suas decisooes.

Em todas essas fases, a Administração pode agir “ex officio.”

4.2.3.2 Informalismo

Em regrae
regra naoo saoo exigidas formas ou formalidades especiais para os ato a serem praticados no
processo administrativoe sobretudo para os atos a cargo do particular. Note-se que dizer que o processo
administrativo el orientado pelo princípiolpio do informalismo naoo significa dizer que o processo naoo tenha
forma. Os processos administrativos saoo processos formaiseformais isto ele saoo processos escritose todos os
acontecimentos pertinentes ao processo ocorridos durante a sua tramitaçaoo devem estar registrados.

A doutrina menciona o informalismo como um princípio norteador dos processos

administrativos tão somente a fim de explicitar que, em regra, os atos processuais devem adotar
formas simples, apenas suficientes para proporcionar segurança jurídica, para garantir plenamente o
exercício do contraditório e ampla defesa.
 AGU 2015 12

Atenção!!! O informalismo dos atos processuais no processo administrativo e l mera regra gerale
porquee na hipoltese de existir uma norma legal estabelecendo expressamentee como condiçaoo essencial na
validade de determinado ato processuale forma determinada ou formalidade especípiolficae devera l ela ser
observadae sob pena de nulidade do ato.

4.2.3.3 Instrumentalidade das formas

Segundo este princípiolpioe quando a lei estabelece uma determinada forma ou formalidade a ser
observada na praltica de um ato processuale a forma ou formalidade estipulada tem como objetivoe
essencialmentee assegurar que o ato cumpriral a finalidade que lhe cabe no processo.

Resumindo!!! No processo, a forma é mero instrumento,

instrumento, cujo escopo é possibilitar que o ato
atinja a sua finalidade. Assime por esse princípiolpioe se a finalidade do ato foi alcançada, mesmo que não
tenha sido observada a forma prescrita, considerar-se suprida a falta, sanada a irregularidade.
irregularidade.

IMPORTANTE!!! Do princípiolpio da instrumentalidade das formas decorre o princípiolpio do pas de nullite

sans grief (“naoo hal nulidade sem prejuípiolzo”, ). A nulidade de um ato processual não deve ser declarada
quando ela não causar prejuízo as partes , ou quando se constate que a lide, a despeito do ato viciado,
será decidida e favor da parte a qual a declaração da nulidade aproveitaria.

Obs. Tanto a instrumentalidade das formas quanto o pas de nullite sans grief relacionam-se a um
postulado mais amploe usualmente referido como o “principio
“principio da economia processual”e
processual”e que significa que
um ato processual praticado com alguma irregularidade sol deve ser desconstituípioldo e repetido se esse defeito
efetivamente puder influenciar o resultado a que o processo chegaria se o vípiolcio naoo tivesse ocorrido.

4.2.3.4 Verdade material

No processo administrativo deve a administraçaoo procurar conhecer o fato efetivamente ocorrido.

Importa saber como se deu o fato no mundo real.

Atenção!!! No processo judiciale sobretudo na esfera cípiolvele interessa apenas a chamada verdade formal
ou verdade dos autos. Em regrae o juiz somente aprecia os fatos e as provas trazidas aos autos pelas partes ee
mesmo assime somente se forem apresentados na fase especípiolfica designada para tanto.

Nos processos administrativose diferentementee a administraçaoo pode se valer de qualquer prova

(lípiolcitae evidentemente) de que venha a ter conhecimentoe em qualquer fase do processo (regra geral)e visando
a descobrir os fatos que realmente ocorreram.

IMPORTANTE!!! Decorree tambelme do princípiolpio da verdade materiale a possibilidade dee nos processos
administrativose ser decidido um recurso provocado pelo particular reformando a decisaoo inicial
desfavoravelmente a ele.ele. A essa possibilidade dal-se o nome de reformatio in pejus (“reforma em prejuípiolzo”, )e
a quale em regrae el inadmissípiolvel nos processos judiciais.

Naoo obstante o princípio da verdade material, e l perfeitamente admissípiolvel que a lei proípiolba a
reformatio in pejus em determinadas situaçooes. Ex. Revisão de processos de que resulte aplicaçaoo de
sançooes administrativas. Ex. Art. 65 § ulnico.
Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser revistos, a qualquer tempo, a
pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação
da sanção aplicada.
Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar agravamento da sanção.

4.2.3.5 Gratuidade

Nos processos administrativos naoo saoo cobrados valores ordinariamente exigidos das partes nos
processo judiciaise tais como custas judiciaise onnus de sucumbennciae honoralrios de advogados e etc.
 AGU 2015 13

STF Súmula Vinculante nº 21 - Eo inconstitucional a exigenncia de depolsito ou arrolamento prelvios de dinheiro

ou bens para admissibilidade de recurso administrativo.

4.2.3.6 Contraditório e ampla defesa

Os princípiolpios do contraditolrio e da ampla defesa saoo comuns a todos os processose judiciais e

administrativose nos quais possa existir alguma espelcie de litípiolgio ou controvelrsiae ou alguma acusaçaoo seja
imputada a alguelme conforme expressamente assegura a CF.

A ampla defesa se refere a possibilidade de utilizaçaoo de todos os meios lípiolcitos para o acusado ou
litigante provar os fatos de seu interesse e a exigenncia de que o acusado ou litigante sejam apresentados
todos os fatos e provas contralrios a seu interesse que seraoo utilizados no processo.

A garantia do contraditolrio se refere a exigenncia de que seja dado ao interessado a oportunidade de

se manifestar a respeito de todos os elementos trazidos ao processo que posam influenciar na decisaooe
contestando-ose se desejare inclusive mediante a apresentaçaoo e juntada ao processo de outros elementos
contralrios aqueles. O cerceamento de defesae em qualquer fase do processoe acarreta sua nulidade
relativamente a todos os atos subsequentes.

4.3 PRESCRIÇÃO

Para CABM:

 PRECLUSÃO significa a perda do prazo estipulado para que ocorresse determinada manifestaçaoo
no anmbito de um processo ou procedimento jal instaurado;
instaurado;
 PRESCRIÇÃO traduz a perda do prazo para ajuizamento de uma açaoo (ou apresentaçaoo de uma
petiçaoo administrativa) mediante a qual se pretendesse defender um direito contra uma lesaoo ou ameaça de
lesaoo (o prazo prescricional tem curso antes de ser iniciado o processo judicial ou administrativo);
 DECADÊNCIA el a perda do prazo para o exercípiolcio de um direito substantivo (a decadenncia naoo
pressupooe uma lesaoo anterior a um direitoe naoo el um prazo para pleitear a defesa de um direito substantivo
lesadoe e sim para o exercípiolcio do prolprio direito substantivo q ainda que esse exercípiolcio exija a instauraçaoo de
um processo ou procedimento).

No presente tolpicoe estudaremos trens grupos de situaçooese a saber:

a) Prazos para o administrado instaurar processos administrativose ou interpor recursos no anmbito

desses processos;

b) Prazos para administraçaoo pulblica rever os seus prolprios atos;

c) Prazos para administraçaoo pulblica aplicar sançooes administrativas.

O primeiro dos grupos de prazos el bastante heterogenneo. No anmbito de cada um dos entes
federados costumam existir leis especípiolficas estabelecendo prazos para a apresentaçaoo de petiçooes e
recursos administrativos relacionados a processos determinados. Por exemploe temos o art. 59 da
Lei 9.784/99:
Art. 59. Salvo disposiçaoo legal especípiolficae é de DEZ dias o prazo para interposiçaoo de recurso
administrativoe contado a partir da cienncia ou divulgaçaoo oficial da decisaoo recorrida.

Atenção!!! A doutrina majoritariamente defende a possibilidade de a administraçaoo pulblica apreciar

os recursos administrativos mesmo quando apresentados fora do prazo legal. Nessa hipoltesee deveral receber
o recurso como simples petiçaoo inominada e promover a anulaçaooe de ofípiolcioe do ato indicado pelo
administrado. Eo fundamento dessa orientaçaoo o princípio da legalidade e o poder dever de autotutela.
Corrobora esse entendimento o art. 63e Ie §2º da lei 9.784:

Art. 63. O recurso não será conhecido quando interposto:

 AGU 2015 14

I - fora do prazo;
(...)
§ 2º O não conhecimento do recurso não impede a Administração de rever de ofício o ato ilegal,
desde que não ocorrida preclusão administrativa.
administrativa

Atenção!!! Essa possibilidade de rever de ofício o ato impugnado fora do prazo não existe se, na
data de apresentação do recurso administrativo extemporâneo, já tiver ocorrido a prescrição judicial.
Segundo MSDPe o reconhecimento de um direitoe nessas circunstannciase significaria liberalidade da
administraçaoo em face de um interesse pulblico do qual ela naoo pode dispor.

Quanto ao prazo para a administraç administração pública rever os seus própr próprios atose
atose
inde
independentemente de provocaçaoo do adm administradoe filiam
filiamo-nos a corrente que defende quee na
ausência de previsão legal expressaexpressaee e desde que naoo haja inco
incompatibilidade com algu
alguma
norm
norma legal especípiolficae seja aplicada a regra de PRESCRIÇÃO QUINQUENAL das açooes judiciais
contra a administraç
administraçaoo pulblica estabelecida no art. 1º do Decreto 20.9
20.910/19
10/1932.

Na esfera federale o art. 54 da Lei 9.78 9.784/19

4/1999 estatui que el de CINCO ANOS o prazo de
DECADÊNCIA para a administraçaoo pulblica anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favoralveis para os destinatalriose salvo comprovada mal-fel.

Percebe-se que a lei federal não esclareceu qual seria o prazo extintivo do direito de anular
os atos ilegais no caso de serem eles desfavoráveis ao administradoe ou na hipoltese de ser
comprovada a ocorrenncia de má-fé.

Registramos duas orientaçooes usualmente propostas pela doutrina para solucionar essa
lacuna. Uma delase que nos parece mais tradicionale entende quee nesses casose não se aplica
nenhum prazo extintivoe ou sejae quando o ato for desfavoralvel ao administradoe ou quando se
comprove mal-fele a administraçaoo pode anulal-lo a qualquer tempo.

A outra corrente propugna a adoçaooe em tais hipoltesese do prazo genérico de prescrição

das ações judiciais constante do Coldigo Civile que el de dez anos (art. 205). Essa construçaoo conta
com o aval de autores do quilate do Prof. Celso Antonnio Bandeira de Melloe e tem o melrito de
evitar situaçooes de “iimprescritibilidade”,
rescritibilidade (que saoo contralrias a noçaoo mais elementar de
segurança jurípioldica). Entretantoe embora naoo exista uma posiçaoo do Supremo Tribunal Federal
especificamente acerca desse pontoe temos a impressaoo de que a tendennciae no anmbito da Corte
Maiore é seguir o entendimento segundo o qual, nos casos de má-fé e de ato desfavorável ao
administrado, a anulação pode se dar a qualquer tempo.

Atenção!!! Alialse vale lem

lembrar que o STF entende q embora o fundamento aqui seja
outro q que a decadenncia do direito de a admadministr
inistraçao
açaoo anular atos adm
administrativos naoo ocorre
nunca
nuncae quando se trate de situaçaoo de flagr
flagrante desresp
desrespeito à Constituição Federal
Federal. Nessa
hipoltesee naoo import
porta
a perquirir se o ato era favoralvele ou naooe ao ad
administradoe nem se houvee
ou naooe mal-fel. Absolutamente inaplicalvel el o art. 54 da Lei 9.784/1999e
84/1999e porque a situaçaoo
flagrante
flagrantemente contralria a Constituiçaoo da Repulbli
lica não pode se estabilizar jamaise
jamaise sob pena
de completa subvers
subversão da ordem jurídi
jurídica.

Faz-se oportuno anotare aindae que existem normas legais que expressamente excluem a
ocorrenncia da prescriçaoo administrativa. Particularmentee no caso de atos desfavoráveis ao
destinatalrioe naoo el raro haver normas legais que autorizem a revisaoo a qualquer tempoe isto ele
disposiçooes especípiolficas que afastem a ocorrenncia de prescriçaoo administrativa para beneficiar o
administrado. Citamos como exemplos o art. 65 da Lei 9.784/1999 e o art. 174 da Lei 8.112/1990e
os quais preveem a possibilidade de ser efetuada a qualquer tempo a revisão de processos
 AGU 2015 15

administrativos que tenham acarretado a aplicação de sançõese para o fim de reduzir ou afastar a
penalidade infligida. Tambelme na mesma Lei 8.112/1990e inserido no capípioltulo que regula o
exercípiolcioe pelos servidores pulblicose do direito de petiçaooe encontramos o art. 114e em cujo texto se
len que “a administraçaoo deveral rever seus atose a qualquer tempoe quando eivados de ilegalidade”, .

Lembrar!!! Os atos administrativos que se tornem inoportunos ou inconvenientes podem ser

revogados a qualquer tempoe desde que se trate de um ato discricionário e não esteja presente alguma
causa impeditiva da revogação q por exemploe o ato naoo pode haver gerado direito adquirido para o seu
destinatalrioe naoo pode ser um ato exauridoe naoo pode ser um ato integrante de um procedimento
administrativo.

Por fime passamos a analisar os prazos concernentes a administração pública aplicar

sanções administrativas aos seus próprios agentes ou aos administrados em geral.

Se houver lei especípiolfica estabelecendo prazo para a imposiçaoo de determinada sançaooe esse
deveral ser o prazo observado pela administraçaoo. Caso naoo exista lei especípiolfica estabelecendo um
prazo para a aplicaçaoo de determinada penalidade administrativae em qualquer dos entes federadose
utiliza-se o prazo de 5 anos previsto no art. 1° do Decreto 20.910, seja qual for a infraçaoo
praticadae a menos que o fato esteja tipificado, também, como crime, caso em que se aplicam
os prazos de prescrição da lei penal.

IMPORTANTE!!! Quando se trata de aplicação de penalidades os prazos de prescriçaoo administrativa

saoo sempre fatais e intransponípiolveise porque operam como garantia do agente pulblicoe ou do particulare
conforme o caso.

IMPORTANTÍSSIMO!!!
EXTRA DIZER O DIREITO - JULGADO DE 20163:
É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. Dito de
outro modo, se o Poder Público sofreu um dano ao erário decorrente de um ilícito civil e deseja ser
ressarcido, ele deverá ajuizar a ação no prazo prescricional previsto em lei. Vale ressaltar, entretanto,
que essa tese não alcança prejuízos que decorram de ato de improbidade administrativa que, até o
momento, continuam sendo considerados imprescritíveis (art. 37, § 5º). STF. Plenalrio. RE 669069/MGe
Rel. Min. Teori Zavasckie julgado em 3/2/2016 (repercussaoo geral) (Info 813).
Por enquanto, podemos dizer que a jurisprudência entende o seguinte:

• Ações de ressarcimento decorrentes de ato de IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA:

ADMINISTRATIVA: IMPRESCRITÍVEIS (§ 5º
do art. 37 da CF/88).
(...) Improbidade administrativa.
administrativa. Alegaçaoo de prescriçaoo. Embora IMPRESCRITIoVEIS as açooes de
ressarcimento contra os agentes pulblicos que ilicitamente causaram lesaoo ao patrimonnio pulblico (art. 37e
§ 5ºe da CF)e verifica-se a ocorrenncia da prescriçaoo no que tange as sançooes previstas na Lei nº 8429/92.
(…) (STF. 1ª Turma. AI 744973 AgRe Rel. Min. Luiz Fuxe julgado em 25/06/2013)

(...) Eo pacípiolfico o entendimento desta Corte Superior no sentido de que a pretensão de ressarcimento por
prejuízo causado ao erário, manifestada na via da ação civil pública por improbidade
administrativa, é IMPRESCRITÍVEL.
IMPRESCRITÍVEL. Daípiol porque o art. 23 da Lei nº 8.429/92 tem anmbito de aplicaçaoo
restrito as demais sançooes prevista no corpo do art. 12 do mesmo diploma normativo. (…) (STJ. 2ª Turma.
AgRg no REsp 1442925/SPe Rel. Min. Mauro Campbell Marquese julgado em 16/09/2014)
• Ações de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil: estão sujeitas à prescrição
(são prescritíveis)
prescritíveis) (RE 669069/MG).

3 CAVALCANTE. Márcio André Lopes. Dizer o direito. Extraído do sítio: http://www.dizerodireito.com.br/

 AGU 2015 16

5 - CONTROLE LEGISLATIVO

A fiscalizaçaoo da administraçaoo pulblica exercida pelo P. Legislativo el usualmente denominada

controle legislativo.
legislativo Como existe administraçaoo pulblica em todos os Poderese el evidente que as
prerrogativas do P. Legislativo incluem a fiscalizaçaoo da atuaçaoo administrativa em todos eles.

Porelme o controle que o Legislativo exerce sobre os atos de sua prolpria administraçaoo tem
natureza diversa daquele que ele realiza sobre a atuaçaoo administrativa dos Poderes Executivo e
Judicialrio. No primeiro caso, temos controle interno, ao passo que nos outros existe controle
externo.

O controle legislativo q por vezes chamado de controle parlamentar qe pelo fato de ser um
controle externo,
externo somente pode ocorrer nas situaçooes e nos limites diretamente previstos no texto
da CF. As leis de qualquer ente federale as CE e as Constituiçooes Organnicas dos municípiolpios e do DF
não podem criar hipolteses ou estabelecer instrumentos de controle legislativo que naoo guarde
simetria com a CF. Caso o façame saoo inconstitucionais por ofensa ao princípiolpio da independenncia e
harmonia dos poderes.

Atenção!!! O controle legislativo possui marcada índole política,

política, razaoo pela qual ele naoo se limita ao
estrito controle de legalidade formale
formale abrangendo outros aspectose como a eficiência ee para alguns autorese
até mesmo a conveniência pública de determinadas atuações do P. Executivo.

IMPORTANTE!!! Embora realmente se possa afirmar que o controle legislativo possibilita atel mesmo
juípiolzo de melrito administrativoe isso não significa que o P. Legislativo tenha possibilidade dee simplesmentee
considerar que determinado ato administrativo praticado pelo P. Executivo foi inconveniente ou inoportuno
ee com base nesse juípiolzoe revogar o ato.

Ao nosso vere os casos em que o P. Legislativo realiza controle de melrito administrativo no exercípiolcio do
controle externo saoo aqueles em que a CFe
CFe diretamentee
diretamentee atribui a ele competenncia parae discricionariamentee
intervir em determinada atuaçaoo do P. Executivoe ou sejae naoo pode simplesmente revogar qualquer ato que
considere inoportuno.

Atenção!!! Nessas situaçooese o Legislativo exerce um controle sobretudo político, mas a doutrina
costuma enquadral-lo como controle de melritoe no intuito de ressaltar o fato de que naoo se trata de um
simples controle de legalidade.

Nas hipolteses de controle polípiolticoe o Legislativo atua com ampla discricionariedade. Saoo exemplos as
diversas situaçooes em que el necessalria uma autorizaçaoo do Legislativo para a praltica de algum ato pelo
Executivoe
Executivoe como ocorre na nomeaçaoo do presidente e diretores do BACEN (CFe art. 52e IIIe “d”, )e e na realizaçaoo
de operaçooes externas de natureza financeirae de interesse de algum dos entes federadose que depende de
autorizaçaoo do Senado (CFe art. 52e V).

O estudo do controle legislativo deve centrar-se: (a) no conhecimento das disposiçooes constitucionais
que estabelecem hipolteses do denominado controle parlamentar direto (exercido pessoalmente pelos
parlamentarese pelas mesas das casas legislativas ou por intermeldio das comissooes do P. Legislativo); e (b)
no estudo do controle contalbile financeiro e orçamentalrioe sobretudo das competenncias do TCU.

As hipolteses a seguir estudadas aplicam-se no anmbito dos estadose do DF e dos municípiolpiose feitas as
adaptaçooes pertinentese quando necessalrio.

5.2 HIPÓTESES CONSTITUCIONAIS DE CONTROLE PARLAMENTAR DIRETO

5.2.1 Controles exercidos pelo Congresso Nacional

 AGU 2015 17

a) É competência exclusiva do CN fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de

suas casas, os atos do P. Executivo, incluídos os da administração indireta (art. 49, X);

Embora a literalidade desse dispositivo pudesse gerar a impressaoo de que o controle

parlamentar seria ilimitadoe naoo se deve esquecer a natureza polípioltica desse controlee uma vez que
naoo hal hieralrquica entre os Poderes da Repulblica.

Devem ser respeitadase sempree a independenncia e a harmonia entre os Poderese razaoo pela
qual se pode afirmar que o dispositivo em apreço tem a finalidade principal de explicar que el
função típica do Legislativo q taoo importante quanto a funçaoo de legislar q o controle da
administraçaoo pulblicae nos termos e nos limites estabelecidos pela CF (o P. Legislativo possui duas
funçooes típiolpicase diferentemente dos demais Poderes).

b) É competência exclusiva do CN sustar os atos normativos do P. Executivo que exorbitem

do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa (art. 49, V);

Esse dispositivo deve ser interpretado em conjunto com o art. 84e IVe e com o art. 68e §2º. O art. 84e IVe
da CF confere ao PR o denominado poder regulamentar q competenncia privativa para editar decretos e
regulamentos visando a assegurar a fiel execuçaoo das leis.

Podee todaviae ocorrer quee a típioltulo de exercípiolcio do poder regulamentare seja editado um decreto que
ultrapasse o conteuldo e o alcance da leie ocasionando uma inovaçaoo no ordenamento jurípioldico (em vez de
mera regulamentaçaoo). Nessa hipoltesee dispooe o CN de competenncia para sustar as disposiçooes do decreto
que tenham exorbitado dos limites do legípioltimo exercípiolcio do poder regulamentar.

O art. 68 da CF trata das leis delegadas (“delegaçaoo legislativa”, ). Nos termos do §2ºe “a delegaçaoo ao PR
teral a forma de resoluçaoo do CNe que especificaral seu conteuldo e os termos de seu exercípiolcio”, . Na hipoltese de
o PR exorbitar dos limites da delegaçaoo legislativae ou sejae editar uma lei delegada extrapolando o disposto
na resoluçaoo do CN referidae tem o P. Legislativo competenncia para sustar as disposiçooes exorbitantes
contidas na lei delegada.

O controle exercido pelo P. Legislativo com base no inc. V do art. 49e el um controle de legalidade ou
legitimidadee e naoo de melrito administrativoe haja vista que o dispositivo naoo autoriza o P. Legislativo
apreciar a oportunidade ou a convenienncia dos atos controlados.

I Eo competenncia da Canmara dos Deputados e do Senado Federale ou de qualquer de suas comissooese

convocar Ministros de Estado ou quaisquer titulares de olrgaoos diretamente subordinados a Presidenncia da
Repulblica para prestareme pessoalmentee informaçooes sobre assunto previamente determinado e importando
crime de responsabilidade a ausenncia sem justificaçaoo adequada (art. 50e caput);

II E o competenncia das Mesas da Canmara dos Deputados e do Senador Federal encaminhar pedidos
escritos de informaçooes a Ministros de Estado ou a quaisquer titulares de olrgaoos diretamente subordinados
a Presidenncia da Repulblicae
licae importando em crime de responsabilidade a recusae ou o naoo atendimentoe no
prazo de 30 diase bem como a prestaçaoo de informaçooes falsas (art. 50e §2º);

III E o competenncia exclusiva do Congresso Nacional julgar anualmente as contas prestadas pelo
Presidente da Repulblica e apreciar os relatolrios sobre a execuçaoo dos planos de governo (art. 49e IV);

Atenção!!! Acerca desse dispositivo (art. 49e IX) el relevante registrar que o STF naoo admite que a
Constituiçaoo de um estado-membro estabeleça competenncia para que a assembleia legislativa (ee no anmbito
municipale a canmara municipal) julgue suas prolprias contase
contase tampouco as contas do Tribunal de Justiça.
Justiça.
Segundo o STF, somente cabe à assembleia legislativa o julgamento das contas do governador (e, à
câmara municipal, o julgamento das contas do prefeito ). Isso porque o julgamento de contas de
quaisquer administradores pulblicos cabe aos tribunais de contase ressalvados unicamente o julgamento das
 AGU 2015 18

contas dos Chefes do P. Executivoe o qual competee diretamentee ao Poder Legislativo (CNe assembleia
legislativae canmara municipal ou Canmara Legislativa do DF).

Em sumae segundo o STFe as Constituiçooes estaduais não podem estabelecer que as contas anuais
prestadas pelo olrgaoo administrativo da assembleia legislativa (a mesa da assembleia legislativa) sejam
julgadas pela prolpria assembleia legislativae atribuindo ao pronunciamento do respectivo tribunal de contas
funçaoo meramente opinativa. Os tribunais de contas tenm competenncias para JULGAR as contas q e naoo
apenas opinar q de quaisquer administradorese excepcionadase unicamentee as contas apresentadas pelos
Chefes do P. Executivo (CFe art. 49e IXe e art. 71e I e IIe c/c art. 75).

A mesma orientaçaoo se aplica aos municípiolpiose isto ele somente as contas do prefeito municipal saoo
julgadas pela canmara municipale cabendo ao tribunal de contas municipal (onde houver)e ou ao tribunal de
contas do estado em que estejam localizados os municípiolpiose o julgamento das contas de todos os demais
administradores municipais.

IV Eo competenncia exclusiva do Congresso Nacional autorizar ou aprovar determinados atos concretos do

P. Executivo (art. 49e XIIe XVIe XVII);

V E o competência do CN sustar CONTRATOS que apresentem ilegalidadee mediante solicitaçaoo ao

TCU;

Lembrar!!! O TCU tem competenncia para sustar a execuçaoo de ATOS administrativos,

administrativos,
diretamentee
diretamentee dando apenas cienncia dessa providencia a Canmara dos Deputados e ao SF.

No caso de CONTRATOS administrativose

administrativose diferentementee o ato de sustaçaoo seral adotado
diretamente pelo CNe CNe que solicitarale de imediatoe ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
cabíveis.
Apenas se o CN ou o P. Executivoe no prazo de 90 diase naoo efetivar as medidas cabípiolveis para a
sustaçaoo do contrato é que o TCU adquirirá competência para decidir a respeito.
respeito.

VI Eo competenncia do Congresso Nacionale auxiliado pelo TCUe exercer a fiscalizaçaoo contalbile financeira e
orçamentalria federal (art. 70e caput).

A CFe no art. 70e atribui competência ao CN para, mediante controle externo, auxiliado pelo TCUe TCUe
exercer a fiscalizaçaoo contalbile financeirae orçamentalriae operacional e patrimonial da Uniaoo e das entidades
da administraçaoo direta e indireta federale quanto a legalidadee legitimidadee economicidadee
economicidadee aplicaçaoo das
subvençooes e renulncias de receitas.

5.2.2 Controles específicos exercidos pelo Senado Federal

O art. 52 da CF estabelece as competenncias privativas do SF. Muitas dessas competenncias

referem-se a atribuiçooes de controle sobre atos ou atividades do P. Executivo federal. Por simetriae
essas hipolteses de controle tambelm se aplicam aos demais entes federadose desde que cabípiolvele e
feitas as adaptaçooes necessalrias. Como sol existe bicameralismo na esfera federale el claro quee nos
estadoe no DF e nos municípiolpiose os controles que devem ser exercidos por simetria ao art. 58 o seraoo
pelo ulnico olrgaoo legislativo do ente federado: a assembleia legislativae a Canmara Legislativa ou as
canmaras municipaise conforme o caso.

Hipolteses de controle importantes do art. 52:

 Processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de

responsabilidade, bem como os Ministros de Estados e os Comandantes da Marinhae do Exelrcito e da
Aeronalutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles (art. 52e I);
 AGU 2015 19

 Aprovar previamentee
previamentee por voto secretoe apols arguiçaoo pulblicae a escolha de determinados
magistrados e ministros do TCUe
TCUe de governador de Territolrioe
ioe de presidente e diretores do Banco Centrale
Centrale do
Procurador-Geral da Repulblica e de outras autoridades que a lei estabeleça (art. 52e III);

 Aprovar previamentee por voto secretoe apols arguiçaoo em sessaoo secretae a escolha dos chefes de
missaoo diplomaltica de caralter permanente (art. 52e IV);

 Autorizar operaçooes externas de natureza financeirae de interesse da Uniaooe dos estadose do DFe dos
Territolrios e dos municípiolpios (art. 52e V);

 Aprovare por meio absoluto e por voto secretoe a exoneraçaooe de ofípiolcioe do Procurador-Geral da
Repulblica antes do telrmino do seu mandato (art. 52e XI).

5.2.3 Controle exercido por meio de comissões

O art. 58 da CF trata das comissooes do CN e de suas Casas. Nesse artigoe saoo previstas
atribuiçooes genelricas de controle para essas comissooese tais quais as descritas nos incisos IIIe IVe V e
VI do seu §2º. Merecem especial referenncia as denominadas comissões parlamentares de
inquérito (CPI)e as quais se refere o §3º do art. 58:
§3º As comissões parlamentares de inquéritoe que teraoo poderes de investigaçaoo prolprios de
autoridades judiciaise alelm de outros previstos nos regimentos das respectivas Casase seraoo criadas pela Canmara
dos Deputados ou pelo Senado Federale em conjunto ou separadamentee mediante requerimento de um terço de
seus membrose
membros para a apuraçaoo de fato determinado e por prazo certoe sendo suas conclusooese se for o casoe
encaminhadas ao Ministelrio Pulblicoe para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

Segundo o STFe AS CPI's PODEMe

PODEMe por ato prolprioe desde que motivadamente:

 Convocar investigados e testemunhas a depore incluindo autoridades pulblicas federaise estaduais e

municipais;
 Determinar as diligenncias que entender necessalrias
 Requisitar de repartiçooes pulblicas informaçooes e documentos de seu interesse;
 Determinar a quebra dos sigilos fiscal, bancário e dados telefônicos das pessoas por ela
investigadas;
 Convocar juípiolzes para depore desde que a respeito de sua atuaçaoo como administrador pulblico
(função não jurisdicional).

Por outro ladoe entende o STF que AS CPI's NÃO PODEMe

PODEM por autoridade prolpria:

a) Decretar a busca e apreensão domiciliar de documentos;

b) Determinar a indisponibilidade de bens do investigado;
c) Decretar a prisaoo de qualquer pessoae ressalvada a hipoltese de prisaoo em flagrante;
d) Determinar a interceptaçaoo (escuta) telefonnica (naoo confundir interceptaçaoo com quebra de sigilo
telefonnico);
e) convocar magistrados para depor a respeito de sua atuaçaoo típiolpicae na funçaoo jurisdicional;
f) restringir a assistenncia por advogado.

5.3 FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA NA CF DE 88

A fiscalizaçaoo contalbile financeira e orçamentalria q muitas vezes denominada apenas “controle

financeiro”, e sentido amplo q el exercida sobre os atos de todas as pessoas que administrem bens ou
dinheiros pulblicos.

O art. 70 da CF preceitua:
 AGU 2015 20

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades
da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e
renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome
desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Observa-se que hal previsaoo de um controle internoe exercido pelo prolprio Podere incumbido
da gestaoo de determinado recurso pulblicoe e um controle externoe exercido pelo P. Legislativoe com
auxípiollio do tribunal de contas competentee sobre a atividade financeira dos demais Poderes.

Atenção!!! O STF ja l deixou assente que e l plenamente compatípiolvel com a CF de 88e sem ferir a
autonomia municipale nem implicar usurpaçaoo de competenncia do TCUe a fiscalizaçaoo exercida pela CGU
quanto a correta aplicaçaoo de recursos pulblicos federais repassadose nos termos de convenniose aos
municípiolpios.
ios. A CF estabelece que o controle externo do Executivo federale o qual inclui o controle financeiro
efetuado pelo TCUe deve se dar sem prejuípiolzo do controle interno efetuado pelo prolprio executivo.

O CONTROLE INTERNO que cada Poder exerce em seu próprio âmbito. É um controle plenoe plenoe
irrestritoe abrangendo toda e qualquer verificaçaoo pertinente a legalidade ou a legitimidade da atuaçaoo dos
respectivos olrgaoos e agentes ee quando se tratar de atuaçaoo discricionalriae a convenienncia e a oportunidade
administrativa.

O CONTROLE FINANCEIRO EXTERNOe EXTERNOe exercido pelo P. Legislativo, com o auxílio dos tribunais de
contase
contase visa a aferir a probidade da atuaçaoo da administraçaoo pulblica e a regularidade na utilizaçaoo de
recursos pulblicose
licose sendo um controle contábil e financeiro de legalidade e legitimidadeelegitimidadee revestidoe
todaviae de marcada ípiolndole polípioltica.

Eo frequente os autores afirmarem quee em razaoo do viels polípioltico do controle externoe chega ele ao
ponto de possibilitar o questionamento de aspectos que envolvem a prolpria discricionariedade do
administrador pulblico. Eo necessalrio ter cuidado com essa afirmaçaoo!!!

IMPORTANTE!!! Ela sol el correta se ficar claro que o controle financeiro externo naoo permite ao olrgaoo
controlador revogar um ato discricionalrio sujeito ao seu controlee ou sejae naoo pode o referido olrgaoo
substituire pelo seu prolprioe o juípiolzo de oportunidade e convenienncia do administradore quando tal juípiolzo
estiver sido exercido em conformidade com a lei e o direito.

Logoe o que se pretende dizer com a asserçaoo de que o controle financeiro externo envolve aspectos
relacionados a discricionariedade el que ele naoo se restringe a anallise meramente formal de legalidade e que
ele possibilita o questionamento atel mesmo da atuaçaoo discricionalria do administradore o qual teral que
justificare fundamentadamentee a luz da lei e do direitoe as escolhas feitase demonstrando que havia elementos
que o levaram a considerar que uma determinada atuaçaooe por ele adotada - e naoo outrae igualmente vallida -e
atendia mais adequadamente ao interesse pulblico.

Esse controle financeiro concerne a receitae a despesa e a gestaoo dos recursos pulblicose com vistas a
preservar o eralrio (art. 70e CF).

As aelreas alcançadas pelo chamado controle financeiro saoo: contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial.

Na área contábile
contábile hal preocupaçaoo com a correta formalizaçaoo dos registros das receitas e despesas;
despesas;
na área financeirae
financeirae o controle se efetiva por meio do acompanhamento dos depolsitos bancalriose iose dos
empenhos de despesas e etc.; o controle orçamentário diz respeito ao acompanhamento da execuçaoo do
orçamento e etc.; na área operacionale
operacionale controla-se a execuçaoo das atividades administrativas em gerale
verificando-se a observanncia dos procedimentos legais e a sua adequaçaoo as exigenncias de eficienncia e
 AGU 2015 21

economicidade; o controle patrimonial incide sobre os bens do patrimonnio pulblicoe licoe molveis e imolveise
constantes de almoxarifadose de estoques ou que estejam em uso pela administraçaoo.

Conforme o art. 70e as alreas enumeradas no paralgrafo precedente seraoo controladase com vistas a
verificaçaoo da regularidade da gestaoo da coisa pulblicae sob cinco diferente vertentes: legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renuncia de receitas.

No exercípiolcio do controle de legalidade e l confrontada determinada atuaçaoo da administraçaoo

pulblica com as normas jurípioldicas de regennciae acarretando a anulaçaoo do ato que lhes contrariee ou a
determinaçaoo para que seja anulado.

O controle de legitimidade complementa o controle da legalidade (em sentido meramente formal)e

possibilitando a apreciaçaoo de outros aspectos alelm da simples conformidade entre determinada atuaçaoo e o
texto formal da lei (princípiolpios jurípioldicos e etc.). Para Rafael Oliveira 4e el adequaçaoo do ato com os princípiolpios
consagrados no ordenamento jurípioldico (juridicidade); e

O controle de economicidade relaciona-se a noçaoo de racionalidade e eficienncia na realizaçaoo da

despesa pulblica. A economicidade traduz a ideia de realizaçaoo de despesa pulblica com vistas a obtençaoo da
melhor relaçaoo custo-benefípiolcio possípiolvele tendo em conta as disponibilidades orçamentalrias.
ias.

O controle de aplicação das subvenções deve centrar-se na fiscalizaçaoo do emprego efetivo e

adequadoe pela entidade beneficiariae dos recursos pulblicos recebidos a típioltulo de subvençaooe no anmbito da
atividade estatal de fomento.

A renúncia de receitas compreende anistiae remissaooe subsípioldioe creldito presumido e etc. Para a
concessão de benefícios tributários que implique renulncia de receitae o art. 14 da LC 101/2000
determina:
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia
de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que
deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo
menos uma das seguintes condições:
condições
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei
orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da
lei de diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação,
compensação no período mencionado no caput, por meio do aumento
de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou
contribuição.
contribuição
§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter
não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou
contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer
da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no
mencionado inciso.
§ 3º O disposto neste artigo não se aplica:
I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na
forma do seu § 1o;
II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.

Atenção!!! Em decorrenncia do princípio da indisponibilidade do interesse públicoe

públicoe
qualquer renúncia de receitas pulblicas deve estar EXPRESSAMENTE PREVISTA EM LEI,
LEI, e sol
pode ocorrer nos estritos termos e limites desta.

De acordo com o §ulnico do art. 70e o controle financeiro externo e l orientado pelo
PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADEe ou sejae toda e qualquer pessoa quee de algum modoe recebae

4OLIVIERAe Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 3.ed.e Editolria Meltodoe 2015
 AGU 2015 22

administre ou esteja incumbida da aplicaçaoo de recursos pulblicose ou execute quaisquer outras

operaçooes que onerem o eralrioe estal sujeito ao referido controle.
As regras aqui expostas aplicam-se aos demais entes federadose feitas as adaptaçooes
pertinentes.

5.3.1 Controle exercido pelos tribunais de contas

IMPORTANTE!!! Os tribunais de contas são órgãos VINCULADOS ao P. Legislativoe Legislativoe que o auxiliam
no exercípiolcio do controle externo da administraçaoo pulblicae sobretudo o controle financeiro. Não existe
hierarquia entre as cortes de contas e o P. Legislativo.
Segundo Rafael Olveira (2015), os Tribunais de Contas foram topograficamente inseridos pelo
texto constitucional no Poder Legislativo. Todavia, apesar de auxiliarem o Poder Legislativo em
determinadas tarefas, os Tribunais de Contas, em virtude da sua forte independência, devem ser
considerados órgãos constitucionais independentes que não estão inseridos na relação hierárquica
dos três Poderes.
Natureza do TCU
O TCU ostenta a condição de órgão independente na estrutura do Estado brasileiro , cujas funções estão
elencadas nos incisos do art. 71 da CF/88. Seus membros possuem as mesmas prerrogativas que as asseguradas aos
magistrados (art. 73, § 3º da CF/88), tendo suas decisões a natureza jurídica de atos administrativos passíveis
de controle jurisdicional.
jurisdicional. Trata-se de um tribunal de índole técnica e política, criado para fiscalizar o correto
emprego dos recursos públicos.
Os Tribunais de Contas realizam controle de legitimidade, economicidade e de eficiência , verificando
se os atos praticados pelos entes controlados estão de acordo com a moralidade, eficiência,
proporcionalidade. No atual contexto juspolítico brasileiro, o Tribunal de Contas possui competência para
aferir se o administrador atuou de forma prudente, moralmente aceitável e de acordo com o que a sociedade
dele espera. O TCU representa um dos principais instrumentos republicanos destinados à concretização da
democracia e dos direitos fundamentais,
fundamentais, na medida em que o controle do emprego de recursos públicos
propicia, em larga escala, justiça e igualdade. STF. 1ª Turma. MS 33340/DF, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em
26/5/2015 (Info 787).
Os tribunais de contas naoo praticam atos de natureza legislativae mas apenas atos de
fiscalizaçaoo e controlee de natureza administrativa. Naoo obstante recebam o nome de “tribunais”, e as
cortes de contas naoo exercem jurisdiçaooe suas decisooes naoo fazem coisa julgada em sentido prolprio.
O art. 71 da CF estabelece as competenncias do TCU.
Art. 71. O CONTROLE EXTERNO, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o AUXÍLIO DO TRIBUNAL
DE CONTAS DA UNIÃO, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá
ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
recebimento
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da
administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as
contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal,
pessoal a qualquer título, na administração
direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo
de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias
posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de
inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial,
patrimonial nas unidades
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma
direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
Município
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das
respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados
de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções
previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; erário
 AGU 2015 23

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento
da lei, se verificada ilegalidade;
X - SUSTAR,
SUSTAR se não atendido, a execução do ATO impugnado,
impugnado comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e
ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
§ 1º - No CASO DE CONTRATO,
CONTRATO o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, Nacional que
solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias,
dias não efetivar as medidas previstas
no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§ 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.
§ 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

O controle que os tribunais de contas exercem sobre os atos ou contratos da administraçaoo el

um controle posterior ou subsequentee salvo as inspeçooes e auditorias (controle concomitante)e que
podem ser realizados a qualquer tempo.
Atenção!!! O STF jal teve a oportunidade de declarar inconstitucional lei estadual que determinava que
todos os contratos celebrados entre o governo do Estado e empresas particulares dependeriam do registro
prelvio perante o TCE. O art. 71 da CF naoo preven como atribuiçaoo do TCU o controle prelvio e amplo dos
contratos celebrados pela administraçaoo pulblica.

Merecem destaque alguns pontos sobre as competências do TCU.

O PRIMEIRO PONTO diz respeito a competenncia do TCU para “apreciar”, e “julgar”, as contas
pulblicas. No tocante as contas do PR (art. 71e I)e o TCU tem competennciae apenase para apreciá-lase
apreciá-lase
mediante parecer prelvio que deveral ser elaborado no prazo de 60 dias a contar de seu recebimento.
Quem julga as contas do PR el o Congresso Nacional (art. 49e IXe CF).
CF)

Quanto as contas dos demais administradores pulblicose o TCU dispooe de competenncia para
julgá-lase por força do inc. II do art. 71 da CF.

Isso deve ser observado obrigatoriamente nos demais entes federados!!! Assime no
anmbito estaduale a competenncia para julgar as contas do governador seral da assembleia legislativae
legislativa
apols a apreciaçaooe mediante parecer prelvioe do tribunal de contas do estado; e a competenncia para o
julgamento das contas dos demais administradores seral do tribunal de contas do estado. No anmbito
municipale a competenncia para julgar as contas do prefeito sera l da canmara municipale apols a
apreciaçaooe mediante parecer prelvioe do tribunal de contas do estado (ou do municípiolpioe onde
houver); e a competenncia para o julgamento das contas dos demais administradores municipais seral
da corte de contas do estado (ou do municípiolpioe onde houver).

Lembrar!!! Segundo o STFe naoo pode a constituiçaoo estadual outorgar a assembleia legislativa
competência para julgar suas próprias contase
contase isso implicaria usurpaçaoo de competenncia do TCE.
Isso vale tambelm para a lei organnica do municípiolpio.

Obs. O STF jal declarou inconstitucional atel mesmo a previsaooe em determinada CEe de que os
julgamentos de contas realizados pelo tribunal de contas daquele estado estariam sujeito a recurso
para o plenalrio da respectivo assembleia legislativa. Invocando o art. 71e IIe da CFe asseverou o STF
que “o exercício da competência de julgamento pelo Tribunal de Contas não fica subordinado
ao crivo posterior do P. Legislativo”.

O SEGUNDO PONTO diz respeito a competenncia para o julgamento das contas da prolpria
corte de contas. A CF naoo disponse expressamentee a respeito da atribuiçaoo de julgamento das contas
dos tribunais de contas.
 AGU 2015 24

IMPORTANTE!!! O STF considera válida norma constitucional estadual que outorgue

competenncia a respectiva assembleia legislativa para o julgamento das contas da corte de contas do
estado. Entendeu o STF que os (1) princípiolpios constitucionais administrativos impooem a prestaçaoo
de contas no anmbito da administraçaoo pulblica direta e indireta; (2) os tribunais de contase embora
detenham autonomiae como ordenadores de despesase possuem o dever de prestar contas a outro
olrgaoo; (3) o crivo feito pelo P. Legislativo harmoniza-se com a CF.

Esse entendimento el extensivo aos municípiolpiose ou sejae a Lei Organnica do municípiolpio pode
atribuir a canmara municipal competenncia para o julgamento das contas do tribunal de contas
municipale onde houver.

O TERCEIRO PONTO diz respeito a diferença que a CF estabeleceu para a atuaçaoo do TCU diante de
irregularidades apuradas em ato administrativo e de irregularidades verificadas em contrato
administrativo.

No caso de ATO ADMINISTRATIVOe

ADMINISTRATIVOe cabe ao prolprio TCU sustar a sua execuçaooe dando cienncia dessa
providenncia a Canmara dos Deputados e ao Senado Federal (CFe art. 71e X).

No caso de CONTRATO ADMINISTRATIVOe

ADMINISTRATIVOe naoo foi conferidae de inípiolcioe essa competenncia ao TCUe uma
vez que o ato de sustaçaoo seral adotado diretamente pelo Congresso Nacionale que solicitarale de imediatoe ao
P. Executivo as medidas cabípiolveis. Apenas se o CN ou o P. Executivoe no prazo de 90 diase naoo efetivar as
medidas cabípiolveis para a sustaçaoo do contrato el que o TCU adquiriral competenncia para decidir a respeito (CFe
art. 71e §§1º e 2º).

O QUARTO PONTO refere-se a natureza das decisooes do TCU das quais resulte imputação de débito
ou multa.
multa. A CF atribui a essas decisooes eficácia de título executivo.
executivo. Isso significa que a multa aplicadae ou o
delbito imputadoe pode ser levada diretamente ao P. Judicialrio para cobrançae em açaoo de execuçaooe sem a
necessidade de discussaoo prelviae em uma açaoo judicial de conhecimentoe acerca da legitimidade dessa multa
ou desse delbito.

O QUINTO PONTO importante concerne a abrangenncia da competenncia prevista no inc. II do art. 71e
especialmente no que tange a denominada TOMADA DE CONTAS ESPECIALe determinada pelo TCUe
relativamente a SEM e EP.

A parte final do inc. II do art. 71 estabelece a competenncia do TCU para “julgar as contas (...) daqueles
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público”.
Trata-se da competenncia para proceder a tomada de contas especial.

Conforme entendimento vigente no STFe toda e qualquer entidade da administraçaoo indiretae naoo
importa o seu objeto (mesmo que seja o exercípiolcio de atividades econonmicas em sentido estrito)e nem sua
forma jurípioldicae sujeita-se integralmente ao inc. II do art. 71 da CF. Portanto, a tomada de contas especial é
aplicada a todas as SEMs, não importa se prestadoras de serviço público ou exploradora de atividades
econômicas em sentido estrito. O simples fato de haver recursos pulblicos envolvidos enseja a
incidenncia do inciso IIe do art. 71 da CFe inclusive sua parte finale que dispooe sobre a tomada de contas
especial.
Fiscalização do tribunal de contas sobre pessoas jurídicas de direito privado que recebem
recursos públicos
Os Tribunais de Contas possuem competência para fiscalizar pessoas jurídicas de direito privado
que recebam recursos públicos.
públicos Ex.: associações. Todo aquele que administra recursos e bens públicos
está sujeito à fiscalização perante o Tribunal de Contas, independentemente de ser pessoa jurídica de
direito público ou privado.
privado Essa competência sempre esteve prevista de forma implícita no inciso II do art.
71 da CF/88. Em 1998, o parágrafo único do art. 70 foi alterado pela EC 18 para deixar isso ainda mais
explícito.
O simples fato de a associação que recebeu recursos públicos estar sendo processada por
improbidade administrativa não impede que ela seja condenada pelo Tribunal de Contas a ressarcir o
erário se constatada alguma irregularidade. Isso porque as instâncias administrativa (TCU) e judicial
 AGU 2015 25

(improbidade) são independentes (arts. 12 e 21, II, da Lei 8.429/92). STF. 1ª Turma. MS 26969/DFe Rel. Min.
Luiz Fuxe julgado em 18/11/2014 (Info 768).
O SEXTO PONTO digno de nota diz respeito ao entendimento do STF segundo o qual os tribunais de
contase no desempenho de suas atribuiçooese podem realizar o controle de constitucionalidade das leise leis
ou sejae no exame de um processo submetido a sua apreciaçaooe podem afastar a aplicaçaoo de uma lei ou ato
normativo do Poder Pulblicoe por entenden-lo inconstitucional (sulmula 347e STF).

Atenção!!! Essa declaraçaoo de inconstitucionalidade pelos tribunais de contas deveral ser proferida
pela maioria absoluta de seus membrose em atençaoo a cláusula de “reserva de plenário”e
plenário”e estabelecida no
art. 97 da CF.

IMPORTANTÍSSIMO!!! Segundo o STFe o TCU dispõe de legitimidade para expedição de medidas

cautelares, a fim e prevenir a ocorrenncia de lesaoo ao eralrio ou ao direito alheio e bem como de garantir a
efetividade de suas decisooes.
s. O provimento cautelar pode ser concedidoe inclusivee sem a oitiva previa de
outra parte. Essa prerrogativa decorre da “TEORIA DOS PODERES IMPLÍCITOS” IMPLÍCITOS” – o fato do art. 71
outorgar diversas atribuiçooes ao TCU implica reconhecer os meios para a realizaçaoo de tais
atribuiçooes.
Medida cautelar de indisponibilidade de bens
O TCU possui competência para decretar, no início ou no curso de qualquer procedimento de
apuração que lá tramite, a indisponibilidade dos bens do responsável por prazo não superior a 1 ano (art.
44, § 2º da Lei 8.443/92).
O STF entende que essa previsão é constitucional, de forma que se admite, ainda que de forma
excepcional, a concessão, sem audiência da parte contrária, de medidas cautelares, por deliberação
fundamentada do Tribunal de Contas, sempre que necessárias à neutralização imediata de situações que
possam causar lesão ao interesse público ou ainda para garantir a utilidade prática do processo que
tramita no TCU. Isso não viola, por si só, o devido processo legal nem qualquer outra garantia
constitucional, como o contraditório ou a ampla defesa. STF. 2ª Turma. MS 33092/DFe Rel. Min. Gilmar
Mendese julgado em 24/3/2015 (Info 779).

IMPORTANTE!!! Os tribunais de contas NÃO dispõem de competência para determinar a

quebra de sigilo bancário!

Naoo podem as cortes de contase porelme alterar determinaçooes constantes de decisaoo judicial
transitada em julgadoe ainda que a decisaoo judicial implique a concessaoo de benefípiolcio a servidor ou
a administrado e destoe daquilo que venha decididoe em casos anallogose pelo STF. A autoridade da
coisa julgada não pode ser contrastada por nenhuma decisão administrativa q e as decisooes
das cortes de contas tenm natureza administrativa. Sentença judicial transitada em julgado, em
matéria cível, só pode ser validamente desconstituída, se for o caso, mediante ação
rescisória.
Atenção!!! O STF tambelm jal decidiu que naoo el compatípiolvel com a CF a previsaoo de que os
tribunais de contas funcionem como instanncia recursal em processo administrativos tributalrios por
não encontrar respaldo no art. 71 da CFe
CFe de observanncia impositiva pelos estadose por simetria.

Por fime hal disposiçooes especípiolficas aplicalveis aos municípiolpiose no art. 31 da CF:

Art. 31. A fiscalizaçaoo do Municípiolpio seral exercida pelo Poder Legislativo Municipale mediante controle externoe e
pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipale na forma da lei.
§ 1º - O controle externo da Canmara Municipal seral exercido com o auxípiollio dos Tribunais de Contas dos Estados
ou do Municípiolpio ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípiolpiose onde houver.
§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente
prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
§ 3º - As contas dos Municípiolpios ficaraooe durante sessenta dias, anualmentee a disposiçaoo de qualquer
contribuintee para exame e apreciaçaooe o qual poderal questionar-lhes a legitimidadee nos termos da lei.
§ 4º - Eo vedada a criaçaoo de Tribunaise Conselhos ou olrgaoos de Contas Municipais.
 AGU 2015 26

5.3.2 Os tribunais de contas e as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa

(súmula vinculante nº3)
Dispooe a Súmula Vinculante 3 q Nos processo perante o TCU asseguram-se o contraditolrio e a ampla
defesa quando da decisaoo puder resultar anulaçaoo ou revogaçaoo de ato administrativo que beneficie o interessadoe
excetuada a apreciaçaoo da legalidade do ato de concessaoo inicial de aposentadoriae reforma e pensaoo.

Por força da parte inicial do texto dessa sulmula vinculantee mesmo em um processo concernente a
um ato de ADMISSAOO DE PESSOAL em que as partes sejam somente o TCU e a administraçaoo pulblicae
deverão ser assegurados o contraditório e a ampla defesa ao administrado q que naoo el parte no
processo qe quando a decisaoo do processo acarretee ou possa acarretare uma consequenncia que lhe seja
desfavoralvel.

Passamos a examinare agorae a parte final da SV 3 q que afasta o contraditolrio e a ampla defesa nos
casos de apreciaçaooe pelo TCUe da legalidade dos atos de CONCESSAOO INICIAL DE APOSENTADORIAe
REFORMA E PENSAOO qe um esclarecimento se faz necessário, especialmente porque, conforme se
verá, o STF acabou firmando posição de sorte a limitar o que literalmente dela defluiria.
defluiria.

Atenção!!! Segundo
Segundo a jurisp
jurisprudenncia pacípiolfica
ica do Supremo
Supremo Tr ibunal
ibunal Fed
Federale
rale aposen
aposentad
tadoriase
oriase
refo
reformas e pen
pensooes saoo concedid
concedidas por
por meio de ato ato adm
administrativo
inistrativo complexo
lexo. Vale
Vale dizere
dizere para
para
noss
nossa Cort
Corte Sup
Supremae a conce
concesssaoo de apo
aposen
sentado
tadoriae refor
forma ou pensaoo somenmente se complmpletae
se aperf
aperfeiçoae com o reg
registr
istro feito
feito pelo TCUe no exercício do controle de legalidade do ato.O
mesmo entendimento el perfilhado no Superior Tribun
Tribunal de Justiça.
Justiça.

Enquanto o TCU naoo aprecia a legalidade do ato de concessaoo de aposentadoriae reforma ou

pensaoo e efetua o registro desse atoe ainda naoo existe um ato administrativo inteiramente formadoe mas
sim um ato incompletoe imperfeito; sol depois do registro pelo TCU el que passa a existir um ato perfeito.
perfeito.

De acordo com esse entendimentoe o STF afirma que naoo existee para o administradoe direito a
contraditolrio e ampla defesa no caso da apreciaçaoo da legalidade pelo TCUe para efeito de registroe do
ato de concessaoo inicial de aposentadoriae reforma ou pensaooe haja vista quee aquie o registro faz parte da
prolpria formaçaoo do ato.

Pois beme a orientaçaoo do paralgrafo anterior deve ser entendidae hojee apenas como uma regra
gerale nem sempre aplicalvel!

Em setembro de 2007e o STF firmou o entendimento de que o TCU tem o prazo de 5 anos para
efetuar a apreciação da legalidadee
legalidadee para fins de registroe do ato de concessaoo inicial de aposentadoriae
reforma ou pensaoo sem conceder ao interessado a oportunidade de contraditória e ampla defesa. defesa.

IMPORTANTE!!! O referido prazo de 5 anos e l contado da DATA DA CHEGADA AO TCU, DO

PROCESSO ADMINISTRATIVO de concessão da aposentadoria, reforma ou pensão. Passado esse
prazoe o TCU ainda pode exercer a competenncia para apreciar a legalidade do ato de concessaoo da
aposentadoriae reforma ou pensaoo ee se for o casoe declarar o ato ilegal e recusar o registroe mas deverá
assegurar ao beneficiário, previamente, o exercício do contraditório e da ampla defesa .

Esse entendimento do STF foi reiterado em diversos julgados posteriores. Eo interessante notar
quee em todos elese o STF limita-se a anular a decisaoo do TCU quee passado o prazo de 5 anose tenha
considerado ilegal o ato de concessaoo inicial da aposentadoriae reforma ou pensaooe sem prejuípiolzo da
possibilidade de o TCU instaurar um novo processoe com o mesmo objetoe porelm assegurando ao
administrado o contraditolrio e a ampla defesa . Ou sejae o TCU pode, até, ao final, decidir de novo que
foi ilegal o ato de concessão inicial da aposentadoria, reforma ou pensão e negar o
correspondente registro, mas essa nova decisão terá que ser precedida do exercício do
contraditório e da ampla defesa.
defesa.
 AGU 2015 27

Os fundamentos para essa orientaçaoo forame dentre outrose os princípios da segurança

jurídica, da boa-fé e da razoabilidade.
razoabilidade

Atenção!!! Eo muito importante salientar que essa orientaçaoo do STF NÃO significa sujeiçaoo ao
prazo decadencial de 5 anos previsto no art. 54 da Lei 9.784/99 em relaçaoo ao direito que o TCU tem
de efetuar o controle de legalidade dos atos de concessaoo de aposentadoriae reforma e pensaoo. Se o TCU
estivesse sujeito ao referido prazo decadencial no exercípiolcio desse controlee depois que passassem 5 anos
da concessaoo iniciale pela administraçaoo pulblicae de uma aposentadoria reforma ou pensaooe restaria
extinto por completo o direito de o TCU declarar a ilegalidade dessa concessaooe salvo comprovada mal-fel
do administrado.
administrado.

Lembrar!!! O prazo de 5 anos deve ser contado a partir da data da chegada do processo ao
TCU.

O prazo de 5 anos estabelecido nos julgados aqui citados foi considerado pelo STF um perípiolodo
razoalvel para o TCU examinare para fins de registroe sem contraditolrio e ampla defesa prelvioseios a
legalidade dos atos de concessaoo inicial e aposentadoriae reforma e pensaoo. O transcurso desse prazo
razoalvel sem atuaçaoo do TCU não implica decadência do seu direito de fazer essa exame de legalidadee
mase apenase a obrigaçaoo de ser concedido ao administradoe nesse casoe o exercípiolcio prelvio do
contraditolrio e da ampla defesa.

Situaçaoo bem diferente ocorre quando o TCUe depois de já ter feito o registroe
registroe isto ele jal ter afirmado
formalmente a legalidade do atoe pretende anular sua própria decisãoe
decisãoe por constatar que errou ao decidire
ou por qualquer outra razaoo que o leve a entender que o registro naoo deveria ter sido efetuado.

Atenção!!! Nesse casoe a orientaçaoo do STF el de que a anulação pelo TCU de sua própria decisão
está sujeita ao prazo decadencial de 5 anos previsto no art. 54 da Lei 9.784/99 . Isso porque o ato de
aposentadoria (ou reforma ou pensaoo)e com o registro efetuado pelo TCUe JÁ ESTAVA PERFEITOe
PERFEITOe inexistindo
qualquer motivo vallido para afastar a aplicaçaoo do referido prazo decadencial.

IMPORTANTE!!! Eo mis mistter enfatizar que essa orientaçaoo segundo a qual o controle de legalidade feifeito
pelo TCU el parte integrante de um ATO COM COMPLEXOe
PLEXOe cuja form
formaçaoo naoo se completa enquanto tal controle
naoo el exercidoe el adotada pelo STF somente para as conc concessões de aposentadoria, refor reforma e pensãoe
pensãoe
mas não para outros atos que a administraçaoo pulblica pratique em benefípiolcio de seus agentes. No caso de
outros atos q que naoo seja
sejam a concessaoo de apaposentadoriae refor
reforma e pen
pensaoo q favoralveis ao agente pulblicoe
o TCU estestal sujeito ao prazo decaden
decadencial
cial de cinc
cinco anos previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999 desde a dat data
em que o ato el exarado pelo olrgaoo ou entidade da administraçaooe significa dizere passados cinco anos da
data em que o ato foi praticadoe naoo pode mais o TCU determinar a sua anulaçaoo ao olrgaoo ou entidade que
o emitiue por
porque jal se ter
teral operado a decadenncia do direito de anulal-lo.
lo.

Naoo esquecer do art. 75 da CF!!!

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização
dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão
integrados por sete Conselheiros.

6- CONTROLE JUDICIAL (OU JUDICIÁRIO)

Eo o controle realizado pelos olrgaoos do P. Judicialrioe no desempenho de atividade jurisdicionale
sobre os atos administrativos praticados pelo P. Executivoe bem como sobre os atos administrativos
editadose no exercípiolcio da atividade administrativae pelo P. Legislativo e pelo prolprio P. Judicialrio.
 AGU 2015 28

O controle judicial verifica exclusivamente a legalidade ou legitimidade dos atos

administrativos, nunca o mérito administrativo. Trata-see em regrae de um controle posteriore
corretivoe incidente sobre o ato jal praticado.

O P. Judicialrioe no exercípiolcio de sua atividade jurisdicionale sempre age mediante provocaçaoo do

interessado ou do legitimado (como nos casos de ACP).

Mediante o exercípiolcio do controle judicial dos atos administrativos pode ser decretada a sua
anulação (e nunca a revogaçaoo). Naoo se admite a aferiçaoo do melrito administrativo pelo P. Judicialrio em
sua atividade judicante.
judicante Naoo se devee porelme confundir essa vedaçaoo com a possibilidade de aferiçaoo
pelo P. Judicialrio da legalidade dos atos discricionalrios.
ios

Os atos discricionalrios podem ser amplamente controlados pelo Judicialrioe no que respeita a sua
legalidade ou legitimidade. Ex. um ato discricionalrio do P. Executivo pode ser anulado pelo PJ em razaoo
de vípiolcio de competennciae de desvio de finalidadee de vípiolcio de formae de vípiolcio de motivo e de vípiolcio de
objeto.

Aindae os controles de razoabilidade e proporcionalidade possibilitam anulaçaooe pelo PJe de

atos discricionalrios que tenham sido praticados fora da esfera de melrito administrativo estabelecida
pela lei. (lembrar do conceito de jurisdicidade)

Resumindo!!! O PJ podee sempree desde que provocado,provocado, anular atos administrativose vinculados
ou discricionalriose que apresentem vípiolcios de ilegalidade ou ilegitimidade.
ilegitimidade.

Cabe lembrar que no exercípiolcio de funçaoo administrativa o PJ podee sime revogar atos
discricionalrios que ele mesmo tenha editadoe mas isso naoo controle judicial propriamente ditoe e sim
controle administrativo.

Saoo inulmeros os meios judiciais de controle dos atos da administraçaoo pulblicae alguns acessípiolveis a
todos os administradose outros restritos a legitimados determinados. Ex. MSe açaoo populare açaoo de
improbidade administrativae ACPe MIe HCe HD. Atel mesmo a ADI e a ADC saoo passípiolveis de utilizaçaoo para o
controle judicial de atos administrativose desde que providos de normatividade. Esse rol el
exemplificativoe uma vez que todo pronunciamento do PJ sobre um ato da administraçaoo pulblicae em
qualquer açaoo judiciale configura controle judicial.

6.2 CONTROLE JUDICIAL EM ESPÉCIE

6.2.1 Mandado de Segurança

6.2.1.1 Introdução

LXIX - conceder-se-al mandado de segurança para proteger direito lípiolquido e certoe naoo amparado por
"habeas-corpus" ou "habeas-data"e quando o responsalvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade
pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;

O MS el açaoo judiciale de rito sumário especial (de natureza residual), a ser utilizada quando
direito lípiolquido e certo do indivípiolduo for violado por ato de autoridade governamental ou de agente de
pessoa jurípioldica privada que esteja no exercípiolcio de atribuiçaoo do Poder Pulblico.

O MS el ação de natureza RESIDUAL,

RESIDUAL pois somente el cabípiolvel quando o direito lípiolquido e certo a
ser protegido naoo for amparado por outros remeldios constitucionais (HCe HDe açaoo popular e etc.).

É sempre ação de natureza civil, ainda quando impetrado contra ato de juiz criminale praticado
em processo penal.
 AGU 2015 29

IMPORTANTE!!! Não cabe no processo de MS, a condenação por honorários advocatícios,

SEM PREJUÍZO DA APLICAÇÃO DE SANÇÕES NO CASO DE LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ.

6.2.1.2 Bem jurídico tutelado

Dispooe o art. 1º da lei 12.016/09:
Art. 1º Conceder-se-al mandado de segurança para proteger direito lípiolquido e certoe não amparado
por habeas corpus ou habeas data, sempre quee ilegalmente ou com abuso de podere qualquer pessoa
fípiolsica ou jurípioldica sofrer violaçaoo ou houver justo receio de sofren-la por parte de autoridadee seja de que
categoria for e sejam quais forem as funçooes que exerça.

O bem jurípioldico a ser protegido por meio do MS el o próprio direito subjetivo líquido e certo que
esteja sendo violado ou ameaçado e lesaoo por um ato (ou omissaoo) de autoridade praticado com
ilegalidade. Qualquer ato ou omissaoo e autoridade quee de algum modoe seja contralrio ao ordenamento
jurípioldico configura “ilegalidade
ilegalidade”, para efeito de impetraçaoo de MS.

DIREITO LÍQUIDO E CERTO el aquele demonstrado de planoe de acordo com o direitoe e sem
incertezae a respeito dos fatos narrados pelo impetrante. E o o que se apresenta manifesto na sua
existennciae delimitado na sua extensaoo e apto a ser exercitado no momento da impetraçaoo.

Por essa razaooe NÃO HÁ DILAÇÃO PROBATÓRIA NO MS; MS; as provas devem ser PRÉ-
CONSTITUÍDASe em regrae documentaise levadas aos autos do processo no momento da impetraçaoo.

IMPORTANTE!!! A exigência de liquidez e certeza recai sobre matéria de FATO. FATO. A matéria de direito,
direito,
por mais complexa e difícil que se apresente pode ser apreciada em MS. Nesse sentido, súmula 625 do STF:

STF - Súmula nº 625 - Controvelrsia sobre matelria de direito NAOO IMPEDE concessaoo de mandado de segurança.

Atenção!!! EXCEÇÃO a exigência de que todos os documentos comprobatórios do direito do

impetrante sejam apresentados na petição inicial.
inicial. Assim dispooe o §1º do art. 6º da lei do MS:
§ 1º No caso em que o documento necessário à prova do alegado se ache em repartição ou estabelecimento
público ou em poder de autoridade que se recuse a fornecê-lo por certidão ou de terceiro, o juiz ordenará,
preliminarmente, por ofício, a exibição desse documento em original ou em cópia autêntica e marcará, para o
cumprimento da ordem, o prazo de 10 (dez) dias. O escrivão extrairá cópias do documento para juntá-las à segunda
via da petição.

6.2.1.3 Objeto

O mandado de segurança pode ser repressivo q visando a obstar ou a reparar uma lesaoo jal
ocorrida q ou preventivo q visando a afastar uma ameaça de lesaoo ao direito lípiolquido e certo do
impetrante.

No MS preventivo deve ser comprovada a existenncia de uma efetiva ameaça de lesaoo a direito
lípiolquido e certo do impetrante.

O MS repressivo pode atacar uma atuação lesaoo ou uma omissão do Poder Pulblico que ocasione
lesaoo a direito lípiolquido e certo do impetrante.

Resumindo!!! O objeto da açaoo de MS pode ser:

a) A anulação de um ato lesivo ou a cessação de determinada conduta,

conduta, quando se tratar de MS
repressivo contra um ato ou uma atuação;
b) A determinação de que seja praticado um ato ou adotada uma dada conduta,
conduta, quando se tratar de MS
repressivo contra uma omissão;
omissão ;
 AGU 2015 30

c) A exigência de abstenção de praticar um ato ou de adotar uma dada conduta, quando se tratar de MS
preventivo.
preventivo.

A tutela requerida tem conteúdo mandamental, ou sejae a pretensaoo do impetrante el obter uma
decisaoo judiciale endereçada a autoridade responsalvel pela ilegalidade (chamada de autoridade coatora).
Se a autoridade descumprir a ordem judiciale incorreral em crime de desobedienncia (art. 26 da lei do
MS):
Art. 26. Constitui crime de desobediência, nos termos do art. 330 do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de
1940, o não cumprimento das decisões proferidas em mandado de segurança, sem prejuízo das sanções administrativas e
da aplicação da Lei nº1.079, de 10 de abril de 1950, quando cabíveis.

6.2.1.4 Restrições

NÃO SE CONCEDERÁ MS quando se tratar:

a) De ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo,

suspensivo, independentemente de caução;
caução;
b) De decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo;
suspensivo;
c) De decisão judicial transitada em julgado.
julgado.

Quanto ao inciso Ie a jurisprudenncia evoluiu para admitir o MSe mesmo que seja cabível o
recurso administrativo com efeito suspensivoe
suspensivo desde que o interessado tenha deixado escoar o prazo
sem recorrer.

Quanto ao inciso IIIe decisooes judiciais transitado em julgado na esfera cípiolvel devem ser atacadas
por açaoo rescisolria (art. 485 CPC); na esfera penal por revisaoo criminal (art. 621 CPP).

Lembrar!!! O MS sempre mantelm sua natureza de açaoo cípiolvele mesmo que seja utilizado contra açaoo
proferida em processo criminal.

IMPORTANTE!!! Tambelm naoo cabe MS contra os atos de gestão comercial praticados pelos
administradores de empresas pulblicase
licase de sociedade de economia mista e de concessionalrias de serviço
pulblico.
lico. Nesse caso, a atuação desses agentes se equipara a atuação de agente privado.

IMPORTANTE!!! Tambelm NÃO cabe MS contra lei em tesee tesee salvo se produtora de efeitos
concretose
concretose pois estas equivalem a atos administrativos. Para a fiscalizaçaoo da constitucionalidade das leis em
tese existe a ADIN. Sulmula 266 do STF:

STF Súmula nº 266 - Naoo cabe mandado de segurança contra lei em tese.

O MS NÃO pode ser impetrado como ação substitutiva de ação de cobrança. A concessaoo de
MS não produz efeitos patrimoniais em relação ao período pretéritoepretérito os quais deveraoo ser
reclamados administrativamente ou judicialmente. Sulmula 269 e 271 do STF:

STF Súmula nº 269 - O mandado de segurança naoo el substitutivo de açaoo de cobrança.

STF Súmula nº 271 q Concessaoo de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniaise em relaçaoo a
perípiolodo pretelritoe
ito os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial prolpria.

Dispooe o §4º do art. 14 da lei do MS (12.016/09):

§ 4º O pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias assegurados em sentença concessiva de

mandado de segurança a servidor público da administração direta ou autárquica federal, estadual e municipal
somente será efetuado relativamente às prestações que se vencerem a contar da data do ajuizamento da inicial.
inicial

Não pode, tampouco, ser o MS utilizado com o escopo de substituir a ação popular
(súmula 101 do STF). Na açaoo popular pretende-se obter uma sentença desconstitutiva (anulaçaoo de
 AGU 2015 31

um ato administrativo) ee acessoriamentee condenatolria (responsabilizaçaoo do agente que praticou o

ato); no MSe a pretensaoo el obter uma sentença de conteúdo mandamental, uma ordem para que a
autoridade coatora faça ou se abstenha de fazer alguma coisa. Ademaise no MS individual o autor age em
nome prolprioe postulando direito prolprio; na AP o autor age como substituto processuale defendendoe
em nome prolprioe direito ou interesse de toda a coletividade.

O MS tem natureza residuale ele naoo pode ser utilizado para proteger direito amparado por HC.

6.2.1.5 Sujeitos

O MS el cabípiolvel contra ato de autoridadee entendido como qualquer manifestaçaoo ou omissaoo do

Poder pulblicoe no desempenho de suas atribuiçooes.

Atenção!!! Eo legípioltimo a impetraçaoo de MS contra as OMISSÕES do poder pulblico que viole direito
lípiolquido e certo.

Equiparam-se as autoridadese para os efeitos de impetraçaoo do MSe os representantes ou olrgaoos

de partidos políticos e os administradores de entidades autalrquicase bem como os dirigentes de
pessoas jurídicas ou as pessoas naturais no exercício de atribuições do poder públicoe somente no
que disser respeito a essas atribuiçooes.

Tem legitimação ativa para impetrar MS:

a) As pessoas físicas ou jurídicase nacionais ou estrangeirase domiciliadas ou não no Brasil;

b) As universalidades reconhecidas por leie quee embora sem personalidade jurípioldicae possuem
capacidade processual para defesa de seus direitos;
c) Os órgãos públicos de grau superiore na defesa de suas prerrogativas e atribuiçooes;
d) Os agentes políticose na defesa de suas atribuiçooes e prerrogativas;
e) O MPe competindo a impetraçaooe perante os tribunais locais ao promotor de justiçae quando o ato
atacado emanar de juiz de primeiro grau de jurisdiçaoo.

Quando o direito ameaçado ou violado couber a valrias pessoase qualquer delas poderal requerer o
MS.

IMPORTANTE!!! A formaçaoo de litisconsolrcio ativo el possípiolvele mas não será admitido após o
despacho da petição inicial.

Tem LEGITIMIDADE PASSIVA em MS:

a) Autoridades públicas de quaisquer dos Poderes da Uniaooe dos estadose do DF e dos municípiolpiose
sejam de que categoria forem e sejam quais forem as funçooes que exerçam;
b) Os representantes ou órgãos de partidos políticos e os administradores de entidades
autárquicas;
c) Os dirigentes de pessoas jurídicas de direito privadoe integrantes ou naoo da administraçaoo
pulblica formale e as pessoas naturaise desde que eles estejam no exercípiolcio de atribuiçooes do Poder Pulblicoe e
somente no que disser respeito a essas atribuiçooes.

Considera-se autoridade aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem
para sua praltica.

IMPORTANTE!!! Em se tratando de atribuição delegada, a AUTORIDADE COATORA SERÁ O

AGENTE DELEGADO (que recebeu a atribuição), e naoo a autoridade delegante (que efetivou a delegaçaoo).

STF Súmula nº 510 - Praticado o ato por autoridadee no exercípiolcio de competenncia delegadae contra ela cabe
o mandado de segurança ou a medida judicial.
 AGU 2015 32

Atenção!!! No caso de impetraçaoo de MS que vise impugnar um ato complexo,

complexo, todos os agentes cuja
manifestaçaoo de vontade integrou a formaçaoo do ato devem ser apontados como autoridade coatora e em
litisconsórcio passivo.
passivo. Quando se trata de impetraçaoo contra decisão adotada por um órgão colegiadoe
deve ser indicado como autoridade coatora seu presidente.

Dispooe o art. 2º da lei do MS: Art. 2º Considerar-se-al federal a autoridade coatora se as consequências
de ordem patrimonial do ato contra o qual se requer o mandado houverem de ser suportadas pela Uniaoo ou
entidade por ela controlada.

No caso acimae a competenncia para julgamento el da justiça federal.

Embora o legitimado passivo no MS seja a autoridade coatorae quem suporta o onnus da decisaoo
final el a pessoa jurípioldica a que o impetrado estal vinculado.

Cabe a autoridade coatora prestar informações ao magistrado no prazo de 10 dias.

dias

O juiz ordenaral tambelm que se de cienncia do feito ao olrgaoo de representaçaoo judicial da pessoa
jurípioldica interessada.

6.2.1.6 Medida liminar

Ao despachar a inicial (antes mesmo de ser prestadas as informaçooes q el uma faculdade do juiz)e
o magistrado apreciaral o pedido de medida liminare e concederal estae ordenando que se suspenda o ato
que deu motivo ao pedidoe quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a
ineficalcia da medidae caso seja finalmente deferidae sendo facultado exigir do impetrante caução,
fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica.

Os pressupostos de uma liminar saoo a plausibilidade jurídica do pedido e o risco de dano

irreparável ou de difícil reparação em decorrenncia da demora na prestaçaoo jurisdicional definitiva.

O fato de ser concedida a liminar naoo impede que a decisaoo final seja contralria a liminar.

Obs. Deferida a medida liminar o processo teral prioridade para julgamento.

Lembrar!!! Eo facultada ao magistrado a exigenncia ao impetrante de prestação de cauçãoe

cauçãoe fiança
ou depósito como condiçaoo para a concessaoo da medida liminar.

Os efeitos da liminar persistiraoo atel a prolaçaoo da sentença de melritoe salvo se revogada ou

cassada.

Da decisaoo do juiz de primeiro grau que conceder ou denegar a liminar cabera l agravo de
instrumentoe observado o disposto na Lei nº 5.869e de 11 de janeiro de 1973 - Coldigo de Processo Civil.

IMPORTANTE!!! NÃO será concedida a MEDIDA LIMINAR que tenha por objeto:

a) A compensação de créditos tributários;

b) A entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior;
exterior;
c) A reclassificação ou equiparação de servidores públicos e a concessão de aumento ou a
extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza.
natureza.

Atenção!!! É possível que estas matérias sejam objeto de MS. O que naoo se permite e l a
concessaoo de liminar que versem sobre tais matelrias.
 AGU 2015 33

Nessas hipóteses de vedação de medida liminar, caso seja concedida a segurança no mérito,
não será admitida a execução provisória da sentença.

Dispooe o art. 8º da Lei 12.016/09:

Art. 8º Será decretada a perempção ou caducidade da medida liminar ex officio ou a requerimento do
Ministério Público quando, concedida a medida, o impetrante criar obstáculo ao normal andamento do processo ou
deixar de promover, por mais de 3 (três) dias úteis, os atos e as diligências que lhe cumprirem.

O art. 15 dispooe acerca do pedido de suspensaoo da segurança:

Art. 15. Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério
Público e para evitar grave lesão à ordem,ordem, à saúde,
saúde, à segurança e à economia públicas,
públicas o presidente do
tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da
liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo,
agravo sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será
levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição.
§ 1º Indeferido o pedido de suspensão ou provido o agravo a que se refere o caput deste artigo, caberá novo
pedido de suspensão ao presidente do tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou
extraordinário.
extraordinário.
§ 2º É cabível também o pedido de suspensão a que se refere o § 1º deste artigo, quando negado provimento a
agravo de instrumento interposto contra a liminar a que se refere este artigo.
§ 3º A interposição de agravo de instrumento contra liminar concedida nas ações movidas contra o poder
público e seus agentes não prejudica nem condiciona o julgamento do pedido de suspensão a que se refere este artigo.
artigo
§ 4º O presidente do tribunal poderá conferir ao pedido efeito suspensivo liminar se constatar, em juízo prévio,
a plausibilidade do direito invocado e a urgência na concessão da medida.
§ 5º As liminares cujo objeto seja idêntico poderão ser suspensas em uma única decisão, podendo o presidente
do tribunal estender os efeitos da suspensão a liminares supervenientes, mediante simples aditamento do pedido
original.

Quanto a duraçaoo dos efeitos dessa suspensaoo da liminar em MSe dispooe a sulmula 626 do STF:
STF Súmula nº 626 - A suspensão da liminar em mandado de segurança, salvo determinação em contrário da
decisão que a deferir, vigorará até o trânsito em julgado da decisão definitiva de concessão da segurança ou, havendo
recurso, até a sua manutenção pelo Supremo Tribunal Federal, desde que o objeto da liminar deferida coincida, total
ou parcialmente, com o da impetração.

6.2.1.8 Prazo para impetração

IMPORTANTÍSSIMO!!! O prazo para impetraçaoo do MS el de 120 DIAS, a contar da data em que

o interessado tiver CONHECIMENTO OFICIAL DO ATO A SER IMPUGNADO.
IMPUGNADO. Trata-se de PRAZO
DECADENCIAL.
DECADENCIAL.
ATENÇÃO!! O pedido de reconsideraçaoo NAOO INTERROMPE esse prazo.

EXTRA DIZER O DIREITO5:

A previsão de um prazo para o MS é constitucional?

SIM. Sulmula 632-STF: Eo constitucional lei que fixa o prazo de decadenncia para a impetraçaoo de mandado de
segurança.
Termo inicial do prazo
Em regrae o prazo para impetrar o MS inicia-se na data em que o prejudicado toma cienncia do ato coator
praticado. (...) Consideroue aindae que a ofensa ao direito lípiolquido e certo naoo se conta a partir da expediçaoo da
resoluçaoo (ato impugnado no mandado de segurança)e mas sim do momento em que produzir efeitos. Tal
entendimento harmoniza-se com a jurisprudenncia do STJ de que o prazo decadencial no mandado de segurança
tem inípiolcio na data em que o interessado teve cienncia inequípiolvoca do ato atacado. (…) REsp 1.088.620-SPe Rel. para o
acolrdaoo Min. Castro Meirae julgado em 18/11/2008.

Se o ato impugnado el de trato sucessivo (pagamento de prestaçooes perioldicas)e o prazo de 120

dias renova-se a cada ato.
ato.

5 CAVALCANTE. Márcio André Lopes. Dizer o direito. Extraído do sítio: http://www.dizerodireito.com.br/

 AGU 2015 34

O prazo decadencial para impetrar mandado de segurança contra REDUÇÃO do valor de

vantagem integrante de proventos ou de remuneração de servidor público renova-se mês a mês.
mês.
A redução, ao contrário da supressão de vantagem, configura relação de trato sucessivo,
sucessivo, pois não equivale
à negação do próprio fundo de direito.
direito. Assim, o prazo decadencial para se impetrar a ação mandamental
renova-se mês a mês. STJ. Corte Especial. EREsp 1.164.514-AMe Rel. Min. Napoleaoo Nunes Maia Filhoe julgado em
16/12/2015 (Info 578).

No caso de a Administração Pública ter reajustado a pensão de uma pessoa em valor inferior ao
que seria devido, como é contado o prazo para que a interessada impetre um MS?
O prazo renova-se mens a mens. Segundo entende o STJe esta hipoltese consiste em uma conduta omissiva ilegal da
Administraçaooe que envolve obrigaçaoo de trato sucessivo. Logoe o prazo decadencial estabelecido pela Lei do
Mandado de Segurança se renova de forma continuada mens a mens. STJ. 2ª Turma. AgRg no AREsp 243.070-CEe Rel.
Min. Humberto Martinse julgado em 7/2/2013 (Info 517).
 AGU 2015 35

Vale ressaltare no entantoe que o STJ afirma quee se o marco final do prazo do MS terminar em salbadoe
domingo ou feriadoe devera l haver prorrogaçaoo para o primeiro dia ultil seguinte. Nesse sentido: STJ. 1ª
Seçaoo. MS 14.828/DFe Rel. Min. Benedito Gonçalvese julgado em 08/09/2010

IMPORTANTE!!! Se o MS é do tipo preventivo,

preventivo, não há que se falar em prazo decadencial de
120 dias para sua impetraçãoe
impetraçãoe porque naoo ha l um ato coator apto a marcar o termo inicial da
contagem.

Uma vez denegado o MSe o pedido poderal ser renovado dentro do prazo decadenciale se a decisaoo
denegatolria naoo lhe houver apreciado o melrito.

Sobre os prazos no MSe leciona MSDP:

a) Se o MS seral impetrado contra um ato jal praticadoe conta-se o prazo a partir da ciência oficial do
atoe
atoe mesmo que tenha sido apresentado recurso administrativo sem efeito suspensivo contra o mesmo ato;

b) Se o mandado de segurança seral impetrado contra um ato lesivo jal praticadoe quee todaviae foi
impugnado mediante recurso administrativo com efeito suspensivoe o prazo começa a correr da data em
que terminar a discussão administrativa (enquanto pendente o recursoe nem mesmo poderia ter sido
impetrado o MS);

c) Se o MS seral impetrado contra uma omissãoe

omissãoe e hal um prazo legal expresso para administraçaoo
praticar o ato cuja naoo ediçaoo estal ocasionando a lesaoo ao direito do impetrantee os 120 dias começaraoo a
correr da data em que se esgotar o prazo fixado para a administraçaoo editar o ato;

d) Se o MS seral impetrado contra uma omissãoe

omissãoe e naoo hal um prazo legal expresso previsto para a
atuaçaoo administrativae NÃO CABE FALAR EM DECADÊNCIA;
DECADÊNCIA; enquanto persistir a omissaooe pode ser
ajuizado o MS;

e) quando se trata de MS preventivoe não cabe falar em decadência;

decadência; enquanto persistir a ameaça de
lesaooe pode ser impetrado o MS.

Atenção!!! Cabe registrare aindae quee segundo a jurispruden

jurisprudenncia
ncia do Suprem
Supremo Tribunal Federale
“o prazo decadencial para ajuiza
ajuiza m e nto do m andado de segurança, m e smo que tenha ocorrido
perante juízo absoluta
absolutamentente inco
incompetenetente,
te, há de ser aferidaferido pela data em que foi
originaria
originariamente protocolizado
protocolizado.”, Por outras palavrase mesm
mesmo que o interessado impetre o mandado
de segurança perante juípiolzo absoluta
absolutamente inco
incompeten
etente
te naoo ocorreral a dec
decadennciae desde que
nessa pri
primeira
ira im
impetraçaoo tenha sido resp
respeitado o prazo de 120 dias.

Ocorrida a decadenncia do direito de impetrar o MSe o indivípiolduo naoo fica impedido de buscar a
tutela desse direito por meio de outras açooes judiciais.

6.2.1.9 Competência

A COMPETÊNCIA para julgar MS é definida pela categoria da autoridade coatora e pela sua
sede funcional.

Atenção!!! É irrelevante, para a fixação de competência, a matéria a ser discutida em MS ,

uma vez que é em razão da autoridade coatora da qual emanou o ato dito lesivo que se determina o
juípiolzo a que deve ser submetida açaoo.
 AGU 2015 36

Segundo dispooe a sulmula 624 do STF:

STF Súmula nº 624 - Não compete ao Supremo Tribunal Federal conhecer originariamente de mandado de
segurança contra atos de outros tribunais.

IMPORTANTÍSSIMO!!! Os próprios tribunais é que tem competência para julgar,

originariamente,
originariamente, os MS contra seus atos,
atos, os dos respectivos presidentes e os de suas câmaras,
turmas ou seções.
seções.

No anmbito da justiça estaduale caberal aos prolprios estados-membros cuidar da competenncia para
a apreciaçaoo do MS contra atos de suas autoridades (CFe art. 125).

6.2.1.10 Recursos

Da decisaoo do juiz de primeiro grau que conceder ou denegar a liminar cabera l agravo de
instrumento.

Do indeferimento da inicial pelo juiz caberal apelação.

Da sentença, denegando ou concedendo o MSe caberal apelação.

Atenção!!! NÃO cabe embargos infringentes em MS.

Dispooe o art. 18 da lei do MS: Art. 18. Das decisooes em mandado de segurança proferidas em ulnica
instanncia pelos tribunais cabe recurso especial e extraordinalrioe
ioe nos casos legalmente previstose e RECURSO
ORDINÁRIOe
ORDINÁRIOe quando a ordem for DENEGADA.

6.2.1.11 Duplo Grau de jurisdição

IMPORTANTÍSSIMO!!! CONCEDIDA a segurança pelo MAGISTRADO DE PRIMEIRO GRAUe GRAUe a

sentença estará sujeita obrigatoriamente ao duplo grau de jurisdição.
jurisdição. Todaviae naoo hal duplo grau de
jurisdiçaoo obrigatolrio se a decisaoo foi proferida por Tribunal do Poder Judicialrioe no uso de competenncia
originalria.

IMPORTANTE!!! A obrigatoriedade do duplo grau NÃO impede que a sentença de primeiro grau seja
executada provisoriamentee SALVO nos casos em que for VEDADA a concessão da medida liminar.

6.2.1.12 Pagamento a servidor

O pagamento de vencimentos e vantagens pecunialrias assegurados em sentença concessiva de

mandado de segurança a servidor pulblico da administraçaoo direta ou autalrquica federale estadual e
municipal somente seral efetuado relativamente as prestaçooes que se vencerem A CONTAR DA DATA DO
AJUIZAMENTO DA INICIAL.
INICIAL.

Evita-se com essa regra que o MS seja utilizado como açaoo substitutiva de cobrança.
cobrança. Significa dizer
que a concessão de MS não produz efeitos patrimoniais, em relação ao período pretérito, os quais
deverão ser reclamada administrativamente, ou pela via judicial própria.

6.2.1.13 Desistência

O MS admite desistência em qualquer tempo e grau de jurisdição, independentemente do

consentimento do impetrado, mesmo que tenha sido proferida decisão de mérito, desde quee
evidentementee ainda naoo tenha ocorrido o trannsito em julgado.

6.2.1.14 Aspectos gerais do Mandado de Segurança

 AGU 2015 37

A participaçaoo do MP estal prevista no art. 12 da lei 12.016/09:

Art. 12. Findo o prazo a que se refere o inciso I do caput do art. 7º desta Lei, o juiz ouvirá o representante do
Ministério Público, que opinará, dentro do prazo improrrogável de 10 (dez) dias.
Parágrafo único. Com ou sem o parecer do Ministério Público, os autos serão conclusos ao juiz, para a decisão, a
qual deverá ser necessariamente proferida em 30 (trinta) dias.

Dispooe o art. 6ºe §6 da lei do MS: § 6º O pedido de mandado de segurança poderá ser renovado dentro do
prazo decadencial, se a decisão denegatória não lhe houver apreciado o mérito.

Bem como o art. 19: Art. 19. A sentença ou o acórdão que denegar mandado de segurança, sem decidir o
mérito, não impedirá que o requerente, por ação própria, pleiteie os seus direitos e os respectivos efeitos
patrimoniais.

Dispooe o art. 20: Art. 20. Os processos de mandado de segurança e os respectivos recursos terão
prioridade sobre todos os atos judiciais, salvo habeas corpus.

6.2.1.15 MS coletivo

O MS COLETIVO pode ser impetrado por:

1. Partido político com representação no Congresso Nacionale Nacionale na defesa de seus interesses
legípioltimos relativos a seus integrantes ou a finalidade partidalria;
ia; ou
2. Por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e
em funcionamento há, pelo menos, um anoe anoe em defesa de direitos lípiolquidos e certos da totalidadee ou
de partee dos seus membros ou associadose na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes as suas
finalidadese dispensadae para tantoe autorizaçaoo especial.

Atenção!!! A exigência de um ano de constituição e funcionamento destina-se apenas as

ASSOCIAÇÕESe
ASSOCIAÇÕESe naoo se aplicando as entidades sindicais e entidades de classe.

No MS coletivo o impetrante age como SUBSTITUTO PROCESSUAL na relaçaoo jurípioldica. Naoo se

exigee por issoe a autorizaçaoo expressa dos titulares do direitoe diferentemente do que acontecee por
exemploe no caso do inciso XXI do art. 5º da CFe o qual contempla hipoltese de representaçaoo.

STF Súmula nº 629 - A impetração de mandado de segurança coletivo por entidade de classe em favor dos
associados INDEPENDE DA AUTORIZAÇÃO DESTES.
DESTES.

Ex. Se uma associação pleitear judicialmente determinado direito em favor de seus associados
por outra via que naoo seja o MS coletivoe será necessária autorização expressa.
expressa No MS coletivo não
será necessária autorização expressa dos associados.

Os direitos protegidos pelo MS coletivo podem ser:

a) Coletivose
Coletivose assim entendidos os transindividuaise de natureza indivisípiolvele
ele de que seja titular grupo ou
categoria de pessoas ligadas entre si ou com a parte contralria por uma relaçaoo jurípioldica balsica;
ica;
b) Individuais homogêneose
homogêneose assim entendidos os decorrentes de origem comum e da atividade
ou situaçaoo especípiolfica da totalidade ou de parte dos associados ou membros do impetrante.
impetrante.

Atenção!!! Não foram incluídos os direitos difusos, decerto porque estese tendo por titulares
indivípiolduos determinadose naoo saoo concilialveis com a exigenncia de liquidez e certeza.

Os partidos políticos podem defendere mediante MS coletivoe direitos relativos a seus integrantes
ou direitos relacionados a finalidade partidalria; a legitimação das demais entidades é mais restrita,
 AGU 2015 38

uma vez que elas só podem defender direitos dos seus membros ou associados q e desde que esses
direitos sejam pertinentes a finalidade das entidades.

Para que se considere que um partido polípioltico satisfaz a exigenncia de estar representado no
Congresso nacional basta que ele tenha UM deputado federal ou um senadore
senadore em efetivo exercípiolcio do
mandatoe na data da impetração do MS coletivo.
coletivo.

IMPORTANTE!!! Os direitos defendidos pela associaçaooe entidade de classe ou sindicatose naoo

precisa ser um direito de todos os seus integrantes; pode ser um direito de apenas partes de seus
membros.
membros. Ex. direito somente dos aposentados.

IMPORTANTE!!! No caso de MS coletivo impetrado contra autoridade vinculada a pessoa jurípioldica

de direito pulblicoe
licoe a liminar sol poderal ser concedida após
após a audiência do representante judicial da
pessoa jurídica, que deveral se pronunciar no prazo de setenta e duas horas.
horas.

Atenção!!! O STF jal decidiu que a legitimidade de sindicato para atuar como substituto processual
no MS coletivo PRESSUPÕE TÃO SOMENTE A EXISTÊNCIA JURÍDICAe JURÍDICAe ou sejae o registro no cartolrio
prolprioe sendo indiferente estarem ou naoo os estatutos arquivados e registrados no Ministelrio do
trabalho.
trabalho.

Obs. O MS coletivo não é sucedâneo de ação popular. O MS coletivo deve defender direito
subjetivoe lípiolquido e certoe quee embora seja tutelado coletivamente (direitos coletivos e individuais
homogêneos)e el de titularidade definida. Os direitos defendidos mediante açaoo popular pertenceme em
regrae a titulares indeterminadose isto ele saoo direitos difusose os quais naoo foram contemplados para
tutela mediante MS coletivo.

6.2.1.16 Aspectos processuais e coisa julgada

Dispooe o art. 22 da lei 12.016/09:

Art. 22. No mandado de segurança coletivo, a sentença fará coisa julgada limitadamente aos membros do
grupo ou categoria substituídos pelo impetrante.
impetrante
§ 1º O mandado de segurança coletivo não induz litispendência para as ações individuais, mas os
efeitos da coisa julgada não beneficiarão o impetrante a título individual se não REQUERER A DESISTÊNCIA de seu
mandado de segurança no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada da impetração da segurança
coletiva.
coletiva
§ 2º No mandado de segurança coletivo, a liminar só poderá ser concedida após a audiência do
representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de 72 (setenta e duas)
horas.

A exigenncia da oitiva prelvia estabelecida pelo §2º do art. 22 sol se aplica as pessoas jurípioldicas de
direito pulblico.

Atenção!!! A intimaçaoo para se manifestar acerca do pedido de liminar deve ser feita ao
representante judicial da pessoa jurípioldica de direito pulblicoe e naoo a autoridade coatora.

A coisa julgada no MS coletivo sol alcança os membros do grupo ou categoria substituípioldos pelos
impetrantes. Importante lembrar que o MS coletivo naoo induz litispendenncia para as açooes individuais.

Atenção!!! Parte final do §1º do art. 22: os efeitos da coisa julgada não beneficiarão o impetrante
a típioltulo individual se naoo requerer a DESISTÊNCIA de seu mandado de segurança no prazo de 30
(trinta) dias a contar da ciência comprovada da impetração da segurança coletiva.

6.2.2 Ação popular

 AGU 2015 39

A CFe valorizando a participaçaoo popular no controle da gestaoo da coisa pulblicae que deve ser
pautada pelos princípiolpios constitucionais administrativos da legalidade e moralidadee dispooe que:

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas
judiciais e do ônus da sucumbência;

A ação popular não é ação destinada a defesa de interesse subjetivo individual, mas sim de
natureza coletivae
coletiva visando a anular ato lesivo ao patrimonnio pulblicoe a moralidade administrativae ao
meio ambiente e ao patrimonnio histolrico e cultural. Destina-see assime a concretizaçaoo do princípiolpio
republicanoe que impooe ao administrador pulblico o dever de prestar contas a respeito da gestaoo da coisa
pulblica.

Atenção!!! A açaoo poderal ser utilizada de modo preventivo (visa impedir a consumaçaoo de um
ato lesivo) ou repressivo (jal hal um dano causado).

Somente cidadão pode propor ação popular. Somente a pessoa natural possuidora de típioltulo de
eleitore no gozo da chamada capacidade eleitoral ativae
ativa poderal propor açaoo popular. Poderal entaooe o
brasileiro nato ou naturalizado propor açaoo populare desde que no gozo de seus direitos polípiolticos. A
possibilidade do portuguens equiparado inexistee porquee em face da vedaçaoo contida na Constituiçaoo
portuguesae naoo hal possibilidade de ser atendida a exigenncia da reciprocidade.

Na sujeição passiva de açaoo popular devem figurar:

 Todas as pessoas jurípioldicase

icase pulblicas ou privadase
privadase em nome das quais foi praticado o ato ou contrato a
ser anulado;
 Todas as autoridadese os funcionalrios e administradores que houverem autorizadoe aprovadoe
ratificado ou praticado pessoalmente o ato ou firmado o contrato a ser anuladoe ou quee por omissose
permitiram a lesaoo;
 Todos os beneficialrios diretos do ato ou contrato ilegal.
ilegal.

Obs. A lei impooe a formaçaoo de litisconsórcio passivo necessário.

A pessoa jurípioldica cujo ato estal sendo impugnadoe mesmo sendo citada para contestare pode ela
adotar uma destas trens condutas:

a) contestar a açaoo
b) abster-se de contestar
c) passar para o polo ativo da ação, atuando ao lado do autor, visando a reforçar as
alegações que sirvam de fundamento ao pedido de anulação do ato lesivo.
lesivo. (intervençaoo molvel)

Em que consiste a intervenção móvel da parte?

Segundo Fredie Didider: O art. 17e 17e 3º da Lei 8.429/92
8.429/92 (Lei
(Lei de improbidade administrativa)
administrativa) trata da
participaçaoo da pessoa jurípioldica interessada nas demandas de improbidade propostas pelo Ministelrio Pulblicoe e
remete ao 3º do art. 6º da Lei 4.717/65
4.717/65 (Lei de Açaoo Popular)e que assim dispooe: 3º A pessoa jurípioldica de direito
pulblico ou de direito privadoe cujo ato seja objeto de impugnaçaooe poderal abster-se de contestar o pedidoe ou
podera l atuar ao lado do autore desde que isso se afigure ultil ao interesse pulblicoe a juípiolzo do respectivo
representante legal ou dirigente.
Denominada de intervençaoo molvele por ser a pessoa jurípioldica interessada co-legitimada a propositura da
açaoo civil de improbidade administrativae conforme reza o art. 17e
17e capute da Lei 8.429/92e
8.429/92e poderal ela atuar ao lado
do Ministelrio Pulblicoe como assistente litisconsorciale mesmo quando for demandada. A pessoa jurídica tem o
poder de assumir, no processo, a posição que melhor convier ao interesse público, refutando ou concordando com as
alegações do Ministério Público, assim como não intervir na causa na qualidade de assistente, para assumir a posição
de amicus curiae, fornecendo subsídios técnicos ao magistrado para este melhor decidir.
 AGU 2015 40

Essas possibilidades decorrem do §3º do art. 6º:

§ 3º A pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá
abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse
público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.

Eo facultado a qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor da

açaoo popular.

O MP atuaral na açaoo popular como parte pulblica autonnomae

oma incumbindo-lhee nesse papele velar
pela regularidade do processo e correta aplicaçaoo da leie lei podendo opinar pela procedenncia ou
improcedenncia da açaoo. Alelm dissoe poderal atuar como substituto e sucessor do autore na hipoltese de
este se omitir ou abandonar a açaooe caso repute de interesse pulblico o seu prosseguimentoe ate l o
julgamento.
julgamento. Ainda caberal ao MP promover a responsabilizaçaoo dos reluse se for o casoe na esfera civil ou
criminal. Das sentenças e decisooes proferidas contra o autor da açaoo e suscetípiolveis de recursoe poderal
recorrer qualquer cidadaoo e tambelm o Ministelrio Pulblico.

IMPORTANTE!!! A CF ISENTA O AUTOR da ação de custas e de ônus de sucumbência, salvo

comprovado má-fée
má-fée MAS NÃO ISENTA OS RÉUS. Se julgada procedente a açaoo populare seraoo os relus
condenados ao ressarcimento das despesas havidas pelo autor da açaoo.

6.2.2.1 Objeto

O anmbito de proteçaoo da açaoo popular abrange tanto o patrimônio material como moral, o
estético, o histórico e o ambiental.

IMPORTANTE!!! A SENTENÇA da ação popular é de NATUREZA CIVILe CIVILe NÃO comportando a

condenação de índole política, administrativa ou criminal . Se a açaoo popular for julgada
IMPROCEDENTEe a sentença estaral sujeita ao duplo grau de jurisdição (Reexame necessário invertido).
Atenção:
Atenção: Segundo o disposto no art. 19e da LAPe a sentença prolatada em açaoo popular estal sujeita
ao reexame necessário invertidoe
invertidoe ou sejae em favor da coletividade (interesse pulblico primalrio)e de modo
que naoo se aplica na Açaoo Popular o art. 475e CPC. Em outras palavras, se o autor da ação popular ganha,
não há reexamee
reexamee mase se ele perde, se aplica o reexame necessário.
necessário.

Atenção!!! O cabimento da ação popular NÃO exige a comprovação de efetivo dano material,
material,
pecuniário.
pecuniário. Segundo o STFe “a lesividade decorre da ilegalidade; a ilegalidade do comportamento, por
si só, causa o dano”.

IMPORTANTE!!! A ação popular constitui meio idôneo para a fiscalização, na VIA INCIDENTAL,
INCIDENTAL,
da constitucionalidade das leis. Entretantoe a açaoo popular naoo serve como substituto de ADIN (implicaria
usurpaçaoo de competenncia do STF).

Frise-se que e l possípiolvele na açaoo populare obter o reconhecimento incidental da

inconstitucionalidade de uma lei; lei o que naoo se admite e l que o pedido principal da açaoo seja a
declaraçaooe em tesee com eficalcia geral (erga omnes)e da inconstitucionalidade de uma lei.

Segundo orientaçaoo do STFe não cabe ação popular contra ato de conteúdo jurisdicional,
praticado por membro do Poder Judiciário no desempenho de sua função típica. Ex. sentença de
juiz que cause dano ao meio ambiente naoo pode ser atacada pela açaoo popular.

Sendo assime de acordo com o STFe a ação popular restringe-se, quanto ao âmbito de sua
incidência, a esfera de atuação administrativa de quaisquer dos poderes do estado.
 AGU 2015 41

DEVO LEMBRAR!!! Cabe destacar que a sentença que julga IMPROCEDENTE a açaoo popular estal
sujeita ao duplo grau de jurisdição, vale dizere a decisaoo do magistrado que declara a improcedenncia
da açaoo popular seral necessariamente reexaminada pelo tribunal competente.

A AP el instrumento destinado a “anular

anular ato lesivo”,
lesivo . A anulaçaoo de um ato lesivo devee
efetivamentee ser o objeto do pedido principal na açaoo popular. A natureza da tutela requerida
precipuamente deve ser desconstitutiva (constitutiva negativa).

O art. 11 da lei 4.717/65 estatui quee alelm de anular o atoe a sentença que julgue procedente a
açaoo condenaral ao pagamento de perdas e danos os responsalveis pelo ato e os beneficialrios dele (art.
11).

Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do ato impugnado,
condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele, ressalvada a
ação regressiva contra os funcionários causadores de dano, quando incorrerem em culpa.

A parte condenada a restituir bens ou valores ficara l sujeita a sequestro e penhorae desde a
prolaçaoo da sentença condenatolria.

Atenção!!! Em regrae a sentença na açaoo popular tera l natureza desconstitutiva (principal) e

condenatória (subsidialria)e traduzidas respectivamente:

a) Na anulação do ato lesivo;

lesivo
b) Na condenação dos responsáveis em perdas e danos e a restituição de bens e valores
indevidamente obtidos.
obtidos

A lei da AP admite expressamente a concessaoo de medida liminar que determine a suspensaoo do

ato lesivo impugnado (art. 5º. §4º). Antes mesmo de haver um ato efetivamente realizado el possípiolvel a
obtençaoo de uma liminar que impeça a sua praltica.

6.2.2.2 Competência

A competenncia para processar e julgar a açaoo popular el definida pela origem do ato a ser
anulado (federale estadual ou municipal).

Obs.
Obs Se a açaoo interessar simultaneamente a Uniaoo e qualquer outra pessoa ou entidadee será
competente o juiz das causas da União.
União

Atenção!!! O juízo da ação popular é universale

universale impondo-se a reuniaoo de todas açooes conexase
conexase com
fundamentos jurípioldicos iguais ou assemelhados. A propositura da açaoo popular preveniral a jurisdiçaoo do juípiolzo para
as açooes posteriores.

IMPORTANTE!!! Segundo orientaçaoo do STFe o foro especial por prerrogativa de função NÃO alcança as
ações populares ajuizadas contra as autoridades detentoras dessa prerrogativa. Significa dizer que os
tribunais do Poder Judicialrio naoo tem competenncia originalria para o julgamento de açaoo populare ainda quando
proposta contra atos de autoridades que dispooem de foro por prerrogativa de funçaoo perante tais tribunais . A açaoo
popular deveral ser proposta e julgada originariamente nos juípiolzos de primeira instância.
instância.

IMPORTANTE!! Cabe ao STFe porelme o julgamento de açaoo popular na quale pela sua natureza
peculiare a decisaoo puder criar um CONFLITO ENTRE UM ESTADO MEMBRO E A UNIÃO.
UNIÃO.

6.2.2.3 Aspectos processuais, decisão judicial e execução da sentença

 AGU 2015 42

Dispooe o art. 19 da Lei da AP: Art. 19. A sentença que concluir pela CARÊNCIA OU PELA
IMPROCEDÊNCIA da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição,
jurisdição não produzindo efeito senão depois de
confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.

Sobre os efeitos da sentençae dispooe o art. 18: Art. 18. A sentença terá eficácia de coisa julgada
oponível "erga
erga omnes",
omnes exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova;
prova neste
caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
Segundo o art. 16: Art. 16. Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicação da sentença condenatória de
segunda instância, sem que o autor ou terceiro promova a respectiva execução, o representante do Ministério
Público a promoverá nos 30 (trinta) dias seguintes, sob pena de falta grave.

Resumindo!!! A atuaçaoo do MP como autor na execuçaoo da sentença e l subsidialriae mas seral

OBRIGATOoRIA quando configurada omissaoo das pessoas que poderiam ter promovido a execuçaoo.

Por fime o art. 21 fixa em 5 anos o prazo de prescrição da ação popular.

popular.

6.2.3 Ação civil pública

6.2.3.1 Introdução

A disciplina legal da ACP el estabelecida na Lei 7.347/85.

A ACP e l uma açaoo especial destinada a proteger direitos difusos e coletivos antes naoo
especificamente amparados pelas açooes existentes.

6.2.3.2 Objeto da ACP

Podem ser tutelados por meio da ACP:

a) Interesses coletivos, difusos e individuais homogêneos (este, (este, desde que esteja configurado
interesse social relevante)
relevante) objetivandoe inclusivee evitar o dano ao meio ambientee ao consumidore a ordem
urbanípiolstica ou aos bens e direitos de valor artípiolsticoe estelticoe histolricoe turípiolstico e paisagípiolstico.

b) Outros interesses difusos e coletivos.

IMPORTANTE!!! O ajuizamento da ACP não impede a propositura de ações individuais sobre

o mesmo objetoe nem gera litispendência.

O art. 1º da Lei 7.347/85 dispooe acerca da abrangenncia da ACP:

Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por
danos morais e patrimoniais causados:
I - ao meio-ambiente;
meio-ambiente
II - ao consumidor;
consumidor
III – a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
paisagístico
IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
V - por infração da ordem econômica;
econômica
VI - à ordem urbanística.
urbanística
VII – à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos.
religiosos (Incluído pela Lei nº 12.966, de 2014)
VIII – ao patrimônio público e social.
social (Incluído pela Lei nº 13.004, de 2014)
Parágrafo único. NÃO SERÁ CABÍVEL AÇÃO CIVIL PÚBLICA para veicular pretensões que envolvam
tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS ou outros fundos de
natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados.

A lista acima el meramente EXEMPLIFICATIVA.

 AGU 2015 43

A Lei 7.347/85 refere-se a uma açaoo cautelar e a uma açaoo principal (arts. 4º e 5º). Seja cautelar
ou principal a açaooe admite-se a concessão de liminar nos termos do art. 12 da lei 7.347:
Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a
agravo.
§ 1º A requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saú-
saú-
de, à segurança e à economia pública,
pública poderá o Presidente do Tribunal a que competir o conhecimento do respectivo
recurso suspender a execução da liminar, em decisão fundamentada, da qual caberá agravo para uma das turmas
julgadoras, no prazo de 5 (cinco) dias a partir da publicação do ato.
§ 2º A multa cominada liminarmente só será exigível do réu após o trânsito em julgado da decisão fa- fa-
vorável ao autor, mas será devida desde o dia em que se houver configurado o descumprimento.

Lembrar!!! Nos termos do art. 2º da Lei 8.437/92e a liminare se cabípiolvele somente seral concedida
apols a audienncia do representante judicial da pessoa jurípioldica de direito pulblico interessadae que deveral
se manifestar no prazo de 72 horas.

IMPORTANTE!!! O objeto do pedido pode ser a condenação em dinheiro ou o cumprimento de

obrigação de fazer ou não fazer (art. 3º da LACP).

Art. 3º A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer
ou não fazer.

No caso de condenação em dinheiro, dispooe o art. 13:

Art. 13. Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado reverterá a um fundo gerido
por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério Público e
representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens lesados.
§ 1o Enquanto o fundo não for regulamentado, o dinheiro ficará depositado em estabelecimento oficial de
crédito, em conta com correção monetária.
§ 2o Havendo acordo ou condenação com fundamento em dano causado por ato de discriminação étnica nos
termos do disposto no art. 1 o desta Lei, a prestação em dinheiro reverterá diretamente ao fundo de que trata
o caput e será utilizada para ações de promoção da igualdade étnica, conforme definição do Conselho Nacional de
Promoção da Igualdade Racial, na hipótese de extensão nacional, ou dos Conselhos de Promoção de Igualdade Racial
estaduais ou locais, nas hipóteses de danos com extensão regional ou local, respectivamente.

E segundo o art. 11:

Art. 11. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz determinará o
cumprimento da prestação da atividade devida ou a cessação da atividade nociva, sob pena de execução específica,
específica
ou de cominação de multa diária,
diária se esta for suficiente ou compatível, independentemente de requerimento do autor.

Vale frisar que o ajuizamento da ação civil pública não impede a propositura de ações
individuais sobre o mesmo objetoe nem gera litispendenncia.

6.2.3.3 Restrições ao uso da ACP

Jal decidiu o STF que a ACP sol el cabípiolvel para tutela dos interesses e direitos expressamente
previstos em lei (numerus clausus ou TAXATIVIDADE). Em suma, segundo o STF, não cabe ACP
baseada na equidade, para hipóteses não previstas em lei.

IMPORTANTE!!! Eo firme o entendimento do STF de que o MP naoo tem legitimidade para o ajuizamento
de ACP com a finalidade de declarar a inconstitucionalidade de tributos e obter a restituiçaoo dos valores
indevidamente pagos.
pagos. Em se tratando de tributo inconstitucional o meio halbil el a ADIN.
Atenção!!! Entretantoe o STF reconheceu legitimidade ao MP para questionar, mediante ACPe
ACPe acordos
(que causem prejuízos ao erário – concessão de benefícios tributários) firmados entre os estados e
empresas privadase com o objetivo de atrair para seus territolrios a instalaçaoo de tais empresas (“guerra
fiscal”, ).
 AGU 2015 44

IMPORTANTE!!! O STF jal deixou assente que a ACP naoo pode ser utilizada como sucedanneo da ADINe
para o controle de constitucionalidadee em tesee de leis e atos normativose pois nesse caso estaria havendo
usurpaçaoo da competenncia do STF pelos juípiolzos inferiores.

Entretantoe e l LEGÍTIMA a utilização de ACP como instrumento de fiscalização INCIDENTAL

de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, desde que a
controvérsia constitucional não se identifique como objeto único da demanda, mas simples
questão prejudicial, indispensável a resolução do litigio principal. Esse controle incidental em sede
de ACP pode ter por objeto leis federaise estaduaise distritais e municipais.

6.2.3.4 Partes na ACP e Atuação do MP na ACP

Dispooem os arts. 5ºe 6º e 7º da LACP:

Art. 5o Têm LEGITIMIDADE PARA PROPOR a ação principal e a ação cautelar:

I - o Ministério Público;
II - a DEFENSORIA PÚBLICA;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;
V - a associação que, concomitantemente:
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem
econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
§ 1º O Ministério Público, se não intervier no processo como parte, atuará obrigatoriamente como fiscal da
lei.
§ 2º Fica facultado ao Poder Público e a outras associações legitimadas nos termos deste artigo habilitar-
se como litisconsortes de QUALQUER das partes.
§ 3° Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, o Ministério
Público ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa.
§ 4.° O requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz, quando haja manifesto interesse
social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser
protegido.
§ 5.° Admitir-se-á o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos da União, do Distrito
Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de que cuida esta lei.
§ 6° Os ÓRGÃOS PÚBLICOS legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento
de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.

Art. 6º Qualquer pessoa PODERÁ e o servidor público DEVERÁ provocar a iniciativa do Ministério Público,
ministrando-lhe informações sobre fatos que constituam objeto da ação civil e indicando-lhe os elementos de
convicção.
EXTRA DIZER O DIREITO6:
Eo constitucional a Lei nº 11.448/2007e que alterou a Lei n.° 7.347/85e prevendo a Defensoria Pulblica como
um dos legitimados para propor açaoo civil pulblica. Vale ressaltar quee segundo o STFe a Defensoria Pulblica pode
propor açaoo civil pulblica na defesa de direitos difusose coletivos e individuais homogenneos. STF. Plenalrio. ADI
3943/DFe Rel. Min. Calrmen Lulciae julgado em 6 e 7/5/2015 (Info 784).
A legitimidade da Defensoria para a ACP é irrestrita, ou seja, a instituição pode propor ACP em todo e
qualquer caso?
Apesar de naoo ser um tema ainda pacípiolficoe a resposta que prevalece el que NAOO. Assime a Defensoria Pulblicae
ao ajuizar uma ACPe deveral provar que os interesses discutidos na açaoo tenm pertinenncia com as suas finalidades
institucionais.
Por que se diz que a legitimidade da Defensoria não é irrestrita?
Porque a legitimidade de nenhum dos legitimados do art. 5º el irrestritae nem mesmo do Ministelrio Pulblico.
O STJ jal decidiue por exemploe que “o Ministelrio Pulblico naoo tem legitimidade ativa para propor açaoo civil pulblica
na qual busca a suposta defesa de um pequeno grupo de pessoas - no casoe dos associados de um clubee numa

6 CAVALCANTE. Márcio André Lopes. Dizer o direito. Extraído do sítio: http://www.dizerodireito.com.br/

 AGU 2015 45

olptica predominantemente individual.”, (REsp 1109335/SEe Rel. Min. Luis Felipe Salomaooe julgado em
21/06/2011).
Qual é enfim o parâmetro para a legitimidade da Defensoria na ACP?
A doutrina majoritalria tem defendido que a Defensoria sol tem adequada representaçaoo se estiver
defendendo interesses relacionados com seus objetivos institucionais e que se encontram previstos no art. 134 da
CF.Segundo a posiçaoo tranquila no STJe a Defensoria Pulblica sol tem legitimidade ativa para açooes coletivas se elas
estiverem relacionadas com as funçooes institucionais conferidas pela CF/88.

Evidentementee o MP pode atuar de ofípiolcioe ou sejae sem necessidade de provocaçaoo. Poderal o MP

instaurar um inquérito civil (procedimento de sua competenncia exclusiva). Essa medidae entretantoe
não é obrigatóriae ou sejae a açaoo pode ser proposta diretamente quandoe mesmo sem um inquelrito
civil prelvioe jal houver elementos suficientes para justifica-la.

Art. 7º Se, no exercício de suas funções, os juízes e tribunais tiverem conhecimento de fatos que possam
ensejar a propositura da ação civil, remeterão peças ao Ministério Público para as providências cabíveis.

Ajuizada a ACP pelo MPe este NÃO PODE DESISTIR DA AÇÃO por ser indisponível seu objetoe
objeto
porelme ao finale poderal opinar pela improcedenncia da açaoo.

Nas açooes de que trata a LACPe NÃO haverá adiantamento de custase emolumentos,
honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenaçaoo da associaçaoo autorae salvo
comprovada mal-fele em honoralrios de advogadoe custas e despesas processuais.

IMPORTANTE!!! Decorridos sessenta dias do trânsito em julgado da sentença condenatóriae

condenatóriae
sem que a associaçaoo autora lhe promova a execução, DEVERÁ fazê-lo o Ministério Público,
FACULTADA igual iniciativa aos demais legitimados.

Como sujeito passivo na ACP pode figurar qualquer pessoa que tenha ocasionado lesaoo ou
ameaça de lesaoo aos bens jurípioldicos passípiolveis de serem tutelados pela referida açaoo. Isso inclui pessoas
fípiolsicas e jurípioldicase privadas ou pulblicase inclusive os entes federados e as entidades da administraçaoo
pulblica indireta.

6.2.3.5 Sentença

A sentença poderal ter por objeto a CONDENAÇÃO EM DINHEIRO ou o CUMPRIMENTO DE

OBRIGAÇÃO DE FAZER OU NÃO FAZER.

A sentença civil fara l coisa julgada erga omnes,

omnes nos limites da competência territorial do
órgão prolatore exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provase hipoltese
em que qualquer legitimado poderal intentar outra açaoo com idenntico fundamentoe valendo-se de nova
prova.

EXTRA DIZER O DIREITO7

Eo possípiolvel a repropositura de açaoo coletiva envolvendo DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGENNEOS se a
primeira foi julgada improcedente por falta de provas?
quarta-feira, 2 de março de 2016
Imagine a seguinte situação hipotética:

7 CAVALCANTE. Márcio André Lopes. Dizer o direito. Extraído do sítio: http://www.dizerodireito.com.br/

 AGU 2015 46

A Associaçaoo de Defesa da Saulde ajuizoue na Justiça Estadual de Saoo Pauloe açaoo civil pulblica contra a
empresa "XXX" pedindo que ela fosse condenada a indenizar os danos morais e materiais causados aos
consumidores que adquiriam o medicamento "YY"e que faria mal ao coraçaooe efeito colateral que teria sido
omitido pela fabricante. Trata-see portantoe de demanda envolvendo direitos individuais homogenneos.
O pedido foi julgado improcedente em 1ª instanncia sob o argumento de que a autora NÃO CONSEGUIU
PROVAR O ALEGADO (insuficienncia de prova). Houve apelaçaoo para o TJSPe que manteve a sentença. A
associaçaoo naoo recorreu contra o acolrdaooe que transitou em julgado.
Seis meses depoise a Associaçaoo Fluminense de Defesa do Consumidor proponse na Justiça Estadual do
Rio de Janeiroe açaoo civil pulblica com o mesmo objetoe ou sejae pedindo a condenaçaoo da empresa por danos
morais e materiais pela venda do medicamento.
O juiz extinguiu a demanda sem resoluçaoo do melrito acolhendo a preliminar de coisa julgadae diante do
fato de o Tribunal de Justiça do Estado de Saoo Paulo ter julgado açaoo civil pulblica idenntica a presente.
A associaçaoo recorreu contra a decisaoo do juiz afirmando que sol haveria coisa julgada se a primeira
açaoo coletiva tivesse sido julgada procedente.
procedente. Como foi julgada improcedentee naoo haveria coisa julgada.
Para tantoe ela fundamentou seu recurso no art. 103e IIIe do CDC:
Art. 103. Nas ações coletivas de que trata este Código, a sentença fará coisa julgada:
III - erga omnes,
omnes, apenas no caso de procedência do pedido,
pedido, para beneficiar todas as vítimas e seus
sucessores, na hipótese do inciso III do parágrafo único do artigo 81.
Obs: o inciso III do parágrafo único do art. 81 trata sobre os direitos individuais homogêneos.
A tese da associação está correta? É possível a repropositura da demanda ainda que a ação
coletiva já tenha sido julgada improcedente em outro Estado por falta de provas? NÃO. NÃO.
Após o trânsito em julgado de decisão que julga improcedente ação coletiva proposta em defesa
de direitos individuais homogêneos, independentemente do motivo que tenha fundamentado a rejeição
do pedido, não é possível a propositura de nova demanda com o mesmo objeto por outro legitimado
coletivo, ainda que em outro Estado da federação.
federação. STJ. 2ª Seção. REsp 1.302.596-SP, Rel. Min. Paulo de Tarso
Sanseverino, Rel. para acórdão Min. Ricardo Villas Bôas Cueva, julgado em 9/12/2015 (Info 575).
Art. 103, III, do CDC
Realmentee uma leitura precipitada do inciso III do art. 103 do CDC poderia levar a equivocada
conclusaoo de que apenas em caso de procedência da ação coletiva seria proibida a nova propositura de
ação coletiva idêntica. Estae contudoe não é a interpretação dada pelo STJ. STJ.
O inciso III deve ser lido em conjunto com o § 2ºe que estabelece:
§ 2º Na hipótese prevista no inciso III, em caso de improcedência do pedido,
pedido, os interessados que não tiverem
intervindo no processo como litisconsortes poderão propor ação de indenização a título individual.
individual.
Interpretando o inciso III em conjunto com o § 2º do art. 103, o STJ chegou à seguinte conclusão:
1) Se a açaoo coletiva envolvendo direitos individuais homogenneos for julgada PROCEDENTE:
PROCEDENTE: a
sentença fará coisa julgada erga omnes e qualquer consumidor pode se habilitar na liquidaçaoo e promover
a execuçaooe provando o dano sofrido.
2) Se a açaoo coletiva envolvendo direitos individuais homogenneos for julgada IMPROCEDENTE (naoo
importa o motivo):
2.a) os interessados individuais que naoo tiverem intervindo no processo coletivo como
litisconsortes (art. 94 do CDC) poderaoo propor açaoo de indenizaçaoo a título individual.individual. Ex: os
consumidores do medicamento que naoo tiverem atendido ao chamado do art. 94 do CDC e naoo tiverem
participado da primeira açaoo coletiva poderaoo ajuizar açooes individuais de indenizaçaoo contra a empresa.
2.b) naoo cabe a repropositura de nova açaoo coletiva mesmo que por outro legitimado coletivo (naoo
importa se ele participou ou naoo da primeira açaoo; naoo pode nova açaoo coletiva).
Veja o que a doutrina diz sobre o tema:
"(...) A diferença de redaçaoo entre os incisos I e IIe do art. 103 e o inciso IIIe do mesmo art. 103e reside
em quee nas duas primeiras hipoltesese admite-se quee se julgada improcedente por insuficienncia de provas e
em face de nova provae que ocorra repropositura da açaoo coletiva pela inocorrenncia de coisa julgada e o que
naoo se passa com o caso do inciso IIIe do art. 103.
 AGU 2015 47

QUADRO DIZER O DIREITO8:

6.2.3.7 Aspectos processuais

Dispooe os arts. 17 e 18 da LACP:

Art. 17. Em caso de litigância de má-fé, a associação autora e os diretores responsáveis pela propositura
da ação serão SOLIDARIAMENTE condenados em honorários advocatícios e ao décuplo das custas, sem prejuízo da
responsabilidade por perdas e danos.

Art. 18. Nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários
periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em
honorários de advogado, custas e despesas processuais.

A competenncia para processar e julgar a açaoo el determinada pelo LOCAL onde ocorreu ou deva
ocorrer o DANO.
DANO. Da mesma forma que ocorre na açaoo populare naoo existe foro especial por prerrogativa
de funçaoo nas ACPse como hale para determinadas autoridadese nas açooes penais.

8 CAVALCANTE. Márcio André Lopes. Dizer o direito. Extraído do sítio: http://www.dizerodireito.com.br/

 AGU 2015 48

De acordo com o art. 14: Art. 14. O juiz poderá conferir efeito suspensivo aos recursose para evitar
dano irreparalvel a parte.

6.2.3.8 Inquérito Civil e ACP

Eo funçaoo institucional do MP promover o inquelrito civil e a açaoo civil pulblicae para a proteçaoo do
patrimonnio pulblico e sociale do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

IMPORTANTE!!! O INQUÉRITO CIVIL el procedimento meramente administrativoe

administrativoe de natureza
pré-processuale
pré-processuale que se realiza extrajudicialmentee
extrajudicialmentee no anmbito do MP.

O inquelrito civil el um procedimento administrativo preparatório. Eo um meio, facultativoe de

viabilizar o exercípiolcio da açaoo civil pulblicae evitando-se a propositura de eventuais açooes temeralrias.

A instauraçaoo do IC naoo obrigaral o MP a propor a ACP. A instauração do IC é facultativa; naoo

constitui pressuposto para o ajuizamento da ACP. A existenncia de ICe ou mesmo o seu arquivamentoe naoo
obsta o ajuizamento da ACP pelos demais titulares ativos (associaçooes e entidades estatais).

Saoo caracterípiolsticas do Inquelrito Civil: procedimento administrativo, natureza instrumental,

pré-processual e facultativo.

6.2.3.9 ACP e Ação Popular

As finalidades dessas açooes saoo distintas. Hal entre elas diferenças que merecem observaçaoo.

A legitimidade ativa na AP el privativa do cidadaooe ao passo que na ACP pertence ao MPe entidades
estatais e associaçooes.

Em relaçaoo a natureza da sentençae na AP a sentença é preponderantemente desconstitutiva

e apenas subsidiariamente condenatolriae porquanto o dever de reparar o dano so l surge com a
desconstituiçaoo do ato ou contrato impugnado.

Na ACPe a sentença é preponderantemente condenatória q em dinheiro ou obrigação de

fazer ou não fazer.
fazer.

A propositura da ACP naoo exclui a AP.

IMPORTANTE!!! A jurisprudência tem se firmado no sentido de que NÃO CABE ACP com
pedido típico de AP e vice-versa.