A FISCALIZAÇÃO OU CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA. O CONTROLE FINANCEIRO

DA ADMINISTRAÇÃO DESCENTRALIZADA
CARLOS S. DE BARROS JÚNIOR·

1. Delimitação do tema. 2. O direito como principio de ordem.

3. A fiscalização ou controle administrativo, o controle hierárquico.
4. Noção e classificação das formas pelas quais se manifesta o
controle administrativo. 5. Divisão segundo o fim a que o controle
se propõe. 6. Divisão sob o aspecto do momento em que se realiza.
7. Divisão sob o aspecto do órgão de que a fiscalização emana. 8.
A fiscalização política. 9. Outras modalidades de fiscalização ou
controle. 10. A correição administrativa. 11. A fiscalização finan-
ceira, controles interno e externo. 12. O controle financeiro na ad-
ministração descentralizada. 13. Nas empresas públicas em sentido
amplo e fundações oficiais. 14. Dificuldades da matéria; a disper-
são da atividade administrativa. 15. Controle a que se sujeitam as
entidades referidas no item 12,' o controle financeiro. 16. A matéria
na Constituição Federal, o debate e conclusão alcançada. 17. A
Lei rf? 6.223, de 14.7.1975.18. Os controles a que estão sujeitas
as empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações
oficiais. 19. Entendimento da Lei rf? 6.223. 20. O controle finan-
ceiro das fundações a que alude o art. ~ dessa lei.

1. O direito administrativo estabelece os princípios que regulam a atividade

administrativa e visa assegurar na atuação que o Estado desempenha nesse

• Procurador-chefe da Procuradoria da Fazenda junto ao Tribunal de Contas do

Estado de São Paulo.

R. Dir. adm., Rio de Janeiro, 131:23-34 jan./mar. 1978

setor a predominância dos interesses coletivos. Mas, certamente, sem prejuízo
das prerrogativas dos administrados. Entre aqueles e estas orienta-se para
atingir uma linha de limite ou equilibrio entre as necessidades de intervenção
do poder público e as garantias dos cidadãos. 1
Esta é, aliás, no sentido histórico, como já foi assinalado,2 a primeira e
principal inspiração desta disciplina jurídica. Constitui a bipolaridade do
direito administrativo, a que alude Giannini.8
Deste estudo excluímos esse aspecto do tema do controle. Vamo-nos deter
mais propriamente na fiscalização da atividade administrativa, o que não
deixa de ser também defesa dessas prerrogativas, mas, de modo mediato.
Não será objeto de cogitação, pois o chamado controle judiciário, isto é,
realizado pelo Poder Judiciário sobre os atos administrativos, que entende-
mos mais acertadamente situar no tema da justiça administrativa.
2. O direito é um princípio de ordem e o Estado, nas suas diversas mani-
festações, é sobretudo ordem jurídica.
No Estado de direito, o equihbrio jurídico é decorrência de todos aqueles
expedientes ou técnicas elaborados pelo moderno direito público e cuja fi-
nalidade é estabelecer o controle recíproco dos poderes, a fiscalização mútua,
que tudo se resume na conhecida locução do "sistema de freios e contrapesos"
(cheks and balances), criador do equilíbrio essencial à ordem jurídica de-
mocrática.
3. Na esfera administrativa, no que tange à sua organização e desempenho,
vigem institutos que concorrem para a sua coordenação, harmonia e re-
gularidade.
Cumpre mencionar, desde logo, uma fiscalização típica, normal na ação
administrativa, baseada mais diretamente no princípio de ordem e coorde-
nação próprio da estrutura administrativa, que é o poder de vigilância do
agente superior sobre a atividade do subordinado, o que poderíamos deno-
minar controle hierárquico, pois se trata de faculdade ou consectário da
hierarquia. :e fiscalização que se exerce normal e permanentemente dentro
da organização administrativa.

1 Cf. a respeito. o que escMvemos em Nota introdut6ria ao sepndo volume de

nosso Complndio de direito admi1lÜtrtlti'Vo. 1969 p. xm - :XV.
I Weil, Prosper. Le dTOit adminl4tratll. 1966. p. 79.
li Corro di diritto admministrativo. 1965. p. 38: "La norma deI diritto administrativo
aveva quindi, potreba dirsi con metafora, due poli, l'uno volto a presidiare I'autoritâ,
I' aI tro a presidiare la libertá. ..

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4. Costuma a doutrina classificar as funções administrativas em ativas, con-
sultivas e de fiscalização, contraste ou controle.
Esta última tem sido definida com acerto como a vigilância exercida sobre
a atividade dos órgãos da administração, para lhe assegurar a legitimidade
e a conveniência.·
Essa fiscalização manifesta-se de diversas maneiras e em amplos setores.
Ela se opera na administração direta e, com feições peculiares, relativamente
aos órgãos descentralizados.
Várias as classificações apresentadas pela doutrina, das formas pelas quais
se manifesta a fiscalização administrativa em geral. Entre as mais completas
pode-se mencionar a de Ranelletti.
5. Baseado sobretudo na lição deste mestre, podemos dividir, em primeiro
lugar, a fiscalização sob o aspecto do fim. E temos então a fiscalização: a)
de legitimidade; b) de mérito; c) técnica.
A fiscalização de legitimidade tem por escopo averiguar se os atos ad-
ministrativos se praticam segundo o Direito e nos limites por ela traçados.
A de mérito indaga do acerto da ação, segundo critérios de conveniência
e oportunidade, ou de boa técnica de administração.
Inclui ainda a doutrina, sob o aspecto examinado, o que chama de fisca-
lização técnica, a que indaga se a ação atende a normas científicas relativas
ao assunto de que a atividade cogita. Ao nosso ver, esta última não se dis-
tingue da fiscalização de mérito, porquanto a conveniência da ação admi-
nistrativa supõe a sua realização em consonância com os princípios técnicos
ou científicos que devem orientar uma determinada atividade. Assim, se
verdade é que a ação administrativa possa ter, ao lado de sua legitimidade
e conveniência sob o ângulo da melhor técnica de administração, um aspecto
técnico especial, nem por isso há propriamente uma fiscalização técnica,
separada da relativa ao mérito.
6. Quanto ao momento em que se realiza, divide-se a fiscalização em
preventiva e sucessiva. A preventiva, também denominada prévia, anterior
ou a priori, se exerce sobre atos dos órgãos ativos estatais ou de outros
entes, antes da formação do ato ou da execução dele; a sucessiva, posterior
ou a posteriori, ocorre depois da execução do ato ou do fato sujeito à fis-
calização. Verifica-se a fiscalização antes da formação do ato, em regra, pela
autorização. Depois da formação do ato, ainda na fase preventiva, o controle
se opera pelo visto ou pela aprovação a que os atos devem sujeitar-se para
que possam ter eficácia.

4 Masagão, Mário. Curso de direito administrativo. 1974. p. 63.

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 A fiscalização sucessiva ou posterior pode também manifestar-sI! pela for-
ma do visto ou aprovação, ou, ainda, pela anulação, que aniquila o ato, ou
pela revogação, que lhe corta a eficácia. Nestas hipóteses, costuma denomi-
nar-se também repressiva.
O visto é, em regra, ato de controle da legitimidade; a aprovação é ato
de controle também do mérito e contém a declaração de que o ato, além
de legítimo, é igualmente um ato de boa administração.
Referem-se alguns autores à fiscalização repressiva e substitutiva. A re-
pressiva manifesta-se de diversos modos. Primeiramente, segundo vimos, pela
anulação do ato ilegítimo, pois a anulação só pode decorrer de ilegitimidade.
N a fiscalização de mérito, reconhecida a inoportunidade ou sua inconve-
niência, a autoridade contrasteadora não lhe concede aprovação.
A fiscalização dita substitutiva verifica-se quando os órgãos estatais se
substituem aos órgãos sujeitos ao contraste, para cumprir ou assegurar o
cumprimento de atos ou operações tomados obrigatórios pela lei e que estes
últimos deixaram de cumprir ou a isso se recusaram. A substituição pode
ser de atividade ou de órgão, dando-se a primeira quando a autoridade
fiscalizadora executa os atos em lugar de autoridade inferior, e a segunda,
quando temporariamente é constituído, em substituição ao órgão fiscalizado,
um órgão extraordinário, que exerce as atribuições àquele conferidas pela lei.
7. Tendo em vista ainda o órgão que exerce a fiscalização, esta pode ser:
a) ordinária; b) extraordinária; c) especial.
A ordinária é aquela exercida normalmente pelos órgãos da administração
em relação aos seus subordinados. Verifica-se no exercício de atividade nor-
mal, de rotina. Constitui a vigilância ordinária permanente - a que já
fizemos referência - do superior sobre o inferior.
A fiscalização extraordinária é a que se executa por órgão de existência
transitória, criado para missão acidental.
A fiscalização especial executa-se por órgão de existência permanente,
com função preponderantemente fiscalizadora. :E: exemplo, a exercida pelos
Tribunais de Contas.
8. Deve-se mencionar aqui, embora desborde da esfera tão-somente admi-
nistrativa, mas por ser essencial em todos os países democráticos, a fiscali-
zação política, que cabe de modo amplo aos órgãos parlamentares sobre a
ação administrativa.
Ela se realiza, de um modo geral, pela crítica aos atos governamentais.
Atua-se pelos discursos e por meio de atos típicos como a interpelação,
resoluções ou indicações, e os inquéritos parlamentares.

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 Ao Poder Legislativo cabe igualmente, de modo amplo, a fiscalização
financeira da administração, inclusive o julgamento das contas anuais.
9. Outras modalidades assume, ainda, a fiscalização administrativa. Assim,
a que se realiza sobre as entidades autárquicas, bem como a que se exerce
sobre a administração descentralizada ou formas outras de prestação indireta
do serviço público.
A que se opera nas relações entre as autoridades centrais e as autarquias
apresenta características próprias, diversa que é da fiscalização decorrente
das relações hierárquicas. A fiscalização das autarquias, mais propriamente
entre nós denominada controle ou tutela, não contém a conseqüência es-
sencial do vínculo hierárquico, ou seja, o poder de ordenar, mas se realiza
com feição especial na forma estabelecida nas leis de criação dos entes, ou
segundo leis gerais que a disciplinam.
A fiscalização administrativa se verifica, pois, na esfera da descentralização,
da prestação indireta do serviço público, por formas diversas, que vão desde
a vigilância aludida, como controle ou tutela, até a participação total ou
parcial, na direção e na economia dos entes, como acontece na empresa
pública e nas sociedades de economia mista, bem como por uma fiscalização
também externa dos concessionários de serviço público.
Esta modalidade de controle administrativo foi denominada, mais recente-
mente na administração federal, de supervisão ministerial, embora subsista
na esfera do nosso Estado como controle, consoante continua mencionada
nas leis que a prevêem.
Há que mencionar, ainda, a par das diversas modalidades de fiscalização
indicadas, outra forma de inspeção que opera na administração direta, a
chamada correição administrativa.
Trata-se de espécie de fiscalização mais adequada em organizações não-
hierarquizadas, como acontece na ordem judiciária, onde não há vínculo de
subordinação propriamente. Tem-se entendido, porém, igualmente eficiente
esta modalidade, mesmo na esfera administrativa e a par da vigilância hie-
rárquica. Ela se realiza por órgãos especiais, objetivando a regularidade nos
diversos serviços, na forma estabelecida em lei.
11. Como estamos vendo, é vastíssima a aplicação dos controles no campo
da administração pública.
Um dos aspectos específicos dessa fiscalização ou controle é a fiscalização
financeira, controle especial que objetiva a boa execução da receita e so-
bretudo da despesa pública. :e o controle da execução orçamentária e dos
atos que lhe são atinentes.

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 Para esse efeito, prevê o nosso sistema constitucional e legislação comple-
mentar a atuação de dois setores pelos quais deve ele processar-se: interno
e externo.
O primeiro é realizado no interesse imediato da administração e pelos
órgãos da hierarquia administrativa. É efetivado pelo próprio Executivo.
Confunde-se com a própria execução da despesa, em suas diversas fases,
do empenho ao pagamento.
O outro, é realizado num sentido mais amplo pelo Poder Legislativ0 e
pelos órgãos de fiscalização que o auxiliam, os Tribunais de Contas.
No que tange à administração direta e às autarquias, já se acha a fis-
cal~3ação financeira, apesar de dificuldades que remanescem, suficientemente
versad3 e definida em seus temas principais.
12. Os aspectos do controle que têm ultimamente suscitado maior atenção
são os relativos às chamadas empresas públicas, tomada a eX1?ressão em
sentido amplo, para abranger as empresas públicas propriamente ditas e as
sociedades de economia mista. Por junto surgem também problemas ligados
ao alcance e modo do controle financeiro das fundações oficiais. Essa área
da ação administrativa, para a qual são carreados vultosos recursos de
origem governamental, não se achava de modo geral sujeita a controle fi-
nanceiro uniforme e eficaz.
Reclamos doutrinários, da opinião pública e de órgãos responsáveis como
os Tribunais de Contas, se faziam sentir, no intento da disciplina jurídica
para eficiência desse controle.
Não só pela importância dos recursos, como também pela exigência do
preceito de que dinheiros e bens de origem governamental estão sujeitos a
prestação de contas. As deficiências desse controle da administração des-
centralizada eram apontadas como falha do sistema do controle financeiro.
13. As dificuldades para a acertada regulação jurídica da matéria são de
natureza vária. Prendem-se, em última análise, aos dois grandes temas que
estão a desafiar a argúcia dos juristas do direito público - o que podería-
mos denominar o tema da ação e o tema do controle.
Com efeito, as exigências de atendimento regular e contínuo dos interesses
coletivos deram origem ao que se denominou de regime ou procedimento
de direito público na realização da atividade governamental. O serviço pú-
blico, devendo ser regular e contínuo, devia reger-se por princípios próprios,
diversos dos aplicados à atividade privada. Com isso, uma série de prerro-
gativas e sujeições vieram a incidir sobre essa atividade, inclusive sobre o

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regime do pessoal, cujas relações de trabalho se disciplinaram por forma
específica, dando origem à chamada situação legal ou objetiva, segundó a
qual essas relações configuram para os prestadores de serviço um status
diferente da relação de trabalho particular. Em conseqüência, também espe-
ciais deviam ser os controles a que se sujeitavam tais atividades, ou seja, a
realização do serviço público.
Mais modernamente, procurou o Estado adequar os seus serviços às exi-
gências mais complexas da vida social, notadamente pelas solicitações deri-
vadas da necessidade de intervenção em esferas de maior especialização e
no campo econômico.
Iniciava-se, assim, a chamada dispersão da atividade administrativa, prin-
cipalmente no campo da administração indireta, que passou a realizar-se
pelas mais diversas formas e modalidades, com abandono em parte da con-
cepção clássica do regime jurídico especial de direito público e adoção
cada vez mais freqüente da via das pessoas jurídicas privadas e até mesmo
de organismos híbridos com natureza jurídica de difícil caracterização.
Aliás, dentro dos próprios quadros da administração direta já se observava
essa tendência à obtenção de maior racionalidade técnica e maleabilidade
operacional por parte da administração, com o aparecimento dos chamados
conjuntos autônomos administrativos ou serviços industriais do Estado e
fundos especiais.
Na linha dessa dispersão e especialização do serviço público é que ocorreu
igualmente o processo de criação de autarquias e, depois, no domínio mais
propriamente da exploração econômica, a interposição das empresas públicas
com personalidade de direito privado.
Essa dispersão, esse desligamento e afastamento de órgãos e entidades da
esfera mais próxima dos centros de impulsão da atividade pública determinou
até certo ponto a perda da vigilância e controles adequados sobre os refe-
ridos organismos descentralizados, notadamente quanto à fiscalização dos
grandes recursos destinados a esses setores de atividade.
14. Tais entidades, como partes da administração pública, estão sujeitas
aos controles políticos, administrativo e financeiro.
A modalidade que no essencial deste nosso estudo estamos considerando,
é a financeira. :e. a que vem suscitando dúvidas e debates, no concernente
às empresas públicas em sentido lato e às fundações oficiais.
As dúvidas principais derivam originariamente do sistema constitucional
em vigor.
 Dificuldades ao exato entendimento do assunto advém igualmente da falta
de distinção que é preciso fazer entre controle interno e controle externo,
que são os dois setores em que atua a fiscalização financeira.
O controle interno se opera no interesse imediato da administração, dentro
da hierarquia administrativa, ou, de acordo com a lei, sobre os órgãos da
administração indireta.
Este controle ou fiscalização não se confunde com o chamado controle
externo, o qual é realizado pelo Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal
de Contas, restringindo-se, quanto a este último órgão, à verificação da
legalidade da despesa.
15. A Constituição Federal estabelece claramente essa distinção no seu
art. 70. E nos parágrafos desse artigo enuncia como se processará o controle
externo, bem como o seu alcance.
Verifica-se por esses dispositivos que essa fiscalização externa, no campo
da administração indireta, abrange apenas as autarquias.
Assim, do controle externo, a contrario sensu, na forma das regras que
orientam a atuação dos Tribunais de Contas, se exclui o restante da admi-
nistração indireta.
Por sua vez, no art. 170 § 2Q, submete a Constituição Federal as empresas
públicas às normas aplicáveis às empresas privadas.
Do cotejo dessas disposições - o art. 70 e seus parágrafos e o art. 170
§ 2Q - decorrem, no que respeita à organização administrativa num sentido
amplo, dois parâmetros fundamentais. De um lado, a administração direta
e as autarquias, sujeitas ao controle financeiro externo; de outro, as restantes
entidades paraestatais, não abrangidas pelas normas do referido art. 70 e
seus parágrafos.
Indagava-se então se estas últimas estariam excluídas de controle financeiro
que não aquele a que se sujeitam as entidades privadas congêneres, isto é,
no que concerne às empresas, ao controle de suas contas pelos conselhos
fiscais e assembléias de acionistas e, quanto às fundações, ao regime da lei
civil. E se justificava a dúvida, porque, como vimos, dos pressupostos consti-
tucionais, dos assinalados parâmetros, resultavam colocadas - de um lado,
as entidades administrativas com personalidade de direito público e, de
outro, as dotadas de personalidade de direito privado.
Há, entretanto, como dissemos, subjacente e expresso em leis esparsas,
o preceito da exigência do controle sobre a gestão dos dinheiros e bens
de origem governamental, bem como o de prestação das rc.>spectivas contas.
Neste sentido, cabe pôr em conexão o referido art. 170 § 2Q , com o art. 45,

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 da Constituição. Do cotejo - tendo inclusive em conta o art. 89, XVII, c,
que cogita de competência legislativa da União quanto a normas gerais de
despesa e gestão patrimonial e financeira de natureza pública - se infere
que o legislador constitucional remeteu a fiscalização dessas empresas e ou-
tras entidades descentralizadas, para um plano mais amplo, a ser disciplinado
por lei federal. Por certo, para conferir à atuação desses entes maior fle-
xibilidade operacional, sem submissão aos processos formais, mais rígidos,
da contabilidade pública.
Com efeito, vinculadas essas empresas a regime de direito privado, só à
União, e portanto, à lei federal, pareceu devido atribuir a faculdade de
dispor sobre fiscalização financeira externa dessas entidades.
Esse entendimento foi, aliás, o alcançado pelos que mais atentamente
examinaram o tema, notadamente as conclusões a que chegaram recentes
congressos de tribunais de contas, por intermédio de estudos inclusive de
comissão de jurisconsultos escolhidos para a elaboração de anteprojetos de
lei com essa finalidade.
Divergências de opinião, quanto ao modo de processar a fiscalização,
determinaram a elaboração de anteprojetos separados sobre o assunto.
Tais projetos, estabelecendo o controle de contas das empresas do Estado
e fundações oficiais, por lei federal, dispunham, todavia, por meio de pro-
cessos diversos, inclusive com a atribuição por alguns, desse controle, aos
próprios Tribunais de Contas.
16. Mas, ao invés de regular o art. 45 da Constituição - o que seria de
melhor técnica - promulgou-se em 14 de julho de 1975, a Lei n9 6.223,
que cuidou da fiscalização financeira e orçamentária da União, na forma
do art. 70 da Constituição, aditando providências tendentes à fiscalização e
julgamento de contas dos órgãos da administração descentralizada. Discipli-
nou a lei pôr junto matéria de fiscalização pertinente à administração direta
e autárquica e fiscalização financeira e tomada de contas dos demais entes
da administração descentralizada.
~, pois esta a lei que, em sua segunda parte, disciplina atualmente a
difícil matéria do controle financeiro das empresas públicas e fundações
oficiais.
17. Em face do que ficou exposto, parece-nos que as empresas públicas
e fundações oficiais estão atualmente submetidas aos seguintes controles:
a) à fiscalização parlamentar, de natureza política, que cabe normalmente
aos órgãos parlamentares sobre a ação administrativa e que se realiza nor-
malmente pela crítica aos atos governamentais. Essa fiscalização deverá

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ser pormenorizada e metodizada pela lei prevista no art. 45 da Constituição;
b) ao controle administrativo da administração central sobre elas, na forma
que a lei estabeleça e que abrange o controle financeiro interno, inclusive
controles específicos, segundo a natureza da entidade. A reforma adminis-
trativa federal, instituída pelo Decreto-lei nQ 200, de 25 de fevereiro de
1967, denominou-o, de forma genérica, como ficou dito, supervisão minis-
terial;
c) aos órgãos de fiscalização próprios, previstos nas leis dessas entidades,
isto é, conselhos fiscais e assembléias, nas empresas, e ministério público -
assunto que nos parece ainda polêmico - no que respeita às fundações;
d) agora, após o advento da Lei nQ 6.223, ao controle financeiro externo
dos Tribunais de Contas.
18. Trata-se, como dissemos, de lei moralizadora, que veio atender a
reclamos da opinião pública e a exigência de boa atuação governamental.
Na sua execução, porém, dúvidas têm surgido, não só no que diz res-
peito à parte da lei que se aplica à administração direta da União, daquela
que se refere às entidades descentralizadas de um modo geral, bem como
no modo de proceder à fiscalização ou à tomada de contas destas últimas
entidades.
Advirta-se, ainda, para os termos com que o art. 8Q estt!ndeu os preceitos
da lei às fundações instituídas ou mantidas pelo poder público.
A Lei nQ 6.223, como foi dito, cuidou de assuntos díspares, pois regu-
lamentou a fiscalização financeira da União e das autarquias, disciplinando
do mesmo passo ex novo a fiscalização e tomada de contas das entidades
paraestatais que menciona. Donde dificuldades na sua exegese, resultantes
dessa dicotomia heterogênea e incerteza quanto às normas da lei a um e
outro controles aplicáveis. Como conseqüência, o entendimento por parte
de alguns de que a fiscalização da segunda parte da lei deve ser a posteriori
e operar-se com a tomada de contas.
O argumento merece consideração, uma vez que o § 1Q do art. 7Q da lei,
ao explicitar o processo da fiscalização financeira previsto na espécie fala
em "verificar a exatidão das contas", permitindo cogitar que se aplica às
contas já prestadas e não à fiscalização anterior.
Entretanto, a palavra contas, em matéria de fiscalização financeira não
é usada com o rigor que permita a inferência limitativa, pois a Constituição
Federal, ao versar as auditorias financeiras no § 3Q do art. 70, também
usa a expressão "contas das unidades administrativas", e tais auditorias
operam-se no curso da realização da despesa pública, sendo, pois, anteriores
à prestação anual das contas governamentais.
Tem-se entendido, e os Tribunais de Contas nessa linha vêm atuando,
que estão submetidas a controle financeiro, nos termos em que a Lei nl? 6.223
estabelece, as entidades descentralizadas com personalidade jurídica de direito
privado, com base no art. 79 da referida lei. Essa fiscalização compreende,
pois, segundo o entendimento constante de normas baixadas por resoluções
e instruções dos Tribunais de Contas, inspeções in loco feitas permanente-
mente, a par do julgamento das contas, previsto no art. 10.
Nesse sentido amplo vem sendo processada a fiscalização. Os tribunais
acompanham a gestão econômico-financeira das entidades a que se refere
a lei, examinam a legitimidade dos atos de despesa, enfim, procedem a
fiscalização permanente, semelhante à realizada na administração direta e
autárquica.
19. Assim, no que respeita à execução da Lei nl? 6.223, remanesce, a
nosso ver, dúvida apenas no tocante à interpretação do seu art. SI?, ou seja,
o entendimento a ser dado à locução "no que couber", nele inserida, do que
se há de dessumir como se fará o controle nas fundações oficiais.
Como as leis não contém palavras inúteis, cabe pesquisar o vero sentido
da disposição.
Teria a expressão usada procurado distinguir, para o efeito do controle
financeiro, as fundações oficiais com personalidade jurídica de direito pri-
vado, das outras, reconhecidas por alguns estudiosos como autarquias fun-
dacionais ou fundações de direito público?
Ou teria visado diferençar as fundações mantidas com recursos exclusivos
do poder público, das que recebem apenas subvenções ou transferências à
conta do orçamento? Seria uma distinção a encontrar respaldo eventual no
teor do art. 39 do Decreto-lei federal 900, de 29 de setembro de 1969.
Poderia, ainda, incluir-se, na indagação, as fundações inteiramente priva-
das que recebam subvenção do poder público?
Ou então - como parece mais acertado - não teria a expressão "no
que couber" sido posta para chamar a atenção para as peculiaridades das
fundações, entes diversos das empresas a que alude o art. 79 , a fim de
que o controle das fundações se faça, atendendo-se a sua especificidade,
isto é, serem elas diferentes das outras, de "natureza empresarial". e que
objetivam a realização de atividades econômicas?
Não parece fácil atinar-se prontamente com o melhor entendimento.

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 Inclinamo-nos, desde logo, por afastar a primeira indagação, pelo seguinte
motivo: a origem da locução "no que couber" foi a sua inserção no art. 7Q
do anteprojeto Hely Lopes Meirelles. Ora, esse ilustre administrativista,
como se sabe, não acolhe as chamadas autarquias fundacionais ou fundações
públicas. 5
Quanto à segunda opção - diferenciação entre entidades com patrimônio
inteiramente de origem pública, das oficiais apenas subvencionadas - não
parece de aceitar-se, tendo em consideração a tendência que já se vinha
firmando anteriormente à promulgação da lei nQ 6.223, de submeter a
controle global todas as fundações oficiais, consoante revela estudo com-
pleto que a respeito publicou Sergio Andréa Ferreira. 6
Igualmente de afastar-se, para os fins em exame, as fundações inteiramente
privadas que recebam eventuais subvenções do poder público, porquanto
estas entidades, como dissemos, inteiramente do campo do direito civil,
prestam contas de quantias recebidas como quaisquer outras entidades pri-
vadas que as recebam.
Seriam, assim, pontos de vista que não podem medrar.
Resta, pois, inferir, na forma da última interrogação feita, que a locução
"no que couber" visou atender à natureza e peculiaridades das fundações.
Mas, desde que observada essa circunstância, estão elas, as fundações
oficiais, sujeitas às normas da lei e a controle global.
A diferença cifra-se, pois, dada a diversidade de estrutura, funcionamento
e fins das fundações, na exigência e apreciação dos elementos sobre os quais
se há de operar o controle. Este se fará, pois, na forma estabelecida pela
Lei nQ 6.223, sobre as contas globais das fundações instituídas ou mantidas
pelo poder público, ainda mesmo quando recebam elas apenas subvenções
ou transferências à conta do orçamento.
É a conclusão que, a nosso ver, melhor se coaduna com os objetivos
do controle financeiro instituído.

5 Direito administrativo brasileiro. 4. ed. 1976. p. 341-2.

6 Revista de Direito Administrativo, v. 121, p. 58-81, notadamente notas de rodapé
à p. 72.

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