41º ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS

GT 12 – Estudos sobre os Estados Unidos

OS INTERESSES DOS ESTADOS UNIDOS EM RELAÇÃO À REFORMA DE

2016 DO FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL

Desiree Almeida Pires

Caxambu-MG
26 de outubro de 2017
 1

OS INTERESSES DOS ESTADOS UNIDOS EM RELAÇÃO À REFORMA DE

2016 DO FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL1

Desiree Almeida Pires2

Versão preliminar, não citar.

Resumo: A crise econômica de 2008 ressaltou a necessidade de reformar as instituições

internacionais, tanto para lidar com os efeitos da crise, quanto para atender aos clamores
dos países em desenvolvimento que passaram por um período de grande crescimento
econômico. Neste artigo, busca-se analisar o posicionamento dos Estados Unidos da
América (EUA) em relação à proposta, feita em 2010, de reforma sobre a governança e a
distribuição de cotas do Fundo Monetário Internacional (FMI ou Fundo), a qual foi
efetivada apenas em 2016, devido ao veto contínuo dado pelos EUA. Ressalta-se que a
proposta não alteraria significativamente a posição privilegiada do país no FMI,
questionando-se quais os principais elementos que, primeiro, levaram o Congresso dos
EUA a se posicionarem contrariamente, vetando e adiando a reforma; e por que motivo,
posteriormente, concordou-se com tal reforma. Considera-se que a mudança de posição
dos EUA deveu-se, sobretudo, à percepção do país de que a não efetivação da reforma
reforçaria a crise de legitimidade do FMI e sinalizaria certa falta de compromisso de seu
maior cotista, abrindo espaço para o fortalecimento de instituições alternativas e paralelas
ao Fundo.

Palavras-chave: Estados Unidos da América. Fundo Monetário Internacional. Reforma

do FMI.

1
Este artigo é parte da Dissertação de Mestrado defendida no Programa de Pós-Graduação em Relações
Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina, intitulada “O papel do FMI na (des)ordem
monetária e financeira internacional contemporânea”, desenvolvida sob orientação da Profª Drª Patrícia
Fonseca Ferreira Arienti, e com financiamento da FAPESC.
2
Doutoranda pelo Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas – UNESP,
UNICAMP, PUC-SP. Bolsista pelo Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para estudos sobre os
Estados Unidos (INCT-INEU). Pesquisadora do Núcleo de Estudos e Análises Internacionais do Instituto
de Políticas Públicas e Relações Internacionais (NEAI - IPPRI/UNESP).
 2

Abstract: The economic crisis of 2008 stressed the need to reform the international
institutions, in order to deal with the effects of the crisis and answer the requests of
development countries that have experienced a period of great economic growth. This
paper aims to analyze the position of the United States of America (USA) in relation to
the proposal made in 2010 of reform on the governance and distribution of quotes of the
International Monetary Fund (IMF or Fund), which was effectively approved only in
2016, due to the continuous veto given by the USA. It is emphasized that the proposal
does not significantly alter the privileged position of the country in the IMF, questioning
what the main elements that first led the US Congress to position themselves contrary,
vetoing and postponing the reform; and why, subsequently, it agreed to such reform. It is
considered that the change in the US position was due mainly to the perception of the
country that non-implementation of the reform would enhance the IMF's legitimacy crisis
and would signal a lack of commitment to its largest shareholder, making room for
strengthening of alternative and parallel institutions to the Fund.

Key-words: United States of America. International Monetary Fund. IMF Reform.

 3

1 Introdução

Em 2010, foi elaborada uma proposta de reforma do Fundo Monetário

Internacional (FMI ou Fundo), com vistas a melhorar a inserção dos países em
desenvolvimento em sua estrutura de governança, cujas economias cresceram a altas
taxas durante a década de 2000, e a fortalecer a instituição para que pudesse lidar com os
efeitos da crise econômica internacional de 2008. Entretanto, a proposta de alterar a
estrutura de governança do FMI para que seu Executive Board fosse composto por menos
países europeus e mais países em desenvolvimento e de modificar a distribuição das
cotas e votos entre os membros, visando conceder maior peso a estes países nas decisões,
foi aprovada apenas em 2016. Como os Estados Unidos (EUA) são o maior cotista do
Fundo Monetário Internacional, e considerando que as maiores decisões no Fundo
dependem de uma maioria de 85% de votos favoráveis, a aprovação da reforma ficou
condicionada ao aceite deste país.
Este artigo busca investigar os motivos que levaram os EUA a vetarem a reforma
durante cinco anos para, finalmente, aceitá-la, tornando-a efetiva. Aventa-se que resposta
pode ser encontrada ao analisar o aceite da reforma como parte de mudança nos
interesses nacionais dos Estados Unidos. A princípio, a reforma era tida como negativa
aos EUA, alegando-se que diminuiria o peso do país no FMI; posteriormente,
compreendeu-se que a mudança não afetaria a relevância dos Estados Unidos na
instituição e que o veto contínuo poderia ter efeito contrário, funcionando para reduzir
tanto a influência do país nas decisões do órgão, quanto enfraquecer a própria instituição.
Para sustentar o argumento, o artigo divide-se em duas seções além desta
introdução e das considerações finais. Na seção seguinte, esboça-se a relação histórica
entre os interesses dos EUA e a atuação do FMI, apresentando brevemente os quatro
períodos em que o FMI divide as alterações em suas missões3, buscando-se avaliar quais
os interesses nacionais que estavam em pauta. Na penúltima seção, apresenta-se a
proposta de reforma e os motivos pelos quais os EUA deveriam aceitá-la.

3
O termo missão é utilizado pelo próprio FMI para distinguir seus períodos de atuação. Assim, cada
missão corresponde às políticas implantadas pelo Fundo nos seus países membros para lidar com alterações
profundas no sistema internacional, sobretudo em seus aspectos econômicos.
 4

2 A relação histórica entre Estados Unidos e FMI

A ideia de criar o FMI surgiu em 1944, durante a conferência de Bretton Woods,

momento em que os países se reuniram a fim de delinear regras para a condução da
economia internacional, que ainda sofria com as consequências da grande depressão de
1930 e das duas Guerras Mundiais. A formalização do Fundo ocorreu em dezembro de
1945, quando 29 países assinaram os Articles of Agreement, passando a operar
efetivamente em março de 1947 (INTERNATIONAL MONETARY FUND, 2015b).
As funções do FMI seriam de supervisão do sistema monetário internacional, das
suas taxas de câmbio e dos pagamentos internacionais, eliminando as barreiras
comerciais e regulando o sistema internacional (INTERNATIONAL MONETARY
FUND, 2015b). Ademais, caberia ao Fundo fornecer auxílio aos países com
desequilíbrios, advindos das movimentações de conta corrente, em seus balanços de
pagamentos. Os países-membros, além de se comprometerem a manter suas taxas de
câmbio fixas, poderiam utilizar as reservas do Fundo ou comprarem moedas para
corrigirem tais déficits (BLOCK, 1977).
Para tanto, determinou-se que a cada país-membro seria destinada uma cota,
calculada com base nas características de suas economias, hierarquizando os países na
instituição. Cada cota é expressa em Special Drawning Rights (SDR), um ativo de
reserva do Fundo, composto por uma cesta de moedas (Dólar, Yen, Renminbi4, Libra
Esterlina e Euro). A partir das cotas e, portanto, dos SDR, são definidas as contribuições
que cada país deve fazer ao Fundo, bem como a quantidade de recursos que podem ser
solicitados ao FMI, sendo que com quanto mais recursos um país contribui, mais direitos
de votos ele adquire nas votações da instituição (INTERNATIONAL MONETARY
FUND, 2015a). Os Estados Unidos respondem por mais de 17% das cotas, tendo,
portanto, poder de veto sobre as decisões do Fundo que requerem maioria de 85% de
votos favoráveis (INTERNATIONAL MONETARY FUND, 2011).
A estrutura de governança do FMI também foi definida nos Articles of
Agreement, ficando estabelecidos: um Board of Governors, um Executive Board, um
Managing Director, a equipe de funcionários, a possibilidade de um Council, e dois

4
A moeda chinesa foi incluída na cesta em 2016.
 5

Comitês Ministeriais (o International Monetary and Financial Committee - IMFC e o

Development Committee) (INTERNATIONAL MONETARY FUND, 2011). Destaca-se
que o Executive Board é composto por 24 diretores executivos que representam todos os
membros do Fundo, sendo oito representações individuais (Estados Unidos, Japão,
Alemanha, França, Reino Unido, China, Rússia e Arábia Saudita) e os outros 16 diretores
correspondentes a representações de grupos de países. O Board conduz todas as decisões
diárias do Fundo, como orçamentos do FMI e políticas econômicas internacionais, sendo
as decisões tomadas de forma consensual na maioria das vezes (INTERNATIONAL
MONETARY FUND, 2015h).
Ao longo das décadas, o Fundo Monetário Internacional teve suas missões
alteradas de modo a lidar com as mudanças do sistema internacional. São identificados
cinco períodos: de 1944 a 1971, quando o Fundo destinava-se a reconstruir as economias
afetadas pela II Guerra Mundial, estabilizar as taxas de câmbio e incentivar os países a
eliminarem as restrições ao comércio; de 1972 a 1981, período em que o Fundo buscava
ajudar os países a lidarem com as mudanças no regime cambial e a lidar com as
consequências dos choques do petróleo; de 1982 a 1989, momento das reformas
dolorosas para as crises da dívida; de 1990 a 2004, quando o Fundo focou em ajudar na
transição dos países da antiga União Soviética para economias de mercado; e de 2005 até
o momento atual, em que o Fundo busca lidar com os reflexos dos aumentos fluxos de
capital, das crises do crédito e do aumento dos preços de alimentos e do petróleo, visando
estabilizar o sistema financeiro internacional (INTERNATIONAL MONETARY FUND,
2015a). Estes períodos serão brevemente analisados a seguir, destacando-se, em cada um,
a relação entre os interesses dos Estados Unidos e a atuação internacional do FMI.

2.1 De 1944 a 1971

Quando da criação do Fundo, os Estados Unidos tinham em mente a criação de

uma instituição internacional sobre a qual pudessem exercer grande controle e da qual
recebessem benefícios. Nesse sentido, era fundamental que a instituição representasse
uma autoridade formal perante os Estados, mas que os EUA tivessem poderes
discricionários que permitissem sua influência sobre o Fundo. Nesse sentido, pode-se
perceber a influência do país no Acordo de Bretton Woods tanto a partir de suas ações
para impor suas concepções em relação à nova ordem sobre os outros países, quanto pela
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insistência em sediar o Fundo e o Banco Mundial em Washington. Além disso, quando as

cotas foram alocadas pela primeira vez, os Estados Unidos apresentaram requisições
sobre como a distribuição deveria ser feita, de modo que ficasse assegurado ao país o
maior poder dentre os membros do Fundo (WOODS, 2006).
Ademais, um dos meios que o país encontrou para garantir seu poder e influência
foi pressionar no sentido de criar e impor condicionalidades para os tomadores de
empréstimos do Fundo (WOODS, 2006). A chamada condicionalidade foi criada como
forma de obrigar os países membros a adotarem as políticas econômicas exigidas pelo
FMI e propiciarem programas de assistência técnica para treinar o quadro técnico dos
governos nacionais a lidarem com as ferramentas econômicas presentes nas políticas
impostas (BARNETT; FINNEMORE, 2004). Porém, o uso da condicionalidade variou
consideravelmente, de modo que alguns empréstimos continham apenas algumas
condições enquanto outros requeriam uma ampla variedade de reformas estruturais e nas
políticas econômicas (COPELOVITCH, 2010). Além disso, as condicionalidades nunca
foram descritas nos Articles of Agreement originais, sendo que o FMI se utiliza dessa
lacuna para promover grandes intervenções nas economias domésticas, por meio do
atrelamento dos empréstimos a políticas econômicas e ajustes estruturais nas economias,
chamando tal intervencionismo de empréstimos com salvaguardas (BARNETT;
FINNEMORE, 2004).

2.2 De 1972 a 1981

Em 1971, com o fim da conversibilidade do dólar em ouro, os membros do FMI

puderam escolher qual regime cambial seguir, optando entre livre flutuação, câmbio fixo
a uma moeda ou a uma cesta de moedas, ou até mesmo participando de uma união
monetária. As taxas de câmbio flutuantes permitiram que os países se ajustassem à
elevação dos preços de petróleo, inclusive porque o Fundo adaptou seus instrumentos de
empréstimos para lidar tanto com os choques causados pela elevação dos preços, quanto
com a mudança nos regimes cambiais (INTERNATIONAL MONETARY FUND,
2015d).
Entre as décadas de 1970 e 1980, para solucionar os problemas dos balanços de
pagamentos dos países não desenvolvidos, foram criados novos financiamentos, como o
Trust Fund, o Strutuctural Adjustment Facility e o Enhanced Structural Adjustment
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Facility (INTERNATIONAL MONETARY FUND, 2015d). Ademais, destaca-se que,

durante o período da Guerra Fria, a proximidade de um país aos Estados Unidos era um
fator que influenciava na concessão de empréstimos pelo FMI. Nesse sentido, os
empréstimos do Fundo refletiam as preferências políticas e prioridades geoestratégicas
dos EUA, podendo tais empréstimos aos países em desenvolvimento ser considerados
como uma forma de recompensa a seu alinhamento ao país (WOODS, 2006).
Naquele momento, era fundamental também que se garantisse a liberalização dos
mercados financeiros, visto que era a partir desses mercados que as multinacionais
estadunidenses conseguiam concentrar e centralizar capital para apoiar sua expansão,
garantindo a dominância econômica mundial ao seu país de origem. O Fundo passou a
ser um instrumento da hegemonia estadunidense, pois criava condições para a
desregulamentação financeira, impulsionando a ideia da importância que os mercados
financeiros exerciam na economia mundial. Para tanto, suas funções foram alteradas de
modo que pudesse agir solucionando problemas financeiros internacionais com os quais
os EUA não podiam lidar (ROTHBERG, 2005).

2.3 De 1982 a 1989

A década de 1980 foi marcada por mudanças institucionais profundas na América

Latina, as quais alteraram a estrutura de empregos e salários e a forma de negociação dos
sindicatos, reduziram o investimento e o gasto públicos, os subsídios e as transferências
sociais, além de levarem os investimentos privados nacionais na agricultura e na indústria
a buscarem oportunidades lucrativas no exterior (CORREA, 2014).
Isso ocorreu porque, quando do choque do petróleo, muitos países importadores
do produto recorreram a empréstimos de bancos comerciais a fim de poderem continuar
suas importações, o que gerou grandes elevações nas taxas de juros. Consequentemente,
as taxas de juros dos países em desenvolvimento também aumentaram o que, aliado à
queda no preço das commodities desses países, elevou as dívidas referentes aos
empréstimos feitos (INTERNATIONAL MONETARY FUND, 2015e).
Naquele período, a primeira resposta do Fundo foi aumentar o acesso aos seus
recursos, sobretudo aos países com acesso a financiamento comercial. Os empréstimos,
entretanto, cessaram quando o governo estadunidense promoveu o choque de juros, pois
percebeu-se que, a partir de então, os credores não rolariam seus empréstimos, fazendo
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com que os tomadores de empréstimos não pudessem pagar suas obrigações (WOODS,
2007).
Assim, com a crise da dívida da América Latina no início da década de 1980, e
especialmente após a crise do México, o FMI passou a intervir por meio das reformas
dolorosas, pois, para o Fundo, as políticas expansionistas dos países em desenvolvimento
e a sobrevalorização de suas taxas de câmbio seriam sustentadas por mais empréstimos
futuros, o que agravaria a crise e geraria problemas a todos os países, não apenas aos
endividados (INTERNATIONAL MONETARY FUND, 2015e). As ações para
estabilização e liberalização foram consequência do esforço conjunto dos governos, do
FMI, do Banco Mundial e de bancos comerciais. “[E]m grande parte da África e da
América Latina, a reestruturação foi quase completamente forçada por eventos e agências
externas” (CORREA, 2014, s/p, tradução nossa). Dessa forma, por meio do chamado
Consenso de Washington, influenciado pelo Tesouro estadunidense, o FMI adotou e
impôs aos países do terceiro mundo políticas de liberalização de seus mercados
financeiros, aspecto que não estava previsto no acordo original em Bretton Woods
(COFFEY, 2006b).

2.4 De 1990 a 2004

O quarto período de mudanças no FMI ocorreu com o fim da União Soviética,

quando os países do antigo bloco se tornaram membros, fazendo com que o Fundo
passasse a ser uma instituição quase universal, englobando 174 países membros. Naquele
momento, além da expansão de seu quadro de funcionários, o FMI precisou se adequar
de modo a atender às necessidades dos novos membros, os quais passavam pela transição
de economias planejadas para economias de mercado. O Fundo criou novas iniciativas,
em conjunto com o Banco Mundial, para tentar diminuir os encargos das dívidas dos
países pobres (INTERNATIONAL MONETARY FUND, 2015f).
De acordo com o Fundo (2015f), a transição, embora difícil, conseguiu, durante a
década de 1990, adequar os países da antiga União Soviética dentro das recomendações
do FMI. Ao final da década, porém, a crise financeira asiática demandou recursos do
Fundo, tanto em relação à assistência financeira, quanto para reformas nas políticas
econômicas dos países afetados (INTERNATIONAL MONETARY FUND, 2015f). As
propostas do Fundo foram alvo de críticas, de modo que, a partir disso, “[...] o FMI tirou
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muitas lições que poderiam alterar suas respostas a eventos futuros. Primeiro, percebeu-
se que seria preciso prestar muito mais atenção às fragilidades nos setores bancários dos
países e aos efeitos dessas fragilidades sobre a estabilidade macroeconômica”
(INTERNATIONAL MONETARY FUND, 2015f, tradução nossa).
Ressalta-se que, à época, os países envolvidos na crise asiática não apresentavam
indisciplina fiscal, seus níveis de inflação geralmente eram baixos e os balanços de
pagamentos tendiam a ser compostos por grandes fluxos de capital de curto prazo,
acumulando dívidas externas de curto prazo. O FMI, porém, lidou com uma crise de
conta de capitais exigindo que fossem implementadas reformas estruturais e políticas de
ajustes fiscais, que eram os elementos de seu receituário para lidar com as típicas crises
de contas correntes (CARDIM DE CARVALHO, 2000).
Ademais, o FMI notou que a liberalização do capital internacional demandava dos
países requisitos institucionais maiores e mais complexos do que se imaginava, e que a
contração da atividade econômica advinda da crise asiática precisava ser reavaliada no
que dizia respeito ao ajuste das políticas fiscais quando as crises fossem produto do fim
dos fluxos financeiros (INTERNATIONAL MONETARY FUND, 2015f). A seção
seguinte discute a atual relação entre o Fundo e os Estados Unidos, exemplificada por
meio da questão da recente reforma da instituição.

3 Os interesses dos Estados Unidos na reforma do FMI

Em 2010, o G20 financeiro5 propôs reformar o FMI, como forma de tornar a

instituição mais legítima, eficiente e capaz de lidar com os efeitos da crise econômica
internacional de 2008. O plano, então, foi aceito como proposta oficial pelo Fundo para
modificar a distribuição do poder de voto, aumentar as cotas e modificar os assentos do
Executive Board (INTERNATIONAL MONETARY FUND, 2010b), de modo a
favorecer os países em desenvolvimento que, durante os anos 2000, passaram por
crescimento acelerado de suas economias, tornando-se relevantes no sistema
internacional. Dessa forma,

5
Composto por África do Sul, Alemanha, Arábia Saudita, Argentina, Austrália, Brasil, Canadá, China,
Estados Unidos, França, Índia, Indonésia, Itália, Japão, México, Reino Unido, República da Coreia, Rússia,
Turquia e União Europeia, o G20 financeiro pretende ser um fórum para cooperação econômica, colocando
em pauta questões como o desenvolvimento econômico, os rumos das políticas monetárias e financeiras, e
a reforma de instituições internacionais (G20, 2016).
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A proposta era aumentar a divisão de votos para alguns países, enquanto

diminuísse para outros, pois o tamanho relativo das economias em 2015 não
refletia mais o que havia sido nos anos 1950, 60 e 70. Uma série de
negociações com passos intermediários ocorreram, culminando no pacote de
reforma das cotas de 2010 [...] O pacote tem dois elementos principais de
reforma sobre a governança e um elemento financeiro significante (U.S.
DEPARTMENT OF THE TREASURY, 2015c, p. 3, tradução nossa).

A proposta aceita pelo Board of Governors, em 2010, sugeria aumentar as cotas

de SDR 238,4 bilhões para SDR 476,8 bilhões e redistribuí-las a favor dos países
subrepresentados, além de se comprometer a modificar a fórmula para o cálculo das
cotas. Também se propunha modificar a composição dos 24 assentos do Executive
Board, reduzindo a Europa a dois representantes (INTERNATIONAL MONETARY
FUND, 2015b).

Tabela 1: Ranking dez maiores cotas (SDR bilhões e %) e votos (%) do FMI, 2015

Fonte: Elaboração própria. International Monetary Fund, 2015, 2016.

Destaca-se que, de modo geral, a reforma favoreceria os votos de China, Índia,

México, Brasil, Coreia do Sul e Cingapura, sendo que a porcentagem dos votos dos EUA
pouco seria diminuída. Sobre a composição do Executive Board, os Estados Unidos
continuariam com seu representante individual, sendo a Europa a maior afetada (U.S.
DEPARTMENT OF THE TREASURY, 2015c). Apesar desses fatos, a reforma apenas
foi aprovada em janeiro de 2016, devido ao veto dos Estados Unidos, visto que o
Congresso não aprovou a reforma, impedindo, de acordo com as leis estadunidenses, que
o país se manifestasse favoravelmente no FMI.
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Nas Tabela 1 e Tabela 2 é possível visualizar como estavam distribuídas as cotas

dos dez maiores participantes antes da aprovação da reforma e a mudança de cada um
após a reforma, e como eram antes as cotas dos dez países que se tornaram os maiores
cotistas depois da reforma. Fica evidente que a porcentagem de cotas e votos dos Estados
Unidos pouco seria afetada, com uma diminuição de apenas 0,2 pontos percentuais em
seus votos, mantendo seu poder de veto sobre as maiores decisões do Fundo. Alemanha,
França, Reino Unido, Arábia Saudita e Canadá foram os países mais afetados, com suas
porcentagens de votos diminuídas em 0,48; 0,25; 0,25; 0,78 e 0,34 pontos percentuais,
respectivamente. Por outro lado, China, Índia, Rússia e Brasil, após a reforma,
melhoraram suas posições no ranking devido ao aumento da porcentagem de seus votos
em 2,28; 0,3; 0,21 e 0,51 pontos percentuais respectivamente.

Tabela 2: Ranking dez maiores cotas (SDR bilhões e %) e votos (%) do FMI, 2016

Fonte: Elaboração própria. International Monetary Fund, 2015, 2016.

A reforma proposta em 2010 passou a vigorar apenas em 2016 devido a não-

ratificação por parte do Congresso dos EUA, pois sua efetivação ficou condicionada ao
voto favorável do país, visto que este detém a maior porcentagem de votos e as regras no
FMI estipulam 85% de votos favoráveis á aprovação de medidas, como apontado
anteriormente. Assim, nesta seção, apresentam-se alguns dos fatores que atrasaram a
aprovação da proposta de reforma de 2010.
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Como evidenciado anteriormente, a relação entre os interesses dos EUA e a

atuação do Fundo Monetário Internacional é histórica e “tem sido fundamental para a
garantia dos interesses econômicos dos EUA, ajudando a manter e restaurar a
estabilidade econômica e financeira internacional” (U.S. DEPARTMENT OF THE
TREASURY, 2013, p. 1, tradução nossa). Nesse sentido, o funcionamento do sistema
econômico internacional e das instituições internacionais que o sustentam têm sido
garantidos pelo poder político, econômico e militar dos Estados Unidos, cujas relações
econômicas definem as decisões estratégicas e geopolíticas de suas ações, como buscou-
se apontar na seção anterior, garantindo, em certa medida, a segurança internacional e a
estabilidade política (RILEY, 2006).
Considerando-se tal relação, garantir a legitimidade e efetividade do FMI por
meio da reforma solicitada pelos países membros seria elemento fundamental para que os
Estados Unidos continuassem exercendo, via FMI, sua influência no sistema
internacional, garantindo, consequentemente, seus interesses primordiais, sobretudo
porque o país é o maior contribuinte da instituição o que lhe permite conduzir as
mudanças do sistema econômico internacional. Destaca-se que, além de ser a principal
instituição multilateral de cooperação econômica e financeira internacional e, portanto,
vista como mantenedora da estabilidade econômica, o FMI contribui de forma indireta
para a consolidação dos interesses dos EUA. Por um lado, ao garantir a estabilidade
econômica internacional, o Fundo contribui para que os fluxos comerciais e financeiros
internacionais não sejam prejudicados, o que favorece o crescimento da economia dos
Estados Unidos; por outro, as intervenções econômicas e auxílios fornecidos pelo FMI
permitem não apenas a estabilização de economias nacionais, mas também garantem a
segurança internacional, como ocorreu durante a atuação do Fundo nos casos da Coreia
em 1990 e, mais recentemente, na Ucrânia e no Egito (TRUMAN, 2014).
Aceitar a reforma indicaria aos demais membros do FMI o comprometimento do
maior cotista da instituição com as regras estabelecidas. Cabe lembrar que a economia
dos Estados Unidos é beneficiada pelo Fundo no sentido em que a atuação deste impede
maiores danos advindos de instabilidades e crises internacionais. O FMI minimiza as
instabilidades ao atuar em conjunto com os membros do G20, fornecer assistência
política e financeira a países de baixa renda, promover a transparência e a prestação de
contas de seus membros, além de fornecer ajuda financeira em casos emergências que
poderiam desencadear efeitos danosos ao sistema internacional, como ocorreu nos
 13

recentes casos da epidemia de ebola em Guiné, Libéria e Serra Leoa (U.S.

DEPARTMENT OF THE TREASURY, 2015b).
O Fundo também tem concedido recursos a países aliados aos Estados Unidos,
cujas instabilidades políticas poderiam representar ameaças à segurança nacional dos
EUA, como na Jordânia, Marrocos, Tunísia e Iêmen, bem como na crise da Zona do Euro
e no Leste Europeu, em que se destaca a Ucrânia, casos em que o FMI trabalha de modo
a garantir a estabilidade e a prosperidade de longo prazo (U.S. DEPARTMENT OF THE
TREASURY, 2015b). Portanto, ao fornecer empréstimos e assistência técnica, bem como
ao aconselhar sobre políticas macroeconômicas, a países menos desenvolvidos e
politicamente instáveis, o FMI contribuiu para a estabilidade de regiões como o Oriente
Médio e o Norte da África, o que, auxilia na segurança tanto da região, quanto dos
Estados Unidos, visto que essas regiões são parte das políticas de segurança nacional
deste país (U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY, 2013; 2015a; 2015b).
Além da estabilidade financeira global, do crescimento das exportações dos EUA
e da criação de empregos, o FMI é importante como instrumento de barganha pra os
contribuintes estadunidenses. Os EUA, muitas vezes, alavancam seus recursos com as
contribuições dos outros 187 membros do FMI, sendo que sem a instituição, em um
momento de crise financeira, cada nação arcaria sozinha com o ônus e provavelmente
com custos muito maiores. Por fim, o FMI é crucial para manter os ideais internacionais
e a visão dos EUA, dado que o Fundo tem como missão promover a abertura dos
mercados e promover políticas econômicas sólidas, visando fortalecer a estabilidade
econômica e financeira (U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY, 2015c).
Como apresentado ao início desta seção, a recente reforma do FMI, apesar de
aumentar as cotas, não implicaria uma grande mudança no compromisso financeiro dos
Estados Unidos com o Fundo. As mudanças na composição dos assentos do Executive
Board, como apontado, trariam mais consequências à Europa do que aos EUA, e a queda
na porcentagem dos votos estadunidenses seria de 17,69% para 17,40%, não afetando,
portanto, seu poder de veto sobre as maiores decisões na instituição. Acrescenta-se ainda
que a representação dos EUA no FMI não é condizente com os 22,4% de sua
participação no PIB mundial, sendo que este valor tem sido mantido abaixo do PIB e
caído continuamente com a permissão estadunidense, de modo que a dinâmica
econômica internacional seja refletida nas cotas, permitindo, inclusive, que os países
 14

emergentes sejam melhores representados, aumentando a legitimidade do FMI, sem que,

contudo, os EUA percam seu poder de veto (NELSON; WEISS, 2015).
Esses elementos, portanto, evidenciam dois pontos principais: a aprovação da
reforma do FMI não representaria grandes mudanças para os EUA e a continuidade do
voto negativo do país poderia representar um risco tanto em relação à perda de sua
influência quanto no que diz respeito ao fortalecimento de possibilidades de alternativas
multilaterais paralelas ao Fundo (U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY, 2013).
Destaca-se ainda que a influência dos Estados Unidos sobre o FMI não é negada pelo
país: “as reformas propostas colocarão as finanças do FMI em um patamar mais estável
no longo prazo, ajudando a modernizar a estrutura de governança do FMI, e a preservar o
papel de liderança forte da América [sic!] em moldar a instituição” (U.S.
DEPARTMENT OF THE TREASURY, 2015a, pp. 1-2, tradução nossa).
Colocadas essas evidências sobre a relevância da manutenção da legitimidade do
Fundo Monetário Internacional perante seus membros, que beneficiaria os EUA, no
sentido em que o país continuaria agindo por meio da instituição para garantir seus
interesses, questiona-se porque os Estados Unidos vetaram a reforma, tida como crucial
para garantir tal legitimidade.
Em primeiro lugar, a legislação dos EUA determina que as votações do país no
FMI devem ser precedidas pela autorização do Congresso. Como o país é o maior cotista,
seu voto negativo impediu a aprovação da reforma, frustrando outros membros e
levantando questões sobre seu comprometimento com a instituição (NELSON; WEISS,
2015). Nesse sentido,

De acordo com as regras do FMI, não é exigida aprovação formal do pacote de

reforma por todos os países membros do FMI, mas o apoio dos Estados
Unidos, como maior acionista da instituição, é necessário. Embora muitos
outros países membros do FMI tenham submetido sua aprovação formal para
essas reformas, até agora, os Estados Unidos não aprovaram formalmente
essas reformas. Sob a lei estadunidense, a Administração não pode fazer isso
sem a autorização específica do Congresso. Verbas também podem ser
necessárias. Nos requerimentos orçamentários FY2014, FY2015, FY2016, a
Administração Obama incluiu pedidos de autorização e dotação para os
Estados Unidos aprovarem e ratificaram o pacote de reformas de 2010
(NELSON; WEISS, 2015, s/p, tradução nossa).

A questão procedimental não foi a única a impedir que os EUA votassem

favoravelmente à reforma do FMI. Os membros do congresso estadunidense se
colocaram contra a reforma devido às críticas feitas ao auxílio concedido pelo Fundo à
 15

zona do Euro, dado que consideravam que a Zona era composta por países ricos que não
necessitavam de tal auxílio, o que acabou pesando sobre os recursos do FMI. Apontou-
se, inclusive, que a instituição não seguiu suas regras ao conceder empréstimos à Grécia,
em 2010, de modo que os Estados Unidos apenas concordariam com a reforma quando
tais regras fossem cumpridas (TRUMAN, 2014). A ajuda do FMI à Europa, entretanto,
foi crucial para retomar a estabilidade financeira do continente após a crise de 2008 e,
consequentemente, minimizar impactos negativos da crise sobre os Estados Unidos. Isso
porque 20% das exportações dos EUA têm como destino a Europa e 60% dos
investimentos externos diretos feitos no país advêm de empresas europeias (U.S.
DEPARTMENT OF THE TREASURY, 2013; 2015a; 2015b).
Broz e Hawes (2006) indicam que dois grupos interferem diretamente na votação
do Congresso em relação à reforma: os bancos comerciais, atuando por meio de lobby, e
os trabalhadores altamente qualificados, os quais não fazem lobby diretamente, mas
entram no cálculo dos votos recebidos pelos congressistas. O peso desses grupos,
segundo os autores, é fundamental porque, ao incluir aumento das cotas na reforma do
FMI, os EUA estariam apoiando uma disponibilização maior de recursos para
empréstimos. Dessa forma,

[...] membros do Congresso estão mais inclinados a apoiar um aumento do

financiamento (1) quanto mais contribuições eles obtêm dos bancos comerciais
que se envolvem com empréstimo internacional, e (2) quanto mais eleitores
‘pro-globalização’ altamente qualificados eles tiverem em seus distritos. O
primeiro argumento reflete a conclusão de que um FMI forte atenua os riscos
do empréstimo internacional, para benefício dos bancos de empréstimos. O
segundo apoia nossa afirmação que o FMI é uma força para a integração
econômica global, a qual beneficia trabalhadores altamente qualificados nos
Estados Unidos por meio do aumento da demanda pelo seu trabalho, mas
prejudica os trabalhadores de baixa qualificação, que devem competir com os
trabalhadores de baixa qualificação nos países em desenvolvimento (BROZ;
HAWES, 2006, p. 368, tradução nossa).

Continuar vetando a reforma do FMI, entretanto, significaria perda de liderança

para os EUA na instituição, dados os aumentos dos questionamentos dos membros, bem
como perda da legitimidade do Fundo, o que acabaria por fortalecer iniciativas paralelas
sobre as quais os EUA não poderiam exercer influência, colocando em risco, além do
mais, sua credibilidade (U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY, 2015a; 2015b;
2015c). Destaca-se que a aprovação da reforma foi vista como aspecto fundamental, em
2015, para a manutenção dos interesses do país:
 16

Com o crescimento das economias emergentes, elas têm ganhado maior voz na
política econômica global. É importante que nós reconheçamos esse papel de
destaque nas instituições multilaterais como o FMI, e encorajemos seu
compromisso bem como mantenhamos nossa liderança e posição de veto. A
implementação das reformas de 2010 é crítica para reforçar a posição central
do FMI, sobretudo porque outros estão estabelecendo instituições financeiras
novas e paralelas. As reformas do FMI ajudarão a convencer as economias
emergentes a permanecerem ancoradas no sistema multilateral que os Estados
Unidos ajudaram a projetar e continuam liderando (U.S. DEPARTMENT OF
THE TREASURY, 2015a, p. 2, tradução nossa).

É crucial, ademais, que o Fundo mantenha-se legítimo perante aos seus membros,
pois a instituição pode impor políticas, reformas, intervenções e ajustes impopulares,
função que, caso coubesse aos EUA diretamente, traria maiores questionamentos sobre as
ações intervencionistas e unilaterais do país (KENEN, 2007). Em síntese, portanto, barrar
a reforma significaria custos tanto para a imagem dos EUA quanto para a consolidação
dos interesses nacionais que são alcançados por meio da atuação do Fundo.

4 Considerações Finais

A aprovação da mais recente reforma do Fundo Monetário Internacional foi

adiada por cinco anos, apesar de sua emergência para melhorar a representatividade dos
países em desenvolvimento e lidar com os efeitos da crise de 2008, devido ao
posicionamento dos Estados Unidos, cujo poder de veto dentro da instituição impediu
que a proposta se tornasse efetiva.
Tal posicionamento foi reflexo dos interesses nacionais estadunidenses, não
apenas em relação ao FMI, mas também ao contexto internacional. A discussão
apresentada evidenciou que há uma relação histórica entre os interesses dos Estados
Unidos e a atuação do Fundo Monetário Internacional, sendo que ainda durante a criação
da instituição o país fez predominarem seus interesses, por meio do sistema de cotas e
votos que lhe garante maior voz dentro do FMI, e impôs, por meio da criação das
condicionalidades, mecanismos para difundir seus ideais aos outros membros.
Ao longo das décadas, fosse para lidar com crises na América Latina ou na Ásia,
fosse para barrar o avanço da esfera de influência da União Soviética, ou ainda para
difundir o ideal neoliberal, impulsionando a financeirização que lhe beneficiariam, os
Estados Unidos utilizaram o Fundo como instrumento para consolidar seus interesses
nacionais.
 17

A mesma forma de atuação pode ser vista no veto à proposta de reforma de 2010.
Os Estados Unidos, na figura de seu Congresso, vetaram a reforma, ancorados na ideia de
que esta minaria seu poder de influência no FMI. A princípio, o país considerava que a
redistribuição de cotas poderia minar seu privilégio de voto ao mesmo tempo em que
aumentaria seu comprometimento financeiro, favorecendo os países em
desenvolvimento. Porém, como a reforma ainda manteria sua porcentagem de cotas e
votos muito acima dos demais membros, garantindo a continuidade do poder de veto, e
ciente de que não aceitar a reforma diminuiria a legitimidade do Fundo em impor
políticas econômicas e reformas estruturais aos seus membros, abrindo espaço, inclusive,
para o fortalecimento de instituições alternativas nas quais não poderiam exercer sua
influência e garantir seus interesses, os Estados Unidos, finalmente concordaram em
aceitar a reforma, tornando-a efetiva ao começo de 2016.
 18

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