CASTEL BRANCO, Carlos Nunes. FMI, ESAF e Desenvolvimento
CASTEL BRANCO, Carlos Nunes. FMI, ESAF e Desenvolvimento
CASTEL BRANCO, Carlos Nunes. FMI, ESAF e Desenvolvimento
Reflexões Críticas
INTRODUÇÃO
Este artigo tem por objectivo discutir criticamente a abordagem do Fundo Monetário
Internacional (FMI) à problemática do desenvolvimento económico e social dos países menos
desenvolvidos (LDCs). Esta discussão será feita de forma não técnica, por forma a ser entendida
por não especialistas.
Por vários motivos, este artigo não tenciona discutir programas alternativos de ajustamento
estrutural e estabilização. Em primeiro lugar, o artigo argumenta que política económica resulta
de condições políticas e económicas específicas – portanto, não faz muito sentido desenvolver
programas económicos gerais e universais, que sirvam igualmente em quaisquer condições.
Segundo, a crítica aos programas do FMI, em si, constitui uma base de partida para a definição
de linhas de investigação que eventualmente conduzam à formulação de programas alternativos –
portanto, embora este artigo não desenvolva programas alternativos, fornece, no entanto, pistas
para investigação. Terceiro, este artigo surge de um contexto muito específico – é o
desenvolvimento do comentário do autor à apresentação do FMI sobre o ESAF na conferência
regional sobre a iniciativa de alívio da dívida externa dos países pobres altamente endividados
(HIPC), organizada pelo Grupo Moçambicano da Dívida. Portanto, o artigo foi especificamente
elaborado como resposta crítica à apresentação do FMI, não tendo em vista fornecer um
programa económico alternativo.
1
Docente da Faculdade de Economia da Universidade Eduardo Mondlane. O autor agradece ao Grupo
Moçambicano da Dívida pela oportunidade criada para discussão destas ideias e pelo apoio prestado na
sua elaboração e desenvolvimento.
2
programas que são condição para a ajuda, porque este dois aspectos da intervenção do FMI
levantam problemas diferentes. As questões base que se colocam são se o modelo e programas
do FMI são válidos para enfrentar as questões de desenvolvimento, independentemente de
funcionarem como condicionalismo e serem impostos de fora; e se os problemas da ajuda
condicional desaparecem se os condicionalismos mudarem. Para se chegar à resposta a essas
perguntas é necessário separar a análise dos dois tipos de problemas. Assim, a segunda parte do
artigo discute os problemas com o modelo do FMI e a terceira discute os problemas com a
imposição de condicionalismos de política económica para os LDCs receptores da ajuda do FMI.
Esta secção apresenta sucintamente o mandato e o modelo geral do FMI, bem como a sua
aplicação no caso dos LDCs. A discussão é focada apenas nos aspectos de centrais do modelo, à
volta dos quais será posteriormente feita a crítica ao modelo do FMI.
Mandato do FMI 2
O mandato do FMI é ajudar os Países membros a corrigir desequilíbrios de curto prazo nas
suas economias, em especial no que diz respeito à balança externa corrente (conta corrente) 3 e às
reservas de recursos externos 4 . A economia é considerada em desequilíbrio quando tem uma
tendência para mudar de um estado caracterizado por crescimento com estabilidade para outro
geralmente caracterizado por, ou com tendências a entrar em crise. Isto é o caso, por exemplo, de
uma economia que enfrenta um défice constante da sua conta corrente e as suas reservas externas
diminuem para níveis inferiores a uma certa proporção das importações do País. Neste caso, a
economia estará a importar mais do que é sustentável, pelo que há o perigo, ou tendência, de se
2
Secção baseada em Bird 1996, Killick 1995, Mosley, Harrigan and Toye (eds.) 1995, Tarp 1993.
3
A balança de pagamentos do País é normalmente definida como o registo das transacções entre os
residentes no País e o resto do Mundo. A balança de pagamentos inclui dois componentes
fundamentais: a conta corrente e a conta de capitais. A conta corrente inclui a balança comercial
(transacções de bens exportados e importados), a balança de serviços (juros, fretes de transporte,
royalties, etc.) e a balança de transferências (transferências salariais, donativos, etc.). A conta de
capitais inclui a compra e venda de activos como acções, títulos, terra, depósitos bancários, etc.
4
Reservas externas é um inventário de moeda externa, ouro e outros meios de reserva de valor e de
pagamento, de que o Banco Central pode dispor para equilibrar a balança de pagamentos e manter a
taxa de câmbio em equilíbrio. O Banco Central pode usar reservas para equilibrar a procura e oferta de
recursos externos (por exemplo, financiar défices de curto prazo – quando a procura de recursos
externos é maior que a oferta; aumentar as reservas em períodos de excedente – quando a oferta de
recursos externos é maior que a procura); a procura e oferta de dinheiro, etc.
3
gerar uma crise; de a economia se tornar incapaz de satisfazer os seus compromissos externos; e
de não conseguir manter o nível de importações e rendimento (a não ser que consiga rapidamente
construir capacidade produtiva competitiva e começar a exportar). Neste caso, a economia
precisa de medidas de ajustamento que a estabilizem de novo.
O FMI foi criado em Bretton Woods, depois da Segunda Guerra Mundial, para ajudar as
potências capitalistas a coordenarem as suas políticas económicas e evitarem crises semelhantes
às recessões que antecederam a guerra. Em particular, o FMI seria um instrumento dos Países
membros para ajudar e coordenar a reciclagem de défices e excedentes das suas balanças de
pagamentos 5 , de modo a evitar incerteza, pânico e medidas unilaterais de algumas economias
que prejudicassem outras. Mais importante, o objectivo de reciclar excedentes e défices
simultaneamente era o de evitar que as economias deficitárias fossem obrigadas a adoptar
medidas de ajustamento assentes na redução da procura agregada 6 , por causa dos efeitos nocivos
dessas medidas no investimento e emprego que poderiam levar a economia deficitária à recessão.
Apesar das grandes deficiências do modelo de reciclagem (veja nota de fim de página nº 5), é
óbvio que o FMI nem sempre foi dominantemente monetarista 7 . Também é evidente que o FMI
5
Em teoria, a balança de pagamentos da economia mundial, que regista a totalidade das transacções de
bens, serviços, transferências e capitais que ocorrem na economia mundial, deve estar sempre em
equilíbrio; isto quer dizer que enquanto umas economias têm défices, outras têm saldos positivos
(excedentes). Os défices de umas economias são equivalentes aos excedentes de outras, pois se uma
economia importa mais do que exporta, uma outra estará a exportar mais do que importa. O papel do
FMI seria o de coordenar a reciclagem destes défices e excedentes, de modo a que nenhuma economia
permaneça em desequilíbrio. A reciclagem seria feita do seguinte modo: as economias com excedentes
teriam que investir mais. Como resultado, o seu rendimento nacional aumentaria, e as importações
também aumentariam pela proporção equivalente ao produto da propensão marginal a importar com o
acréscimo marginal ao rendimento. Portanto, as economias com excedente reciclariam o seu excedente
aumentando o rendimento nacional e as importações, passando portanto a importar mais de outras
economias. As economias com défice passariam a exportar mais; assim, o excedente momentâneo de
umas economias seria rapidamente reciclado para eliminar o défice de outras. Além disso, as
economias com excedente poderiam fazer mais investimento nas economias com défice – isto também
ajudaria a reciclar os excedentes e défices, dado que a exportação de capitais eliminaria o excedente de
umas e o défice de outras. Mas este modelo tem muitas deficiências. Em primeiro lugar, presume que
todas as economias tem igual capacidade produtiva e inovadora – se não for assim, as economias mais
atrasadas raramente terão a possibilidade de beneficiar da expansão económica das economias com
excedente, ou de serem o foco de investimento estrangeiro em actividades intensivas em conhecimento,
ciência e tecnologia. Em segundo lugar, o modelo é demasiado focado em aspectos macroeconómicos
de curto prazo para ter algum impacto real na capacidade de ajustamento das economias reais. Este
modelo pode ter alguma utilidade na coordenação de decisões de curto prazo entre economias com
níveis idênticos de desenvolvimento, mas é pouco relevante para lidar com a desigualdade entre
economias desenvolvidas e economias subdesenvolvidas.
6
Procura agregada é a procura total de bens e serviços na economia, e inclui o consumo privado,
despesa pública, investimento privado e a diferença entre exportações (procura externa de bens e
serviços produzidos pela economia nacional) e importações – esta diferença entre exportações totais e
importações totais é chamada “exportações líquidas”. As exportações líquidas podem ser negativas ou
positivas, dependendo de a economia ter ou não um défice na balança comercial e serviços, isto é,
dependendo de a economia importar mais ou menos do que exporta.
7
O carácter monetarista do FMI foi consolidado e desenvolvido ainda nos anos 50, com base no
modelo do economista Polack, que estabeleceu a relação entre os desequilíbrios da conta corrente, a
4
não foi concebido para lidar com os problemas de economias subdesenvolvidas, nem com os
desequilíbrios entre economias desenvolvidas e subdesenvolvidas.
A ajuda prestada pelo FMI geralmente tem duas componentes: financeira, destinada a apoiar
a balança de pagamentos, e assistência técnica, envolvendo a formulação de política económica.
O montante de ajuda financeira depende das quotas do País no capital social do FMI. Em função
do seu Produto Interno Bruto (PIB), cada País paga uma certa quota ao FMI e tem direito a, num
determinado período de tempo, em caso de dificuldades económicas, levantar dos fundos do FMI
um montante proporcional às suas quotas para apoiar a sua balança de pagamentos; isto é, cada
País tem direitos de saque específicos. Países com um PIB maior pagam quotas mais altas e têm
direitos de saque maiores do que Países com um PIB mais pequeno. Em outras palavras, embora
todos os Países tenham direitos de saque igualmente proporcionais ao seu rendimento, Países
mais ricos (porque são mais ricos) têm direitos de saque mais altos do Países mais pobres. A
assistência técnica é geralmente oferecida a Países pobres (por exemplo, da África Sub-
Sahariana) ou que se encontrem numa situação de crise muito aguda (por exemplo, os Países
latino-americanos nos anos 80, e os Países pobres altamente endividados, HIPC, e os Países do
Este e Sudeste Asiáticos nos anos 90). Esta assistência tem em vista a formulação dos programas
de estabilização económica, que constituem a condição para o FMI ajudar tais Países.
Os programas do FMI são concebidos para atingir dois alvos fundamentais: o controle da
inflação e das reservas externas (estas últimas reflectem o défice da conta corrente). Os principais
instrumentos de política do FMI são o controle do crédito à economia e a política cambial.
Modelo do FMI 8
Na sua essência, o modelo actual do FMI é idêntico ao de Polack, desenvolvido nos anos
1950/60. O modelo do FMI assenta em cinco características e pressupostos fundamentais.
Primeiro, rendimento, exportações, capacidade produtiva, e fluxos de recursos externos não
associados com comércio são exógenos, quer dizer, não são explicados nem afectados pelo
modelo e são considerados como dados fixos. Portanto, as medidas de estabilização não se
destinam a afectar estas variáveis directamente, e supostamente não são afectadas por elas. Por
isso, a capacidade produtiva, exportações, investimento, poupança, e a competitividade produtiva
geral da economia não fazem parte do foco das medidas de ajustamento e estabilização do FMI.
9
Por “procura normal” de dinheiro, o FMI define a procura monetária consistente com equilíbrio
económico, dada a taxa de juro em equilíbrio, o crescimento do rendimento em equilíbrio e a
velocidade de circulação constante.
6
ajustamento sugerido nada tem a fazer com a capacidade produtiva da economia. Por exemplo,
não há nenhum sinal, no modelo, que indique que o FMI tenha a percepção do, ou alguma
preocupação com o facto de que importações poderem reflectir dependência tecnológica e
financeira; que a economia pode não ser capaz de cortar as importações a curto prazo sem afectar
seriamente o nível geral de actividade económica e emprego; que uma economia produtivamente
mais competitiva pode ter que importar mais mas também poderá exportar mais.
O modelo do FMI funciona do seguinte modo. A expansão do crédito à economia para além
da procura “normal” de crédito, aumenta o stock de dinheiro pelo mesmo montante (dado que a
velocidade de circulação do dinheiro é fixa). Se a economia tiver capacidade ociosa (por
exemplo, as fábricas operam aquém da capacidade instalada, existe desemprego de força de
trabalho qualificada, os vários sectores da economia têm capacidades não utilizadas, etc.), a
expansão do crédito poderá reflectir-se na aceleração da taxa de crescimento do PIB. No entanto,
o modelo geralmente pressupõe que a economia funciona em pleno emprego, isto é, não tem
capacidades ociosas. Neste caso, a expansão do crédito tem um efeito meramente nominal, no
nível geral dos preços e do rendimento – quer dizer, a oferta não é afectada pela expansão do
crédito, pelo menos a curto prazo, e apenas os preços se alteram. À medida em que o rendimento
aumenta (nominalmente), as importações também aumentam. 10 Mas como as exportações não
10
Recorde-se que no modelo do FMI, as importações são uma função ajustada do rendimento. Além
disso, se a produção não for afectada, mas o rendimento nominal aumentar, o consumo extra motivado
pelo acréscimo ao rendimento só pode ser alimentado com mais importações. Alternativamente, a
escassez de bens e serviços em face da procura aumentada provocará a aceleração da inflação.
7
aumentam, porque a expansão do crédito não afecta a capacidade produtiva, 11 o acréscimo nas
importações resulta numa redução do nível das reservas externas e a conta corrente deteriora-se.
À medida em que as reservas externas são reduzidas, a capacidade de importar, a propensão a
importar, o rendimento e o stock de dinheiro diminuem. O único efeito que perdura depois da
expansão monetária em pleno emprego é o enfraquecimento das reservas externas e da conta
corrente, porque a expansão monetária não tem efeito na oferta, isto é, na capacidade produtiva
da economia.
Portanto, quando uma economia enfrenta inflação e desequilíbrios na sua conta corrente
(que se reflectem na redução das reservas externas), o FMI sugere que o problema é de origem
monetária – excessiva expansão monetária. A cura, obviamente, também é meramente monetária
– contracção da oferta monetária. Assim, o FMI sugere a redução do crédito à economia, quer
por via do aumento das taxas de juro real 13 , quer por via do estabelecimento de limites de crédito
ou aumento das reservas mínimas obrigatórias.
11
Recorde-se que no modelo do FMI a economia não tem capacidade ociosa, pelo que a curto prazo a
produção não se altera, apenas os preços sobem.
12
Se a economia tiver capacidade ociosa, a produção poderá expandir. A proporção dessa expansão da
produção que será exportada dependerá do mercado mundial (nível da procura) e da estrutura dos
preços, neste caso a taxa de câmbio (incentivo para exportar). Supondo que as exportações aumentam
(pelo efeito combinado do aumento da produção, da expansão do mercado mundial e do efeito
incentivador da taxa de câmbio), e supondo, ainda, que as importações só aumentarão no período
seguinte depois de confirmado o aumento no rendimento nacional, a curto prazo as reservas externas
poderão aumentar. Mas o aumento do rendimento far-se-á sentir, inevitavelmente, no aumento das
importações no período seguinte, assim eliminando o efeito momentâneo da expansão monetária da
recuperação das reservas externas. No modelo do FMI, mesmo esta hipótese de momentânea
recuperação das reservas externas é pouco provável, e apenas possível se houver capacidade ociosa na
economia. Como todo o ajustamento é de curto prazo, o modelo não integra a possibilidade da
expansão real da capacidade produtiva que tenha um impacto dinâmico e de longo prazo no conjunto
das capacidades da economia, incluindo nas importações, exportações e na relação dinâmica entre elas.
13
A taxa de juro real é a diferença entre a taxa de juro nominal (anunciada e praticada pelas instituições
de crédito) e a taxa de inflação.
8
O controle do défice orçamental do governo 14 é outra medida central no pacote do FMI para
controlar a oferta monetária. O défice fiscal pode ser coberto através do recurso a empréstimos
externos (o que afecta o nível das reservas externas da economia e a conta corrente); da
impressão de mais dinheiro, ou aumento do stock de dinheiro (o que gera inflação, no
pressuposto de que a expansão monetária não afecta a produção); ou pelo recurso ao crédito
bancário doméstico. Em regra, o governo é um dos grandes devedores do sistema bancário. No
modelo do FMI, o crédito ao governo pode provocar o racionamento (crowding-out) do crédito
ao sector privado. Dados os mesmos constrangimentos, crédito ao governo contribui para
aumentar a taxa de juro e reduzir a disponibilidade de crédito para o sector privado. O problema é
que a redução do crédito à economia reduz o investimento, a expansão do sector privado e a taxa
de crescimento da economia. Se, além disso, o governo provocar ainda mais racionamento do
crédito, os escassos recursos disponíveis serão desviados do sector privado para o público e, no
pressuposto do FMI, utilizados menos eficiente e produtivamente. Por isso, o controle do défice
fiscal e do crédito líquido ao governo é importante quer para a redução da oferta agregada de
crédito à economia, quer para a elevação da eficiência com que os escassos recursos são
utilizados na economia.
O défice orçamental pode ser corrigido de duas maneiras: ou o governo aumenta as suas
receitas fiscais, ou diminui as suas despesas. No entanto, dado o nível de rendimento e o grau de
cobertura fiscal, o aumento das receitas fiscais depende da tarifas fiscais. Quanto mais altos
forem os impostos, menor será o incentivo do sector privado para investir. Além disso, altas taxas
de impostos podem provocar um défice sistemático no sector privado – isto é, uma transferência
efectiva de recursos do sector privado para o publico. Neste caso, de acordo com o modelo do
FMI, o governo estrangulará o sector privado mesmo sem recorrer ao crédito bancário. Como o
modelo do FMI é focado na análise estática de curto prazo, não inclui a possibilidade de um
impacto dinâmico positivo da despesa pública no crescimento económico e desenvolvimento do
sector privado a médio e longo prazos (crowding-in). Assim, o FMI prefere controlar o défice
orçamental por via da redução da despesa pública em vez de pelo aumento da receita pública.
O modelo do FMI também incorpora o uso da taxa de câmbio para corrigir os efeitos de
curto prazo da variação dos preços relativos de bens e serviços comercializáveis e não
14
O défice orçamental do governo é a diferença entre as receitas e as despesas do governo. Se esta
diferença for positiva, o governo estará a poupar, gastando menos recursos do que os que recebe. Neste
caso, em vez de défice terá um excedente, ou poupança. Se a diferença for negativa, o governo estará a
gastar mais do que as suas receitas; neste caso, o orçamento do governo terá um défice real. No caso
especial de Países dependentes da ajuda externa, o défice orçamental é calculado antes e depois de
donativos.
9
comercializáveis 15 . Três diferentes tipos de problema (choques) podem surgir. Primeiro choque:
se os preços internacionais dos produtos principais de exportação aumentarem bruscamente (por
exemplo, como aconteceu com o boom dos preços do café em meados dos anos 80), os fluxos de
recursos externos aumentarão bruscamente também. Isto fará com que a taxa de câmbio
aprecie 16 , o que reduzirá a competitividade da economia – a economia exportará menos por falta
de incentivos para exportar 17 , e importará mais porque as importações ficarão mais baratas em
moeda doméstica 18 . Além disso, a massa monetária na economia expandirá o que conduzirá,
sequencialmente, ao aumento do rendimento nacional nominal e das importações (no período
seguinte) e, como a oferta não será afectada, acelerará a inflação e deterioração das reservas
externas. O FMI não concebe a possibilidade de os recursos adicionais resultantes do boom
poderem ser usados para transformar a capacidade produtiva da economia e torná-la mais
competitiva e diversificada (por isso, menos vulnerável à instabilidade internacional dos preços).
15
Bens e serviços comercializáveis são, em geral, aqueles que podem ser comercializados em
quaisquer circunstâncias e mercados, independentemente das distâncias e localizações dos centros de
produção e consumo. Neste caso, os custos de transacção são suficientemente baixos para não alterar a
competitividade do produto. Os bens e serviços não comercializáveis são aqueles cujos custos de
transacção são tão altos que o produto perde competitividade e apenas pode ser comercializado em
mercados locais.
16
A taxa de câmbio apreciará (quer dizer, a moeda externa ficará mais barata relativamente à moeda
nacional, ou a moeda nacional encarecerá relativamente às moedas externas) por causa do aumento
súbito da oferta da moeda externa. Com o boom, a oferta de moeda externa aumenta imediatamente. No
entanto, a procura de moeda externa para importações só aumentará no período seguinte quando as
importações aumentarem. Neste período interino entre o aumento da oferta de moeda externa e o
aumento da procura de moeda externa, o preço da moeda externa relativamente à moeda nacional
baixará por causa da excessiva oferta de moeda externa – portanto, o valor da moeda nacional
relativamente à moeda externa apreciará.
17
Com a apreciação da taxa de câmbio, a moeda doméstica encarece relativamente às moedas
internacionais. Quer dizer, uma mesma quantidade de moeda internacional comprará uma quantidade
menor de moeda nacional. Supondo que a economia doméstica é incapaz de afectar os preços
internacionais das suas exportações, a apreciação da taxa de câmbio faz com os exportadores
domésticos recebam menos moeda doméstica pelas mesmas unidades de exportação, o que diminui o
incentivo para exportar.
18
Porque a apreciação da taxa de câmbio torna a moeda doméstica mais cara relativamente a moedas
internacionais, a moeda doméstica pode comprar mais moeda internacional. Por isso, se a taxa de
câmbio aprecia a mesma quantidade de moeda doméstica pode comprar mais importações; ou seja, as
importações ficam mais baratas.
19
O modelo do FMI pressupõe que a despesa do governo é concentrada em bens e serviços não
comercializáveis.
20
A longo prazo, o modelo do FMI assume, a taxa de câmbio real é afectada apenas por variáveis reais
– por exemplo, se a taxa de câmbio aprecia, as importações tornam-se mais baratas em moeda nacional;
como resultado, as importações aumentam fazendo depreciar a taxa de câmbio. Mas a curto prazo,
10
o incentivo para exportar será reduzido, as importações, porque ficam mais baratas em termos da
moeda nacional, serão incentivadas e as reservas externas e a conta corrente serão deterioradas.
Além disso, a expansão da despesa do governo, segundo o modelo do FMI, não afecta a
capacidade produtiva de uma maneira positiva; quando muito, o aumento da despesa do governo
retira recursos aos sector privado e produtivo. Isto é, a relação entre a despesa do governo e a
capacidade produtiva de economia é fraca, e se existe é negativa. Por isso, a oferta de bens não
comercializáveis será estática, pelo menos a curto prazo. A implicação disto é que ou os preços
domésticos aumentam, ou aumentam as importações. Em qualquer um dos casos, o ajustamento
far-se-á com reservas externas e mais baixas e uma com a corrente mais deteriorada.
Estas alterações nos preços (choques) têm efeitos desestabilizadores a curto prazo que se
reflectem, sobretudo, no recurso a reservas externas para equilibrar a procura e a oferta de
dinheiro, deste modo deteriorando a conta corrente. Para ajustar a economia a estes choques, o
FMI sugere que, a par da redução do crédito doméstico à economia e da despesa pública (no
intuito de reduzir a oferta monetária), a taxa de câmbio pode ser usada como instrumento
estabilizador de curto prazo. A desvalorização da taxa de câmbio pode reduzir importações e
incentivar exportações. Mas, ainda mais importante, a desvalorização da taxa de câmbio
aumentará o nível geral dos preços e a procura e a oferta monetárias encontrarão o ponto de
equilíbrio sem recorrer ao uso das reservas externas. De novo, todo o ajustamento é feito pelo
impacto das variáveis monetárias a curto prazo em outras variáveis monetárias, sem que este
assume o modelo, a taxa de câmbio é afectada por variáveis monetárias apenas – a taxa de juro, o nível
dos preços, etc.
21
Por exemplo, em meados dos anos 80 o preço internacional do café aumentou muito e bruscamente.
Os países exportadores de café, como o Quénia, a Tanzânia e a Colômbia, beneficiaram deste aumento
e as suas economias receberam grandes fluxos de recursos externos. Por causa do aumento significativo
das receitas de exportação, estes Países apostaram em programas de expansão económica que, devido
aos constrangimentos tecnológicos e financeiros destas economias, eram baseados em importações de
bens, serviços e capitais. Três anos mais tarde o boom do preço do café havia desaparecido e estas
economias tiveram que enfrentar um nível de importações mais alto, pagar a dívida contraída e manter
o emprego com receitas de exportação mais baixas.
11
ajustamento equacione a relação dinâmica, a curto e médio prazos, entre as variáveis monetárias
e a capacidade produtiva real.
O modelo do FMI chama a atenção para dois problemas fundamentais relacionados com o
uso da taxa de câmbio como instrumento estabilizador. Primeiro, o efeito da desvalorização da
taxa de câmbio é de curto prazo – apenas funciona no momento do impacto. Segundo, se o
problema fundamental (excessiva oferta monetária) não for resolvido, a conta corrente e as
reservas externas deteriorarão. Portanto, o modelo conclui, políticas cambiais funcionam melhor
se forem combinadas com o controle da expansão monetária.
A política fiscal fornece uma forma alternativa de lidar com os choques exemplificados. Por
exemplo, se o Estado aumentar os impostos de tal modo que o acréscimo à despesa do governo
seja compensado pelo decréscimo do rendimento disponível no sector privado a oferta monetária
não aumentará; o efeito será apenas o de transferir recursos do sector privado para o público. Do
mesmo modo, se o Estado tributar as receitas excepcionais de exportação do bem em boom,
poderá não só controlar a oferta monetária, como igualmente fortalecer reservas externas e o
nível de poupança que protejam a economia no período pós-boom, bem como financiem
investimento que permita diversificar e desenvolver a base produtiva e de exportações. Medidas
fiscais activas desta natureza só muito raramente são sugeridas pelo FMI e em geral não fazem
parte do pacote clássico de estabilização. Isto acontece em parte porque os programas do FMI
normalmente visam corrigir, em vez de prevenir, desequilíbrios. Mas fundamentalmente porque
na óptica do FMI a transferência de recursos do sector privado para o público representa uma
distribuição ineficiente de recursos.
A experiência, no entanto, mostrou que na maioria dos casos, em especial nos países mais
pobres (LDCs), a estabilidade económica raramente era atingida por esta ou por qualquer outra
forma rápida e simplista de gestão económica. O FMI foi reconhecendo que os LDCs enfrentam
choques súbitos e violentos nas suas economias, em especial por causa da vulnerabilidade da sua
base económica e instituições; e que muitos desses choques são externos (por exemplo, a crise
dos preço de petróleo nos anos 70 e 80, a deterioração dos termos de troca barter das exportações
primárias dos LDCs, a instabilidade dos preços internacionais das exportações básicas dos LDCs,
o súbito e rápido aumento da taxa de juro real na economia mundial na sequência da crise do
petróleo nos anos 80, o proteccionismo por parte das economias desenvolvidas contra
exportações de LDCs, etc.). A vulnerabilidade económica e institucional dos LDCs impede-os de
se ajustarem rapidamente, e os custos do ajustamento por vezes são tão altos que o ajustamento é
adiado ou interrompido, mesmo quando iniciado.
Contra o seu mandato e vocação, o FMI acabou ficando envolvido em programas de rápida
estabilização que nunca terminavam, ou que se sucediam uns aos outros nos mesmos Países.
Killick (1995) mostra que em cada um dos mais de 30 Países da África Sub-Sahariana (SSA)
que solicitaram e receberam apoio do FMI nas duas ultimas décadas, o FMI implementou, ou
tentou implementar, pelo menos três, em alguns casos mesmo dez, programas sucessivos de
estabilização económica. Na maioria dos casos, o FMI entrou no País para ficar entre um a dois
anos, e acabou ficando dez ou mais anos sem conseguir atingir a totalidade dos objectivos de
estabilização definidos.
22
Secção baseada em Bird 1996, Killick 1995, Mosley, Harrigan and Toye (eds.) 1995, e Tarp 1993.
13
Quarto, os programas com o FMI passaram a constituir uma condição obrigatória para que o
País receptor possa negociar acordos concessionais com outras organizações multilaterais e com
os parceiros bilaterais. Portanto, todo o processo de ajuda à reabilitação económico e social dos
LDCs em crise passou a girar em torno de existir, ou não, um acordo com o FMI. Em outras
palavras, o FMI também se transformou no instrumento operacional os seus membros
dominantes 23 para a implementação de politicas e estratégias económicas e sociais nos LDCs.
No entanto, na sua essência, o modelo do FMI para os LDCs não difere do seu modelo geral
descrito anteriormente, assente na estabilização macroeconómica de curto prazo, onde a primazia
é dada ao ajustamento das variáveis monetárias sem consideração pelo seu impacto dinâmico na
capacidade económica real.
23
Como foi referido anteriormente, os Países membros do FMI pagam uma quota para a organização
que é uma função do seu PIB. O direito de voto dentro do FMI é estabelecido em função das quotas de
cada País. Portanto, os Países com economias maiores pagam mais quotas e têm mais votos. O FMI
tem mais de 150 membros. Se os votos fossem distribuídos equitativamente (quer dizer, se o FMI fosse
uma associação de membros com igual poder), cada membro teria 0.6 por cento dos votos. Dado que os
votos são distribuídos em função da riqueza do País, um pequeno grupo de Países da União Europeia,
mais os EUA e Japão controlam a maioria dos votos. Os EUA, por exemplo, controlam entre 17 e 20
por cento dos votos.
14
A secção anterior apresentou, sucintamente, o modelo do FMI, tendo argumento que este
modelo é fundamentalmente focado no ajustamento de curto prazo para gerir constrangimentos
macroeconómicos, e que este foco é sustentado por duas noções vitais. Primeiro, a curto prazo as
varáveis monetárias apenas afectam outras variáveis monetárias, e não afectam a, nem são
afectadas pela capacidade produtiva da economia. Portanto, o foco do ajustamento é o controle
da oferta monetária para controlar a inflação e travar a deterioração das reservas externas e da
conta corrente. Segundo, equilíbrio a longo prazo pressupõe equilíbrio em cada período
Esta secção discute e critica este modelo, seus pressupostos, características e implicações de
política, quer voltando a examinar os seus pressupostos, quer indicando alguns dos
desenvolvimentos na teoria económica que poderiam ser usados, mas não são, para a formulação
de abordagens mais realistas e dinâmicas.
24
Secção baseada em Harris 1997 e Fine 1997.
25
Veja Harris 1997 para uma discussão crítica mais completa deste tema. As identidades das contas
nacionais são resumidas na seguinte equação: I – S = M – X (onde I, S, M e X são investimento,
poupança, importações e exportações respectivamente). A separação entre investimento e poupança do
governo (g) e privada (p), permite focar a atenção do ajustamento (e dos constrangimentos
macroeconómicos) no défice público. Então:
Ip – Sp + Ig – Sg = M – X
Se o investimento do sector público aumentar, mantendo-se o resto fixo, surgirá um défice na balança
comercial (importações excederão exportações porque importações são uma função do rendimento
nacional, o qual aumentará por causa do investimento público; e exportações são autónomas, não sendo
influenciadas pelo aumento do investimento público). Se o sector público estiver em défice, o sector
privado terá que contrair o investimento e aumentar a poupança para evitar o défice na balança
comercial (isto prejudicará o crescimento económico); o haverá uma deterioração das reservas
externas. Assim, partindo desta identidade das contas nacionais, as medidas de estabilização são
claramente dirigidas a reduzir o défice público e o crédito à economia (prejudicando o mínimo possível
o sector privado), para corrigir o défice das contas externas.
15
dominante. Primeiro, estas identidades, desde que digam respeito a resultados alcançados, são
sempre mantidas. Estas identidades só se transformam em constrangimentos a partir do momento
em que são definidos pressupostos/limites acerca de, por exemplo, o défice da conta corrente ou
do orçamento público que podem ser financiados.
Segundo, estas identidades são definidas em termos do equilíbrio da procura agregada sem
qualquer consideração pelas condições da oferta. No entanto, para as economias mais atrasadas a
questão fundamental é como transformar as suas capacidades produtivas – por exemplo, como
criar uma indústria com maior produtividade e qualidade, diversificada e capaz de competir
internacionalmente, de gerar e atrair poupança doméstica e moeda externa e criar emprego.
Quarto, a adopção das identidades das contas nacionais como constrangimento central foca
a atenção do ajustamento e estabilização nas condições estáticas da economia, porque as
identidades das contas nacionais dizem respeito um período único. Mais importante, é a
compreensão dos processos dinâmicos de longo prazo que vão para além de um período único.
Por exemplo, o contributo do investimento do governo para o crescimento económico é
frequentemente marginalizado nos modelos de ajustamento e estabilização (quando não
considerado de todo negativo). Isto em parte acontece porque os modelos estão focados em
condições estáticas de curto prazo (onde a despesa do governo se reflecte em défice público,
défice da conta corrente ou restrições de crédito), sem qualquer consideração pelo longo prazo
(em que essa despesa se pode reflectir na adopção de novas tecnologias, em força de trabalho
mais qualificada, em serviços de apoio à produção e exportação mais eficientes, etc.), onde os
efeitos dinâmicos e sinergias se fazem sentir.
16
Este ponto chama a atenção para os mercados financeiros, no sentido em que a questão de
fundo não é apenas se os recursos necessários para grandes programas de investimento estão
disponíveis, mas a que preço (taxa de juro) esses recursos podem ser obtidos. Esta questão
levanta dois pontos críticos para o modelo do FMI. Primeiro, se, como Harris 1997 argumenta, o
preço das finanças é determinado pela taxas internacionais e pelo grau de confiança no mercado,
a questão que se coloca em termos de ajustamento é como afectar a confiança dos investidores de
tal modo que recursos financeiros sejam disponibilizados a preços consistentes com o objectivo
de promover crescimento económico com uma distribuição mais equitativa. Uma estratégia de
crescimento credível, mesmo que envolva endividamento a curto e médio prazos, pode promover
a redução do custo dos empréstimos porque a confiança na estratégia faz com que a oferta de
recursos financeiros aumente. Portanto, a questão central é como desenvolver essa estratégia de
crescimento credível. Segundo, efectivamente as variáveis monetárias (neste caso, crédito e a
taxa de juro) afectam a capacidade produtiva da economia, e são afectadas por ela, tanto a curto
como a longo prazos. Se isto for verdade, o argumento do modelo do FMI fica sem sustentação
teórica e empírica.
17
Fine (1997) argumenta que tanto o modelo tradicional como o “novo” modelo analítico do
FMI são dominados pela visão de curto prazo. Isto é patente em vários aspectos fundamentais.
Primeiro, formalmente, em ambos os modelos todo o ajustamento ocorre a curto prazo, como se
equilíbrio a longo prazo pressupusesse equilíbrio em cada período. Segundo, esta preocupação
com o ajustamento de curto prazo em cada período elimina a preocupação com os efeitos de
longo prazo das medidas de estabilização, simplesmente por via da eliminação da ideia de “longo
prazo” da análise. Terceiro, por causa da predominância do curto prazo, investimento,
crescimento, progresso tecnológico e despesa do governo tem efeitos desestabilizadores no
modelo. Portanto, o modelo assegura ou estabilidade sem crescimento, ou crescimento sem
estabilidade. Quarto, por causa das suas perspectivas pessimistas no que respeita às
possibilidades de desenvolvimento da capacidade produtiva e das exportações, derivadas da
visão de curto prazo, o modelo reforça, em vez de alterar, o processo de estabilização assente
26
Secção baseada em Fine 1997, Agenor and Montiel 1996, Mosley, Harrigan and Toye (eds.) 1995,
Tarp 1993, Khan 1987 e Khan, Montiel and Haque 1990.
27
Veja Khan 1987, Khan and Montiel 1989 e 1990, e Khan, Montiel and Haque 1990. Para uma crítica
veja Polack 1991 e 1994, e Fine 1997.
28
O PFP é um documento aprovado pelo Governo receptor da ajuda, pelo FMI e pelo WB, no qual se
estabelecem: (i) a política económica do Governo; (ii) os compromissos do Fundo e do Banco em
termos de ajuda financeira e assistência técnica; e (iii) a programação dos condicionalismos, segundo a
qual a libertação de cada parcela dos fundos do FMI e do WB é condicionada pelo performance do
Governo na implementação de alvos de política económica seleccionados. Em regra, o PFP é focado
em três elementos centrais: alvos macroeconómicos (crédito à economia, défice público e reservas
externas); privatização; e liberalização e desregulamentação. Outras actividades podem, pontualmente,
ser incluídas (como a construção de redes de acção social, a reforma dos sector público, etc.), mas o
foco central raramente varia.
18
Por sua vez, o PFP é geralmente criticado em quatro aspectos centrais 29 . Primeiro, os alvos,
metas e prazos definidos são, geralmente, impossíveis de atingir, porque o FMI/WB tendem a
subestimar factores institucionais associados com a implementação, e a sobrestimar a eficiência
de mediadas de ajustamento indirecto através do mecanismo dos preços. Portanto, à partida o
PFP é quase impossível de implementar. Segundo, os condicionalismos conjuntos impostos pelo
FMI/WB são demasiado fortes e rígidos, e têm implicações políticas que vão muito além dos
objectivos iniciais de estabilização e ajustamento económico. Isto torna os programas demasiado
complexos e difíceis de gerir, e cria dificuldades adicionais para a formação de consensos.
A crítica aos modelos tradicional e “novo” do FMI forçou os autores do modelo conjunto
FMI/WB (Khan, Montiel and Haque 1990:178) a reconhecer que (tradução livre):
29
Mosley Harrigan and Toye (eds.) 1995, Killick 1995 e Tarp 1993.
30
Veja Bird 1996, Mosley, Harrigan and Toye (eds.) 1995, Killick 1995 e Tarp 1993 para um
discussão geral do problema. Para a discussão do mesmo problema no contexto da recente crise
financeira do Este e Sudeste Asiáticos, e uma crítica ao papel desempenhado pelo FMI/WB no
tratamento da crise, veja edição especial do World Development 1998, Vol 26 nº 8, Chang, Park and
Yoo 1998, Wade and Veneroso 1998 e Yellen 1998.
19
Num outro artigo, Khan and Montiel (1990:191), afirmam que (tradução livre):
central não é se a estratégia de desenvolvimento pode ser financiada ou não, mas que estratégia
pode mobilizar os recursos necessários. A disponibilidade de recursos financeiros não é,
portanto, um constrangimento de recursos reais, mas um problema de como atrair o
financiamento.
Num artigo em 1995, Rodrick demonstra que, e formaliza o processo através do qual é
possível manter altos níveis de investimento no sector industrial com recurso a empréstimos
externos, se o investimento for aplicado com eficiência em projectos que permitam gerar e/ou
poupar moeda externa, como no caso de Taiwan e Coreia do Sul. Portanto, estabilidade
económica não é incompatível com crescimento da oferta monetária e do fluxo de recursos
externos, desde que o investimento seja eficiente. Por isso, o foco analítico de Rodrick é posto
nas condições para aumentar a eficiência do investimento, em vez de, como no modelo do FMI,
na contracção da procura agregada.
Consistente com a análise de Harris e de Rodrick é a análise de Akyuz and Gore (1996) e
Akyuz and Kotte (1991), que discutem a relação dinâmica entre a rentabilidade dos processos
produtivos e a capacidade de investimento, em especial no caso dos processos de industrialização
no Este Asiático. De novo, é argumentado que a disponibilização selectiva de financiamento a
baixo custo orientado para alvos de eficiência concretos, permite acelerar o processo através do
qual as empresas se tornam eficientes e a sua rentabilidade aumenta. Isto, por seu turno, aumenta
a disponibilidade de recursos para financiamento a baixo custo, quer por causa do incremento dos
lucros das empresas, quer porque a eficiência das políticas industriais e a rentabilidade das
empresas aumenta a confiança dos mercados financeiros na estratégia de crescimento e a sua
disponibilidade para fornecer financiamento a baixo custo.
21
A pesquisa do próprio staff do FMI produz resultados que não são aproveitados para a
revisão do modelo da instituição. Por exemplo, Corden (1980) mostra a ligação existente entre
políticas e performance macroeconómicos e políticas e performance da capacidade produtiva da
economia. Em particular, Corden analisa como é que as medidas macroeconómicas afectam os
diferentes sectores e indústrias de forma diferenciada, e como é que políticas industriais
selectivas podem afectar o performance macroeconómico num contexto de rápido crescimento
industrial. Embora no fim acabe por desaconselhar o uso de políticas industriais selectivas (e,
aliás, apresente uma análise bastante limitada da natureza e objectivos da política industrial), a
análise geral de Corden levanta muitos problemas relativamente à adequação do modelo e
programas do FMI à problemática do desenvolvimento económico, em particular questionando a
validade da abordagem de curto prazo desenquadrada da sua relação com o longo prazo e com o
desenvolvimento da capacidade produtiva da economia.
Dado que o progresso tecnológico, nestes modelos, é exógeno, embora importante, qualquer
crescimento num só factor de produção (capital ou trabalho) resulta em retornos decrescentes.
Quer dizer, dada a tecnologia existente, o acréscimo de uma nova máquina, mantendo a força de
trabalho constante, ou de uma nova unidade de trabalho, mantendo capital constante, resulta num
crescimento menos que proporcional no rendimento, pois a nova unidade de factor de produção
terá menor rendimento, embora um custo igual, que as já existentes.
Dado que o crescimento da força de trabalho, em pleno emprego, é condicionado pela taxa
de crescimento da população, também há um limite físico ao crescimento do capital (imposto
pela taxa de crescimento da população). Nestas condições, a curto prazo qualquer acréscimo ao
stock de capital resultará num crescimento menos que proporcional do rendimento, por causa de
duas razões. Primeiro, a unidade extra de capital produzirá menos que as restantes na ausência de
uma correspondente unidade extra de trabalho e de transformação tecnológica. Segundo, o
capital é apenas um dos factores que afecta a produção.
Portanto, a curto prazo o aumento do investimento para além do ponto de equilíbrio entre
capital e trabalho resultará em excessiva oferta monetária, inflação e deterioração da conta
corrente porque o rendimento nacional crescerá menos que o investimento. Com base neste
modelo o FMI pode argumentar que a curto prazo as variáveis monetárias só afectam e são
afectadas por variáveis monetárias, e pode, por isso, excluir do seu modelo de estabilização a
análise das condições de produção, bem como o impacto da estabilização de curto prazo na
estrutura e capacidade económicas a longo prazo.
31
Veja Solow 1957 e 1952, Cobb and Douglas 1928.
23
Há uma importante excepção a esta regra. Modelos de crescimento com oferta ilimitada de
força de trabalho foram desenvolvidos, na década de 50, para as economias subdesenvolvidas32 .
O pressuposto básico destes modelos é que as economias subdesenvolvidas têm uma grande
quantidade de força de trabalho no sector tradicional, desempregada ou sub-empregada. Nestas
condições, investimento que utilize força de trabalho intensivamente não será limitado pela taxa
de crescimento da população, mas pela capacidade de libertar e absorver a ilimitada força de
trabalho não empregada no sector moderno. Assim sendo, estes modelos previam que
investimento em economias subdesenvolvidas teria retornos suficientemente altos 33 para atrair
crescentes fluxos de capital até que a reserva ilimitada de força de trabalho se esgote. Estas
previsões constituem a base para os modelos que defendem o uso intensivo de força de trabalho
pouco qualificada em economias atrasadas, e que proclamam que por essa via (especialização em
actividades intensivas em trabalho pouco qualificado) as economias atrasadas eventualmente
atingirão a estrutura e grau de competitividade das economias avançadas, pois gradualmente a
força de trabalho ficará mais escassa e será substituída por capital.
Tais pressupostos são rebatidos pelas novas teorias e modelos de crescimento económico,
que, portanto, também rejeitam as conclusões de política económica associadas com os modelos
tradicionais de crescimento 34 . Os novos modelos são vulgarmente conhecidos como modelos
endógenos de crescimento económico porque transformam o que é residual e exógeno nos
modelos tradicionais (a eficiência dos factores, ou progresso tecnológico), em factor endógeno.
Isto quer dizer que nos novos modelos, a compreensão do processo que explica a transformação
tecnológica é fundamental para a determinação do crescimento económico, e os modelos
endógenos de crescimento têm em vista precisamente afectar o progresso tecnológico.
32
Veja Lewis 1954 e 1958.
33
Os retornos altos seriam causados por dois motivos interligados: as economias subdesenvolvidas
carecem de capital e têm excesso de força de trabalho. Portanto, incrementos ao stock de capital terão
altos retornos até se estabelecer o equilíbrio entre capital e trabalho.
34
Para uma pequena amostra da literatura sobre modelos endógenos de crescimento, veja por exemplo
Barro and Sala-i-Martin 1995, Bayoumi, Coe and Helpman 1996, Ben-David and Loewy 1996, Coe
and Helpman 1993, Eaton and Kortum 1995, Lucas 1990 e 1988, Romer 1990, 1987 e 1986, entre
muitos outros.
24
35
Veja, por exemplo, de la Fuente 1995, Solow 1957 e 1962.
36
A relação entre os modelos endógenos de crescimento e o estudo da economia do progresso
tecnológico e complexa. Por um lado, este estudo contribuiu para o desenvolvimento dos modelos. Por
outro, o surgimento destes modelos, que enfatizam o papel do progresso tecnológico na determinação
do crescimento económico, contribuiu par o desenvolvimento do estudo sobre a economia do progresso
tecnológico.
25
etc. – e como é que esse investimento beneficia a estrutura produtiva da economia. Portanto, os
novos modelos estão mais preocupados com a transformação das capacidades produtivas do que
simplesmente com o acréscimo de capacidades produtivas do mesmo tipo.
Há três outros contributos fundamentais dos novos modelos de crescimento para a teoria
económica, que modificam os pressupostos em que o programas ortodoxos de estabilização e
ajustamento assentam. Primeiro, os novos modelos permitem explicar os fluxos de capitais na
economia Mundial em função da eficiência da capacidade produtiva de cada economia. Como foi
analisado anteriormente, os modelos ortodoxos assumem que economias subdesenvolvidas têm o
potencial de atrair mais capital do que as economias mais desenvolvidas, porque podem
assegurar rendimentos de capital mais altos devido à escassez relativa de capital e abundância de
força de trabalho que as caracteriza. Empiricamente, este pressuposto não se concretiza, pois por
um lado economias mais desenvolvidas recebem muito mais capital por trabalhador do que as
subdesenvolvidas, e por outro lado o capital que se desloca para as economias subdesenvolvidas
acaba concentrado num número reduzido de Países. As teorias ortodoxas explicam esta
divergência entre teoria e prática com as imperfeições de mercado e instabilidade económica
criadas pela intervenção do Estado, e argumentam que a estabilização macroeconómica e a
liberalização dos mercados aumentarão os fluxos de capitais. No entanto, os novos modelos de
crescimento argumentam, com fundamentação empírica e teórica, que os fluxos de capital estão
26
associados com a qualidade do força de trabalho, das infra-estruturas, dos serviços de apoio à
produção e dos sistemas de investigação e inovação37 . Portanto, uma estratégia credível de
crescimento parece ser a via mais propícia para atrair e criar novos capitais e capacidades.
37
Por exemplo, de la Fuente 1995, Lucas 1994, 1990 e 1988, Romer 1986, Huang and Xu 1999.
38
Veja, por exemplo, Boon 1982, Eaton and Kortum 1993, Giovannetti and Samiel 1996, Greenaway
1991, Grossman and Helpman 1995 and 1990a e b, Stewart 1991 e 1984, Thomas and Wilkins (eds.)
1997, and Wangwe 1994.
27
Além disso, a experimentação de novos processos e produtos requer recursos financeiros, infra-
estruturas tecnológicas e mercados a uma escala que só grandes empresas, ou associações de
empresas, podem assegurar. Segundo, a continuação do esforço de inovação requer que as
empresas inovadoras apropriem rendas, pelo menos temporariamente – portanto, a manutenção
de condições não competitivas, pelo menos temporárias, é necessário, se bem que não suficiente,
para manter os processos dinâmicos de inovação e progresso tecnológico. Neste contexto,
competição imperfeita pode acelerar o crescimento e transformação económica. Terceiro, dado
que os activos produtivos são frequentemente específicos e os custos do investimento inicial
substanciais, as empresas têm que fazer face a elevados sunk-costs39 em caso de fracasso e
bancarrota. Neste caso, políticas industriais activas, dinâmicas (exemplo, promoção de novas
tecnologias) ou estáticas (exemplo, coordenação de investimento competitivo para evitar
excessiva competição) serão necessárias para manter os níveis desejados de investimento.
Quarto, processos contínuos de inovação geram diferenciação de produtos – portanto, mesmo
que a escala física das empresa não seja muito larga, cada uma pode representar um pequeno
monopólio controlando uma parte específica do mercado. Quinto, inovação contínua é
incompatível com informação perfeita – nem competidores, nem consumidores têm tanta
informação como o inovador, e mesmo este vai adquirindo a informação à medida em que
desenvolve e implementa a inovação. Neste caso, o detentor da informação tem óbvias vantagens
competitivas, mas a informação que o produtor detém também é incompleta e varia ao longo do
tempo. Sexto, dada a dinâmica do processo de inovação e progresso tecnológico, o diferentes
produtores operam com diferentes tecnologias e o que dominar as tecnologias mais eficientes e
apropriar as respectivas rendas adquire vantagens competitivas. Sétimo, o progresso tecnológico
pressupõe um processo de aprendizagem durante o qual os métodos de organização e gestão e o
controle da tecnologia vão sendo aperfeiçoados. A aprendizagem requer qualificações específicas
e contém um elemento tácito significativo (que só pode se transmitido e adquirido através da
experiência). Portanto, nem as empresas nascem eficientes, nem a aquisição de tecnologia é um
processo simples e automático.
39
Sunk-costs pode ser traduzido directamente para custos de afundamento, ou custos de fracasso. Este
problema emerge quando os activos produtivos são específicos para a actividade para a qual foram
criados, e portanto não podem ser facilmente transferidos de uma actividade para outra diferente. Se a
actividade original fracassa, o investidor fica com activos produtivos que não têm utilidade. Daí o
nome de custos de afundamento. Se a perspectiva de sunk-costs (derivados da especificidade dos
activos) for associada a altos custos do investimento inicial (economias de escala), as empresas têm o
incentivo para não investir por causa do risco e incerteza, a não ser que sejam criados mercados não
competitivos em que possam apropriar rendas.
28
A teoria neoclássica pura, que informa o modelo do FMI, não reconhece a existência e o
papel das instituições no processo económico. Na sua versão mais relaxada, o modelo
neoclássico reconhece que instituições são importantes para assegurar direitos de propriedade, a
estabilidade da oferta monetária e o cumprimento dos direitos contractuais. Estas atribuições das
instituições são respeitadas pelo modelo do FMI. Os programas de estabilização e ajustamento
são, ainda, focados na remoção de impedimentos para o desenvolvimento do sector privado e da
economia de mercado, geralmente criados pelo Estado. Um século de debate sobre instituições e
desenvolvimento económico é simplesmente posto de lado pelo modelo do FMI, tal como se esse
debate nunca tivesse existido.
40
Secção baseada em Hodgson 1998, Khan 1995, Nabli and Nugent 1989 e Stein 1994. Dada a
variedade de instituições que formam parte deste debate, esta secção apenas discute algumas das muitas
instituições debatidas nos estudos mencionados.
29
41
Veja, também, Fine 1997 e Harris 1997 para um argumento dentro das mesmas linhas.
30
nem os agentes nem os mercados em discussão. A noção de sector privado implícita no modelo é
uma de um conjunto homogéneo de indivíduos independentes que tomam decisões racionais que
lhes permitem maximizar lucros ou utilidade. Portanto, o modelo é incapaz de entender a
diferença entre um pequeno camponês sem acesso a crédito, uma empresa doméstica grande que
financia o seu investimento a partir dos lucros, depreciação acelerada ou em associação com um
banco, e uma empresa multinacional que persegue estratégias internacionais de investimento que
não são, ou são pouco, influenciadas por políticas fiscais e monetárias de Países específicos. Do
mesmo modo, o modelo não consegue incorporar a operação e o papel dos mercados informais
financeiros, de trabalho e de bens e serviços, que são vitais em tantos LDCs.
A secção anterior analisou criticamente o modelo do FMI a partir dos seus próprios
pressupostos. A intenção foi a de demonstrar a fraqueza deste modelo como via para
estabilização e ajustamento. Foi argumentado que o modelo incorrectamente foca a sua análise
nos constrangimentos macroeconómicos; que esses “constrangimentos” não representam
limitações de recursos reais, mas, ao invés, são problemas de gestão financeira; e que o foco dos
processos de estabilização e ajustamento deve ser o desenvolvimento da capacidade produtiva
competitiva e inovadora da economia. Portanto, por seu próprio “mérito”, o modelo do FMI é
inadequado para abordar questões complexas de desenvolvimento. Esta conclusão é
independente do facto de as políticas económicas serem elaboradas em Washington ou na capital
de qualquer LDC; ou de serem elaboradas por quadros nacionais ou peritos do FMI. Esta
conclusão resulta da crítica aos pressupostos e operação do modelo, independentemente de quem
o formula ou como é que ele é formulado.
Esta secção discute o outro grande problema associado com a intervenção do FMI nos
processos de estabilização e ajustamento económico nos LDCs: o uso de condicionalismos para
garantir o alcance dos objectivos do programa. Esta discussão tem a intenção de avaliar a
eficiência da modalidade de ajuda condicionada, independentemente do conteúdo e carácter dos
programas aos quais a ajuda é condicionada. A secção começa por apresentar o contexto e
conteúdo dos condicionalismos, para depois discutir os argumentos a favor e contra a ajuda
condicionada e fazer algumas conclusões.
31
No entanto, estes recursos não são gratuitos, pois envolvem dois tipos distintos de custos.
Primeiro, existem os custos financeiros directos, pois a dívida contraída com o FMI tem que ser
paga. Segundo, há os custos associados com o facto de esses recursos só serem disponibilizados
se o País implementar um programa económico definido ou aprovado pelo FMI. Este é o
problema do condicionalismo (isto é, a “ajuda” é concedida na condição de o País seguir um pré-
acordado programa económico).
Nestas circunstâncias, se o acordo com o FMI for interrompido, o País receptor fica, na
prática, impossibilitado de negociar novos empréstimos com os outros credores. Por isso, embora
os fundos disponibilizados pelo FMI sejam uma proporção relativamente pequena dos fluxos
externos para a economia, o condicionalismo do FMI é particularmente importante e dominante.
No entanto, dois reparos devem ser feitos a este argumento. Por um lado, a imposição de
condições pelos credores afecta o conjunto das políticas económicas e sociais dos LDCs, o que é
um exercício profundamente anti-democrático na medida em que o controle da actuação do
executivo e do erário público nos LDCs sai das instituições democráticas internas e passa para os
executivos dos Países credores. Pode ser argumentado que muitos LDCs não têm instituições e
práticas democráticas, mas este argumento não é suficiente para fazer crer que o controle
exercido por executivos estrangeiros possa ser visto como uma alternativa mais democrática ao
controle exercido pelo executivo nacional. Na essência, este argumento estabelece
33
Segundo, é também argumentado que a ajuda condicionada impõe disciplina aos receptores,
que de outro modo poderiam desperdiçar ou apropriar para benefício individual os recursos
disponibilizados. Sendo condicionada a certos padrões de performance ou implementação de
certas políticas, a ajuda funciona como estímulo à eficiência. Independentemente dos “méritos”
deste argumento, três reparos críticos podem ser feitos. Por um lado, a eficiência deste
mecanismo depende da adequação das políticas económicas adoptadas aos problemas de
desenvolvimento dos LDCs (que os credores ainda não provaram ser capazes de atingir), e da
capacidade de controlar a sua implementação integral, o que levanta problemas de assimetria de
informação e da relação principal-agente43 . Por outro lado, este argumento contém um
pressuposto, pelo menos implícito, de que os credores, melhor do que os receptores da ajuda,
sabem o que é adequado e inadequado fazer. Para além de que os credores ainda não provaram
possuir esta “superioridade”, este pressuposto implica que os credores assumem que os
receptores da ajuda têm preferência para o desperdício e apropriação indevida de recursos. Este
pressuposto aplica-se a casos como Mobutu no Zaire, Marcos nas Filipinas, Somoza na
Nicarágua, Duvalier no Haiti, Suharto na Indonésia, mas não pode ser generalizado a todos os
LDCs. Além disso, não são poucos os casos de corrupção entre os Países credores, envolvendo
governantes e funcionários públicos e o mundo do grande negócio, como o provam crises
políticas recentes na Itália, França, Japão, Grã Bretanha e na Comissão Europeia, bem como as
acções dos grandes grupos de interesse que operam junto ao Congresso e Senado dos EUA.
Finalmente, a obsessão com os condicionalismos impostos pelos credores impede ambos,
credores e receptores da ajuda, de explorar diferentes alternativas, quiçá mais simples de gerir e
mais eficientes.
Terceiro, o FMI argumenta que economias em crise requerem não só novos fluxos de
recursos externos, mas também políticas económicas adequadas para a estabilização a
ajustamento estrutural a curto e longo prazos. Neste caso, as condições impostas pelo FMI,
discutida em secções anteriores, constituem essa políticas adequadas. O modelo do FMI já foi
criticado em secções anteriores. Como este artigo não considera que tal modelo seja uma
42
Veja, por exemplo, Mkandawire 1992, Wade 1998 e Wade and Veneroso 1998.
43
Veja, por exemplo, Sappington 1991 e Mosley 1988.
34
alternativa adequada, então este argumento do FMI para justificar o condicionalismo também
não é aceitável.
(i) Receptores da ajuda têm mais informação que os credores sobre a utilização
efectiva dos recursos, e aprendem rapidamente a lidar com os credores, o que gera
dificuldades adicionais de controle;
(ii) Países que adoptem as políticas impostas apenas porque esse é o preço que têm que
pagar para receberem a ajuda provavelmente não se empenharão na implementação
eficiente dessas políticas;
(iii) Credores que se tenham empenhado em apoiar Países específicos provavelmente
não retirarão o seu apoio se o País não cumprir todos os compromissos.
44
Veja, por exemplo, Wade 1998 e Wade and Veneroso 1998.
36
Embora este debate sobre a ajuda condicionada não esteja, de modo nenhum, terminado 46 ,
pelo menos identifica o conjunto de problemas e custos associados com o condicionalismo, e
aponta para os factores que influenciam o desenho das políticas e condições que são impostas
com a ajuda. Além disso, a discussão também aponta para o facto de que o conceito de
“eficiência” da ajuda não é neutro relativamente aos interesses sociais e económicos dos credores
45
Veja, por exemplo, Fine 1998, Fine and Rustomjee 1996, Sender and Smith 1986a e b.
46
Periodicamente novos modelos de canalização da ajuda são desenvolvidos, na maior parte apenas
envolvendo alterações cosméticas.
37
e doadores e dos grupos de interesse que directa ou indirectamente actuam através deles e/ou
beneficiam com a ajuda na sua forma condicionada. Portanto, a questão não é tanto se a ajuda
condicionada é boa ou má, mas se existe alguma hipótese de organizar a ajuda na escala actual
sem que fortes condicionalismos políticos e económicos sejam usados. É tão importante
dismistificar os motivos pelos quais a ajuda é fortemente condicionada como o é dismistificar a
utopia de que por acção de uma mão invisível qualquer os credores e doadores abandonarão, por
si próprios, o poder que a ajuda lhes dá.
CONCLUSÕES
A análise crítica do modelo do FMI mostrou que este e incapaz de articular o curto e longo
prazos, assume incorrectamente que equilíbrio a longo prazo pressupõe equilíbrio em todos os
períodos, separa as variáveis monetárias da capacidade produtiva real da economia, e considera,
incorrectamente, as identidades das contas nacionais como os constrangimentos
macroeconómicos fundamentais a enfrentar. Por isto, o modelo é focado no ajustamento de curto
prazo das variáveis monetárias (sem considerar a sua relação com a capacidade produtiva da
economia), e pouca atenção presta às condições da oferta. O FMI é igualmente criticado pela sua
incapacidade de usar desenvolvimentos na teoria económica para transformar a sua abordagem
às problemáticas do desenvolvimento económico.
Este artigo, pelo contexto específico que lhe deu origem, não visava a produção de
alternativas aos modelos e práticas do FMI. Mas a expectativa é que o debate crítico realizado
tenha contribuído para identificar pistas importantes que possam eventualmente conduzir à
produção de alternativas em diferentes condições económicas e políticas.
38
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