PARTE TERZA - BENI E RESPONSABILITÀ

Capitolo 5
Beni e patrimonio

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5.1 I beni pubblici
5.1.1 Note introduttive
Né la Costituzione né il codice civile contengono una definizione di bene pubblico, limitandosi a
suddividere i beni appartenenti alla pubblica amministrazione in tre categorie:
– beni demaniali (art. 822 c.c.);
– beni patrimoniali indisponibili (art. 826 c.c.);
– beni patrimoniali disponibili.
In luogo della classificazione formale di cui al codice civile la dottrina ha proposto un criterio
funzionale, che distingue i beni in base all’utilità pubblica che essi soddisfano e che ne giustifica al-
tresì la gestione ad opera dei medesimi organi; si differenzia tra beni riservati, ovvero di necessaria
appartenenza dell’amministrazione e strettamente connessi all’esplicazione del servizio pubblico, e
beni destinati, ovvero beni diversi dai primi ma nondimeno concretamente adibiti all’uso pubblico
con o senza un formale atto di destinazione.

5.1.2 I beni demaniali

Appartengono alla categoria dei beni demaniali i beni immobili e le universalità di beni mobili,
di proprietà dello Stato, delle Province o dei Comuni (art. 824 c.c.) elencati dall’art. 822 c.c. e quelli
che la legge assoggetta al regime del demanio pubblico; tale elencazione deve intendersi, secondo
la giurisprudenza, tassativa.
Tradizionalmente si distingue tra:
a) demanio necessario, costituito dai beni immobili di proprietà dello Stato ed eccezionalmente
delle Regioni (porti lacuali), che data la natura non possono che essere demaniali. In particola-
re, si discerne tra demanio marittimo, demanio idrico e demanio militare;
b) demanio eventuale (o accidentale), costituito dai beni immobili e dalle universalità di mobili
che acquisiscono carattere demaniale solo nel caso in cui diventino di proprietà di enti pubblici
territoriali. Ne fanno parte il demanio stradale, il demanio ferroviario, il demanio aeronautico,
gli acquedotti di proprietà degli enti pubblici territoriali, i laghi artificiali, le fontane in cui sboc-
cano gli acquedotti, i pozzi e cisterne di pubblico interesse, il demanio culturale. Ai sensi dell’art.
53, D.Lgs. n. 42/2004, fanno parte del demanio culturale i beni culturali appartenenti allo Sta-
to, alle regioni e agli altri enti pubblici territoriali che rientrino nelle tipologie di cui all’art. 822
c.c., cioè gli immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leg-
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Parte Terza - Beni e responsabilità

gi in materia, oltre alle raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche. Per
le cose di proprietà dei privati, l’assoggettamento alla disciplina dei beni culturali presuppone
un’apposita dichiarazione ad opera della P.A., la quale attesta un interesse culturale particolar-
mente rilevante. Con l’obiettivo di incentivare la tutela dei beni culturali, l’art. 7, D.L. 31 maggio
2014, n. 83, conv. in L. 29 luglio 2014, n. 106, ha previsto che con decreto del Ministro dei beni e
delle attività culturali e del turismo sia adottato, entro il 31 dicembre di ogni anno, il Piano stra-

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tegico «Grandi Progetti Beni culturali» che individua beni o siti di rilevante interesse culturale e
di rilevanza nazionale per i quali sia necessario e urgente realizzare interventi organici di tutela
e promozione culturale, anche a fini turistici. L’art. 10, D.Lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio), nel testo da ultimo modificato dall’art. 6, L. 12 ottobre 2017, n. 153 definisce i
beni culturali come le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti
pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche priva-
te senza fine di lucro, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentano
interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico.
La demanialità è un carattere che un bene acquisisce per il fatto giuridico della sua esistenza
(c.d. demanio naturale) o in forza di una legge che lo assoggetti al regime proprio del demanio
pubblico (c.d. demanio artificiale). Allorché un bene perde il carattere di demanialità si parla di sde-
manializzazione, che può essere espressa, in forza di un formale provvedimento di cessazione della
demanialità, o tacita, ravvisabile in presenza di atti e/o comportamenti univoci dell’amministrazio-
ne proprietaria, che mostri in modo inequivocabile la volontà di sottrarre il bene alla destinazione
all’uso pubblico e di rinunciare definitivamente al suo ripristino, mentre non può desumersi dalla
pura e semplice circostanza che il bene non sia più adibito, anche per lungo tempo, all’uso pubblico.
Il regime dei beni demaniali è molto rigoroso: essi non sono suscettibili di alienazione, né di
usucapione, né di espropriazione forzata (art. 823 c.c.); non possono formare oggetto di diritti a
favore di terzi se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano, né possono «essere
espropriati fino a quando non ne viene pronunciata la sdemanializzazione» (art. 4, comma 1, del
T.U. espropriazione, D.P.R. 327/2001). La P.A. ha la facoltà di procedere in via amministrativa per
tutelare la proprietà o il possesso di questi beni (c.d. autotutela esecutiva).
L’art. 119 Cost. riconosce ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni «un
proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato». Il D.L-
gs. 28 maggio 2010, n. 85, con cui è stato approvato il cd. «federalismo demaniale», ha, in parte,
modificato la disciplina dei beni demaniali. In base a questo, si attribuisce a Comuni, Province, Città
metropolitane e Regioni, a titolo oneroso, un proprio patrimonio, nel rispetto dei principi di territo-
rialità, sussidiarietà, adeguatezza, semplificazione, capacità finanziaria, valorizzazione ambientale
e correlazione con competenze e funzioni. Nello specifico, si prevede che lo Stato trasferirà beni
mobili e beni immobili, del demanio, del patrimonio indisponibile e di quello disponibile, espressa-
mente elencati nel decreto, che individua anche le tipologie di beni esclusi dal trasferimento.

5.1.3 I beni patrimoniali indisponibili

Sono beni patrimoniali indisponibili (art. 826 c.c.):
– il patrimonio forestale;
– il patrimonio minerario;
– il patrimonio archeologico;
– il patrimonio militare;
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Beni e patrimonio

– il patrimonio edilizio.
A differenza dei beni demaniali essi possono appartenere (tranne alcuni che la legge riserva allo
Stato o ad altri enti) a qualsiasi ente pubblico e non solo a enti territoriali.
La giurisprudenza considera meramente esemplificativa l’elencazione relativa ai beni indispo-
nibili, forte della clausola di chiusura di cui all’art. 826 c.c. che considera indisponibili «gli altri beni
destinati al pubblico servizio».

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Si distingue, pertanto, tra beni indisponibili destinati ad un pubblico servizio per natura, in
virtù delle loro caratteristiche oggettive e a prescindere da un atto di destinazione (foreste, mi-
niere, ecc.) e quelli che divengono indisponibili solo a seguito di un atto di destinazione, che può
consistere in una disposizione legislativa statale o regionale o in un provvedimento amministrativo.
A giudizio della dottrina e della giurisprudenza prevalenti, l’acquisizione del carattere della indispo-
nibilità necessita di un requisito soggettivo, ovvero l’acquisto in proprietà da parte dell’ente pubbli-
co, e di un requisito oggettivo, ovvero l’atto di destinazione cui segua la concreta utilizzazione per
pubblico servizio. Quanto detto vale sia per gli acquisti volontari che per quelli coattivi.
I beni che fanno parte del patrimonio indisponibile hanno una disciplina giuridica meno rigo-
rosa dei beni demaniali. Essi non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi
stabiliti dalle leggi che li riguardano (art. 828 c.c.). Il loro unico vincolo è quello di destinazione, con
la conseguenza che possono essere alienati (salvo rare eccezioni indicate dalla legge) purché se ne
mantenga la vocazione. Essi possono formare oggetto di diritti reali a favore di terzi, se ciò è compa-
tibile con la loro destinazione, sono inusucapibili e insuscettibili di espropriazione forzata, possono
essere tutelati in via amministrativa e possono essere espropriati per perseguire un interesse pub-
blico di rilievo superiore a quello soddisfatto con la precedente destinazione (art. 4, comma 2, del
citato T.U. in materia di espropriazione).

5.1.4 I beni patrimoniali disponibili

Si qualificano come beni patrimoniali disponibili i beni di proprietà di un ente pubblico, gene-
ralmente produttivi di un reddito, non riconducibili né alla categoria dei beni demaniali, né a quella
dei beni patrimoniali indisponibili.
Il loro regime è disciplinato dal diritto comune e, pertanto, non si differenziano dai beni c.d.
privati, ad eccezione della necessità di alienarli nelle forme del diritto pubblico (per pubblici incanti
o per asta pubblica o, entro certi limiti, con licitazione privata).
Sono beni alienabili e usucapibili, possono essere oggetto di diritti in favore di terzi e di espro-
priazione forzata, espropriabili per ragioni di pubblica utilità e suscettibili di tutela mediante gli
ordinari mezzi a presidio della proprietà e del possesso. È invece esclusa l’autotutela in via ammi-
nistrativa.

5.1.5 Utilizzazione dei beni pubblici

I beni pubblici possono essere distinti in base ai soggetti ammessi ad utilizzarli:
– beni di uso esclusivo da parte della P.A. (es. zone militari);
– beni fruibili in modo generale da parte di qualsiasi individuo (es. spiagge). In alcuni casi l’uso
generale può essere subordinato al pagamento di diritti e tasse;
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– beni riservati dalla legge o da atto amministrativo all’uso particolare da parte di determinati
soggetti pubblici o privati.
I beni demaniali possono essere oggetto di diritti in favore di terzi solo nei modi e nei limiti sta-
biliti dalle norme di diritto pubblico: la relativa utilizzazione da parte della collettività deve essere
ricondotta ad un uso generale, se riconosciuto a tutti i cittadini, ovvero speciale.
L’uso dei beni del demanio o del patrimonio indisponibile da parte dei soggetti privati avvie-

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ne mediante una concessione-contratto, la quale risulta dalla convergenza di un atto autoritativo
(concessione) e di una convenzione con natura privatistica integrativa del contenuto di quella.
Differentemente, l’atto con cui un bene appartenente al patrimonio disponibile è concesso in
godimento ad un privato è un contratto di locazione, essendo tale bene soggetto al regime priva-
tistico.

5.1.5.1 La concessione di beni pubblici

Il beneficiario della concessione è titolare nei confronti dei terzi di un diritto di esclusione
all’utilizzazione del bene, che può essere tutelato sia con i mezzi e le azioni proprie del diritto co-
mune sia con i poteri di autotutela esecutiva. Ciò avviene perché la concessione si connota per il
trasferimento da un ente pubblico ad un soggetto privato di poteri pubblici, compresa la possibilità
di adottare atti unilaterali a carattere autoritativo.
Diversamente, verso la P.A. concedente il concessionario è titolare di un interesse legittimo al
rispetto delle norme di legge nel caso in cui la P.A. voglia incidere sul rapporto concessorio median-
te l’esercizio di poteri autoritativi.
La scelta del concessionario avviene mediante procedura di evidenza pubblica volta a seleziona-
re il concessionario più affidabile per interesse pubblico.
Ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., le controversie sono devolute alla giurisdizione
esclusiva del G.A., che, quindi, può conoscere anche delle controversie attinenti alla fase esecutiva
del contratto. Mentre non rientrano in siffatta giurisdizione le «controversie concernenti indennità,
canoni e altri corrispettivi», che sono devolute alla giurisdizione del G.O.

5.1.6 I diritti reali pubblici su beni altrui

La P.A. può essere proprietaria dei beni ed anche titolare di diritti reali su beni altrui, i quali
possono essere costituiti per l’utilità di un bene demaniale o per il conseguimento di fini di pubblico
interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni demaniali ovvero per l’utilità di un bene patri-
moniale indisponibile o disponibile. Nel primo caso, si parla di diritti demaniali su beni altrui, i quali,
ai sensi dell’art. 825 c.c., sono sottoposti allo stesso regime giuridico dei beni demaniali; nell’altro
caso, si parla di diritti patrimoniali su beni altrui, i quali seguono la natura dei beni cui si riferiscono
e sono, così, indisponibili o disponibili.
L’acquisto di tali diritti può avvenire in base alla legge, a fatti o atti di diritto comune (come, ad
esempio, l’occupazione, l’usucapione ecc.) ovvero a fatti o atti di diritto pubblico (come, ad esem-
pio, la requisizione).
Tra le principali categorie di diritti pubblici in re aliena abbiamo:
– le servitù prediali pubbliche, connotate dalla sussistenza di un rapporto funzionale fra un determinato bene ed un al-
tro facente capo alla P.A. Sono servitù coattive, imposte dalla legge, per la cui costituzione, in mancanza di contratto, è
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Beni e patrimonio
necessaria una sentenza del giudice ovvero un provvedimento amministrativo. Si prevede anche la corresponsione di
un indennizzo a favore del privato proprietario del bene su cui va a gravare la servitù;
– i diritti di uso pubblico, i quali gravano su fondi privati per il conseguimento di finalità di pubblico interesse; differisco-
no dalle servitù prediali perché in essi manca il rapporto fra i fondi, essendo costituiti a vantaggio della collettività. Ri-
entrano fra i diritti di uso pubblico le strade vicinali (di proprietà privata, ma sottoposte al pubblico transito) e gli usi ci-
vici (utilizzazione di fondi da parte di una determinata comunità per diversi scopi).

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5.1.7 La tutela dei beni pubblici
Ai sensi dell’art. 823 c.c., spetta all’autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte
del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi
ordinari a difesa della proprietà e del possesso regolati dal codice.
L’autotutela esercitabile dalla P.A. può essere sia di tipo decisorio (nel caso in cui si sostanzi in
provvedimenti e determinazioni amministrative) ovvero di tipo esecutivo di decisioni amministra-
tive relative a beni pubblici.
Tale potere non opera rispetto ai beni pubblici disponibili, la cui tutela deve avvenire in sede
giurisdizionale, dinanzi al G.O.

5.1.8 I beni privati di interesse pubblico

I beni di interesse pubblico sono beni, di proprietà pubblica o privata, che soddisfano diretta-
mente ed istituzionalmente un interesse pubblico. In particolare, rientrano in tale categoria: le au-
tostrade; le strade ferrate costruite e gestite da privati in regime di concessione; le strade vicinali
e i beni culturali di proprietà privata.
Caratteristica principale dei beni culturali di proprietà privata è la presenza di vincoli confor-
mativi, che ne rendono lo statuto funzionale al perseguimento del prevalente interesse pubblico.
Questi vincoli possono prevedere: l’inalienabilità del bene; per i beni culturali, l’obbligo di previa
autorizzazione governativa al compimento di lavori di restauro o ristrutturazione; l’imposizione in
capo al proprietario di obblighi di non fare diretti a garantire l’ottimale fruizione del bene da parte
della collettività.
Secondo la giurisprudenza, il sacrificio imposto alla proprietà privata deve essere proporzionale alle esigenze di tutela
verificate mediante gli accertamenti preliminari e non eccessivamente gravoso. In base ad una parte della dottrina e della
giurisprudenza, alcuni comportamenti imposti al privato titolare di beni culturali possono essere fatti rientrare nella catego-
ria concettuale della gestione. Nella disciplina dei beni culturali si ha una sovrapposizione fra bene immateriale pubblico ed
il bene materiale di proprietà del privato. Questi beni sono concessi in gestione agli stessi privati proprietari. Anche l’aliena-
zione dei beni culturali che appartengono a soggetti pubblici diversi da Stato, Regioni e altri enti pubblici territoriali, a per-
sone giuridiche private senza fine di lucro, è subordinata a previa autorizzazione del Ministero.

5.1.9 I domini collettivi e i beni collettivi

In base a quanto stabilito dalla L. 20 novembre 2017, n. 168, la Repubblica tutela e valorizza
i beni di collettivo godimento. I beni di proprietà collettiva e i beni gravati da diritto di uso sono
amministrati dagli enti esponenziali delle collettività titolari. In mancanza di tali enti i predetti beni
sono gestiti dai comuni con amministrazione separata. Costituiscono il patrimonio antico dell’ente
collettivo, detto anche patrimonio civico o demanio civico.
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5.1.10 Mappatura e trasparenza dei regimi concessori di beni pubblici

Ricordiamo che con D.Lgs. 26 luglio 2023, n. 106 è stata data attuazione alla delega di cui all’ar-
ticolo 2 della legge 5 agosto 2022, n. 118, per la mappatura e la trasparenza dei regimi concessori
di beni pubblici.
A tal fine viene costituito presso il Ministero dell’economia e delle finanze il sistema informa-

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tivo di rilevazione delle concessioni di beni pubblici (SICONBEP) con l’intento di promuovere la
massima pubblicità e trasparenza, anche in forma sintetica, dei principali dati e delle informazioni
relativi alle concessioni di beni pubblici.
L’alimentazione del sistema informativo avviene con l’acquisizione delle informazioni detenute
dalle amministrazioni pubbliche che abbiano la proprietà ovvero la gestione del bene oggetto della
concessione, che siano o meno organizzate in banche dati, garantendo il coordinamento e tramite
l’interoperabilità con gli altri sistemi informativi esistenti in materia di concessione di beni pubblici.
L’obbligo di comunicazione – che avviene esclusivamente per via telematica – si intende assolto nel
caso in cui i dati siano stati inseriti nei sistemi informativi gestiti dai soggetti di cui sopra, a condi-
zione che tali sistemi:
a) siano conformi alle linee guida ministeriali;
b) siano interoperabili con il sistema informativo.
La rilevazione comprende tutti i beni appartenenti al demanio e al patrimonio indisponibile di
cui agli articoli da 822 a 830 del codice civile che formano oggetto di atti, contratti e convenzioni
comportanti l’attribuzione a soggetti privati o pubblici dell’utilizzo in via esclusiva di tali beni.
Il sistema informativo è alimentato con le seguenti informazioni minime, per quanto compatibili
con lo specifico regime concessorio:
a) la natura del bene oggetto di concessione,
b) l’ente proprietario e, se diverso, l’ente gestore;
c) le generalità del concessionario;
d) la modalità di assegnazione della concessione;
e) l’identificativo dell’atto, del contratto ovvero della convenzione che regola la concessione;
f) la durata della concessione;
g) i rinnovi in favore del medesimo concessionario, di una società dallo stesso controllata o ad esso
collegata ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile;
h) l’entità del canone concessorio nonché ogni altro dato utile a verificare la proficuità dell’utilizzo
economico del bene in una prospettiva di tutela e valorizzazione del bene stesso nell’interesse
pubblico.
Le specifiche tecniche, le modalità e la tempistica per l’invio dei dati al SICONBEP da parte dei
soggetti pubblici detentori sono definite dal Ministero dell’economia e delle finanze attraverso li-
nee guida, adottate sentita la Conferenza unificata e pubblicate sul proprio sito internet istituziona-
le. Le linee guida individuano, in particolare, le categorie dei beni oggetto di rilevazione, distribuite
per classi omogenee, sulla base delle caratteristiche fisiche, giuridiche ed economiche di ciascun
bene, avendo riguardo alle esigenze di analisi economica del fenomeno, nonché i criteri standard
da utilizzare per la comunicazione dei dati, con riferimento alle nomenclature e ai sistemi di misu-
razione fisici ed economici.
Il Ministero dell’economia e delle finanze può promuovere la costituzione, anche in forma as-
sociata, di banche dati settoriali o locali, ove lo richiedano specifiche esigenze conoscitive che non
siano soddisfatte con i patrimoni informativi disponibili, al fine di alimentare il sistema informativo
di cui sopra.