Établissement public

Un établissement public est une personne morale de droit public financée

par des fonds publics et qui doit remplir une mission d'intérêt général.

Les établissements publics se distinguent des entreprises publiques qui

sont des personnes morales de droit privé à capitaux publics qui ne remplissent
pas nécessairement une mission d'intérêt général.

Le droit français accorde aux établissements publics une certaine

autonomie administrative et financière (contrairement à une administration
centrale de l'État par exemple) afin de remplir une mission d'intérêt général,
précisément définie.

Les domaines d'intervention des établissements publics sont variés, mais

la plupart remplissent une mission de nature économique ou sociale. Il peut
s'agir du domaine de la santé (Agence française de sécurité sanitaire par
exemple), de l'enseignement (universités, lycées), de la culture (musées), de
l'économie (Établissement public à caractère industriel et commercial).

Certains établissements ont un caractère unique, tandis que d'autres font partie
d'une catégorie d'établissements de même statut, soumis à une législation
commune : ainsi les universités françaises appartiennent malgré leurs
différences à une catégorie définie par un corpus de textes de loi, décrets ou
directives ; tandis que le musée du Louvre ou le musée d'Orsay sont définis par
des textes similaires comme ayant un caractère particulier.

Au-delà de la multiplicité des dénominations, des caractères généraux à tous les

établissements publics peuvent être dégagés. Si les normes auxquelles sont
soumis les établissements publics varient beaucoup de l'un à l'autre, la
jurisprudence et la doctrine dégagent deux types principaux d'établissements
publics : les établissements publics à caractère administratif (EPA) et les
établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC).

Cependant, certains établissements publics exercent conjointement des missions

de service public à caractère administratif et des missions de service public à
caractère industriel et commercial.

Sommaire

 1 Personnalité morale de droit public

 2 Principes de rattachement et de spécialité
 o 2.1 Principe de rattachement
o 2.2 Principe de spécialité
 3 Vie des établissements publics
o 3.1 Création, statut, évolution, suppression
o 3.2 Fonctionnement et contrôle
 4 Nombre d'établissements et effectif
 5 Distinction entre établissements publics
o 5.1 Principale distinction : EPA et EPIC
o 5.2 Types d'établissements publics
 6 Notes et références
 7 Voir aussi
o 7.1 Bibliographie
o 7.2 Articles connexes

Personnalité morale de droit public

Les établissements publics, même ceux à caractère industriel et commercial,

sont des personnes morales de droit public. Ils peuvent donc exercer certains
droits réservés à la puissance publique, comme :

 être propriétaire de biens du domaine public ;

 exercer le droit d'expropriation ;
 être investis de pouvoir de police administrative ;
 bénéficier du privilège du préalable.

2. Principes de rattachement et de spécialité

2.1. Principe de rattachement

Chaque établissement public est en principe rattaché à une administration qui le

contrôle. Il existe ainsi des établissements publics nationaux rattachés à l'État et
des établissements publics locaux rattachés à une commune, un groupement de
communes, un département, une région ou une collectivité d'outre-mer. Mais
l'identité de l'administration de rattachement ne détermine pas la zone
géographique d'action de l'établissement public. Ainsi un établissement public
local peut avoir un champ d'action à l'échelle nationale, voire internationale, au
moins indirectement.

Ce principe de rattachement est toutefois atténué dans la mesure où certains

établissements publics ont un rôle de coopération entre plusieurs collectivités :
c'est typiquement le cas des établissements publics de coopération
intercommunale ou du Centre national et des centres de gestion de la fonction
publique territoriale.
Principe de spécialité

Contrairement à l'État ou aux collectivités locales qui ont un domaine de

compétence générale sans limitation expresse, les établissements publics ont des
compétences d'attribution qui sont fixées par une énumération limitative. Ainsi
l'ENA ne saurait intervenir sur l'évolution de la carrière d'un ancien élève par un
recours contentieux, sa fonction se limitant à la formation de fonctionnaires 1.

De plus, la jurisprudence interprète souvent avec souplesse le principe de

spécialité. Par exemple, un arrêt du 7 juillet 1994 admet une « certaine marge
légale de diversification » pour EDF et GDF2.

Vie des établissements publics

Création, statut, évolution, suppression

En vertu de l'article 34 de la Constitution, seule une loi peut créer un nouveau

type d'établissement public. Les établissements publics eux-mêmes sont
généralement créés par décret pour les établissements nationaux et par
délibération de la collectivité dont ils relèvent pour les établissements locaux,
mais les lois prévoient parfois des règles différentes.

Les établissements publics sont créés :

 soit de toutes pièces, éventuellement en donnant une autonomie à un

service autrefois réalisé en régie directe (ex. la Monnaie de Paris) ;
 soit par transformation d'un autre établissement public (Office national de
l'eau et des milieux aquatiques) ou d'une personne morale de droit privé
(association le plus souvent ; ex. Académie des technologies) ou public
(groupement d'intérêt public, par exemple Agence nationale de la
recherche) ;
 soit par fusion entre deux ou plusieurs établissements publics ;
 soit par scission d'un autre établissement public (Réseau ferré de France).

Tout établissement public a un statut qui fixe ses attributions et les modalités de
son fonctionnement. Celui des établissements publics nationaux à caractère
unique est fixé par décret, celui des établissements publics faisant partie d'une
série est préparé par l'établissement lui-même dans le respect de dispositions
législatives ou réglementaires générales et approuvé ensuite par l'autorité. Le
statut des établissements publics locaux est fixé par délibération de la
collectivité de rattachement3.
Les établissements publics peuvent être dissous si l'objet pour lequel ils avaient
été créés n'a plus lieu d'être ou si le service est repris en régie directe ou concédé
au secteur privé. La loi de séparation des Églises et de l'État en 1905 a entraîné
la dissolution de centaines d'établissements publics du culte. Les établissements
publics peuvent également fusionner. Une loi peut aussi prononcer la
privatisation d'un établissement public et sa transformation en société anonyme
(ex. LE TRANSPORT ET PORT EN RDC).

Fonctionnement et contrôle

a. fonctionnement

L'administration d'un établissement public est généralement confiée

conjointement à deux organes :

 une assemblée délibérante (appelée le plus souvent conseil

d'administration) fixe les grandes orientations ;
 une personne est chargée de l'administration au quotidien : selon les cas,
c'est le président du conseil d'administration ou un directeur ou directeur
général ne faisant pas partie, sauf à titre consultatif, de l'assemblée
délibérante.

Toutefois, certains établissements publics disposent d'un directoire et d'un

conseil de surveillance, comme le fonds de réserve pour les retraites ou les
grands ports maritimes.

b. le contrôle

Les établissements publics sont tous soumis au contrôle d'autres personnes

publiques. La loi et les statuts en précisent les modalités. Trois cas sont
possibles :

 soit l'autorité de contrôle exerce un contrôle de légalité ;

 soit l'établissement est soumis à un pouvoir de tutelle administrative (on
parle d'« autorité de tutelle ») ;
 soit l'établissement connaît à la fois le contrôle de légalité et la tutelle
administrative, mais exercée par des autorités distinctes.

Nombre d'établissements et effectif]

Ces dernières années le nombre d'établissement public a fortement augmenté.

Un rapport de l'Inspection générale des Finances 4 a recensé en 2010 près de
1244 agences publiques en France, dont près de 700 organismes divers
d'administration centrale (ODAC, sous tutelle d'un ministère), 42 autorités
administratives indépendantes, des groupements d'intérêt public ainsi que 101
services à compétence nationale5, pour un effectif au 1er janvier 2012 de 442 830
agents publics et un budget annuel de plus de 50 milliards d'euros.

Distinction entre établissements publics

Principale distinction : EPA et EPIC

Au-delà des dénominations multiples énoncées par le législateur, la

jurisprudence et la doctrine ne distinguent toutefois que deux catégories
d'établissements publics :

 les établissements publics à caractère administratif] (EPA) ;

 les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC).

Bien que cette distinction cherche à épouser celle entre Service public
administratif (SPA) et Service public industriel et commercial (SPIC), le Conseil
d'État a de longue date noté que pareille distinction recouvrait mal la réalité des
établissements publics. On parlera notamment d'établissements publics à
« double visage » pour désigner certains organismes exerçant à la fois des
activités de SPA et de SPIC.

Globalement, les EPA sont soumis presque exclusivement au droit public, tandis
que les EPIC sont en grande partie régis par le droit privé. Cette distinction
entraîne les conséquences suivantes :

Établissements publics à Établissements publics à caractère

caractère administratif industriel et commercial
Fonctionnaires, agents sous Personnel de droit privé soumis au
Régime du
statut ou agents contractuels code du travail, fonctionnaires mis à
personnel
de droit public disposition (MAD) ou détachés.
Soumission à la comptabilité Utilisation des règles de la
Règles publique, élaboration d'un comptabilité privée, élaboration d'un
comptables budget et d'un compte état des prévisions de recettes et de
administratif dépenses et d'un compte de résultat
Application du code des En principe, libre choix des
Marchés
marchés publics fournisseurs et prestataires

Toutefois, en pratique, cette distinction est loin d'être absolue et connaît de

nombreuses exceptions. Le personnel de direction des EPIC est généralement
fonctionnaire, certains EPIC ont reçu de la loi le droit de recruter des
fonctionnaires, tandis que certains EPA6 emploient également des contractuels
de droit privé.
Des EPA peuvent avoir une comptabilité tenue selon le plan comptable
applicable aux entreprises7, mais certains EPIC munis d'un comptable public
peuvent être partiellement soumis au règlement général sur la comptabilité
publique. Certains EPA ont un état des prévisions de recettes et de dépenses au
lieu d'un budget.

Pour ce qui concerne les marchés, certains EPIC appliquent le code des marchés
publics.

Bien que les établissements publics à caractère industriel et commercial soient

proches des personnes morales de droit privé à bien des égards, ils bénéficient,
en tant que personne morale de droit public, de certains privilèges de droit
public.

Types d'établissements public

Le législateur a défini de nombreux types d'établissements publics :

 Établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) (qui font partie des

EPA) ;
 Établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) ;
 Établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel
(EPSCP) ;
 Établissements publics de coopération scientifique (EPCS) entre 2006 et
2013 ;
 Établissements publics de coopération culturelle (EPCC) ;
 Établissements publics de coopération environnementale (EPCE)8 ;
 Établissements publics économiques (chambres consulaires) ;
 Établissements publics de coopération intercommunale9 (EPCI) ;
 Établissements publics de santé (EPS) ;
 Établissements publics du culte10 ;
 Établissements publics sociaux ou médico-sociaux ;
 Offices public de l'habitat (OPH), qui succèdent aux OPAC et aux
OPHLM ;
 Caisse des écoles (établissements publics locaux) ;
 Services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) ;
 Centre communal d'action sociale (CCAS) rattaché à une commune ou à
un EPCI ;
 Établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France, créés
par la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de
l'État : Campus France, l'Institut français, France expertise internationale.