COURS DE DROIT BUDGETAIRE Professeur: Boutayeb ES- SEHAB

DEUXIEME PARTIE : LA PROCEDURE BUDGETAIRE ETATIQUE

Chapitre I: L’élaboration de la loi de finances

Section II/ L’adoption de la loi de finances

Semestre 3

Année universitaire 2020 -2021

Séance n° 6

Section II/ L’adoption de la loi de finances

 Selon l’article 75 de la Constitution, « le Parlement vote le projet de loi de finances,

déposé par priorité au bureau de la Chambre des représentants ».
 Conformément à cette disposition la loi organique relative à la loi de finances (LOF)
précise une nouvelle procédure d’examen et de vote du projet de loi de finances.
 L’adoption des projets de lois de finances est soumise à une procédure stricte,
prévue par les articles 49 et suivants de la LOF 130.13
 Cette procédure d’adoption présente des particularités par rapport à la
procédure législative ordinaire tant au niveau des délais de dépôt des projets de loi
de finances, que de la discussion budgétaire, de l’exercice du droit d’initiative ou de
la procédure de vote.

§1/ Le déroulement de la procédure de l’adoption de la loi de finances

A/ Le calendrier de la phase de l’adoption de la loi de finances

1/ Le dépôt du projet

 L’article 48 de la LOLF 130.13 prévoit que « Le projet de loi de finances de

l'année est déposé sur le bureau de la Chambre des représentants, au plus tard le 20
octobre de l'année budgétaire en cours ». L’expression « au plus tard » signifie que
le projet de loi de finances peut être transmis avant cette date ce qui, dans la
pratique, est généralement le cas.
 Ce délai s’applique également à certains documents budgétaires qui
accompagnent le projet de loi de finances
 (1) note de présentation de la loi de finances comportant des données
concernant les investissements du budget général ainsi que les impacts
financiers et économiques des dispositions fiscales et douanières proposées;

1
  (2) rapport économique et financier;
 (3) rapport sur les établissements et entreprises publics ;
 (4) rapport sur les services de l'Etat gérés de manière autonome;
 (5) rapport sur les comptes spéciaux du Trésor;
 (6) rapport sur les dépenses fiscales ;
 (7) rapport sur la dette publique;
 (8) rapport sur le budget axé sur les résultats tenant compte de l'aspect
genre;
 (9) rapport sur les ressources humaines ;
 (10) rapport sur la compensation ;
 (11) note sur les dépenses relatives aux charges communes ;
 (12) rapport sur le foncier public mobilisé pour l'investissement ;
 (13) note sur la répartition régionale de l'investissement.
 14)Le projet de loi de finances de l'année peut être également accompagné
d'un rapport sur les comptes consolidés du secteur public.))

 La LOF consacre également le rôle dévolu au Parlement en matière de contrôle

des finances publiques. C’est dans cette optique que l’article 65 de la LOLF a
consacré la disposition constitutionnelle relative à la date de dépôt du projet de
loi de règlement de la loi de finances. Le projet de loi de règlement de la loi de
finances de l’année N est déposé, au plus tard, la fin du 1er trimestre de l’année
(N+2).
 Ce délai s’applique également à certain documents budgétaires 1 qui
accompagnent le projet de loi de règlement :
 1) du compte général de l'Etat appuyé du bilan et des autres états
financiers ainsi que d'une évaluation des engagements hors bilan;
 2) d'une annexe relative aux crédits supplémentaires ouverts,
accompagnée de tous les justificatifs nécessaires, le cas échéant;
 3) du rapport annuel de performance élaboré par le ministère chargé des
finances. Ce rapport constitue la synthèse et la consolidation des rapports
de performance élaborés par les départements ministériels et institutions;
 4) du rapport sur les ressources affectées aux collectivités territoriales ;
 5) et du rapport d'audit de performance).

2/ Les délais d’adoption

 Il y a un délai global accordé au Parlement pour l’adoption de la loi de finances

et des délais particuliers à chaque Chambre au sein de ce délai global.
 Le délai global est de 58 jours à partir du dépôt du projet de loi de finances 2. Ce
délai se partage en :

1
Art 66 de la LOLF 130.13.
2
Art 49 de la LOLF 130.13.

2
  30 jours : Examen et vote par la Chambre des Représentants
 22 jours : Examen et vote par la chambre des Conseillers
 6 jours : Deuxième lecture par la chambre des Représentants

 Le recours aux lois de finances rectificatives est intimement lié au respect du

principe de sincérité promu par la LOF. Ainsi, tout changement significatif au
niveau des hypothèses qui prévalent lors de la préparation de la loi de finances de
l’année doit être matérialisé dans le cadre de lois de finances rectificatives.
 A cet effet, La LOF encadre le calendrier d’examen et de vote du projet de la loi
de finances rectificative3. Le délai global d’examen et de vote est de 15 jours
répartis comme suit:

 8 jours : Examen et vote par la Chambre des Représentants

 4 jours : Examen et vote par la chambre des Conseillers
 3 jours : Deuxième lecture par la chambre des Représentants

B/ La procédure de discussion et d’adoption budgétaire

 Dès lors qu’ils sont déposés sur le bureau de la chambre des représentants, les
projets de loi de finances sont immédiatement renvoyés pour examen aux
commissions parlementaire, puis discutés dans chacune des chambres et enfin
discutés en séance publique.

1/ L’examen du projet de loi de finances en commission

 La commission des finances demeure le seul interlocuteur valable du

gouvernement dans le domaine économique et financier. Elle est chargée d’une
mission d’information pour apporter tous les éclaircissements nécessaires au
Parlement.
 A ce titre, le projet est soumis à la commission des finances qui entreprend
l’examen approfondi de ces différentes composantes4, ce qui permet de faciliter
la discussion en séance plénière par la chambre des conseillers et la chambre des
représentants compte tenu du caractère technique et économique du projet de loi
de finances.
 A cet égard, la commission des finances est chargée d’établir un rapport qui va
servir de base à la discussion générale en séance publique. Il est rédigé par le
rapporteur général et présente une analyse synthétique et critique du projet
gouvernemental.
 Dans sa tâche, le rapporteur général de la commission sera assisté des rapporteurs
spéciaux qui auront en charge d’établir un rapport particulier à un budget ministériel,
ou à une partie de département ainsi qu’aux comptes spéciaux de trésor.

3
Art 51 de la LOLF 130.13.
4
Art 48 de la LOLF «… Il est immédiatement soumis à l'examen de la commission chargée des finances de la
Chambre des représentants. .. »

3
2/ La discussion du projet de loi de finances au sein de chaque chambre

 Dans chacune des chambres, l’examen du projet de loi de finances en séance

publique suit un ordre précis lié à la structure du projet.
 La discussion générale qui constitue la phase politique du débat budgétaire
s’ouvre par l’intervention du rapporteur général de la commission des finances,
puis se poursuit par la présentation du projet par le ministre des finances ou le
ministre délégué au budget. Elle se termine par l’intervention des orateurs des
différents groupes politiques et par la réponse du ministre des finances à ces
différents intervenants.
 La discussion des articles occupe le reste du temps. Elle porte sur le projet de
gouvernement et sur les amendements adoptés en commission. C’est la phase
technique de l’examen en séance publique.
 La chambre des représentants examine, article par article, le texte de la première
partie laquelle fait ensuite l’objet d’un vote d’ensemble. Puis elle passe à l’examen
de la deuxième partie, qui est plus long car il donne lieu à un vote des crédits par
chapitre. La discussion générale porte d’abord sur les chapitres mais aussi sur les
programmes et sur les amendements modifiant la répartition des crédits.

3/ La navette entre les deux chambres :

 Le projet de loi de finances est déposé en priorité sur le bureau de la chambre des
représentants, conformément à l’art 84 de la constitution5.
 Le texte adopté est ensuite transmis à la chambre des conseillers qui doit adopter
un texte identique. Si tel est le cas, la loi de finances est définitivement adoptée.
 Dans le cas où le projet n’a pas pu être adopté par l’une ou l’autre chambre, une
commission mixte paritaire est constituée pour proposer un texte sur les
questions restant en discussion dans un délai n’excédant pas sept jours.

4/ La réunion de la commission mixte paritaire :

 Cette commission comprend sept représentants et sept conseillers et a pour objet

de concilier les deux Chambres sur les dispositions qui n’ont pas déjà été
adoptées en termes identiques.
 Le texte, élaboré par la commission mixte paritaire et approuvé par le
gouvernement, est soumis pour adoption aux deux Chambres dans un délai de
trois jours. Il ne peut faire l’objet d’aucune modification, sauf accord du

5
L’article 84 de la constitution prévoit que «tout projet ou proposition de loi est examiné successivement par les
deux Chambres du Parlement pour parvenir à l’adoption d’un texte identique. La Chambre des représentants
délibère la première et successivement sur les projets de loi et sur les propositions de loi initiés par ses membres.
La Chambre des conseillers délibère en premier et successivement sur les projets de loi ainsi que sur les
propositions de loi initiés par ses membres. Une Chambre saisie d’un texte voté par l’autre Chambre délibère sur
le texte tel qu’il lui a été transmis».

4
 gouvernement. En cas de vote identique par les deux chambres, le texte est
adopté en l’état.
 Si la commission n’élabore pas de texte de compromis, ou si les deux Chambres
ou l’une de deux le rejettent, le gouvernement peut donner le dernier mot à la
chambre des représentants.

5/ Les modalités de vote des projets de loi de finances

 Contrairement à la procédure applicable aux lois ordinaires, le vote de la loi de

finances doit se faire dans un certain ordre et selon des modalités précisées par la
LOLF.

a) Le vote prioritaire de la première partie

 La structure bipartite des lois de finances détermine l’ordre de vote des projets
de lois de finances (initiales ou rectificatives). L’article 52 de la LOLF 130.13
dispose que « La seconde partie du projet de loi de finances de l'année ne peut être
soumise au vote de l'une des deux Chambres du Parlement avant le vote de la
première partie », sous peine d’inconstitutionnalité.
 Dans le cas où la première partie est rejetée, la seconde partie ne peut être
soumise au vote. Le rejet de la première partie par l'une des deux Chambres du
Parlement est considéré comme rejet du projet dans son ensemble par la même
Chambre.
 En cas de rejet du projet par la Chambre des conseillers, la Chambre des
représentants est saisie pour examen, dans le cadre de la deuxième lecture, du
texte rejeté par la Chambre des conseillers.

b) Les conditions de vote des dispositions de la loi de finances

 L’article 53 de LOLF dispose que « Les dispositions de la loi de finances sont

votées article par article. Toutefois, l'une des deux Chambres du Parlement peut
procéder au vote d'ensemble de la deuxième partie à la demande du Gouvernement
ou du bureau de la Chambre concernée ».
 Les articles art 54 et 55 de la LOLF fixent les conditions de vote des différentes
dispositions des lois de finances.
 Les évaluations de recettes font l'objet d'un vote d'ensemble pour le budget
général et les budgets des services de l'Etat gérés de manière autonome et d'un vote
par catégorie pour les comptes spéciaux du Trésor6
 Les dépenses du budget général font l'objet d'un vote par titre et à l'intérieur d'un
même titre par chapitre.
 Les dépenses des budgets des services de l'Etat gérés de manière autonome font
l'objet d'un vote d'ensemble par département ministériel ou institution auquel ils
sont rattachés.
6
art 54 de la LOLF.

5
  Les dépenses des comptes spéciaux du Trésor sont votées par catégorie de comptes
spéciaux7.
 L’article 75 de la constitution prévoit que « Les dépenses d'investissement
nécessaires à la réalisation des plans de développement stratégiques ou des
programmes pluriannuels, ne sont votées qu'une seule fois, lors de l'approbation de
ces derniers par le Parlement et sont reconduites automatiquement pendant leur
durée ».

§2/ Les prérogatives respectives du Parlement et du gouvernement

 L’adoption de la loi de finances est le fait du Parlement, selon la définition même

du budget qui voit en lui un acte d’autorisation.
 Pour autant, les dispositions constitutionnelles ou organiques, posent des
restrictions, nombreuses, aux prérogatives parlementaires, alors qu’à contrario le
gouvernement dispose des moyens d’imposer sa volonté.

A/ La limitation du droit d’amendement parlementaire.

 Modifier, amender les textes qui leur sont soumis, constitue un droit fondamental
de la fonction parlementaire.
 L’article 77 de la Constitution : « Le Parlement et le gouvernement veillent à la
préservation de l’équilibre des finances de l’Etat. Le gouvernement peut opposer, de
manière motivée, l’irrecevabilité à toute proposition ou amendement formulés par
les membres du Parlement lorsque leur adoption aurait pour conséquence, par
rapport à la loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la
création ou l’aggravation d’une charge publique »8.
 Cette clause apparaît comme une entrave sérieuse à l’exercice du pouvoir
budgétaire par le Parlement au Maroc. Au-delà, une autre limite plus générale
prévoyant l’irrecevabilité des amendements non conformes aux dispositions de la loi
organique9. Les amendements qui perturbent l'équilibre du projet de loi de
finances dans le sens d'une augmentation de recettes ou de dépenses sans
propositions d'économie ou d'augmentation de recettes d'égal montant, sont donc
sanctionnés au Maroc par l'irrecevabilité.
 L'interdiction des amendements qui n'ont aucun rapport avec le projet de loi de
finances a pour objet de protéger l'équilibre global des finances publiques, en
évitant les dispositions à caractère démagogique qui pourraient fausser l'équilibre
budgétaire entre les ressources et les dépenses de l'État ; tout comme il vise à
empêcher l'adoption de cavaliers budgétaires, c'est à dire d'articles n'ayant aucun
lien avec les opérations financières de l'État10. Il convient cependant de préciser que
des dispositions à caractère fiscal ne peuvent pas être considérées comme des

7
art 55 de la LOLF 130.13.
8
Art 56- 1 de la LOLF 130.13.
9
Art 56-4 de la LOLF 130.13.
10
L. Chikhaoui, Module préparé en Droit. Axe 3 : Finances publiques. ENA. Tunis, Septembre 2007, p. 144.

6
 cavaliers budgétaires, car elles auront une influence sur les recettes de l'État, ce qui
entre dans le cadre des mesures en rapport avec les opérations financières de l'État.
 Les amendements fiscaux sont recevables lors des projets de lois de finances,
soit qu’ils augmentent une ressource publique, soit qu’ils la diminuent mais en la
gageant11, c’est-à-dire en la compensant par l’accroissement d’une autre
ressource, de façon à ne pas diminuer les ressources publiques. Les amendements
fiscaux constituent la plus grande masse des amendements déposés aux projets de
lois de finances.
 Une innovation essentielle résulte de l’article 56 -2et 3 de la LOLF 130.13
« S'agissant des articles additionnels ou amendements, la charge publique s'entend
des crédits ouverts au titre du chapitre. A l'intérieur d'un même chapitre, des
articles additionnels ou amendements, qui doivent être justifiés et accompagnés des
ajustements nécessaires aux objectifs et indicateurs relatifs aux programmes
concernés, peuvent augmenter ou diminuer les crédits afférents à un programme,
dans la limite des crédits prévus au titre dudit chapitre ».
 Ce qui veut dire que si le montant global de crédits d’un chapitre ne peut être affecté
par des amendements parlementaires, à l’intérieur de celui-ci des modifications,
sous forme de compensations, pourront intervenir. Tel programme connaîtra ainsi
une diminution de ses crédits ce qui permettra d’augmenter les crédits bénéficiant à
tel autre programme relevant du même chapitre. On découvrira là une souplesse que
seules les ressources avaient pu connaître. Avec cette réserve que « tout autre
article additionnel ou amendement doit être justifié »12.

B/ Les prérogatives gouvernementales

 Conférées par la Constitutions, elles visent à lui permettre, au cas où des

difficultés se présentent lors de l’examen du projet de loi de finances, de faire
prévaloir sa volonté. Elles visent aussi à pallier les carences du débat, et
notamment les retards qui seraient susceptibles d’intervenir.

1/ Faire prévaloir sa volonté

a) L’irrecevabilité d’un amendement non présenté en commission (art 83-1 de la

Constitution)

« Le gouvernement peut s’opposer à l’examen de tout amendement présenté en séance

publique et qui n’a pas été discuté antérieurement devant la commission des finances ».

b) Le vote bloqué (art.83-2 de la Constitution)

11
A. Baudu, « contribution à l’étude des pouvoirs budgétaires du Parlement en France. Éclairage historique et
perspectives d’évolution ». Thèse de Doctorat en Droit. Université de Toulouse. 2008, p. 329.
12
Art 56-5 de la LOLF 130.13.

7
  « Si le gouvernement le demande, la Chambre saisie du texte en discussion, se
prononce par un seul vote sur tout ou partie de celui-ci, en ne retenant que les
amendements proposés ou acceptés par le gouvernement. La Chambre concernée
peut s'opposer à cette procédure à la majorité de ses membres ».
 Le vote bloqué est donc un excellent moyen pour rétablir un texte dans sa
logique et obliger le parlement à prendre ses responsabilités en limitant son choix
au rejet complet du texte ou à son adoption.
 Cependant, le vote bloqué porte atteinte au droit d’amendement et au principe de
spécialité de vote en vertu duquel le parlement doit pouvoir se prononcer
spécialement sur chaque article. Cette pratique est dangereuse dans la mesure où
elle dispense les représentants du gouvernement de tout effort pour rapprocher les
points de vue en leur permettant d’imposer le texte préparé par l’administration
sans aucun amendement.

c) L’engagement de la responsabilité (art 103-1 de la Constitution)

 « Le Chef du Gouvernement peut engager la responsabilité du gouvernement devant
la Chambre des Représentants, sur une déclaration de politique générale ou sur le
vote d'un texte. La confiance ne peut être refusée ou le texte rejeté qu'à la majorité
absolue des membres composant la Chambre des Représentants. Le vote ne peut
intervenir que trois jours francs après que la question de confiance ait été posée. Le
refus de confiance entraîne la démission collective du gouvernement ».

2/ Agir en cas de retard :

 Ce sera surtout au terme des 58 jours que les prérogatives gouvernementales

pourront s’illustrer, et surtout par la procédure d’urgence.
 L’art 75-3 de la Constitution dispose que « si, à la fin de l'année budgétaire, la loi
de finances n'est pas votée ou n'est pas promulguée en raison de sa soumission à la
Cour Constitutionnelle en application de l'article 132 de la présente Constitution, le
gouvernement ouvre, par décret, les crédits nécessaires à la marche des services
publics et à l'exercice de leur mission, en fonction des propositions budgétaires
soumises à approbation. Dans ce cas, les recettes continuent à être perçues
conformément aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur les
concernant à l'exception, toutefois, des recettes dont la suppression est proposée
dans le projet de loi de finances. Quant à celles pour lesquelles ledit projet prévoit
une diminution de taux, elles seront perçues au nouveau taux proposé13.
 L’article 50 de la Constitution prévoit que « Le Roi promulgue la loi dans les
trente jours qui suivent la transmission au gouvernement de la loi définitivement
adoptée. La loi ainsi promulguée doit faire l'objet de publication au Bulletin officiel
du Royaume dans un délai n'excédant pas un mois, courant à compter de la date du
dahir de sa promulgation ».

13
Art 50 de la LOLF 130.13.