COURS DE DROIT BUDGETAIRE Professeur: Boutayeb ES- SEHAB

PREMIERE PARTIE: LE CADRE JURIDIQUE DU DROIT BUGDETAIRE

Semestre 3

Année universitaire 2020 -2021

Séance n° 2

PREMIERE PARTIE: LE CADRE JURIDIQUE DU DROIT BUGDETAIRE

 Le droit budgétaire se définit comme l’ensemble des règles juridiques déterminant

la structure, le contenu ainsi que l’élaboration des budgets des personnes publiques.
 L’exécution et le contrôle de l’exécution de ces budgets relèvent du droit de la
comptabilité publique.
 En réalité, on peut considérer que le droit budgétaire relève du processus de
prévision et d’autorisation des dépenses publiques ou de perception des recettes,
tandis que le droit de la comptabilité constitue le droit de l’exécution de cette
autorisation. Les contrôles interviennent quant à eux à chacune de ces étapes et
doivent ainsi être distingués.

Le droit budgétaire est ainsi le droit se rapportant au budget notion qu’il importe
de définir (Chapitre I) avant de présenter les sources (Chapitre II) et les principes
budgétaires (Chapitre III).

Chapitre I/ Notions fondamentales : Notion de budget et loi de finances

Section I : la notion de budget et droit budgétaire

 Le droit budgétaire et le droit fiscal sont deux branches d’une discipline plus vaste,
plus générale, qui s’appelle le droit public financier, qui comprend trois branches : le
droit fiscal, le droit budgétaire et le droit de la comptabilité publique.
 C’est très largement à travers la construction du droit public financier que le
parlementarisme démocratique s’est construit.

§1/ : Notion de budget et ses caractères

A/ L’évolution de la notion du budget

1/ la notion de budget

 A l’origine, le droit budgétaire était le droit du budget de l’Etat : « le budget est

l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de
l’Etat ».

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  Le budget était donc à la fois un acte de prévision et d’autorisation : il évaluait à
priori les recettes et les dépenses de l’année à venir, il constituait une décision
annuelle du Parlement autorisant le gouvernement à percevoir des recettes et à
effectuer des dépenses. Il ne comportait aucune référence économique à une
époque où il n’existait pas de relations entre les finances publiques et la vie
économique.
 Le développement des activités de l’Etat et leur intégration dans la vie
économique ne pouvait se satisfaire d’une telle situation : les documents
budgétaires devaient faire apparaître non seulement les comptes, mais également
les objectifs économiques poursuivis par le gouvernement : « le budget de l’Etat
prévoit et autorise, en la forme législative, les charges et les ressources de l’Etat. Il est
arrêté par le Parlement dans la loi de finances qui traduit les objectifs économiques et
financiers du gouvernement ».
 Cette définition, contrairement à la précédente, affirme l’interdépendance entre
le droit budgétaire et l’économie. D’ailleurs les termes employés le prouvent : on
parle de charges et de ressources, ce qui ne signifie pas dépenses et recettes.
 Donc, on peut dire que le budget de l’Etat prévoit et autorise en la forme
législative les charges et les ressources de l’Etat. Il est arrêté par le Parlement
dans la loi de finances qui traduit les objectifs économiques et financiers du
gouvernement.
 Donc, la fonction de la loi de finances de l’année c’est : prévoir et autoriser pour
chaque année budgétaire, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat.

2/ Budget et loi de finances

 Il convient de distinguer budget et loi de finances. A l’origine, le budget était la

notion centrale qui dominait toutes les finances publiques. La notion de la loi de
finances n’était pas ignorée mais elle n’était pas véritablement dissociée de celle de
budget à tel point que certains auteurs du début du siècle employaient l’expression loi
de budget ( A. Esmein, R. Carré de Malberg).
 On définit le budget comme le document comptable constitué par l’ensemble des
prévisions pour l’année à venir de recettes et de dépenses. Comme le budget de
l’Etat doit avoir un support matériel en tant que tel, la loi de finances est l’acte
juridique adopté par le Parlement par lequel est levé l’impôt et exécutée la
dépense. Son contenu est plus large que celui du budget, qui en constitue l’entité
comptable, car elle peut contenir des dispositions relatives aux impositions de
toute nature ou permettant l’information et le contrôle des finances publiques
par le Parlement. Par ailleurs, les opérations de trésorerie ne sont pas considérées
comme des opérations budgétaires, et ne figurent donc pas dans le budget stricto
sensu. La LOLF maintient ces opérations hors du budget, mais prévoit en loi de
finances des dispositions permettant au Parlement de s’informer et de se
prononcer sur l’évolution de l’endettement de l’Etat et les opérations de
trésorerie (tableau de financement, plafond de variation nette de la dette de
l’Etat, etc.)

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 Ce que disent les textes :

 C’est l’article premier de la loi organique des finances 1970 et de la LOLF 1998
qui définit le contenu des lois de finances. Il décide que « les lois de finances
déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de
l’Etat compte tenu d’un équilibre financier qu’elles définissent ».
 L’article premier de la loi organique 130.13 précise que « La loi de finances
détermine, pour chaque année budgétaire, la nature, le montant et l'affectation
de l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre
budgétaire et financier qui en résulte. Elle tient compte de la conjoncture
économique et sociale qui prévaut au moment de sa préparation, ainsi que des
objectifs et des résultats des programmes qu'elle détermine ».

 Les lois de finances ne se bornent plus seulement, comme l’ancien budget, à

« prévoir et à autoriser », elles ont pour objet plus complexe qui celui de
déterminer le contenu de la matière budgétaire c'est-à-dire la nature, le montant
et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat.
 Le droit positif consacre en fait une notion étroite du budget et c’est la loi de
finances qui constitue le document financier fondamental. Le budget n’est plus
qu’un élément (charges et ressources) de la loi de finances.

B/ les principales caractéristiques du budget

Afin de préciser cette notion du budget, nous examinerons ses deux éléments essentiels :
prévision et autorisation.

1. Le budget, acte de prévision

 Le budget étant établi pour l’exercice à venir, il est nécessaire d’évaluer à l’avance,
avec le maximum de précision, la nature et le montant des dépenses à effectuer et
l’importance des recettes qui pourront être recouvrées. Ceci permettra, en particulier,
de déterminer la charge qui va peser sur les contribuables.

2. Le budget, acte d’autorisation

 C’est l’élément juridique de la définition. C’est lui qui donne au budget toute son
originalité.
 Le régime des finances publiques se caractérise par l’importance qu’occupe le
principe de l’autorisation préalable. La perception des recettes et la réalisation
des dépenses publiques ne sont possibles que dans la mesure où elles ont été
préalablement autorisées.
 L’aspect d’autorisation découle, pour le budget de l’Etat, du régime démocratique et
du principe selon lequel le parlement en tant que représentant de la nation,
donne au gouvernement l’autorisation d’effectuer les dépenses et de percevoir les
recettes. Il s’agit d’une règle générale liée au développement des institutions

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 démocratiques qui est appliquée dans la plupart des pays : le budget doit être approuvé
par l’organe délibérant.

§2/ La structure du budget de l’Etat

A/ Le budget général

 L’art 13 de la loi organique 130.13 prévoit que « Le budget général comporte deux
parties: la première partie concerne les ressources et la seconde est relative aux
charges ».

Les ressources du budget général comprennent les ressources visées à l'article 11 de la

loi organique 130.13 :

-les impôts et taxes; -le produit des amendes;

-les rémunérations de services rendus et les redevances;
-les fonds de concours, dons et legs; -les revenus du domaine de l'Etat;
-le produit de cession des biens meubles et immeubles;
-le produit des exploitations, les redevances et les parts de bénéfices ainsi que les ressources
et les contributions financières provenant des établissements et entreprises publics;

-les remboursements de prêts et avances et les intérêts y afférents;

-le produit des emprunts;

-les produits divers.

Les charges du budget général comprennent les dépenses de fonctionnement, les

dépenses d'investissement et les dépenses relatives au service de la dette publique.

 Les dépenses de fonctionnement comprennent les dépenses de personnel et du

matériel afférentes au fonctionnement des services publics et les dépenses
diverses relatives à l'intervention de l'Etat notamment en matière administrative,
économique, sociale et culturelle et environnementale.
 Les dépenses d'investissement sont destinées principalement à la réalisation des
plans de développement stratégiques et des programmes pluriannuels en vue de la
préservation, la reconstitution ou l'accroissement du patrimoine national.
 Les crédits relatifs aux dépenses d'investissement comprennent les crédits de
paiement et les crédits d'engagement qui constituent la limite supérieure des
dépenses que les ordonnateurs sont autorisés à engager pour l'exécution des
investissements prévus.
 Les dépenses relatives à la dette publique comprennent les dépenses en intérêts et
commissions et les dépenses relatives aux amortissements de la dette à moyen et long
termes.
B/ Les services de l’Etat gérés de manière autonome

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  L’article 21 de la nouvelle loi organique précise que « Constituent des services de
l'Etat gérés de manière autonome, les services de l'Etat, non dotés de la
personnalité morale, dont certaines dépenses, non imputées sur les crédits du
budget général, sont couvertes par des ressources propres. L'activité de ces
services doit tendre essentiellement à produire des biens ou à rendre des services
donnant lieu à rémunération ».
 Les services de l'Etat gérés de manière autonome sont créés par la loi de finances.
Cette loi prévoit les recettes de ces services et fixe le montant maximum des dépenses
qui peuvent être imputées sur les budgets desdits services.
 La création d'un service de l'Etat géré de manière autonome est conditionnée par
la justification de l'existence de ressources propres provenant de la rémunération
de biens ou de services rendus.
cmc
 Les ressources propres doivent représenter, à compter de la 3 année
budgétaire suivant la création desdits services, au moins trente pour cent (30%)
de l'ensemble de leurs ressources autorisées au titre de la loi de finances de ladite
année, et ce pour les services de l'Etat gérés de manière autonome créés à partir
du 1er janvier 2016. Les services de l'Etat gérés de manière autonome qui ne
répondent pas à cette condition sont supprimés par la loi de finances suivante.
 Le budget de chaque service de l'Etat géré de manière autonome comprend une partie
relative aux recettes et aux dépenses d'exploitation et, le cas échéant, une deuxième
partie concernant les dépenses d'investissement et les ressources affectées à ces
dépenses.
 La loi de finances pour l’année 2005 a érigé 8 entités en SEGMA. Il s’agit :
-Centres hôspitaliers provinciaux (Chtouka Aït Baha, Benslimane, Tata, Centre
hôspitalier préfectoral d’Aïn Chock-Nouaceur).

-la Directions des affaires consulaires et sociales

-le service de contrôle des établissements et des salles sportives.

-la Trésorerie Générale du Royaume (parallèlement à la suppression des SEGMA

« DOTI et division des opérations bancaires » relevant de la TGR.

-l’exposition internationale Aïchi 2005-japan

C/ Les comptes spéciaux du trésor

 Ce sont des comptes budgétisés dans la loi de finances mais dotés d’une individualité
budgétaire. Ils sont prévus et autorisés et exécutés en même temps que le budget
général.
 Selon l’article 25 de la LOLF 130.13 « Les comptes spéciaux du Trésor ont pour
objet :
-soit de décrire des opérations qui, en raison de leur spécialisation ou d'un lien de
cause à effet réciproque entre la recette et la dépense, ne peuvent être incluses dans
le cadre du budget général ;

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 -soit de décrire des opérations en conservant leur spécificité et en assurant leur
continuité d'une année budgétaire sur l'autre;
-soit de garder trace, sans distinction d'année budgétaire, d'opérations qui se
poursuivent pendant plus d'une année.
 Ces opérations comptables sont liées à l'application d'une législation, d'une
réglementation ou d'obligations contractuelles de l'Etat, précédant la création du
compte.
 L’objet des comptes est donc de permettre soit l’individualisation de certaines
opérations, soit l’affectation de recettes à des dépenses définies, soit le report et
la continuité d’opérations d’une année sur l’autre. Ces opérations ne trouvent donc
pas leur place dans le cadre du Budget Général puisque, elles aboutissent à terme à
un dénouement lié à la réalisation d’une première opération.
 Les comptes spéciaux du Trésor comprennent les catégories suivantes:
a- les comptes d'affectation spéciale qui retracent les recettes affectées au financement
d'une catégorie déterminée de dépenses et l'emploi donné à ces recettes.
 Ces comptes sont alimentés par le produit de taxes, de ressources affectées et, le cas
échéant, de versements du budget général. On peut citer à cet égard
- Fonds pour la promotion de l’emploi des jeunes.
- Fonds spécial pour l’extension et la rénovation des juridictions ;
-Part des collectivités locales dans le produit de la TVA ;
-Fonds pour la promotion du paysage audio-visuel national ;
-Fonds de soutien des prix de certains produits alimentaires.

 Les ressources des comptes d'affectation spéciale provenant du produit des taxes
et/ou des recettes qui leur sont affectées doivent représenter, à compter de la 3ème
année budgétaire suivant la création desdits comptes, au moins quarante pour
cent (40%) de l'ensemble de leurs ressources autorisées au titre de la loi de
finances de ladite année, et ce pour les comptes d'affectation spéciale créés à
partir du 1er janvier 2016. Les comptes d'affectation spéciale qui ne répondent
pas à cette condition sont supprimés par la loi de finances suivante;

b- Les comptes d'adhésion aux organismes internationaux qui décrivent les versements
et les remboursements au titre de la participation du Maroc aux organismes
internationaux. Seules peuvent être portées à ces comptes les sommes dont le
remboursement est prévu en cas de retrait; Il s’agit des opérations effectuées par exemple
avec le FMI, etc.
c- les comptes de financement qui décrivent les versements sous forme de prêts de durée
supérieure à 2 ans, ou d'avances remboursables de durée inférieure ou égale à 2 ans,
effectués par l'Etat sur les ressources du Trésor et accordés pour des raisons d'intérêt
public. Il s’agit par exemple des avances aux collectivités locales, aux banques et

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établissements publics, Banque populaire centrale ….). Ces prêts et avances sont productifs
d'intérêts;
d- Les comptes d'opérations monétaires qui décrivent les mouvements de fonds
d'origine monétaire. Par exemple la différence de change sur ventes et achats de devises. Le
découvert des comptes d'opérations monétaires est limité par la loi de finances de l'année.
e- Les comptes de dépenses sur dotation qui retracent des opérations relatives à une
catégorie spéciale de dépenses dont le financement est assuré par des dotations du
budget général. Exemples : Fonds spécial de développement régional, fonds de
développement des collectivités locales, Fonds de relations publiques.

Section II/ Les lois de finances et leur présentation

L’article 1er de la nouvelle loi organique 130.13 précise que « La loi de finances
détermine, pour chaque année budgétaire, la nature, le montant et l'affectation de
l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et
financier qui en résulte. Elle tient compte de la conjoncture économique et sociale qui
prévaut au moment de sa préparation, ainsi que des objectifs et des résultats des
programmes qu'elle détermine ».

§1/ Les différentes catégories de lois de finances

 Il existe plusieurs catégories de lois de finances qui ont une portée différente. Ainsi,
l’art 2 de la loi Organique reconnaît le caractère de lois de finances à trois lois.
-La loi de finances de l'année;
-Les lois de finances rectificatives;
-La loi de règlement.

A/ La loi de finances de l’année

 La loi de finances de l’année est la plus importante des trois car elle contient la
prévision et l’autorisation budgétaire pour une année civile et sous cet aspect elle
correspond à l’ancien budget.
 La loi de finances devient l’instrument de la politique économique et sociale. Cette
loi, d’une portée considérable, marque le degré d’intervention de l’Etat mais elle met
également le Parlement dans l’obligation de prendre position sur l’orientation générale
de la politique financière.
 Selon l’article 3 de la LOF 130.13 « La loi de finances de l'année prévoit, évalue,
énonce et autorise, pour chaque année budgétaire, l'ensemble des ressources-et
des charges de l'Etat, par référence à la programmation budgétaire prévue à
l'article 5 ci-dessous ».
 La loi de finances de l'année est élaborée par référence à une programmation
budgétaire triennale actualisée chaque année en vue de l'adapter à l'évolution de
la conjoncture financière, économique et sociale du pays.

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  Cette programmation vise notamment à définir, en fonction d'hypothèses
économiques et financières réalistes et justifiées, l'évolution sur trois ans de
l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat.

B/ Les lois de finances rectificatives ou collectifs budgétaires

 L’article 4 de la LOLF précise que « Seules des lois de finances rectificatives

peuvent en cours d'année modifier les dispositions de la loi de finances de
l'année ».
 Il incombe au gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de
finances rectificative lorsque les grandes lignes de l’équilibre de la loi de finances
initiale s’écartent sensiblement des prévisions.
 La loi de finances rectificative est l’occasion de procéder, avec l’autorisation
parlementaire, à divers mouvements de crédits modifiant les dotations ouvertes
par la loi de finances initiale.
 La loi de finances rectificatives comporte trois éléments essentiels :
a. Les ouvertures de crédits par ministères qui détaillent au niveau des chapitres les
autorisations de dépenses supplémentaires votées par le Parlement.

b. Les annulations de crédits qui prennent la forme d’un arrêté d’annulation signé par le
ministre des finances quelques jours avant le dépôt du projet de la loi de finances
rectificative.

c. La ratification de certains mouvements de crédits intervenus en cours de gestion,

ainsi que divers documents explicatifs sur le mouvement réglementaire de crédits
intervenus depuis le 1er Janvier « répartition, dépenses éventuelles, annulations,
transferts… »

 Pour éviter les inconvénients d’une telle procédure qui risque de détruire l’équilibre
financier, le législateur a pris la précaution de soumettre ces rectifications aux mêmes
règles de présentation et de vote que la loi de finances de l’année. C’est là, l’occasion
pour les parlementaires de contrôler le budget en cours de son exécution car, il est bien
évident que le Ministre des Finances devra lors de la présentation du texte dresser un
bilan de la situation économique et financière.

C/ La loi de règlement

 La loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année civile et

approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances
de l’année complétée, le cas échéant, par les lois de finances rectificatives.
 La loi de règlement entérine le montant des dépenses qui ont été réellement
effectuées et le montant des recettes qui ont été effectivement encaissées. Cette loi
n’est pas un acte de prévision, elle est un acte d’autorisation car elle approuve les
différences entre les résultats escomptés et ceux auxquels on est effectivement
parvenu.

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  Cette loi permet au Parlement d’exercer un contrôle sur l’exécution de la loi de
finances. Cependant, le vote de cette loi n’intervient que plusieurs années après
l’exécution effective du budget ce qui limite sa portée.

§2/ La structure de la loi de finances de l’année

 Le document essentiel sur lequel porte l’autorisation budgétaire est la loi de

finances de l’année. Sa présentation est réglementée par l’art 36 de la loi
organique 130.13 qui déclare : « La loi de finances de l'année comprend deux
parties ».

A/ La première partie de la loi de finances

 La première partie a un caractère juridique, elle arrête les données générales de

l'équilibre financier et comporte:
-L'autorisation de perception des recettes publiques et d'émission des emprunts;
-Les dispositions relatives aux ressources publiques que la loi de finances peut créer,
modifier ou supprimer;
-Les dispositions relatives aux charges de l'Etat, aux services de l'Etat gérés de manière
autonome et aux comptes spéciaux du Trésor;

-Les dispositions relatives au recouvrement des créances publiques, au contrôle de l'emploi

des fonds publics et à la responsabilité pécuniaire et personnelle des gestionnaires des
services de l'Etat, le cas échéant;
-L'évaluation globale des recettes du budget général, des budgets des services de l'Etat gérés
de manière autonome et des catégories des comptes spéciaux du Trésor;
-Les plafonds des charges du budget général, par titre, de l'ensemble des budgets des services
de l'Etat gérés de manière autonome groupées par dépenses d'exploitation et dépenses
d'investissement et des comptes spéciaux du Trésor, par catégorie.
 Le tableau d'équilibre est présenté de manière à faire ressortir l'intégralité des
éléments de l'équilibre budgétaire et des besoins de financement.

B/ La deuxième partie de loi de finances

 La deuxième partie de la loi de finances est analytique, elle prévoit les moyens
mis à la disposition des différents ministères et services pour subvenir à leurs
besoins de financement.
A cet effet elle arrête:
-par chapitre, les dépenses du budget général de l’Etat ;
-par service, les dépenses des services de l'Etat gérés de manière autonome;
-et par compte, les dépenses des comptes spéciaux du Trésor.