Gutiérrez, R e Isuani, F (2014).

La emergencia del ambientalismo estatal y social en

Argentina.

La primera agencia ambiental estatal fue tempranamente creada en Argentina con el retorno a la
democracia en 1973 y tras la Conferencia de Estocolmo de 1972. No obstante, la creación de
instituciones estatales ambientales ha distado de ser incremental y sólo comenzó a ganar vigor en
la década de 1990. Simultáneamente, las organizaciones sociales ambientalistas emergieron en
sucesivas oleadas desde mediados de los años 1960 hasta nuestros días.

Las políticas ambientales como tales comenzaron a difundirse, tanto en el norte como en el sur,
principalmente en la década de 1970. De esa misma época datan las primeras organizaciones
sociales argentinas dedicadas al estudio y la defensa del ambiente.

Para reconstruir el recorrido del ambientalismo argentino, distinguiremos tres grandes fases.

Primera fase: principios de 1970 hasta finales de 1980. La mayoría de las organizaciones creadas
en esta fase eran de tipo “profesionalista” y de orientación predominantemente conservacionista
han tenido escaso impacto en la agenda pública y poco contacto con las políticas estatales, al
menos en esta primera fase.

 Mediados de 1960 y principios de 1970: surgen las primeras organizaciones ambientales

(1963-Fundación Bariloche, 1972-Asociación Argentina de Ecología).
 1973: creación de la primera secretaría ambiental nacional (SRNAH) y elaboración de una
serie de proyectos de ley que nunca llegaron a ser sancionados.
 1976: la secretaría fue desarticulada debido al golpe militar, y en su lugar se creo una
Subsecretaría de Recursos Naturales Renovables y Ecología, dependiente del Ministerio de
Agricultura y Ganadería.
 1977: surgimiento de la Fundación Vida Silvestre Argentina.
 1979: surgimiento del Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo-América
Latina.
 1981: creación de la Subsecretaría de Medio Ambiente dentro del Ministerio de Salud
Pública y Medio Ambiente. Tambien se creó la Academia Argentina de Ciencias del
Ambiente.
 1982: se creó la Fundación para la Defensa del Ambiente.
 1983-87: creación de nuevas organizaciones ambientalistas (1984-Amigos de la Tierra
Argentina, 1985- Fundación Argentina de Recursos Naturales (Farn), 1987- Greenpeace
Argentina).
 1984: primera reunión nacional de ONGs ambientalistas en Alta Gracia (Córdoba).
 1985: creación del Consejo para la Consolidación de la Democracia (CCD).
 1986 y 1987: proceso de reforma constitución dado en siete Estados provinciales
 1987: creación de la Subsecretaria de Política Ambiental (SPA) bajo la órbita de la
Secretaría General de la Presidencia
  1989: sustitución de la SPA por un Comisión Nacional de Política Ambiental (CNPA). Por
varios motivos Alfonsin abandona su proyecto reformista.

En 1973 Juan Domingo Perón crea la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano
(SRNAH). Esta adquirió un amplio espectro de atribuciones que, hasta entonces, se encontraban
repartidas entre diversos organismos públicos. El ideario de Perón en materia ambiental se expresó
en un contexto internacional que venía mostrando una tendencia a favor de la creación y
consolidación de estructuras ambientales en diversos países (en 1970 se había creado en Gran
Bretaña la Secretaría de Ambiente y en 1971 la Environmental Protection Agency en EEUU, el
Ministerio de la Protección de la Naturaleza y del Ambiente en Francia y órganos interministeriales
de coordinación en Polonia, Yugoeslavia y Hungría.). Durante los tres años de gestión peronista
(1973-76), se llevaron a cabo un conjunto de acciones en materia ambiental, entre las cuales se
destaca el anteproyecto de la ley de vida silvestre, la creación del Instituto Forestal Nacional, del
Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología y la Comisión Nacional del Agua. También se creó un
sistema de prevención de la contaminación de las aguas por hidrocarburos. La cuestión ambiental,
además, tuvo su entrada en el Congreso Nacional a través de la creación, tanto en la Cámara de
Diputados como en la de Senadores, de comisiones especializadas en las temáticas ambientales.

La ruptura del régimen democrático por parte de la dictadura militar que gobernó el país entre
1976 y 1983 tuvo un marcado impacto negativo sobre la trayectoria que la política ambiental
nacional había comenzado a desplegar hasta ese momento. En el marco de una visión que
asociaba el ambientalismo con una ideología subversiva, el gobierno militar tomó la decisión de
desmantelar la SRNAH y crear en su lugar una Subsecretaría de Recursos Naturales Renovables y
Ecología, dependiente del Ministerio de Agricultura y Ganadería. De ese modo, por un lado, se
rebajó el status que la temática había alcanzado en la estructura estatal y se derrumbó la
posibilidad de consolidar una instancia nacional capaz de pensar e implementar una política
ambiental de carácter integral. En 1981 el gobierno militar creó la Subsecretaría de Medio
Ambiente dentro del Ministerio de Salud Pública y Medio Ambiente (Bueno, 2010). Este nuevo
arreglo institucional remitía las cuestiones ambientales a un enfoque sanitarista toda vez que se le
asignaba a dicha Subsecretaria la “misión de entender en las acciones sanitarias relacionadas con
la preservación y el mejoramiento del ambiente”. Pese a la represión sobre las organizaciones
políticas y sociales que afectaron a los actores previamente involucrados en la temática ambiental,
surgieron en el período unas pocas organizaciones de la sociedad civil preocupadas por el tema
ambiental. Entre ellas, la Fundación Vida Silvestre Argentina fundada en 19775 y el Instituto
Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo-América Latina (IIED-AL); en 1981 se creó la
Academia Argentina de Ciencias del Ambiente y en 1982 la Fundación para la Defensa del
Ambiente.

Con la recuperación de la democracia en 1983 la cuestión ambiental no fue ajena a la plataforma

de campaña de la Unión Cívica Radical (UCR). No obstante, la agenda post dictadura llevó a que el
gobierno nacional no produjera grandes avances en la institucionalidad ambiental. En efecto, las
incumbencias en materia ambiental se mantuvieron con un carácter fragmentado, distribuidas
entre diversas dependencias: Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Territorial (Ministerio de
Salud y Acción Social), Secretaría de Recursos Hídricos (Ministerio de Obras y Servicios Públicos),
Secretarías de Minería, Industria, Recursos Marítimos y Agricultura y Ganadería (Ministerio de
Economía). La creación del Consejo para la Consolidación de la Democracia (CCD) el 24 de
diciembre de 1985, esta sostuvo que, entre los derechos que se debían incorporar en la reforma
constitucional “debería garantizarse a todos los habitantes la protección de la calidad de vida y del
medio ambiente y de su condición de consumidores”. En la justificación de esta propuesta, el
Consejo (1986:202-211) resaltaba la necesidad de garantizar el “desarrollo sostenido” y aludía a los
“conceptos de ambiente saludable, ecológicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo de
las personas”. El segundo lugar, destacamos el proceso de reforma constitucional que se dio en
siete Estados provinciales entre 1986 y 1987. Catamarca, Jujuy, La Rioja, Salta, San Juan y Santiago
del Estero reformaron sus constituciones en 1986 y Córdoba lo hizo en 1987. En las nuevas
constituciones se incorporaron normas protectoras del ambiente y de los recursos naturales y se
impuso la obligación estatal de preservar el ambiente y los recursos naturales, a la vez que se
garantizaron a los habitantes el derecho a gozar de aquél. En este clima, en 1987 y de manera
contemporánea a la difusión del Informe Bruntland el gobierno nacional avanzó con la creación de
la Subsecretaría de Política Ambiental (SPA) bajo la órbita de la Secretaría General de la
Presidencia. Se le asignó, entre otros objetivos, asesorar al Poder ejecutivo en el diseño y
actualización de la política ambiental. En 1989, la SPA fue sustituida por un Comisión Nacional de
Política Ambiental (CNPA), siempre bajo la órbita de la Secretaría General de la Presidencia. La
justificación de esta nueva figura estuvo basada en la necesidad de fortalecer la coordinación entre
los distintos organismos nacionales y provinciales y la canalización del apoyo técnico de
organizaciones internacionales y gobiernos de otros países.

Segunda fase: de 1991 a 2003. Ese proceso fue mucho más vigoroso y con implicancias más
decisivas que todo lo realizado en la fase anterior. Continuó la expansión de organizaciones de tipo
más bien profesionalista. El ambientalismo social todavía tenía poco contacto con la política
estatal. A comparación con la fase anterior hubo una mayor jerarquización burocrá- tica de la
máxima organización ambiental en el nivel nacional y sanción de una profusa legislación
propiamente ambiental en ese mismo nivel.

 1990: creación del Consejo Federal de Medio Ambiente (Cofema)

 1991: re-creacion de la secretaria ambiental nacional (SRNAH).
 1993: firma entre todas las provincias del Pacto Federal Ambiental
 1994: consagración de los derechos ambientales en la Constitución Nacional.
 1999: desjerarquización de la SRNAH
 2002-03: sanción de la Ley General del Ambiente y otras leyes subsidiarias.

El presidente Carlos Menem (PJ, 1989-99) decidió crear en 1991 la Secretaría de Recursos
Naturales y Ambiente Humano (SRNAH). La nueva organización adquirió rango de secretaría de
estado (dependiente directamente de la Presidencia) y pasó a concentrar funciones que hasta
entonces estaban dispersas en varias organizaciones ejecutivas. La creación de la nueva secretaría
no habría respondido a demanda social alguna ni a una genuina preocupación ambiental de parte
de Menem sino a la decisión presidencial de dar respuesta a estímulos internacionales. Fuera de la
creación de la SRNAH, otro hito importante del gobierno de Carlos Menem fue la creación del
Consejo Federal de Medio Ambiente (Cofema) en 1990 y la firma entre todas las provincias del
Pacto Federal Ambiental en 1993.
Transcurridos los primeros años de su gobierno, Menem se propuso reformar la Constitucional
Nacional de 1853. El artículo 3, inciso K, de la ley habilitó el debate sobre la “preservación del
medio ambiente”, previéndose la posibilidad de “un artículo nuevo a incorporar en el capítulo
segundo de la Primera Parte de la Constitución Nacional”. El futuro artículo sobre preservación
ambiental fue discutido en la Comisión de Nuevos Derechos y Garantías, cuyo dictamen por la
mayoría fue aprobado, con leves modificaciones de redacción, en el Plenario de la Convención
Constituyente por 144 votos contra 34,15 convirtiéndose en el nuevo artículo 41 de la Constitución
Nacional reformada. El artículo 41 establece el “derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto
para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades
presentes sin comprometer las de las generaciones futuras”, correspondiendo “a la Nación dictar
las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las
necesidades para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. Este
derecho es acompañado por una serie de “derechos procedimentales” instituidos en el artículo 41
y en otros artículos. Si comparamos el nuevo derecho al ambiente sano con la propuesta del CCD
notamos que el primero recoge prácticamente todos los elementos contenidos en esa propuesta:
desarrollo de las generaciones presentes y futuras, derechos y deberes individuales, deber del
estado de preservar el ambiente, deslinde de facultades entre Nación y provincias, umbrales
mínimos de preservación. Quizá la diferencia más destacable sea el mayor énfasis del artículo 41
en el desarrollo sostenible, expresado en la inclusión del término “actividades productivas”,
cuando la propuesta del CCD remitía reiteradamente a la capacidad “de sostener la vida”.

Entre 1994 y 1999 no se sancionó ninguna ley que definiese o tratase sobre los presupuestos
mínimos de protección. La secretaría ambiental contaba con fondos de un programa del BID
(Programa de Desarrollo Institucional Ambiental) para elaborar legislación ambiental. Pero ningún
proyecto fue tratado en el congreso hasta el final del mandato de Carlos Menem en 1999.

El gobierno de Fernando De La Rua (Alianza UCR-Frepaso, 1999-2001) desjerarquizó a la secretaría

ambiental (ahora llamada Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental),
transfiriéndola al Ministerio de Desarrollo Social. La nueva secretaría perdió varias de las funciones
que la SRNAH/SRNDS había concentrado bajo el gobierno de Menem y no hubo ningún avance en
materia de legislación ambiental. Esto se debe a la crisis socioeconómica que estaba azotando al
país.

Duhalde mantuvo la secretaría ambiental (rebautizada como Secretaría de Ambiente y Desarrollo

Sustentable) bajo el Ministerio de Desarrollo Social. Entre 2002 y 2003 fueron sancionadas varias
leyes ambientales concebidas como parte de un paquete cuya pieza central era la Ley General del
Ambiente (Ley 25.675/02). El paquete de leyes aprobadas entre 2002 y 2003 incluyó:

 Ley 25.612/02, Presupuestos Mínimos de Protección para la Gestión de Residuos

Especiales.
 Ley 25.670/02, Presupuestos Mínimos de Protección para la Gestión de PCBs.
 Ley 25.675/02, Ley General del Ambiente.
 Ley 25.688/02, Presupuestos Mínimos de Protección para la Gestión Ambiental de Aguas.
 Ley 25.831/03, Presupuestos Mínimos de Protección para el Acceso a la Información
Pública Ambiental.
Tercera fase: del 2003 al 2013: Las organizaciones están más preocupadas por los efectos sociales y
culturales de problemas ambientales locales que por la preservación de especies, de ecosistemas o
de la biodiversidad.

 Ley de Bosques Nativos (Ley 26.331/2007) y la Ley de Protección de Glaciares

 2006: la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) recuperaba el rango de
secretaría de estado

Con el cambio de milenio, continuó el crecimiento de organizaciones ambientales pero lo más

destacado de esta última década ha sido la expansión de nuevas formas de organización social que
se aproximan a lo que Bryant y Bailey (1997) denominan “organizaciones de base”, en
contraposición a las “organizaciones no gubernamentales ambientales”. Estas nuevas
organizaciones se distinguen de las típicas ONGs tanto por su formato organizacional
(horizontalidad de las decisiones y trabajo voluntario) como por recurrir a las típicas herramientas
de los movimientos sociales (movilización y protesta) para expresar sus demandas ante el estado.
Por eso, para analizar el caso argentino, proponemos dos tipos ideales extremos: 1) las
organizaciones profesionales que cuentan con personal pago versus 2) las organizaciones locales o
de base apoyadas en la participación voluntaria.

 Las organizaciones profesionales tienen personería jurídica, poseen una estructura de

autoridad claramente definida, cuentan con personal especializado pago y buscan aportar
a la solución de problemas que no afectan inmediata o exclusivamente a sus miembros.
Para desarrollar sus actividades, cuentan con fondos y donaciones de terceros (públicos o
privados), con los cuales pueden conducir o contratar estudios especializados. En cuanto a
su relación con el estado, recurren predominantemente a canales institucionales (incluido
el contacto informal con tomadores de decisiones) para expresar sus demandas o para
participar en la formulación y ejecución de políticas y programas de gobierno. Recurren
también a campañas mediáticas que pueden estar destinadas a instalar temas de agenda
pública, expresar demandas frente al estado o influir comportamientos individuales.
 Las organizaciones de base pueden o no tener personería jurídica, están basadas en el
trabajo voluntario y no pago de sus miembros, poseen métodos horizontales para la toma
de decisiones, reclaman la solución a problemas que los afectan directamente o de los que
se consideran damnificados directos. Para desarrollar sus actividades, se valen de los
aportes de sus propios miembros. No tienen capacidad financiera para conducir o
contratar estudios especializados. No recurren (por decisión o por impedimento) a canales
institucionales de participación para la formulación y ejecución de políticas y programas de
gobierno y se valen de formas contenciosas de acción (manifestaciones, marchas, cortes
de caminos) para lograr repercusión pública y expresar sus demandas frente el estado.

Lo nuevo del ambientalismo social argentino es, entonces, la emergencia y expansión de

organizaciones que comparten muchas de las características del tipo “organización de base”. Estas
nuevas organizaciones componen actualmente, junto con las organizaciones de tipo más
profesional, el heterogéneo universo de las organizaciones ambientales argentinas.
La resistencia contra la instalación de una mina de oro en Esquel en 2002-03, marcando un punto
de inflexión en la política estatal y la movilización social. Este evento impulsó la formación de la
Asamblea de Vecinos Autoconvocados de Esquel y llevó a un plebiscito que resultó en la
prohibición de la actividad minera en la zona.

Posteriormente, surgieron asambleas de vecinos en todo el país, especialmente contra la minería a

cielo abierto, destacándose el conflicto por las pasteras del río Uruguay. Estos movimientos
utilizaron herramientas legales y el derecho al ambiente sano para plantear demandas y lograr
cambios en las políticas estatales.

Un caso destacado fue la demanda judicial conocida como causa Beatriz-Mendoza, presentada
ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que resultó en la creación de la Autoridad de
Cuenca Matanza-Riachuelo (Acumar) y la implementación de un plan de saneamiento. Aunque la
ejecución del plan enfrenta desafíos, la causa ha amplificado la importancia de los derechos
ambientales y los recursos legales para abordar las demandas ambientales en Argentina.

En los comienzos del gobierno de Néstor Kirchner (PJ, 2003-07), la política ambiental quedó bajo
la órbita de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), dependiente del
Ministerio de Salud. En esta nueva etapa la política ambiental no parecía despertar mucha
preocupación en el presidente Kirchner hasta 2006, cuando la cuestión cobró repentino interés a
raíz del conflicto por la construcción de pasteras en el río Uruguay. Kirchner colocó la secretaría
bajo dependencia directa de la Jefatura de Gabinete de Ministros. De ese modo, la secretaría
recuperaba el rango de secretaría de estado que había tenido bajos los gobiernos de Perón y de
Menem.

En el plano normativo, este impacto se refleja en la creación de leyes importantes como la Ley de
Bosques Nativos y la Ley de Protección de Glaciares, ambas surgidas de iniciativas legislativas en
respuesta a demandas sociales y sin participación directa de la secretaría ambiental en su
formulación.

En el plano organizativo, la sentencia de la Corte en la causa Beatriz Mendoza condujo a la creación

de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (Acumar), marcando un cambio significativo en la
estructura gubernamental dedicada al ambiente. Además, el nombramiento de Romina Picolotti
como secretaria ambiental nacional durante el gobierno de Néstor Kirchner evidenció un intento
de acercamiento a las organizaciones ambientalistas.

Sin embargo, la gestión de Picolotti fue breve y estuvo marcada por tensiones, especialmente en
temas como la política minera y la Ley de Protección de Glaciares. Su desplazamiento estuvo
relacionado con diferencias en la agenda ambiental con la presidenta Cristina Fernández de
Kirchner. Los sucesores de Picolotti se enfocaron principalmente en Acumar y el saneamiento del
río Matanza-Riachuelo, evitando temas que pudieran entrar en conflicto con otros objetivos del
gobierno nacional, como la minería y la producción de soja.

En las últimas décadas, el ambientalismo social y el estatal en Argentina han convergido debido a
conflictos ambientales de gran repercusión pública. Dos elementos clave han facilitado esta
convergencia: el crecimiento de un ambientalismo social de base que busca respuestas estatales a
problemas ambientales locales, y la existencia de nuevas instituciones ambientales introducidas
durante la década anterior en el marco de la reforma constitucional.
Conclusion/Contexto

El análisis presentado revela la interacción de una serie de factores, tanto internos como externos,
que han influido en la evolución del ambientalismo argentino desde los años 70 hasta la
actualidad. Esta trayectoria ha sido marcada por altibajos y avances que reflejan las tensiones
políticas, sociales y económicas en el país, así como la difusión de ideas a nivel internacional.

En cuanto a los factores externos, eventos internacionales como la Conferencia de Estocolmo en

1972 y la difusión de ideas ambientales han coincidido con decisiones estatales que han impulsado
o revitalizado estructuras dedicadas a la problemática ambiental en Argentina. Por ejemplo, la
creación de la Subsecretaría de Política Ambiental durante el gobierno de Alfonsín en 1987
coincidió con la difusión del informe Bruntland y la preparación para la Conferencia Internacional
de Río durante el gobierno de Menem en 1991.

A nivel interno, el cambio de régimen político ha tenido un impacto significativo en el desarrollo

del ambientalismo en Argentina. El retorno a la democracia en 1983 generó un contexto propicio
para el surgimiento de organizaciones sociales interesadas en la problemática ambiental, aunque
no implicó un fortalecimiento inmediato de las estructuras de política ambiental estatal. Sin
embargo, la reforma constitucional de 1994, que incorporó principios y derechos fundamentales
en materia ambiental, sentó las bases para un mayor protagonismo del ambientalismo social y una
mayor atención estatal a esta cuestión.

El cruce de estos factores externos y domésticos ha sido fundamental para comprender la

evolución de las instituciones ambientales argentinas y el encuentro progresivo entre el estado y la
sociedad en materia ambiental. Aunque este encuentro ha sido en ocasiones contencioso, parece
ser un proceso irreversible que ha modificado la agenda gubernamental y ha dado mayor
relevancia a la problemática ambiental en el país.

Siguiendo la distinción de Cobb y Elder (1984), el nuevo ambientalismo social y los conflictos
ambientales asociados han colocado la cuestión ambiental en el centro de la agenda pública,
influenciando la agenda gubernamental y generando transformaciones organizativas y normativas
en el ámbito estatal. Esto se refleja en el aumento significativo de la cobertura mediática sobre
temas ambientales, que van desde conflictos específicos hasta problemas como el cambio
climático o la gestión de residuos.

A pesar de estos avances, la política ambiental no ha llegado a ser la principal prioridad del Estado
ni siempre coincide totalmente con las demandas sociales. Aunque se han logrado importantes
avances normativos, la institucionalización y la implementación de la política ambiental siguen
siendo limitadas en comparación con otros objetivos estatales, especialmente económicos.

Sin embargo, se observa un proceso en desarrollo donde el ambientalismo social y la agenda

gubernamental están encontrando puntos de encuentro, ya sea a través de confrontaciones o
consensos. Esto ha dado lugar a lo que se podría llamar una "cultura de política ambiental", donde
existe un interés público prolongado en la cuestión ambiental y una expectativa de que el gobierno
debe abordarla. Este fenómeno implica que tanto las organizaciones sociales como el Estado
reconocen la importancia de la cuestión ambiental y dedican recursos legales, organizativos y
financieros para abordarla, mientras que los medios de comunicación también le otorgan una
amplia cobertura.