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Capítulo Tercero
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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DR. © 2015.
Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.
INAP MARCO JURIDICO 2015 REDISEÑO FINAL.indd 77 12/01/2016 04:41:55 p.m.

A efecto de alcanzar sus objetivos y metas, toda institución necesita

organizarse, establecer ordenadamente las bases para su estructuración
y funcionamiento, lo que puede lograr mediante diversas formas de
organización; las básicas son la centralización y la descentralización, a las
que se suma una tercera: la desconcentración.
I. La administración
La voz administrar tiene su origen en el latín, ad manus trahere: ad, hacia;

manus, mano; trahere, traer; esto es, servir, por lo que administración es la
acción y efecto de servir u ofrecer algo a otro.
1. Concepto de administración
Dwight Waldo hablando de la administración nos dice que es “un tipo de

esfuerzo humano cooperativo que posee un alto grado de racionalidad”.74
Por su parte, Isaac Guzmán Valdivia explica la administración, expresando
que: “Es la dirección eficaz de las actividades y la colaboración de otras
personas para obtener determinados resultados”.75
Lourdes Münch Galindo y José García Martínez plantean de una manera

integral a la administración como: “Proceso cuyo objeto es la coordinación
eficaz y eficiente de los recursos de un grupo social para lograr sus objetivos
con la máxima productividad”.76 Esa coordinación eficaz y eficiente es el
objeto [que puede lograrse o no] de la administración, si lo logra será buena,
de lo contrario –que no es poco frecuente–, será ineficaz e ineficiente.
Desde un punto de vista eminentemente dinámico, la administración ha

sido definida como: “Serie de etapas concatenadas y sucesivas dirigidas a
obtener metas y objetivos predeterminados de un conjunto social, mediante
el aprovechamiento racional de sus elementos disponibles”.77
En términos generales, se puede decir que administración es toda actividad

humana colectiva, planificada y coordinada para alcanzar determinados
fines.
74
Tomado de Omar Guerrero Orozco, Teoría administrativa de la ciencia política, México, UNAM,
1982, p. 19.
75
Jorge Fernández Ruiz, Derecho administrativo y administración pública, México, UNAM/Porrúa,
2006, p. 275.
76
Lourdes Münch Galindo y José García Martínez, Fundamentos de administración, 5ª ed., México,
Ed. Trillas, 1995. pp. 23-24.
77
Jorge Fernández Ruiz, op. cit., 2006, p. 275.
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María Guadalupe Fernández Ruiz
2. Clasificación de la administración
Se puede clasificar a la administración con diversos criterios, así con un

sentido subjetivo que atiende a la calidad del sujeto administrador, la
administración se clasifica en pública y privada, las cuales obviamente
atienden a principios y fines diferentes, la primera se guía por el interés
público y el logro del bienestar general; la segunda se orienta por el interés
particular de obtener un lucro.
II. La administración pública
No es posible precisar de manera exacta cuándo y cómo surge la administra-

ción pública, sin embargo, algunos creen que “es tan vieja como el hombre;
sin ser tan pretenciosos, pensamos que su origen se remonta, cuando más, a
las épocas de las grandes civilizaciones desarrolladas en las zonas fluviales:
Egipto, Mesopotamia, China, India, Mesoamérica, Perú y otras más”.78
La administración pública ha sido definida por numerosos autores con

diversos puntos de vista, por ejemplo, para Manuel M. Diez, desde un
punto de vista subjetivo “está constituida por un conjunto de órganos
estructurados jerárquicamente dentro del Poder Ejecutivo, y cuya actividad
se dirige a la satisfacción de las necesidades colectivas”.79
La mayoría de las definiciones elaboradas sobre la administración pública

coinciden con la idea del citado profesor argentino, de que ésta se encuentra
ubicada en el ámbito del Poder Ejecutivo, o bien, que administración
pública y Poder Ejecutivo son sinónimos, lo cual no es así ya que el Poder
Ejecutivo no sólo es administración pública, y porque además, no se inserta
toda en dicho poder sino también en otros ámbitos del Estado.
Thomas Woodrow Wilson, presidente que fue de los Estados Unidos de

América, al definir a la administración pública la equipara con el Poder
Ejecutivo y la ubica dentro de él: “La administración es la parte más
ostensible del gobierno; es el gobierno en acción; es el Ejecutivo operante,
es el más visible aspecto del gobierno”.80
Es la parte de los órganos del Estado [nos dice Miguel Acosta Romero] que
dependen directa, o indirectamente, del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo
toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (Legislativo y
78
Omar Guerrero Orozco, op. cit., p. 13.
79
Manuel María Diez, Derecho…, op. cit., 1963, t. I, pp. 106-107.
80
Thomas Woodrow Wilson, “The Study of Administration” Political Science Quarterly, 1887, p.
198.
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Marco jurídico estructural de la Administración Pública Federal Mexicana
Judicial), su acción es continua y permanente, siempre persigue el interés

público, adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta con: a)
elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura jurídica, y
d) procedimientos técnicos.81
Para el jurista español, Fernando Garrido Falla, la administración pública

puede ser explicada en sentido objetivo como una “zona de la actividad
desplegada por el Poder Ejecutivo” y en sentido subjetivo como “un
complejo orgánico integrado en el Poder Ejecutivo”.82 Para el citado autor,
queda claro que administración pública es una parte del Poder Ejecutivo,
pero no es todo el Ejecutivo, es decir, no son conceptos equivalentes.
De acuerdo con el profesor argentino Héctor Jorge Escola, la administración

pública es: “Aquella función del Estado que consiste en una actividad
concreta y continua, práctica y espontánea de carácter subordinado a los
poderes del Estado que tienen por objeto satisfacer en forma directa e
inmediata las necesidades colectivas y el logro de los fines del Estado,
dentro del orden jurídico establecido y con arreglo a éste”.83
Desde una perspectiva estática, Andrés Garrido del Toral afirma que “la
institución estatal denominada Administración Pública es un conjunto de
órganos estructurados jerárquicamente y un conjunto de actividades que
desarrolla el Estado para alcanzar sus fines”.84
Por su parte, el maestro Alfonso Nava Negrete, sostiene: “Es incontestable:

la administración pública es una herramienta o instrumento que utilizan los
gobiernos para colmar los requerimientos de la sociedad”.85
Según Marshall Dimock: “La administración pública no es meramente una

máquina inanimada que ejecuta irreflexiblemente el trabajo del gobierno.
Si la administración pública tiene relación con los problemas del go-
bierno, es que está interesada en conseguir los fines y los objetivos del
Estado. La administración pública es el Estado en acción, el Estado como
constructor”.86
81
Miguel Acosta Romero, Teoría…, op. cit., 1997, p. 270.
82
Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1980, t. I, pp. 40 y 42.
83
Jorge Escola, Héctor, Compendio de derecho administrativo, Buenos Aires, Depalma, vol. I. 1984,
p. 33.
84
Andrés Garrido del Toral, Derecho administrativo estructural, México, Fundación Universitaria
de Derecho, Administración y Política, S.C. 1ª. ed., 2002, p. 1.
85
Alfonso Nava Negrete, Derecho administrativo mexicano, México, Fondo de Cultura Económica.
1ª. ed., 1995, p. 20.
86
Citado por Jorge Fernández Ruiz, op. cit., 2006, p. 278.
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En fin, para Jorge Fernández Ruiz: “La administración pública es el

conjunto de áreas del sector público del Estado, que mediante el ejercicio
de la función administrativa, la prestación de los servicios públicos,
la ejecución de las obras públicas y la realización de otras actividades
socioeconómicas de interés público, trata de lograr los fines del Estado”.87
Tras de conocer los anteriores conceptos de administración pública

formulados por los autores citados, me quedo con la idea de que
administración pública es el conjunto de áreas de la estructura del poder
público que en ejercicio de función administrativa realizan actividades
dirigidas a alcanzar los fines del Estado.
III. Formas de organización de la administración pública
Entre las formas de organización administrativa destacan la centralización,

la descentralización y la desconcentración, a las que, con menor importancia,
se agrega la sectorización administrativa.
1. La centralización administrativa
En los comienzos de la administración pública, la reducida dimensión

poblacional, territorial y competencial del Estado condujo a organizarlo
de manera centralizada, por lo que sólo se requirió de la centralización
administrativa como forma organizacional de la administración pública.
A. Inicio y evolución de la centralización administrativa
En el siglo xviii y principios del xix, se propagó la creencia de que la

centralización administrativa se inició con la Revolución francesa; a este
respecto, Alexis de Tocqueville, en el Capítulo II del libro II de su obra
El antiguo régimen y la revolución, intitulado “Cómo la centralización
administrativa es una institución del antiguo régimen, y no, como se ha
dicho, la obra de la Revolución ni del imperio”, analizó en 1856 el estado
en que se encontraba la centralización administrativa en ese año, y llegó
a la conclusión de que ninguna de sus características era un aporte de la
Revolución, pues dicha institución ya se había configurado de esa manera
desde el ancien régime; el referido autor francés, explica la centralización
administrativa en los siguientes términos:
En el centro del reino y cerca del trono se ha formado un cuerpo administrativo

de un poder singular y en cuyo seno se concentran todos los poderes de una
manera nueva: el consejo del rey.
87
Ibidem., p. 279.
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Su origen es antiguo, pero la mayoría de sus funciones es de fecha reciente.

Lo es todo a la vez: tribunal supremo de justicia, puesto que tiene el
derecho de casar las sentencias de todos los tribunales ordinarios; tribunal
superior administrativo, porque de él derivan –en último término– todas
las jurisdicciones especiales. Además como consejo de gobierno, posee,
con la aquiescencia del rey, el poder legislativo, discute y propone la
mayoría de las leyes, y fija y reparte los impuestos. Como consejo superior
de administración, le compete establecer las reglas generales que deben
dirigir a los agentes del gobierno. Él mismo decide todos los asuntos
importantes y supervisa los poderes secundarios. Todo va a parar a él, y
de él parte el movimiento que se transmite a todo. Sin embargo no tiene
jurisdicción propia. El rey es el único que decide, aun cuando parezca que
el pronunciamiento lo hace el consejo. Si parece que administra justicia, en
realidad está únicamente compuesto de simples dadores de consejos, como
dice el parlamento en una de sus reconvenciones.88
En mi opinión, como dije antes, la centralización administrativa debe haber

surgido mucho antes de la aparición del ancien régime, vamos, desde los
inicios de la propia administración, habida cuenta la ausencia de organismos
y órganos periféricos administrativos en la diminuta ciudad-Estado.
Como haya sido, la centralización administrativa francesa del antiguo

régimen descansó en un cuerpo único colocado en el centro del reino: el
consejo del rey, que reglamentaba toda la administración del país; un mismo
ministro dirigía casi todos los negocios interiores; en cada provincia un
solo agente cuidaba de todos los detalles; no había cuerpos administrativos
secundarios, y si los había, eran cuerpos que no podían obrar sin que de
antemano se les autorizara para ello; tribunales excepcionales que juzgaban
de los negocios en que la administración era parte y protegían a los agentes
de la administración. Como observa Tocqueville:
El gobierno central era el único encargado de mantener el orden público

en las provincias con ayuda de sus agentes. Por todo el territorio del reino
había gendarmería, distribuida en pequeñas brigadas, a las órdenes de
los intendentes. Con el auxilio de estas fuerzas, y en caso necesario del
ejército, el intendente atendía a todos los peligros imprevistos, detenía a los
vagos, reprimía la mendicidad y sofocaba lo motines que el precio de los
cereales provocaba con frecuencia.89
88
Alexis de Tocqueville, El antiguo régimen y la Revolución, trad. Dolores Sánchez de Aleu, Madrid,
Alianza Editorial, t. I, 1982, p. 78.
89
Idem., p. 82.
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Como podrá observarse, la idea de centralización administrativa ha

evolucionado desde los inicios del siglo xviii, cuando la monarquía
empleaba la centralización administrativa para estructurar la administración
pública de manera monolítica, sin consentir rivales ni tolerar libertades que
obstruyeran la voluntad del soberano; en esta tesitura, a fines del siglo xix,
Manuel Colmeiro entendía por centralización administrativa “el régimen
que consiste en arrogarse el Gobierno todas o casi todas las facultades
inherentes al poder de ejecutar las leyes relativas a los intereses públicos,
desconociendo la vida propia de la provincia y del municipio, o el derecho
de intervenir en la administración local las corporaciones populares.90
En este texto, el precursor del derecho administrativo español dejó en la
nebulosa del gobierno las facultades inherentes a ejecutar las leyes, por
tanto hubiera sido conveniente que aclarara que tal suma de facultades se
atribuía a la cúpula de la administración pública.
Más tarde, en 1917 el profesor español José Gascón y Marín reducía

ligeramente los alcances de la centralización en el siguiente análisis:
En régimen de centralización pura, toda acción, toda impulsión, parte del

centro; las autoridades administrativas centrales asumen todo el poder:
lo mismo el poder coactivo que el de decisión o resolución; la compe-
tencia técnica hállase también centralizada en los organismos especiales
constituidos en el centro político administrativo; y como hay necesidad
de que se ejerza la acción gubernamental, la administrativa por todo el
territorio, los que son órganos locales de los Poderes centrales, son
meros delegados; carecen de atribuciones propias para decidir; y los
organismos territoriales, representación de las entidades territoriales,
hállanse supeditados a los Poderes centrales o a sus delegados, sufriendo
intervención en la designación de sus órganos representativos, careciendo
de verdaderas facultades administrativas; los acuerdos de sus cuerpos
deliberantes requieren la aprobación de los representantes del Poder
central; la esfera de acción de ellos limítase grandemente, reduciéndolos a
órganos de preparación y ejecución, no de decisión.91
A principios del siglo xx, la centralización dejó de ser la forma exclusiva

de organizar a la administración pública, en esa época, Gabino Fraga en
México explicó: “existe el régimen de centralización administrativa cuando
los órganos se agrupan colocándose unos respecto de otros en una situación
de dependencia tal, que entre ellos existe un vínculo que, partiendo del
90
Manuel Colmeiro, Historia de la Economía Política en España, Ángel Calleja editor, 1883,
Madrid, t. I, pp. 22-23.
91
José Gascón y Marín, Tratado elemental de derecho administrativo, Madrid, Imprenta Clásica
Española, 1917, pp. 497-498.
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órgano situado en el más alto grado de ese orden, los vaya ligando hasta
el órgano de ínfima categoría”.92 Evidentemente el doctor Fraga, con este
texto, no pretendió definir la concentración administrativa sino evidenciar
la relación jerárquica que la caracteriza.
Por la misma época, en Colombia, Carlos Pareja daba una explicación

parcial respecto de la centralización administrativa al decir que:
La centralización administrativa significa que la organización y la presta-

ción de los servicios y actividades públicas a cargo del Estado, está en
manos del poder central.
La centralización política supone la unidad jurídica en el Estado y la

concentración del poder en unas solas manos.93
A mediados del siglo xx, el profesor Georges Vedel en Francia, sin ánimo
definitorio, observó las siguientes ventajas de la centralización:
La centralización ofrece la ventaja de una administración imparcial,

libre de los conflictos de política local y que hace imposibles los abusos
de poder de los notables locales.94 Además, proporciona un rendimiento
administrativo superior, ya que la administración central dispone, con
menores gastos, de las ayudas técnicas necesarias para cualquier operación
de alguna envergadura y que, muy frecuentemente no se dan en las
entidades locales.95
Sin cambio de orientación importante, en el último tercio del siglo xx,

Miguel Acosta Romero explicaba en México: “La centralización es la
forma de organización administrativa en la cual las unidades, órganos de
la administración pública, se ordenan y acomodan articulándose bajo un
orden jerárquico a partir del presidente de la República, con el objeto de
unificar las decisiones, el mando, la acción y la ejecución”.96
92
Gabino Fraga, Derecho administrativo, 2ª ed. México, 1939, p. 155. Con posterioridad, sin cambiar
el sentido, modificó la redacción de la siguiente manera: “La centralización administrativa existe
cuando los órganos se encuentran colocados en diversos niveles pero todos en una situación de
dependencia en cada nivel hasta llegar a la cúspide en que se encuentra el jefe supremo de la
administración pública. (35ª ed., Porrúa, 1997, p. 165).
93
Carlos Pareja, Curso de derecho administrativo, 2ª ed., Bogotá, Ed. El Estudiante, 1939, p. 190.
94
Obviamente estas ventajas sólo pueden ser válidas respecto de la descentralización administrativa
por región, más no así, en relación con la descentralización administrativa por servicio o por
colaboración.
95
Georges Vedel, Derecho administrativo, trad. Juan Rincón Jurado, de la 6ª edición francesa, Ma-
drid, Aguilar, 1980, p. 548.
96
Miguel Acosta Romero, Teoría…, op. cit., 1975, p. 47.
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Como se puede advertir fácilmente, la anterior definición se refiere a la

centralización administrativa en el ámbito federal mexicano, siendo
prudente aclarar que la unificación de las decisiones, del mando, de
la acción y de la ejecución no son objeto sino ventajas de esta forma
organizacional, cuyo objeto, como el de las demás formas de organización
de la administración pública, consiste en lograr los fines del Estado.
En el presente siglo, Jorge Fernández Ruiz, sin variación significativa,

observa que: “La unidad en la ejecución de las leyes y en la gestión de los
servicios es producto de la centralización administrativa, que en su forma
pura se caracteriza por depositar en el máximo órgano administrativo del
poder público el poder de decisión, la coacción, y la facultad de designar a
los agentes de la administración pública”.97
A la anterior explicación yo le agregaría las facultades que tiene el máximo

órgano administrativo, de remover, vigilar, disciplinar y revisar la actuación
de los órganos y agentes de la administración pública.
De lo anterior, se puede inferir que en tanto el Estado, en su modalidad de

gendarme, se concretó a expedir la ley, impartir justicia, cuidar la seguridad
interior y atender a su defensa respecto del exterior, no se requirió, además
de la centralización, otra forma de organizar la administración pública;
forma que no ha sufrido modificaciones importantes, salvo la posibilidad de
utilizarse simultáneamente con la descentralización y la desconcentración
administrativas.
Como, sin pretensión de definir la centralización administrativa, señala

puntualmente el doctor Gabino Castrejón García: “Habrá centralización
administrativa cuando los órganos se encuentran en un orden jerárquico
dependiente directamente de la Administración pública que mantiene la
unidad de acción indispensable para realizar sus fines”.98
B. Definición de centralización administrativa
Numerosos autores se han ocupado de definir o explicar la centralización

administrativa, de entre ellos, acabo de citar los textos de Manuel Colmeiro,
José Gascón y Marín, Gabino Fraga, Carlos Pareja, Georges Vedel, Miguel
Acosta Romero, Jorge Fernández Ruiz y Gabino Castrejón García, cuyas
ideas aprovecho para ensayar la siguiente definición.
97
Jorge Fernández Ruiz, Derecho…, op. cit., 2006, p. 280.
98
Gabino Castrejón García, Derecho administrativo mexicano, México, Cárdenas Editor y
Distribuidor, 2000, p. 143.
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La centralización administrativa es la forma de organización que estructura

de manera jerárquica a las dependencias de la administración pública,
bajo la égida de un órgano central, a cuya cúpula atribuye un cúmulo de
potestades que aseguran la permanencia de una relación jerárquica de
supra subordinación y su consecuente unidad de mando y de actuación.
C. Potestades características de la centralización administrativa
La forma organizacional de la centralización administrativa tiene por base

a una estricta relación de jerarquía, entendiendo por ésta el lazo jurídico
que vincula entre sí a los órganos y a los funcionarios depositarios de sus
funciones, mediante ligas de subordinación destinadas a dar a la actividad
administrativa unidad, coherencia y congruencia, merced a la cual el titular
de la administración pública tiene potestad para nombrar, remover, mandar,
dirigir, decidir, vigilar, disciplinar, revisar a sus subordinados, e incluso para
resolver los conflictos de competencia que se susciten entre ellos.
En la centralización administrativa se advierte una evidente gradación

sistematizada de funcionarios públicos que mediante la superposición de
grados trata de lograr los fines que tiene asignados, para lo cual, el titular del
órgano situado en la cúspide de la administración pública está dotado de una
amplia potestad sobre sus subalternos que le permite designarlos, mandarlos,
organizarlos, supervisarlos, disciplinarlos y removerlos, conforme a un
esquema de relación jerárquica que le es característico, mediante el ejercicio
de las potestades de nombramiento, de remoción, de mando, de dirección, de
decisión, de vigilancia, de disciplina, y de revisión, así como del poder para
la resolución de conflictos de competencia.
a) Potestad de nombramiento
Permite la potestad de nombramiento atribuida al superior jerárquico

designar libre y discrecionalmente a sus subordinados, salvo en los casos
en que la normativa establezca un procedimiento de designación diferente;
en México, el titular del Poder Ejecutivo Federal tiene la potestad,
consignada en la fracción II del artículo 89 constitucional, de designar a
secretarios de Estado y demás integrantes de la administración pública
federal centralizada cuyo nombramiento no esté previsto de otra forma en
la Constitución o en las leyes.
Lo anterior significa que la potestad de nombramiento se ve acotada por los

requisitos previstos en la Constitución, y en las leyes, para desempeñar los
diversos cargos de la administración pública centralizada.
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Conviene aclarar, como lo hace el profesor José Roldán Xopa, que la

potestad de nombramiento no está atribuida a todo superior jerárquico,
sino que está supeditada a su función; a juicio de este autor, dicha potestad
radica en el atributo esencial de su depositario de contar con ella a efecto
de poder desempeñar a cabalidad sus responsabilidades.
El núcleo de la potestad constitucional de nombramiento, dice Roldán

Xopa, reside en su esencialidad para cumplir las responsabilidades del
presidente. En principio, el Ejecutivo debe contar con las facultades para
designar a los funcionarios con responsabilidades de conducción y de
mando de las organizaciones y órganos primarios de la administración
federal. En tal núcleo requiere examinarse el tipo de órgano y en su caso
la justificabilidad (sic) de la autonomía que legitime el acotamiento del
libre nombramiento. La ley tiene su campo de acción en aspectos que no
afecten tal núcleo, sin llegar al extremo de trasladar el nombramiento a
otro poder.99
b) Potestad de remoción
Se ve reforzada la relación jerárquica establecida por la potestad de

nombramiento, con la potestad de remoción con la que integra un binomio
de potestades estrechamente imbricado.
Gracias a la potestad de remoción, el superior jerárquico queda en posi-

bilidad de rectificar los nombramientos que hiciere cuando los desempeños
de los designados no den los resultados esperados o cuando la situación
política así lo requiera.
c) Potestad de mando
Consiste la potestad de mando en la prerrogativa del superior jerárquico de

impartir órdenes e instrucciones a sus subordinados para el desempeño de
sus actividades inherentes al cargo, las cuales pueden ser verbales o constar
por escrito en acuerdos, oficios, memoranda y circulares, por ejemplo.
Se correlaciona la potestad de mando del superior jerárquico con la res-

pectiva obligación de obediencia de los subordinados, respecto a lo cual
se han desarrollado diversas interpretaciones, entre las principales figuran
las que consideran que los subordinados están invariablemente obligados
a cumplir las órdenes de sus superiores; las que estiman que los servidores
públicos inferiores pueden válidamente incumplir los actos que se les
99
José Roldán Xopa, Derecho administrativo, México, Oxford University Press, 2008, p. 219.
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ordenan, por considerar que se trata de una orden contraria a derecho; y las
que sostienen la obligación del inferior de cumplir toda orden recibida de
su superior, salvo que signifique la comisión de un delito o la infracción
indudable de un precepto constitucional o legal.
El Código Penal para del Distrito Federal, publicado en el Diario Oficial

de 1931, en su texto vigente en 1988, parecía inclinarse por la tercera de las
interpretaciones referidas en el párrafo anterior, pues disponía:
Artículo 15. Son circunstancias excluyentes de responsabilidad penal:

(…)
VII. Obedecer a un superior legítimo en el orden jerárquico aun
cuando su mandato constituya un delito, si esta circunstancia
no es notoria ni se prueba que el acusado la conocía.
El texto vigente del artículo 15 del Código Penal para el Distrito Federal
ya no incluye dicha circunstancias entre las excluyentes de responsabilidad
penal, la cual sí continúa vigente, aun cuando matizada, en la legislación
penal particular de algunos estados de la República, como es el caso del Código
Penal para el Estado de Zacatecas, actualizado con las reformas publicadas
hasta el 25 de septiembre del 2007, que entre las circunstancias excluyentes
de responsabilidades señaladas en su artículo 13, incluye la de:
“VII. Obedecer a un superior legítimo en el orden jerárquico, cuando

su orden no constituya notoriamente un delito, o la misma
orden esté respaldada por una disposición legal”.
Para quien esto escribe, es correcto el criterio empleado por el legis-

lador zacatecano para tratar la excluyente de responsabilidad por el
incumplimiento en que incurre un servidor público respecto de una orden
que le imparte su superior jerárquico, cuando ésta es evidentemente
delictiva. A este respecto, el profesor Miguel Galindo Camacho sostiene:
Sobre el particular, considero que, como regla general, el servidor público

inferior debe respetar y cumplir las órdenes que le dictan sus superiores,
pero tiene la obligación de advertirles que dichas órdenes son violatorias de
la ley, pero ante la insistencia de la orden, debe proceder a cumplirla, con
responsabilidad exclusiva de quien dio la orden, mandato o instrucción: Mi
criterio está fundado en la legislación mexicana y en el sano principio de
la buena marcha de la administración pública. Considero que debe tomarse
como regla la obligación del inferior de cumplir con la orden del superior
jerárquico, pero también que es su obligación y su derecho, advertirle por
escrito que el mandato es ilegal, y que en consecuencia, para cumplir con
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el mandato, necesita que su jefe le insista en las misma forma a cumplir

con el mismo, a pesar de la advertencia, para que la responsabilidad
correspondiente solamente recaiga sobre el superior jerárquico.100
Considero que el criterio del señor ex Procurador General de Justicia del

Estado de México es parcialmente válido, mas no en lo que atañe a las
órdenes notoria y gravemente delictivas y de inminente ejecución, y pongo
como ejemplo imaginario, la orden que recibe de su superior jerárquico,
el servidor responsable de los separos de la policía ministerial de matar,
de un balazo en la nuca, al detenido en una de las celdas a su cargo, de
manera que parezca suicidio. En este supuesto, el inferior sabe que la
orden en cuestión es gravemente delictiva, porque se trata de una ejecución
al margen de la ley, habida cuenta la inexistencia de la pena de muerte, así
como la estratagema de aparentar como suicidio lo que en realidad sería
un homicidio calificado, por lo que lejos de tener obligación de cumplir la
orden, está obligado a presentar denuncia ante las autoridades competentes.
El doctor Gabino Fraga, al referirse a este tema, observó:
Dentro de nuestra legislación puede decirse que se admite esa solución

intermedia, pues si se consultan las disposiciones del Código Penal en vigor,
se encontrará, entre las circunstancias excluyentes de responsabilidad penal,
la de “obedecer a un superior legítimo en el orden jerárquico, aun cuando su
mandato constituya un delito, si esta circunstancia no es notoria ni se prueba
que el acusado la conocía”. (Código Penal, Artículo 15, frac. VII.)
Como el elemento que se fija en la disposición que se acaba de transcribir
es el de que el acto sea notoriamente delictuoso, se comprende que no es
posible definir en abstracto cuándo existe tal notoriedad, y para resolver en
un caso concreto, habrá que tomar en consideración todas las circunstancias
especiales que en él concurran.101
d) Potestad de dirección
Se puede afirmar que la potestad de dirección de que disfruta el superior

jerárquico consiste en orientar e incentivar la actuación de sus subordinados
para que éstos se conduzcan por cauces específicos dentro de las diversas
alternativas previstas en la respectiva política pública y en la normativa
aplicable, en los tiempos que el dirigente superior estime oportunos.102
100
Miguel Galindo Camacho, Derecho administrativo, México, Porrúa, 1995, t. I. pp. 103-104.
101
Gabino Fraga, op. cit., pp. 168. NOTA: Cabe aclarar que la fracción VII del artículo 15 del
Código Penal para el Distrito Federal ya ha sido modificada.
102
Vid. José Antonio García-Trevijano Fos, Tratado de derecho administrativo, 2ª ed., Madrid, Ed.
Revista de Derecho Privado, 1971, t. II, vol. I, p. 430.
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e) Potestad de decisión
La potestad de decisión consiste en la facultad, asignada a los órganos

superiores, de realizar manifestaciones unilaterales de voluntad en
ejercicio de función administrativa, que crean, modifican, transfieren,
certifican o extinguen derechos y obligaciones, en suma, de realizar actos
administrativos. El doctor Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez explica la
potestad decisoria como: “la facultad que tienen los órganos superiores
para la emisión de los actos administrativos, reservando a los inferiores
la realización de los trámites necesarios hasta dejarlos en estado de
resolución”.103
f) Potestad de vigilancia
Por medio de la potestad de vigilancia, el superior jerárquico examina,

inspecciona, verifica, comprueba o constata que sus subordinados actúen,
en desempeño de sus labores, con apego a la normativa vigente, y en
cumplimiento de las órdenes e instrucciones previamente recibidas. Con
lo que el superior queda en aptitud de modificar y corregir los errores y
desaciertos de sus inferiores y, en su caso, de imponerles las sanciones a
que se hayan hecho acreedores.
Sobre el particular, el profesor Jorge Fernández Ruiz explica:
En virtud del poder de vigilancia, el superior tiene la posibilidad de conocer

a detalle los actos realizados por los inferiores, lo cual le permite detectar
cuando estos últimos incumplen sus obligaciones, así como determinar las
responsabilidades administrativas, civiles o penales, en que incurran por su
incumplimiento.
El ejercicio del poder de vigilancia se efectúa por medio de actos materiales

ordenados por el superior, consistentes en visitas, inspecciones, investigaciones,
supervisiones, y auditorías contables, operacionales o administrativas, que
se complementan con informes, rendición de cuentas, estados contables y
presupuestales.104
g) Potestad de disciplina
Enterado el superior jerárquico de la desobediencia de las órdenes,

inobservancia de la normativa aplicable, errores, equivocaciones, e
103
Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez, Elementos de derecho administrativo, México, Ed. Limusa,
1991, p. 82.
104
Jorge Fernández Ruiz, Derecho…, op. cit., 2006, p. 282.
91
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indisciplinas de sus subordinados en el desempeño de sus labores, queda

en posibilidad de hacer uso de su potestad disciplinaria y, en consecuencia,
de imponer las sanciones administrativas a que haya lugar.
La potestad disciplinaria, a juicio del profesor Alfonso Nava Negrete: “Es el
poder que tienen los órganos superiores para vigilar el trabajo que realizan
los servidores públicos y comprobar que se lleve a cabo de acuerdo con las
normas laborales de la burocracia”.105
La Ley Federal Administrativa de los Servidores Públicos contiene un
amplio catálogo de obligaciones de los servidores públicos, cuya infracción
o inobservancia deberá castigarse con sanciones específicas previstas en la
propia ley.
h) Potestad de revisión
Otra de las potestades de los órganos superiores, derivada de la relación
jerárquica establecida en la administración pública centralizada es la de
revisión, gracias a la cual, el órgano superior tiene la atribución de controlar
la actuación de sus subordinados y, en su caso, de motu propio o a solicitud
del afectado, enmendarla, rectificarla o ratificarla, sin sustituirse en la
competencia del inferior.
En opinión del doctor Andrés Serra Rojas, la potestad de revisión “permite
a la autoridad superior –de oficio o a petición de parte– revisar, aprobar y
obligar a la autoridad inferior a subordinarse a la ley. La revisión jerárquica
es un procedimiento administrativo que permite a los particulares ocurrir
ante la autoridad superior para que revise los actos de la autoridad inferior,
salvo que el acto administrativo se considere legalmente definitivo.106
i) Potestad para resolver conflictos de competencia
Asimismo, el titular del órgano administrativo superior está investido de
la importante potestad para resolver conflictos de competencia que se
susciten entre sus órganos inferiores, cuyo ejercicio evita la parálisis de la
administración mediante la determinación de cuál de ellos deba conocer
del asunto en disputa, a condición de que no haya recaído resolución
definitiva en el procedimiento respectivo.
Respecto del ejercicio de la potestad para resolver conflictos de competencia,
el profesor venezolano José Araujo Juárez señala los procedimientos
siguientes:
105
Alfonso Nava Negrete, Derecho…, op. cit., 1995, p. 129.
106
Andrés Serra Rojas, op. cit., p. 185.
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Cuando el órgano que esté conociendo de un asunto se considere

incompetente deberá remitir las actuaciones al órgano que estime con
competencia en la materia.
Si el órgano al cual se le remitió se considera a su vez incompetente, el

asunto será resuelto por el superior jerárquico común a ambos.
Los interesados podrán solicitar a los órganos que estén instruyendo el

procedimiento, que declinen el conocimiento del asunto a favor del órgano
competente, y finalmente.
Los interesados podrán solicitar al órgano competente que requiera la

declinatoria del órgano que esté conociendo del asunto.107
En México, el artículo 24 de la Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal, prevé resolver los conflictos mencionados en los
siguientes términos: “En casos extraordinarios o cuando exista duda
sobre la competencia de alguna Secretaría de Estado o departamento
administrativo para conocer de un asunto determinado, el presidente de la
República resolverá, por conducto de la Secretaría de Gobernación, a qué
dependencia corresponde el despacho del mismo”.
2. La descentralización administrativa
Sin lugar a dudas, la descentralización administrativa es una modalidad

de delegación administrativa, por lo que conviene entender ésta para
comprender mejor aquélla. Recuérdese que delegar es transferir a otro
sujeto atribuciones, facultades, e incluso obligaciones del delegante
–como en la delegación de deuda–, a fin de que haga sus veces, o sea,
delegar es designar sustituto, lo cual da lugar a que la acción o efecto de
delegar, es decir, la delegación, sea de diversa índole, por ejemplo: política,
administrativa, civil, eclesiástica o, mejor dicho, apostólica, reguladas
por el derecho constitucional, el administrativo, el civil y el canónico,
respectivamente.
En sentido amplio, la delegación administrativa se explica como el

mecanismo jurídico merced al cual se produce la transferencia del ejercicio
de una competencia de su órgano titular a otro órgano u otra persona,
pudiendo realizarse mediante diferentes procedimientos jurídicos, como
son la descentralización, la desconcentración y la concesión administrativas,
o por medio de convenios de coordinación administrativa.
107
José Araujo Juárez, Derecho administrativo parte general, Caracas, Ediciones Paredes, 2008,
p. 280.
93
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Por tanto, la delegación administrativa admite diversas formas y puede

ser interpersonal, como acontece en la descentralización administrativa,
y en los convenios de coordinación celebrados, por ejemplo, entre la
administración pública federal y la de una entidad federativa, o entre esta
última y una administración pública municipal; o bien, puede ser delegación
interorgánica, o sea, entre órganos de una misma persona jurídica, como
ocurre en la desconcentración administrativa.
De todas maneras, la delegación administrativa puede ser dispuesta por ley

o mediante acto administrativo, en este último caso sólo podrá tener lugar
cuando la ley lo autorice, se trate de atribuciones delegables y el sujeto
receptor de las mismas sea apto para recibirlas.
Como señalé en páginas anteriores, la descentralización, como la centra-

lización, puede ser de diferentes clases: política, económica, administrativa;
a la presente investigación atañe principalmente la descentralización
administrativa, la cual es una modalidad de delegación administrativa
consistente en la transferencia de facultades atribuidas a la administración
centralizada hacia otras personas distintas del Estado.
Es de pensarse que la centralización administrativa precedió a la descen-

tralización administrativa, así lo dice la lógica, pues para descentralizar
algo se requiere que esté previamente centralizado. La descentralización
es, pues, la antónima de la centralización, y en materia administrativa trae
como consecuencia la creación de centros de administración pública con
personalidad jurídica propia.
Cuando la administración pública amplió su competencia o acrecentó su

jurisdicción territorial, requirió añadir a la centralización administrativa
otras formas de organización más acordes con su nueva circunstancia, una
de esas nuevas formas fue la descentralización administrativa que tuvo
diversas modalidades: por servicio, por región y por colaboración.108
A. Descentralización administrativa por servicio
El advenimiento del Estado de bienestar o Wellfare State tuvo por

consecuencia el incremento de las atribuciones estatales, pues no se
redujo, como había ocurrido con su antecesor Estado liberal a desempeñar
las funciones mínimas de hacer la ley, interpretarla y hacerla cumplir;
mantener el orden público y a defenderse de los ataques provenientes del
exterior y del interior, sino que, además, se le encomendaron la prestación
108
Vid. Jorge Fernández Ruiz, Derecho…, op. cit., 2006.
94
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de servicios públicos y la realización de diversas actividades económicas,

como las industriales, comerciales y financieras que lo convirtieron en un
Estado empresario.
No es de dudarse que el incremento en las atribuciones del Estado haya

propiciado la aparición de la descentralización administrativa por servicio,
en razón de que el esquema jerárquico y rígido de la centralización
administrativa no armonizó con el adecuado ejercicio de las nuevas
atribuciones asignadas que, como en el caso del servicio público, requerían
de mayor agilidad y celeridad.
En razón de esa ineptitud de la administración pública centralizada para la

prestación de los servicios públicos, cuando se requirió iniciar la prestación
de un servicio público atribuido al Estado, con frecuencia, se creó una
persona jurídica de derecho público, obviamente distinta del Estado,
para hacerse cargo de la prestación del mismo, por eso se habló de la
personificación del servicio público, porque para cada uno cuya prestación
se atribuía al Estado, solía crearse un persona jurídica de derecho público
ad hoc, que en Francia se denomina establecimiento público, cuyo modelo
fue adoptado en otros países con diferentes nombres, en México se le
llama organismo descentralizado, cuyas peculiaridades a continuación se
detallan.
• Son personas jurídicas de derecho público distintas del Estado;

• Se crean mediante ley del Congreso o por decreto del presidente de la
República;
• Están dotadas de personalidad jurídica propia;
• Tienen patrimonio propio;
• Se regulan por una normativa jurídica específica;
• Desarrollan una actividad técnica, y
• Están sujetas a tutela y vigilancia de la administración central.
A la versión brasileña del establecimiento público francés y del organismo

descentralizado mexicano se le llama autarquía; se trata de una entidad
autónoma y descentralizada de la administración pública, José de Santos
Carvalho Filho la explica en “el sentido de persona jurídica administrativa
con relativa capacidad de gestión de los intereses a su cargo, aunque bajo
el control del Estado, de donde se originó”.109
En su artículo 5 fracción I, el Decreto-Ley Nº 200 de 1967, define autarquía

como: “Servicio autónomo creado por ley, con personalidad jurídica de
109
José de Santos Carvalho Filho, Manual de derecho administrativo, 10ª ed., Río de Janeiro,
Lumen Juris, 2003, p. 366.
95
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derecho público, patrimonio y receta propios, para ejecutar actividades

típicas de la Administración Pública, que requieran para su mejor
funcionamiento gestión administrativa y financiera descentralizada”.
B. Descentralización administrativa por región
La Revolución francesa constituyó a Francia como un Estado unitario

cuyo territorio se dividió en departamentos a los que luego se les daría
personalidad jurídica propia y se les dotaría de patrimonio propio, a efecto
de que la administración central les transfiriera un cúmulo de facultades
para su administración interna; procedimiento semejante se utilizó para
la administración de las comunas; así fue como se originó en Francia la
descentralización administrativa por región, forma organizacional que
tuvo como fruto al Departamento y a la Comuna francesas.
Respecto de lo anterior, el profesor argentino Alejandro Pérez Hualde observa

que: “La doctrina francesa ha considerado que existe una colectividad
descentralizada cuando se dan las siguientes notas: personalidad jurídica
y capacidad para estar en juicio; capacidad de autoadministración a través
de sus propios órganos, sin ser independientes del poder central, no están
sometidos a un control demasiado estrecho de aquél”.110
Consiste, pues, la descentralización por región, también llamada territorial,

en conferir a una colectividad o demarcación territorial personalidad
jurídica de derecho público, y dotarla de patrimonio propio, a la que la
administración pública central le transfiere un cúmulo de facultades
que sólo podrá ejercer en esa demarcación territorial específica para su
autoadministración con relativa autonomía.
El empleo de la descentralización territorial o por región es muy común en

los Estados unitarios como, por ejemplo, Colombia, lo que no impide que
también se aproveche en los Estados que tienen la forma federal. El profesor
colombiano Libardo Rodríguez Rodríguez explica que la descentralización
territorial:
Es el otorgamiento de competencias a funciones administrativas a las

colectividades regionales o locales, para que las ejerzan en su propio
nombre y bajo su propia responsabilidad. Es decir, que se les otorga a
las colectividades locales cierta autonomía para que se manejen por sí
mismas. En Colombia, esta descentralización se manifiesta a través de los
departamentos, los distritos y los municipios que, por lo mismo, reciben
110
Alejandro Pérez Hualde, “Descentralización administrativa”, El derecho administrativo y la
modernización del Estado peruano, Lima, Grijley, p. 622.
96
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el nombre de entidades territoriales. Además, de acuerdo con lo previsto

en el artículo 286 de la Constitución de 1991, podrán existir en el futuro,
como entidades territoriales, las regiones, las provincias y los territorios
indígenas.111
En México, las entidades federativas y los municipios, como ya lo he

señalado antes, no son fruto de descentralización administrativa territorial
sino de descentralización política, que redunda en una autonomía mucho
mayor, pues les permite darse su propia normativa local y elegir a sus
gobernantes.
Un caso aislado de utilización de la descentralización administrativa

territorial, o por región en México, fue la creación, en 1928, del
Departamento del Distrito Federal, merced a la reforma realizada en ese
año a la fracción VI del artículo 73 constitucional.
En su versión original, la Constitución de 1917 dividía en municipios al

Distrito Federal, cuyo gobierno estaba a cargo de un Gobernador, pero a
consecuencia de la reforma a la fracción VI del artículo 73 constitucional,
publicada en el Diario Oficial de la Federación de 20 de agosto de 1928, el
gobierno del Distrito Federal quedó a cargo del presidente de la República,
quien lo ejercería por conducto del órgano que determinara la Ley; el 31
de diciembre del mismo año, el Diario Oficial de la Federación publicó la
Ley Orgánica del Distrito Federal, que creó al Departamento del Distrito
Federal en el seno de la administración pública federal centralizada, como el
órgano previsto en la referida reforma constitucional para que el presidente
de la República ejerciera, por su conducto, el gobierno y la administración
del Distrito Federal, integrado por el Departamento Central [compuesto
por el territorio de los antiguos municipios de México, Tacuba, Tacubaya
y Mixcoac], y trece delegaciones: Atzcapotzalco, Coyoacán, Cuajimalpa,
General Anaya, Guadalupe Hidalgo, Ixtacalco, Ixtapalapa, Magdalena
Contreras, Milpa Alta, San Ángel, Tláhuac, Tlalpan, y Xochimilco. El jefe
del Departamento del Distrito Federal era designado y removido libremente
por el presidente de la República, al igual que los demás funcionarios del
siguiente nivel, y los titulares de las delegaciones.
Se trataba, pues, de una descentralización administrativa territorial puesto

que al Departamento del Distrito Federal se le transfirió un cúmulo
de facultades para que su titular y colaboradores las ejercieran en la
demarcación territorial específica del Distrito Federal.
111
Libardo Rodríguez Rodríguez, Derecho administrativo general y colombiano, 15ª ed., Bogotá,
Temis, pp. 63-64.
97
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La primera Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, y las

tres posteriores que sucesivamente la sustituyeron, organizaron a ese
Departamento dentro del sector centralizado de la administración pública
federal, cuyo titular y principales funcionarios eran nombrados y removidos
libremente por el presidente de la República.
El Departamento del Distrito Federal subsistió hasta el 5 de diciembre de

1997, fecha en que fue suprimido por la reforma política que, mediante
descentralización política, erigió al Distrito Federal en una entidad
federativa.
C. Descentralización administrativa por colaboración
El punto de partida de la descentralización administrativa por colaboración

es el supuesto de la incapacidad de la administración pública para prestar un
servicio público que le ha sido atribuido por Ley, y que consecuentemente
tiene obligación de asegurar su prestación; incapacidad que puede ser
financiera, técnica u organizacional.
Dicha incapacidad no exime a la administración pública de prestar el

servicio de que se trate, por lo cual puede recurrir a la colaboración de los
particulares, delegando en uno de ellos la facultad temporal de encargarse
de la prestación del servicio bajo el régimen de concesión u otro semejante,
como pueden ser la subrogación o la gestión interesada.
3. La desconcentración administrativa
Es dable decir que concentración es la acción y efecto de concentrar o

concentrarse, y conforme a la primera acepción que a su infinitivo le asigna
el Diccionario de la Real Academia Española, significa reunir en un centro
o punto lo que estaba separado. En contraste, desconcentración será lo
que está disperso o disgregado, o sea, la acción y efecto de desconcentrar
o desconcentrarse, porque el prefijo des, denota negación o inversión del
significado del simple concentrar.
Al parecer, el profesor francés Teófilo Ducrocq fue el primero en utilizar

la expresión desconcentración administrativa, en su libro Cours de droit
administratif, publicado en París en 1862; tres décadas después, Henry
Berthélemy retomó dicha locución, para sugerir la aplicación de la des-
concentración como una de las formas utilizables en la organización de la
administración pública, en su libro Traité élémentaire de droit administratif.112
112
Cfr. Berthélemy, Henry. Traité élémentaire de droit administratif, París, Librairie Arthur Rousseau,
1900, p. 57.
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La desconcentración administrativa tuvo aceptación tanto en la legislación

como en la jurisprudencia y la doctrina jurídica francesa, italiana y española,
pues diversos autores le han dedicado un capítulo o algunas páginas,113 de
sus libros o tratados de derecho administrativo. Sin embargo, no se ha
profundizado mayormente en su investigación teórica, como lo comprueba
la carencia de monografías o libros dedicados exclusivamente a ese tema,
pues aparte de la Revista de Administración Pública (RAP) No. 67-68 del
INAP México, julio-diciembre de 1986, dedicada a la desconcentración y
descentralización administrativas (290 págs.), y del libro de 469 páginas
publicado en México en 1976 por la Secretaría de la Presidencia, bajo el
rótulo Desconcentración administrativa, sólo el profesor chileno Jaime J.
Ponce Cumplido ha dedicado en América un libro completo exclusivamente
a esta forma de organizar a la administración pública.114
La delegación está presente en la desconcentración administrativa, porque

transfiere a un órgano inferior la facultad de toma de decisiones atribuida
al órgano superior, sin que por ello se rompa la relación jerárquica
establecida entre ambos, dado que el órgano desconcentrado permanece
jerárquicamente subordinado dentro de la administración centralizada.
La desconcentración administrativa, según Juan Luis de la Vallina es

“aquel principio jurídico de organización administrativa en virtud del cual
se confiere con carácter exclusivo una determinada competencia a uno de
los órganos encuadrados dentro de la jerarquía administrativa, pero sin
ocupar la cúspide de la misma”.115
A. Surgimiento y evolución de la desconcentración administrativa
La administración pública, inicialmente, se organizó conforme a esquemas

de centralización administrativa caracterizados por depositar la facultad
de tomar decisiones en un solo individuo u órgano; por lo menos, durante
113
Charles Eisenmann, en su libro Cours de droit administratif, cuyo contenido es de 1600 páginas
repartidas en 2 tomos, dedica a este tema el Capítulo II del Título II de la primera parte del Tomo
1: “Concentration et deconcentration”, páginas 250 a 256. André de Laubadére, en su Traité
de droit administratif (9ª ed., París LGDJ, 1984, 4 tomos, casi 2500 páginas), al tema de la
desconcentración sólo dedica dos páginas –113-114– del Tomo I, al ocuparse de la administración
territorial después de la Segunda Guerra Mundial. Errico Presutti, emplea apenas cinco de la
1650 páginas de su obra en 3 vols. Istituzioni di diritto amministrativo italiano, (3ª ed., Casa
Editrice Giuseppe Principato, 1931), para tratar lo concerniente al dicentramento organico ed
instituzionale.
114
Jaime Jorge Ponce Cumplido, La desconcentración administrativa, Santiago de Chile, Ed.
Jurídica de Chile, 1965, p. 124.
115
Juan Luis De la Vallina Velarde, Revista de Administración Pública (RAP), Nº 35, Madrid,
INAP, 1961, p. 79.
99
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largo tiempo la administración pública se organizó básicamente bajo los

principios de la centralización administrativa, mas la expansión territorial
del Estado imperial propició el empleo de una incipiente desconcentración
administrativa, como puede advertirse en el Imperio Romano, en la
magistratura romana del procónsul, quien, por delegación del cónsul,
administraba una de las provincias conquistadas,116 como siglos después lo
hicieran en la América hispana los virreyes de las colonias, por delegación
del emperador español.
En el Estado moderno, la desconcentración administrativa empezó a

gestarse en 1789 en Francia, con la creación de los Departamentos [el
país se dividió en 83 departamentos, que posteriormente llegaron a 95],
cada uno de los cuales fue encabezado por un prefecto cuyas atribuciones
–conforme a la idea de que se podía gobernar de lejos pero sólo se podía
administrar bien de cerca– se incrementaron mediante diversas leyes,
como la expedida el 18 de agosto de 1871, mediante la desconcentración
a su favor de ciertas facultades.117
Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, y tras un breve periodo de

gobierno provisional, se restauró en Francia el orden constitucional con
la Constitución del 27 de octubre de 1946 a cuyo amparo nació la Cuarta
República Francesa, sustituida en 1958 por la Quinta República, merced a la
nueva Constitución promulgada en ese mismo año, la que, con el propósito
de estabilizar política y administrativamente al país, previó un presidente de
la República dotado de amplios poderes, cargo que ocupó de 1958 a 1969
el general Charles De Gaulle, quien se propuso llevar a cabo un amplio
programa de reforma administrativa que incluía un fuerte impulso a la
desconcentración administrativa, a cuyo efecto el 4 de agosto de 1962 expidió
el Decreto 62-934, publicado en el Journal Officiel del día 10 del mismo mes
y año, cuyos dos primeros artículos dispusieron crear un grupo de trabajo
encargado de estudiar el problema de la desconcentración administrativa,
y en consecuencia proponer al gobierno medidas de desconcentración, y
examinar las repercusiones que eventualmente pudieran tener estas medidas
sobre la organización y funcionamiento de los servicios.
Dentro de la citada reforma administrativa, el presidente de Gaulle, expidió

el decreto número 64-250, publicado en el Journal Officiel de 20 de marzo
de 1964, que transfirió a los prefectos de los departamentos mayores
atribuciones, en impulso a la desconcentración administrativa.
116
Vid Eugenio Petit, Tratado elemental de derecho romano, trad. José Ferrández González, México,
Editora Nacional, 1966, p. 235.
117
Vid. André de Laubadere, Traité de droit administratif, 9ª ed., París, Librairie Générale de droit
et de jurisprudence, 1984, t. I, p. 75.
100
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B. Aparición de la desconcentración administrativa en México
Como mecanismo de acercamiento de las decisiones de la administración

pública al particular, la desconcentración administrativa es una preocupación
latente en el sector público desde la Independencia del país, como puede
advertirse en el párrafo que a continuación transcribo de la exposición de
motivos de la Constitución Política del Estado de México de 1827:
“Por la ley orgánica se formaron los distritos evitándose a los pueblos y

particulares con tan saludable medida la imponderable molestia de ocurrir
á la capital con pérdida de sus intereses y abandono de sus familias, en
solicitud de la autoridad que debe aproximarse a ellos”.
La desconcentración administrativa en México se inicia materialmente con la

Ley del 16 de octubre de 1830, que dispuso el establecimiento del Banco
de Avío para Fomento de la Industria Nacional. La dirección del Banco se
encomendó a una junta presidida por el secretario de Estado y del Despacho
de Relaciones, integrada, además, por un vicepresidente y dos vocales,
quienes, al inicio de operaciones, no gozaban de sueldo alguno, y se
renovaban uno en cada año, comenzando por el menos antiguo, pudiendo el
gobierno reelegir al que saliera, si le pareciera conveniente.118
Aun cuando la ley en cita no aclaró cuál era la naturaleza jurídica del Banco
de Avío, se puede inferir que se trataba de una institución equiparable
a lo que en la actualidad entendemos por órgano desconcentrado de
una secretaría de Estado, en la especie, de la Secretaría de Relaciones
(Interiores y Exteriores), cuyo titular presidía su junta directiva, y cuyo
objeto consistía en la prestación del servicio de banca de desarrollo;
consecuentemente carecía de personalidad jurídica pero gozaba de relativa
autonomía de gestión.
Formalmente, la desconcentración administrativa tiene en México una

tardía aparición, circunstancia que permitió prolongar durante mucho
tiempo los efectos nocivos de la centralización, según se hacen notar
en el documento denominado “Bases para el Programa de Reforma
Administrativa del Poder Ejecutivo Federal 1971-1976”, que incluyó el
siguiente diagnóstico:
“La administración pública ha observado en el tiempo una clara tendencia

a la centralización sobre todo en el proceso de toma de decisiones. Ésta
118
Vid. Cámara de Diputados, LVI Legislatura, Enciclopedia Parlamentaria de México, México,
Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cámara de Diputados, Serie III. Documentos, vol.
I, t. II. 1997. p. 51.
101
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se presenta tanto desde el punto de vista geográfico, como en el ámbito

interno de cada dependencia. Existen instituciones, por ejemplo, cuyas
oficinas se localizan exclusivamente en el Distrito Federal, lo cual obliga
a los residentes de las entidades federativas a ocurrir a la capital de la
República, causándoles erogaciones adicionales y lo que es más grave aún,
infructuosas en la mayoría de los casos. La excesiva centralización de la
autoridad dentro de las mismas dependencias ocasiona, asimismo, grandes
demoras en el trámite de los asuntos y el incremento de los rezagos que en
ocasiones alcanza ya varios años, debido a que los funcionarios de menor
jerarquía y las autoridades regionales y locales generalmente no cuentan con
una efectiva delegación de autoridad para la toma de decisiones. El hecho
de que altos funcionarios distraigan gran parte de su tiempo en el desahogo
de actividades de rutina, consecuentemente implica que no dispongan del
necesario para la buena dirección de sus áreas de trabajo”.119
Con base en el diagnóstico anterior se formuló una política pública para

contrarrestar la excesiva centralización de la administración pública federal
y para impulsar una desconcentración administrativa que transfiriera el
cúmulo adecuado de atribuciones para acelerar un número significativo
de trámites, a cuyo efecto, en julio de 1971, el Comité Técnico Consultivo
de Unidades de Organización y Métodos dio a conocer el Programa de
Desconcentración Administrativa que contempló la delegación de facultades
de decisión en funcionarios subalternos, así como el establecimiento de un
importante número de unidades técnico administrativas, estratégicamente
distribuidas por todo el país, para posibilitar el ejercicio de los derechos de
los integrantes de la población y el cumplimiento de sus obligaciones en
sitios cercanos a su domicilio.
Asimismo, con el referido propósito, en diciembre de aquel año de 1971 se
reformó la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, en su artículo 26,
para permitir a los titulares de dichas dependencias, delegar algunas de sus
facultades administrativas no discrecionales, en funcionarios subalternos.
Por acuerdo presidencial publicado el 5 de abril de 1973 en el Diario
Oficial de la Federación, se dispuso que las secretarías y departamentos de
Estado, organismos descentralizados y empresas de participación estatal
de la administración pública federal, procedieran a implantar las medidas
necesarias para la más ágil toma de decisiones y tramitación de asuntos,
mediante delegación de facultades en funcionarios subalternos, y abrió la
puerta a la desconcentración territorial, al ordenar:
“TERCERO. Cuando sea conveniente establecer una delegación por
zonas en el territorio nacional, las citadas entidades se coordinarán con la
119
Presidencia de la República, México, 1977, p. 3.
102
DR. © 2015.
Secretaría de la Presidencia, para que el establecimiento de las delegaciones

se efectúe armónicamente y se apliquen criterios unitarios, a fin de facilitar
la realización coordinada de sus actividades, en beneficio de los propios
servidores públicos y de los administrados”.
En su exposición de motivos, la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal, expresó en 1976:
“Se incorpora la figura de la desconcentración administrativa que el Ejecutivo

Federal había venido utilizando para la administración de las cuencas
hidrológicas, la construcción de escuelas y hospitales y el gobierno de las
Delegaciones del Distrito Federal. Con esta modalidad de la delegación de
autoridad, se sientan las bases para el funcionamiento y control de este tipo
de órganos administrativos que participan de la personalidad jurídica del
Ejecutivo Federal y cuentan con la flexibilidad que requieren las acciones
que deben realizarse en los distintos ámbitos del territorio nacional. Ello
permite una atención más eficaz y oportuna a los gobernados en su lugar de
residencia, sin que tengan que esperar las decisiones que hoy día se tomen
desde la capital de la República”.
La referida Ley Orgánica de la Administración Pública Federal dispuso en

su artículo 17:
“Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su

competencia, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos
podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán
jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para
resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine
en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables”.
En otra medida importante para la desconcentración administrativa en

México, el Comité Técnico Consultivo de Unidades de Organización
y Métodos (COTECUOM), dio a conocer el 15 de agosto de 1980, el
documento intitulado “Marco Conceptual y Lineamientos Generales
para la Desconcentración Administrativa de la Administración Pública
Federal” que planteó los inconvenientes derivados de la concentración,
en uno o varios órganos ubicados en la ciudad de México cuyas funciones
eran de cobertura nacional, de la toma de decisiones de la administración
pública federal, con el consecuente congestionamiento de los trámites
administrativos. Para corregir esa situación indeseable, el documento
en cita propuso llevar a cabo un proceso de delegación de funciones en
distintos órganos de cada una de las secretarías de Estado y departamentos
administrativos existentes; al respecto, explicaba:
103
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Como primera fase de este proceso se encuentra la delegación simple; como

una segunda, la desconcentración de facultades que lleva en ciertos casos
a la creación de órganos desconcentrados como consecuencia orgánica de
la anterior. La desconcentración administrativa implica muchas veces la
transferencia de los recursos presupuestales y de los apoyos administrativos
necesarios para su eficaz consecución. La desconcentración administrativa
tiene además su consecuente expresión físico-espacial: la desconcentración
territorial.120
Posteriormente, el 14 de octubre de 1981, el Secretario de Salubridad y

Asistencia dictó un acuerdo en cuya virtud, determinadas funciones de la
Secretaría de Salubridad y Asistencia se ejercerían en forma desconcentrada
por los Servicios Coordinados de Salud Pública en los Estados de
Aguascalientes, Sonora y Veracruz y demás estados que fueran siendo
desconcentrados, en los términos del Convenio Único de Coordinación
y acuerdos de coordinación que al efecto se celebraran. Las funciones a
desconcentrar fueron las siguientes:
• Elaborar los anteproyectos de presupuesto y ejercerlos por programa;

• Administrar y desarrollar el sistema de recursos humanos;
• Adquirir y suministrar los bienes y servicios necesarios para su operación;
• Planear, programar y ejecutar los programas de servicios a la población en
materia de salud de las personas y del mejoramiento del ambiente, y
• Administrar los establecimientos sanitarios asistenciales.
C. La idea de la desconcentración administrativa
Al igual que con otros conceptos básicos del derecho administrativo, el

correspondiente a la desconcentración administrativa ha dado lugar a
opiniones contrapuestas, por ejemplo, Teófilo Ducrocq, a quien se atribuye
haber acuñado la locución desconcentración administrativa, la interpretó
como una modalidad de la descentralización administrativa, por lo que
algunos de sus seguidores la consideran como descentralización burocrática
o jerárquica.121
Por su parte, el profesor chileno Enrique Silva Cimma, al igual que

otros autores, entiende a la desconcentración como una variedad de la
centralización administrativa de la que forma parte.122
120
Marco Conceptual y Lineamientos Generales para la Desconcentración Administrativa de
la Administración Pública Federal. México, Colección Lineamientos. No. 5, Secretaría de la
Presidencia, Coordinación General de Estudios Administrativos, 1981, p. 9.
121
Teófilo Ducrocq, Cours de droit administatif, 7ª ed., Paris, Vica-Dunod Editeurs, 1897, p. 148.
122
Enrique Silva Cimma, Derecho…, op. cit., 1969, nota 96, p. 127.
104
DR. © 2015.
Acabo de decirlo –en mi opinión–, la desconcentración administrativa es

un acto de delegación, en virtud del cual un órgano administrativo superior
delega en uno inferior un conjunto de facultades que incluyen las de
tomar decisiones para resolver determinados asuntos en un esquema de
supra subordinación, toda vez que el órgano desconcentrado permanece
inserto en la administración centralizada, en una relación jerarquizada. La
desconcentración administrativa conlleva la transferencia de recursos que
permita el ejercicio de las facultades transferidas.
De esta suerte, la desconcentración ha sido explicada, desde la atalaya

oficial, como “el acto jurídico-administrativo que permite al titular de una
dependencia delegar ciertas facultades de autoridad a un funcionario u
órgano de la institución que le está jerárquicamente subordinado”.123 Al
respecto, cabe aclarar que no sólo puede efectuarse la desconcentración
mediante acto administrativo, pues también es posible realizarla mediante
un acto legislativo como es la expedición de una ley.
Cualquier proceso de desconcentración administrativa debe estar animado

por el propósito de descongestionar la administración centralizada, cuyas
tareas y responsabilidades crecen a la par que la población, en aras de una
labor más efectiva en beneficio de los particulares que requieren realizar
trámites ante ella.
D. Recomendaciones para instrumentar la desconcentración administrativa
• No se deben desconcentrar la planeación y el control;

• Deben desconcentrarse no sólo los trámites sino también la facultad
de decisión y los recursos: humanos, materiales y financieros, y
• Debe respetarse la competencia desconcentrada, por lo que el órgano
superior debe abstenerse de ejercerla.
4. Clasificación de la desconcentración administrativa
Se puede clasificar a la desconcentración administrativa con diferentes

criterios, así, María del Carmen Pardo, habla de desconcentración interna
para aludir a órganos centrales desconcentrados, representantes de una
secretaría de Estado en demarcación territorial distinta a la ubicación de ésta,
y menciona, también, a la desconcentración externa para aludir a órganos
desconcentrados con atribuciones que les delega su órgano superior.124
123
Marco Conceptual y Lineamientos Generales para la Desconcentración Administrativa de la
Administración Pública Federal, op. cit., pp. 13-14.
124
Vid. María del Carmen Pardo, “La desconcentración, ¿Para qué?, México, Revista de
Administración Pública (RAP) Nos. 67-68, julio-diciembre 1986, INAP, p. 44.
105
DR. © 2015.
Serra Rojas, distingue entre desconcentración horizontal o periférica

y desconcentración vertical o funcional; en la primera se transfieren
facultades del órgano central a un órgano periférico que las ejerce en una
extensión territorial limitada; en tanto que en la desconcentración vertical
o funcional, “el órgano central superior cede su competencia, en forma
limitada y exclusiva, a un órgano inferior, que forma parte de la misma
extensión territorial limitada.125
Por su parte, Jorge Fernández Ruiz identifica tres clases específicas de

desconcentración administrativa: por materia, por región y por servicio.126
A. Desconcentración administrativa por materia
Se caracteriza la desconcentración administrativa por materia, por el

traslado de competencia y de poder decisorio, de un órgano superior a
otro inferior integrante de la misma estructura orgánica del superior, versa
sobre una materia específica, como en el caso del órgano desconcentrado
Comisión Nacional del Agua. En apoyo de la desconcentración por materia
se argumenta la especialización o dominio de tecnología requeridas para
atender los asuntos relativos a ciertas materias: agua, mejora regulatoria,
seguridad nacional, por citar sólo algunas.
B. Desconcentración administrativa por región
Se distingue la desconcentración por región o territorial, porque el órgano

central cede el poder decisorio relativo a ciertas facultades encuadradas
dentro de su competencia a varios órganos periféricos, cuya jurisdicción
se limita a una circunscripción territorial específica; así ocurre en las
delegaciones de las secretarías de Estado en las entidades federativas, lo
que permite acercar la decisión a los administrados.
C. Desconcentración administrativa por servicio
Tiene como peculiaridad la desconcentración administrativa por servicio

destinar el órgano desconcentrado a la prestación de un servicio público
específico, como en el caso de la Universidad Pedagógica Nacional,
órgano desconcentrado de la Secretaría de Educación Pública, destinado
a la prestación de un servicio público específico, como es el de educación
técnica superior.
125
Andrés Serra Rojas, Derecho administrativo, 10ª ed., México, Porrúa, 1981, p. 511.
126
Cfr. Jorge Fernández Ruiz, Derecho…, op. cit., 2006, pp. 435-436.
106
DR. © 2015.
5. Pros y contras de la desconcentración administrativa
Figura entre los pros de la desconcentración administrativa, el acercamiento

de la administración al administrado, cuyos problemas serán resueltos por
un funcionario que los conoce ampliamente, lo que redunda en mayor
fundamento, pertinencia y rapidez en la resolución de los asuntos, lo cual
tiende a incrementar la responsabilidad e iniciativa de dichos funcionarios;
además, al descongestionar a los órganos superiores de la administración
centralizada de un cúmulo de tareas, permite que ésta confiera mayor y
mejor atención a las restantes a su cargo.127
Destacan como inconvenientes de la desconcentración administrativa, el

incremento en el costo de operación, la heterogeneidad en los criterios
de resolución y la posible pérdida de objetividad en la misma al dejarse
influir por las circunstancias específicas del asunto, en razón de su
involucramiento con él.
127
Cfr. Manuel María Diez, Derecho…, op. cit., t. II, pp. 75-76.
107
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Como podrá observarse, la idea de centralización administrativa ha

Más tarde, en 1917 el profesor español José Gascón y Marín reducía

En régimen de centralización pura, toda acción, toda impulsión, parte del

A principios del siglo xx, la centralización dejó de ser la forma exclusiva

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Marco jurídico estructural de la Administración Pública Federal Mexicana

Por la misma época, en Colombia, Carlos Pareja daba una explicación

La centralización administrativa significa que la organización y la presta-

La centralización política supone la unidad jurídica en el Estado y la

La centralización ofrece la ventaja de una administración imparcial,

Sin cambio de orientación importante, en el último tercio del siglo xx,

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María Guadalupe Fernández Ruiz

Como se puede advertir fácilmente, la anterior definición se refiere a la

En el presente siglo, Jorge Fernández Ruiz, sin variación significativa,

A la anterior explicación yo le agregaría las facultades que tiene el máximo

De lo anterior, se puede inferir que en tanto el Estado, en su modalidad de

Como, sin pretensión de definir la centralización administrativa, señala