TEMA 18: LA ACTUAL ORDENACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO

ESPAÑOL. RAÍCES HISTÓRICAS

INTRODUCCIÓN

El tema tiene su referencia legislativa en el RD. 217/2022 por el que se establece la

ordenación y enseñanzas mínimas de la Educación Secundaria Obligatoria dentro del
bloque de saberes básicos de 1º y 2º de ESO titulado Sociedades y territorios. En
referencia al Decreto 107/2022, del 5 de agosto, del Consell, encontramos el tema dentro
del bloque 1 de Geografía, concretamente en el subbloque de geografía política. También
en el RD. 243/2022 por el que se establece la ordenación y enseñanzas mínimas en el
Bachillerato dentro del bloque de saberes básicos de Geografía de 2º Bachillerato titulado
España, Europa y la globalización. En el Decreto 108/2022, del 5 de agosto, del
Consell, encontramos referencia en el bloque de España: territorio y sociedad.

Estudiaremos la organización político-administrativa del territorio español desde la

Antigüedad hasta el Estado de las autonomías, que quedó definido por la Constitución de
1978. Después presentaremos los desequilibrios existentes de tipo económico,
demográfico y social entre los distintos territorios que componen España, y los factores
que los originan. Por último, se analizarán las diferentes políticas de corrección de estos
desequilibrios y otras políticas de cohesión territorial llevadas a cabo dentro del ámbito
de la Unión Europea.

1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA ACTUAL ORDENACIÓN

TERRITORIAL

La actual ordenación territorial de España tiene sus orígenes en los siglos XIX y XX que,
con alguna alteración, quedó plasmada en la Constitución de 1978.

Destacamos algunos periodos (anteriores también a los s. XIX y XX) que han dejado
huellas en nuestra actual ordenación territorial y que definimos a continuación.
 1.1. DOMINACIÓN ROMANA

La administración romana llevó a cabo una primera división provincial de la península

ibérica en el año 197 a.C. estableciendo dos provincias, la Citerior que se correspondía,
grosso modo con la mitad norte y la Ulterior, que se correspondía con el sur y suroeste.

En el año 27 a.C., el emperador Augusto dividió el territorio en tres provincias: Bética,

Lusitania y Tarraconense. A su vez, las provincias fueron divididas en unidades
administrativas menores, conocidas como Conventos Jurídicos, que permitían una
mayor agilidad en la administración fiscal, territorial y judicial.

En el año 305 d.C., el emperador Diocleciano, reorganizaría el Imperio bajo la forma de

gobierno de la Tetrarquía, dividiendo el territorio del Imperio en diócesis. La península
ibérica formaría parte de la Diócesis Hispaniarum, dividida a su vez en seis provincias.

1.2. EL REINO VISIGODO

Aunque los visigodos habían penetrado en la península ibérica hacia el año 415 d.C., no
será hasta el 507 d.C., cuando consoliden su reino. En un principio, los visigodos
adoptaron la organización territorial romana, que fue evolucionando hacia los ducados,
pero la presencia visigoda no ha dejado una huella clara en la actual ordenación territorial.

1.3. EDAD MEDIA

En el 711 se produjo la invasión de los musulmanes que conquistaron gran parte del
territorio peninsular (excluyendo la franja cantábrica y pirenaica). En el 756, el territorio
musulmán paso a ser un emirato independiente de Damasco. En el 929 el territorio pasó
a ser un califato independiente. La organización territorial se basó en la división del
territorio en provincias, que la mayoría pasaron a ser reinos independientes en el periodo
de los Reinos Taifas (1031-1085).

Por su parte, en el norte peninsular comenzaron a configurarse una serie de reinos entre
los siglos VII y XII, conocidos como los Reinos Cristianos. Estos han dejado una huella
en la actual ordenación territorial de España, formando, con alteraciones en sus límites
fronterizos, algunas de las provincias, países (Portugal) o Comunidades Autónomas
actuales.
 1.4. LA EDAD MODERNA

La administración territorial de este periodo se caracterizó por la unión dinástica de la

Corona de Castilla, Corona de Aragón, Reino de Granada y Reino Navarra que, quedaron
bajo el poder de los Reyes Católicos y que se mantuvo a lo largo de los siglos siguientes
bajo los sucesivos reinados de la casa de los Austrias.

Debemos considerar que la unión dinástica no llevó aparejada una unidad política,
jurídica o fiscal. Cada uno de los reinos peninsulares continuó manteniendo su soberanía,
su jurisdicción, su fiscalidad y sus propias instituciones.

1.5. EL REFORMISMO BORBÓNICO

Tras la Guerra de Sucesión (1700-1713), Felipe V inauguró la dinastía Borbón en España,

comenzando una serie de reformas que pretendían la centralización y unificación de la
administración de los territorios de la Monarquía Hispánica. Los Decretos de Nueva
Planta suprimieron el Reino de Valencia, Aragón, Mallorca y Principado de Cataluña,
imponiendo el modelo jurídico, político y administrativo del Reino de Castilla. En última
instancia, esto supone la fundación del Reino de España.

La organización territorial de España se realizó conforme a los criterios racionalistas y

centralistas que los Borbones habían utilizado en Francia. En 1713 dividió el territorio
peninsular en 28 provincias. Más tarde, en 1789, se ampliaron a 30. Esta división se
caracterizó por la excepcionalidad de las provincias de Navarra y País Vasco, que
conservaron una serie de fueros y privilegios fiscales distintos al resto de provincias.

1.6. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL EN LA ÉPOCA

CONTEMPORÁNEA

Organización territorial en la España napoleónica

En junio de 1808, José Bonaparte fue proclamado rey de España, convirtiendo el territorio
en un país satélite del imperio Napoleónico. Se llevó a cabo una reorganización territorial,
que dividió al territorio de España en 38 departamentos, utilizando como criterio
organizador las cifras de población, dando lugar a una profunda modificación del modelo
territorial anterior.
Organización territorial en las Cortes de Cádiz

La Constitución de 1812 no estableció ninguna organización territorial, pero esta quedó

pendiente de un desarrollo legislativo posterior. En 1813, con el gobierno de Regencia, la
organización territorial se basó en un reparto equilibrado de la población entre las distintas
provincias (aprox. 250.000 hab.) con el fin de garantizar su representación en las Cortes.
El proyecto nunca fue aprobado por las Cortes debido al regreso de Fernando VII en 1814,
quien derogó la Constitución y toda la labor legislativa de las Cortes de Cádiz.

Pero se retomó con ciertas modificaciones en el breve periodo del Trienio Constitucional
(1820-1823), es la conocida división provincial de Bauzá y Larramendi de 1821 con 47
provincias, más Canarias. Tras pasar por las Cortes, fue ligeramente modificado,
aumentando a 51 el total de provincias, sin embargo, esta división nunca se hizo efectiva,
aunque se puede considerar el precedente inmediato de la actual ordenación provincial.

El nacimiento de la actual organización provincial

Con el reinado de Isabel II comenzó a consolidarse el Estado liberal en España. La

persona designada para realizar el proyecto de organización territorial fue el ministro de
fomento, Javier de Burgos.

Él conocía el proyecto de Bauzá y Larramendi, pero los criterios adoptados por el ministro
fueron los de dar más importancia a los accidentes geográficos para fijar los limites
provinciales. También tuvo en cuenta un reparto equilibrado de la población con el fin de
que existiera una representación territorial equilibrada en las Cortes a través de los
diputados.

Por último, asignó a la provincia el nombre de la ciudad capital, excepto a las provincias
de Álava, Guipúzcoa, Vitoria y Navarra que recibieron el nombre del territorio conforme
a sus fueros. El resultado fue un mapa provincial de España con 49 provincias. El proyecto
del ministro fue aprobado por las Cortes en 1833, y en las elecciones de 1834 se utilizaron
las nuevas provincias como circunscripciones electorales.

La división provincial se ha mantenido intacta hasta nuestros días, excepto por la reforma
de 1927 que dividió Canarias en las provincias de Santa Cruz de Tenerife y Las Palmas,
conformando un total de 50 provincias.
En el siglo XX, la división provincial de Javier de Burgos se había consolidado, sin
embargo, comenzaron a surgir movimientos políticos que reclamaban una regionalización
del país. Estas reclamaciones desataron unos importantes debates territoriales que se
centraron en la agrupación de diferentes provincias en las conocidas como
mancomunidades (eliminadas por Primo de Rivera), lo que suponía la unión de diferentes
provincias para gestionar servicios públicos comunes.

Durante la II República, debido a la influencia de los nacionalismos y regionalismos, se

avanzó hacia una descentralización del Estado. La Constitución de 1931 posibilitó la
unión de distintas provincias en regiones autónomas, estableciendo una vía intermedia
entre el Estado federal y el Estado unitario. En septiembre de 1932 se aprobó el Estatuto
de Autonomía de Cataluña, lo que suponía el primer antecedente histórico de las actuales
Comunidades Autónomas.

El régimen franquista suprimió las regiones autónomas y volvió a una organización

territorial provincial. No obstante, es cierto que existían y eran reconocidas ciertas
regiones como Galicia, Valencia, entre otras. Sin embargo, estas regiones solo tenían un
carácter nominal y respondían exclusivamente a sus aspectos geográficos, paisajísticos o
folclóricos, sin tener ninguna significación jurídica ni administrativa en el Estado.

2. LA CONSTITUCIÓN DE 1978 Y LA ACTUAL ORDENACIÓN DEL

TERRITORIO

En la organización territorial definida por la Constitución del 1978 se considera que

España es un Estado unitario descentralizado (alto grado de autonomía a los gobiernos
locales y autonómicos). También se incide en la importancia de las raíces históricas, que
en la mayoría se remontan a la Edad Media, como el sustrato de la actual ordenación
territorial.

El artículo 137 de la CE (Titulo III) enuncia la organización territorial del Estado

distinguiendo tres tipos de Administraciones Públicas: municipios, provincias y
Comunidades Autónomas. Además, se garantiza el principio de solidaridad económica
entre las instituciones del territorio, estableciendo la igualdad de todas las CCAA.
 2.1. ADMINISTRACIÓN LOCAL PROVINCIAS Y MUNICIPIOS

En el Capítulo Segundo se establecen las características de las administraciones locales:

Los municipios (art. 140): se definen como entidades con personalidad jurídica plena.
Su gobierno y administración corresponde a los diferentes ayuntamientos que están
integrados por los alcaldes y los concejales. Actualmente, hay 8131 municipios (INE,
2021).

Las provincias (art. 141): se definen como entidades con personalidad jurídica propia
conformada por la agrupación de una serie de municipios. Sus límites territoriales solo
pueden ser modificados por las Cortes mediante ley orgánica. En España existen 50
provincias.

El gobierno de las provincias está representado por las distintas Diputaciones

provinciales. Su función es cooperar con los municipios para articular y desarrollar planes
provinciales de infraestructuras, saneamiento, medioambiente o cualquier otro. Las
CCAA uniprovinciales y las ciudades autónomas carecen de esta institución.

También carecen de Diputación provincial las provincias vascas. En este caso hablamos
de un régimen especial, y son conocidas como Diputaciones forales debido a que
conservan sus fueros. Se diferencian de las otras porque tienen algunas atribuciones y
competencias propias como, por ejemplo, la recaudación fiscal a través de una hacienda
propia.

Otra excepción son los archipiélagos. Se administran a través del cabildo insular o el
consejo insular debido a su singularidad geográfica. En Canarias existen 7 cabildos
insulares. En Baleares, su administración corresponde al Consell Insular de casa isla.

2.2. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

El capítulo tercero del Título VII está dedicado a las CCAA. La Constitución no
establece un mapa de Comunidades Autónomas, pero define las condiciones y el proceso
que se debe seguir para su formación se establecen dos formas de acceso a la autonomía.

1. En el artículo 143 se establece que una Comunidad Autónoma solo podrá

formarse con provincias limítrofes con características históricas, culturales y
 económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad
regional histórico. Casi todas las comunidades accedieron por esta vía.
2. El artículo 151, establece otro proceso, solo para comunidades que habían
plebiscitado estatutos de autonomía en otros periodos históricos. Este
procedimiento exigía i ratificación en referéndum por el voto afirmativo de la
mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establece
una ley orgánica. Por esta vía accedieron a la autonomía Cataluña, País Vasco y
Galicia. Navarra optó por otro sistema debido a que ya poseía una serie de
atribuciones en materia de fiscalidad y gobierno, contempladas en las
competencias concedidas por la vía del artículo 152.

Tras la aprobación de la Constitución, comenzó el proceso de formación de las

Comunidades Autónomas. El total fueron 17 comunidades. En 1995 adquirieron el rango
de ciudades autónomas Ceuta y Melilla, que se diferencia de las Comunidades
Autónomas por carecer de capacidad legislativa, dependiendo del gobierno central.

La Constitución, también fija algunas restricciones. Prohíbe la federación de

Comunidades Autónomas y la necesidad de autorización de las Cortes para llegar a
acuerdos entre las diferentes Comunidades Autónomas.

En el artículo 148 se definen las diferentes competencias que pueden asumir las CCAA.
Mientras que en el artículo 149 se definen las competencias exclusivas del Estado.

Otro de los artículos que regula la ordenación de las Comunidades Autónomas es el

artículo 155, aplicado por primera vez en Cataluña en el año 2017 que establece que
si una Comunidad Autónoma no cumple las obligaciones que la Constitución u otras leyes
le impongan, o actuara de forma que atente gravemente al interés general de España, se
pueden adoptar las medides necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de
dichos obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

3. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA Y LA ORGANIZACIÓN DE LAS

COMUNIDADES

El Estatuto de autonomía, queda definido por el artículo 147 como norma institucional
básica de la Comunidad Autónoma. El Estatuto de autonomía debe ser reconocido y
amparado por el Estado, formando parte de su ordenamiento jurídico.
Se contempla, además, la reforma de los Estatutos de autonomía, que requerirá de la
aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica.

En el artículo 152 se establecen las bases de la organización institucional de la

Comunidad Autónoma que deberá constar de:

• Asamblea legislativa o Parlamento autonómicos ejerce el poder legislativo. Es

elegida por sufragio universal, sus miembros o diputados autonómicos son elegidos cada
cuatro años. Sus funciones son elaborar y aprobar las leyes autonómicas, aprobar el
presupuesto y controlar al ejecutivo.

• Consejo de Gobiernos ejerce el poder ejecutivo. Está formado por un presidente

elegido por la asamblea entre sus miembros y unos consejeros elegidos por el presidente,
encargados de diferentes áreas de gobierno (sanidad, fomento, educación) denominadas
consejerías.

• Tribunal Superior de Justicia: ejerce el poder judicial, es el encargado de administrar

justicia y velar por el cumplimiento de las leyes, sus sentencias o resoluciones solo pueden
ser recurridas ante el Tribunal Supremo o ante el Tribunal Constitucional

Además, en cada Comunidad Autónoma existe una Delegación del Gobierno, cuya
función es dirigir la administración general del Estado en la Comunidad Autónoma y
coordinar las actuaciones del Gobierno de España y del Consejo de Gobierno de la
Comunidad Autónoma.

3.1. LA ORGANIZACIÓN ECONÓMICA DE LAS COMUNIDADES. LA

FINANCIACIÓN

En cuanto a su organización económica, los artículos 157 y 158 definen los recursos para
la financiación de las Comunidades Autónomas, que estarán constituidos por: impuestos
cedidos total o parcialmente por el Estado, transferencias del Fondo de Compensación
Interterritorial, asignaciones a cargo de los presupuestos generales del Estado,
rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado, el producto de
operaciones de crédito (Deuda Pública).

Dentro del conjunto de Comunidades Autónomas podemos encontrar diferentes

regímenes de financiación Comunidades de régimen común: su financiación se rige
por la Ley 22/2009 que establece dos formas de financiación los impuestos y los fondos.
• Impuestos: Tributos Recaudados directamente por las Comunidades Autónomas,
Tributos Recaudados por la AEAT (Agencia Estatal de Administración Tributaria o
Agencia Tributaria), Tributos Cedidos por la AEAT.

Dentro del Régimen común, la Comunidad Canaria, Ceuta y Melilla tiene un régimen
económico y fiscal especial por razones geográficas, y según las disposiciones de la UE
sobre regiones ultraperiféricas, por la que se sustituye el IVA por otro impuesto.

Las comunidades del Régimen foral: se caracteriza por el respeto de los derechos
históricos de los territorios forales como son País Vasco y Navarra. Ello implica la
gestión, liquidación, recaudación e inspección de todos los impuestos estatales, excepto
los impuestos sobre los Derechos de importación y el IVA. Tras su recaudación, el País
Vasco y Comunidad Foral de Navarra contribuyen a la financiación de las cargas
generales de Estado de las competencias no asumidas, a través de una cantidad fija,
revisable cada cinco años, denominada "cupo" o "aportación".

4. DESEQUILIBRIOS DEMOGRÁFICOS Y CONTRASTES ECONÓMICOS

La actual ordenación territorial de España padece de una serie de desequilibrios

demográficos, sociales y económicos que tienen una importante implicación política con
el surgimiento de movimientos nacionalistas y soberanistas que amenazan con romper la
unidad territorial de España. También hay posturas centralistas que amenazan con abolir
el Estado de las autonomías.

Desde una visión histórica, estos desequilibrios tienen su origen a finales del siglo XIX
con la industrialización de algunas zonas como Cataluña y País Vasco.

A partir de los años 60 del siglo XX, se produjo una revolución urbano-industrial en
lugares como la cornisa cantábrica, el litoral mediterráneo, el eje del Ebro, los
archipiélagos canario y balear, Cataluña y Madrid, que concentraron el mayor
crecimiento del PIB, la recepción de inmigrantes desde las zonas rurales (éxodo rural), y
el aumento de la renta per cápita. El área menos favorecida el interior peninsular (excepto
Madrid). Esto dio lugar a un incremento de las desigualdades entre las áreas urbanas y las
rurales.

A partir de la crisis de 1973 se produjo un crecimiento importante del sector terciario, lo

que tuvo consecuencias en la economía. Así, algunas regiones industriales especializadas
en sectores maduros (minería, siderurgia o industria naval) que representaban un enorme
peso en el PIB, sufrieron una crisis económica que obligó, en el mejor de los casos, a una
reconversión industrial como Asturias y Cantabria. Mientras que las comunidades con
una industria muy diversificada y un sector terciario muy desarrollado como Madrid, País
Vasco, Navarra, Cataluña o Baleares pasaron a ser las Comunidades más dinámicas. Este
desequilibrio económico vino acompañado de ciertas desigualdades sociales.

Por otra parte, dentro del territorio español son evidentes los contrastes y desequilibrios
demográficos. Estos contrastes tienen su explicación en razones de tipo histórico o
económico y se pueden constatar a diferentes escalas como son la autonómica, la
provincial y la municipal. Un ejemplo de hecho histórico es la crisis minera asturiana o
el despoblamiento rural de Castilla y León.

Pues las zonas más pobladas son Madrid, que representa la capitalidad del Estado, el
litoral mediterráneo y las zonas más dinámicas económicamente y, los archipiélagos.
Estas zonas son los destinos de los flujos migratorios. Además, presentan una estructura
de población más joven, con tasas de natalidad más altas que otras zonas españolas.

Frente a estas, tenemos las otras comunidades del interior (España Vaciada), y del litoral
cantábrico y atlántico como es el Principado de Asturias y Galicia. Presentan tasas de
natalidad muy bajas, una población muy envejecida y, por tanto, unas tasas de mortalidad
más altas.

4.1. CONTRASTES ECONÓMICOS

En España existe una distribución desigual de los recursos económicos. Como

consecuencias hay desigualdades sociales entre las distintas CCAA. Hoy en día existen
una serie de factores que explican los contrastes económicos en España:

• Proceso de deslocalización industria. Se ha trasladado gran parte de la industria

europea al sudeste asiático.

• Terciarización de la economía. Los países desarrollados tienen cada vez actividades

más especializadas y diversificadas.

• La distribución del PIB per cápita refleja estos contrastes económicos, diferenciando
entre una España rica y otra más pobre.
• Tasa de Desempleo. Las CCAA del sur tienen tasas más altas mientras las del norte son
más bajas, junto con Madrid.

• IDH o índice de Desarrollo Humano, que tiene en cuenta aspectos relacionados con
la calidad de vida, esperanza de vida al nacer, el acceso a sistemas sanitarios acceso a la
educación, niveles de escolaridad y de estudios nivel de renta entre otros.

• Tasa de Riesgo de Pobreza, que designa a aquellas personas con una renta inferior a
los 9.626€ anuales. En el año 2020 era del 21% de la población española (INE, 2020).
Las CCAA del sur tienen tasas más altas mientras las del norte junto con Madrid son más
bajas.

5. POLÍTICAS DE CORRECCIÓN DE LOS DESEQUILIBRIOS

Las podemos resumir en la creación de fondos como el Fondo de Garantía de Servicios

Públicos Fundamentales, el Fondo de Suficiencia Global y el Fondo de Compensación
Interterritorial, Fondo de Cooperación, Fondo de Competitividad, entre otros.

Además, desde la entrada de España en la UE en 1986, España recibe una serie de fondos
conocidos como Fondos Estructurales y de Inversión Europeos Fondos (EIE) (ej. FEDER,
Feader), diseñados para reducir los desequilibrios entre las diferentes regiones o
provincias de los países miembros.

Además, en el año 2020 se puso en marcha el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia

para pallar la grave crisis económica y social ocasionada por la pandemia del COMID-19
y transformar las economías europeas haciéndolas más verdes, digitales y resilientes. Con
este objetivo, se diseñó el programa de recuperación de carácter temporal NEXT
GENERATION EU.

CONCLUSIÓN

El Estado autonómico definido por la Constitución es uno de los sistemas políticos más
descentralizados del mundo. El nivel de autonomía política es alto. Las Comunidades
Autónomas españolas alcanzan esta puntuación debido a su poder de decisión política y
autogobierno, comparable a los territorios de otros Estados federales como Quebec
(Canadá) o los Estados Federales (EEUU).
En cuanto a las competencias cedidas por el Estado, las Comunidades Autónomas
también alcanzan una puntuación alta, aunque por detrás de Quebec (Canadá), cantones
(Suiza) o los estados australianos, que pueden legislar en materias como la inmigración.

El Estado autonómico es análogo al Estado federal, debido a que hay cesión de la

soberanía por parte del Estado a las Comunidades Autónomas.

En cualquier caso, el Estado autonómico tiene algunas carencias. Un ejemplo es la falta

de definición de las competencias de las Comunidades Autónomas y del Estado, o la
participación de las Comunidades Autónomas en la elección de los miembros del Consejo
General del Poder Judicial.

La realización de un referéndum no oficial por el Gobierno Autonómico de Cataluña el 1

de octubre de 2017, para la secesión del territorio catalán del Estado español y la
proclamación no oficial y de forma unilateral de la República Independiente de Cataluña,
reabre el debate político sobre la organización territorial de España y del Estado de las
autonomías, que se ha manifestado en una enorme crisis política de difícil solución y en
el ascenso electoral de partidos de ultraderecha, que reclaman la supresión del actual
Estado de las autonomías como VOX.

BIBLIOGRAFÍA

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