De la política de vivienda a la política urbana integración social.

por Luis
Eduardo Brescianni Lecannelier

RESUMEN

La principal debilidad de Chile es la desigualdad. No obstante se manifiesta en muchos ámbitos,

su expresión más visible se da en nuestras ciudades y barrios, representada por la segregación
residencial y el desigual acceso a bienes públicos. Este artículo expone los nuevos desafíos de
las políticas habitacionales chilenas, los cuales han sido delineados en la propuesta de “Políticas
de Suelo para la Integración Social” entregada en mayo del 2015, por Consejo Nacional de
Desarrollo Urbano (CNDU) a la Presidenta Michelle Bachelet.

Aunque este cambio de enfoque que reemplaza la prioridad en el acceso a la vivienda por la
prioridad en el acceso o derecho a la ciudad, ha sido planteado transversalmente por todos los
últimos gobiernos, el debate es aún conflictivo al persistir visiones que presionan por la
producción cuantitativa de viviendas e infraestructuras, sin reconocer las causas de la
segregación social y las desigualdades urbanas. Es por ello, que reforzar las políticas urbanas
que reconozcan a la segregación social como una grave amenaza a la sustentabilidad general
de nuestra sociedad, debe ser prioridad en el diseño de las nuevas políticas urbanas y
habitacionales.

PALABRAS CLAVE

Desigualdad; segregación social; políticas de vivienda; integración.

DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA A LA POLÍTICA URBANA: INTEGRACIÓN SOCIAL

I. ¿Por qué el ataque a la segregación social y la desigualdad urbana son la prioridad?

Las evidencias de los efectos destructivos de este problema son múltiples. En el caso de la
segregación social residencial, múltiples estudios muestran que es un mecanismo de
reproducción de desigualdades socioeconómicas generales, dado que la exclusión territorial de
los más vulnerables (Kaztman, 2001) crea un medio ambiente de concentración espacial de la
pobreza que limita las oportunidades de movilidad social y acentúa la exclusión, la desconfianza
y la violencia (Tironi, 2003). Esto se traduce en la construcción de paisajes urbanos cargados de
injusticia, donde la falta de acceso equitativo a bienes públicos, tales como la seguridad, el
equipamientos, los espacios públicos o el transporte colectivo tiene altos impactos y costos para
la sociedad en su conjunto y debilita directamente el acceso de las personas a las oportunidades
de progreso que producen las ciudades.

Esta condición urbana no se puede resolver sólo con el incremento de la inversión pública en
infraestructuras en los lugares donde habitan los más pobres, pues sin políticas que garanticen
la localización integrada de las viviendas, finalmente las distorsiones del mercado del suelo se
encargan de excluir nuevamente a los más vulnerables de las zonas urbanas valorizadas por la
acción pública. Esta es la razón de proponer una nueva política habitacional que integre las
inversiones en los sectores más segregados con la gestión pública del suelo urbano,
entendiendo que el suelo cumple una función social y no puede ser considerado como un bien
privado exento de la planificación e intervención de Estado.

Esta necesidad de nuevas políticas habitacionales surge de los aprendizajes históricos de

nuestra política de vivienda. Ya que existe un amplio consenso que la erradicación de
campamentos hacia las periferias durante la dictadura militar o el efecto segregador de los
subsidios habitacionales basados en bajos precios del suelo ha sido hasta ahora parte de las
causas del problema. Estas políticas, sumadas a las enormes desigualdades de ingresos y
recursos entre comunas, explican en gran medida, el actual paisaje de exclusión social de
nuestras principales ciudades.

II. Luces y Sombras de Nuestras Políticas de Vivienda

Estos aprendizajes se basan en el reconocimiento de los avances y los defectos de la forma en
que hemos abordado las demandas de accesos a las ciudades y las viviendas. Respecto a los
avances, hay que reconocer que sin ellos, sería imposible tener la discusión actual, por lo que
debemos destacar logros tales como:

a) Reducción del déficit cuantitativo de viviendas. Hace 25 años existían cerca de 800 mil
familias sin vivienda y este déficit se incrementaba año a año debido a la insuficiencia de las
políticas nacionales, lo que se traducía en una enorme presión social. Luego de dos décadas de
esfuerzos públicos, no sólo se logró detener el aumento del déficit, sino que se logró reducir en
casi un 50 por ciento, llegando a estimaciones que lo sitúan cercano a 450 mil viviendas. Estas
cifras se tradujeron en un sistemático mejoramiento de los estándares habitacionales de
urbanización y edificación, con una reconocida focalización en los sectores más vulnerables, lo
que hizo de Chile un líder en la región respecto a la reducción del déficit habitacional cuantitativo
y formalización del desarrollo urbano, sin lo cual la planificación urbana y muchas otras políticas
serían imposibles de aplicar.
b) Los programas de mejoramiento de barrios y viviendas. No obstante los avances en la
reducción del déficit cuantitativo de viviendas, la producción masiva de viviendas con
estándares mínimos y el progresivo deterioro del stock construido, generaron una creciente
demanda por atender con igual prioridad el déficit cualitativo. Esto llevó en la última década al
surgimiento de programas públicos de mejoramiento de las viviendas, de recuperación de
barrios vulnerables y condominios de viviendas sociales, sentando las bases y aprendizajes para
implementación de procesos de regeneración urbana inexistentes anteriormente.
c) La alta cobertura de servicios básicos urbanos. Otro logro relevante ha sido el sostenido
acceso a altos niveles de formalidad y urbanización, con estándares de acceso prácticamente
universales de 100 por ciento a agua potable, electricidad o manejo de residuos domiciliarios,
97 por ciento a recolección de aguas servidas y cerca de un 90 por ciento a acceso a vialidad
pavimentada.
Estos logros han facilitado cambiar las prioridades, pues han permitido superar con éxito los
estándares mínimos de urbanización y vivienda, no obstante, estos avances han sido
insuficientes para reducir la segregación social y la desigualdad urbana. Aunque Chile no cuenta
aún con indicadores cuantitativos oficiales para medir estos problemas, diversos estudios
muestran altos niveles de concentración espacial de población vulnerable en las grandes
ciudades y los consiguientes niveles de insatisfacción urbana. Estos se han mantenido e
incrementado a lo largo de los años en muchos casos[1], llegando cerca del 22 por ciento de los
habitantes urbanos estén insatisfechos con el barrio donde viven, lo que puede superar el 60
por ciento de insatisfacción urbana, cuando se trata de residentes de comunas más vulnerables.

Los efectos sociales de estos fenómenos son conocidos y sus causas son múltiples. Entre las
sombras de nuestras políticas urbanas y habitacionales podemos identificar a lo menos cinco
causas principales de nuestra debilidad para detener las tendencias de exclusión urbana que
experimentan nuestras ciudades:

a) Los Subsidios de Vivienda han Reforzado la Segregación Social Provocada por el

Mercado del Suelo. Por su diseño, los subsidios a la demanda de viviendas han sido altamente
dependientes del valor de suelo respecto a la localización de los nuevos barrios. De esta forma,
los grupos más vulnerables, necesitados del apoyo del Estado, son expulsados a las zonas
menos deseadas o de menor valor de las ciudades. Aunque los subsidios habitacionales se han
incrementado significativamente en su monto en los últimos años, el efecto segregador no ha
podido ser eliminado, pues el mercado del suelo rápidamente internaliza la mayor capacidad
de pago por terreno de los sectores subsidiados (Brain y Sabatini, 2006 ; ProUrbana, 2010 ; y
Razmilic, 2010 ).
b) La Desintegración entre Políticas de Desarrollo Urbano y Política Habitacionales. No
obstante, los evidentes efectos nocivos de estimular la construcción de viviendas sin garantizar
la construcción simultánea de infraestructuras urbanas, además de la normativa se ha
encargado de reforzar la segregación social. Los ejemplos son múltiples y van desde normas
anti densificación que dificultan la localización de viviendas sociales en zonas consolidadas o
normas que facilitan la construcción barata en zonas periféricas o rurales, estimulando la
localización segregada de conjunto de vivienda social.
c) El Sectorialismo en las Decisiones Urbanas. El Estado chileno se basa en un sistema
altamente centralizado en materia de asignación de recursos y fuertemente sectorialista en
materia de inversiones públicas, haciendo muy difícil construir espacios de ciudad más
equitativos mediante la integración de acciones de planificación y gestión del suelo, inversión
en infraestructuras de transportes o equipamientos.
d) La Limitada Participación de las Comunidades en sus Barrios. Aunque los ciudadanos
tienden a expresar en forma clara sus demandas por mejores barrios, espacios públicos y
equipamientos, los actuales mecanismos de subsidios y de construcción de infraestructuras
públicas están diseñados para lograr mayor eficiencia en el gasto público y focalización social
de los recursos, lo que no garantiza procesos más inclusivos de los habitantes en la planificación
y el diseño de sus barrios y ciudades. Salvo por casos aislados de los programas de
mejoramiento de barrios y planes reguladores, en el resto de las acciones del Estado la
participación ciudadana es aún limitada.
e) La Desigualdad en los Recursos entre Comunas. La carencia de recursos municipales está
basado en un sistema de impuestos territoriales que transforma las desigualdades de ingresos
per cápita en desigualdades urbanas[2]. Los ingresos municipales propios dependen de los
impuestos territoriales surgidos del valor de las propiedades y la actividad comercial o industrial,
siendo directamente asociado al ingreso per cápita y capacidad de consumo de los residentes.
Esta es la razón de las desigualdades en la calidad, dotación y cobertura de equipamientos,
espacios públicos y servicios urbanos, lo que se agrava al considerar que el 78 por ciento de las
viviendas está exento del pago de impuestos territoriales.
III. Hacia una Política Urbana de Integración Social
Por primera vez en años, la existencia de un amplio consenso, expresado en la Política Nacional
de Desarrollo Urbano (PNDU)[3], ha propuesto que la integración social sea uno de los
principales objetivos nacionales, estableciendo que “el Estado debe velar porque nuestras
ciudades sean lugares inclusivos, donde las personas estén y se sientan protegidas e
incorporadas a los beneficios urbanos: acceso a los espacios públicos, educación, salud, trabajo,
seguridad, interacción social, movilidad y transporte, cultura, deporte y esparcimiento”.

No obstante, este consenso aún no se materializa en cambios estructurales a las políticas

habitacionales y urbanas. Para avanzar en este mandato, en mayo del 2015 el Consejo Nacional
de Desarrollo Urbano (CNDU), entregó por encargo de la Presidenta de la República un conjunto
de propuesta de reformas en tres ámbitos de acción complementarios:
1. Regeneración de la Ciudad Segregada.
2. Regulación para Integración Social.
3. Participación de Sociedad Civil para una Ciudad Justa.

Las medidas propuestas en estos tres ámbitos de acción, fueron definidas como medias
estructurales, las que implican reformas legales e institucionales relevantes que van más allá de
las actuales potestades del Estado y los programas públicos en desarrollo.

Regeneración de la Ciudad Segregada.

La principal prioridad urbana debe responder a las actuales situaciones de segregación social y
desigualdad urbana. Hoy en día cerca de 345 mil familias habitan en conjunto de condominios
de vivienda social [4] de bajo estándar y más del 20 por ciento de la población urbana manifiesta
altos grados de insatisfacción respecto a la desigual calidad de sus barrios. Para resolver esta
deuda, sólo mediante mayor intervención del Estado con inversiones públicas y gestión del
suelo se podrá revertir la ciudad segregada y desigual que hemos construido. Para lograrlo y
superar las debilidades de la actual acción del Estado el documento entregado recomienda
diversas acciones, entra las que destacan:

1. Servicios Regionales de Desarrollo Urbano (SRDU). Con mayores capacidades de gestión

urbana y facultades de asociación con entidades públicas y privadas valoran la visión integral
que tenía la Corporación de Mejoramiento Urbano (CORMU), las que han propuesto crear
nuevos servicios regionales o agencias de desarrollo urbano. Estos nuevos Servicios debieran
ser descentralizados y depender de las futuras autoridades regionales electas y estar dotados
de mayores facultades de asociación, gestión de suelo y desarrollo de proyectos urbanos con
fines de regeneración urbana.
2. Planes y Proyectos Urbanos de Regeneración Urbana. Se propone entregar recursos y
nuevos instrumentos públicos a los Municipios y Gobiernos Metropolitanos para planificar en
forma participativa, focalizada e integrada infraestructuras públicas en sectores denominados
como “Zonas de Regeneración o Remodelación Urbana”. Estos planes y proyectos urbanos
permitirán la combinación de incentivos económicos, normas de diseño urbano, mecanismos
de distribución de derechos entre propietarios e inversión en obras públicas de alto impacto
social, como parques urbanos, obras de transporte público o equipamientos sociales,
contemplando para ello, presupuestos integrados y no proyecto a proyecto, como ocurre hoy.
3. Sistema Gestión de Suelos Públicos Urbanos o “Banco de Suelo Público”. Destinado a usar
las propiedades públicas para fines de desarrollo social. Este “banco de suelo” estaría formado
por propiedades con potencial urbano, pertenecientes a todas las entidades y empresas del
Estado, incluida las fuerzas armadas, y sería destinado en forma exclusiva a proyectos urbanos
con objetivos de integración social y regeneración urbana. Este sistema supone una reforma a
la adquisición, administración y enajenación de inmuebles del Estado, para lograr una gestión
pública transparente de los terrenos fiscales y una administración descentralizada regional.
4. Subsidios para Proyectos de Integración Social. Se propone avanzar hacia una plena
reforma del sistema de subsidios habitacionales, que garantice realmente el diseño de
proyectos de viviendas con criterios de calidad arquitectónica y desarrollo socialmente
integrado. Esto implica exigir nuevos estándares de diversidad de viviendas y diseño urbano,
exigibles en todos los programas de subsidios destinados a atender a sectores vulnerables.
Asimismo, para facilitar la movilidad de las familias y el acceso a zonas urbanas consolidadas e
integradas, se debe incrementar la oferta de proyectos de viviendas en arriendo para las familias
más vulnerables, subsidiando el arriendo en proyectos urbanos, que cumplan con los
estándares de integración social.

Regular la Integración Social Urbana.

La integración social debe ser entendida como un estándar de sustentabilidad urbana. Esto
implica entender, que debe asegurar las actuales tendencias de segregación y desigualdad para
que no se sigan reproduciendo. A diferencia de la mayoría de los países desarrollados, Chile no
cuenta con mecanismos regulatorios, tributario u urbanístico destinados a impedir estas
tendencias y corregir las fallas de los mercados de suelo urbano, por lo que hemos propuesto
avanzar en las siguientes medidas:

1. Mejores estándares urbanos nacionales exigibles al diseño de los proyectos públicos y

privados. Para propender a mayores niveles de equidad urbana se deben elevar los actuales
estándares urbanos exigidos sobre dotación, diseño y ejecución equipamiento social, dotación
y ejecución de proyectos de espacios públicos, transporte, urbanización e infraestructura
aplicables y exigibles a la formulación y aprobación de planes y proyectos públicos y privados.
2. Normas sobre Inclusión Social en Proyectos y Planes Comunales. Para fomentar que las
comunas y ciudades asuman la gestión de la integración social en sus territorios se propone
crear obligaciones legales de integración social asociadas a la aprobación de proyectos
residenciales, planes reguladores y proyectos públicos, por ende, se ha propuesto crear
mecanismos que aseguren la disponibilidad de suelo para barrios socialmente integrados y
diversos, estableciendo “Zonas de Interés Social” que exijan porcentajes de diversidad de
viviendas aplicables a proyectos de barrios.
3. Equidad en el Financiamiento Comunal. Se propone actualizar periódicamente el avalúo
de las propiedades y eliminar las excepciones tributarias que generan desigualdad territorial
entre comunas, reduciendo el gran número de propiedades que hoy están exentas de pagar
impuestos territoriales (78 por ciento)[5] , limitando los beneficios tributarios que reciben hoy
viviendas de hasta 140 m2 (DFL2), de manera que el Estado pueda recuperar parte de las
plusvalías creadas por la acción pública normativa y de inversión, orientando estos fondos al
mejoramiento urbano de las comunas y barrios.
4. Nuevo Concepto de “Viviendas de Interés Público”. Que amplié todos los sectores
vulnerables las nuevas garantías de estándares urbanos y la política de integración social. Según
la legislación vigente[6], la vivienda social se limita a unidades que no deben supera las 400 UF
de tasación fiscal. La actual definición no sólo está obsoleta y estigmatiza a muchos residentes,
sino que reducen al rango de los sectores vulnerables que requieren el apoyo público y limitan
la capacidad del Estado para desarrollar proyectos de vivienda mixtos que fomenten la
diversidad de viviendas de distinto valor.
5. Mecanismos Tributarios para el Control de la Especulación del Suelo. Este tema no sólo
afecta la transparencia de planificación urbana y sus efectos en la valorización del suelo, sino
que afecta la oferta de terrenos a precios adecuados en las ciudades, razón por la cual, se
requiere corregir las fallas de los mercados de suelo aplicando incrementos de impuestos a los
terrenos urbanos eriazos y ampliando la tributación sobre la venta de bienes raíces, tal como se
ha avanzado en la reciente Reforma Tributaria. Bien aplicados, este tipo de impuestos
desincentivarían las tendencias injustificadas de retención o “engorda” de terrenos sin
desarrollo.

Participación de Sociedad Civil para una Ciudad Justa.

La creciente fractura social generada por la segregación social, requiere de mecanismos que
permitan fortalecer los niveles de capital social e impulsar comunidades comprometidas con los
procesos de regeneración urbana. En esta línea, se han propuestos tres grandes metas:

1. Proceso de participación ciudadana en todas las escalas y proyectos urbanos. En la

actual institucionalidad urbana, las obligaciones del Estado [7] se limitan a la participación
mediante procesos de acceso a información y consultas voluntarias. Para fomentar la cohesión
social no sólo se debe garantizar la transparencia de los procesos de desarrollo de proyectos
urbanos, también se requiere hacer exigibles legalmente las instancias de participación
ciudadana en todos los ámbitos del desarrollo de proyectos y planes públicos, por ende, se
propone la institucionalización de instancias de participación de la comunidad que sean
representativas y permanentes, mediante consejos consultivos que participen en todas las
instancias, ya sean de formulación, aprobación, implementación y seguimiento del plan o
proyecto urbano.
2. Apoyo técnico a las organizaciones sociales en los barrios. Se propone que todo proceso
de participación ciudadana garantice que las organizaciones sociales de los barrios puedan
financiar asesorías técnicas especializadas o “Mediadores”, reforzando la capacidad de
contraparte de la ciudadanía con entes públicos o privados para encontrar mejores soluciones.
Esto requerirá reforzar la formación de profesionales y la creación de registros públicos a los
cuales las comunidades puedan acceder con financiamiento del Estado.
3. Nuevo rol de las organizaciones no gubernamentales y sin fines de lucro. Se propone
expandir y reconocer el creciente rol público de las Organizaciones No Gubernamentales en la
gestación de proyectos sociales en barrios, apoyando mediante subsidios y fondos concursales
que les permitan desarrollar proyectos de vivienda, equipamientos sociales, áreas verdes y
espacios comunes en los sectores más vulnerables.
Todas estas propuestas fueron parte de las recomendaciones para un cambio de enfoque y una
reforma de nuestras instituciones a cargo de hacer ciudad. Superados los déficits de
urbanización y “techo” que dieron origen hace 50 años a la formalización de las políticas
habitacionales en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, las nuevas demandas sociales se
concentran en la equidad y acceso justo a calidad de vida que generan las ciudades.

Para avanzar en otra revolución modernizadora, como la de hace medio siglo se requerirá
también cambios institucionales que transfieran poder de acción a las ciudades y sus
comunidades, integrando las dispersas políticas de vivienda y barrio, equipamiento social,
planificación e infraestructuras urbanas.

Esta necesidad de cambio de nuestras instituciones a cargo del desarrollo urbano, surge de la
creciente convicción que la falta de acceso justo a las oportunidades de las ciudades no sólo
genera exclusión social, sino que afecta al desarrollo y convivencia nacional en su conjunto. Es
por eso, que la equidad e integración social urbana debiera ser una prioridad nacional, tan
importante como lograr mayor equidad en la educación y la salud.

Notas:
[1] Encuesta de Percepción de Calidad de Vida Urbana-2011” del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo
[2] Por ejemplo, de las 52 comunas que existen en la Región Metropolitana, las seis comunas
más ricas tienen solo el 14% de la población, pero concentran el 47% del total de los recursos
municipales, con un gasto público por habitante que es 2,5 veces superior al promedio
metropolitano y 4,3 veces mayor al de las 10 comunas más pobres de la Región.
[3] Decreto Supremo N°78 del 4 de marzo de 2014
[4] “Catastro Nacional de Condominios Sociales”, MINVU, 2014
[5] Datos de serie no agrícola del catastro de bienes raíces del SII del primer semestre de 2014.
[6] D.L. N° 2.552/1979
[7] Ley 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública.
 ACERCA DEL AUTOR

Luis Eduardo Bresciani Lecannelier

Arquitecto Pontificia Universidad Católica de Chile y Máster en Diseño Urbano de la
Universidad de Harvard. Presidente del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano. Profesor de la
Facultad de Arquitectura de la P. Universidad Católica de Chile, investigador asociado del
Centro de Desarrollo Urbano Sustentable (CEDEUS) y consultor en planes y proyectos urbanos.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1. KAZTMAN, Rubén (2001): “Seduced and abandoned: the social isolation of the urban poor”, en
CEPAL Review 75.
2. TIRONI, Manuel (2003) “Nueva pobreza urbana. Vivienda y capital social en Santiago de
Chile, 1985-2001” Santiago, Universidad de Chile, Predes/RIL Editores.
3. MINVU (2007). Chile. Un siglo en políticas de vivienda y barrio.
4. BRAIN, Isabel y SABATINI, Francisco (2006): Los precios del suelo en alza carcomen el subsidio
habitacional, contribuyendo al deterioro en la calidad y localización de la vivienda social.
PROURBANA Nº 4. Santiago: UC-Políticas Públicas.
5. PROURBANA (2010): Efectos del Subsidio Diferenciado a la Localización en la ubicación y precio
de la vivienda social. Presentación de diapositivas.
6. RAZMILIC Slaven, (2014) “Impuesto territorial y financiamiento municipal” Propuesta de
Política Pública CEP, Noviembre de 2014.