Alcance y Contenido

Sentencia T-224/14
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL-

Alcance y contenido
La jurisprudencia de esta Corte ha resaltado que la noción de “seguridad” se

proyecta en tres dimensiones distintas, a saber: (i) como un valor
constitucional, (ii) como un derecho colectivo y (iii) como un derecho
fundamental. La Corte ha señalado que el derecho a la seguridad personal no
se ciñe únicamente a los eventos en los que esté comprometida la libertad
individual (protección de las personas privadas de la libertad), sino que
comprende todas aquellas garantías que por cualquier circunstancia pueden
verse afectadas y que necesitan protección por parte del Estado;
concretamente, la vida y la integridad personal como derechos básicos para
la existencia misma de las personas.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Obligaciones

constitucionales básicas de las autoridades para preservarlo
El Estado tiene la obligación de garantizar a todos los residentes la

preservación de sus derechos a la vida y a la integridad física, como
manifestación expresa del derecho fundamental a la seguridad personal,
entendida como una obligación de medio y no de resultado, por virtud del
cual son llamadas las diferentes autoridades públicas a establecer los
mecanismos de amparo que dentro de los conceptos de razonabilidad y
proporcionalidad resulten pertinentes a fin de evitar la lesión o amenaza de
sus derechos.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la escala

de riesgos y amenazas para brindar protección especial por parte del
Estado, fijada en sentencia T-339 de 2010
La jurisprudencia constitucional ha determinado diferentes escalas de riesgos

con el fin de identificar objetivamente cuándo una persona puede solicitar
protección especial por parte del Estado, precisando que tal clasificación
resulta de gran importancia para diferenciar “el campo de aplicación del
derecho a la seguridad personal de las órbitas de otros dos derechos
fundamentales con los cuales está íntimamente relacionado, sin confundirse
con ellos: la vida y la integridad personal”.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DENTRO DEL

MARCO DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO/DOCTRINA
DE LOS NIVELES DE RIESGO Y AMENAZA
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Diferencia entre

amenaza y riesgo
2
Este tribunal ha considerado necesario precisar la diferencia entre “riesgo” y

“amenaza”, con el fin de determinar en qué ámbito se hace necesario que la
administración otorgue medidas de protección especial. El riesgo es siempre
abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza
supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que
algo malo va a suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia
de signos objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño.
Por este motivo, cualquier amenaza constituye un riesgo pero no cualquier
riesgo es una amenaza.

UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION-Objetivo
Con el objeto de proteger de manera especial a las personas que con ocasión
del ejercicio de su cargo, actividades o funciones políticas, públicas, sociales
o humanitarias, que se encuentran en circunstancia de riesgo extraordinario o
extremo de sufrir daños a su vida, integridad personal o libertad, el Estado
creó la Unidad Nacional de Protección, dentro del cual se dispuso que dicha
entidad especializada debía asumir las funciones que ejercía el Ministerio del
Interior y el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-.
UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION-Naturaleza jurídica
La UNP es una unidad administrativa especial del orden nacional, con

personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio
propio, adscrita al Ministerio del Interior, con carácter de organismo
nacional de seguridad. Entidad ésta que junto con la Policía Nacional y el
Ministerio del Interior tiene a su cargo el Programa de Prevención y
Protección de los derechos a la vida, a la libertad, a la integridad y a la
seguridad de las personas, grupos y comunidades que están en situación de
riesgo extraordinario con base en el artículo 1º del Decreto 4912 de 2011.
DERECHO A LA VIDA, A LA INTEGRIDAD PERSONAL Y

FAMILIAR-Orden a la UNP valorar nuevamente de manera objetiva y
razonada la situación del accionante, incluyendo las variables que sean
necesarias con miras a determinar el grado de riesgo
DERECHO A LA VIDA, A LA INTEGRIDAD PERSONAL Y

FAMILIAR-Orden a la UNP que, como medida provisional, se
implemente a favor del accionante un esquema de seguridad
Referencia: expediente T-4147697
Acción de tutela interpuesta por Orlando

Fierro Perdomo en contra del Ministerio
del Interior y la Unidad Nacional de
Protección (UNP).
3
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.
Bogotá, D.C., dos (2) de abril dos mil catorce (2014)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los

Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván
Palacio Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo dictado por la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que negó el
amparo invocado por el ciudadano Orlando Fierro Perdomo y revocó la
sentencia de primera instancia proferida por la Subsección “C” de la Sección
Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Orlando Fierro Perdomo, quien actualmente funge como Juez de

Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Descongestión de Bogotá,
promovió acción de tutela contra el Ministerio del Interior y la Unidad
Nacional de Protección (en adelante UNP), por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales y los de su familia a la dignidad humana, a la vida, a
la integridad personal, a la tranquilidad y a desempeñar cargos públicos.
1. Hechos relevantes.
1. El accionante señala que desde 1991 se ha desempeñado como juez de la

República, sobre todo en la especialidad penal, conociendo procesos por
hechos cometidos por organizaciones al margen de la ley y por servidores
públicos.
2. Indica que el 9 de junio de 2006 el Comité de Protección Especial del

Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- calificó el nivel de riesgo y
amenaza del accionante como “extraordinario”. A partir de esta actuación, la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura dispuso su traslado
del municipio de Gigante (Huila) a la ciudad de Neiva.
3. Refiere que mientras se desempeñaba como juez especializado en la ciudad

de Neiva fue declarado “objetivo militar” por la Columna Móvil “Teófilo
Forero” del grupo guerrillero de las FARC que operaba en la zona. Estos
hechos fueron puestos en conocimiento ante la Fiscalía General de la Nación a
través de denuncia presentada el 6 de julio de 2006.
4. Manifiesta que el 31 de agosto de 2007 un grupo de hombres armados,

vestidos de camuflado pertenecientes a la misma columna guerrillera,
4
incursionó en predios de su propiedad ubicada en la Vereda “La Siria”, en el

municipio de Baraya, en donde fueron hurtados 45 semovientes; seguidamente
asesinaron a una persona y le impartieron al administrador y a su hermano la
orden de abandonar la finca. Tal situación la dio a conocer oportunamente a la
Fiscalía General de la Nación.
5. Agrega que los mencionados acontecimientos se repitieron seis meses

después, el 9 de febrero de 2008, día en que incursionó en el predio un nuevo
grupo de hombres armados, quienes procedieron al hurto de 43 semovientes
que eran los que restaban en la finca. Sobre esta circunstancia se presentó
ampliación de denuncia ante la fiscalía.
6. Sostiene que a raíz del nivel de intimidación y amenaza, en julio de 2008

solicitó al Consejo Superior de la Judicatura que se implementaran medidas de
seguridad para él y para su familia. En respuesta, el Departamento de Policía
le proporcionó un chaleco antibalas, un carro blindado para que lo transportara
en horarios laborales y un escolta permanente de la Policía Nacional.
7. Al considerar que las medias no eran suficientes para su nivel de riesgo, en

mayo de 2009 solicitó nuevamente a la entidad que se le reforzara la
protección a él y a su familia. Afirmó que su vida corría peligro ya que en
horas no laborales quedaba desprotegido; que las amenazas de las cuales ha
venido siendo objeto obedecían a los casos que ha conocido en ejercicio de
sus funciones1.
8. Aduce que en agosto de 2009 fue designado provisionalmente como

Magistrado de la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Bogotá,
cargo que desempeñó desde septiembre de 2009 hasta diciembre de 2010;
luego fue nombrado nuevamente en enero de ese año como Magistrado
Adjunto del Magistrado Hermes Darío Lara Acuña.
Señala que durante esos periodos conoció del proceso que se surtía contra el
Coronel Luis Alfonso Plazas Vega y de la medida de aseguramiento dictada en
contra del señor Andrés Felipe Arias Leiva ex Ministro de Agricultura y
Crédito Público, alega que a partir de estos se generaron fuertes
pronunciamientos en los medios de comunicación, lo cual aumentó el grado de
intimidación.
9. Asevera que en agosto de 2011 un hombre armado, vestido de civil, que se

movilizaba en motocicleta, se presentó a la portería de su residencia aduciendo
que era policía, preguntando por el dueño de la propiedad y señalando que
venía a hacer un allanamiento. No obstante, al indicarle el celador que los
dueños no se encontraban, el hombre abandonó la propiedad.
10. Añade que ese mismo mes presentó nuevamente una petición ante el
Presidente del entonces Consejo Superior de la Judicatura, solicitando el
refuerzo de las medidas de seguridad para él y para su familia. No obstante,
1 Entre los cuales destaca el relacionado con los secuestros del Senador Jorge Eduardo Gechen Turbay y de
los Representantes a la Cámara Consuelo González de Perdomo y Orlando Beltrán Cuellar.
5
afirma que como consecuencia de la denuncia y de la decisión tomada contra

el ex Ministro, el General José Vicente Segura y el Coronel Jesús María
Losada, sin ofrecer mayores explicaciones, le retiraron los escoltas que le
habían asignado.
11. Adiciona que además de haber sido objeto de seguimiento por parte de
personas extrañas, mientras se encontraba en la ciudad de Bogotá, le
comentaron que un allegado de uno de los milicianos que murió el día en que
se llevaron su ganado (agosto de 2007) se encontraba trabajando como
jardinero en el conjunto residencial donde vivía su esposa e hijos,
circunstancia que puso en conocimiento de las autoridades.
12. Precisa que mientras se encontraba en la ciudad de Neiva, en enero de

2013, fue abordado por un intendente de la Policía que prestaba seguridad en
esa zona, quien le recomendó no visitar los predios de su propiedad toda vez
que existía información de inteligencia que indicaba que las FARC iban a
llevar a cabo el secuestro de un “funcionario judicial”. De esta nueva
situación presentó la respetiva denuncia ante la fiscalía.
13. Explica que la anterior información le fue confirmada telefónicamente en

el mes de marzo del mismo año (2013), por un sargento del ejército que se
desempeñaba como “analista blanco FARC”, perteneciente a la Sección
Segunda de Inteligencia del Batallón de Tenerife.
Sostiene que ese dato le fue ratificado luego de manera presencial por el
mismo sargento, quien en esa ocasión le mencionó que había noticia de que
las FARC habían realizado un pago para su secuestro. Estos hechos fueron
narrados por el sargento y su escolta en testimonio recepcionado por la
Fiscalía Seccional de Neiva.
14. En razón a lo anterior, expone que en el mes de febrero de 2013 solicitó

directamente ante el Ministerio del Interior, a través de la UNP, que le fueran
suministradas las medidas de protección de vehículo blindado y escoltas a él y
su familia.
15. De igual forma, dice que mediante oficios del 12 de marzo de 2013, el
Presidente de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá solicitó a la
Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Rama Judicial y a la
Policía que, de manera inmediata, tomaran medidas de seguridad para
salvaguardar la vida del accionante. Al respecto, señala que las entidades
competentes le informaron que debía someterse a un nuevo estudio de
seguridad.
16. Advierte que la situación de riesgo en la que se encuentra desde el año

2004 se mantiene en las mismas condiciones; que incluso es abordado por
personas en la calle y también en su despacho, quienes se presentan a
interrogarlo acerca de los casos que maneja.
6
En atención a los hechos narrados, el señor Orlando Fierro Perdomo acude en

acción de tutela solicitando: (i) que se declare que se encuentra en situación de
riesgo excepcional; (ii) que se declare que el Ministerio del Interior, a través
del la UNP, tiene la obligación de implementar todas las medidas de seguridad
que le permitan el disfrute a él y su familia de los derechos a la dignidad, a la
vida, a la integridad, a la tranquilidad y al desempeño de cargos públicos; y
(iii) que como consecuencia de lo anterior, las entidades en mención
dispongan la protección de su domicilio y lugar de trabajo, y garanticen sus
desplazamientos mediante la asignación de vehículo blindado y escoltas.
2. Trámite procesal.
El 22 de mayo de 2013 la Subsección “C” de la Sección 2ª del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca admitió la solicitud de amparo y procedió a
notificar al Ministerio del Interior y a la UNP para que se pronunciaran sobre
los hechos. De igual forma, ofició a la Secretaría General de esta última para
que informara al despacho acerca del trámite dado a los escritos de fechas 8 de
febrero de 2013 (donde el accionante solicitó medidas de protección para él y
su familia) y 12 de marzo del mismo año (presentado por el Presidente de la
Sala Penal del Tribunal de Bogotá).
3. Posición de las entidades demandadas.
3.1. Mediante escrito del 27 de mayo de 2013, el Ministerio del Interior alegó
carecer de legitimación por pasiva dentro del proceso de tutela. Esto al señalar
que en virtud del artículo 16 del Decreto Ley 4065 de 2011, “por el cual se
crea la Unidad Nacional de Protección (UNP), se establecen su objetivo y
estructura”, correspondía a esa entidad “desarrollar la valoración del riesgo,
con el fin de identificar de forma oportuna y con enfoque diferencial los
niveles de riesgo de personas, grupos y comunidades de acuerdo a las
poblaciones objeto de los programas de protección a cargo de la Entidad”.
En tal sentido, solicitó al juez de conocimiento denegar las pretensiones en lo
que respecta a ese ministerio.
3.2. El 27 de mayo de 2013 el Director de la Oficina Jurídica de la UNP

solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela.
Comenzó por hacer un recuento completo de las disposiciones normativas que

regulan la actividad, bajo la premisa de que “es obligación del Estado la
protección integral de las personas que se encuentran en situación de riesgo
extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus
actividades o funciones políticas, publicas, sociales o humanitarias, o en
razón al ejercicio de su cargo”.
En cuanto al caso concreto del señor Fierro Perdomo, señaló que mediante
oficio del 14 de marzo de 2013 se le había informado que su caso había sido
estudiado por el Grupo de Valoración Preliminar, el día 13 de ese mismo mes,
y que se encontraba pendiente de ser analizado por el Comité de Evaluación
del Riesgo y Recomendaciones de medidas (en adelante CERREM).
7
Finalmente, indicó que después de haber revisado el sistema de información

de la UNP, se encontró “que los precitados no [habían] allegado nuevas
solicitudes de protección por lo tanto para efectuar el trámite y tener certeza
del estado de riesgo en el que se encuentra el señor Orlando Fierro Perdomo,
es necesario volver a realizar el procedimiento. Es decir, antes de interponer
una acción de tutela se debió agotar el procedimiento ordinario del programa
de protección reglamentado en el artículo 40 del Decreto 4912 de 2011 o en
su defecto solicitar el trámite de emergencia para luego ser validado o
desvirtuado, de todas formas con un estudio de nivel de riesgo, tal y como lo
señala la normatividad vigente”.
En tal sentido, concluyó que el actor tiene otros medios a través de los cuales
pueden hacer efectivos sus derechos.
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.
1. Sentencia de primera instancia.
Mediante providencia del 30 de mayo de 2013, la Subsección “C” de la

Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió
amparar de manera transitoria los derechos fundamentales del señor Orlando
Fierro Perdomo. Ordenó a la UNP que brindara las medidas de protección
necesarias para garantizar la vida del accionante y de su familia, hasta tanto su
caso fuera presentado ante el respectivo comité y este resolviera de manera
definitiva acerca de su situación.
Como sustento de la decisión adujo la falta de legitimación por pasiva del

Ministerio del Interior, toda vez que el Decreto Ley 4912 de 2011
efectivamente radica en cabeza de la UNP la protección de los servidores
públicos que se encuentran en riesgo.
En cuanto a la situación del actor, señaló que si bien la UNP en el escrito de

contestación indicó que el caso ya había tenido una valoración preliminar, no
había ofrecido explicaciones del porque no se había surtido el trámite
consecuencial ante CERREM, ni indicó si este se encontraba incluido dentro
de la agenda a tratar en la próxima sesión; e igualmente omitió señalar las
razones por las cuales, transcurridos más de dos meses desde la mencionada
valoración preliminar, no se había adelantado el trámite.
Concluyó que dicha situación desconoció el deber del Estado de brindar

protección integral a las personas que se encuentran en situación de riesgo
extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus
actividades, mediante la adopción de medidas especiales encaminadas a
salvaguardar sus derechos.
Finalmente, afirmó que dada la información que existía acerca del posible
secuestro del actor, este se encontraba en una situación especial de riesgo que
permitía al juez constitucional examinar el contenido de su pretensión y dar
8
trámite a la solicitud de amparo, de manera transitoria, para evitar un perjuicio

irremediable.
2. Impugnación.
2.1. El Jefe de la Oficina Jurídica de la UNP impugnó la decisión arguyendo

que en sesión del 10 de mayo de 2013 CERREM validó la ponderación de
riesgo realizada por el grupo de Valoración Preliminar para el accionante,
obteniendo una calificación de riesgo “ordinario”, ante lo cual se desestimó la
necesidad de incluir al actor y su familia en el programa de protección.
Agregó que dicha valoración obedeció a un estudio serio y ponderado de la

situación del accionante, en el que se descartó que el riesgo de seguridad fuera
“actual, inminente, serio, individualizable, concreto, presente, importante,
claro, discernible, excepcional y desproporcionado”, por lo que no era
procedente asignarle el esquema de seguridad pretendido.
2.2. El señor Orlando Fierro Perdomo, en escrito radicado con posterioridad al

término que tenía para impugnar (19 de junio de 2013), solicitó que se
descartaran los argumentos expuestos por la UNP y en su lugar se modificara
la decisión del a quo en el sentido de reconocerle la situación de riesgo
excepcional, y consecuencialmente se le impartiera a la entidad accionada la
orden de implementar, no de manera transitoria sino definitiva, todas las
medidas de seguridad.
Consideró que conforme con las pruebas allegadas se había demostrado tanto
su situación de riesgo excepcional como la de su familia.
Estimó que ante hechos tan evidentes no entiende la desidia de la entidad

encargada de prestar protección a quienes se encuentran en situación de riesgo
apremiante, en tanto las amenazas provienen del grupo guerrillero de las
FARC. Además, que se trata de una situación latente, materializada de manera
paulatina, por lo que lo único que busca es preservar su vida y la de los
miembros de su familia.
Negó la afirmación ofrecida por la entidad accionada en el sentido de que le

haya dado respuestas a sus solicitudes, a través del oficio OFL13-00005909
del 14 de marzo de 2013, toda vez que a la fecha no había recibido
comunicación de ninguna índole.
Finalmente, alegó el incumplimiento de la unidad respecto de la orden

impartida transitoriamente por un juez constitucional.
2.3. Luego, mediante escrito del 25 de junio de 2013, el actor consideró que la
evaluación de riesgo donde fue calificado como “ordinario” presentaba las
siguientes falencias: (i) no estaba acorde con la situación real en la que se
encuentra; (ii) no tuvo en cuenta que el solo ejercicio de la función judicial de
juez en el área penal genera riesgo; y (iii) tampoco valoró que las amenazas de
9
las que ha venido siendo objeto provienen de un grupo guerrillero de las

FARC.
3. Sentencia de segunda instancia.
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de

Estado declaró terminada la acción de tutela por hecho superado, toda vez que
conforme con el escrito de impugnación presentado por la UNP, donde
CERREM determinó que el nivel de riesgo del accionante y su familia era
ordinario, y no era procedente ordenar medidas de protección especial.
Agregó que al ser agotado el procedimiento legalmente previsto para decidir si

son procedentes las medidas de protección, mal haría el juez de tutela en
intervenir para evaluar la decisión adoptada por dicha unidad. Sin embargo,
señaló que si el actor consideraba que su situación había variado podía
solicitar nuevamente la inclusión en el programa de protección, de
conformidad con el parágrafo 3º del artículo 40 del Decreto 4912 de 2011 que
consagra que “las medidas de protección solo podrán ser modificadas por el
CERREM cuando exista una variación de las situaciones que generaron el
nivel de riesgo”.
III. PRUEBAS.
De las pruebas que obran en el expediente se destacan:
- Denuncia presentada el 6 de junio de 2006 ante el CTI de la Fiscalía con

sede en Neiva. En el documento se destaca que los hermanos del accionante
fueron retenidos durante varias horas en un predio de su propiedad, por
miembros del Frente 17 de la FARC. También, que fue citado en dos
ocasiones por “alias el Tigre”, con la advertencia de que no le diera
información a nadie acerca del encuentro y bajo la amenaza de que si
incumplía “lo [hacían] subir a la fuerza o le [daban] donde más le [dolía]”.
Por último, declara que ha recibido llamadas extrañas preguntando por
información y que no había hecho denuncias por estos hechos por el temor
que ello le generaba. (Cuaderno original, folio 25)
- Escrito de la Oficina de Protección Especial del DAS, de fecha 9 de junio de

2006, dirigido a la Oficina de Asesoría para la Seguridad de la Rama Judicial,
en la cual se remite el estudio de seguridad emitido por el Comité Técnico y
que avala el nivel de riesgo “extraordinario” para que se adopten las medidas
necesarias. No obstante, no obra el referido estudio. (Cuaderno original, folio
42)
- Formato Único de Noticia Criminal de fecha 31 de agosto de 2007, en el cual

el accionante pone en conocimiento de las autoridades el hurto de 45
semovientes por parte de miembros de las FARC, y la amenaza de desalojo
que recibieron los trabajadores de la finca. (Cuaderno original, folio 32)
10
- Formato de ampliación de denuncia de fecha 23 de septiembre de 2008, en el

cual el actor declara que nuevamente fueron hurtados semovientes de su
propiedad por parte del grupo armado de las FARC, señalando que esta vez
fue con colaboración del Presidente de la Junta de Acción Comunal de la
Vereda la Siria. (Cuaderno original, folio 34)
- Escrito de fecha 18 de mayo de 2009, dirigido a la Presidencia de la Sala

Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Neiva, en el cual el
actor pone de presente las distintas amenazas de las que ha sido objeto y
solicita se tomen medidas de seguridad para poner a salvo su vida y la de su
familia. (Cuaderno original, folio 62)
- Copia del artículo publicado en “RCN La Radio”, el 8 de julio de 2011,

titulado “Comunidad jurídica apoya a magistrado que ordenó detener al ex
ministro Arias”. (Cuaderno original, folio 49)
- Copia del artículo publicado en “el planeta.co”, el 27 de julio de 2011,

titulado “duros cuestionamientos del ex presidente Uribe a Magistrado
Orlando Fierro”. (Cuaderno original, folio 45)
- Copia del artículo publicado en “elespectador.com”, el 28 de julio de 2011,

titulado “judicatura tilda de conjeturas calificativos de Uribe a magistrado”.
(Cuaderno original, folio 47)
- Copia del artículo publicado en “Minuto30.com”, el 7 de agosto de 2011,

titulado “Orlando Fierro, encarceló a Andrés Arias, denuncia amenaza contra
su vida”. (Cuaderno original, folio 50)
- Escrito de fecha 8 de agosto de 2011, dirigido al Presidente de la Sala

Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en el cual reitera la
solicitud de protección de él y su familia. Como sustento refiere los hechos
presentados hasta esa fecha. (Cuaderno original, folio 36)
- Escrito de fecha 18 de mayo de 2012, dirigido por el accionante al Presidente

de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en el cual
solicita su trasladado por razones de seguridad a otro juzgado en la ciudad de
Bogotá. (Cuaderno original, folio 40)
- Escrito de fecha 4 de junio de 2012, dirigido a la Presidencia del Consejo

Superior de la Judicatura, en el cual el actor hace una relación de las amenazas
de las que ha sido víctima. En esta oportunidad señaló también que
visualizaba constantemente un vehículo con las placas cubiertas de barro
estacionado frente a su casa y que una persona que estuvo secuestrada por las
FARC le mencionó que el jefe guerrillero del Frente 17 le había mandado a
decir que le recomendaba “que se cuidara que le tenía muchas ganas”. Ante
esta situación, solicitó ser trasladado a otro juzgado en la misma ciudad de
Bogotá. (Cuaderno original, folio 59)
11
- Escrito de fecha 24 de julio de 2012, dirigido tanto al Consejo Seccional de

la Judicatura del Huila como al Presidente de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura, en el cual el accionante informa de su
reintegro al cargo de carrera en la ciudad Neiva y solicita se le sigan prestando
las medidas de seguridad. (Cuaderno original, folios 43 y 44)
- Escrito de ampliación de denuncia de fecha 25 de enero de 2013, dirigido a

la Oficina de Asignaciones de la Fiscalía General de la Nación, en el cual pone
de presente la información que la habían transmitido una patrulla de la Policía
del posible secuestro de un funcionario judicial en la zona donde se
encontraba ubicada su finca. (Cuaderno original, folio 28)
- Escrito de fecha 8 de febrero de 2013, dirigido a la Dirección de la UNP en

el que el accionante solicita le sea nuevamente asignado un vehículo blindado
permanente y escoltas, dadas las amenazas que tiene en su contra. (Cuaderno
original, folio 53)
- Escrito de fecha 12 de marzo de 2013, dirigido a la Dirección de Protección

y Servicios Especiales de la Rama Judicial, en el que el Presidente de la Sala
Penal del Tribunal Superior de Bogotá solicita tomar medidas inmediatas
tendientes a proteger la vida del accionante. (Cuaderno original, folio 57)
- Declaración juramentada ante la Fiscalía de Neiva de un Sub Oficial del

Ejército Nacional, el día 6 de mayo de 2013. Allí el declarante señaló que el
motivo de la diligencia era “colocar en conocimiento al parecer el posible
secuestro del señor Orlando Fierro Perdomo”. Igualmente, indicó que en el
mes de marzo había sido contactado por un hombre que se hacía llamar
“Diego”, quien le puso una cita en un lugar de la ciudad de Neiva, a la cual se
dirigió en compañía del conductor y Soldado Profesional del Ejército Norbey
Chala Polanía.
Agregó que “Diego” le manifestó que la guerrilla lo había obligado y pagado

un millón ($1.000.000) de pesos para que viajara a Neiva y ubicara los lugares
y momentos en que el señor Orlando Fierro visitaba esa ciudad, para avisarle a
los informantes de dicho grupo y llevar a cabo su secuestro.
Asimismo, el Sub oficial señaló que “Diego” le había avisado que daba esa
información porque no quería que le pasara nada al señor Fierro Perdomo y
luego tener cargo de conciencia. Por último, dijo que luego del encuentro con
“Diego” se había comunicado con el accionante para advertirle la situación y
que lo había conocido personalmente en una visita que este hizo al Batallón
donde reside. (Cuaderno original, folio 64)
- Declaración juramentada ante la Fiscalía de Neiva de un Soldado Profesional

del Ejército, el día 6 de mayo de 2013. En la diligencia señaló que en el mes
de marzo había conducido al Sub Oficial del Ejército Nacional a un encuentro
con un informante que daría aviso del posible secuestro del señor Orlando
Fierro Perdomo. No obstante, indicó que no tenía conocimiento de la
información suministrada, toda vez que él lo esperó en el carro mientras
12
conversaban. Posteriormente, se subieron los dos al vehículo para luego dejar

al informante en un punto de la ciudad. (Cuaderno original, folio 67)
- Copia de un artículo que se titula “Magistrado que decidió cárcel para

Andrés F. Arias teme por su vida”. (Cuaderno original, folio 52)
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
Esta Sala es competente para examinar el fallo materia de revisión, de

conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico.
El señor Orlando Fierro Perdomo considera que el Ministerio del Interior y la

Unidad Nacional de Protección -UNP- han vulnerado sus derechos
fundamentales al no brindarle las medidas de protección necesarias para
garantizar su seguridad y la de su familia, tras ser objeto de intimidaciones
contra su vida por parte del grupo guerrillero de las FARC.
Teniendo en cuenta los antecedentes reseñados, le corresponde a esta Sala de

Revisión determinar si la decisión de la UNP, consistente en suspender las
medidas de seguridad a un funcionario de la Rama Judicial, quien ha sido
víctima de amenazas en razón de los cargos que ha desempeñado, vulneró o
amenazó sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la
integridad y a la tranquilidad personal y familiar.
Para ello esta Sala comenzará por reiterar su jurisprudencia en relación con (i)
el alcance del derecho a la seguridad personal; (ii) el derecho a la seguridad de
algunas personas dentro del marco del conflicto armado interno; (iii) la escala
de riesgos y amenazas para brindar protección especial por parte del Estado; y
(iv) la UNP, entidad encargada de adoptar las medidas de protección. Con base
en ello (v) resolverá el caso concreto.
3. El derecho a la seguridad personal.
La jurisprudencia de esta Corte ha resaltado que la noción de “seguridad” se

proyecta en tres dimensiones distintas, a saber: (i) como un valor
constitucional, (ii) como un derecho colectivo y (iii) como un derecho
fundamental2.
(i) En cuanto al primer aspecto, se ha dicho que la seguridad está referida a la

garantía de las condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos y
libertades fundamentales por parte de quienes habitan el territorio nacional. La
seguridad fue uno de los objetivos que movió al Constituyente a expedir
2 Ver sentencias T-078 de 2013, T-719 de 2013 y T-234 de 2012.

13
nuestro texto fundamental: el Preámbulo de la Carta dispone que fue voluntad

del pueblo soberano asegurar a los integrantes de la nación la vida, la
convivencia y la paz, entre otros.
En la misma dirección, el artículo 2º Superior, establece que las autoridades

están instituidas para salvaguardar a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades3.
(ii) Respecto del segundo criterio, se ha dicho que la seguridad es un derecho

colectivo, es decir “un derecho que asiste en forma general a todos los
miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias
que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el
conglomerado social como el patrimonio público, el espacio público, la
seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o
la libre competencia económica (art. 88, C.P.)”4.
(iii) Por último, en cuanto a la seguridad como derecho fundamental, se tiene

que es aquél que permite a las personas recibir protección adecuada por parte
de las autoridades, cuando quiera que estén expuestas a riesgos excepcionales
que no tienen la obligación de sobrellevar, por rebasar los niveles normales de
peligro implícitos en la vida en sociedad. Por esto, “el derecho a la seguridad
constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas
públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades
por el Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales
de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía
del principio de equidad”5.
Este tribunal ha señalado que el derecho a la seguridad, a pesar de que no se

encuentra expresamente nominado como fundamental en la Carta Política,
proviene de una interpretación sistemática de la Constitución6 y de los
diferentes instrumentos internacionales que hacen parte del ordenamiento
jurídico interno, como son la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la
Declaración Universal de los Derechos Humanos7.
3 Cfr. sentencia T-719 de 2003. La Corte analizó el caso de una ciudadana quien, a nombre propio y de su
hijo menor de edad, presentó acción de tutela en contra del Ministerio del Interior y de Justicia y la Dirección
General para la Reinserción, con el fin de que se les salvaguardara sus derechos fundamentales a la vida, a la
igualdad y a la protección integral de la familia, tras el atentado mortal que sufrió su compañero permenante
(desmovilizado voluntario del grupo guerrillero las FARC). Este tribunal protegió sus derechos y ordenó a la
Directora del Programa de Reincorporación a la Sociedad Civil de Personas y Grupos Alzados en Armas del
mencionado ministerio que: valorara la situación de la peticionaria y la de su hijo, así como las características
de riesgo que se cernía sobre ellos, y en el evento de detectarse la existencia de un riesgo extraordinario,
adoptara las respectivas medidas de protección para evitar que dicho riesgo se materializara sobre la vida e
integridad tanto de la accionante como la de su hijo, entre otras.
4 Ídem.
5 Sentencia T-719 de 2003.
6 El Preámbulo y los artículos 2, 12, 17, 18, 28, 34 44, 46 y 73 superiores.
7 Sentencias T- 078 de 2013 y T-234 de 2012.
14
En virtud de lo anterior, la Corte ha señalado que el derecho a la seguridad

personal no se ciñe únicamente a los eventos en los que esté comprometida la
libertad individual (protección de las personas privadas de la libertad), sino
que comprende todas aquellas garantías que por cualquier circunstancia
pueden verse afectadas y que necesitan protección por parte del Estado;
concretamente, la vida y la integridad personal como derechos básicos para la
existencia misma de las personas8.
En esta medida, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la función

primordial de la labor protectora de las autoridades es la de provisionar
efectivamente las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la
existencia de las personas en sociedad, sin estar expuestos a riesgos
extraordinarios de recibir daños en su contra.
La seguridad, entonces, tiene que ser entendida como valor constitucional,

derecho colectivo y derecho fundamental, teniendo en cuenta que este último
aspecto constituye una garantía que debe ser salvaguardada por el Estado sin
limitar su ámbito de protección (solo respecto las personas privadas de la
libertad), sino por el contrario extenderse a los demás bienes jurídicos que en
un momento determinado necesitan la adopción de medidas de protección, a
fin de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales a la vida y a la
integridad física.
4. El derecho a la seguridad de algunas personas dentro del marco del

conflicto armado interno.
Este tribunal ha protegido colectivos que se encuentran en especiales

circunstancias de riesgo, tales como:
(i) Los miembros de partidos políticos que por su orientación han sido objeto
de acciones violentas9; (ii) los testigos de casos de homicidios relacionados
con alteraciones al orden público10; (iii) los defensores de los derechos
8 Cfr. Sentencia T-078 de 2013. La Corte estudió el caso del gobernador de la comunidad indígena Chenche
Buenavista, que presentó acción de tutela contra la UNP con el fin de obtener el amparo de sus derechos
fundamentales a la vida y a la seguridad personal, presuntamente transgredidos por dicha entidad al
suspenderle las medidas de protección. La Corte amparó sus derechos y ordenó a la entidad accionada que
dispusiera de manera ininterrumpida la continuidad del esquema de seguridad, amparo que de ser necesario
debía extenderse a su núcleo familiar. Lo anterior, mientras subsistieran los factores que dieron lugar a su
otorgamiento.
9 La sentencia T-439 de 1992 estudió el caso de un integrante del Partido Comunista y de la Unión Patriótica,
quien fue víctima de ataques contra su vida por parte de organismos de seguridad del Estado. La Corte
determinó la necesidad de proteger la seguridad de los grupos, partidos o movimientos minoritarios, “en
especial a aquellos que por su carácter contestatario pueden estar en la mira de otros grupos que, gozando
de los beneficios institucionales y patrimoniales, pueden ver amenazadas sus prerrogativas”.
10 Sentencia T-532 de 1995. En este asunto el actor, quien testificó en el caso del homicidio cometido contra
una jueza de la República, presentó acción de tutela contra la Fiscalía General de la Nación por la vulneración
de sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal, al no recibir la protección debida. La Corte
señaló que los testigos, por su condición de informantes o declarantes, ponen en peligro su vida, su integridad
personal y la de su familia, por lo que surge para el Estado la obligación de otorgar la protección que merece
el colaborador ante el riesgo al que puede quedar expuesto como consecuencia de su testimonio.
15
humanos11; (iv) los reinsertados de grupos al margen de la ley 12; (v) las
Comunidades de Paz13; (vi) desplazados por la violencia14; y (vii) los
funcionarios públicos, como el caso de los jueces de la República 15, entre
otros.
Respecto de este último grupo, se tiene que, dentro del marco institucional del
Estado algunos funcionarios pueden ser objeto de protección en el ámbito del
amparo del derecho a la seguridad personal cuando se trata de autoridades
públicas, en el evento que se llegue a acreditar directa o indiciariamente
condiciones que extralimiten la normalidad de los peligros o riesgos a que
están expuestos, (bien sea por la ubicación del lugar en donde realiza sus
actividades, por las circunstancias del conflicto interno, o por la naturaleza de
11 La sentencia T-590 de 1998 analizó el caso de un defensor de derechos humanos que estaba recluido en la
Cárcel Modelo por presuntos nexos con el Ejército de Liberación Nacional -ELN-, y donde compartía su
detención con miembros de los grupos paramilitares y narcotraficantes a quienes había denunciado por
genocidio y otros delitos de lesa humanidad. Este tribunal amparó los derechos incoados y ordenó al INPEC
que procediera a trasladar al actor a una de las casas fiscales de la institución carcelaria. Igualmente, declaró
que hay un estado de cosas inconstitucional en la falta de protección a los defensores de derechos humanos y,
en consecuencia, hizo un llamado de atención a todas las autoridades de la República para que cesara tal
situación; solicitó además al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo que, dentro de la
obligación constitucional de guardar, proteger y promover los derechos humanos, se le diera un especial
favorecimiento a la protección de la vida de los defensores de los derechos humanos.
12 Sentencia T-719 de 2003. En este caso la accionante, una excompañera permanente de un reinsertado de
la guerrilla de las FARC, asesinado después de haber abandonado voluntariamente el Frente 47 de dicho
grupo armado y haber obtenido un indulto, solicitó amparo constitucional para que le fueran protegidos sus
derechos fundamentales y los de su hijo. La Corte sostuvo que al Estado le asiste el deber especial de
proporcionar protección a estas personas, ya que “el derecho a la seguridad personal de los individuos
reinsertados no puede tomarse a la ligera por parte de las autoridades: dado su especial nivel de riesgo,
consustancial a su condición en el marco del conflicto interno, son merecedores de una especial protección
por parte del Estado, tendiente a garantizar las condiciones básicas de su seguridad personal.”
13 Sentencia T-327 de 2004. En este asunto el representante de algunos miembros de la Comunidad de Paz
de San José de Apartadó interpuso acción de tutela contra la XVII Brigada del Ejército Nacional, con el fin de
obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad
personal, a la libertad de locomoción, a la dignidad personal, a la privacidad del domicilio salvo orden
judicial, y a la intimidad de sus integrantes, al considerar que estaban amenazados por la demandada, toda vez
que tenía un plan de exterminio contra los miembros de dicha comunidad. Este tribunal tuteló los derechos
incoados al considerar que los accionantes eran sujetos de especial protección en cuanto a su seguridad por
parte del Estado, y ordenó al comandante de la brigada en mención que cumpliera con los requerimientos
impuestos al Estado colombiano por la Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre
“Medidas Provisionales solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de
Colombia -Caso de la Comunidad de Paz de San José de Apartadó”.
14 Sentencia T-025 de 2004. Correspondió a la Corte estudiar la acción de tutela interpuesta por un grupo de
personas desplazadas por la violencia, reiteró que el derecho a la seguridad personal de quienes se encuentran
afectados por el desplazamiento se encuentra en permanente amenaza, ya que dicho fenómeno “conlleva
riesgos específicos, individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros y discernibles,
excepcionales y desproporcionados para varios derechos fundamentales de los afectados.”
15 Sentencia T-1619 de 2000. En este caso una ciudadana, quien fue amenazada en ejercicio de su cargo
como juez de la República, solicitó la protección de sus derechos a la vida y a la integridad de su familia. Con
ocasión de dicha petición, el Estado la nombró en el servicio diplomático en el exterior, siendo desvinculada
posteriormente. Por esto motivos interpuso acción de tutela contra el Presidente de la República y el Ministro
de Relaciones Exteriores, con el objeto de obtener el amparo de los derechos en mención. La Corte denegó la
protección solicitada, toda vez que “[dependía] de la valoración fáctica que deben adelantar las autoridades
de inteligencia y de seguridad, en orden a determinar si tales factores de riesgo, en el presente subsisten o
no”. Explicó que esta corporación “ha descartado, asimismo, que la tutela pueda aducirse como mecanismo
transitorio, ante la eventual probabilidad de sufrir vulneración a causa de hechos o amenazas futuras e
inciertas. Situación ésta que no se presentaba”. Sin embargo, previno al Ministro de Relaciones Exteriores y
a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, para que antes del regreso al país de la accionada y
su familia, y según su situación, coordinaran con el DAS, el Director de la Policía Nacional y el Ministro de
Defensa Nacional la adopción e implementación de las medidas encaminadas a la protección de los derechos
en mención, y que estas fueran informadas suficientemente y con la debida antelación a la peticionaria.
16
las funciones que estaba a su cargo), en aras de garantizar la vida y la

integridad de los mismos16.
En su desarrollo jurisprudencial sobre la salvaguarda del derecho a la vida, la

Corte ha señalado que el Estado debe garantizar tanto el respeto como su
protección. Por esto, las autoridades públicas están obligadas a abstenerse de
ejecutar actos que violen dicha prerrogativa y evitar que terceras personas por
cualquier motivo la desconozcan17.
A este último aspecto se refiere el deber que les asiste a las autoridades
públicas de asegurar el respeto del derecho a la vida. Es así como se le asigna
una obligación positiva al Estado, consistente en actuar con eficiencia y
celeridad en su tarea de defensa y cuidado de ese derecho fundamental. Este
tribunal, en sentencia T-981 de 2001, sostuvo al respecto:
“El Estado debe responder a las demandas de atención de manera cierta y

efectiva, pues ante la amenaza que se tiende sobre la existencia y
tranquilidad de individuos o grupos que habitan zonas de confrontación o
que desarrollan actividades de riesgo en los términos del conflicto, es
inexcusable que el Estado pretenda cumplir con sus deberes limitándose a
señalar su imposibilidad para prestar la ayuda requerida”.18
Tal circunstancia condujo al reconocimiento de la seguridad personal como un

derecho fundamental, al derivar su existencia de los principios de igualdad de
las cargas públicas, el de justicia y equidad19. En palabras de la Corte:
“Con base en los mandatos constitucionales e internacionales indicados

abajo, y el desarrollo jurisprudencial que ha tenido la protección de la
seguridad de las personas en nuestro ordenamiento, según se reseña más
adelante, para la Sala resulta claro que la seguridad personal, en el
contexto colombiano, es un derecho fundamental de los individuos. Con
base en él, pueden exigir, en determinadas condiciones, medidas específicas
de protección por parte de las autoridades, con el objetivo de prevenir la
materialización de cierto tipo de riesgos extraordinarios contra su vida o
16 Sentencia del 23 de mayo de 2012. Rad núm. 54001-23-31-000-2003-01301-01 (41142). Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”.
17 Sentencia T-686 de 2005. En este caso el accionante, Personero del municipio de Hispania, interpuso
amparo constitucional para que le fueran protegidos sus derechos fundamentales a la vida, al trabajo, a la
integridad física, a la igualdad y a la dignidad humana, presuntamente vulnerados por la Mesa Directiva del
Concejo Municipal de la citada entidad territorial, puesto que después de conocer graves amenazas en su
contra se negó injustificadamente a autorizar su reubicación laboral, temporal e indefinida, en la cabecera de
otro municipio, a fin de permitirle adelantar desde allí el ejercicio de sus funciones. Esta corporación
consideró finiquitada la acción de tutela por hecho superado, toda vez que se pudo constatar que las medidas
de protección requeridas por el actor eran innecesarias, puesto que la situación y los motivos que llevaron a
interponer el amparo habían desaparecido.
18 En este asunto, se presentó acción de tutela en contra de la Secretaría de Salud del Departamento de
Antioquia y el Hospital Germán Vélez Gutiérrez del municipio de Betulia, por la presunta violación del
derecho a la vida de una persona, ante la negativa de dichas entidades a trasladarla de su sitio de trabajo a
causa de las continuas amenazas de que había sido objeto por parte de las FARC. La Corte amparó el derecho
incoado y ordenó a las entidades demandadas que procedieran a proponer una respuesta efectiva a la petente
(traslado, comisión de servicios o cualquier otra solución jurídica que protegiera su vida e integridad
personal).
17
integridad personal, que no tienen el deber jurídico de soportar, y que las

autoridades pueden conjurar o mitigar.
El derecho a la seguridad personal, en ese contexto, es aquel que faculta a

las personas para recibir protección adecuada por parte de las
autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que
no tiene el deber de tolerar, por rebasar estos niveles soportables de peligro
implícitos en la vida en sociedad; en esa medida, el derecho a la seguridad
constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas
públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las
autoridades por el Constituyente, garantiza la protección de los derechos
fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y
manifiesta la primacía del principio de equidad”.
Es así como el Estado tiene la obligación de garantizar a todos los residentes

la preservación de sus derechos a la vida y a la integridad física, como
manifestación expresa del derecho fundamental a la seguridad personal,
entendida como una obligación de medio y no de resultado, por virtud del cual
son llamadas las diferentes autoridades públicas a establecer los mecanismos
de amparo que dentro de los conceptos de razonabilidad y proporcionalidad
resulten pertinentes a fin de evitar la lesión o amenaza de sus derechos20.
Ahora bien, en algunos casos se exige como carga ciudadana, fundada en el

principio de solidaridad, que las personas asuman ciertos riesgos especiales,
por fuera de los ordinarios que se predican para toda la comunidad. Estos
riesgos son (i) los que se derivan de la convivencia en sociedad (por ejemplo
la instalación de una estación de policía para garantizar la defensa de una
población que se encuentra localizada en una zona de conflicto); y (ii) las que
subyacen a la prestación de los servicios públicos, ya sea respecto de las
personas que se benefician de los mismos o en relación con los individuos
encargados de su prestación, es decir, los servidores públicos.
En cuanto a este último punto, la jurisprudencia constitucional ha señalado

que las actividades que realizan algunos funcionarios envuelven un mayor
nivel de riesgo, como ocurre en el caso de los agentes de seguridad o de
investigación o instrucción penal. Sin embargo, la Corte ha advertido que no
se les puede exigir conductas heroicas respecto a la integridad de sus derechos
fundamentales, de donde resulta que siempre que las cargas que deban asumir
por razón de sus funciones envuelvan exigencias innecesarias, el deber de
solidaridad que están llamados a cumplir debe ceder a su favor, permitiéndoles
reclamar de las autoridades competentes los mecanismos imprescindibles para
la preservación de sus derechos y en especial el de la seguridad personal21.
5. Escala de riesgos y amenazas para brindar protección especial por

parte del Estado.

21 Ídem.
18
El derecho fundamental a la seguridad personal ha sido definido por esta

corporación como aquél que faculta a las personas para recibir protección
adecuada por parte de las autoridades públicas, en aquellos casos en los cuales
están expuestos a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de
soportar22.
De un lado, la jurisprudencia constitucional ha determinado diferentes escalas

de riesgos con el fin de identificar objetivamente cuándo una persona puede
solicitar protección especial por parte del Estado23, precisando que tal
clasificación resulta de gran importancia para diferenciar “el campo de
aplicación del derecho a la seguridad personal de las órbitas de otros dos
derechos fundamentales con los cuales está íntimamente relacionado, sin
confundirse con ellos: la vida y la integridad personal”24.
De otro lado, este tribunal ha considerado necesario precisar la diferencia

entre “riesgo” y “amenaza”, con el fin de determinar en qué ámbito se hace
necesario que la administración otorgue medidas de protección especial. En tal
sentido la sentencia T-339 de 2010 sostuvo lo siguiente:
“El riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas,

mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones
que hagan suponer que algo malo va a suceder. En otras palabras, la
amenaza supone la existencia de signos objetivos que muestran la
inminencia de la agravación del daño. Por este motivo, cualquier amenaza
constituye un riesgo pero no cualquier riesgo es una amenaza”.
Dicho fallo sostuvo también que cuando la jurisprudencia constitucional

menciona los tipos de riesgo que conducen a brindar protección del Estado, se
refiere “con más exactitud al concepto de amenaza pues no es suficiente con
que exista una contingencia de un posible daño sino que debe haber alguna
manifestación, alguna señal, que haga suponer que la integridad de la
persona corre peligro. De esta manera, no se debe hablar únicamente de
22 Sentencia T-339 de 2010. En este caso un ciudadano interpuso acción de tutela contra el Ministerio del
Interior, con el objetivo de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida y a la igualdad,
presuntamente vulnerados por la actitud omisiva de la entidad demandada, puesto que su esquema de
seguridad no funcionaba en condiciones óptimas. Esta corporación tuteló el derecho a la seguridad personal y
ordenó a la accionada que equipara a los dos escoltas y pusiera a su disposición un carro que le permitiera
desplazarse con seguridad, advirtiendo que dichos mecanismos debían tomarse hasta que el Comité de
Reglamentación y Evaluación de Riesgos determinará si el actor debía estar o no cobijado por tales
mecanismos. Adicionalmente, pidió al accionante que presentara solicitud de protección ante el Programa de
Protección de Derechos Humanos del Ministerio en mención, para que fuera el Comité de Reglamentación y
Evaluación de Riesgos el que determinará si tenía derecho a ser beneficiario de tales medidas.
23 Ídem.
24 Sentencia T-234 de 2012. Correspondió a la Corte determinar si la Fiscalía General de la Nación y el
Ministerio del Interior vulneraron los derechos fundamentales a la vida, a la integridad, a la libertad, a la
seguridad personal y al acceso a la justicia de una persona, quien en su condición de defensora de derechos
humanos, víctima de violencia sexual, desplazamiento forzado y constantes amenazas e intimidaciones, no
había sido destinataria de ningún tipo de medida de protección, bajo la consideración de que el riesgo al que
estaba expuesta era de naturaleza ordinaria. Este tribunal amparó sus derechos y, entre otras medidas, ordenó
a las entidades accionadas que, conjuntamente, valoraran de manera objetiva y razonada la situación de la
accionante, incluyendo las variables que fueran necesarias; al Ministerio del Interior, por intermedio de la
UNP, que dispusiera y materializara las medidas de protección que necesitaba en su condición de defensora de
derechos humanos, las cuales debían ser dispensadas de manera inmediata e ininterrumpida, mientras se
definiera el esquema de seguridad que requería de acuerdo con su situación.
19
escala de riesgos sino de escala de riesgos y amenazas pues los dos primeros
niveles de la escala se refieren al concepto de riesgo en la medida en la que,
en estos niveles, existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se
produzca. En cambio, en los dos últimos niveles de la escala, ya no existe un
riesgo únicamente sino que existe una amenaza en la medida en la que existen
hechos reales que, por su sola existencia, implican la alteración del uso
pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la integridad de la persona
corre peligro”.
En esta medida, este tribunal ha explicado la escala de riesgo y amenaza que

debe ser aplicada a situaciones en las que es solicitada protección especial, así:
“1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el

daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide
en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la
persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y;
b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores
internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en
sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los
riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad.
Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para exigir
del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad
personal no está siendo afectado, en la medida en la que el riesgo de daño
no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión.
2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la

alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen
suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero
peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y
la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales, debido al miedo
razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva del
derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza.
Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos categorías:
a) amenaza ordinaria: Para saber cuándo se está en presencia de esta

categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la
situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes
características:
(i) existencia de un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso,

determinado y sin vaguedades;
(ii) existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que
permitan inferir que existe una probabilidad razonable de que el inicio de
la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva del mismo. De
allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual;
(iii) tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses
jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la
libertad;
20
(iv) tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser
tolerado por la generalidad de las personas y finalmente,
(iv) deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la
persona de la situación por la cual se genera el riesgo.
Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su

derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por
parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del
derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que,
además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene derecho
a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del
goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión
se vuelva violación definitiva del derecho.
b) amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está

sometida a una amenaza que cumple con todas las características
señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de
la vida o la integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo
pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la
integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a
la seguridad como título jurídico para exigir protección por parte de las
autoridades.
Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la

seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se
presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la
lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad
personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho
a que el Estado le brinde protección especializada.
3) Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión definitiva del

derecho a la vida o a la integridad personal. En el evento de presentarse lo
segundo, dicha lesión a la integridad personal también genera la
protección especial no sólo frente a la integridad personal sino también
frente a la vida” 25.
Conforme con lo expuesto, cuando un individuo se encuentra sometido a un

nivel de riesgo normal u ordinario no se presenta vulneración alguna del
derecho a la seguridad personal, ya que los riesgos que emanan de la
existencia humana y de la vida en sociedad deben ser soportados por todas las
personas. Por el contrario, cuando quiera que una persona está sometida a una
amenaza concreta, bien sea ordinaria o extrema, estamos en presencia de la
alteración del derecho a la seguridad personal, por encontrase en peligro la
integridad física o la vida según el caso26. En estos eventos el Estado tiene la
obligación de adoptar los mecanismos de protección, con el fin de amparar a
aquellos individuos que se encuentran sometidos a un nivel de riesgo superior

21
al normal, por su puesto siempre que se acrediten al menos sumariamente los

hechos que permitan deducir la existencia de una amenaza real27.
Tal situación conlleva a que las autoridades puedan identificar el tipo de

amenaza que se cierne sobre la persona y definir de manera oportuna las
medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes con el
fin de impedir la consumación de un daño, especialmente cuando se trata de
personas que por razón de su labor están expuestas a un nivel de amenaza
mayor, como por ejemplo los defensores de derechos humanos, altos
funcionarios, periodistas, entre otros28.
Por último, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las autoridades

tienen la obligación de prestar medidas de protección individual a las personas
que están expuestas a una amenaza, a pesar de no existir una norma concreta
que los obligue, toda vez que los derechos fundamentales son vinculantes y la
Carta tiene fuerza normativa directa29.
7. La UNP como entidad encargada de adoptar las medidas de protección.
Actuando de conformidad con el artículo 81 de la Ley 418 de 1997 30,

posteriormente prorrogado por las leyes 548 de 199931 y 782 de 200232 el
30 “Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la
justicia y se dictan otras disposiciones”. “Artículo 81. En armonía con lo dispuesto por el artículo 6º de la
Ley 199 de 1995, el Ministerio del Interior pondrá en funcionamiento un programa de protección a personas
que se encuentren en situación de riesgo contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas
relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno que padece el país, y
que pertenezcan a las siguientes categorías:
Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición.
Dirigentes y activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunitarias, gremiales, sindicales, campesinas,
y de los grupos étnicos.
Dirigentes y activistas de las organizaciones de derechos humanos.
Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al derecho internacional humanitario,
independientemente de que se hayan iniciado o no los respectivos procesos penales, disciplinarios y
administrativos”.
31 “Artículo 1°. Prorrogase la vigencia de la Ley 418 de 1997 por el término de tres (3) años, contados a
partir de la sanción de la presente ley”.
32 “Artículo 28. El artículo 81 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999, quedará así:
Prorrogada vigencia, art. 1, Ley 1421 de 2010. (De la prórroga de la ley. Prorróguese por el término de
cuatro (4) años).
Artículo 81. El Gobierno Nacional pondrá en funcionamiento un programa de protección a personas, que se
encuentren en situación de riesgo inminente contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por causas
relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno, y que pertenezcan a las
siguientes categorías:
Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición.
Dirigentes o activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales, sindicales, campesinas y
de grupos étnicos.
Dirigentes o activistas de las organizaciones de derechos humanos y los miembros de la Misión Médica.
Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al derecho internacional humanitario,
independientemente de que no se hayan iniciado los respectivos procesos disciplinarios, penales y
administrativos, en concordancia con la normatividad vigente”.
22
Gobierno Nacional a través del Ministerio del Interior y de Justicia (hoy

Ministerio del Interior), puso en funcionamiento un programa de protección a
personas que están en circunstancia de riesgo inminente contra su vida,
integridad, seguridad o libertad, por motivos relacionados con la violencia
política o ideológica o con ocasión del conflicto armado interno.
El Decreto 2816 de 200633 diseñó y reglamentó el Programa de Protección de

Derechos Humanos del mencionado ministerio con el fin de salvaguardar la
vida, la integridad y la seguridad de la población que se encuentre en situación
de riesgo cierto, inminente y excepcional como consecuencia directa y en
razón de las funciones que desarrollan, ya sean políticas, públicas, sociales o
humanitarias34, al igual determinó que personas se consideraban destinatarias
de dicho amparo35.
Asimismo, señala cuales son los órganos competentes para el desarrollo del
programa en mención: el Ministerio del Interior y de Justicia (hoy Ministerio
del Interior), quien lidera el programa y el Comité de Reglamentación y
Evaluación de Riesgos -CRER-, quien recomienda y determina la duración de
las medidas de protección. Agrega que la responsabilidad de protección y
seguridad personal se llevará a cabo de manera conjunta con la Policía
Nacional o el Departamento Administrativo de Seguridad (suprimido por el
Decreto Ley 4057 de 201136), así como los demás organismos del orden
nacional y territorial que se consideraran necesarios37.
33 “Por el cual se diseña y reglamenta el Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del
Interior y de Justicia y se adoptan otras disposiciones”.
34 “Artículo 1º. Objeto. El Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de
Justicia tiene por objeto apoyar al Gobierno Nacional en la salvaguarda de la vida, integridad, libertad y
seguridad de la población objeto del Programa que se encuentre en situación de riesgo cierto, inminente y
excepcional, como consecuencia directa y en razón del ejercicio de sus actividades o funciones políticas,
públicas, sociales o humanitarias”.
35 “Artículo 2°. Población objeto. El Programa prestará protección a personas comprendidas dentro de los
siguientes grupos:
(1) Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición. (2) Dirigentes o
activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales, sindicales, campesinas y de grupos
étnicos. (3) Dirigentes o activistas de organizaciones de Derechos Humanos y miembros de la misión médica.
(4) Testigos de casos de violación a los Derechos Humanos y de infracción al Derecho Internacional
Humanitario, independientemente de que no se hayan iniciado los respectivos procesos disciplinarios,
penales y administrativos, en concordancia con la normatividad vigente. (5) Periodistas y comunicadores
sociales. (6) Alcaldes, Diputados, Concejales y Personeros. (7) Dirigentes de organizaciones de población en
situación de desplazamiento. (8) Funcionarios responsables del diseño, coordinación o ejecución de la
Política de Derechos Humanos o de Paz del Gobierno Nacional. (9) Ex funcionarios que hayan tenido bajo
su responsabilidad el diseño, coordinación o ejecución de la Política de Derechos Humanos o de Paz del
Gobierno Nacional.
Parágrafo. En el caso de servidores públicos de elección popular objeto del programa, las medidas de
protección se otorgarán únicamente cuando los organismos de seguridad del Estado o las corporaciones
públicas a las que pertenecen, no cuenten con los recursos o los medios para asumir su protección. Estas
medidas en todo caso serán de carácter temporal”.
36 “Por el cual se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan unas
funciones y se dictan otras disposiciones”.
37 “Artículo 3°. Competencia. Son órganos competentes para el desarrollo del Programa de Protección de
Derechos Humanos, los siguientes:
1. La Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, que lo liderará.
2. El Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, CRER, que recomendará las medidas de
protección que considere pertinentes para cada caso concreto y determinará la duración de las mismas.
Parágrafo 1º. El Programa de Protección llevará a cabo sus responsabilidades en materia de protección y
seguridad personal de manera conjunta con la Policía Nacional o el Departamento Administrativo de
Seguridad, DAS, así como con los demás organismos del orden nacional y territorial que se consideren
23
Con el objeto de proteger de manera especial a las personas que con ocasión
del ejercicio de su cargo, actividades o funciones políticas, públicas, sociales o
humanitarias, que se encuentran en circunstancia de riesgo extraordinario o
extremo de sufrir daños a su vida, integridad personal o libertad, el Estado
creó la Unidad Nacional de Protección38, dentro del cual se dispuso que dicha
entidad especializada debía asumir las funciones que ejercía el Ministerio del
Interior y el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-.
La UNP es una unidad administrativa especial del orden nacional, con

personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio
propio, adscrita al Ministerio del Interior, con carácter de organismo nacional
de seguridad39. Entidad ésta que junto con la Policía Nacional y el Ministerio
del Interior tiene a su cargo el Programa de Prevención y Protección de los
derechos a la vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad de las
personas, grupos y comunidades que están en situación de riesgo
extraordinario con base en el artículo 1º del Decreto 4912 de 201140.
El artículo 6º de dicho decreto, modificado por el artículo 2º del Decreto 1225

de 201241, determinó las personas objeto de protección en razón del riesgo,
entre los que fueron incluidos los servidores públicos, con excepción de
aquellos que tengan o hayan tenido bajo su responsabilidad el diseño,
coordinación o ejecución de la política de derechos humanos y paz del
Gobierno Nacional y los funcionarios de la Procuraduría General de la
Nación, y la Fiscalía General de la Nación, quienes para su protección tienen
su propio marco normativo (numeral 16º).
Del mismo modo, el decreto designó a la UNP y a la Policía Nacional como

órganos competentes para brindar protección a estas personas. Al efecto les
asignó como funciones entre otras, las de seleccionar los miembros del cuerpo
de policía destinados a proveer la protección y a la unidad de manera
pertinentes, de conformidad con lo establecido en el presente decreto.

Parágrafo 2º. Las responsabilidades frente al Programa de Protección a cargo del Departamento
Administrativo de Seguridad, DAS, se irán reduciendo gradualmente en la medida en que se vayan
cumpliendo las distintas etapas del proceso de traslado del mismo hasta su finalización, esto es, el 30 de
diciembre de 2008. Igualmente, se irá reduciendo en forma gradual el cupo de escoltas contratistas hasta la
finalización de dicho proceso.
Parágrafo 3º. El proceso de traslado del Programa de Protección, se llevará a cabo de acuerdo con el
cronograma que el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, presente al Ministerio del Interior y de
Justicia, dentro de los quince días siguientes a la expedición del presente decreto”.
38 Decreto 4065 de 2011, “Por el cual se crea la Unidad Nacional de Protección -UNP-, se establecen su
objetivo y estructura”.
39 “Artículo 1°.- Creación y Naturaleza Jurídica de la Unidad Nacional de Protección, UNP. Créase la
Unidad Administrativa Especial del orden nacional, denominada UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION -
UNP, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, y patrimonio propio, adscrita al
Ministerio del Interior, hará parte del Sector Administrativo del Interior y tendrá el carácter de organismo
nacional de seguridad”.
40 “Artículo 1°. Objeto. Organizar el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la
libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de
riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones
políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo, en cabeza de la Unidad
Nacional de Protección, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior”.
41 “Por el cual se modifica y adiciona parcialmente el Decreto 4912 del 26 de diciembre de 2011”.
24
subsidiaria, la de suministrar los recursos físicos y los escoltas necesarios, en

los casos en que la entidad encargada de brindar la protección, no contara con
los medios o partidas presupuestales del caso.
En cuanto al procedimiento a seguir en el evento de que un individuo

considere que necesita medidas de protección, el Decreto 4912 de 2011, en su
artículo 40, consagra las siguientes etapas:
“Artículo 40. Procedimiento ordinario del programa de protección. El

procedimiento ordinario del programa de protección es el siguiente:
1. Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formato

de caracterización inicial del solicitante, por parte de la Unidad Nacional
de Protección.
2. Análisis y verificación de la pertenencia del solicitante a la población
objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el
riesgo y la actividad que este desarrolla.
3. Traslado al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información
– Ctrai.
4. Presentación del trabajo de campo del Ctrai al Grupo de Valoración
Preliminar.
5. Análisis de caso en el Grupo de Valoración Preliminar.
6. Valoración del caso por parte del Cerrem.
7. Adopción de medidas de prevención y protección por parte del Director
de la Unidad Nacional de Protección mediante acto administrativo.
8. El contenido o parte del contenido del acto administrativo de que trata
el numeral anterior será dado a conocer al protegido mediante
comunicación escrita de las medidas de protección aprobadas. En los
casos en que el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de
Medidas – CERREM no recomiende medidas en razón a que el riesgo del
peticionario fue ponderado como ordinario, se dará a conocer tal
situación a través de comunicación escrita.
9. Implementación de las medidas de protección, para lo cual se
suscribirá un acta en donde conste la entregada de estas al protegido.
10. Seguimiento a la implementación.
11. Reevaluación”.
En los casos correspondientes a servidores y ex servidores públicos, surtida la

instancia del Grupo de Valoración Preliminar, serán presentados
individualmente ante un comité especial conformado por el Director de la
UNP o su delegado, el Director de Protección y Servicios Especiales de la
Policía Nacional o su delegado y el Subdirector de Evaluación de Riesgo de la
UNP o su delegado, quienes definirán las medidas a implementar42.
Es así como el decreto consagra un procedimiento para ordenar la adopción de

medidas especiales de protección, diferenciándolo en dos etapas, a saber:
42 El artículo 8 del Decreto 1225 de 2012 adicionó al artículo 40 del Decreto 4912 de 2011.
25
(i) El primer estadio es el que se refiere al momento en que la solicitud llega a

la UNP. Dicha entidad debe analizar y verificar la pertinencia de la misma
para luego trasladar la petición a las respectivas autoridades con el fin de que
la valoren cuidadosamente.
En esta fase es importante resaltar que las autoridades tienen la obligación de:
realizar actuaciones idóneas para verificar los hechos que alega el solicitante,
su condición dentro de un contexto determinado, evaluar la pertinencia o
necesidad o urgencia de las medidas, emitir una decisión en un tiempo
razonable, identificar e individualizar ágil y expedita, las medidas de
prevención y protección específicas y adecuadas para evitar la materialización
del riesgo o mitigar los efectos de su eventual consumación, cuando a ello
hubiere lugar.
(ii) La notificación, segundo estadio. Una vez realizado el estudio, la decisión

adoptada debe ser notificada al solicitante. En este sentido, el precitado
artículo 40, en su numeral 8º, estableció que el contenido del informe debe
darse a conocer al protegido a través de comunicación escrita. Como el
precepto no discriminó entre personas de alto riesgo y personas de riesgo
ordinario, ha de concluirse que el sujeto del estudio goza del derecho de
conocer las razones por las que se le estableció un determinado nivel de
riesgo. Igual obligación fue establecida en el artículo 28 del decreto en
mención, que no solo impuso la obligación de informar al peticionario la
decisión tomada y los motivos que la sustentaron, sino que además la
consagró como una de las responsabilidades de la UNP43.
Siendo esto así, resulta claro que la entidad encargada de efectuar el estudio de
seguridad tiene la obligación de notificar al interesado por escrito, quien
además debe conocer los fundamentos de la valoración del nivel de riesgo en
que este se encuentra y las bases sobre las cuales fue calificado su nivel de
riesgo. De manera concordante, las personas que ya han sido objeto de
medidas de seguridad no pueden ser despojadas de ellas sin que previamente
se les den a conocer las razones por las cuales su nivel de riesgo y amenaza ha
disminuido, porque en tal caso se puede atentar su vida e integridad personal.
(iii) El tercer estadio se dirige a la implementación de los mecanismos de

seguridad y su idoneidad, obviamente si la valoración arrojo como resultado
por lo menos un riesgo extraordinario, así como su seguimiento y
reevaluación.
La autoridad competente tiene el deber de adoptar la medida de protección que

sea: adecuada a la situación en la que se encuentra quien la pide, las cuales
han de ser objeto de un cuidadoso estudio que, no obstante, no puede tardar en
su realización; eficaz para amparar la vida, la seguridad y la integridad
personal tanto la del solicitante como la de su núcleo familiar; oportuna, o sea
que se proporcione en el momento adecuado; idónea para alcanzar el objeto de
43 “Artículo 28. Responsabilidades de la Unidad Nacional de Protección. Serán las siguientes: (…) –
Informar al peticionario la decisión tomada y los motivos que la sustentaron respecto de la solicitud de
medidas de protección”.
26
protección; y temporal, ya que solo se mantiene mientras persista la

circunstancia que la motivaron44.
De lo expuesto se tiene que las correspondientes autoridades tienen la

obligación de:
(i) Valorar cuidadosamente, en un tiempo razonable, la existencia del riesgo

que demande o no medidas de protección. Así como, identificar de manera
oportuna las medidas de prevención y protección específicas y adecuadas para
evitar la materialización del riesgo o mitigar los efectos de su eventual
consumación, cuando a ello hubiere lugar.
(ii) Notificar por escrito al interesado el estudio de seguridad; dicha

comunicación debe contener los fundamentos y las bases sobre las cuales fue
calificado el nivel de riesgo.
(iii) Implementar las medidas de seguridad de manera adecuada, eficaz,

oportuna, idónea, temporal, ajustada a la necesidad y situación y que se
conserven hasta tanto persistan las circunstancias a que dieron lugar,
seguimiento y evaluación.
Teniendo en cuenta estas consideraciones generales, procede la Sala a estudiar

el presente asunto.
8. Caso concreto.
8.1. El señor Orlando Fierro Perdomo presentó acción de tutela contra el

Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección -UNP- por
considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la
vida, a la integridad personal, a la tranquilidad y a desempeñar cargos
públicos, al no brindarle las medidas de protección que considera necesarias
para garantizar su seguridad y la de su familia, tras ser víctima de amenazas
por parte del grupo guerrillero de las FARC.
8.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió amparar los

derechos fundamentales del accionante, para lo cual le ordenó a la UNP que
brindara las medidas de protección necesarias para garantizarle su vida y la de
su familia, hasta tanto su caso fuera presentado ante el respectivo comité y
este resolviera de manera definitiva.
8.3. El Consejo de Estado declaró terminada la acción de tutela por hecho

superado, al considerar que el riesgo había sido valorado como “ordinario”, y
por tanto no requería de medidas de protección especial para el interesado y su
familia.

27
8.4. A diferencia de lo resuelto por el juez de segunda instancia, la Corte

estima que la acción resulta procedente. Ello se explica por las siguientes
razones:
(i) En este caso el señor Orlando Fierro Perdomo, como juez de la República,
desde el año de 2006 ha visto amenazada en repetidas ocasiones su seguridad
y la de su núcleo familiar por parte del Frente 17 de la Columna Móvil
“Teófilo Forero” de las FARC. Motivo por el cual, el 9 de junio del mismo
año, el DAS calificó el nivel de riesgo como “extraordinario” y dispuso que
se adoptaran las medidas necesarias.
Afirma que las intimidaciones continuaron en su contra ya que en el año 2006,

cuando se desempeñaba como juez especializado de la ciudad de Neiva, fue
declarado “objetivo militar” por dicho grupo guerrillero, que además
incursionó en sus terrenos sustrayéndole semovientes e impartiéndole al
administrador de la finca y a su hermano la orden de abandonar el predio
(situación esta que se presentó en 2007 y se reiteró en el 2008).
A raíz de su situación, sostuvo que en el 2008, al solicitarle al Consejo

Superior de la Judicatura la implementación de medidas de seguridad para él y
su familia, obtuvo como respuesta que el Departamento de Policía le
proporcionara un chaleco antibalas, un carro blindado (para transportarlo en
horas laborales) y un escolta permanente. Al considerar que las medidas no
eran suficientes para su nivel de riesgo, en el 2009 solicitó de nuevo a la
entidad en mención que le reforzará su protección, cuando fue designado
magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, entre septiembre
de 2009 y diciembre de 2010, y nuevamente nombrado en enero siguiente.
Asevera que en el 2011 un hombre que se movilizaba en motocicleta se acercó

a su residencia preguntando por los dueños de la propiedad, a lo que el
vigilante le indicó que no se encontraban, respuesta ante la cual el hombre
abandonó el lugar. En virtud de esto, solicitó otra vez al Consejo Superior de
la Judicatura que se le reforzara el esquema de seguridad.
Señala que en el mes de marzo de 2013 un suboficial del ejército que se

desempeña como “analista blanco FARC” le informó que lo iban a secuestrar.
Hechos estos que fueron comunicados a la Fiscalía Seccional de Neiva. Por
este motivo, el 8 de febrero de 2013 solicitó ante las entidades accionadas las
medidas de protección. Respuesta que solo fue comunicada el 27 de mayo de
2013, en el escrito de contestación de la presente acción, en donde señalaron
que el 14 de marzo de 2013 la UNP le había informado que su caso había sido
estudiado por el Grupo de Valoración Preliminar y estaba pendiente el análisis
por parte del CERREM.
Luego, el 7 de junio del mismo año, en escrito de impugnación la UNP

informó que en reunión del 10 de mayo de 2013 se había determinado que el
nivel de riesgo del actor había sido catalogado como “ordinario”.
28
Los hechos descritos y los soportes que allegó permiten hacer algunas
injerencias:
(a) El demandante ha sufrido una serie de amenazas; algunas de ellas han sido
concretas e inclusive implicaron la consumación del riesgo, como ocurrió con
el hurto de ganado; también aparecen informaciones rendidas ante la fiscalía
por lo menos por dos servidores públicos, quienes manifestaron que el actor se
encontraba amenazado de secuestro por la organización guerrillera de las
FARC.
(b) Otras pruebas y manifestaciones aportadas por el accionante no se pueden

considerar amenazas evidentes, tal como ocurre con los seguimientos
presuntamente realizados por camionetas y la vigilancia de su casa desde
automóviles desconocidos y no identificables.
(c) En el tiempo comprendido entre los años 2006 y 2013 el señor Fierro
Perdomo, en su condición de funcionario judicial ha sido objeto de
intimidaciones que ameritaron en un comienzo la implementación de un
esquema de seguridad que posteriormente fue suprimido sin justificación
alguna, riesgo este que aparentemente ha variado en su intensidad, pero sobre
el cual el estudio elaborado no da cuenta de las razones en que se fundó la
entidad demandada para considerar que la variación del nivel de riesgo era
ordinario y que por ello el actor ya no era titular del derecho de protección
que antes detentaba.
(ii) Durante el proceso de la valoración del riesgo por parte de la UNP se

evidenciaron ciertas inconsistencias, tales como: (a) se dejó al accionante sin
la debida protección, (b) no se le diera a conocer los motivos por los cuales le
habían suspendido las medidas de seguridad de que gozaba, y (c) se omitió
informarle las razones para haber calificado su nivel de riesgo como
ordinario.
Sobre este último punto, debe recordarse que, conforme con el numeral 8º del
artículo 40 del Decreto 4912 de 2011, modificado por el artículo 7º del
Decreto 1225 de 2012, la notificación escrita de que tratan esas normas exige
contener las razones que consagraron la fijación del nivel de riesgo de la
persona que las autoridades competentes determinaron.
Igualmente, el artículo 28 del decreto en mención dispone como una de las

responsabilidades de la UNP la de informar al peticionario la decisión tomada
y los motivos que la sustentaron en relación con la solicitud de medidas de
protección.
En el presente caso existe que la comunicación de validación del estudio

adelantado por el Grupo de Valoración Preliminar allegada por la accionada
(el 15 de junio de 2013), en el que el CERREM calificó el riesgo del
demandante como “ordinario” y por tanto no merecedor de las medidas de
protección especial en su favor, ni a favor de su grupo familiar.
29
A pesar de lo expuesto por la demandada, el contenido de la comunicación

escrita de esa valoración no ofrece argumentos que fundamenten la decisión,
ni estos le fueron informados o dados a conocer por otra vía al peticionario. La
comunicación se limita a afirmar que obedeció a un estudio serio y ponderado
de la situación del accionante, en el que se descartó que el riesgo de seguridad
fuera “actual, inminente, serio, individualizable, concreto, presente,
importante, claro, discernible, excepcional y desproporcionado”, por lo que
no era procedente asignarle el esquema de seguridad pretendido. Afirmaciones
que no describen circunstancias de tiempo, lugar y modo específicas y propias
del actor para descartarlo como sujeto protegido, limitándose este documento
a mencionar las características propias del riesgo plasmadas en la
jurisprudencia constitucional, sin que exista evidencia de su análisis y
valoración.
Como ya se dijo, es obligación del Estado amparar a las personas que se

encuentran en situación de riesgo, sea cual fuere su circunstancia, que para el
caso concreto exige tener en cuenta el ejercicio del cargo desempeñado por el
accionante.
Esta protección debe brindarse de manera oportuna, idónea y eficaz; vale

decir, las medidas tienen que ser otorgadas de manera ágil y expedita, puesto
que su propósito es prevenir la materialización de los riesgos o mitigar los
efectos de su eventual consumación, al tiempo que deben ser adecuadas a la
situación, adaptándose a las condiciones particulares de los protegidos.
Asimismo, deben mantenerse mientras subsistan las circunstancias a que
dieron lugar.
En síntesis, la Sala evidencia que la entidad encargada de velar por la

seguridad y protección del accionante no cumplió integralmente con su labor.
Prueba de ello es la tardanza en adoptar las determinaciones respecto de su
situación, así como haberlo dejado desprotegido intempestivamente (sin un
esquema de seguridad) mientras evaluaba su caso, y una vez que determinó su
nivel de riesgo omitió informarle los motivos que lo llevaron a adoptar tal
decisión.
8.5. Por lo expuesto, no le asistiría razón al Consejo de Estado al afirmar que

la situación del accionante había sido superada con la simple comunicación
sobre la evaluación de riesgo, sin tener en cuenta que dicha notificación carece
de la motivación adecuada, ya que el afectado, desconocía las razones que
llevaron a la entidad encargada, a calificar su riesgo como ordinario.
Al ponderar las afirmaciones y pruebas presentadas lo que aparece evidente es

que el actor sí ha tenido momentos en el desarrollo de su práctica judicial en
los que el riesgo pudo ser catalogado como extremo; no obstante, esas
circunstancias al parecer han variado en su grado de intensidad (al haber sido
trasladado de la zona donde corría mayor peligro a la ciudad de Bogotá), de
suerte que actualmente su situación de riesgo y amenaza no aparece tan clara,
en especial por no vislumbrarse con certeza su “actualidad”, que es elemento
indispensable de la inminencia de la amenaza.
30
8.6. Visto lo anterior, y en razón de las insuficiencias de la comunicación

presentada por la UNP, en las que no se expresaron los motivos que llevaron al
CERREM a calificar el riesgo como “ordinario”, y ante el desconocimiento
de los mecanismos que se tuvieron en cuenta para adoptar esa medida, la Sala
carece de elementos objetivos para valorar el presunto riesgo del actor. En
esos términos, resulta necesario disponer, como medida provisional, mientras
se adelanta un nuevo estudio de calificación del nivel de riesgo, la
implementación a favor del petente de los mecanismos de seguridad que antes
tenía. Lo anterior, por cuanto el presunto amenazante es una organización
subversiva que ya ha adelantado incursiones y consumado acciones en su
contra, que aunque pasadas, no pueden de manera alguna desestimarse.
8.7. Por lo expuesto, se revocará el fallo de tutela de segunda instancia, para

en su lugar ordenar a la Unidad Nacional de Protección que, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, inicie
las gestiones necesarias para que en un plazo máximo de diez (10) días valore
nuevamente de manera objetiva y razonada la situación del accionante,
incluyendo las variables que sean necesarias con miras a determinar el grado
de riesgo y la necesidad o no de que se adopten las medidas de protección para
la defensa de su seguridad personal y la de su familia45. Para esto, deberá tener
en cuenta todos y cada uno de los documentos que se allegaron al expediente
de tutela.
Del mismo modo, dispondrá como medida provisional, mientras se adelanta

dicho procedimiento, la implementación a favor del petente de un esquema de
seguridad.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,

administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por la Sección Cuarta de la Sala de

lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de fecha tres (03) de
julio de 2013, que a su vez revocó la decisión de la Subsección “C” de la
Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar,
CONCEDER la protección de los derechos fundamentales a la vida y a la
integridad personal y familiar del señor Orlando Fierro Perdomo como juez de
la República.
Segundo.- ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, dentro de las

cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, inicie
las gestiones necesarias para que en un plazo máximo de diez (10) días valore
45 En similar sentido, la Corte se pronunció en sentencia T-234 de 2012.

31
nuevamente de manera objetiva y razonada la situación del accionante,

incluyendo las variables que sean necesarias con miras a determinar el grado
de riesgo y la necesidad o no de que se adopten las medidas de protección para
la defensa de su seguridad personal y la de su familia. Asimismo, deberá tener
en cuenta todos y cada uno de los documentos que se allegaron al expediente
de tutela.
Tercero.- ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que, como medida

provisional, mientras se adelanta dicho procedimiento, se implemente a favor
del petente un esquema de seguridad.
Cuarto.- LÍBRESE por la Secretaría General de esta corporación las

comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los
efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional

y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado Ponente
NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ

Secretaria General

Alcance y Contenido

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Alcance y Contenido

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Alcance y Contenido

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Sentencia T-224/14

DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL-

La jurisprudencia de esta Corte ha resaltado que la noción de “seguridad” se

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Obligaciones

El Estado tiene la obligación de garantizar a todos los residentes la

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la escala

La jurisprudencia constitucional ha determinado diferentes escalas de riesgos

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DENTRO DEL

DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Diferencia entre

Este tribunal ha considerado necesario precisar la diferencia entre “riesgo” y

UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION-Naturaleza jurídica

La UNP es una unidad administrativa especial del orden nacional, con

DERECHO A LA VIDA, A LA INTEGRIDAD PERSONAL Y

DERECHO A LA VIDA, A LA INTEGRIDAD PERSONAL Y

Referencia: expediente T-4147697

Acción de tutela interpuesta por Orlando

Bogotá, D.C., dos (2) de abril dos mil catorce (2014)

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los

El ciudadano Orlando Fierro Perdomo, quien actualmente funge como Juez de

1. El accionante señala que desde 1991 se ha desempeñado como juez de la

2. Indica que el 9 de junio de 2006 el Comité de Protección Especial del

3. Refiere que mientras se desempeñaba como juez especializado en la ciudad

4. Manifiesta que el 31 de agosto de 2007 un grupo de hombres armados,

incursionó en predios de su propiedad ubicada en la Vereda “La Siria”, en el

5. Agrega que los mencionados acontecimientos se repitieron seis meses

6. Sostiene que a raíz del nivel de intimidación y amenaza, en julio de 2008

7. Al considerar que las medias no eran suficientes para su nivel de riesgo, en

8. Aduce que en agosto de 2009 fue designado provisionalmente como

9. Asevera que en agosto de 2011 un hombre armado, vestido de civil, que se

afirma que como consecuencia de la denuncia y de la decisión tomada contra

12. Precisa que mientras se encontraba en la ciudad de Neiva, en enero de

13. Explica que la anterior información le fue confirmada telefónicamente en

14. En razón a lo anterior, expone que en el mes de febrero de 2013 solicitó

16. Advierte que la situación de riesgo en la que se encuentra desde el año

En atención a los hechos narrados, el señor Orlando Fierro Perdomo acude en

El 22 de mayo de 2013 la Subsección “C” de la Sección 2ª del Tribunal

3. Posición de las entidades demandadas.

3.2. El 27 de mayo de 2013 el Director de la Oficina Jurídica de la UNP

Comenzó por hacer un recuento completo de las disposiciones normativas que

Finalmente, indicó que después de haber revisado el sistema de información

II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.

1. Sentencia de primera instancia.

Mediante providencia del 30 de mayo de 2013, la Subsección “C” de la

Como sustento de la decisión adujo la falta de legitimación por pasiva del

En cuanto a la situación del actor, señaló que si bien la UNP en el escrito de

Concluyó que dicha situación desconoció el deber del Estado de brindar

trámite a la solicitud de amparo, de manera transitoria, para evitar un perjuicio

2.1. El Jefe de la Oficina Jurídica de la UNP impugnó la decisión arguyendo

Agregó que dicha valoración obedeció a un estudio serio y ponderado de la

2.2. El señor Orlando Fierro Perdomo, en escrito radicado con posterioridad al

Estimó que ante hechos tan evidentes no entiende la desidia de la entidad

Negó la afirmación ofrecida por la entidad accionada en el sentido de que le

Finalmente, alegó el incumplimiento de la unidad respecto de la orden

las que ha venido siendo objeto provienen de un grupo guerrillero de las

3. Sentencia de segunda instancia.

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de

Agregó que al ser agotado el procedimiento legalmente previsto para decidir si

De las pruebas que obran en el expediente se destacan:

- Denuncia presentada el 6 de junio de 2006 ante el CTI de la Fiscalía con