Seguridad Personal Como Derecho Colectivo Seguridad Personal Como Derecho Individual

Sentencia T-399/18
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Persona natural que actúa

a través de apoderado en defensa de sus propios intereses
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Autoridad pública
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-
Juez debe verificar si ante la existencia de otro medio de defensa judicial,
éste es eficaz e idóneo
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-
Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER EL DERECHO A LA

SEGURIDAD PERSONAL-Procedencia
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE

PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Debe ponderarse
bajo el criterio del plazo razonable y oportuno
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Reiteración de

jurisprudencia
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL-

Alcance y contenido

SEGURIDAD PERSONAL COMO DERECHO
COLECTIVO/SEGURIDAD PERSONAL COMO DERECHO
INDIVIDUAL
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Obligaciones

constitucionales básicas de las autoridades para preservarlo
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Diferencia entre

amenaza y riesgo
El riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras

que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan
suponer que algo malo va a suceder. En otras palabras, la amenaza supone la
existencia de signos objetivos que muestran la inminencia de la agravación del
daño. Por este motivo, cualquier amenaza constituye un riesgo pero no cualquier
riesgo es una amenaza.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Riesgo como concepto

clasificado como mínimo y ordinario
Existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la

integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos categorías: a) riesgo
mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se ve amenazada por la
muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo
que proviene tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva
de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben
soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en
sociedad. Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para
exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad
personal no está siendo afectado, en la medida en la que el riesgo de daño no es
una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Amenaza ordinaria y

extrema
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Caracterización de los

riesgos frente a los cuales se protege
Existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del uso pacífico del
derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la integridad o la libertad de la
persona corren verdadero peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el
inicio de la alteración y la merma del goce pacífico de los derechos
fundamentales, debido al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la
destrucción definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se
convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos
categorías: a) amenaza ordinaria: Para saber cuándo se está en presencia de
esta categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la
situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes características: i.
existencia de un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso,
determinado y sin vaguedades; ii. existencia de un peligro cierto, esto es, con
elementos objetivos que permitan inferir que existe una probabilidad razonable de
que el inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva del
mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual.; iii. tiene
que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos
valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad; iv. tiene que
ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la
generalidad de las personas y. finalmente, v. deber ser desproporcionado frente a
los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el
riesgo. Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su
derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por parte
del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho
fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que, además, puede
o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene derecho a que el Estado
intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del goce pacífico del
derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación
definitiva del derecho. b) amenaza extrema: una persona se encuentra en este
nivel cuando está sometida a una amenaza que cumple con todas las
características señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro
es el de la vida o la integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo
pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad
personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad
como título jurídico para exigir protección por parte de las autoridades. Por lo
tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la seguridad personal
está siendo violado sino que, además, también se presenta la amenaza cierta que
muestra la inminencia del inicio de la lesión consumada de los derechos
fundamentales a la vida y a la integridad personal. De allí que, cuando la persona
esté en este nivel, tiene el derecho a que el Estado le brinde protección
especializada.
DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS-Protección constitucional e

internacional
DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS-Sujetos de especial

protección constitucional
SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Deber
de protección del Estado con relación a la vida y a la seguridad personal de
líderes, lideresas, autoridades y representantes indígenas
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y PROCEDIMIENTO DE
CALIFICACION DE RIESGO DE LA UNIDAD NACIONAL DE
PROTECCION
DEBIDO PROCESO-Aplicación a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Medidas de protección
deben corresponder a estudios técnicos individualizados y no pueden
desconocerse sin justificación suficiente
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Motivación de medidas de
protección a partir de estudios técnicos se justifica en el derecho al debido
proceso y en los principios de causalidad e idoneidad que orientan la
prestación del servicio de protección
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE LIDER SINDICAL-
No vulneración por cuanto decisión de reducir esquema de protección se
fundamentó en un concepto técnico, razonable y creíble que evaluó
condiciones particulares y contextuales de accionante
Referencia: Expediente T-6.769.013
Acción de tutela instaurada por Héctor García

Ramírez contra la Unidad Nacional de
Protección y otros.
Procedencia: Sala Penal del Tribunal Superior

de Pereira.
Asunto: Derecho a la seguridad y los criterios

para evaluar su amenaza; la protección
constitucional a defensores de derechos
humanos; el debido proceso administrativo y
procedimiento de calificación de riesgo de la
UNP.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el

Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las Magistradas Cristina Pardo
Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia proferido el 24 de enero de

2018 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Pereira, que confirmó la
providencia emitida el 22 de noviembre de 2017 por el Juzgado Tercero de
Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pereira, a través de la cual se
declaró improcedente el amparo constitucional solicitado por el accionante.
El asunto llegó a la Corte Constitucional en cumplimiento de lo dispuesto en el

artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó el Secretario de la
Sala Penal del Tribunal Superior de Pereira el 1° de marzo de 2018 1. El 31 de
mayo de 2018 la Sala de Selección de Tutelas número Cinco 2 escogió el presente
caso para su revisión.
I. ANTECEDENTES
El señor Héctor García Ramírez interpuso acción de tutela contra la Unidad

Nacional de Protección porque presuntamente vulneró sus derechos fundamentales
a la vida, a la igualdad, al debido proceso, a la integridad física y a la seguridad
personal, con la expedición de la Resolución Nº 5343 de 2017, que ordenó la
disminución de las medidas de protección a su favor.
A. Hechos y pretensiones
1. El peticionario expreso que es un dirigente sindical que ocupa los cargos de

Secretario de Seguridad Industrial y Salud Ocupacional del Sindicato de los
Trabajadores y Empleados de los Servicios Públicos e Institutos Autónomos
Descentralizados de Colombia (en adelante SINTRAEMDES) y, al mismo tiempo
es Segundo Vicepresidente de la Central Unitaria de Trabajadores de Risaralda (en
1
Fol. 172, cuaderno 1.
2
Esta Sala fue integrada por los magistrados Diana Fajardo Rivera y Alberto Rojas Ríos.
adelante CUT)3. Así mismo, es miembro de distintos comités y subcomisiones del
Ministerio del Trabajo en ese departamento.
2. El 3 de enero de 2010, el demandante fue víctima de actos intimidatorios en su

casa, debido a que personas indeterminadas dispararon dos veces a las ventanas de
su residencia4. Así mismo, recibió amenazas en las que se afirmaba que él y otro
sindicalista serían asesinados por su trabajo5. Por lo anterior, expresó que el 5 de
enero del mismo año, la Fiscalía Segunda con Funciones de Policía Judicial de
Risaralda le solicitó a la Policía Metropolitana de ese departamento que adoptara
medidas para garantizar la seguridad personal y familiar del demandante6.
3. El 13 de enero de 2010, el comando de Policía Metropolitana de Risaralda

emitió un oficio en el que adoptó medidas estratégicas de seguridad a favor del
accionante7, entre las que se encontraban patrullajes constantes al sitio de trabajo y
de residencia de este, así como una invitación a participar o liderar un frente de
seguridad en su cuadra, entre otras.
4. El 28 de septiembre de 2015, el accionante volvió a recibir una amenaza en la

que se indicaba que sería asesinado si continuaba con su actividad sindical 8. Por lo
anterior, realizó las denuncias correspondientes ante la Fiscalía General de la
Nación, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y la
Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP). El 23 de octubre de 2015, la
UNP respondió la denuncia del demandante y le informó que llevaría a cabo una
evaluación personal de riesgo.
5. El 30 de diciembre de 2015, el Comité de Evaluación de Riesgo y

Recomendación de Medidas (en adelante CERREM) emitió un concepto sobre el
nivel de riesgo del peticionario. Este determinó que teniendo en cuenta sus
condiciones particulares había sido calificado con riesgo extraordinario, de manera
que recomendaron las siguientes medidas: “implementar un (1) medio de
comunicación y un (1) chaleco blindado, implementar apoyo de transporte en
3
4
Fol. 8, cuaderno 1.
5
Fol. 12, cuaderno 1. La amenaza decía textualmente lo siguiente: “SEÑORES HÉCTOR GARCÍA Y JUAN CARLOS
CARDONA PERROS HPS, SE LES AVISO GERRILLEROS (SIC) HIJUEPUTAS QUE DEJARAN DE MARIQUEAR
Y DE DENUNCIAR PERROS HPS, COMO NO NOS CREYERON Y PENSARON QUE ESTABAMOS JUGANDO
CON USTEDES, ESTO ES Y SERÁ UNA LECCIÓN PARA LOS OTROS GERRILLEROS HPS QUE ENTREN A
REEMPLAZARLOS A MARIQUEAR A ESE SINDICATO DE MIERDA, USTEDES YA ESTÁN MUERTOS Y NO LO
SOBEN, (SIC) NUESTRA ORGANIZACIÓN NO NOS TOLERA MÁS TETRAHIJUEPUTAS TANTO A USTEDES
COMO A OTROS QUE ENTREN A GUEVONIAR CON NOSOSTROS Y A DENUENCIAR COSAS QUE A
USTEDES NO LES IMPORTA SAPOS HPS. SERÁN DESAPARECIDOS. YA ES UN HECHO QUE SUS MUERTES
SERÁN UN ESCARMIENTO PARA LOS OTROS HPS QUE LES GUSTE METERSEN CON NOSOTROS
TETRAHIJUEPUTAS GERRILLEROS. (SIC)”
6
Fol. 8, cuaderno 1.
7
Fol. 11-12, cuaderno 1.
8
Fol. 13, cuaderno 1. En esta ocasión la amenaza decía lo siguiente: “PERROS HPS, USTEDES SON LOS PERROS
GONORREAS QUE SE METIERON CON LO QUE NO DEBIERON METERCEN (SIC) GONORREAS HP, DEJEN
LA MARICADA Y SALGANSEN DE ESTA MKDA PERROS HPS, USTEDS YA SON NUESTRO OBJETIVO
GONORREAS HPS LE DAMOS UN PLAZO PARA QUE SE LARGUEN HPS ASÍ TENGAN GUARDAESPALDAS
LE BAMOS (SIC)A DAR EN LA CABESA GONORREAS USTEDES NO SABEN CON QUIENES SE METIERON.
LE DAMOS UN PLAZO DE UN MES HPS MALPARIDOS SI NO TRANQUILOS QUE UNA 9 LES VAN A
QUEDAR PEQUEÑAS HPS GONORREAS MÁS A USTED JUAN CARLOS Y TAMPOCO SE SALVA DON GARCÍA
Y SIGA ASI HP QUE ES MÁS FACÍL PEGARLE A UN BEBE GONORREAS. MUERTE, MUERTE GONORREAS.”
cuantía de dos (2) SMMLV, el cual tendrá una vigencia de tres (3) meses, a partir
de la fecha de implementación.”9
6. En enero de 2016, el accionante se comunicó telefónicamente con la UNP para

manifestarle su inconformidad con las medidas sugeridas por el CERREM. Así
mismo, el 15 de marzo de 2016 reiteró lo manifestado telefónicamente a través de
una carta.
7. El 4 de abril de 2016, la UNP dio respuesta a la comunicación enviada por el

demandante. En esta le informó que el CERREM es un órgano interinstitucional
independiente, encargado de analizar el nivel de riesgo de las personas que sean
presentadas por el programa nacional de protección, con el objetivo de recomendar
al director de unidad las medidas de seguridad que considere necesarias. En ese
sentido, sostuvo que la entidad no tuvo ninguna injerencia en las medidas
sugeridas por el comité.
8. El 16 de junio de 2016, el accionante afirmó haber sido amenazado por una

persona desconocida mientras caminaba por su barrio. En su relato señaló que un
sujeto armado se le acercó a la salida de su casa se identificó como miembro de las
“Águilas Negras” y le afirmó que lo secuestraría. Sin embargo, aseveró que
debido a la presencia de un guardia de seguridad en la zona esta persona se retiró
del lugar.
9. El 20 de junio de 2017, el peticionario recibió un correo electrónico atribuido a

las “Autodefensas Unidas de Colombia” en el que lo amenazaban de muerte y
declaraban objetivo militar a todas las organizaciones de Derechos Humanos y
sindicales10. Por lo anterior, envió comunicación a la UNP en la que informó este
hecho.
10. El 22 de agosto de 2017, el CERREM emitió un nuevo concepto sobre el nivel

de riesgo del peticionario, en el cual determinó que según las condiciones
particulares del accionante, este fue calificado con un nivel de riesgo ordinario, por
lo que recomendó: “finalizar un (1) hombre de protección, y ratificar un (1) medio
de comunicación y un (1) chaleco blindado por un término de tres meses.” 11 En
consecuencia, ese mismo día la UNP expidió la Resolución Nº 5343 de 2017, a
través de la cual acogió las recomendaciones del mencionado comité y otorgó las
medidas aconsejadas.
11. El 18 de septiembre de 2017, el demandante interpuso recurso de reposición

contra la Resolución Nº 5343 de 2017 de la UNP, con fundamento en que su nivel
de riesgo exige la protección de un guardia personal. Así mismo, señaló que un
medio de comunicación y un chaleco blindado eran medidas ineficaces para
salvaguardar su seguridad y su vida.
12. El 13 de octubre de 2017, la UNP expidió la Resolución Nº 6709 de 2017, a

través de la cual confirmó su decisión anterior, con fundamento en que la
9
10
11
evaluación del nivel de riesgo del peticionario no mostraba elementos objetivos
que implicaran una situación de amenaza mayor en el ejercicio de sus funciones.
13. El 8 de noviembre de 2017, el demandante interpuso acción de tutela contra la

UNP ya que consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la
igualdad, al debido proceso, a la integridad física y a la seguridad personal. Lo
anterior, debido a que sostuvo que las medidas de seguridad tomadas por la
Resolución Nº 5343 de 2017, confirmada por la Resolución Nº 6709 de 2017, son
ineficaces y ponen en riesgo su vida. Así mismo, para justificar el amparo incluyó
como elementos probatorios varios artículos noticiosos que se refieren a muertes
de líderes sociales cuyas medidas de protección eran un chaleco antibalas y un
celular. En consecuencia, solicitó al juez de tutela como medida provisional que se
ordene a la UNP suspender los efectos de la Resolución Nº 5343 de 2017, con el
fin de que el peticionario continúe con el esquema de seguridad con el que contaba
previamente. Además, pidió que se tomaran las medidas apropiadas para
salvaguardar su vida.
B. Actuaciones en sede de tutela
Por medio de auto del 9 de noviembre de 2017 12, el Juzgado Tercero de Ejecución
de Penas y Medidas de Seguridad admitió la acción de tutela y corrió traslado a la
UNP y al Ministerio del Interior como accionadas. Así mismo, negó la medida
provisional solicitada debido a que consideró que el CERREM hizo una valoración
adecuada de la situación de riesgo y no lo encontró dentro de un nivel
extraordinario.
Ministerio del Interior
A través de oficio del 10 de noviembre de 201713, el Ministerio del Interior solicitó

ser desvinculado de la acción por falta de legitimación por pasiva. En efecto,
argumentó que su labor solo se refiere a recomendar las medidas de protección que
podrían ser tomadas respecto a los casos presentados ante la UNP, debido a que
esa entidad es la encargada de definir los esquemas de protección que deben ser
implementados.
Unidad Nacional de Protección
Mediante escrito del 14 de noviembre de 201714, la UNP informó que la evaluación

de riesgo del accionante se había llevado a cabo de conformidad con el Decreto
1066 de 2015, de manera que esa unidad se limitó a adoptar las recomendaciones
dadas por el CERREM, ya que este comité es el encargado de determinar el riesgo
de los evaluados.
C. Decisiones objeto de revisión
Fallo de primera instancia

12
13
14
Mediante sentencia del 22 de noviembre de 201715, el Juzgado Tercero de
Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad declaró improcedente la acción de
tutela, tras considerar que no existía vulneración de los derechos fundamentales del
peticionario, pues el procedimiento realizado por la UNP se adecuó a los requisitos
establecidos por el Decreto 1066 de 2015.
Impugnación
El 29 de noviembre de 201716, el demandante argumentó que se encuentra en una

situación de urgencia, debido a que las amenazas en su contra habían continuado y
porque en el país se han presentado asesinatos sistemáticos de líderes sociales. En
ese sentido, solicitó al juez de tutela que amparara sus derechos fundamentales.
Fallo de segunda instancia
A través de sentencia del 24 de enero de 2017 17, la Sala Penal del Tribunal
Superior de Pereira confirmó la providencia de primera instancia. A su juicio, la
solicitud de amparo no cumplió el requisito de subsidiariedad, debido a que la
UNP siguió los lineamientos del Decreto 1066 de 2015 a la hora de evaluar el
riesgo del peticionario.
II. ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN
El 24 de julio de 2018, la Magistrada sustanciadora expidió auto de pruebas con el

fin de contar con mayores elementos de juicio 18. En este le ordenó al actor que le
informara cuál era su situación de seguridad en la actualidad y a la UNP que le
indicara cómo fue el proceso de calificación de riesgo del demandante. Así mismo,
vinculó a la Fiscalía General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo (Nivel
Central y Regional Risaralda) para que informaran cuál es el nivel de seguridad de
la zona en donde el accionante vive y ejerce sus funciones y adicionaran lo que
estimen conveniente sobre el caso.
Una vez vencido el término legal otorgado, la Secretaría de esta Corporación

informó que se obtuvieron las siguientes respuestas:
Héctor García Ramírez
El 2 de agosto de 2018, el accionante radicó su respuesta en la Secretaría de esta

Corporación19. En primer lugar, señaló que desde la presentación de la acción de
tutela su situación de seguridad ha sido crítica. En ese sentido, afirmó que debido a
su actividad sindical y por la falta de medidas efectivas, personas desconocidas lo
han seguido en la calle y le han tomado fotografías.
15
16
17
18
Fol. 13-17, cuaderno de la Corte Constitucional.
19
Fol. 28-65, cuaderno de la Corte Constitucional.
En segundo lugar, relató que los avances institucionales en relación con su
protección han sido nulos, ya que las denuncias presentadas ante la Fiscalía con
motivo de las amenazas de las que ha sido víctima fueron archivadas porque no es
posible determinar el autor de la conducta. Por último, denunció que el 12 de julio
de 2018 encontró una amenaza bajo su puerta.20
Unidad Nacional de Protección
La UNP allegó su respuesta mediante correo electrónico el 2 de agosto de 201821.

En primer lugar, afirmó que el numeral 3º del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066
de 2015 prevé de manera diferencial y especial los mecanismos de protección para
dirigentes sindicales. De este modo, informó que para evaluar el riesgo de este
grupo poblacional se convoca a un CERREM especial, ya que se invita a la
Comisión de Derechos Humanos del Ministerio del Interior (la cual está
conformada por representantes de las directivas sindicales de las centrales obreras
del país, entre otros) para garantizar el debido proceso en la evaluación de los
sindicalistas.
En segundo lugar, la UNP indicó que en la actualidad el accionante no es

beneficiario de medidas de protección, debido a que su riesgo fue ponderado como
ordinario en el año 2017. Así mismo, afirmó que el actor no ha enviado ninguna
solicitud de protección a lo largo del año ni ha realizado el trámite especial de
emergencia para medidas transitorias.
En tercer lugar, señaló que Pereira (Risaralda) es una zona de bajo riesgo según la
evaluación de nivel de amenaza registrado por el Grupo de Análisis Estratégico
Poblacional – GAEP. Además, resaltó que según la unidad enlace de la Policía
Nacional, las estructuras que ejercen presión sobre los sindicatos en Risaralda se
encuentran en los municipios de Mistrató y Pueblo Rico, de manera que no hay
peligro significativo en los lugares en donde el accionante desempeña su labor
sindical.
En cuarto lugar, resaltó que según las estadísticas del GAEP, en el 2017 y en lo
que va del 2018 han sido asesinados 10 líderes sociales, los cuales están
distribuidos de la siguiente manera22:
Evaluación de nivel de Riesgo

Pereira, Risaralda
Ponderación Categoría Año Total
general
2017 2018
Extraordinari 2.9 Dirigente y/o representante 2 1 3
o Organizaciones Comunales.
20
La amenaza decía lo siguiente: “SAPO INTRAENDES, ESTE COMUNICADO ES PARA QUE SEPAN QUE
USTEDES YA ESTÁN MUERTOS, Y MÁS USTED HP PERRO GARCÍA, SE NOS SALVO QUE DÍAS
GONORREA LES DIJO QUE DEJARA LAS MARICADAS QUIETAS, Y ESTO YA NO ES SOLO
ALBERTENCIAS (sic) SINO HECHOS, GONORREA SINDICALISTAS HPS DE MIERDA, TODO DONDE NO
DEBÍA TOCAR GONORREA, Y VAMOS ACABAR CON CADA UNO DE USTEDES.” (Fol. 30, cuaderno de la
Corte Constitucional).
21
Fol.85-156, cuaderno de la Corte Constitucional.
22
Folio 93, cuaderno de la Corte Constitucional.
9.4 Dirigente, representante y 2 1 3
líder de población desplazada
Ordinario 9.4 Dirigente, representante y 4 0 4
líder de población desplazada
Total general 8 2 10
Por último, hizo un recuento del proceso de evaluación del demandante. Informó
que en el 2012 realizó el primer estudio de nivel de riesgo del peticionario, y que
mediante la Resolución Nº 052 del 15 de agosto de ese año, validó la
recomendación del CERREM de ponderar el riesgo como ordinario, ya que tenía
una matriz de 46.66%. De este modo, narró que en esa ocasión no tomó ninguna
medida de protección a su favor.
Relató que en el 2015, el demandante volvió a ser evaluado, por lo que mediante la
Resolución Nº 0330 del 28 de diciembre ordenó “implementar un (1) medio de
comunicación y un (1) chaleco blindado, implementar apoyo de transporte en
cuantía de dos (2) SMMLV, el cual tendrá una vigencia de tres (3) meses, a partir
de la fecha de implementación.”23
Además, señaló que el actor nunca fue beneficiario directo de una medida de
protección consistente en un (1) vehículo y tres (3) hombres de protección como
consecuencia de una evaluación de riesgo, sino que esa protección se derivó de lo
ordenado por un juez de tutela, a través de una acción anterior, con fundamento en
lo siguiente:
“Es importante que el Honorable Despacho tenga en cuenta que, el

esquema de protección colectivo conformado por un vehículo convencional
y tres hombres de protección asignado a […] (Secretario Derechos
Humanos Pereira), […] (Integrante de la junta Directiva Nacional del
Sindicato) […] (Secretario General Pereira), continuó siendo utilizado
inadecuadamente por personas que no eran beneficiarios el esquema de
protección (SIC), para el caso el señor HÉCTOR GARCÍA RAMÍREZ.
Por lo que frente a la irregularidad presentada la Unidad Nacional de

Protección, finalizó el esquema de protección toda vez que se evidenció que
las personas a las cuales se les había asignado en su momento las medidas
de protección colectivas ya no eran beneficiarias de las mismas.
Así las cosas, ante la inconformidad, por la finalización de las medidas de

protección de las cuales el señor HÉCTOR GARCÍA RAMÍREZ nunca fue
beneficiario y del señor JUAN CARLOS VALENCIA, quien ya no era parte
del esquema colectivo por tener riesgo ordinario, interpusieron acción de
tutela considerando que la Unidad Nacional de Protección vulneró sus
derechos a la vida e integridad personal.
Por lo que la acción de tutela por reparto le correspondió dirimir al

Juzgado Primero Penal del Circuito para Adolescentes con Función de
Conocimiento de Pereira- Risaralda.
23
Fol. 94, cuaderno de la Corte Constitucional.
El precitado juez constitucional, mediante sentencia de fecha 21 de abril de
2016 […] dispuso implementar un (1) vehículo convencional y tres (3)
hombres de protección, medidas de protección que se sujetaron hasta que se
adelantara un estudio del nivel de riesgo a favor del accionante es decir del
señor HÉCTOR GARCÍA RAMÍREZ.”24
Siendo así, el 16 de agosto de 2016, la UNP llevó a cabo una reevaluación del
riesgo del peticionario, en la que determinó que tenía una matriz de riesgo del
51.11%, por lo que decidió “ajustar las medidas de protección de la siguiente
manera: finalizar dos (2) hombres de protección y un (1) vehículo convencional
aprobados por jurídica. (Los cuales fueron implementados por orden judicial,
conforme a lo anteriormente manifestado), ratificar un (1) medio de comunicación
y un (1) chaleco blindado y un (1) hombre de protección.”25
El 22 de agosto de 2017, el CERREM emitió un nuevo concepto sobre el nivel de

riesgo del peticionario, debido a que dichas medidas son temporales de acuerdo al
artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015. En este calificó al accionante con un
nivel de riesgo ordinario, por lo que recomendó: “finalizar un (1) hombre de
protección, y ratificar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado
por un término de tres meses.”26 En consecuencia, ese mismo día la UNP expidió
la Resolución Nº 5343 de 2017, a través de la cual acogió las recomendaciones del
mencionado comité y otorgó las medidas.
Sobre este estudio, la UNP precisó que después de llevar a cabo el procedimiento
establecido en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, el resultado de la
matriz de riesgo fue de 40.00%. Los soportes técnicos de esta evaluación de
riesgo fueron adjuntados a esta Sala de Revisión en un cuaderno aparte, el cual
tiene reserva legal según el artículo 24 de la Ley 1766 de 2015. En esa medida,
estos documentos serán evaluados por la Sala de Revisión y tendrán incidencia en
la decisión, pero su resumen o contenido no hará parte del cuerpo de esta
sentencia, por la ya referida reserva legal.
Defensoría del Pueblo-Nivel Central
La Defensoría del Pueblo radicó su respuesta el 2 de agosto de 2018. En primer

lugar, señaló que de acuerdo con la información entregada por la Defensoría
Regional de Risaralda, en el mencionado departamento persiste “un escenario de
riesgo para quienes realizan labores de liderazgo y defensa de derechos
humanos.”27 Más precisamente, relató que en Pereira las “Autodefensas
Gaitanistas de Colombia”, en coordinación con el Grupo Armado Ilegal “La
Cordillera”, se caracterizan por ser la estructura armada ilegal predominante en
esa zona. Estos realizan “amenazas y ataques contra población civil en el marco
de la autodenominada “limpieza social” que recae sobre poblaciones vulnerables
24
25
26
27
(trabajadoras sexuales, consumidores de estupefacientes, habitantes de calle,
entre otros).”28
Así mismo, señaló que efectivamente el señor Héctor García Ramírez interpuso
dos quejas por amenazas en su contra. La primera en el año 2015 y la segunda en
el 2017. La Defensoría manifestó que dio trámite a estas de manera oportuna, por
lo que requirió a la UNP, a la Dirección de Derechos Humanos de la Policía
Nacional y la Fiscalía General de la Nación para que implementaran las medidas
idóneas de protección.
En segundo lugar, señaló que durante el periodo comprendido entre el 1º de enero

de 2015 y el 31 de julio de 2018, la violencia contra líderes sociales se distribuyó
de la siguiente manera en el departamento:
Grupo Conductas vulneratorias Nº Violaciones

Defensores de derechos Amenazas de muerte 9
humanos
Líderes sociales Amenazas de muerte 13
Sindicalistas Amenazas de muerte 6
Total 28
Además, relató que la Defensoría del Pueblo Regional Risaralda informó que “ha
sistematizado treinta y seis (36) casos de líderes y lideresas que han sido víctimas
de homicidio en persona protegida y dos (2) casos de víctimas de amenazas,
hostigamientos y otros métodos para generar terror en la población civil.” 29 Sin
embargo, no especificó las fechas de estos hechos.
Fiscalía General de la Nación
El 16 de agosto de 2018, la Fiscalía General de la Nación radicó su respuesta a la

solicitud de la magistrada sustanciadora en la Secretaría de esta Corporación 30. En
primer lugar, precisó que el departamento de Risaralda no es una zona de alto
riesgo para el ejercicio de las funciones de líderes sindicales.
En segundo lugar, señaló que según su base de datos en el 2016, 2017 y hasta el 31
de julio de 2018, se han presentado 190 asesinatos de líderes sociales y de
derechos humanos. Específicamente, indicó que en ese periodo en el departamento
de Risaralda se han presentado 10 homicidios y 83 amenazas en contra de esta
población.
Por último, relató que los casos estadísticos de la Fiscalía General de la Nación son
los reportados por la Oficina para los Derechos Humanos de la ONU en Colombia.
Fiscalía General de la Nación-Dirección Seccional de Risaralda
28
Ibídem.
29
30
El Director Seccional de la Fiscalía General de la Nación en Risaralda radicó su
respuesta el 27 de agosto de 2017. En esta afirmó que no era la entidad competente
para emitir un concepto sobre el nivel de riesgo de un sector. Así mismo, afirmó
que desde enero de 2016 el accionante ha presentado 2 denuncias por amenazas.
No obstante, solo una de ellas está activa, ya que la otra fue archivada por la
imposibilidad de determinar al presunto sujeto activo del delito.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Corresponde a esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional analizar las

sentencias proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento
en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Examen de procedencia de la acción de tutela
2. La Sala considera que antes de la formulación del problema jurídico de fondo

debe determinar si la acción de tutela es procedente. En tal sentido, verificará si
cumple los requisitos de procedibilidad establecidos en la Constitución: i)
legitimación en la causa por activa; ii) legitimación en la causa por pasiva; iii)
subsidiariedad; e, iv) inmediatez.
Legitimación en la causa por activa
3. El artículo 86 de la Constitución establece que cualquier persona podrá presentar

acción de tutela ante los jueces para procurar la protección inmediata de sus
derechos fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la
labor u omisión de cualquier autoridad pública o particular.
El artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 regula la legitimación para el ejercicio de
la acción de tutela, de manera que puede ser presentada: i) a nombre propio; ii) a
través de representante legal; iii) por medio de apoderado judicial; iv) mediante
agente oficioso cuando el interesado esté imposibilitado para promover su defensa;
o v) por el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.
4. En el presente caso el señor Héctor García Ramírez está legitimado en la causa

por activa, debido a que es una persona mayor de edad que actúa a través de
apoderado judicial con el objetivo de que se protejan sus derechos fundamentales a
la vida, a la igualdad, al debido proceso, a la integridad física y a la seguridad
personal.
Legitimación en la causa por pasiva
5. La legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de amparo hace

referencia a la capacidad legal de quien es el destinatario de la acción de tutela para
ser demandado, ya que está llamado a responder por la vulneración o amenaza del
derecho fundamental invocado una vez se acredite la misma en el proceso 31. Los
artículos 86 de la Constitución y 5º del Decreto 2591 de 1991 establecen que esta
procede contra toda acción u omisión de una autoridad que haya violado, viole o
amenace un derecho fundamental.
6. En este caso se encuentra acreditado el requisito de legitimación en la causa por

pasiva, debido a que la Unidad Nacional de Protección es una autoridad pública a
la que se le atribuye la vulneración de derechos fundamentales.
Subsidiariedad32
7. El inciso 4º del artículo 86 de la Constitución establece el principio de

subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela así:
“[E]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro

medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. (Negrilla fuera del texto
original).
De la norma transcrita se evidencia que si existen otros mecanismos de defensa

judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos
que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a ellos de manera
prevalente. Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha señalado que
cuando las personas acuden a la acción de tutela no pueden desconocer las vías
judiciales previstas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez
constitucional emita decisiones paralelas a las del funcionario que debe conocer el
asunto en el marco de las competencias ordinarias.33
No obstante lo anterior, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 Superior y 6º

del Decreto 2591 de 1991, aunque exista un mecanismo ordinario que permita la
protección de los derechos que se consideran vulnerados, la tutela es procedente si
se acredita que: i) no es idóneo ni eficaz, o ii) a pesar de su aptitud general, resulta
inminente la configuración de un perjuicio irremediable.34
8. La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso
concreto, con base en sus características procesales y el derecho fundamental
involucrado. Por lo tanto, la existencia de un mecanismo judicial que salvaguarde
de manera eficaz las prerrogativas superiores invocadas torna improcedente la
tutela.35
31
Ver sentencias T-1015 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-780 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-
373 de 2015 y T-098 de 2016 ambas con ponencia de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
32
Este acápite fue retomado parcialmente de la sentencia T-236 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
33
En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley
estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar
el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del
Estado previstos en el artículo 2 Superior. Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que
desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia,
es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos
dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.”
34
Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
35
Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
9. En relación con las acciones judiciales para controvertir actos
administrativos (como las Resoluciones de la UNP), esta Corporación ha
determinado que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es
el mecanismo idóneo de protección de los derechos fundamentales vulnerados por
actos administrativos, pero que en ciertas circunstancias es necesaria la
intervención urgente del juez constitucional. En ese sentido, es imperativo que en
cada caso concreto se valore el objeto del instrumento procesal, la naturaleza del
debate que permite plantear, específicamente si es posible un análisis ius
fundamental y el resultado previsible.
En esa medida, si el juez considera que en el caso concreto el ese medio trae como
resultado el restablecimiento pleno y oportuno de los derechos fundamentales
vulnerados, la tutela es improcedente. En contraste, será procedente si advierte que
el mecanismo de defensa judicial aparentemente prevalente no permite la
protección eficaz reclamada.
Además del objeto del medio ordinario y el tipo de análisis que se realiza en el
mismo, la tutela puede desplazar a la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, por la incidencia del tiempo sobre los derechos fundamentales, pues
mientras que el juez administrativo se pronuncia sobre la validez de los actos
supuestamente transgresores de las garantías fundamentales del accionante, la falta
de protección efectiva y oportuna podría conllevar la afectación de los derechos.
La incidencia del tiempo en la idoneidad del mecanismo se manifiesta por alguna
de las siguientes circunstancias:
“a) Porque la prolongación del procedimiento contencioso afectaría

desproporcionadamente el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales
presuntamente vulnerados o,
b) Porque para el momento en que el juez contencioso adopte una decisión,
el ejercicio pleno del derecho fundamental vulnerado no puede
restablecerse, y esta situación sólo puede ser resarcida económicamente.”36
10. En el caso concreto se estableció que el accionante es: i) un dirigente sindical

que ocupa los cargos de Secretario de Seguridad Industrial y Salud Ocupacional
del Sindicato SINTRAEMDES37, y de Segundo Vicepresidente de CUT en
Risaralda38; y ii) ha sufrido actos intimidatorios y amenazas verbales y escritas por
parte de personas que afirman pertenecer a grupos al margen de la ley como las
“Autodefensas Unidas de Colombia” desde el año 2010 hasta la actualidad.
Debido a lo anterior, se tiene que el accionante se encuentra dentro un grupo social

que históricamente ha sido perseguido de manera violenta, y que según denunció
ha sido víctima de amenazas y actuaciones intimidatorias que se intensifican y
repiten en el tiempo. Estas condiciones, según la jurisprudencia constitucional,
imponen a este Tribunal que en materia de procedibilidad tenga una especial
consideración con los líderes sindicales, lo cual debe aplicarse al caso particular,
36
T-236 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
37
38
Ibídem.
pues la protección que busca el accionante en esta ocasión tiene el carácter de
urgente. En ese sentido, se encuentra que el peticionario está en una situación
inminente y grave que puede afectar dos derechos de máxima relevancia como son
la seguridad personal y la vida, de manera que requiere de atención urgente.
En efecto, como lo ha señalado esta Corporación en su jurisprudencia, los líderes

sindicales son personas que por su labor están expuestos a un nivel de amenaza
mayor que el resto de los ciudadanos. Lo que obliga a las autoridades competentes
a “identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona y definir de
manera oportuna las medidas y medios de protección específicos, adecuados y
suficientes para evitar la consumación de un daño.”39
Así, se advierte que exigirle al peticionario que acuda a la jurisdicción contenciosa

administrativa para controvertir la actuación de la UNP podría resultar
desproporcionado, en tanto la ausencia de protección de sus derechos
fundamentales eventualmente lo podría llevar a una situación más gravosa.
Además, las amenazas contra su vida exigen una intervención urgente del juez
constitucional como garante de sus derechos, por lo que en este caso particular la
acción de tutela resulta procedente como mecanismo definitivo.
Inmediatez40
11. Esta Corporación ha reiterado que uno de los principios que rigen la
procedencia de la acción de tutela es la inmediatez. De este modo, si bien la
solicitud de amparo puede formularse en cualquier tiempo, es decir, no tiene
término de caducidad41, su interposición debe hacerse dentro un plazo razonable,
oportuno y justo42, bajo el entendido de que su razón de ser es la protección
inmediata y urgente de los derechos fundamentales vulnerados.
En atención a lo expuesto, la Sala advierte que el presupuesto de inmediatez está

acreditado en este caso, ya que transcurrió aproximadamente un mes desde el
momento en que la UNP resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la
Resolución Nº 5343 de 2017 (13 de octubre de 2017)43, y la presentación de la
acción de tutela de la referencia ocurrida el 8 de noviembre del mismo año. Este
espacio de tiempo se muestra razonable y proporcionado en el caso particular.
12. Por lo anterior, la Sala encontró acreditados en el presente asunto todos los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia,
pasará a formular el problema jurídico de fondo que subyace a la situación alegada
por el accionante.
Asunto objeto de revisión y problema jurídico
39
Sentencia T-078 de 2013, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
40
Sentencias T-106 y T-471 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
41
Sentencia T-805 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras.
42
Sentencia T-834 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-887 de 2009 M.P. Mauricio González Cuervo.
43
El recurso de reposición fue resuelto el 13 de octubre de 2017, mediante la Resolución No.6709 de 2017. Fol. 59-
77, cuaderno 1.
13. El señor Héctor García Ramírez interpuso acción de tutela contra la UNP
porque presuntamente le vulneró sus derechos fundamentales a la vida, a la
seguridad personal, a la igualdad y al debido proceso. Lo anterior, debido a que el
13 de octubre de 2017, esa entidad emitió la Resolución Nº 6709, a través de la
cual confirmó la Resolución Nº 5343 del 22 de agosto de 2017, que tomó las
siguientes medidas de seguridad sobre el peticionario: “finalizar un (1) hombre de
por un término de tres meses.”44
14. Con fundamento en lo anterior, esta Sala de Revisión de la Corte

Constitucional deberá resolver el siguiente problema jurídico:

¿La Unidad Nacional de Protección vulneró los derechos fundamentales a la vida,
a la seguridad personal, a la igualdad y al debido proceso del accionante al
reevaluar, con base en un concepto del Comité de Evaluación de Riesgo y
Recomendación de Medidas, el nivel de riesgo del mismo como ordinario, y en
consecuencia, retirar un hombre de protección personal para el señor Héctor García
Ramírez?
Para resolver la cuestión planteada es necesario examinar los siguientes temas: i) el

derecho a la seguridad de las personas cuando se encuentra en riesgo la vida y
los criterios para evaluar su amenaza o vulneración; ii) el deber de protección del
Estado en relación con la vida y con la seguridad personal de los defensores de
derechos humanos, líderes sociales y líderes sindicales; iii) el debido proceso
administrativo y el procedimiento de calificación de riesgo de la UNP; y iv) el
análisis del caso concreto.
El derecho a la seguridad personal y los criterios para evaluar su amenaza o

vulneración
15. El artículo 2° de la Constitución Política establece como principios

fundamentales del Estado “asegurar la convivencia pacífica” y “proteger a todas
las personas residentes en Colombia, en su vida”. De este modo, todos los
poderes y órganos del Estado tienen el deber de proteger la vida de todas las
personas y de preservar las condiciones para que estas lleven una existencia
tranquila, libre de amenazas y de zozobras exorbitantes. Por lo tanto, cuando un
individuo se encuentra en una situación predecible que pone en entredicho su vida
o integridad personal, el Estado tiene la obligación de adoptar las medidas
tendientes para evitar que el riesgo que recae sobre ella se materialice.
De esta manera, el derecho a la seguridad personal está íntimamente ligado con el

derecho a la vida establecido en el artículo 11 de la Carta, ya que este es de
carácter fundamental e “inviolable”. Así, salvaguardar la vida de las personas que
se encuentran bajo amenaza es una responsabilidad inalienable del Estado.
16. Colombia ha ratificado diferentes tratados internacionales de derechos

humanos que buscan proteger la seguridad personal y la vida. Por ejemplo, el
artículo 3° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos establece
44
que “todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su
persona”. Así mismo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos
dispone en su artículo 7° que “[t]oda persona tiene derecho a la libertad y a la
seguridad personales”.
Así las cosas, se ve que la existencia de compromisos internacionales para el

Estado en materia del derecho a la seguridad personal se desprende de la
Constitución y del orden internacional de los derechos humanos. Además, cobra
especial importancia en el caso de ciertos sujetos que dada su condición o
contexto, son acreedores de atención especial en virtud de la Constitución y el
derecho internacional vinculante.
17. Esta Corporación ha señalado en múltiples ocasiones que la seguridad es un

principio rector de la Carta Política, de manera que ha desarrollado una línea
jurisprudencial relacionada con sus conceptos. De esta forma, en la sentencia T-
981 de 200145, la Sala Tercera de Revisión conoció el caso de una auxiliar de
enfermería a la que se le negó un traslado laboral, a pesar de que el motivo de este
consistía en que era víctima de amenazas. En esa ocasión este Tribunal señaló que
el Estado debe responder “a las demandas de atención de manera cierta y
efectiva” cuando tenga conocimiento de amenazas “sobre la [vida] y tranquilidad
de individuos o grupos que habitan zonas de confrontación o que desarrollan
actividades de riesgo en los términos del conflicto”. Señaló además que es
inexcusable que el Estado pretenda cumplir con sus deberes limitándose a señalar
su imposibilidad para prestar la ayuda requerida.
18. Así mismo, en la sentencia T-719 de 200346, la Sala Tercera de Revisión

decidió el caso de una mujer desplazada por la violencia cuyo compañero
permanente fue asesinado debido a que no se le prestaron oportunamente las
medidas de protección que había solicitado. Esta Corporación observó que la
seguridad tiene tres dimensiones en la Constitución. La primera como valor, pues
es un fin del Estado que permea la totalidad del texto constitucional, la segunda
como un derecho colectivo, y la tercera como un derecho individual derivado de
las garantías previstas en la Carta contra los riesgos extraordinarios a los que se
ven enfrentadas las personas.
Respecto a la seguridad como derecho individual, esta providencia determinó que

esta dimensión permite que las personas reciban una protección adecuada por las
autoridades cuando están expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber
jurídico de soportar. Así mismo, señaló que para determinar cuáles son los riesgos
que pueden calificarse dentro de dichos niveles, debe confluir un análisis de las
características de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la protección,
puesto que hay grupos que históricamente han sufrido amenazas a su seguridad
personal, tales como los defensores de derechos humanos, los desplazados y los
sindicalistas, entre otros.

Esta sentencia también estableció que el Estado debe cumplir con las siguientes
obligaciones para garantizar el derecho a la seguridad personal:
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
45
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

46

“La obligación de identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre
una persona, una familia o un grupo de personas, así como la de advertir
oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados. Por eso, no
siempre es necesario que la protección sea solicitada por el interesado.

La obligación de valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada
situación individual, la existencia, las características (especificidad,
carácter individualizable, concreción, etc.) y el origen o fuente del riesgo
que se ha identificado.

La obligación de definir oportunamente las medidas y medios de protección
específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario
identificado se materialice.

La obligación de asignar tales medios y adoptar dichas medidas, también de
manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en
forma tal que la protección sea eficaz.

La obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo
extraordinario, y de tomar las decisiones correspondientes para responder
a dicha evolución.

La obligación de dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o
realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones específicas
para mitigarlo o paliar sus efectos.

La prohibición de que la Administración adopte decisiones que creen un
riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias, con
el consecuente deber de amparo a los afectados.”

De este modo, el Estado tiene la obligación de identificar, valorar y definir la
situación de seguridad de las personas que se encuentren sometidas a riesgos o
amenazas. Además, debe adoptar las medidas idóneas para mitigarlas y evaluar su
eficacia y necesidad de manera periódica. En ese sentido, si las autoridades no
cumplen con alguna de estas obligaciones el derecho a la seguridad personal se ve
vulnerado.
19. Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha determinado diferentes

escalas de riesgos con el fin de identificar objetivamente cuándo una persona
puede solicitar protección especial por parte del Estado. En ese sentido, en la
sentencia T-339 de 201047, la Sala Tercera de Revisión analizó el caso de un
beneficiario del Programa de Protección del entonces Ministerio del Interior y de
Justicia al cual no se le habían prestado las medidas reconocidas por esa entidad.
Allí se precisó la diferencia entre las nociones de “riesgo” y “amenaza” con el fin
de determinar el ámbito en que la administración puede otorgar medidas de
protección especial:

47
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
“El riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas,
mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones
que hagan suponer que algo malo va a suceder. En otras palabras, la
amenaza supone la existencia de signos objetivos que muestran la
inminencia de la agravación del daño. Por este motivo, cualquier amenaza
constituye un riesgo pero no cualquier riesgo es una amenaza”.

Así, esta providencia determinó que la escala de riesgos y amenazas que debe
aplicarse en situaciones en las que se solicita protección especial es la siguiente
(por su pertinencia se cita in extenso):
“ 1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el

daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide
en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la
persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales
y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de
factores internos como externos a la persona y que se deriva de la
convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben
soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida
en sociedad.
Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para exigir
del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad
personal no está siendo afectado, en la medida en la que el riesgo de daño
no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión.

2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la
alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen
suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero
peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y
la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales, debido al miedo
razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva del
derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza.
Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos categorías:
a) amenaza ordinaria: Para saber cuando se está en presencia de esta

categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la
situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes
características:
i. existencia de un peligro específico e individualizable. Es decir,

preciso, determinado y sin vaguedades;
ii. existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos
objetivos que permitan inferir que existe una probabilidad razonable
de que el inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción
definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro
remoto o eventual.;
iii. tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o
intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el
derecho a la libertad;
iv. tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que
deba ser tolerado por la generalidad de las personas y. finalmente,
v. deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva
la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.
Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su

derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por
parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del
derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que,
además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene derecho
a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del
goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión
se vuelva violación definitiva del derecho.

b) amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está
sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas
anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la
integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la
protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en
consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como título
jurídico para exigir protección por parte de las autoridades.

Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la
seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se
presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la lesión
consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad
personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho
a que el Estado le brinde protección especializada.”

20. Conforme a lo expuesto, cuando un individuo se encuentra sometido a un nivel
de riesgo normal u ordinario, en los términos definidos, no tiene derecho a solicitar
medidas de protección por parte del Estado ya que los mismos son los derivados de
la vida en sociedad. Por el contrario, cuando está sometido a amenazas
extraordinarias o extremas existe el deber del Estado de brindar protección especial
para evitar la vulneración concreta del derecho a la seguridad personal. En estos
casos el Estado tiene la obligación de determinar el tipo de amenaza que recae
sobre una persona, y además debe definir de manera oportuna los medios de
protección específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación del
daño.
21. En suma, la seguridad e integridad personal es un derecho fundamental que

debe ser garantizado y preservado por el Estado, de manera que cuando una
persona se encuentra ante una amenaza extraordinaria o extrema, debe adoptar las
medidas de protección necesarias para salvaguardar sus derechos fundamentales.
Así mismo, las autoridades tienen una serie de obligaciones relativas a la debida
diligencia respecto a la valoración y determinación de las amenazas, ya que su
incumplimiento también conduce a la vulneración de este derecho.
La protección constitucional a los defensores de derechos humanos
22. Los artículos 2°, 11 y 22 de la Carta Política expresan la voluntad de defender

y difundir los derechos humanos como el fundamento de la convivencia pacífica en
Colombia. En esa medida, estas disposiciones imponen la obligación de respetar y
proteger la vida de sus defensores y de tomar acciones directas para la consecución
de la paz y la convivencia pacífica.
En el ámbito internacional los artículos 1° y 2° de la Convención Americana de

Derechos Humanos, establecen que los Estados deben respetar y garantizar el
ejercicio y disfrute de los derechos a todas las personas, por lo que obviamente
incluye defensores de derechos humanos.
23. En desarrollo de estos artículos, la Comisión Interamericana de Derechos

Humanos (en adelante CIDH) publicó recientemente el informe “Hacia una
política integral de protección de personas defensoras de Derechos Humanos” 48,
mediante el cual precisó los cuatro componentes que en virtud de la Convención
deben ser tenidos en cuenta para proteger a estos defensores.
En primer lugar, el informe determina que los Estados tienen la obligación de

respetar los derechos de los defensores de derechos humanos de manera en que
“sus agentes se abstengan de incurrir o tolerar violaciones a sus derechos.” 49 En
ese sentido, la Convención no permite que las autoridades estatales manipulen los
órganos acusatorios y de justicia con el fin de perseguir a los defensores. Además,
este componente señala que el uso excesivo de la fuerza en manifestaciones
públicas pacíficas debe ser prevenido, del mismo modo en que tampoco se debe
“incurrir en injerencias arbitrarias en la esfera de sus derechos, incluyendo el
derecho a la libertad de expresión y asociación.”50
En segundo lugar, señala que los Estados deben promover y reconocer el trabajo
de las personas defensoras como una manera de prevenir la vulneración de sus
derechos. En ese sentido, corresponde a estos adoptar un marco legal que permita
que estas personas desarrollen su trabajo de manera libre, así como promover un
ambiente seguro en el cual puedan adelantar su trabajo sin represalias. Así mismo,
señala que los Estados deben mantener estadísticas veraces relacionadas con la
violencia contra defensores de derechos humanos, además de llevar a cabo
jornadas de educación y sensibilización que busquen prevenir la violencia contra
estos por parte de agentes gubernamentales.
En tercer lugar, la CIDH establece que los Estados tienen la obligación de proteger
y garantizar los derechos a la vida e integridad personal de personas defensoras de
48
Disponible en línea en: http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Proteccion-Personas-Defensoras.pdf Publicado
el 29 de diciembre de 2017. Consultado por última vez el 14 de agosto de 2018.
49
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. “Hacia una política integral de protección de personas
defensoras de Derechos Humanos”. Disponible en línea en: http://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Proteccion-
Personas-Defensoras.pdf Publicado el 29 de diciembre de 2017. Consultado por última vez el 14 de agosto de 2018.
Pág. 15.
50
Ibídem. Pág. 15.
derechos humanos cuando se encuentran en situación de riesgo. Esta obligación
implica la adopción de mecanismos especializados, legislación, políticas y medidas
urgentes. Sobre estas medidas precisó que:
“deben tener en consideración las causas que estas defensoras y defensores

protegen, el contexto en el cual trabajan y su ubicación geográfica.
También deben ser considerados su sexo, género, raza y grupo étnico al que
pertenecen, ya que estos factores pueden incrementar el riesgo de sufrir
violaciones de derechos humanos.”51
En ese sentido, señaló que las personas defensoras de derechos humanos que
trabajan a nivel local, a menudo pueden enfrentar riesgos más elevados, por lo que
requieren atención y enfoque especial.
Por último resaltó que los Estados tienen la obligación de investigar, juzgar y
sancionar de manera diligente las violaciones a los derechos humanos de los
defensores combatiendo la impunidad. Lo anterior “incluye el establecimiento
como primera hipótesis de la investigación que el delito pueda estar vinculado con
las labores de defensa de los derechos humanos, así como garantizar
investigaciones y procesos independientes e imparciales.”52
24. La jurisprudencia constitucional también ha determinado que los defensores de

derechos humanos juegan un papel fundamental en la democracia colombiana.
En la sentencia T-059 de 201253, la Sala Octava de Revisión conoció una acción
de tutela promovida por dos líderes de grupos de población desplazada
afrodescendiente que alegaban que sus derechos fundamentales a la vida, a la
integridad física y a la seguridad personal habían sido vulnerados por el Ministerio
del Interior y de Justicia. El motivo de su reclamo era fueron desvinculados de los
programas especiales de protección de los que eran beneficiarios, ya que habían
sido calificados con riesgo ordinario.
Siendo así, la Corte concluyó que a pesar de que las autoridades públicas tengan un
cierto grado de discrecionalidad en la adopción de medidas de
protección, estas “deberán hacer cuanto esté a su alcance, con especial diligencia,
para proveer la seguridad requerida por estos sujetos de especial protección,
como manifestación de sus deberes constitucionales más básicos”.
25. Así mismo, en la sentencia T-224 de 201454, la Sala Quinta de Revisión

determinó que la UNP vulneró el derecho a la seguridad personal de un juez de la
República, ya que revaloró su nivel de riesgo como “ordinario” sin exponer los
argumentos que la habían llevado a esa conclusión, pese a que había evidencias de
que había sido víctima de amenazas contra su vida. En ese sentido, la mencionada
Sala profundizó en la protección especial que deben tener los grupos sociales que
por sus características históricas, culturales, o de otra naturaleza, enfrentan
ordinariamente riesgos extraordinarios y, por lo tanto, son acreedores del derecho a
atención diferencial:
51
Ibídem. Pág. 16.
52
Ibídem. Pág. 16.
53
M.P. Humberto Sierra Porto.
54
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
“Este tribunal ha protegido colectivos que se encuentran en especiales
circunstancias de riesgo, tales como: (i) los miembros de partidos políticos
que por su orientación han sido objeto de acciones violentas; (ii) los
testigos de casos de homicidios relacionados con alteraciones al orden
público; (iii) los defensores de los derechos humanos; (iv) los reinsertados
de grupos al margen de la ley; (v) las Comunidades de Paz; (vi)
desplazados por la violencia; y (vii) los funcionarios públicos, como el caso
de los jueces de la República, entre otros.”
26. En esa misma línea, en la sentencia T-924 de 201455, la Sala Sexta de Revisión
conoció el caso de un líder indígena de la Guajira que había solicitado a la UNP
que reformara las medidas de seguridad que le había impuesto, ya que estas no
cumplían con las necesidades de protección que requería para que se le protegiera
eficientemente sus derechos a la vida y a la seguridad personal.
De este modo, esta providencia subrayó el deber que tiene el Estado de proteger la
vida y la seguridad personal de quienes por sus actividades o funciones políticas,
públicas, sociales o humanitarias, se exponen a un nivel de riesgo o amenaza
mayor. Por lo anterior, señaló que las autoridades encargadas del estudio y de
implementar las medidas de seguridad deben tener en cuenta las condiciones
específicas del afectado y adoptar medidas de enfoque diferencial cuando se trate
de:

“i) líderes sindicales; ii) líderes campesinos y comunitarios; ii) líderes
indígenas y afrodescendientes; iv) operadoras y operadores de justicia; v)
mujeres defensoras de derechos humanos; vi) las defensoras y los
defensores del derecho al medio ambiente sano; y vii) las y los defensores
de las personas LGTBI (Lesbianas, Gays, Trans, Bisexuales e
Intersexuales). Ello, por la calidad de sujetos de especial protección
constitucional que tienen.”
Como consecuencia de lo anterior, la providencia explicó que estas personas gozan

de una presunción de riesgo que debe ser inmediatamente activada por la autoridad
pública competente para adoptar medidas. Además, consideró que los mecanismos
deben ser elementos de protección eficaces, oportunos e idóneos para amparar la
vida, la integridad y la seguridad de estas personas, los cuales solo podrán
desvirtuarse luego de adelantar las correspondientes valoraciones técnicas de
seguridad.
27. En la sentencia T-124 de 201556, la Sala Tercera de Revisión conoció los casos
de una mujer afrodescendiente cabeza de familia y de un activista comunitario que
se dedicaban a defender los derechos de las personas desplazadas por la violencia.
Estos acusaron a la UNP de vulnerar sus derechos a la vida y a la seguridad
personal, ya que no autorizó la implementación de medidas de protección
oportunas, eficaces, idóneas y con enfoque diferencial para prevenir la
materialización de distintas situaciones de riesgo.
55
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
56
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
De esta manera, en este caso la Sala resaltó que las evaluaciones de seguridad
deben “ser examinadas en relación con los principios de eficacia, pertinencia,
idoneidad, oportunidad y enfoque diferencial”. Sobre este último, señaló que
consiste en observar las “especificidades y vulnerabilidades por pertenencia
étnica, perfil etario, género, discapacidad, orientación sexual
y procedencia urbana o rural de quienes son objeto del programa de
protección”, debido a que estos aspectos profundizan el riesgo de sufrir actos de
violencia relacionados con el conflicto armado interno.
28. Por último, en la sentencia T-750 de 201157, la Sala Novena de Revisión

examinó el caso de un líder sindical víctima de amenazas y hostigamientos. Este
solicitó en múltiples ocasiones a la Policía Nacional que le prestara servicios de
seguridad, sin embargo, sus peticiones fueron omitidas. En esa ocasión la Sala
precisó lo siguiente:
“para determinar cuáles son [los niveles de riesgo de una persona], debe
confluir un análisis de las características de especial vulnerabilidad del
sujeto que solicita la protección, puesto que hay grupos que históricamente
han sufrido amenazas a su seguridad personal, tales como los defensores de
derechos humanos, los desplazados y los sindicalistas.”
Siendo así, más adelante determinó que las personas que ejercen la función
sindical están sometidas a un riesgo constante en virtud de su oficio, de manera
que cuando existan amenazas sobre su vida, estás deben ser analizadas de manera
preferente por las entidades correspondientes.
29. En conclusión, la jurisprudencia de esta Corte ha determinado que ostentar la

calidad de líder o lideresa defensor de derechos humanos, social o sindical
constituye una actividad riesgosa en virtud de la función que cumplen estas
personas. En esa medida, ellos gozan de una presunción de riesgo que obliga a las
autoridades competentes a ejecutar los medios idóneos para su protección, los
cuales estarán vigentes hasta que se lleve a cabo el estudio de seguridad
correspondiente. Este último debe realizarse según los principios de eficacia,
pertinencia, idoneidad, oportunidad y enfoque diferencial, en el entendido de que
este último es el que garantiza el compromiso del Estado de proteger los diversos
modos de vida que habitan dentro de él, al proveer especial protección
constitucional a los más vulnerables.
El debido proceso administrativo y el procedimiento de calificación de riesgo

de la UNP
30. El artículo 29 de la Constitución establece que el debido proceso es un derecho

fundamental que debe aplicarse a todas las actuaciones judiciales y
administrativas. En ese sentido, constituye una garantía para todas las personas, ya
que le impone al Estado la obligación de resolver las situaciones jurídicas mediante
decisiones razonadas y con la observancia de los procedimientos dispuestos para
tal fin, por lo que se convierte en un medio para combatir las posibles
57
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
arbitrariedades o abusos de autoridad en las que pueda incurrir la entidad que
profiere las actuaciones.
31. Ahora bien, el artículo 81 de la Ley 418 de 1997 58 dispuso la creación de un

programa de protección para personas que se encuentran en situación de riesgo
inminente contra su vida, integridad, seguridad o libertad por causas relacionadas
con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno, y que
pertenezcan a alguna de las siguientes categorías: dirigentes o activistas de grupos
políticos y especialmente de grupos de oposición; de organizaciones sociales,
cívicas y comunales, gremiales, sindicales, campesinas y de grupos étnicos; de las
organizaciones de derechos humanos y miembros de la Misión Médica, entre otros.
Conforme a esta disposición, el Capítulo 2° del Título I de la Parte 4° del Libro 2°

del Decreto 1066 de 201559 regula este programa de protección, ya que no solo
reglamenta el proceso ordinario para que las personas accedan a este, sino que
también distribuye facultades y responsabilidades a distintas autoridades
gubernamentales y administrativas dentro del proceso.
32. Ahora bien, el artículo 2.4.1.2.2 el Decreto 1066 de 2015 establece los
principios que rigen los programas de prevención y protección, además de los
constitucionales y legales que orientan la función administrativa.
Entre estos principios se encuentra el de causalidad, el cual señala que “[l]a

vinculación al Programa de Prevención y Protección, estará fundamentada en la
conexidad directa entre el riesgo y el ejercicio de las actividades o funciones
políticas, públicas, sociales o humanitarias.” De esta manera, la posibilidad de
que una persona pueda ser beneficiaria del programa de protección siempre debe
estar justificada en el nivel de riesgo o del cargo que ocupa. Siendo así, este
impone la necesidad de que se realice un estudio técnico previo que determine la
causalidad de los hechos.
Así mismo, otro principio que rige este tipo de actuaciones es el de idoneidad al
señalar que “[l]as medidas de prevención y protección serán adecuadas a la
situación de riesgo y procurarán adaptarse a las condiciones particulares de los
protegidos”. Así, la valoración y definición de las medidas de seguridad deben
corresponder directamente a la situación de riesgo de la persona interesada en el
servicio de protección o en su cargo, por lo que los fundamentos de las decisiones
siempre deben tener como soporte algún estudio técnico previo.
De esta manera, los procedimientos de valoración tanto para ingresar al programa

de protección en virtud del riesgo como para fijar las medidas de seguridad
correspondientes, deben fundamentarse en estudios técnicos especializados que
justifiquen la necesidad de las medidas. En ese sentido, este procedimiento busca
garantizar el debido proceso de las personas cobijadas por estas medidas, ya que la
administración tiene el deber de argumentar sus determinaciones con conceptos
58
“por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se
dictan otras disposiciones”
59
“Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”
técnicos especializados que motiven la decisión de otorgar, modificar o finalizar
medidas de seguridad.
33. Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación también ha establecido que

para cumplir las obligaciones derivadas del derecho a la seguridad personal, las
actuaciones administrativas que lleven a cabo las autoridades competentes deben
estar justificadas en estudios técnicos individualizados y específicos del nivel de
riesgo de la persona interesada. Por ejemplo, en la mencionada sentencia T-224
de 201460, la Sala Quinta de Revisión estableció lo siguiente:

“En el presente caso existe que la comunicación de validación del estudio
adelantado por el Grupo de Valoración Preliminar allegada por la
accionada (el 15 de junio de 2013), en el que el CERREM calificó el riesgo
del demandante como “ordinario” y por tanto no merecedor de las medidas
de protección especial en su favor, ni a favor de su grupo familiar.

A pesar de lo expuesto por la demandada, el contenido de la comunicación
escrita de esa valoración no ofrece argumentos que fundamenten la
decisión, ni estos le fueron informados o dados a conocer por otra vía al
peticionario. La comunicación se limita a afirmar que obedeció a un
estudio serio y ponderado de la situación del accionante, en el que se
descartó que el riesgo de seguridad fuera “actual, inminente, serio,
individualizable, concreto, presente, importante, claro, discernible,
excepcional y desproporcionado”, por lo que no era procedente asignarle el
esquema de seguridad pretendido. Afirmaciones que no describen
circunstancias de tiempo, lugar y modo específicas y propias del actor para
descartarlo como sujeto protegido, limitándose este documento a mencionar
las características propias del riesgo plasmadas en la jurisprudencia
constitucional, sin que exista evidencia de su análisis y valoración”.
En ese sentido, cuando la valoración del nivel de riesgo o de las medidas de

protección no está fundada en un estudio previo e individualizado de la situación
de la persona interesada, existe una vulneración a los derechos fundamentales al
debido proceso y a la seguridad personal.
34. Del mismo modo, en la sentencia T-707 de 201561, la Sala Primera de

Revisión conoció el caso de un líder de una “colectividad de izquierda
democrática y en oposición”, el cual señaló que la UNP vulneró sus derechos
fundamentales a la vida, la seguridad personal, el debido proceso y la participación
política, al reducirle notoriamente su esquema de seguridad en contra de un
concepto especializado de uno de sus grupos de valoración sin exponer los
argumentos técnicos que justificaban la actuación. En ese sentido, consideró que:
“la definición y asignación de medidas de seguridad deben estar

justificadas razonablemente, con base en estudios técnicos individualizados
del nivel de riesgo de la persona que solicita la protección, los cuales solo
pueden desconocerse con base en argumentos suficientes que también estén
60
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
61
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
sustentados en conceptos especializados. Esto, para efectos de garantizar el
derecho fundamental al debido proceso y desarrollar los principios de
causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección
personal.”
En tal virtud, las decisiones que asignen medidas de seguridad deben estar
debidamente justificadas por estudios técnicos que se encarguen de analizar la
situación particular del sujeto que requiere la protección.
35. En conclusión, para garantizar el derecho fundamental al debido proceso y

desarrollar los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación del
servicio de protección personal, las actuaciones administrativas que lleven a cabo
estudios de valoración y de medidas deben estar justificadas en estudios técnicos
individualizados y específicos que los fundamenten de manera suficiente y
razonable.
Caso concreto
36. El peticionario interpuso acción de tutela contra la UNP porque consideró

vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido proceso,
a la integridad física y a la seguridad personal, en tanto que consideró que las
medidas de seguridad tomadas por la Resolución Nº 5343 de 2017, confirmadas
por la Resolución Nº 6709 de 2017, consistentes en “finalizar un (1) hombre de
por un término de tres meses” 62 son ineficaces y ponen en riesgo su vida. En ese
sentido, solicitó al juez constitucional que reactive el esquema de seguridad con el
que contaba anteriormente, de manera que le sea reconocido un medio de
transporte blindado y un escolta personal de tres agentes.
37. Según los argumentos presentados por el accionante y la UNP, las medidas de
seguridad tomadas en la Resolución Nº 5343 de 2017, fueron consecuencia de la
última valoración de riesgo del peticionario. Esta fue presentada el 8 de agosto de
201763, por el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información de la
entidad (en adelante CTRAI) y arrojó como resultado una matriz de riesgo de
40,00%, de manera que el riesgo del demandante fue ponderado como ordinario.
En ese sentido, el mencionado informe de riesgo llevó al Grupo Interinstitucional
de Valoración Preliminar (en adelante GVP) a que recomendara las medidas de
protección que más adelante serían confirmadas por el Comité de Evaluación de
Riesgo y Recomendación de Medidas (en adelante CERREM) y que son
cuestionadas en esta acción de tutela.
Siendo así, para esta Sala de Revisión es imperioso advertir que su análisis recaerá
sobre el proceso de evaluación llevado a cabo por la UNP y los demás comités
correspondientes, ya que esta entidad es las que, de conformidad con la ley y la
regulación, tiene la pericia y el conocimiento técnico para determinar cuáles son
las medidas de seguridad apropiadas para el accionante. Es evidente que la Corte
no puede hacer la revisión constitucional sobre los referidos conocimientos
62
63
Folio 95, cuaderno de la Corte Constitucional.
técnicos, sino respecto del procedimiento y de la forma en que se sustentó la
decisión acusada de vulnerar los derechos fundamentales.
En ese sentido, a partir de las pruebas presentadas en las instancias y de las

recaudadas en sede de revisión, esta Sala analizará cada uno de los pasos de la
valoración de riesgo que fundamentaron las medidas de seguridad mencionadas
anteriormente. De esta manera, se busca examinar si se vulneraron los derechos
fundamentales del accionante dentro de este procedimiento a partir de comparar las
normas y los estándares vigentes, con la manera en que se llevó a cabo la
evaluación.
i) El procedimiento ordinario llevado a cabo por la UNP
38. El artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015 establece que el procedimiento
ordinario del programa de protección es el siguiente:
“1. Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formato

de caracterización inicial del solicitante, por parte de la Unidad Nacional
de Protección.
2. Análisis y verificación de la pertenencia del solicitante a la población
objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el
riesgo y la actividad que este desarrolla.
3. Traslado al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información –
Ctrai.
4. Presentación del trabajo de campo del Ctrai al Grupo de Valoración
Preliminar.
5. Análisis de caso en el Grupo de Valoración Preliminar.
6. Valoración del caso por parte del Cerrem.
7. Adopción de medidas de prevención y protección por parte del Director
de la Unidad Nacional de Protección mediante acto administrativo.
8. El contenido o parte del contenido del acto administrativo de que trata el
numeral anterior será dado a conocer al protegido mediante comunicación
escrita de las medidas de protección aprobadas. En los casos en que el
Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM
no recomiende medidas en razón a que el riesgo del peticionario fue
ponderado como ordinario, se dará a conocer tal situación a través de
comunicación escrita.
9. Implementación de las medidas de protección, para lo cual se suscribirá
un acta en donde conste la entregada de estas al protegido.
10. Seguimiento a la implementación.
11. Reevaluación.”
Ahora bien, en sede de revisión la UNP precisó de mejor manera y paso a paso
cómo es el proceso de evaluación de riesgo. Estos ítems fueron evaluados por la
Sala de Revisión, sin embargo, como se indicó ut supra los mismos no serán
determinados en el cuerpo de esta sentencia, ya que al ser documentos
relacionados con protocolos de seguridad tienen reserva legal, según el artículo 24
de la Ley 1766 de 2015.
De esta manera, esta Sala de Revisión verificará que los distintos órganos
administrativos hayan llevado a cabo las etapas señaladas anteriormente de
conformidad con el debido proceso y los demás principios que rigen este tipo de
actuaciones.
ii) El proceso de evaluación de riesgo del señor Héctor García Ramírez
39. En primer lugar, debe señalarse que el proceso inició en el marco de una
reevaluación del riesgo por temporalidad. Es decir, una vez vencida la vigencia de
las medidas de seguridad de las que gozaba el accionante, la UNP cumplió con las
obligaciones legales de reevaluarlas. Las últimas medidas adoptadas en el caso del
accionante fueron las del 16 de agosto de 2016, cuando la valoración técnica
arrojó como resultado una matriz del 51.11%, por lo que la UNP decidió
“ajustar las medidas de protección de la siguiente manera: finalizar dos (2)
hombres de protección y un (1) vehículo convencional aprobados por jurídica.
(Los cuales fueron implementados por orden judicial, conforme a lo anteriormente
manifestado), Ratificar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado y
un (1) hombre de protección.”64
Ahora bien, como se indicó, la UNP el 25 de mayo de 2017 inició este proceso de
reevaluación de las medidas65. En esta etapa, comprobó que el señor Héctor García
Ramírez es un líder sindical que ha sido víctima de distintas amenazas y ataques
contra su vida. Así mismo, comprobó que los mencionados hostigamientos fueron
llevados a cabo en virtud de su oficio, por lo que evidenció un nexo de causalidad
entre el riesgo y la actividad que desarrolla.
Por lo anterior, y de conformidad con los protocolos contactó al accionante

mediante una llamada telefónica66 para citarlo a una entrevista con un analista de
riesgo adscrito al CTRAI 67. El informe señala que el accionante hizo referencia a
seis amenazas, de las cuales cuatro ya habían sido valoradas en estudios anteriores,
debido a que correspondían a los años 2015 y 2016.
Así mismo, en esa fecha el analista de riesgo adscrito al CTRAI realizó otra
entrevista a la persona que fue designada para la protección del evaluado en el
estudio de riesgo del 2016. El informe realizado indica que “al momento de
consultarle si tenía conocimiento sobre presuntas amenazas contra el protegido,
indicó que desconoce amenazas contra el evaluado.”68
40. El 14 de junio de 201769, el CTRAI solicitó a la Personería Municipal de

Pereira, la Defensoría del Pueblo, la Policía Nacional, la Fiscalía General de la
Nación y la DIJIN, información sobre las denuncias del peticionario y de la
64
65
66
67
El artículo 2.4.1.2.33 del Decreto 1066 establece que el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de
Información – CTRAI es el encargado de la recopilación y análisis de información in situ. Podrá estar conformado
por personal de la Unidad Nacional de Protección y de la Policía Nacional. El Director de la Unidad Nacional de
Protección determinará la conformación del CTRAI, para lo cual coordinará previamente con la Policía Nacional su
participación dentro del mismo.
68
69
Ibídem.
seguridad de la región. Así mismo, solicitó a la Dirección de Derechos Humanos y
Solidaridad de la CUT que hiciera llegar toda la información del caso que estimara
conveniente. De igual manera, pidió a la Subdirección de Evaluación del Riesgo de
la UNP que analizara las amenazas recibidas por el accionante.
Las respuestas que recibió fueron las siguientes:
a) La Subdirección de Evaluación del Riesgo de la UNP emitió un concepto el

17 de junio de 2017, en el que manifestó que las amenazas sufridas por el
demandante no tienen las características empleadas por el grupo ilegal
“Autodefensas Gaitanistas de Colombia”. De este modo, argumentó que a
pesar de que estas no provenían de ese grupo armado, estas podrían
obedecer a intereses de diversos sectores con intenciones delincuenciales,
desinformativos y/o intimidatorias.
b) El 27 de junio de 2017, la Fiscalía Seccional de Risaralda informó que el

peticionario había interpuesto tres denuncias distintas por el delito de
amenaza. No obstante, señaló que estas ya habían sido tenidas en cuenta en
los estudios de riesgo anteriores.
c) El 6 de julio de 2017, la Policía metropolitana de Pereira comunicó lo

siguiente:
“NO se tiene antecedente de denuncias instauradas en la policía

metropolitana de Pereira durante la presente vigencia, así mismo NO se
tiene información o registro reciente de hechos que pudieran afectar la vida
e integridad del líder sindical, no obstante de manifestar que en años
anteriores se han presentado acontecimientos en su contra varios
acontecimientos de riesgo, los cuales habían sido puestos en conocimiento
de la Fiscalía General de la Nación.” 70
d) El 14 de julio de 2017, la Personería Delegada en lo Penal y Vigilancia

Judicial resaltó que “NO se encontraron evidencias del Sr. Héctor García
Ramírez […] relacionadas con denuncias por amenazas de muerte y
situaciones en las que se infiera la probable vulneración a la seguridad,
libertad e integridad personal.”71
e) Por último, el 24 de julio de 2017 la Dirección de Derechos Humanos y

Solidaridad de la CUT, informó que “NO tiene conocimiento de acciones de
denuncia por parte del compañero, quien se desempeña como Segundo
vicepresidente de la Subdirectiva CUT Risaralda.”72
41. Una vez recibida la información, el CTRAI verificó en las plataformas del
grupo de análisis poblacional de la UNP el nivel de riesgo territorial en el que se
encuentra el demandante. Siendo así, evidenció que no existen antecedentes
recientes en los que se registren “amenazas y/o agresiones contra dirigentes
70
Ibídem.
71
Ibídem.
72
Ibídem.
sindicales en la ciudad de Pereira. Así mismo no se encontraron estadísticas que
hagan referencia a la población que ostenta el evaluado.”73
42. Después de analizar toda la información recopilada, el 8 de agosto de 2017 el

CTRAI presentó ante el GVP el siguiente informe de conclusiones:
“Teniendo en cuenta la información recopilada en trabajo de campo, […]

no se logró encontrar información y/o evidencias que indicaran que para la
fecha existan amenazas en contra del señor Héctor García Ramírez, que
pudieran ver afectados sus derechos fundamentales a la vida y conexos; así
las cosas y con base en lo establecido en la Sentencia T-719 de 2003, se
encontró que el citado ciudadano se está (sic) inmerso en un riesgo
Ordinario, el cual es jurídicamente soportable por estar implícito en la vida
cotidiana dentro de cualquier sociedad.
Resultado de la Matriz 40.00”74
El GVP acogió el informe de seguridad presentado por el CTRAI, de manera que

el 10 de agosto de 2017 este presentó el caso al CERREM.
43. El 22 de agosto de 2017, el CERREM validó los resultados del nivel de riesgo
del señor Héctor García Ramírez conforme a la ponderación hecha por el GVP. En
ese sentido, después de valorar su condición de dirigente sindical, la información
suministrada en la entrevista, los informes realizados por las autoridades, los
testimonios de terceros, la situación de seguridad de su contexto y el análisis de las
amenazas, emitió un nuevo concepto sobre la situación del peticionario y calificó
el nivel de riesgo como ordinario. Por lo anterior, recomendó “finalizar un (1)
hombre de protección, y ratificar un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco
blindado por un término de tres meses.”75
En consecuencia, ese mismo día la UNP expidió la Resolución Nº 5343 de 2017, a

través de la cual acogió las recomendaciones del mencionado comité y otorgó las
medidas sugeridas por esa entidad.
44. En suma, la Sala de Revisión tiene que en mayo de 2017 la UNP inició la
reevaluación del nivel de riesgo del señor Héctor García Ramírez para determinar
si mantenía o ajustaba su esquema de seguridad. En ese sentido, inició el
procedimiento establecido en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, de
manera que el CTRAI realizó las entrevistas, solicitudes de información y
testimonios para posteriormente analizar el conjunto de datos. Siendo así, después
de este análisis técnico ese cuerpo de recopilación de información, redactó un
informe en el que tuvo en cuenta todas las variables presentadas y concluyó que el
riesgo del demandante era ordinario ya que tenía una matriz del 40,00%.
73
74
Ibídem.
75
Este concepto posteriormente fue avalado tanto por la GVP y el CERREM, de
manera que el 22 de agosto de 2017, el Director General de la UNP acogió las
recomendaciones con la expedición de la Resolución Nº 5343 de 2017.

45. Después de analizar y recapitular las actuaciones realizadas por el CTRAI, esta
Sala de Revisión concluye que se llevó a cabo de conformidad con los principios y
normas aplicables al caso. En ese sentido, se tiene que en la entrevista el
peticionario tuvo la oportunidad de narrar los hechos que vulneraban su derecho a
la seguridad personal y de presentar las pruebas correspondientes para sustentar
sus afirmaciones.
Así mismo que con fundamento en lo anterior, el Comité técnico señaló que la
mayoría de estos hechos ya habían sido evaluados de manera previa, por lo cual, si
bien no se desconocían las amenazas, las mismas ya habían sido tenidas en cuenta.
Además se pudo determinar por los expertos en el análisis de este tipo de amenazas
que muy probablemente los hechos nuevos no habían sido realizados por el grupo
al margen de la ley al que se les atribuía (según se estableció a través del informe
presentado por la UNP que tienen carácter reservado), sino que podrían
corresponder a otro tipo de intereses intimidatorios o de delincuencia común. Lo
que no significa que el riesgo haya desaparecido, sino que, según el informe
presentado por la Subdirección de Evaluación del Riesgo de la UNP, el nivel de la
amenaza disminuye sustancialmente si obedece a este tipo de actuaciones, por lo
que el peligro que representan tiene una extensión menor que corresponde a la
categoría de riesgo ordinario.
Así mismo, el CTRAI solicitó la información pertinente a las autoridades

correspondientes y a los terceros que podrían tener datos relevantes sobre el caso,
para mejor proveer la investigación sobre el origen de la amenaza. De esta
información se pudo concluir que las autoridades no tenían conocimiento de
hechos nuevos de los que se pudiera deducir un nivel de riesgo mayor al
determinado en la matriz definida (40.00%). Aunado a ello, se tiene que el
accionante no aportó a la tutela ningún hecho que no hubiera sido valorado
previamente por los órganos técnicos de la UNP, ni tampoco desvirtuó lo
consignado en el acto administrativo de manera que se demostrara que con su
expedición se vulneraron sus derechos fundamentales. Por lo tanto, es claro que en
esta oportunidad la UNP valoró todos los hechos denunciados por el accionante, a
partir de lo cual determinó un nivel ordinario de riesgo que sustentó debidamente
el acto administrativo acusado.
En esa misma línea, tanto de la entrevista llevada a cabo con la persona que se
encargaba de la escolta personal del actor, como del informe allegado por la
Dirección de Derechos Humanos y Solidaridad de la CUT, no se deduce la
necesidad de elevar la calificación del riesgo del actor de ordinaria a
extraordinaria.
Además, los estudios de seguridad del territorio comprobaron que el nivel de

riesgo para las personas que ejercen la función sindical en Pereira es bajo, como lo
muestran los datos estadísticos presentados por las autoridades. En efecto, este
punto se ve reforzado por las pruebas recibidas en Sede de Revisión, ya que la
Defensoría Regional de Risaralda informó que los casos recientes de violencia
contra este grupo poblacional han sido registrados en dos municipios alejados del
lugar en el que accionante desempeña sus funciones.
46. Debido a lo recapitulado, la Sala encuentra que se evaluaron todos los factores
pertinentes en el caso del accionante, se presentaron los estudios técnicos
individualizados y específicos de los niveles de riesgo del actor y los hechos
fueron analizados en congruencia con los principios de causalidad e idoneidad
exigidos tanto por la Ley como por la jurisprudencia. De manera tal, que no puede
llegar la Corte a la conclusión que pretende el actor, pues contrario a lo afirmado
por él mismo, la UNP ha evaluado periódicamente sus niveles de riesgo por la
actividad sindical que ejerce y otorga las medidas correspondientes a las referidas
evaluaciones técnicas.
No desconoce la Sala la importancia de la labor sindical, ni la presunción de riesgo

respecto de los líderes defensores de derechos humanos, pero sí evidencia que en el
caso particular la actuación de la UNP respetó los protocolos, las normas y los
principios aplicables y procedió de conformidad con su obligación de proteger al
señor Héctor García Ramírez, lo cual debe continuar. Así mismo, es evidente que
debido a las dinámicas sociales nacionales, las medidas de protección del
accionante pueden reforzarse o disminuirse en el futuro, pero lo anterior depende
de la labor técnica de verificación de la seguridad de los protegidos.
En ese sentido, se tiene que las medidas sugeridas por el Comité fueron tomadas de
conformidad a los criterios técnicos establecidos en la ley. Igualmente, estas se
ajustan a los principios de causalidad e idoneidad que rigen este tipo de
actuaciones. Lo anterior, debido a que corresponden directamente a la situación de
riesgo que evaluó la entidad, ya que se fundamentan en una serie de estudios
técnicos que examinaron tanto su contexto como su situación particular, de manera
que en este caso no es posible afirmar que las medidas sugeridas obedecieron a una
actuación arbitraria o contradictoria de la entidad. Por lo tanto, esta Sala de
Revisión encuentra que en este caso no se desvirtuó la seriedad y credibilidad de
los estudios técnicos que evaluaron el riego del accionante y, en ese sentido, a
pesar de la presunción de riesgo que este tiene a su favor, la Sala debe dar
credibilidad a lo consignado por las autoridades en dichos estudios.
47. Conforme a lo expuesto, para esta Sala de Revisión no se probó una situación
que implique una violación al derecho a la seguridad personal y al debido proceso
del actor, ya que el procedimiento se adelantó de conformidad con las reglas
constitucionales y legales. En ese sentido, la UNP sustentó debidamente su
decisión y cumplió con los principios que orientan el servicio de protección a
personas, ya que la Resolución que decidió las medidas de seguridad fue proferida
con base en un estudio técnico especializado que respetó las garantías del debido
proceso y otorgó las medidas correspondientes al nivel de riesgo acreditado.
Por lo anterior, se revocará la providencia de segunda instancia de la tutela de la

referencia que declaró improcedente la acción por subsidiariedad y, en
consecuencia, se negará el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad
personal y el debido proceso del accionante por los argumentos expuestos.
Conclusiones
48. La Sala encontró acreditada la procedencia general de la acción de tutela contra

la UNP, la cual se fundamentó en la presunta vulneración a los derechos
fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad personal
del accionante.
49. Para analizar la afectación denunciada, la Sala reiteró que el derecho a la

seguridad es una garantía fundamental del Estado Social de Derecho. Por lo tanto,
consideró que cuando una persona se encuentra ante una amenaza extraordinaria o
extrema este debe adoptar las medidas de protección necesarias para salvaguardar
sus derechos fundamentales.
En segundo lugar, indicó que los defensores de derechos humanos son sujetos de
especial protección constitucional. En ese sentido, manifestó que gozan de una
presunción de riesgo que obliga a las autoridades competentes a ejecutar los
medios idóneos para su protección, los cuales estarán vigentes hasta que se haya
adelantado el estudio de seguridad correspondiente.
Por último, resaltó que la definición y asignación de medidas de seguridad deben

estar fundamentadas en estudios técnicos individualizados del nivel de riesgo de la
persona que solicita la protección, los cuales solo pueden desconocerse con base en
argumentos suficientes que también estén sustentados en conceptos especializados.
De esta manera, resaltó que estos estudios deben realizarse de conformidad con el
debido proceso y los demás principios legales que orientan la prestación del
servicio de protección personal.
50. En el análisis del caso concreto, la Sala estableció que la UNP no vulneró los
derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad personal
del peticionario, porque la decisión de reducir su esquema de protección se
fundamentó en un concepto técnico, razonable y creíble que evaluó sus
condiciones particulares y contextuales. En ese sentido, la entidad cumplió con la
obligación constitucional de tomar sus decisiones a partir de estudios técnicos
calificados y especializados, en aras de respetar los derechos a la seguridad
personal y el debido proceso del solicitante en desarrollo de los principios de
causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección.
En mérito de lo expuesto, esta Sala de Revisión revocará la providencia de segunda

instancia de la tutela de la referencia y, en consecuencia, negará el amparo de los
derechos fundamentales a la seguridad personal y debido proceso del accionante,
en los términos expuestos en la parte motiva de esta sentencia.
IV. DECISIÓN

Con fundamento en lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia del 24 de enero de 2018, proferida por la Sala

Penal del Tribunal Superior de Pereira, mediante la cual confirmó la providencia
del 22 de noviembre de 2017 emitida por el Juzgado Tercero de Ejecución de
Penas y Medidas de Seguridad de la misma ciudad, en la que se declaró
improcedente la acción de tutela de la referencia.
Segundo.- En su lugar, NEGAR el amparo de tutela solicitado por el señor Héctor

García Ramírez, debido a que no se encontró vulneración de los derechos
fundamentales.
Tercero.- Por Secretaría General, LIBRAR las comunicaciones a que alude el

artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese, notifíquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
A LA SENTENCIA T-399 DE 2018
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y A LA VIDA-Deberes

mínimos que deben cumplir las autoridades para la protección (Salvamento de
voto)
ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER EL DERECHO A LA

SEGURIDAD PERSONAL-Se omitió valorar nuevos elementos de juicio
introducidos en sede de revisión, esto es, la nueva amenaza de que fue objeto
el accionante (Salvamento de voto)
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y A LA VIDA-Se debieron

proteger los derechos fundamentales del accionante a la seguridad personal, la
vida y la integridad (Salvamento de voto)
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte me permito expresar las
razones que me llevan a apartarme de la posición adoptada por la mayoría en la
sentencia T-399 de 26 de septiembre de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
1. En esa providencia la Corte estudió la acción de tutela interpuesta por el señor

Héctor García Rodríguez (dirigente sindical), con el objeto de proteger sus
derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido proceso, a la integridad
física y a la seguridad personal, presuntamente vulnerados por la Unidad Nacional
de Protección como consecuencia de haber disminuido las medidas de seguridad
que tenía a su favor.
Sostuvo el accionante que es un dirigente sindical 76 y que desde el año 2010 ha sido
víctima de amenazas de muerte y actos intimidatorios. Explicó que en el año 2015,
la Unidad Nacional de Protección –UNP-, en concordancia con su nivel de riesgo
extraordinario, adoptó una medida de protección a su favor consistente en la
entrega de un medio de comunicación, un chaleco blindado y apoyo de transporte
en cuantía de 2 smmlv;77 sin embargo, debido a su inconformidad con la misma, en
el mes de abril de 2016 interpuso una acción de tutela en contra de la UNP; 78 el
juez constitucional a quien correspondió dicha petición accedió a las pretensiones
del actor, disponiendo implementar la medida de un vehículo convencional y tres
hombres de protección, con efectos hasta que la UNP adelantara una nueva
valoración del riesgo.
Refirió que el 16 de junio de 2016 fue objeto de nuevos actos intimidatorios; 79 en

76
Miembro de la Junta Directiva del Sindicato de los Trabajadores y Empleados de Servicios Públicos e Institutos
Autónomos Descentralizados de Colombia (SINTRAEMDES) y Segundo Vicepresidente de la Central Unitaria de
Trabajadores de Risaralda (CUT).
77
Implementada por el término de 3 meses.
78
Por la presunta vulneración de los derechos a la vida y a la integridad personal.
79
Expresó que mientras caminaba en su barrio (sin los hombres de protección), un sujeto armado miembro de las
Águilas Negras manifestó que lo secuestraría; no obstante, el plagio no se llevó a cabo debido a la presencia de un
razón de ello, se evaluó su nivel de riesgo y nuevamente se determinó que era
extraordinario. La UNP evidenció la necesidad de continuar con medidas de
protección; no obstante, empezó a desmontar progresivamente aquella
implementada por la orden de tutela, así: finalizar dos hombres de protección y el
vehículo convencional; ratificar un hombre de protección y otorgar un medio de
comunicación y un chaleco blindado.
Indicó que en el mes de agosto de 2017 y tras una nueva evaluación se calificó su
nivel de riesgo como ordinario por lo que la UNP a través de la Resolución nº.
5343 de 22 de agosto de 2017, 80 prosiguió con el desmonte paulatino de la medida
ordenada por el juez de tutela, finalizando el último hombre de protección y
ratificando por el término de 3 meses el chaleco blindado y el medio de
comunicación.
Finalmente, el 3 de noviembre de 2017 el señor García Ramírez acudió de nuevo al

amparo constitucional por considerar ineficaces e insuficientes las medidas de
protección otorgadas por la UNP; así pues, solicitó ordenar a la accionada adoptar
los mecanismos apropiados para salvaguardar su vida, es decir, continuar con el
esquema de seguridad ordenado mediante la anterior tutela.81
2. Con ocasión del decreto de pruebas que realizó la Magistrada Sustanciadora,

quedó establecido dentro del trámite de revisión que el señor García Rodríguez
recibió una nueva amenaza contra su vida, concretamente 12 de julio de 2018.82
Así mismo, en comunicación del 18 de agosto de 2018 la UNP informó que el

accionante no contaba con ninguna medida de protección, pues tras la última
evaluación realizada en el año 2017 se ponderó su nivel de riesgo como ordinario.
3. Mediante la providencia T-399 de 2018, la Sala de Revisión revocó las

sentencias de instancia83 y, en su lugar, denegó la protección iusfundamental
invocada por el gestor del amparo.
De manera preliminar, en la sentencia de la cual me aparto, se realizó un análisis

constitucional del derecho a la seguridad personal y los criterios para evaluar su
amenaza o vulneración, determinándose que, si un individuo se encuentra sometido
a un nivel de riesgo normal u ordinario, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, no tiene derecho a solicitar medidas de protección del Estado, ya
que los mismos son los derivados de la vida en sociedad. Por el contrario, cuando
está sometido a amenazas extraordinarias o extremas existe el deber del Estado de
guardia de seguridad en la zona.

80
Decisión confirmada mediante la Resolución nº. 6709 del 13 de octubre de 2017.
81
Es decir, 3 hombres de protección y un vehículo convencional.
82
Se transcribe para efectos de evidenciar la intensidad de la amenaza: “sapo intraendes (sic) este comunicado es
para que sepa que ustedes ya están (sic) muertos, y más usted […] García, se nos salvo (sic) que dias (sic) […], se
le dijo que dejara las […] quietas, y esto ya no es solo albertencias (sic) sino hechos, […] sindicalistas […] de […],
toco (sic) donde no debía tocar […], y vamos (sic) acabar con cada uno de ustedes y cmo (sic) no lo cree espere que
va a empezar a sepultar a su familia se nos salvo (sic) pero se muere poque (sic) se muere […] con guardaespaldas
y todo. Usted ya esta (sic) muerto, pero deje las […] quietas y su familia se salva guerrillo (sic) […]”.
83
A través de las cuales se había declarado la improcedencia de la solicitud de amparo.
brindar protección especial para evitar la vulneración concreta del derecho a la
seguridad personal. En estos casos, el Estado tiene la obligación de determinar el
nivel de amenaza y de definir de manera oportuna los medios de protección
adecuados y suficientes para evitar la consumación del daño.
En cuanto a la protección constitucional de los defensores de derechos humanos,

concluyó que ostentar la calidad de líder o lideresa o defensor de derechos humanos
social o sindical constituye una actividad riesgosa. En esa medida, dichas personas
gozan de una presunción de riesgo que obliga a las autoridades competentes a
ejecutar los medios idóneos para su protección, los cuales estarán vigentes hasta
que se lleve a cabo el estudio de seguridad correspondiente, regido por los
principios de eficacia, pertinencia, idoneidad, oportunidad y enfoque diferencial.
Consideró que la Ley 418 de 199784 dispuso la creación de un programa de

protección para personas que se encuentren en situación de riesgo inminente en
contra de su vida, integridad personal, seguridad y libertad. Así mismo, reseñó que
el Decreto 1066 de 2015,85 estableció el procedimiento ordinario para que las
personas accedan a éste y distribuyó las responsabilidades y facultades a distintas
entidades gubernamentales y administrativas dentro del proceso. En virtud de lo
anterior, apreció que para garantizar el derecho al debido proceso, las actuaciones
administrativas que lleven a cabo estudios de valoración y de medidas deben estar
justificadas en análisis técnicos individualizados que los sustenten de manera
suficiente y razonable.
Con fundamento en los señalados argumentos coligió que la UNP no vulneró los
derechos fundamentales invocados por el actor, porque la determinación de reducir
su esquema de protección se fundamentó en un concepto técnico, razonable y
creíble que evaluó las condiciones particulares y contextuales del actor. En ese
sentido, determinó que la entidad accionada al disponer a través de la Resolución
nº. 5343 de 2017 reducir las medidas de seguridad a favor del actor, cumplió con la
obligación de tomar sus decisiones a partir de estudios técnicos calificados y
especializados.
4. Quiero expresar mi desacuerdo con la sentencia T-399 de 2018, toda vez que
considero que la misma omitió principalmente valorar los nuevos elementos de
juicio introducidos en sede de revisión, esto es, la nueva amenaza de que ha sido
objeto el accionante y la circunstancia de que en la actualidad no cuenta con
medida de protección alguna.86
En efecto, esta Corporación en múltiples pronunciamientos ha referido que la

seguridad personal presenta una triple connotación en tanto constituye un valor
constitucional, un derecho colectivo y un derecho fundamental.87
84
Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan
otras disposiciones.
85
Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior.
86
Debe anotarse que solamente lo concerniente a la expedición de la Resolución n°. 5343 de 2017 por la UNP no se
aprecia que hubiere desconocido el derecho al debido proceso, pues esta únicamente se limitó a acoger las
recomendaciones del CERREM basadas a su vez en el estudio de riesgo realizado antes de la presentación de la
acción de tutela. No obstante,
87
Sentencia T-591 de 2013.
5. En cuanto al derecho individual a la seguridad personal, ha sostenido que
“faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las
autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no
tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de
peligro implícitos en la vida en sociedad (…)”. 88 Sin embargo, la posibilidad de
invocar este derecho con el fin de recibir protección por el Estado se encuentra
enlazada a la presencia de situaciones reales que permitan visualizar el inicio de la
destrucción del mismo, es decir, suponer la amenaza o el peligro cierto, entre
otros, sobre los derechos a la vida o la integridad de la persona.89
6. Así pues, la jurisprudencia constitucional 90 ha sostenido que la amenaza se

clasifica en ordinaria y extrema; la primera, implica la existencia de un peligro: i)
específico e individualizable; ii) cierto; iii) importante, es decir, que debe amenazar
bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto; iv) excepcional y, v)
desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la
cual se genera el riesgo. La segunda, se presenta cuando además de los señalados
elementos, el derecho en peligro es la vida o la integridad personal.
7. Igualmente se ha indicado que cuando la persona acredite siquiera sumariamente

que se encuentra padeciendo una amenaza, las autoridades estatales tienen el deber
de identificarla y “definir de manera oportuna sobre las medidas y medios de
protección específicos adecuados y suficientes para evitar la consumación del
daño”; deber que adquiere especial connotación cuando se trata de sujetos que
“por su actividad misma están expuest[os] a un nivel de amenaza mayor, como
sería el caso de los defensores y defensoras de derechos humanos, altos
funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes en zonas de conflicto,
minorías políticas o sociales, reinsertados”.91
8. Concretamente en el caso de los defensores de derechos humanos, la Corte les ha

conferido el estatus de sujetos de especial protección constitucional y ha resaltado
la obligación de las autoridades estatales de “otorgar y desplegar acciones
positivas para asegurar esta protección especial, más aún está obligado a evitar
cualquier tipo de actividad que pueda ampliar el grado de exposición a riesgos
extraordinarios”.92
9. De manera análoga, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha destacado

la labor realizada por los defensores de derechos humanos y la ha considerado
“fundamental para el fortalecimiento de la democracia y el Estado de Derecho”;
adicionalmente, ha reconocido que los Estados deben facilitar los medios
necesarios para que los individuos, grupos y/o las instituciones que se ocupan de la
defensa de los derechos puedan realizar libremente sus actividades para los cual se
deberá: i) otorgar medidas de protección cuando son objeto de amenazas con el fin
de evitar los ataques contra su vida e integridad; ii) generar las condiciones para la
erradicación de violaciones por parte de agentes oficiales o particulares; iii)
abstenerse de imponer obstáculos que dificulten la realización de su labor, e iv)
88
89
90
Ibídem.
91
92
Sentencia T-1191 de 2004, reiterada en la sentencia T-124 de 2015.
investigar seria y eficazmente las violaciones cometidas en su contra, combatiendo
la impunidad.93
Bajo los anteriores razonamientos, en sentencia emitida el 10 de octubre de 2013, la

Corte IDH estableció que el Estado de Honduras había incumplido con la
obligación de garantizar el derecho a la vida del defensor ambientalista Carlos
Antonio Luna López, pues, a pesar de que había conocido las amenazas de muerte
en su contra no realizó una investigación seria y exhaustiva del asunto, ni tampoco
demostró haber adoptado las medidas efectivas de protección tendientes a evitar la
materialización de su muerte. Así, destacó la relevancia de que las medidas a
adoptarse por los Estados para proteger a una persona defensora sean adecuadas y
efectivas, entendiendo por adecuadas su idoneidad para enfrentar la situación de
riesgo y por efectivas su capacidad de producir el resultado para el que han sido
concebidas.
10. Por lo expuesto, considero que en esta oportunidad la Corte Constitucional

debió proteger los derechos fundamentales del señor García Rodríguez a la
seguridad personal, la vida y la integridad, si se tiene en cuenta que pudo
acreditarse, al menos sumariamente, una nueva situación que permitía deducir que
se encuentra hoy en un estado de amenaza de sus derechos fundamentales.
11. Como se advirtió, en sede de revisión el peticionario manifestó a esta

Corporación que en el mes de julio de 2018 recibió un panfleto en su lugar de
residencia (del cual aportó copia al plenario), a través del cual se le advertía de la
inminencia de un ataque en contra de su vida como consecuencia de su labor
sindical; de otro lado, también se conoció que la UNP procedió a retirar las
medidas de protección que se habían concedido a su favor, debido a que en la
última evaluación del riesgo efectuada en el año 2017 el nivel de peligro se había
ponderado como ordinario.
No obstante, de una lectura desprevenida del panfleto, es posible apreciar en el

presente asunto la concurrencia de los elementos que la jurisprudencia
constitucional ha fijado94 con el objeto determinar cuándo un sujeto se encuentra en
una situación de amenaza; pues puede avizorarse: i) un peligro individualizable en
la medida que el panfleto que recibió en su residencia hace expresa mención al
actor; ii) cierto, ya que existen elementos que evidencian la probabilidad del daño;
iii) importante, pues advierte un daño contra el bien jurídico de la vida, iv)
excepcional, al ser un riesgo que no debe ser tolerado por el actor y, por último, v)
desproporcionado frente a los beneficios que puede derivar de la actividad sindical
que desempeña.
12. De esta forma, al apreciarse en principio la existencia de una amenaza

individualizable, cierta, importante, excepcional y desproporcionada, en el presente
asunto se tornaba imperioso decretar al menos una medida de protección
provisional o de emergencia a favor del accionante, 95 hasta que la UNP realizara
93
Corte IDH. Caso defensores de derechos humanos vs. Guatemala, sentencia de 28 de agosto de 2014.
94
Reseñados en el fundamento jurídico n°.6 del presente salvamento.
95
En casos análogos al presente, la Corte ha adoptado medidas provisionales de protección, mientras se adelanta un
nuevo estudio de calificación del nivel de riesgo y se implementan los mecanismos de seguridad definitivos. Al
respecto, se pueden consultar las sentencias T-224 de 2014 y T-124 de 2015, entre otras.
una nueva valoración del riesgo, en la cual se tuvieren en cuenta los nuevos
elementos de juicio.
13. Con todo, la Sala de Revisión simplemente decidió no realizar ningún

pronunciamiento al respecto, lo que, en mi criterio, genera una grave condición de
desprotección del accionante y, de paso, abandona el deber especial de las
autoridades estatales de garantizar los derechos a la seguridad, a la vida y a la
integridad de las personas expuestas a una situación pronunciada de vulnerabilidad.
Deber que adquiere mayor énfasis cuando, como ocurre en el presente asunto, se
trata de individuos vulnerables en razón a su pertenencia a grupos defensores de
derechos humanos.
No se olvida que las referidas circunstancias no eran conocidas por el actor ni por
la entidad accionada al momento de interponer la acción; sin embargo, este
Tribunal ha señalado que el juez de tutela goza de unas facultades extra y ultra
petita, además de las oficiosas, las cuales posibilitan que su labor no se circunscriba
únicamente a las pretensiones de la demanda, sino también en la garantía de “la
vigencia y efectividad de los preceptos constitucionales relativos al amparo
inmediato y necesario de los derechos fundamentales”,96 máxime cuando se trata
de la amenaza o vulneración de los derechos de un líder sindical, sujeto de especial
protección constitucional, que merece que el Estado, a través de sus autoridades,
despliegue todas las acciones positivas tendientes a asegurar la protección especial
de sus prerrogativas.
14. Estimo que la sentencia de la cual me aparto adicionalmente omitió analizar

que i) la falta de efectividad de las medidas otorgadas por el Estado y ii)
encontrarse el país en tránsito hacia la paz, hacen necesario por parte de las
autoridades públicas la protección reforzada de los defensores de derechos
humanos y líderes sociales.
Esta situación fue reconocida en la sentencia C-555 de 2017 al destacar tanto el

papel fundamental que tienen organizaciones defensoras de derechos humanos en
la construcción de los Estados democráticos, en particular, en aquellos aquejados
por un conflicto armado interno, como el deber de las autoridades de reconocer los
riesgos que sobrevienen por ejercer dicha actividad, “más aún si se tiene en cuenta
[que] el contexto del conflicto armado que ha padecido el país, […] los hace
sujetos de vulnerabilidad, razón por la cual se incrementa el deber de protección
iusfundamental que recae sobre el Estado”.97
15. En tal sentido, se reiteró que existe un compromiso de las autoridades públicas
encaminado a i) garantizar la labor de las personas que defienden y difunden los
derechos humanos y a ii) promover los espacios de interlocución “en atención a la
situación de conflicto en el país y al papel que juegan (…) en la formación de la
opinión pública y en la promoción y denuncia de las violaciones a los mismos, y
dada la incidencia de su labor como componente básico de la vida política de
Colombia”;98 compromiso que a su vez requiere la adopción de medidas positivas y
96
97
Sentencia C-555 de 2017.
98
Citando la sentencia T-1191 de 2004.
negativas: las primeras,99 en cuanto a que las autoridades actúen con diligencia para
prevenir, investigar y sancionar todo tipo de violación, mientras que las segundas
propenderán por evitar que el mismo Estado incurra en violaciones de derechos
humanos.
16. Ahora bien, pese a que es claro que las autoridades estatales tienen el deber de
desplegar las acciones tendientes a amparar los derechos de los líderes, lideresas y
representantes de los derechos de las comunidades y de evitar la concreción de la
amenaza o peligro que se cierne sobre sus vidas; es diáfano que en nuestro país
dicha obligación constitucional aún se encuentra lejos de ser cumplida
integralmente. Muestra de ello son las aproximadamente 343 muertes violentas de
activistas sociales que se han presentado desde enero del año 2016 a la fecha; 100
solo en lo corrido de este año 123 tuvieron ocurrencia.101
17. Cabe destacar que en el último informe de la CIDH sobre la situación de las
personas defensoras de derechos humanos en las Américas,102 se enfatizó que la
defensa de derechos ha sido y continúa siendo una actividad extremadamente
peligrosa, pues se ha incrementado la violencia, amenazas e intimidación en contra
de los defensores, así como la inefectividad de las medidas de protección.103
Para el caso de Colombia, la Comisión observó que a pesar la celebración del

Acuerdo de Paz y de los esfuerzos encaminados a adoptar las recomendaciones
realizadas por el organismo en el año 2013,104 era necesario reiterar su
preocupación ante las amenazas y actos de intimidación y violencia sufridos por
jueces, fiscales, líderes indígenas, líderes sindicales, defensoras y defensores de
derechos, personas desplazadas y aquellos que reclaman por sus tierras y, ante los
altos niveles de impunidad en los crímenes cometidos en contra de estos. En ese
orden de ideas, se resaltó la obligación de proteger la vida y la integridad personal
de quienes defienden derechos humanos cuando se encuentran en una situación de
riesgo, incluso cuando el mismo deriva de la acción de un agente no estatal.
En igual sentido, la Comisión refirió que, de conformidad con el derecho

internacional, “el Estado tiene el deber de proteger los derechos de las personas
defensoras frente a actos u omisiones de parte actores no estatales cuando se
cumplen los siguientes requisitos: i) cuando existe una situación de riesgo real e
inmediato; y ii) cuando el Estado conocía o debía tener conocimiento de ese riesgo
99
En la sentencia C-257 de 2017 se reconoció que en el contexto del posconflicto el éxito de la implementación de
los Acuerdos de Paz dependía en gran medida en la elaboración e implementación de una política criminal orientada
a hacer frente a los fenómenos delictivos que amenacen o atenten contra los sujetos que participan en su
implementación, como es el caso los activistas sociales y políticos.
100
Dicha cifra fue reportada por la Defensoría del Pueblo en agosto de 2018. Sin embargo, se debe precisar que no
existe un índice unificado de asesinatos de activistas sociales en Colombia.
101
Cfr: https://www.eltiempo.com/colombia/otras-ciudades/asesinatos-de-lideres-sociales-en-colombia-en-lo-que-va-
del-2018-239834.
102
30 de diciembre de 2017.
103
Pg. 37, Informe “Hacia una política integral de protección a personas defensoras de derechos humanos”,
publicado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 30 de diciembre de 2017.
104
Tales como “el establecimiento de una Comisión de Verdad a cargo de aclarar las violaciones contra quienes
trabajaban defendiendo los derechos humanos durante el conflicto y que debe estar integrada por representantes de
las organizaciones de derechos humanos; la creación de una unidad de investigación, para la búsqueda de personas
desaparecidas; y la constitución de una unidad a cargo de la investigación de organizaciones criminales que usan
la violencia contra quienes defienden los derechos humanos.”
real e inmediato. De actualizarse estos dos requisitos las autoridades que tuvieron
dicho conocimiento deben adoptar las medidas necesarias dentro del ámbito de
sus atribuciones que, juzgadas razonablemente, podían esperarse para prevenir o
evitar ese riesgo (…).” Además, se precisó que de no cumplir con tal obligación el
Estado sería responsable internacionalmente por la violación al deber de
protección.
Finalmente, se llamó la atención sobre la necesidad de continuar la lucha en contra

de la impunidad, así como de diseñar e implementar políticas públicas de
protección comprensivas y efectivas, para lo cual se recomendó proveer los
recursos presupuestarios y logísticos que permitan asegurar que las estrategias de
resguardo de los defensores sean eficaces y surtan efectos mientras subsista el
riesgo.
18. En informes pasados,105 la CIDH había destacado que los Estados debían
otorgar especial protección a ciertos grupos de defensores de derechos, como es el
caso de los líderes sindicales, toda vez que su vida e integridad se encuentran más
expuestas al menoscabo. De hecho, es necesario destacar que como consecuencia
del alto número de ataques en contra de los activistas sindicales, así como la
altísima tasa de impunidad, Colombia se encuentra entre los 10 países del mundo
más inseguros para ejercer el sindicalismo.106
19. De igual forma, la Organización Internacional del Trabajo ha reconocido la

compleja situación de dichos dirigentes en América Latina, de manera especial en
nuestro país, donde el movimiento sindicalista históricamente ha sido atacado por
parte de los grupos organizados al margen de la ley y existe un elevado número de
actos de violencia sin resolver.107 Para dar un panorama general de la realidad
nacional, existen fuentes que informan que en los últimos 45 años se han producido
más de 3.129 homicidios de líderes sindicales en nuestro territorio. 108 Así mismo,
según un estudio realizado por la Confederación Sindical Internacional –CSI-, 19
sindicalistas fueron asesinados en lo que va corrido del año 2018.109
Atendiendo la gravedad de la situación, en el año 2012 la Fiscalía General de la

Nación creó la Subunidad para casos OIT adscrita a la Dirección Especializada
contra las violaciones a los DDHH y DIH, ello con el fin de fortalecer la
investigación y judicialización de los casos de violencia ejercida en contra de los
dirigentes sindicales. Así también, recientemente, se creó un Grupo Élite de
Impulso y Seguimiento a las Investigaciones Penales por Violaciones a los
105
Informe sobre la situación de las Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en Las Américas, 7 de
marzo de 2006 (http://www.cidh.org/countryrep/Defensores/defensoresindice.htm) y II Informe sobre la situación de
las Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en Las Américas, 31 de diciembre de 2011.
(http://www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/defensores2011.pdf).
106
Cfr. https://www.bbc.com/mundo/noticias/2013/05/130430_colombia_sindicalismo_peligros_aw. El
artículo indica que América Latina siempre ha sido la región del mundo más antisindical; así mismo,
asevera que en América Latina, Colombia sigue siendo el país más peligroso para ejercer esta actividad.
Cfr. también http://www.industriall-union.org/es/lideres-sindicales-de-colombia-sufren-amenazas-y-
violencia.
107
Cfr. https://www.ilo.org/global/about-the-ilo.
108
Cfr. https://www.rcnradio.com/recomendado-del-editor/denuncian-asesinato-de-mas-de-3100-sindicalistas-en-los-
ultimos-45-anos.
109
Cfr. http://www.industriall-union.org/es/lideres-sindicales-de-colombia-sufren-amenazas-y-violencia.
Derechos de los Sindicalistas y la judicatura incorporó un juez exclusivo para
conocer de estos delitos.110 Con todo, la violencia antisindical y la impunidad
continúan presentado altos índices; según un estudio realizado por la Escuela
Nacional Sindical, en el periodo de tiempo comprendido 2012-2017 se presentaron
alrededor de 2.220 violaciones a los derechos a la vida, la libertad y la integridad de
sindicalistas en Colombia y la tasa de impunidad en homicidios se mantiene por
encima del 95%.111
20. Es claro entonces que dada la actual condición de vulnerabilidad del señor
García Ramírez, profundizada por el contexto de violencia en contra de defensores
y líderes comunitarios que aqueja al país, la Corte como juez constitucional y
garante de la supremacía y vigencia de la Constitución, tiene la obligación de
adoptar medidas que impidan concreción de la amenaza o violación sobre sus
derechos a la vida o a la integridad personal.
21. Como se afirmó, existe un compromiso del Estado, a través de sus autoridades
públicas, de garantizar la labor que cumplen las personas defensoras de derechos
humanos, para lo cual se deberán implementar los mecanismos que tiendan tanto a
la prevención, investigación y sanción de los actos violatorios de sus prerrogativas,
como a evitar que los mismos agentes estatales incurran en vulneraciones.
Empero, la situación de los líderes sociales en Colombia es muestra de que las

medidas adoptadas por el Estado para prevenir los ataques a su libertad, vida e
integridad no son oportunas ni efectivas, pues para ello se requiere no solo de la
voluntad política o de una multiplicidad normativa, sino también de una buena
gobernanza, coordinación interinstitucional, entidades que actúen con oportunidad
y eficacia y del presupuesto indispensable. Como lo ha señalado la CIDH, en los
países en los cuales las agresiones a los grupos de defensores de derechos humanos
son más sistemáticas, es imperativo que los Gobiernos pongan a disposición la
institucionalidad y los recursos necesarios y adecuados para evitar la consumación
del daño.
22. Precisamente, el que la amenaza o vulneración de los derechos de los líderes

comunitarios y de los defensores de DDHH se haya incrementado paulatinamente
en nuestro territorio, expone al Estado como un país revictimizante, de no adoptar
con inmediatez y eficacia las medidas para hacer frente a la situación de los líderes
sociales.
23. Se reitera que en el presente asunto concurren los elementos objetivos para
advertir la amenaza de los derechos del accionante a la seguridad personal, la vida
y la integridad física, toda vez que los actos intimidatorios ejercidos en su contra no
obedecen a un hecho aislado sino a una conducta que ha permanecido en el
tiempo.112 En tal sentido, atendiendo la ausencia de políticas públicas claras,
coherentes y serias de protección de los líderes sociales; la infectividad de las
medias de prevención y protección de sus derechos desplegadas por el Estado; el
110
Cfr. https://www.fiscalia.gov.co/colombia/noticias.
111
Cfr. http://ail.ens.org.co/wp-content/uploads/sites/3/2018/02/Violencia-antisindical-impunidad-y-protecci
%C3%B3n-a-sindicalistas-en-Colombia-1.pdf.
112
Las amenazas datan del 2010 y han sido de presentación sucesiva, por tanto, la recientemente presentada debía ser
observada no como un hecho aislado, sino examinada en el contexto integral.
incremento progresivo de la violencia en contra de los mismos; y el mayor ámbito
de protección que requieren en el marco del proceso de tránsito a la paz, considero
que en el caso bajo estudio existe para el Estado un deber perenne y acentuado de
protección de los defensores de derechos humanos y líderes sociales.
Obligación que se refuerza aún más tratándose de un Tribunal que tiene a cargo la
protección efectiva de derechos fundamentales como la Corte Constitucional
(artículo 241 Superior); así pues, era indefectible que se adoptara al menos la
protección transitoria del peticionario con el fin de evitar un perjuicio irremediable.
En estos términos, dejo consignado mi salvamento de voto.
Fecha ut supra,

Magistrado

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