Comentarios Al Presupuesto General de La Nación 2016

Comentarios al Proyecto
de Presupuesto General de la Nación

2016
Comentarios al Proyecto
de Presupuesto General
de la Nación 2016
Edgardo José Maya Villazón

Contralor General de la República
Edgardo José Maya Villazón
Contralor General de la República
Contralora Delegada para Economía y Finanzas Públicas

Gloria Patricia Rincón Mazo
Dirección del Informe:

Gloria Patricia Rincón Mazo
Alejandro José Ovalle Gont

Director de Estudios Macroeconómicos
Participaron en la elaboración de este informe:

Luis Mario López Rodríguez
Miguel Alfonso Montoya Olarte
Juan Pablo Radziunas Pulido
Carlos Humberto Barrera Gallo
Javier Rodríguez Corredor
Néstor Raul Rubiano Páez
Miguel Pinzón Salcedo
Hadar Yesid Suárez Gómez
María Liliana Muñoz Bastidas
Carlos Eduardo Espinosa Velásquez
Iván López Dávila
Donis Maria Diaz Montiel
Álvaro Uriel Bueno
José Antonio Botero Garrido
Jorge Arturo Fuentes Mejía
Eliana Jahinver Diaz Lemus
Orlando Moreno Gaviria
Gilton José Sánchez Ceballos
Martha Yanira Castañeda Sanabria
Jesús Efrén Saa Valles
David Cruz Aguirre
Diego Alejandro Chaves Martínez
Martha Velásquez Ardila
José Luis Rodríguez Pantoja
Julio Cesar Contreras Calderón
Yesid Antonio Pulido Molina
Diana Carolina Bermúdez Cárdenas
Gloria Edith Rueda Molina
Carlos Enrique Uribe Lozada
Elver Jesús Lemus Varela
Katerine Mena Asprilla
Blanca María Gonzalez Aldana
Santos Germán Lambuley García
Pablo Antonio Pérez Atara
Ludy Jeanette Bacca Caicedo
Juan Alejandro Morales Sierra
Oscar Eduardo Revelo Cadena
Olga Reyes Jiménez
Heriberto Agudelo Ramos
Doris Parra Salas
Funcionarios DES Infraestructura
Directores de Estudios Sectoriales:

Adriana Lucía González Diaz
Diana del Pilar Leiva Bisbicuth
Martha Marlene Sosa Hernández
Diego Alberto Ospina Guzmán
Ricardo Antonio Venegas Armesto
Alberto Torres Gutiérrez
Directores de Estudios Sectoriales:

Adriana Lucía González Diaz
Diana del Pilar Leiva Bisbicuth
Martha Marlene Sosa Hernández
Diego Alberto Ospina Guzmán
Ricardo Antonio Venegas Armesto
Alberto Tórres Gutiérrez
Comentarios al Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2016
Comentarios al Proyecto de Ley del Presupuesto General de la

Nación 2016
La Contraloría General de la República (CGR), en ejercicio del control macro fiscal
establecido en la Ley 42 de 1993, con el objetivo de brindar elementos de análisis al
Congreso de la República y a la ciudadanía, presenta los comentarios al proyecto de
Ley del Presupuesto General de la Nación (PPGN) para 2016, sobre los supuestos
macroeconómicos, los ingresos, gastos y el endeudamiento.
El proyecto de presupuesto para 2016 presentado por el Gobierno Nacional al Con-

greso de la República por un monto de $215,9 billones registra una reducción de
0,2% respecto al presupuesto vigente a junio de 2015. No obstante, si el aplazamien-
to de $5,8 billones decretado1 por el Gobierno Nacional para la vigencia actual se
convirtiera en recorte, el presupuesto de 2016 crecería 2,5%.
I.Supuestos macroeconómicos
En la presentación del proyecto del presupuesto para 2016 y el Marco Fiscal de Me-
diano Plazo (MFMP) 2015 se muestran algunos supuestos macroeconómicos (Cua-
dro 1) con los cuales se construyeron los escenarios fiscales. Los supuestos permiten
entender cómo lee el Gobierno Nacional la situación económica actual y cuál será el
accionar para concretar las políticas públicas a través del gasto.
Cuadro 1. Supuestos macroeconómicos

Proyecto presupuesto 2015 Observado Proyecto presupuesto 2016
Supuestos
2014 2015 2014 2015 2016
Inflación doméstica fin de período, IPC, % 3,0 3,0 3,7 4,0 3,0
Devaluación fin de período, % 1,4 1,3 24,2
Devaluación promedio período, % 3,3 1,3 7,1 24,0 0,9
Tasa de cambio fin de período, $ 1954 1979 2392,5
Tasa de cambio promedio período, $ 1930 1956 2000,7 2480 2502*
PIB real (variación % )* 4,7 4,8 4,6 3,6 3,8
PIB nominal (miles de millones de $)* 762.360 823.892 756.152 806.875 862.662
PIB nominal (variación %) 7,9 8,1 6,5 6,7 6,9
Importaciones (US$) 57.769 61.053 75.199 55.496 58.642
Crecimiento importaciones totales, % 5,0 5,7 7,6 -2,8 5,7
Precio spot canasta colombiana (USD/barril) 48,0 52,6
Tasa Libor (%) 7,6 0,5 1,5
* El servicio de la deuda se programó con una tasa de cambio de $2.700.

Fuente: Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda, DANE y Banco de la República.
1. Decreto 377 marzo de 2015 y Decreto 1340 de junio de 2015.
5
Contraloría General de la República
Las estimaciones macro también dan luces sobre las proyecciones de ingresos que
financiaran el presupuesto y sí se consideran confiables generarán credibilidad en los
agentes económicos en el corto plazo, un año, de no considerarse confiables se ge-
nera una sombra de incertidumbre que puede afectar el comportamiento de agentes
públicos y privados. Por ello, se revisarán a continuación y de manera general, las esti-
maciones del crecimiento económico, inflación, tasa de cambio y precio del petróleo.
a.Crecimiento económico
El proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación supone un crecimiento
anual real de la economía de 3,6% para 2015 y de 3,8% para 2016, que corresponden
con los dos primeros años de las metas establecidas en el Marco Fiscal de Mediano
Plazo (junio de 2015), estas nuevas estimaciones están por debajo del crecimiento
proyectado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2014, pero aún son superiores
frente a las presentadas recientemente por otros organismos como el Banco de la
República, que calcula un crecimiento de 2,8% para 2015 y 3,2% para 2016, el Fondo
Monetario Internacional (FMI)que proyecta tasas de 3% y 3,3% para los mismos
años o incluso que la estimación de la CEPAL que es optimista y ubica el crecimiento
económico en 3.4% para 2015 (Cuadro 2).
Cuadro 2. Supuestos macroeconómicos 2015 -2016

2015 2016
Variables macro
Banrep MHCP FMI CEPAL Banrep MHCP FMI
Inflación (%) 4,5 4 n.d. 3 3
Crecimiento PIB Real (%) 2,8 3,6 3 3,4 3,2 3,8 3,3
Tasa cambio promedio año $2.480 $2502 - $2.700*
Precio BRENT (implícito) (dólares por barril) 60 64,6
Fuente: FMI, Cepal, Banco de la República y Minhacienda.

n.d.: no dispoinible
En otras palabras el crecimiento económico planteado y la explicación que se ha

dado a esta proyección pueden ser bastante optimistas. Las proyecciones de creci-
miento calculadas por el Ministerio de Hacienda se basan en los efectos multiplicado-
res que tendrá sobre la economía el Plan de Impulso a la Productividad y el Empleo
(PIPE) 2.0 y los programas de infraestructura por medio de las Alianzas Público
Privadas (APP). Sin embargo, no es clara la sustentación dada por el Gobierno sobre
la implementación y/o las estimaciones de los efectos de estas acciones, teniendo en
cuenta que estos programas no implican recursos adicionales a los presupuestados
en la presente vigencia y que el impacto del gasto en la economía se da vía ejecución
y la de 2014 se presentó como una de las más altas, 93,2%.
Por otra parte, la diferencia entre las estimaciones del crecimiento económico plan-
teadas por el Presupuesto General de la Nación y la autoridad monetaria no parece
reflejar coordinación entre ambas entidades acorde a lo dispuesto en el artículo 20 del
Decreto 111 de 1996 en donde se establece que “el presupuesto debe ser compatible
6
con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta
Directiva del Banco de la República” dejando en duda el cumplimiento a cabalidad
del principio de Coherencia Macroeconómica.
b. Inflación
En el proyecto de presupuesto se estima una inflación de 4% en 2015 y de 3% desde
2016, esperando que los precios vuelvan a su tendencia de mediano plazo. Sin embar-
go, los datos de inflación2 a julio del presente año acorde con el Departamento Ad-
ministrativo Nacional de Estadísticas (DANE) muestran una variación acumulada de
4,46% para los últimos doce meses y de 3,52% en lo corrido de la vigencia (Gráfico 1).
Para lograr una inflación de 4% en 2015 se tendría que registrar en el resto del año
(agosto – diciembre) una inflación de sólo 0,48%. No obstante, durante los últimos
cinco años, en promedio, la inflación de estos meses ha sido de 0,65%. De incum-
plirse la meta de inflación de 2015 se afectarían rubros importantes del Presupuesto
General de la Nación para 2016, como por ejemplo los gastos de personal que repre-
sentan más del 11% del presupuesto, dado que los salarios de los empleados públicos
se incrementan acorde a las negociaciones salariales, con base en el IPC.
Adicionalmente, el Banco de la República mostró recientemente que el resultado de

la inflación se encontraría cercano al 4,5% para el 2015. Nuevamente, se vislumbra
algo de descoordinación entre el Ministerio de Hacienda y el Banco de la República,
aunque la diferencia sea sólo de 0,5% entre las entidades.
Gráfico 1
Inflación
5,00
4,50
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
marzo
marzo
agosto
agosto
julio
julio
julio
mayo
mayo
diciembre
diciembre
septiembre
septiembre
junio
junio
junio
febrero
febrero
enero
enero
octubre
abril
octubre
abril
noviembre
noviembre
2013 2014 2015
Inflación total Meta
Fuente: DANE y proyecto de presupuesto
2. Precios al consumidor.
7
c. Tasa de cambio
En el caso de la tasa de cambio, se encontró el uso de dos datos diferentes lo cual
no es usual en las proyecciones del presupuesto; para efectos del cálculo del servicio
de la deuda se utiliza una tasa de cambio de $2.700 por dólar y para el resto de esti-
maciones de $2.502 por dólar. Esta diferenciación de tasas puede impactar algunas
estimaciones, como por ejemplo subvalorar los ingresos del sector exportador.
Con los últimos datos disponibles, la tasa de cambio nominal registró un promedio
de $2.518 entre enero y julio de 2015, con una devaluación promedio en lo corrido
del año de 26% frente al 2014, alcanzando una cotización de $2.866 por dólar a fi-
nales de julio (Gráfico 2). La tendencia creciente de la devaluación en 2015 es razón
suficiente para llamar la atención sobre los supuestos de tasa de cambio utilizados en
el proyecto de presupuesto para 2016.
Gráfico 2
Tasa de Cambio Representativa del Mercado - Pesos por dólar

$3.100,00
$2.900,00
$2.700,00
$2.500,00
$2.300,00
$2.100,00
$1.900,00
$1.700,00
$1.500,00
201301
201302
201303
201304
201305
201306
201307
201308
201309
201310
201311
201312
201401
201402
201403
201404
201405
201406
201407
201408
201409
201410
201411
201412
201501
201502
201503
201504
201505
201506
201507
Promedio Fin de mes
Fuente: Banco de la República, cálculos CGR, DEM.
Otro elemento adicional a tener en cuenta, es la expectativa del incremento de las

tasas de interés de la Reserva Federal de los Estados Unidos que podría profundizar
la devaluación ya que los capitales migrarían al ser más rentables las inversiones rea-
lizadas en ese país. Como veremos más adelante un incremento de la tasa de cambio
superior al proyectado impacta directamente al Presupuesto General de la Nación,
por ejemplo, vía mayores pagos por el servicio de la deuda externa.
d. Precio del petróleo y producción

La estimación del precio del petróleo y la producción de crudo son variables impor-
tantes en las cuentas del proyecto del Presupuesto General de la Nación, debido a
8
sus efectos sobre la renta petrolera y en las transferencias de empresas estatales, los
cuales son rezagados, pues los impuestos pagados por las empresas del sector y los
dividendos girados por Ecopetrol en 2016 dependerán de los resultados financieros
de 2015.
Para la Contraloría General de la República, los supuestos del precio promedio del
petróleo, estimados dentro del proyecto de Ley de Presupuesto 2016 en US$ 60 por
barril de crudo Brent para 2015 y de US$ 64 para la próxima vigencia, son consis-
tentes con los registros actuales que presentan un promedio de US$ 58 por barril y
con las proyecciones de algunas agencias internacionales como la Energy Information
Administration (EIA)3 (Gráfico 3).
Gráfico 3
Precio crudo colombiano
120
110
100
90
USD$ / barril
80
70 MFMP 2014
MFMP 2015
60
50
40
30
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo, 2014 y 2015, cálculos CGR, DEM.
En el tema petrolero no se debe perder de vista las sensibilidades del presupuesto

respecto al precio, el volumen y la tasa de cambio. Según el MFMP 2015 la sensibi-
lidad en los ingresos de 2016 del Gobierno Nacional Central (GNC) es de $530 mil
millones ante un cambio de un dólar por barril en la cotización del WTI y de $167
mil millones por un cambio de 10 mil barriles de petróleo producidos al día, así por
ejemplo una reducción de 10 dólares en el precio por barril representaría un impacto
en los ingresos del GNC de $5,3 billones para 20164.
Por su parte, una caída de la producción por debajo de la meta de un millón de barri-
les diarios también genera un impacto adicional al balance del GNC; si por ejemplo,
se regresa al promedio de producción de 2014 por 981 mil barriles diarios, se estaría
hablando de cerca de $334 mil millones menos que recibiría el Gobierno en 2016.
3. Esta agencia proyecta un precio de USD$ 60,2 para 2015 y USD$ 67 para 2016.
4. MFMP 2015. MHCP. Pag. 98
9
Vale la pena anotar que, respecto al MFMP del 2014, la sensibilidad en los ingresos
del Gobierno Nacional Central por el tema petrolero era de $420 mil millones por
un cambio de 1 dólar por barril en la cotización del WTI, volviéndose más sensible
a esta variable para 2016, y de $321 mil millones por un cambio de 10 mil barriles de
petróleo producidos al día, siendo menos sensible a la producción.
Dado este panorama, para la CGR, basados en los análisis de la Contraloría Delegada
de Minas y Energía, es importante tener en cuenta varios factores relacionados con
los precios del petróleo y la producción esperada de crudo. En primer lugar, la políti-
ca energética de Estados Unidos con su intensificación en la búsqueda de yacimien-
tos no convencionales y el empleo de técnicas de recobro mejorado (que también
han aportado en el aumento de la producción en Colombia) contempla la posibilidad
de dejar de ser deficitarios en hidrocarburos en el mediano plazo.
Las implicaciones de tal escenario son importantes para Colombia, dado que es el
déficit de crudo en Estados Unidos uno de los principales factores incidentes en el
precio en la región y se podría estar retornando a los escenarios de bajos precios de
WTI. Lo anterior ha implicado que el precio WTI haya caído más que en 2009 y
su siguiente soporte está alrededor de los 55 dólares por barril, donde parece estar
oscilando actualmente.
Por el lado de la producción esperada de crudo para 2015 y 2016, que se sitúa alrede-
dor de un millón de barriles diarios, se deben tener en cuenta varios factores, siendo
el principal, la escasa incorporación de reservas de los últimos años. De hecho, el
mayor aporte últimamente en reservas se ha logrado más en reevaluaciones de ya-
cimientos existentes que en descubrimientos nuevos. Las reservas son un término
económico y son aquellos volúmenes de hidrocarburos que son recuperables con las
tecnologías y precios del momento; por lo tanto, una disminución de las cotizaciones
de crudo podría afectar algunas reservas ya que el precio de venta puede no alcanzar
a cubrir el costo de la extracción y transporte.
En las proyecciones de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) escenario de

reservas 2P5, es claro que se avecina un período de declinación que se acentuaría
hacia el 2017 (Gráfica 4). A lo anterior debe añadirse el incremento en los atentados
a la infraestructura petrolera, que podría afectarla meta del millón de barriles por día.
En síntesis, después de analizar los supuestos macro para la elaboración del Proyecto
de Presupuesto General de la Nación de 2016, la CGR considera que las proyeccio-
nes de la tasa de crecimiento de la economía y la inflación deben ser acordes con las
estimaciones realizadas por el Banco de la República y los registros del DANE que
recogen los efectos recientes de los choques externos en el país.
Es importante ser prudentes en estas estimaciones con el fin de evitar sobresaltos

en la ejecución de los recursos en 2016 y la necesidad de realizar aplazamientos o
5. 2P se refiere al escenario donde se consideran las reservas comprobadas (que ya se conocen y se
sabe cuánto se puede recuperar) y las reservas probables (se sabe por datos que pueden ser recupera-
das pero no se tiene certeza sobre cuánto podrá recuperarse).
10
recortes presupuestales tal como sucedió en la presente vigencia que afectarían el

crecimiento económico vía reducción del gasto público, lo cual iría en contrasentido
del PIPE 2.
Gráfico 4
Histórico de pronósticos de producción de petróleo para Colombia (kbpd)
Fuente: Informe de Gestión ANH 2014.
II. Proyección de los ingresos en el proyecto de Presupuesto 2016

Los ingresos totales en el proyecto de Presupuesto para 2016 ascienden a $215,9
billones, presentando una disminución de -0,2 % respecto a la apropiación definitiva
para la vigencia 2015 ($216,3 billones) (Cuadro 3).
Del total de ingresos para 2016, el 93% corresponde a ingresos de la Nación y el

7% restante a recursos propios de los Establecimientos Públicos Nacionales. Para el
caso de los ingresos de la Nación, también denominado Gobierno Central Nacional,
se estiman para 2016 en $201,5 billones, de los cuales 59% corresponde a ingresos
corrientes (en su mayoría tributarios), 31,2% a recursos de capital y el 9,8% restante
entre fondos especiales y rentas parafiscales.
Del análisis de los ingresos del proyecto de Presupuesto 2016 se presentan varias
observaciones: en primer lugar, se incluyó dentro del recaudo previsto en el impuesto
a la renta, un ingreso esperado de $4 billones por concepto de gestión efectiva de
fiscalización tributaria contra la evasión de la DIAN, así como por la aplicación de
la Ley Anticontrabando recientemente aprobada. Este componente por gestión ad-
ministrativa, que corrige las omisiones e inexactitudes en las declaraciones de renta,
compensará en parte, según el Mensaje Presidencial al proyecto, la caída del recaudo
de renta asociado a la actividad petrolera, calculada en $4,6 billones.
11
Cuadro 3. Presupuesto General de la Nación (PGN)
2015 2016 Variación

Nombre del recurso
Apropiación definitiva Proyecto % Absoluta
Ingresos Presupuesto Nacional 203,3 201,5 (0,9) (1,9)
Ingresos Corrientes de la Nación 115,6 118,7 2,7 3,1
Recursos de capital de la Nación 65,8 62,9 (4,5) (3,0)
Rentas parafiscales 1,4 1,6 14,0 0,2
Fondos especiales 20,5 18,3 (10,7) (2,2)
Ingresos Establecimientos Públicos 13,0 14,5 11,2 1,5
Total 216,3 215,9 (0,2) (0,4)
Efecto equilibrio aplazamiento neto 5,8 (5,8)
Total con efecto aplazamiento 210,6 215,9 2,5 5,3
Fuente: Minhacienda; cálculos DEM CGR.
La CGR revisó los resultados por cuenta de la gestión de fiscalización tributaria y

halló que, según la DIAN en sus rendiciones de cuentas6, el recaudo asociado a dicha
gestión fue de $1,8 billones durante el periodo 2011-2012; de $3,7 billones entre 2012
y 2013 y de $4,6 billones para el periodo 2013 y 2014, cumpliendo o superandola
meta fijada. Para el último año no existe información disponible al respecto, aunque
en la presentación del proyecto no se mencione este rubro dentro de la proyección
del recaudo en renta, lo que llama la atención, pues hace parecer la gestión de fisca-
lización tributaria como un mecanismo compensatorio en época de reducción del
recaudo y no como uno propio del sistema impositivo.
Se considera que el mecanismo de fiscalización tuvo un pico de rendimiento entre

2013 y 2014, por lo cual no es muy claro cómo se logrará el recaudo de los $4 billo-
nes máxime cuando el escenario económico es menos favorable al de años anteriores.
Adicionalmente, el presupuesto de gasto de funcionamiento de la DIAN para 2016
se redujo en 9,29 % con respecto al 2015 y el presupuesto de inversión en 53,7 %7;
con una asignación presupuestal al plan antievasión que pasó de $0,15 billones a
$0,14 billones, entre los mismos años. Estas reducciones pueden afectar la gestión
de la entidad en aspectos tales como el fortalecimiento frente a la política anticontra-
bando, cumplimiento de objetivos y recomendaciones de la OCDE e instalaciones de
escáneres para el control de ingresos de mercancías.
En segundo lugar, se advierte la proyección dentro de los ingresos de capital de

los denominados “otros recursos de capital”, que pasan según el proyecto de $4,7
billones en 2015 a $11,8 billones en 2016, sobre la base que “contiene las estimacio-
nes del financiamiento restante requerido para una total ejecución del presupuesto
aprobado”. Se incorporan allí, entre otras, una provisión contingente de pérdidas
de apropiación por $3 billones, la disponibilidad inicial que la Dirección General de
Crédito Público y Tesoro Nacional estima en $3,3 billones al cierre de la vigencia de
2015 y la deuda flotante por variación de cuentas por pagar por $2,8 billones entre
estos dos años.
6. www.dian.gov.co, Informes de rendición de cuentas de agosto de 2012, 2013 y 2014.
7. Proyecto de ley de presupuesto 2016, pg 21.
12
En relación con la provisión contingente de pérdidas de apropiación, la CGR, como

en ocasiones anteriores, reitera las dudas sobre la presupuestación de este rubro den-
tro del capítulo de ingresos, pues en las actuales condiciones económicas y con el
déficit fiscal, este rubro no serían recursos reales sino un espacio fiscal que no puede
considerarse como ingreso; en otras palabras, las pérdidas de apropiación no consti-
tuyen un recaudo efectivo que ingrese a las arcas de la Tesorería de la Nación sino un
espacio que podían gastar las entidades pero que al no hacerlo se libera, pero sin ge-
nerar recursos porque no es ingreso sino una autorización de gasto que no se ejecutó.
A la luz del artículo 31 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, queda comprometida
la legalidad del rubro pérdidas de apropiación en el capítulo de ingresos8.
La CGR también considera que tanto la disponibilidad inicial de Tesorería como la

deuda flotante por variación de cuentas por pagar son conceptos de financiamiento
y no deben registrarse dentro de los ingresos de capital.
En tercer lugar, simulando las actuales condiciones macroeconómicas y los últimos

ajustes en las metas de crecimiento e inflación del Banco de la República (crecimien-
to económico de 2,8% e inflación de 4,5% para 2015), y a partir de la elasticidad
promedio observada del recaudo de los diferentes impuestos9 (periodo 2000-2014),
la Contraloríaestima que los ingresos del GCN en 2015, sin recursos de deuda, se
situarían en $127,4 billones, menores en $3,9 billones a la proyección del MFMP2015
($131,3 billones), por cuenta del menor recaudo estimado en renta, CREE, aduanas
e IVA interno (Cuadro 4).
8. Contraloría General de la República, Comentarios acerca del monto del Proyecto de Presupuesto
General de la Nación 2007, página 10. El artículo 31 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) re-
laciona taxativamente los conceptos que conforman los recursos de capital, es decir, circunscribe los
recursos de capital a los conceptos relacionados en dicha norma, y no delega al legislador ordinario
la facultad de ampliar ese catálogo. El parágrafo de esa norma señala que los recursos ocasionales de-
berán incluirse dentro de los grupos y subgrupos de que trata este artículo, confirmando que no hay
otros recursos de capital adicionales a los relacionados en la norma transcrita. Así las cosas, El EOP
no consagra como recursos de capital la categoría “otros recurso de capital” por lo que las pérdidas
de apropiación, las disponibilidades iniciales de caja y la deuda flotante no deben ser considerados
como recursos de capital.
9. Se calculó a partir de los datos de las variaciones anuales para el periodo 2000-2014 en los recau-
dos de los principales tributos del GNC, directos e indirectos, frente a las variaciones anuales de las
variables macroeconómicas vinculadas con cada uno estos tributos. Al relacionar la variación en
el recaudo de cada impuesto con respecto a la variación de su variable macroeconómica vincula-
da (crecimiento económico, tasa de cambio, consumo de los hogares, importaciones en dólares) se
obtiene una medida de elasticidad en cada caso, que luego se promedia para todo el periodo de refe-
rencia y se obtiene una elasticidad del periodo para cada recaudo impositivo. De esta forma se puede
proyectar el dato de la variación del recaudo para un año en particular, al multiplicar la elasticidad
por la variación de la variable macroeconómica vinculada. Calculado así, el porcentaje de variación
del recaudo de un impuesto determinado, éste se aplica al último dato observado de recaudo y se
halla la cuantía del recaudo proyectado para ese impuesto.
13
Cuadro 4. Ingresos Proyectados del Gobierno Nacional Central en 2015

Billones de Pesos Corrientes
Proyección CGR Proyección Diferencia
Concepto 2015 ($Billones) MFMP 2015 MFMP y
(1) ($Billones) (2) CGR (2-1)
1. Ingresos totales 127,4 131,3 3,9
1.1. Ingresos corrientes de la Nación 113,7 117,3 3,6
1.1.1. Ingresos tributarios 113,2 116,8 3,6
1.1.1.1. Impuestos directos 54,1 55,4 1,3
1.1.1.1.1. Renta y complementarios 36,9 37,7 0,8
1.1.1.1.1.1. Cuotas Impuesto Renta 7,1 9,6 2,5
1.1.1.1.1.2. Retención Impuesto Renta 29,8 28,1 -1,7
1.1.1.1.2. Impuesto al Patrimonio (vigente hasta 2014) 0,0 0,0 0,0
1.1.1.1.3 Impuesto seguridad democrática 0,0 0,0 0,0
1.1.1.1.4 Impuesto sobre la Renta para la Equidad - CREE 12,4 12,9 0,5
(con sobretasa desde 2015)*
1.1.1.1.5 Impuesto a la Riqueza (Reemplaza a patrimonio) 4,9 4,9 0,0
1.1.1.2. Impuestos indirectos 59,1 61,5 2,4
1.1.1.2.1. Aduanas y recargos 3,9 4,6 0,7
1.1.1.2.2. Impuesto al valor agregado (IVA) 42,8 44,6 1,7
1.1.1.2.2.1. IVA Interno Declaraciones 23,5 26,2 2,6
1.1.1.2.2.2. IVA Externo 15,0 14,4 -0,6
1.1.1.2.2.3. Retención IVA Interno 4,3 4,0 -0,3
1.1.1.2.3. Gasolina y A.C.P.M. (sobretasa) 0,0 0,0 0,0
1.1.1.2.4. Timbre nacional 0,0 0,0 0,0
1.1.1.2.5. Timbre nacional sobre salidas al exterior 0,0 0,0 0,0
1.1.1.2.6. Transacciones financieras 7,1 7,1 0,0
1.1.1.2.7. Impuesto Nacional al consumo 1,9 1,9 0,0
1.1.1.2.8. Impuesto Nacional a Gasolina y ACPM 3,2 3,2 0,0
1.1.1.2.9. Resto Indirectos (Oro y platino, turismo, otros) 0,3 0,3 0,0
1.1.2. Ingresos no tributarios 0,5 0,5 0,0
1.2. Otros Ingresos 2,2 2,2 0,0
1.2.1. Fondos Especiales 2,2 2,2 0,0
1.3. Ingresos de Capital 11,4 11,8 0,3
Fuente: DIAN-SIIF, Cálculos CDEFP-CGR
*Del monto total de $12,854: $3,88 billones corresponden a la sobretasa CREE y $8,97 billones al CREE
Con esta proyección de ingresos para 2015 ($127,4 billones) y asumiendo el mis-
mo nivel de gasto sin amortizaciones de deuda proyectado en el MFMP por $155,2
billones, la CGR estima un déficit del GNC para dicha vigencia de 3,4% del PIB,
superior en 0,4 puntos porcentuales al fijado en el Marco Fiscal. Con esta base, los
ingresos del GNC sin deuda, previsibles de lograr en 2016 serían de $121,0 billones,
menor a los $134,2 billones proyectados en el proyecto de Presupuesto10. Esta cifra
resulta de aplicar al monto ya citado de ingresos que la CGR prevé al finalizar 201511
($127,4 billones), la misma tasa de crecimiento fijada por el Gobierno Nacional en el
10. Esta proyección de ingresos resulta de aplicar a los ingresos estimados por $131,3 billones para
2015 un crecimiento de 2,2%. Este crecimiento por debajo de la meta de inflación y del crecimiento de
la economía, denota el ajuste dadas las nuevas condiciones del escenario macroeconómico.
11. Este resultado incluye el último ajuste en las tasas esperadas de crecimiento e inflación hechas
por el Banco de la República.
14
proyecto de presupuesto de 2,2% para los ingresos totales y no contabilizar la pro-

visión contingente de pérdidas de apropiación, la disponibilidad inicial de tesorería y
la deuda flotante por variación de cuentas por pagar, por las razones antes expuestas.
Con esta proyección de los ingresos de 2016, para la CGR el resultado fiscal proyec-
tado para el GNC en 2016 será de un déficit por $35,1 billones (4,1% del PIB), mayor
en 0,5 puntos porcentuales al señalado en el MFMP 2015 (3,6% del PIB).
Se intuye que la misma apropiación de ingresos no se ha ajustado con la menor diná-

mica económica, que soportó la decisión del Gobierno de decretar un aplazamiento
en el gasto de 2015 cercano a $6 billones. Para la Contraloría es importante que la
proyección de los ingresos de 2016 se estime tomando como base la mayor aproxi-
mación posible del recaudo de la presente vigencia con el fin de evitar recortes o
aplazamientos de gasto en la ejecución del presupuesto.
III. Deuda del GNC

El proyecto de Presupuesto 2016, en congruencia con el Marco Fiscal de Mediano
Plazo 2015, estima que la deuda neta del Gobierno Nacional para el 2015 será del
35,4% del PIB y del 37,1% del PIB para el 201612. El aumento de la deuda neta es el
resultado de un incremento del déficit primario (ingresos menos gastos sin intere-
ses), asociado a un menor crecimiento económico, a lo que suman mayores pagos de
intereses de la deuda y un impacto de la devaluación en el saldo de la deuda externa.
Ahora bien, si el crecimiento económico se reduce al 3,0% en 2015 (en contraste con
el 3,6% estimado por el Gobierno), la deuda neta a PIB se elevaría al 36,6% del PIB
en 2015 y al 37,8% del PIB en 2016. No obstante, esta proyección de la deuda neta
del Gobierno Nacional puede ser más alta si la tasa de cambio en 2015 es mayor a la
presupuestada por el proyecto de Presupuesto ($2.480) o si se eleva la tasa de interés
de la deuda. Como se anotó anteriormente, el nivel de la tasa de cambio en lo corrido
del año ya alcanza al cierre de julio un promedio de $2.731 por dólar (la de cierre
alcanzó los $2.866). Si la tasa de cambio mantuviera este nivel, el saldo de la deuda
neta se elevaría en 2015 aproximadamente en dos puntos del PIB (que equivalen a
$1,6 billones) con respecto a lo estimado por el MFMP 2015.
IV. Proyección de los gastos en el proyecto de Presupuesto 2016

Los gastos totales en el proyecto de Ley del Presupuesto para la vigencia 2016 se
estiman en $215,9 billones, destinándose 51% a funcionamiento, 23% a servicio de
la deuda y 19% a inversión.
12. La deuda neta es el resultado de descontar de la deuda bruta los activos financieros que tiene el
Gobierno nacional en el sistema financiero nacional e internacional.
15
En el proyecto de Presupuesto todos los rubros crecen para 2016 con excepción de
la inversión que disminuye en 17,9%, reflejando así la rigidez del presupuesto en los
rubros funcionamiento y transferencias. En este sentido, se destacan los crecimien-
tos de las Transferencias con una tasa de 7,2% y de la Operación Comercial con una
variación de 13,3% (Cuadro 5).
Cuadro 5. Composición Presupuesto General de la Nación

Billones de pesos
2016 Variación Variación
Concepto 2015 2015*
Proyecto (%)** Absoluta
Gastos de personal y generales 32,9 32,3 33,6 4,3 1,4
Transferencias de Ley 84,9 83,9 91,0 8,5 7,2
Operación comercial 1,8 1,8 2,0 11,2 0,2
Deuda 47,3 47,1 48,6 3,1 1,5
Inversión 49,4 45,5 40,6 -10,7 -4,9
Total PGN 216,3 210,6 215,9 2,5 5,3
Total sin Deuda 169,0 163,4 167,3 2,4 3,8
* 2015 Apropiación vigente menos aplazamiento.

** Sobre presupuesto vigente a junio de 2015.
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público.
A. La inversión en el proyecto de Presupuesto 2016

Los recursos destinados para inversión por $40,6 billones en 2016 presentan una reduc-
ción de 17,8% respecto al presupuesto vigente de 2015. No obstante, de materializarse
el aplazamiento, el monto de inversión propuesto decrecería en 10,7% (Cuadro 6).
Los mayores recursos de inversión se distribuyen a los sectores de Inclusión Social y

Reconciliación (incluye Familias en Acción y programas atención a víctimas y pobla-
ción vulnerable), Transporte, Hacienda (contiene los recursos para Sistemas Estra-
tégicos de Transporte Público e implantación plan antievasión, entre otros), Trabajo
(incluye capacitación a través del Sena), Salud y Protección Social (incluye apoyo y
sostenibilidad al régimen subsidiado), y Minas y Energía (incluye recursos para el
Fondo Especial de Energía Social y subsidios a tarifas), entre los cuales acumulan el
71% de este rubro (Cuadro 6).
Este proyecto de presupuesto de inversión, refleja una reducción de los recursos

para la mayoría de sectores, dentro de los cuales se pueden destacar los de agricultura
(-48,5%), ambiente y desarrollo sostenible (-40,1%) y transporte (-26,2%). Dentro de
los sectores que aumentan la inversión sobresalen empleo público (29,9%) y justicia
(20,3%) (Cuadro 6).
Teniendo en cuenta que la clasificación de inversión del presupuesto y la establecida

en el Plan Nacional de Desarrollo, no son del todo comparables, la Contraloría reali-
zará análisis más profundos que permitan hacer seguimiento detallado de la inversión
del PND frente al Presupuesto General de la Nación.
16
Cuadro 6. Presupuesto de inversión

Billones de pesos
2015 2016 Variación 2016
Sin Con
Sector Presupuesto Definitivo Proyecto
Aplazamiento Aplazamiento
Sin Aplazamiento Con Aplazamiento Presupuesto % %
Inclusión social y reconciliación 9,927 9,304 8,860 10,7 4,8
Transporte 7,078 6,488 5,224 26,2 19,5
Hacienda 3,995 3,549 3,124 21,8 12,0
Trabajo 4,711 4,362 4,567 3,1 4,7
Salud y protección social 4,251 3,955 4,653 9,5 17,7
Minas y energía 3,060 2,723 2,248 26,5 17,4
Educación 2,505 2,457 1,968 21,4 19,9
Agricultura 3,701 3,292 1,906 48,5 42,1
Vivienda, ciudad y territorio 2,420 2,205 1,668 31,1 24,3
Comunicaciones 1,357 1,227 1,235 9,0 0,6
Defensa y seguridad 1,593 1,474 1,077 32,4 26,9
Justicia 0,756 0,756 0,910 20,3 20,3
Planeación 0,621 0,542 0,574 7,5 5,9
Comercio, industria y turismo 0,320 0,294 0,252 21,3 14,3
Ambiente y desarrollo sostenible 0,421 0,380 0,252 40,1 33,6
Ciencia y tecnología 0,355 0,315 0,248 30,2 21,3
Rama judicial 0,342 0,303 0,223 34,8 26,4
Estadística 0,283 0,257 0,214 24,4 16,8
Empleo público 0,165 0,165 0,214 29,9 29,9
Deporte y recreación 0,460 0,408 0,192 58,3 52,9
Organismos de control 0,176 0,161 0,187 6,0 15,8
Fiscalia 0,166 0,159 0,167 0,7 5,2
Cultura 0,237 0,215 0,162 31,8 24,8
Interior 0,145 0,134 0,145 0,0 8,2
Presidencia de la republica 0,112 0,101 0,114 2,1 13,2
Registraduría 0,087 0,083 0,083 4,3 0,3
Relaciones exteriores 0,075 0,071 0,078 3,4 9,2
Congreso de la republica 0,060 0,056 0,045 25,0 19,6
Inteligencia 0,017 0,015 0,013 22,9 12,6
Total Inversión 49,396 45,451 40,603 17,8 10,7
Fuente: Minhacienda, cálculos CGR, DEM.
B. Presupuesto por sectores

La Contraloría cuenta con siete Contralorías Delegadas Sectoriales que analizaron
el proyecto de presupuesto de 2016, los principales resultados de la revisión se pre-
sentan en este apartado. De manera general se tiene que el monto propuesto para
el presupuesto de 2016, entre inversión y funcionamiento por $167, 3 billones se
distribuye en 26 sectores, de manera similar al de 2015, concentrando el 83% en edu-
cación, defensa y policía, trabajo, salud y protección social, hacienda, inclusión social
y recreación y transporte (Cuadro 7).
17
Cuadro 7. Presupuesto de funcionamiento e inversión por sectores

Billones de pesos
Estruc- Estruc-
2015 2016 Estructura
tura tura
Apro- Varia-
Apropia-
Sector piación Proyecto % % % ción
ción
menos anual
Defini- Aplaza- Presu-
2015 2015 2016 C/A C/B
tiva miento puesto
A B C (A) (B) ¨© % %
1 Educación 29.079 29.031 31.070 17,2 17,8 18,6 6,8 7,0
2 Defensa y seguridad 27.253 26.885 30.002 16,1 16,5 17,9 10,1 11,6
3 Trabajo 26.600 26.019 25.142 15,7 15,9 15,0 -5,5 -3,4
4 Hacienda 21.542 19.820 14.973 12,7 12,1 9,0 -30,5 -24,5
5 Salud y protección social 12.816 12.494 20.869 7,6 7,7 12,5 62,8 67,0
6 Inclusión social y reconci- 11.182 10.560 10.174 6,6 6,5 6,1 -9,0 -3,7
liación
7 Justicia (+inteligencia, fiscalia 9.071 9.002 10.009 5,4 5,5 6,0 10,3 11,2
y rama j.)
8 Transporte 8.101 7.254 5.938 4,8 4,4 3,5 -26,7 -18,1
9 Vivienda, ciudad y territorio 4.031 3.816 3.407 2,4 2,3 2,0 -15,5 -10,7
10 Minas y energía 3.879 3.542 2.851 2,3 2,2 1,7 -26,5 -19,5
11 Agricultura 4.256 3.847 2.411 2,5 2,4 1,4 -43,4 -37,3
12 Comunicaciones 1.904 1.774 1.762 1,1 1,1 1,1 -7,5 -0,7
13 Organismos de control 1.534 1.515 1.656 0,9 0,9 1,0 7,9 9,3
14 Interior 1.005 990 1.040 0,6 0,6 0,6 3,5 5,1
15 Relaciones exteriores 680 676 851 0,4 0,4 0,5 25,2 25,9
16 Comercio, industria y turismo 874 848 772 0,5 0,5 0,5 -11,6 -9,0
17 Planeación 625 547 752 0,4 0,3 0,4 20,3 37,5
18 Ambiente y desarrollo 714 673 548 0,4 0,4 0,3 -23,3 -18,6
sostenible
19 Presidencia de la republica 638 626 530 0,4 0,4 0,3 -16,9 -15,3
20 Congreso de la republica 467 460 503 0,3 0,3 0,3 7,7 9,3
21 Registraduría 947 943 466 0,6 0,6 0,3 -50,8 -50,6
22 Cultura 463 440 374 0,3 0,3 0,2 -19,3 -15,0
23 Estadística 417 392 346 0,2 0,2 0,2 -17,1 -11,7
24 Empleo público 267 267 320 0,2 0,2 0,2 19,6 19,7
25 Ciencia y tecnología 377 337 269 0,2 0,2 0,2 -28,6 -20,1
26 Deporte y recreación 488 436 259 0,3 0,3 0,2 -46,8 -40,5
Total 169.211 163.194 167.294 100 100 100 -1,1 2,5
Deuda pública 47.048 47.137 48.621 3,3 3,1
Total general 216.259 210.331 215.914 -0,2 2,7
De aprobarse la distribución sectorial propuesta en el proyecto, de los 26 sectores,

15 reducirían el presupuesto respecto al de 2015. Dentro de estas reducciones se
destacan las de los sectores de agricultura (37%), Registraduría (51%) y deporte y
recreación (40,5%). Para el caso de la Registraduría es comprensible por los recursos
destinados para el proceso electoral de 2015 y que ya no aplican para 2016; mientras
que para otros sectores, como el de agricultura, no es claro cómo se quiere avanzar
en su fortalecimiento con la asignación de menores recursos.
18
Esta distribución sectorial del presupuesto 2016 comparada con el Marco de Gasto
de Mediano Plazo, muestra diferencias en las distribuciones del gasto, e indica un gas-
to superior en $0,104 billones, a pesar que éste se establece como un techo indicativo
de gasto (Cuadro 8).
Cuadro 8. Presupuesto de funcionamiento e inversión por sectores

Billones de pesos
Proyecto MGMP Diferencia
Sector
Presupuesto 2016-2019 Absoluta
1 Educación 31,07 31,07 0,00
2 Defensa y seguridad 30,00 30,54 0,53
3 Trabajo 25,14 25,14 0,00
4 Hacienda 14,97 20,59 5,62
5 Salud y protección social 20,87 13,86 -7,01
6 Inclusión social y reconciliación 10,17 10,16 -0,01
7 Justicia (+inteligencia, fiscalia y rama j.) 10,01 10,02 0,01
8 Transporte 5,94 5,94 0,00
9 Vivienda, ciudad y territorio 3,41 3,49 0,08
10 Minas y energía 2,85 2,85 0,00
11 Agricultura 2,41 2,41 0,00
12 Comunicaciones 1,76 1,75 -0,01
13 Organismos de control 1,66 1,74 0,08
14 Interior 1,04 1,03 -0,01
15 Relaciones exteriores 0,85 0,91 0,06
16 Comercio, industria y turismo 0,77 0,77 0,00
17 Planeación 0,75 0,76 0,01
18 Ambiente y desarrollo sostenible 0,55 0,55 0,00
19 Presidencia de la republica 0,53 0,75 0,22
20 Congreso de la republica 0,50 0,43 -0,07
21 Registraduría 0,47 0,86 0,40
22 Cultura 0,37 0,37 0,00
23 Estadística 0,35 0,35 0,00
24 Empleo público 0,32 0,32 0,00
25 Ciencia y tecnología 0,27 0,27 0,00
26 Deporte y recreación 0,26 0,26 0,00
Total 167,29 167,19 -0,104
B1. Sector agropecuario
El proyecto de presupuesto del año 2016 presenta una disminución de 43,3% para
el sector agropecuario13 respecto de los recursos asignados en 2015 (funcionamiento
13. Incluye las siguientes entidades: Minagricultura - Gestión general, Unidad de Planificación de
Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios( UPRA), Instituto Colombiano Agropecua-
rio (ICA), Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca
(Aunap) y Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.
19
cae 5,2% e inversión 48,7%), afectando las líneas estratégicas del actual Plan Nacional
de Desarrollo en este tema.
Cuadro 9. Sector agropecuario

Billones de pesos
Ppto 2015 Proyecto de Ppto. Variación
2016
Funcionamiento 0,53 0,51 -5,2%
Inversión 3,72 1,91 -48,7%
Total 4,25 2,41 -43,3%
Fuente: Presupuesto 2015 y proyecto 2016
Las inversiones del agro más afectadas son: programas de vivienda de interés social
rural (-86%), incentivo a la capitalización rural y subsidio al crédito (-58%) y comer-
cialización de productos agropecuarios (-84%). Estos recortes impactarían negativa-
mente el desempeño del sector ya que el menor crédito contraerá la inversión y el
producto agropecuario; por otra parte, la menor edificación de vivienda rural privará
a la economía de su impacto multiplicador sobre la demanda agregada.
Más específicamente, se afectaría negativamente el cumplimiento de dos metas im-

portantes del PND: disminuir el déficit habitacional rural al 56% en el 2018 e incre-
mentar la cobertura de las operaciones de crédito (Finagro) para la población rural
al 39%.
Por otra parte, preocupa a la CGR que los recortes de presupuesto impidan o retra-
sen el fortalecimiento y reforma institucional del sector agropecuario recomendada
por la Misión Rural e incorporado en el PND con el otorgamiento de facultades al
Ejecutivo para la creación de la Autoridad Nacional de Tierras y del Fondo de Desa-
rrollo Rural, entre otras entidades. Adicionalmente, bajo las condiciones actuales el
sector agropecuario cobra mayor importancia para potencializarse como exportador
acorde a la tasa de cambio de 2015.
B2. Sector defensa, justicia y seguridad
1. Subsector justicia y el derecho 14
Respecto al presupuesto de inversión de 2016, la mayoría de los recursos (98,9 %) se

dirigirían a la Superintendencia de Notariado y Registro ($ 0,58 billones), a la USPEC
($ 0,28 billones) y al Ministerio de Justicia y del Derecho ($ 0,027 billones). En el caso
del USPEC, los proyectos de inversión más relevantes corresponderían a la construc-
ción y adecuación de infraestructura para la generación de cupos carcelarios ($0,21
billones) y al mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura física ($0,072 bi-
llones), constituyendo así prioridades del subsector, que hasta la fecha ha mostrado
14. Incluye las siguientes entidades: Ministerio de Justicia y del Derecho - Gestión general, Superin-
tendencia de Notariado y Registro, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), Unidad
Administrativa Especial Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, Unidad de Servicios Peni-
tenciarios y Carcelarios (USPEC), Rama Judicial.
20
problemas para la atención de los reclusos, como se ve en la tasa de hacinamiento de

los últimos tres años que ha aumentado en cerca de 20 puntos porcentuales, al pasar
de 31% en diciembre de 2010 a 51,6 % en febrero de 2015.
Cuadro 10. Subsector justicia y el derecho
Billones de pesos
2016
Funcionamiento 1,88 2,00 6,8%
Inversión 0,76 0,91 20,1%
Total 2,63 2,91 10,6%
En comparación con el presupuesto apropiado en 2015, se observa que los recursos

de inversión del Ministerio de Justicia y del Derecho se incrementarían en 113,4%
($0,014 billones), mientras que los de USPEC crecerían solo 4,2% ($0,011 billones).
En el Ministerio, estos recursos se enfocarán en los proyectos de Administración,
control y organización institucional, entre los que sobresalen: Ampliación y fortaleci-
miento de los servicios de justicia a nivel nacional ($7.770 millones) y Adecuación e
implementación del modelo de arquitectura empresarial ($7.330 millones).
2. Subsector organismos de control15
El crecimiento del presupuesto del subsector para la vigencia 2016 alcanza el 7,5%
respecto de 2015, al pasar de $1,54 billones a $1,66 billones. Vale resaltar que durante
la vigencia 2015 se observa que los proyectos de inversión no han tenido modifica-
ciones presupuestales entre la apropiación inicial y la definitiva con corte a junio. En
relación con las transferencias de la Defensoría del Pueblo, es importante mencionar
que las efectuadas para Defensoría Pública (Ley 24 de 1992) presentaron un incre-
mento de 23%, al pasar de una apropiación inicial de $0,14 billones a $0,17 billones
de apropiación definitiva con corte junio de 2015.
Cuadro 11. Subsector organismos de control

Billones de pesos
2016
Inversión 0,18 0,19 3,9%
Total 1,54 1,66 7,5%
15. Incluye las siguientes entidades: Procuraduría General de la Nación - Gestión general, Ministerio
Publico - Instituto de Estudios del Ministerio Publico, Defensoría del Pueblo, Contraloría General
de la República - Gestión general, Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República y
Auditoria General de la República - Gestión general
21
En relación con los principales proyectos de inversión para el subsector, se encuentra

que para la vigencia 2015, se destacan los destinados para la adquisición, construc-
ción y mejoramiento de la infraestructura física con $0,11 billones (63 % del total
de la inversión) y con el fortalecimiento de los sistemas de información y tecnología
con $ 0,027 billones (15%). Vale mencionar que los relacionados con infraestructura
física tienen continuidad para 2016 con una participación de 62 % ($ 0,11 billones),
así como los de tecnología con $ 0,031 billones (17%). Las transferencias de capital
aumentan 52% de una vigencia a otra, por efecto del incremento en el rubro présta-
mos directos del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República,
que pasan de $ 0,019 billones a $ 0,29 billones.
3. Subsector fiscalía
En los aspectos presupuestales para el total de gastos de funcionamiento y de inver-

sión se puede evidenciar una variación del 13% entre el 2015 y el 2016, desagregados
así: en gastos de funcionamiento, las transferencias corrientes tuvieron el mayor por-
centaje de variación en las vigencias señaladas llegando a 15%; los gastos de personal
para las mismas vigencias fueron los que mayor variación por 11% y la variación para
el rubro de inversión fue solo de un 1,8% para el 2015 y el 2016.
Cuadro 12. Subsector fiscalía

Billones de pesos
2016
Inversión 0,17 0,17 -1,8%
Total 3,02 3,41 13,0%
Por otra parte, para la vigencia 2015, dentro del Rubro “Servicios Personales indirec-
tos” del presupuesto de la Fiscalía General de la Nación sobresale un aumento del
118,49 %. A su vez, los gastos de personal se incrementan en $ 0,25 billones para el
2016 debido a la reestructuración de la entidad.
En el rubro de adquisición de bienes y servicios se observa un aumento del 12,94%.

en el rubro sentencias y conciliaciones se verifica un significativo incremento del
61,83 %. Respecto al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses no se
evidencia variaciones presupuestales significativas, no obstante, es una entidad clave
en el proceso de investigaciones judiciales.
Para la vigencia 2016, el presupuesto de inversiones proyectado suma $ 0,17 billones

repartidos entre la Fiscalía General de la Nación ($ 0,13 billones), Instituto Nacional
de Medicina Legal ($ 0,035 billones) y la Universidad Conocimiento e Innovación
para la Justicia ($ 0,0049 billones). Las principales inversiones en la Fiscalía son para
la ampliación, mejoramiento y renovación de la infraestructura informática y para el
mantenimiento, dotación y reposición de las áreas de criminalística e investigación a
nivel nacional.
22
Es de resaltar que dentro del proyecto de presupuesto de la Nación para el 2016 está
el rubro Conocimiento e Innovación para la Justicia por valor de $0,023 billones, el
cual corresponde a la Universidad Conocimiento e Innovación para la Justicia de la
Fiscalía General de la Nación.
4. Subsector rama judicial
Respecto al presupuesto para los proyectos de inversión de la Rama Judicial en 2016,

se observa que la mayoría de los recursos se destinarían a Adquisición de dotación
($0,078 billones), Construcción de infraestructura ($ 0,038 billones), Investigación
y estudios ($0,034 billones) y Capacitación del recurso humano ($ 0,023 billones).
Dichos programas concentrarían el 78,7% de la inversión de la Rama.
Cuadro 13. Sector rama judicial

Billones de pesos
2016
Inversión 0,34 0,22 -34,9%
Total 3,33 3,58 7,6%
Se observan cambios importantes frente al presupuesto apropiado en 2015, ya que

los recursos dirigidos a Adquisición de dotación y construcción de infraestructura
disminuirían 52,3 %, mientras que el rubro de investigación y estudios y capacitación
del recurso humanopresentaría un incremento considerable (200,4 %), mostrando una
nueva orientación de las políticas de la Rama. No obstante, se evidencia una fuerte re-
ducción en el total de recursos de inversión (-34,9 %), siendo inferiores a los solicitados
en el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial 2015-2018 ($ 0,29 billones).
5. Subsector defensa y policía
El incremento en las transferencias corrientes fue de 21 %, explicado especialmente

por el aumento de 95 % en sentencias y conciliaciones al pasar de $ 0,50 billones a $
0,94 billones. En 2015 se fortaleció el proyecto de inversión relativo a los comandos
de Policía con adiciones de $0,021 billones (66 %), mientras que el proyecto de for-
talecimiento de estaciones de Policía disminuyó $ 0,015 billones (37 %). Para 2016 la
inversión en la Policía disminuye $0,054 billones (22 %). El proyecto más represen-
tativo para 2016 es el referente a Construcción de Infraestructura Propia del Sector
con $ 0,10 billones (52 %).
La inversión se disminuye en 32,3% ($0,51 billones), explicado principalmente por la

reducción en los proyectos de Construcción de infraestructura propia del Sector en $0,13
billones y en Adquisición, producción y mantenimiento de la dotación propia del Sector
en $0,30 billones, quedando la inquietud, referente a un posible escenario de postconflicto,
sobre el fortalecimiento de la presencia y capacidades de la Fuerza Pública.
23
Cuadro 14. Subsector defensa y policía

Billones de pesos
2016
Inversión 1,59 1,08 -32,3%
Total 27,25 30,00 10,1%
B3. Sector gestión pública 16
Las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”
tienen como meta la realización de censos (poblacional, agropecuario, minero, entre
otros) como una herramienta para actualizar los marcos estadísticos del país.
En el proyecto de Presupuesto 2016, la asignación al DANE, ente rector de las cuen-

tas nacionales, presenta una disminución en funcionamiento del 10 % y en inversión
del 28 %.
Cuadro 15. Subsector Presupuesto 2015 – DANE-

Billones de pesos
2016
Inversión 0,17 0,12 -27,6%
Total 0,25 0,19 -21,9%
La reducción en inversión afecta, entre otros, los recursos destinados para el Levanta-
miento y Actualización de Información para Procesamiento, menor en un 27 % res-
pecto de 2015. Dentro de esta cuenta, el rubro destinado al levantamiento del XVIII
Censo de Población y VII de Vivienda presenta una reducción de 82 %, equivalente
a más de $ 0,066 billones, y el del Censo Nacional Agropecuario una disminución
aproximada de $ 6.000 millones equivalente al 86 %.
Estas reducciones posiblemente afectarán la producción, actualización y oportuni-

dad de los marcos estadísticos nacionales, los cuales son base para que el Gobierno
ejecute el gasto social y se construyan políticas públicas focalizadas, eficientes y efi-
caces, además de sus impactos políticos y económicos.
Igualmente, dificultan el cumplimiento de las metas planteadas en el Plan Nacional

de Desarrollo 2014-2018 frente a los censos, las cuales tienen como sustento linea-
mientos internacionales, que expresan que “(…) el Censo de Población y Vivienda
16. Se analizó solamente el presupuesto del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas

(DANE).
24
del año 2005 es la única herramienta con la que se cuenta para analizar la realidad
demográfica y socioeconómica, y para formular, diseñar y hacer seguimiento a las po-
líticas públicas en la mayoría de los territoriales. Las recomendaciones internacionales
(ONU, 2010) establecen que los censos de población deben realizarse cada 10 años,
por lo que a partir de 2015 se hace imprescindible su preparación y ejecución (…)”17
B4. Sector infraestructura
1. Subsector comercio, industria y turismo18
De acuerdo con el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación 2016, el sec-
tor tendrá $0,77 billones, 11,6% menos que en 2015. Los gastos de funcionamiento
se reducen en el 6%, mientras que las inversiones disminuyen en 21,3%.
Cuadro 16. Subsector comercio, industria y turismo

Billones de pesos
2016
Inversión 0,32 0,25 -21,3%
Total 0,87 0,77 -11,6%
Para el sector industrial y productivo del país, de acuerdo con la proyección de in-
versión encaminada a mejorar el entorno de los negocios, incrementar los sectores
basados en la innovación y el apoyo al emprendimiento y al subsector artesanal, se
recomienda analizar de manera constante y articulada (entre políticas, instituciones y
actores), las responsabilidades, metas, indicadores y objetivos de cada una de las enti-
dades que hacen parte de este sistema con el fin de alcanzar los objetivos propuestos,
ya que cuenta con cerca de un 57% del total de la inversión del sector.
Para el nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2015 – 2018, se hace énfasis en incentivar
el turismo en el país como agente de desarrollo de las regiones y más si se tiene en
cuenta que uno de los grandes cambios de esta nueva formulación del PND, radica
en que se formuló de lo regional a lo nacional, siendo las regiones factores determi-
nante en su ejecución. De acuerdo con las cifras del proyecto de ley de Presupuesto
General de la Nación 2016, de los cerca de $252 miles de millones que tiene el sector,
un 26 % se destina al subsector turismo, por lo que se toma como prioridad para la
CGR realizar control permanente sobre la ejecución tanto financiera como de gestión.
17. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Pág. 417.
18. Incluye las siguientes entidades: Mincomercio Industria Turismo - Gestión general, Mincomer-
cio Industria Turismo - Dirección General de Comercio Exterior, Mincomercio Industria Turismo
- Artesanías de Colombia S.A., Superintendencia de Sociedades, Superintendencia de Industria y
Comercio, Unidad Administrativa Especial Junta Central Contadores y Instituto Nacional de Me-
trología (INM).
25
Es importante mencionar que para el subsector de Comercio Exterior, en la vigencia

2016 se establece un rubro de $3.864 millones de pesos, para el proyecto de “Implan-
tación del programa de apoyo integral para los usuarios de comercio exterior”, el cual
da continuidad a los avances ya alcanzados en las vigencias 2010 – 2014. Dado esto
y teniendo en cuenta el Plan Estratégico Sectorial 2015 – 2018 del Mincomercio, es
importante destacar que según dicho plan estratégico se debe apuntar a aumentar las
exportaciones de bienes no minero energéticos y servicios, aumentar la exportación
de servicios y la inversión extranjera directa.
2. Subsector transporte 19
En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos”, entre las

diferentes metas que se propuso el gobierno nacional en el subsector transporte cabe
resaltar que las referentes a “Plataformas Logísticas”, “Servicios de Transporte y
Logística” y “Corredores Férreos” tuvieron un deficiente desempeño, presentando
cero porcentaje de avance y en algunos casos retrocesos como el caso de servicios de
transporte y logística. Preocupa que en el Plan para el presente cuatrienio “Todos por
un Nuevo País” no se observa que el Gobierno Nacional haya redoblado los esfuer-
zos para subsanar los rezagos del plan anterior. De otra parte, vale la pena mencionar
que los recursos aprobados para el subsector disminuyeron con respecto a lo aproba-
do para la vigencia 2015, en un aproximado de 16,6%, lo que puede repercutir en el
cumplimiento de metas proyectadas en el actual Plan de Desarrollo.
Cuadro 17. Subsector comercio, industria y turismo
Billones de pesos
Proyecto de Ppto. Proyecto de Ppto.
Ppto 2015 Variación
2016 (sin deuda) 2016
Funcionamiento 0,64 0,71 0,71 10,2%
Deuda 0,29 0,83 186,5%
Inversión 7,17 5,22 5,22 -27,1%
Total 8,10 5,93 6,76 -16,6%
3. Subsector comunicaciones
El subsector de las comunicaciones20 representa el 3% de la inversión en el proyecto

de PGN 2016 ($1,2 billones).
19. Incluye las siguientes entidades: Ministerio De Transporte - Gestión General, Ministerio De
Transporte - Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de La Magdalena (Cormagdalena),
Instituto Nacional de Vías, Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, Agencia Nacio-
nal de Infraestructura, Unidad de Planeación del Sector de Infraestructura de Transporte, Comisión
de Regulación de Infraestructura y Transporte, Agencia Nacional de Seguridad Vial y Superinten-
dencia de Puertos y Transporte
20. Incluye las siguientes entidades: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicacio-
nes - Gestión general, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones - Unidad
Administrativa Especial Comisión de Regulación de Comunicaciones, Fondo de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, Agencia Nacional del Espectro (ANE) y Autoridad Nacional de
Televisión (ANTV).
26
Cuadro 18. Subsector comunicaciones

Billones de pesos
2016
Inversión 1,36 1,23 -9,1%
Total 1,90 1,76 -7,6%
En el sector comunicaciones para 2015, fueron aplazadas inversiones por $0,13 billo-
nes y el PGN para el año 2016 reduce en un 4% los gastos de funcionamiento y en
9,1% los de inversión del sector respecto al año anterior.
4. Subsector vivienda, ciudad y territorio21
Dentro de los recursos correspondientes a transferencias corrientes se incluyen$1,68

billones que se giran por el Sistema General de Participaciones a las entidades territo-
riales para agua potable y saneamiento básico. La Comisión de Regulación de Agua y
Saneamiento Básico (CRA) hace parte de una sección presupuestal del Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio22. En el proyecto de Presupuesto 2016 los gastos por
transferencias se incrementan en un 8,6% acorde con la Ley 1176 de 2007.
Cuadro 19. Subsector vivienda, ciudad y territorio

Billones de pesos
2016
Inversión 2,43 1,67 -31,2%
Total 4,03 3,41 -15,5%
Las inversiones en Fonvivienda pasan de $2,1 billones en 2015 a $1,15 billones en

2016, mostrando en la vigencia 2015 un aplazamiento de inversión del 5,3%. De
manera agregada, la inversión del sector tenía una participación en el total del 4,9%
en 2015 y pasa a 4,1% en 2016.
21. Incluye las siguientes entidades: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - Gestión general,
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y Fondo Nacional De Vi-
vienda (Fonvivienda).
22. De acuerdo con las cifras que reporta el DANE de la Encuesta Nacional de Calidad de Vida – ECV
2014, entre 2010 – 2014 la cobertura en los servicios de acueducto permitió llegar al 88,4% de la pobla-
ción (41.430.961 de habitantes) y al 76,71% de cobertura en alcantarillado (35.644.236 de habitantes).
27
B5. Sector medio ambiente
No obstante, la baja participación del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible23

en el presupuesto de inversión del PGN 2016 de 0.6% ($0,25 billones), presenta
unadisminución del 40,1%, poniendo en riesgo el cumplimiento de las metas físicas
formuladas en los Planes de Acción de las Entidades beneficiarias de estos recursos
para la vigencia 2016.
Cuadro 20. Subsector medio ambiente

Billones de pesos
2016

Inversión 0,42 0,25 -40,1%
Total 0,71 0,55 -23,6%
Para la vigencia 2016, el Plan Plurianual de Inversiones del PND 2015-2018 para el
sector Ambiente y Desarrollo Sostenible contempla una asignación de recursos por
$3.0 billones, de los cuales $0,68 billones (23 %) son financiados por el Sistema Ge-
neral de Participaciones (SGP) y $0,22 billones (7 %) financiados por el Sistema Ge-
neral de Regalías (SGR), de los cuales no hay certeza de su apropiación y ejecución,
toda vez que para el primer caso (SGP), por no corresponder a rentas de destinación
específica para el medio ambiente, el aporte efectivo queda a discrecionalidad de las
Entidades Territoriales y en el segundo caso (SGR), la gestión de recursos para el me-
dio ambiente también es discrecional y en gran medida dependerá de la eficiencia de
estos Entes para formular y presentar los proyectos de inversión ante los organismos
competentes (OCAD).
B6. Sector minas y energía
El presupuesto total de gastos del sector Minas y Energía presenta una disminución
de $ 1,03 billones (26,6 % respecto al 2015), representados en funcionamiento por
$0,22 billones (21%)e inversión por $0,81 billones (79%). Por entidades, en el Minis-
terio de Minas y Energía la reducción fue de $ 0,64 billones (-24,5 %); en la Agencia
Nacional de Hidrocarburos por $ 0,36 (-34,7 %); en la Agencia Nacional de Minería
por $ 0,016 billones (-16,1 %); en el IPSE por $0,01 billones (-21,1 %); en la UPME
por $ 0,00031 billones (+0,9 %) y finalmente en el Servicio Geológico Colombiano
por $ 0,01 billones (-13,4 %).
23. Incluye las siguientes entidades: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - Gestión Ge-
neral, Parques Nacionales Naturales de Colombia, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
(ANLA), Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam), Fonam - Gestión
general y corporaciones autónomas regionales.
28
Cuadro 21. Subsector minas y energía

Billones de pesos
2016
Inversión 3,06 2,25 -26,5%
Total 3,88 2,85 -26,6%
Por proyectos de inversión en el sector se destacan los siguientes comportamientos:
i. Proyecto Focalización y asignación eficiente de subsidios en energía y gas

combustible - Subsidios de tarifas (Rubro 620 presupuesto de Inversión del
Ministerio de Minas). Para 2016 se proyecta una ejecución de $1,47 billones en
subsidios por menores tarifas de los servicios de Electricidad, Gas Natural y GLP,
es decir 79% del presupuesto de Inversión del Ministerio de Minas para el año.En
el proyecto de presupuesto de 2015 se estimó una inversión en este rubro de $1,94
billones (24% mayor), lo que denota menores recursos para la financiación del pro-
grama de subsidios.
También se verá afectada la ejecución del PND 2014-2018, en la estrategia de Desa-

rrollo minero - energético para la equidad regional, al contarse con menos recursos
de los planeados para su ejecución. Esto sin que se tengan avances en la focalización
de los subsidios para que los mismos beneficien solamente a los usuarios de menores
ingresos y garantizar la sostenibilidad del esquema de subsidios.
En este sentido la CGR recomienda las siguientes acciones: avanzar en la revisión de

la metodología de estratificación, objetivo definido en los anteriores PND y desarro-
llado en el CONPES 3386 de 2005,y revisar la viabilidad de mantener los actuales
niveles de subsidios.
ii. Proyecto Nuevos usuarios y capacidad instalada de generación en Zonas

No Interconectadas.El Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Ener-
géticas para las Zonas No Interconectadas – IPSE- presenta la mayor reducción en
el presupuesto de inversión al pasar de $0,034 billones en 2015 a $0,011 billones en
2016 con lo que se afectaría el objetivo de universalización y calidad del servicio, la
ampliación de la cobertura y el cumplimiento de metas relacionadas con las zonas no
interconectadas (nuevos usuarios conectados y capacidad instalada para generación).
iii. Proyecto Actividad minera con responsabilidad ambiental (Fortalecimien-

to de la pequeña y mediana minería a nivel nacional). La reducción más sig-
nificativa del presupuesto se presenta en Fortalecimiento de la pequeña y mediana
minería a nivel nacional, pasando de $17.000 millones en 2015 a solo $3.000 millones
en el proyecto de Presupuesto de 2016. Esto indica una menor atención a esta mi-
nería que si bien no es la mayor generadora de regalías, sí podría posicionarse como
solución a problemas sociales y ambientales originados por el crecimiento de la ile-
galidad minera.
29
El nuevo rubro denominado Administración de la contratación y titulación minera

en el territorio nacional Agencia Nacional Minera por $7.350 millones indica un ma-
yor gasto en el funcionamiento institucional.
Para la CGR sería importante que se considerara la revisión de la política minera en-
focada por los temas relacionados con la problemática social y ambiental y un mayor
interés en la administración de una minería para el crecimiento económico.
iv. Proyecto Aumentar las reservas y garantizar la producción que apoyen el

desarrollo económico del país. La Agencia Nacional de Hidrocarburos presenta
una reducción total de $0,36 billones (-34,7% respecto de 2015), representada en
$0,22 billones en funcionamiento y $0,14 billones en inversión. En el caso de la
inversión la disminución en la asignación de recursos dirigida principalmente al pro-
grama de “Desarrollo de la evaluación del potencial de hidrocarburos en el país”,
afecta el cumplimiento de la meta de cubrimiento sobre conocimiento del potencial
de hidrocarburos del país (kilómetros de sísmica 2D) y tiene implicaciones en lameta
de exploración (nuevos pozos exploratorios) y por tanto también afecta la inversión
privada (particularmente la Inversión Extranjera Directa –IED-)24 en un momento
crucial por la crisis que atraviesa el sector. El programa presenta una reducción de
$0,18 billones respecto a 2015.
B7. Sector social
1. Subsector educación
El presupuesto de inversión del sector educación25 se redujo en el proyecto de Pre-

supuesto 2016 cerca del 21% respecto de la apropiación definitiva de 2015. Se suma
a este hecho, que en el mencionado proyecto los recursos de inversión del GNC
(incluye el Ministerio de Educación Nacional, Mincultura y Coldeportes) se redu-
cen alrededor del 72% respecto del Plan Plurianual de Inversiones del actual Plan
Nacional de Desarrollo, haciendo difícil cumplir los propósitos gubernamentales en
educación (jornada única, aseguramiento cobertura hasta grado 11, fondo de finan-
ciamiento de infraestructura educativa, etc.), como pilar fundamental e instrumento
de la movilidad social.
24. La inversión en exploración es casi 100% privada y es hecha por compañías petroleras
las cuales en su mayoría están fuera del país, por eso, para traer esos dineros y hacer ex-
ploración en Colombia, el recurso se registra en las cuenta nacional Inversión Extranjera
Directa (IED), por lo tanto, si baja la exploración petrolera bajan esas inversiones.
25. Incluye las siguientes entidades: Ministerio Educación Nacional - Gestión General,
Instituto Nacional Para Sordos (Insor), Instituto Nacional Para Ciegos (Inci), Escuela Tec-
nológica Instituto Técnico Central, Instituto Nacional De Formación Técnica Profesional
De San Andrés Y Providencia, Instituto Nacional De Formación Técnica Profesional De
San Juan Del Cesar, Instituto Tolimense De Formación Técnica Profesional y el Instituto
Técnico Nacional De Comercio Simón Rodríguez De Cali.
30
Cuadro 22. Subsector educación

Billones de pesos
2016
Inversión 2,51 1,97 -21,4%
Total 29,08 31,07 6,9%
El proyecto de Presupuesto 2016 privilegia la inversión en educación superior me-

diante becas, subsidios y créditos al asignarle el 40% de la inversión total, frente al
28% destinado a la oferta educativa pública. Preocupa además que en el proyecto, no
se proponga apropiación alguna para el Programa de Alimentación Escolar –PAE-,
que tuvo prioridad en la vigencia anterior, dada su trascendencia en la permanencia y
calidad de la EPBM26. En general, existe incoherencia entre los propósitos estratégi-
cos del PND y las asignaciones presupuestales anuales, dado que muchas de las líneas
estratégicas y las metas esperadas no se ven reflejadas en los programas presupues-
tales a realizar (por ejemplo, la estrategia de excelencia docente en todos los niveles).
2. Subsector salud y protección social
Los programas planteados en el proyecto de Presupuesto 2016 no guardan coheren-

cia con las objetivos y demás estrategias establecidas en el actual Plan Nacional de
Desarrollo, lo que muestra una ruptura entre el ejercicio de planeación y presupues-
tación, implicando que existan estrategias sin asignación de recursos, así como el ase-
guramiento de recursos para la implementación de las nuevas medidas establecidas
en la Ley Estatutaria de Salud.
Cuadro 23. Subsector salud y protección social

Billones de pesos
2016
Inversión 4,26 4,65 9,3%
Total 12,82 20,86 62,8%
Así por ejemplo, uno de los grandes retos del Plan Nacional de Desarrollo 2014-
2018 es reducir brechas en los resultados de salud del nivel territorial y poblacional.
Sin embargo, en lo planteado actualmente en el PND y en el Proyecto de Ley de
26. Ni en el mensaje presidencial (Cuadro 20 pág. 99) se incluye específicamente este programa ni
se proyecta explícitamente asignación presupuestal para el mismo. Aparece como todos los años
en Hacienda la presupuestación para la asignación especial SGP (Ley 715) alimentación escolar. Sin
embargo, el Programa de Alimentación Escolar PAE dirigido por el Ministerio de Educación, es di-
ferente a la asignación de recursos que ejecutan autónomamente las entidades territoriales derivado
de las trasferencias del Sistema General de Participaciones que reciben.
31
Presupuesto no se encuentran programas, proyectos o estrategias relacionados direc-

tamente con este tema, por lo cual deben existir metas e indicadores explícitos, que
permitan la medición del avance y ejecución de los recursos en este sentido.
V. Ejecución presupuestal de la vigencia 2015

El Presupuesto General de la Nación a julio de 2015 ascendió a $216,28 billones, de
los cuales $119,54 billones (55,3%) correspondieron a funcionamiento, $49,40 billo-
nes (22,8%) a inversión y $47,34 billones (21,9%) a servicio de la deuda.
El porcentaje de ejecución del presupuesto, medido por obligaciones, fue de 46,4%

en julio, menor en 1,7 puntos porcentuales al presentado en el mismo mes del año
anterior (Cuadro 24).
Cuadro 24. Ejecucion presupuesto general de la nacion (PGN) a julio de 2015

Billones de pesos
Ejecución
Presu- Presu- Ejecución
Compro- Obliga- por
Sector puesto puesto Pagos por Obli-
misos ciones Compro-
Inicial Definitivo gaciones
misos
Funcionamiento 119,37 119,54 67,32 58,07 56,78 56,3% 48,6%
Gastos de personal 25,08 25,29 13,42 12,75 12,70 53,1% 50,4%
Gastos generales 7,08 7,59 5,70 3,04 2,91 75,1% 40,0%
Transferencias corrientes 84,96 84,26 46,74 41,44 40,38 55,5% 49,2%
Transferencias de capital 0,61 0,62 0,31 0,26 0,26 51,1% 42,0%
Gastos de comercializacion y 1,65 1,78 1,15 0,58 0,53 64,5% 32,8%
produccion
Deuda 47,34 47,34 21,23 21,23 21,06 44,8% 44,8%
Servicio de la deuda externa 9,63 9,63 4,06 4,06 4,00 42,2% 42,1%
Servicio de la deuda interna 37,71 37,71 17,17 17,17 17,06 45,5% 45,5%
Inversion 49,39 49,40 34,95 20,96 15,85 70,8% 42,4%
Total 216,10 216,28 123,51 100,26 93,69 57,1% 46,4%
Fuente: SIIF.
Los sectores con mayor ejecución, por obligaciones, a julio de 2015 fueron Vivienda,
ciudad y territorio, Relaciones Exteriores y Salud y Protección Social con indicadores
de 65,5%, 63,4% y 61,8%, respectivamente; mientras que los menores niveles de eje-
cución se presentaron en los sectores de Planeación, Ambiente y Desarrollo Soste-
nible y Empleo Público con porcentajes de 29,5%, 29,2% y 25,1%, respectivamente.
32
Cuadro 25. Ejecucion presupuesto general de la nacion (PGN) a julio de 2015

Billones de pesos
Presu- Ejecución
Presu- Ejecución
puesto Compro- Obliga- por
Sector puesto Pagos por Obli-
Defini- misos ciones Compro-
Inicial gaciones
tivo misos
Vivienda, ciudad y territorio 4,02 4,03 3,07 2,64 1,07 76,1% 65,5%
Relaciones exteriores 0,64 0,68 0,50 0,43 0,43 74,1% 63,4%
Salud y proteccion social 12,79 12,82 8,22 7,92 7,91 64,1% 61,8%
Educacion 29,08 29,08 19,88 16,75 16,72 68,3% 57,6%
Presidencia de la republica 0,46 0,64 0,52 0,36 0,23 81,5% 55,7%
Cultura 0,45 0,46 0,35 0,25 0,22 75,8% 54,9%
Ciencia y tecnologia 0,38 0,38 0,26 0,19 0,02 68,7% 50,9%
Comercio, industria y turismo 0,84 0,90 0,60 0,45 0,35 66,1% 50,3%
Congreso de la republica 0,47 0,47 0,27 0,23 0,22 58,4% 49,7%
Inclusion social y reconciliacion 11,10 11,18 8,51 5,51 5,49 76,1% 49,3%
Defensa y policia 27,15 27,25 16,66 13,40 13,17 61,1% 49,2%
Transporte 8,01 8,10 5,92 3,93 1,63 73,1% 48,5%
Rama judicial 3,33 3,33 1,68 1,55 1,54 50,5% 46,5%
Fiscalia 3,01 3,02 1,55 1,36 1,36 51,4% 45,2%
Servicio a la deuda 47,05 47,05 20,96 20,95 20,78 44,5% 44,5%
Organismos de control 1,53 1,53 0,79 0,68 0,67 51,2% 44,1%
Comunicaciones 1,90 1,90 1,25 0,83 0,62 65,5% 43,6%
Minas y energia 3,88 3,88 1,84 1,60 1,59 47,5% 41,3%
Inteligencia 0,09 0,09 0,04 0,04 0,04 47,7% 39,8%
Hacienda 22,40 21,53 12,95 8,52 7,70 60,1% 39,6%
Justicia y del derecho 2,63 2,63 1,60 1,01 0,99 60,6% 38,5%
Registraduria 0,41 0,95 0,62 0,36 0,36 64,6% 37,9%
Agropecuario 4,23 4,26 2,88 1,54 0,94 67,6% 36,1%
Informacion estadistica 0,41 0,42 0,25 0,15 0,15 58,9% 35,9%
Deporte y recreacion 0,49 0,49 0,34 0,17 0,17 70,0% 34,0%
Interior 0,92 1,02 0,86 0,33 0,31 84,1% 32,8%
Trabajo 26,58 26,58 10,37 8,64 8,59 39,0% 32,5%
Planeacion 0,91 0,62 0,28 0,18 0,16 44,7% 29,5%
Ambiente y desarrollo sostenible 0,70 0,71 0,36 0,21 0,20 50,5% 29,2%
Empleo publico 0,26 0,27 0,15 0,07 0,07 55,0% 25,1%
Total 216,10 216,28 123,51 100,26 93,69 57,1% 46,4%
Fuente: SIIF.
33

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Comentarios al Proyecto

de Presupuesto General de la Nación

Edgardo José Maya Villazón

Contralora Delegada para Economía y Finanzas Públicas

Dirección del Informe:

Alejandro José Ovalle Gont

Participaron en la elaboración de este informe:

Directores de Estudios Sectoriales:

Directores de Estudios Sectoriales:

Comentarios al Proyecto de Ley del Presupuesto General de la

El proyecto de presupuesto para 2016 presentado por el Gobierno Nacional al Con-

Cuadro 1. Supuestos macroeconómicos

* El servicio de la deuda se programó con una tasa de cambio de $2.700.

1. Decreto 377 marzo de 2015 y Decreto 1340 de junio de 2015.

Cuadro 2. Supuestos macroeconómicos 2015 -2016

Fuente: FMI, Cepal, Banco de la República y Minhacienda.

En otras palabras el crecimiento económico planteado y la explicación que se ha

Adicionalmente, el Banco de la República mostró recientemente que el resultado de

2013 2014 2015

Inflación total Meta

Fuente: DANE y proyecto de presupuesto

Tasa de Cambio Representativa del Mercado - Pesos por dólar

Promedio Fin de mes

Fuente: Banco de la República, cálculos CGR, DEM.

Otro elemento adicional a tener en cuenta, es la expectativa del incremento de las

d. Precio del petróleo y producción

Precio crudo colombiano

En el tema petrolero no se debe perder de vista las sensibilidades del presupuesto

4. MFMP 2015. MHCP. Pag. 98

En las proyecciones de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) escenario de

Es importante ser prudentes en estas estimaciones con el ﬁn de evitar sobresaltos

recortes presupuestales tal como sucedió en la presente vigencia que afectarían el

Histórico de pronósticos de producción de petróleo para Colombia (kbpd)

Fuente: Informe de Gestión ANH 2014.

II. Proyección de los ingresos en el proyecto de Presupuesto 2016

Del total de ingresos para 2016, el 93% corresponde a ingresos de la Nación y el

Cuadro 3. Presupuesto General de la Nación (PGN)

2015 2016 Variación

Fuente: Minhacienda; cálculos DEM CGR.

La CGR revisó los resultados por cuenta de la gestión de ﬁscalización tributaria y

Se considera que el mecanismo de ﬁscalización tuvo un pico de rendimiento entre

En segundo lugar, se advierte la proyección dentro de los ingresos de capital de

7. Proyecto de ley de presupuesto 2016, pg 21.

En relación con la provisión contingente de pérdidas de apropiación, la CGR, como

La CGR también considera que tanto la disponibilidad inicial de Tesorería como la

En tercer lugar, simulando las actuales condiciones macroeconómicas y los últimos

Cuadro 4. Ingresos Proyectados del Gobierno Nacional Central en 2015

proyecto de presupuesto de 2,2% para los ingresos totales y no contabilizar la pro-

Se intuye que la misma apropiación de ingresos no se ha ajustado con la menor diná-

III. Deuda del GNC

IV. Proyección de los gastos en el proyecto de Presupuesto 2016

Cuadro 5. Composición Presupuesto General de la Nación

* 2015 Apropiación vigente menos aplazamiento.

A. La inversión en el proyecto de Presupuesto 2016

Los mayores recursos de inversión se distribuyen a los sectores de Inclusión Social y

Este proyecto de presupuesto de inversión, reﬂeja una reducción de los recursos

Teniendo en cuenta que la clasiﬁcación de inversión del presupuesto y la establecida

Cuadro 6. Presupuesto de inversión

Fuente: Minhacienda, cálculos CGR, DEM.