TEMA 22

FORMAS DE ACTUACION DE LA ADMINISTRACION. EL SERVICIO PUBLICO.

FORMAS DE GESTION DEL SERVICIO PUBLICO. EL DOMINIO PUBLICO: SU
REGIMEN DE UTILIZACION. LOS BIENES PATRIMONIALES DE LA
ADMINISTRACION
SUMARIO:

I.- FORMAS DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

II.- EL SERVICIO PUBLICO

II.1.- Concepto
II.2.- Régimen jurídico de los servicios públicos
II.2.1.- Principios generales
II.2.2.- Creación y establecimiento
II.2.3.- Régimen de funcionamiento

III.- FORMAS DE GESTION DE SERVICIO PÚBLICO

III.1.- La gestión directa

III.1.1.- Gestión por la propia Administración
III.1.2.- Gestión por organismo públicos con personalidad jurídica
III.1.3.- Las sociedades privadas
III.2.- La gestión indirecta
III.2.1.- La concesión
III.2.2.- La gestión interesada
III.2.3.- El concierto
III.2.4.- Sociedad de economía mixta

IV.- EL DOMINIO PÚBLICO: SU RÉGIMEN DE UTILIZACION

IV.1.- Concepto y elementos del dominio público

IV.1.1.- Titularidad de los bienes de dominio público
IV.1.2.- Afectación, desafectación y mutaciones demaniales
IV.1.3.- Uso jurídico de estos bienes
IV.2.- Clasificación
IV.3.- Régimen jurídico
IV.3.1.- Inventario de los bienes
IV.3.2.- La facultad de investigación e inspección
IV.3.3.- El deslinde
IV.3.4.- El reintegro posesorio
IV.3.5.- La inembargabilidad, la inalienabilidad y la imprescriptibilidad
IV.3.6.- Policía demanial
IV.4.- Régimen de utilización del dominio público
IV.4.1.- Uso general
IV.4.2.- Uso común especial
IV.4.3.- Uso privativo

V.- LOS BIENES PATRIMONIALES DE LA ADMINISTRACIÓN

V.1.- Concepto
V.2.- Formas de adquisición
V.3.- Régimen jurídico
V.3.1.- El registro
V.3.2.- El reintegro posesorio
V.3.3.- La inembargabilidad
V.4.- Régimen de utilización de los bienes patrimoniales
V.4.1.- Utilización
V.4.2.- Enajenación
V.4.3.- Permuta
V.4.4.- Cesiones
V.4.5.- Transacción

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I.- FORMAS DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.

Según la doctrina, el criterio fundamental a tener en cuenta en el examen de la

actuación administrativa es el del efecto que la misma causa en la libertad de acción
y en los derechos de los particulares. Desde esta perspectiva, es ya tradicional la
clasificación efectuada por Jordana de Pozas que distingue tres tipos de actividad
administrativa: la actividad de limitación o de policía, que restringe la libertad, los
derechos o la actividad de los particulares (licencias, autorizaciones); la actividad de
fomento, o incentivadora, que estimula mediante diversos premios o apoyos el
ejercicio de la actividad de éstos para que la orienten al cumplimiento de
determinados fines de interés general (subvenciones) y la actividad de prestación o
servicio público por la que la Administración suministra mediante sus propias
organizaciones determinadas prestaciones a los ciudadanos (sanitarias, docentes,
de transportes).

Esta clasificación tripartita se encuentra recogida en el Reglamento de Servicios de

las Corporaciones Locales en el que se regulan tres formas propias de la actividad
administrativa: policía, fomento y servicio público.

Sin embargo, dice Parada Vázquez, esas tres formas no agotan la realidad de la
actividad de la Administración española, puesto que en nuestro Derecho, a
diferencia del francés e italiano, la Administración ha sido investida de funciones de
indudable carácter judicial, de tipo sancionador y arbitral, que no encajan en el
concepto moderno de la actividad de limitación o de policía y que por ello merecen
tratamiento diferenciado como actividades administrativas impropias o cuasi
judiciales.

La actividad administrativa sancionadora, añade este autor, debe separarse de la

llamada actividad administrativa de limitación o de policía por la elemental razón de
que toda norma y actividad sancionadora presupone teóricamente una infracción o
conducta antijurídica del destinatario de la sanción, lo que impide decir que se está
limitando su derecho: no hay limitación jurídica allí donde hay conducta contraria a
Derecho.

En la actividad arbitral tiene encaje la cada vez más extensa actividad administrativa
de mediación entre los intereses y derechos de los ciudadanos, actividad que ni
fomenta, ni da prestaciones, ni sanciona, ni limita derechos, sino que consiste en
que la Administración decide o arbitra entre pretensiones contrarios de los
ciudadanos, actuando, por consiguiente, como verdadero árbitro mediador.

Estos añadidos a la trilogía inicial han llevado a algunos autores a criticar la

tradicional clasificación de la actividad administrativa, por cuanto, dicen, no sirve
para abarcar las distintos formas en que actualmente se desenvuelve ésta y así, por
ejemplo, García de Enterría parte de la distinta incidencia que la actuación de la
Administración tenga sobre la esfera jurídica de los administrados, distinguiendo
entre los supuestos de situaciones jurídicas favorables, que hacen nacer en la esfera
de sus destinatarios derechos, facultades o poderes nuevos, entre los que se
incluirían la concesión o la subvención y actos de gravamen que suponen una
incidencia negativa en la libertad y los derechos de los ciudadanos, entre los que se
incluirían los correspondientes a la policía.

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II.- EL SERVICIO PÚBLICO.

II.1.- Concepto.

Sobre el concepto de servicio público la doctrina y la misma legislación española

manejan nociones muy diversas y aún dispares.

En sentido amplio, el servicio público sería equivalente al conjunto de la actividad

administrativa, con independencia de que ésta sea de policía, fomento o prestación.
Esta noción se emplea en algunos de nuestros textos legales, como por ejemplo, el
artículo 85 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, cuando afirma que
“son servicios públicos locales cuantos tienden a la consecución de los fines
señalados como de competencia de los entes locales”.

La identificación anterior entre servicio público y actividad de la Administración,

hacía perder a aquel concepto su valor para caracterizar una determinada actuación
administrativa. Por ello, se empieza a restringir el concepto mediante la distinción
entre funciones públicas (actividades intrínsecas y definidoras del Estado) y servicio
público (actividades asumidas por éste pero que no pertenecen a su esencia.
Conforme a esta doctrina, el servicio público (o actividad de prestación) en sentido
estricto, es aquella actividad que, desarrollada al margen de la noción de soberanía,
se concreta en actividades materiales o técnicas, como ocurre con el transporte, la
sanidad, la enseñanza, etc.

El concepto tradicional entró en crisis como consecuencia del masivo

intervencionismo de la Administración en la vida económica mediante las llamadas
empresas públicas, que actúan en régimen de concurrencia con los particulares,
producen no sólo bienes inmateriales, sino también reales, y se someten al derecho
privado. Desaparecen así las notas de monopolio, servicio y régimen jurídico público
que la doctrina tradicional señalaba como esenciales a la noción de servicio público.

La necesidad de ubicar esta nueva actividad empresarial de la Administración, dio

lugar a la creación de un nuevo concepto de servicio público en el que se prescinde
de algunas de las notas que clásicamente lo habían caracterizado, admitiéndose así
pacíficamente que el servicio público se preste en régimen de derecho público o
privado.

Conforme a la evolución examinada, puede ofrecerse la siguiente definición de

servicio público, propuesta por Garrido Falla: “servicio técnico prestado al público de
una manera regular y constante mediante una organización de medios personales y
materiales cuya titularidad pertenece a una Administración pública y bajo un régimen
jurídico especial”. Es por tanto:

a) Un servicio técnico, en el sentido de que no es una actividad jurídica: los

administrados no reciben un acto administrativo (órdenes, licencias,
sanciones), sino prestaciones técnicas (de contenido económico o no). En
una universidad se imparten enseñanzas; en un hospital se reciben
atenciones médicas, etc.

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 b) Se presta al público, es decir, a los ciudadanos en general y con respeto
al principio de igualdad ante la ley, lo cual no implica que en determinados
casos se exijan cualificaciones especiales para acceder a determinados
servicios públicos, sino que el acceso no ha de ser discriminatorio. En
general, se ha dicho por ello que la prestación se realiza en régimen de
cola.

c) De una manera regular y continua, lo que deriva de la condición de

indispensables para la colectividad de las prestaciones a satisfacer por la
Administración y que motiva precisamente que sean asumidas por ésta.

d) La titularidad pública es nota inherente a la definición, con la que no es

incompatible su gestión en régimen de concesión, puesto que la titularidad
del servicio sigue siendo pública, habiendo quedado disociado titularidad y
gestión.

II.2.- Régimen jurídico de los servicios públicos.

II.2.1.- Principios generales.

Como se desprende de la definición apuntada, son principios que rigen en nuestro

derecho la actividad de prestación de la Administración en régimen de servicio
público:

- El de continuidad y regularidad en la prestación

- El principio de universalidad, por cuanto tiende a asegurar la cobertura
universal de una necesidad igualmente sentida universalmente, a todos los
que lo soliciten, conforme a lo establecido legalmente.
- El principio de igualdad, que íntimamente ligado con el anterior, exige la
igualdad en el acceso, funcionamiento y utilización del servicio.
- El principio de adaptación o elasticidad del servicio público, conforme al
cual éste debe ser adaptado permanentemente a las exigencias del interés
general.
- El principio de participación de los usuarios en la definición, organización e
incluso gestión del servicio público
- El principio de responsabilidad de los poderes públicos por su
funcionamiento, conforme al régimen general de la responsabilidad
patrimonial.

II.2.2.- Creación y establecimiento.

La facultad de la Administración para establecer servicios públicos sobre las

materias que tenga atribuida competencia, es una manifestación más de su potestad
organizatoria. No obstante si ese establecimiento conlleva su reserva al sector
público, requerirá una Ley específica como establece el artículo 128.2 de la
Constitución y si el servicio va a ser objeto de gestión indirecta, requerirá el previo
reconocimiento de que la actividad de que se trate queda asumida por la
Administración como propia de la misma (art. 155.2 TRLCAP).

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II.2.3.- Régimen de funcionamiento.

Desde su establecimiento, surge una relación entre usuario y Administración o

gestor indirecto del servicio- que estará formalizada en el reglamento del servicio y
del que se desprende para el usuario el derecho a recibir la prestación en las
condiciones que se derivan de los principios antes definidos y las contrapartidas que,
en su caso, debe satisfacer.

III.- FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

La actividad de prestación o de servicio público puede ser cumplida por la

Administración en régimen de Derecho Público, o por medio de organizaciones
privadas propias. En el primer caso, los servicios pueden prestarse tanto por gestión
directa de la Administración como, indirectamente, a través de los particulares,
produciéndose una privatización en el modo de gestión, pero sin que ello suponga
una remisión al Derecho privado, sino justamente de Derecho Público, como es el
contrato de gestión de servicio público y su forma más tradicional y habitual: la
concesión administrativa.

Todos estos medios de gestión están perfectamente sistematizados en el artículo 85

de la LRBRL, que prescribe que los servicios públicos locales pueden gestionarse de
forma directa o indirecta, salvo los que impliquen ejercicio de autoridad, respecto de
los cuales sólo cabe su prestación en régimen de gestión directa.

III.1.- La gestión directa.

En las formas de gestión directa se mezclan formas de Derecho Público y de

Derecho Privado. Entre las primeras estarían la gestión por la propia Administración
y la gestión por un organismo autónomo. Entre las segundas, las sociedades
mercantiles.

III.1.1.- Gestión por la propia Administración.

En este caso, el servicio está a cargo del personal directamente dependiente de la

Administración de que se trate. Esta forma admite que haya un órgano especial de
gestión o no, pero en el primer caso, este órgano no ha de tener personalidad
jurídica, supuesto en el que estaríamos ante la siguiente forma de gestión directa.

III.1.2.- Gestión por organismos públicos con personalidad jurídica.

En este supuesto, las Administraciones crean un organismo público específico para

la gestión de un servicio concreto, el cual está dotado de personalidad jurídica
propia, aunque se encuentre vinculado o dependa de una Administración.

III.1.3.- Las sociedades privadas.

Esta forma de gestión implica la creación por las Administraciones Públicas de

empresas públicas. En la Administración Autonómica, esta previsión está contenida
en la Ley de Hacienda de 10 de julio de 1997, en la que atribuye al Consejo de

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Gobierno la competencia para constituir empresas públicas como medio de
ejecución de las funciones que sean de su competencia.

III.2.- La gestión indirecta.

La gestión indirecta de los servicios públicos engloba una serie de figuras por las
que la Administración encomienda a los particulares la prestación de servicios
públicos. Es esencial, por ello, en estas formas de gestión una disociación entre
titularidad y gestión del servicio público. La primera ha de quedar siempre en poder
de la Administración, lo que le permite, entre otros poderes, controlar la ejecución
del servicio y definir las prestaciones que han de darse a los particulares. Al
prestatario del servicio únicamente se le encomienda la gestión del mismo.

El TRLCAP agrupa las formas de gestión indirecta bajo la denominación común de

contrato de gestión de servicios públicos, definiendo éstos como “los contratos
mediante los que las Administraciones Públicas encomiendan a una persona, natural
o jurídica, la gestión de un servicio”. (art. 154). Como formas de gestión indirecta, el
TRLCAP recogen en su artículo 156 las siguientes: Concesión, gestión interesada,
concierto y sociedad de economía mixta.

III.2.1.- La concesión.

La concesión de servicios públicos ha sido una de las figuras claves de la

Administración tradicional. García Enterría define la concesión como una expresión
del arrendamiento civil de obra, por el que el concesionario se obliga a prestar un
resultado –construcción o explotación, o sólo ésta, de un servicio público- a cambio
de un precio alzado, que se cifra en el derecho a la percepción de unas tarifas fijas.
El servicio se realiza así a riesgo y ventura del contratista concesionario, si bien aquí
este principio debe ceder ante la necesidad inherente al servicio público de
garantizar la regularidad y continuidad en la prestación, lo que se traduce, también,
en que a su régimen jurídico se aplica el principio de equilibrio financiero para evitar
que una alteración sobrevenida en las prestaciones económicas pactadas pueda
interrumpir la prestación del servicio.

El objeto de la concesión consiste en la transferencia de facultades que la

Administración realiza a favor del particular para la gestión del servicio, mediante un
contrato en el que se establecen las condiciones que han de regir la concesión.

III.2.2.- La gestión interesada.

En la gestión interesada de los servicios públicos la Administración y el empresario

participarán en los resultados de la explotación en la proporción que se establezca
en el contrato. Este contrato, por tanto, ha de determinar el régimen de derechos,
obligaciones y responsabilidades del contratista en la gestión del servicio.

III.2.3.- El concierto.

El art. 156 c) del TRLCAP prevé esta modalidad cuando una persona natural o
jurídica venga realizando prestaciones análogas a las que son objeto del servicio

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público. En virtud del contrato, la Administración podrá servirse de las instalaciones y
medios del contratistas, a cambio de un precio a tanto alzado.

Son los sectores educativo y sanitario aquellos en los que, dadas sus características
peculiares y la concurrencia en sus respectivos ámbitos de actividades públicas y
privadas, el recurso al concierto se ha manifestado especialmente idóneo y eficaz.

III.2.4.- Sociedad de economía mixta.

Es la última de las modalidades de gestión a que se refiere el TRLCAP y

probablemente la más impropia de todas ellas, por cuanto difícilmente puede
considerarse como una forma de gestión indirecta o como una forma contractual. En
todo caso, el art. 156.d) prevé que para la gestión de algunos servicios públicos
pueda crearse una sociedad en la que la Administración participe, por sí o por medio
de una entidad pública, en concurrencia de personas naturales o jurídicas. El art.
154.2 del TRLCAP exige que ésta participación no sea exclusiva o mayoritaria, pues
en tal caso no se aplican las normas del contrato de gestión de servicios públicos.

IV.- EL DOMINIO PÚBLICO: SU RÉGIMEN DE UTILIZACIÓN.

IV.1.- Concepto y elementos del dominio público.

Es clásica en los sistemas administrativos que, como el nuestro, se inspiran en el

Derecho francés, la división de los bienes públicos en bienes de dominio público y
bienes de dominio privado, a los efectos de añadir a los primeros un régimen de
protección exorbitante a la del Derecho Privado.

Conforme a nuestro derecho positivo, el dominio público es el conjunto de bienes de

titularidad de la Administración, que no pueden ser objeto de apropiación por los
particulares por estar afectados a una finalidad pública y que, por ello, tienen un
régimen jurídico especial, exorbitante al del derecho privado.

Tres son los elementos que configuran la relación de dominio público: la titularidad
pública de los bienes; la afectación de los bienes y la aplicación de un régimen
especial de protección y uso jurídico de estos bienes.

IV.1.1.- Titularidad de los bienes de dominio publico.

Los bienes de dominio público pueden ser estatales, autonómicos y de las

Corporaciones Locales. Aunque tradicionalmente se ha mantenido que sólo podían
ser titulares las Administraciones públicas territoriales, a la vista de la legislación
vigente, no hay problema en admitir que también pueden serlo los organismos
autónomos y entes públicos con personalidad jurídica, puesto que así lo confirma el
art. 48.2 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General
del Estado.

IV.1.2.- Afectación, desafectación y mutaciones demaniales.

a) La afectación

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El elemento decisivo para calificar un bien como perteneciente al dominio público es
la afectación a alguno de los fines que, según la Ley, determinan la demanialidad. La
afectación es el acto formal por el que un bien de titularidad pública se integra en el
demanio en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales.

La afectación puede realizarse de diversas maneras. A este respecto es útil la

distinción entre bienes demaniales naturales y artificiales. Para los primeros, la
afectación se produce directamente ope legis, sin que haga falta otro tipo de
declaración o acto posterior. En cambio para los demás bienes es necesaria una
afectación singular e individualizada para su incorporación al dominio público, la cual
puede producirse de forma expresa, a través del correspondiente acto
administrativo; tácita, que tiene lugar como consecuencia de la aprobación de otros
actos administrativos distintos del de afectación formal, pero que presuponen el
destino de un bien público a un uso o servicio público, como sucede en las
adquisiciones realizadas en virtud de expropiación forzosa y presunta, que según el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales se produce en dos casos: por la
adscripción por más de 25 años a un servicio público, y cuando la entidad local
adquiere por usucapión con arreglo al Derecho civil el dominio de una cosa que
viene estando destinada a un uso o servicio público o comunal.

b) Mutaciones demaniales

Tanto la titularidad del bien como la afectación pueden resultar modificados por las
denominadas mutaciones demaniales, que, sin embargo, no desvirtúan el carácter
del bien como integrante del dominio público.

El cambio de titularidad puede obedecer a distintas razones: sucesión de un ente

público por otro, como por ejemplo, fusión de municipios, supresión de un organismo
autónomo, etc. Lo más habitual es la mutación demanial que acompaña a las
transferencias de servicios del Estado a las Comunidades Autónomas.

c) Desafectación

La desafectación es la situación jurídica por la que un bien deja de pertenecer

al dominio público para convertirse en patrimonial.

IV.1.3.- Uso jurídico de estos bienes.

El uso de los bienes demaniales se encuentra regulado legalmente, y puede ser de

diferentes clases como se verá posteriormente.

IV.2.- Clasificación.

Por razón de la naturaleza de los bienes públicos sobre los que recae el dominio
público puede ser natural o bien instrumental o artificial. El primero comprende todos
aquellos géneros de bienes incluidos en el dominio publico por la Constitución o la
Ley en razón de sus características naturales homogéneas, mientras que los bienes
de demanio instrumental comprenden todos los demás. Dentro del primero se
incluye el demanio marítimo y costero, demanio hidráulico, minero, etc.

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Por razón de su finalidad pública que motiva su afectación, que es el criterio seguido
por el legislador, se distingue entre los bienes destinados al uso público y al servicio
público. En el ámbito de la Administración Local también tienen esta consideración
los bienes comunales que son aquellos que siendo de dominio público, su
aprovechamiento corresponde al común de los vecinos.

Los bienes de uso público son, entre otros, además de los que integran el dominio
marítimo e hidráulico, los caminos, calles, paseos, parques y demás obras públicas
de aprovechamiento o utilización general. En cambio, son bienes de servicio público,
los edificios en los que se alojen órganos de la Comunidad Autónoma y, en general,
los que sirven de soporte a cualquier servicio público (mataderos, hospitales,
piscinas públicas, etc), cuando los mismos estén directamente destinados a la
prestación de servicios públicos o administrativos.

IV.3.- Régimen jurídico.

El régimen jurídico de los bienes de dominio público está constituido por una serie
de medidas protectoras que deriva de la finalidad pública a que están destinados los
bienes, de manera que las normas administrativas que lo regulan pretenden
defender la titularidad pública e impedir su usurpación, defender su destino, proteger
sus características, integridad y buen estado de conservación así como una
adecuada utilización de su uso.

IV.3.1.- Inventario de los bienes.

La primera medida necesaria para la protección es el inventario de bienes que

comprenderá todos los bienes y derechos de dominio público y privado, excepto
aquellos cuyo valor unitario sea inferior a 150,25 euros.

IV.3.2.- La facultad de investigación e inspección.

Las Administraciones públicas tienen la facultad de investigar e inspeccionar la

situación de sus bienes y derechos que se presuman de su titularidad a fin de
determinar esta condición. Esta facultad les asiste tanto respecto de los bienes de
dominio público como para los patrimoniales, aunque la Ley del Patrimonio de
Castilla-La Mancha (en adelante LPCM), siguiendo a la del Estado, sólo se la
atribuya expresamente a estos últimos. Esta facultad puede iniciarse tanto de oficio
como a instancia de los particulares, quienes están obligados a colaborar en la
acción investigadora.

IV.3.3.- El deslinde.

Esta potestad consiste en delimitar mediante las operaciones técnicas necesarias la

finca o bien de que se trate con el fin de mantenerlo en su integridad dentro del
patrimonio público, cuando los límites sean imprecisos o dudosos o existan indicios
de usurpación.

IV.3.4.- El reintegro posesorio.

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Las Administraciones públicas pueden por sí mismas, sin necesidad de la
intervención de los órganos judiciales, recuperar la posesión indebidamente perdida
de sus bienes de dominio público en cualquier momento.

IV.3.5.- La inembargabilidad, la inalienabilidad y la imprescriptibilidad.

La inembargabilidad de los bienes públicos deriva directamente de la Constitución, la

cual en su artículo 132.1 dice que la Ley que regule el dominio público debe prever
la inembargabilidad de estos bienes, y así lo hace la LPCM en su artículo 21 en el
que se dice que “el dominio público es inalienable, inembargable e imprescriptible”.
Asimismo, los bienes de uso o servicio público no pueden ser objeto de enajenación
o permuta, requiriéndose para ello que previamente sean desafectados de ese uso o
servicio público. Finalmente, el destino público de los mismos, es lo que justifica que
los mismos no puedan adquirirse por terceras personas por usucapión.

IV.3.6.- Policía demanial.

Se entiende por tal el conjunto de medidas de vigilancia y de potestades de

limitación de actividades privadas sobre los bienes de dominio público que las leyes
confieran a la Administración para defender la conservación y buen uso de dichos
bienes e impedir cualquier alteración perjudicial de su estado y características.
Dichas potestades consisten en su mayor parte, en autorizaciones, licencias o
permisos, mediante los que la Administración controla la procedencia o la
oportunidad de determinadas actividades, así como la potestad sancionadora y la
imposición de la obligación del resarcimiento de los daños.

IV.4.- Régimen de utilización del dominio público.

El artículo 81 del Reglamento de la LPCM dice que el destino propio de los bienes
de dominio público es su utilización para el uso general o para la prestación de
servicios públicos. No obstante estos bienes podrán ser objeto de otras utilizaciones
que no contradigan los intereses generales, estableciéndose en el artículo 82 la
siguiente distinción de usos:

a) Uso general
b) Uso general con la concurrencia de circunstancias especiales
c) Uso privativo con instalaciones u obras no permanentes
d) Uso privativo con obras permanentes.

IV.4.1.- Uso general.

Según el artículo 83 del Reglamento de la LPCM es "el correspondiente por igual a

todos los ciudadanos y no tiene más limitaciones que las siguientes:

a) Que impida el ejercicio de esos derechos a los demás ciudadanos

b) Respeto a la naturaleza del bien
c) Las limitaciones que imponga la normativa vigente en relación con su
conservación, adscripción y orden público"

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IV.4.2.- Uso común especial.

El uso común especial es un uso de mayor intensidad o que entraña peligrosidad,

que no excluye, en principio, el uso común general aunque puede menoscabarlo.
Por eso está sujeto a autorización administrativa. Tal es el caso del estacionamiento
de vehículos en la vía pública, la navegación en ríos, lagos y embalses, los vertidos
de sustancias a los cauces públicos o en el mar, etc.

IV.4.3.- Uso privativo.

Es lo contrario del uso común, pues implica la ocupación de una porción de dominio
público de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados. Sin
embargo, no siempre es excluyente del uso común general (por ejemplo el uso
privativo de las aguas para la producción hidroeléctrica no es incompatible con el
uso de las mismas para baño), pero sí lo es con otros usos privativos de la misma
naturaleza y con los que sean incompatibles con el uso privativo reconocido.

Dentro de este uso hay que distinguir, a su vez como lo hace el Reglamento de la
LPCM, según que este uso requiera o no obras o instalaciones permanentes. De
requerirlas, estaríamos ante lo que la doctrina denomina ocupación sujeto a
concesión, y de no ser así, ante un mero estacionamiento sujeto a autorización,
como es el caso de la ocupación de las playas con instalaciones desmontables o
bienes muebles.

En cuanto a la ocupación, el Reglamento de la LPCM distingue entre las que se

derivan de instalaciones u obras no permanentes y las que tienen carácter
permanente. En el primer caso, su ocupación requiere una autorización y ésta no
puede ser superior a 30 años. En el segundo debe ser otorgada mediante concesión
administrativa y tendrá un plazo máximo de 50 años.

Finalmente, el Consejo de Gobierno, a propuesta de la Consejera de Economía y

Hacienda y dando cuenta a las Cortes Regionales, podrá autorizar la cesión gratuita
de uso de bienes demaniales a cualquier Organismo de la Administración pública,
por razones de utilidad pública, justificadas en el expediente, que también
determinará las causas de cesación de uso, y por el plazo máximo de 50 años. La
prórroga de la cesión deberá ser autorizada por las Cortes de Castilla-La Mancha.

V.- LOS BIENES PATRIMONIALES DE LA ADMINISTRACIÓN.

V.1.- Concepto.

Se entiende por bienes patrimoniales aquellos que siendo de propiedad de la una

Administración no estén destinados a uso público ni afectados a algún servicio
público y puedan constituir fuentes de ingresos para el erario de la misma.

Según el art. 4 de la LPCM son bienes de dominio privado (o patrimoniales), de la

Comunidad Autónoma:

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 a) Los bienes propiedad de la misma que no se hallen destinados al uso o
servicio público.
b) Los derechos reales y de arrendamiento, y cualquier otro sobre cosa
ajena.
c) Los derechos de propiedad incorporal
d) Las acciones, participaciones y obligaciones en Sociedades de carácter
público en que intervenga la Administración de la Comunidad Autónoma,
sus Organismos Autónomos o sus Sociedades Regionales.
e) Los derechos derivados de la titularidad de los bienes de dominio privado
f) Cualquier otro cuya titularidad corresponda a la Comunidad Autónoma.

V.2.- Formas de adquisición.

Según el artículo 45 de la LPCM, la adquisición de los bienes patrimoniales puede

producirse mediante alguno de las siguientes formas:

a.- Por atribución de la Ley, cual sucede en los casos de los inmuebles que
estuvieran vacantes y sin dueño conocido, los abandonados por sus titulares, etc.

b.- A título oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiación. En este

caso, la adquisición se realizará según lo previsto en la legislación de contratación
administrativa, esto es, conforme a los principios de publicidad y concurrencia,
siendo el concurso la forma ordinaria de adquisición, salvo que proceda la
adquisición directa. La competencia para acordar la adquisición de bienes inmuebles
a título oneroso corresponde a la Consejera de Economía y Hacienda, al Consejo de
gobierno o a las Cortes Regionales, cuando el importe no exceda de 100 millones de
pesetas, 3,01 millones de euros o supere esta última cifra, respectivamente. La
adquisición de títulos representativos de capital de empresas mercantiles se
acordará por el Consejo de Gobierno a propuesta del Consejo de Economía y
Hacienda.

c.- Por herencia, legado o donación, que deberán ser aceptadas por el
Consejero de Economía y Hacienda, salvo el caso de las transmisiones gratuitas de
bienes de interés cultural, que serán aceptadas por la Consejera de Educación y
Cultura. En todo caso, la aceptación de herencias se entiende siempre hecha a
beneficio de inventario.

d.- Por prescripción, de acuerdo con lo que al efecto se disponga en la

legislación civil.

V.3.- Régimen jurídico.

El régimen jurídico de los bienes patrimoniales tiene unas notas comunes con los
bienes de dominio público, como son la necesidad de su inventario, la facultad de
investigación e inspección, el deslinde y la policía demanial, sin embargo tiene una
serie de diferencias con éste que, en algunos supuestos pueden calificarse de
sustanciales.

V.3.1.- El registro.

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El artículo 10 de la LPCM ordena que los bienes y derechos de la Comunidad
Autónoma se inscriban en el Registro de la Propiedad de acuerdo con las normas
establecidas para los del Estado y en la Ley Hipotecaria y sus reglamentos. De esta
disposición se desprende que sólo se deben inscribir los bienes patrimoniales, toda
vez que el art. 5 del Reglamento Hipotecario exceptúa de la inscripción los bienes de
dominio público.

V.3.2.- El reintegro posesorio.

La facultad que tienen las Administraciones públicas de recuperar por sí mismas los
bienes de dominio público, también es de aplicación a los bienes patrimoniales pero
con una importante diferencia, cual es que su ejercicio sólo puede hacerse dentro
del plazo de un año desde que se hubiera producido la usurpación. Pasado este
plazo, la Administración, como cualquier particular, deber ejercer las acciones civiles
correspondientes en defensa de sus bienes.

V.3.3.- La inembargabilidad.

La inembargabilidad de los bienes patrimoniales se encuentra recogido en el artículo

22 de la LPCM, en el que se dispone que ningún “ningún Tribunal, Juez o autoridad
administrativa podrá dictar providencia de embargo, ni despachar mandamiento de
ejecución contra los bienes y derechos del patrimonio de la Comunidad Autónoma,
en su ámbito territorial, ni contra las rentas, frutos o productos del mismo, debiendo
estarse a lo dispuesto en la Ley General Presupuestaria”, en cuyo artículo 44.1 se
expresa en parecidos términos. No obstante esta afirmación legal, es conveniente
traer a colación la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional respecto al
artículo 154.2 de la Ley de Haciendas Locales, que contenía un precepto similar al
transcrito, el cual fue declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional en su
sentencia 166/1998 en lo referente al inciso “bienes en general”, en la medida que
comprendía no sólo a los bienes demaniales y comunales sino también los bienes
patrimoniales pertenecientes a las Entidades Locales que no se hallaban
materialmente afectados a un uso o servicio público, por no resultar conforme con el
artículo 24.1 de la Constitución. Según el Tribunal Constitucional si los bienes
patrimoniales están afectados a un uso o servicio público son inembargables,
precisamente por eso, pero si no lo están, y simplemente son una fuente de ingresos
no cabe predicar de ellos la inembargabilidad. Esta sentencia ha derivado en una
modificación legislativa del referido artículo 154.2 de la Ley de Haciendas Locales, el
cual ha quedado redactado de la siguiente forma “Los Tribunales, Jueces y
Autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni
dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes de la
Hacienda Local ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las Entidades Locales,
excepto cuando se trate de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio
público”.

V.4.- Régimen de utilización de los bienes patrimoniales.

V.4.1.- Utilización.

La utilización de los bienes patrimoniales puede realizarse directamente por la

Administración o por los particulares (ejem: arrendamiento de viviendas), respetando

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en este caso los principios de publicidad y concurrencia. En todo caso han de ser
explotados de acuerdo con el criterio de mayor rentabilidad, dado que estos bienes
son una fuente de riqueza para las Administraciones.

V.4.2.- Enajenación.

A diferencia de los bienes de dominio público, los patrimoniales son enajenables. La

enajenación requerirá la declaración previa de la alienabilidad de los bienes, la cual
será dictada por la Consejería de Economía y Hacienda.

V.4.3.- Permuta.

Los bienes declarados enajenables podrán ser también objeto de permuta siempre
que la diferencia de valor no supere el 50 por 100 del valor mayor.

V.4.4.- Cesiones.

Los bienes que no vayan a ser afectados o explotados pueden ser objeto de cesión
gratuita, para fines de utilidad pública o interés social de otros organismos o
entidades, así como de las Corporaciones Locales. La cesión ha de ser acordada
por el Consejo de Gobierno, dando cuenta a las Cortes Regionales. Los bienes
cedidos deberán ser destinados a la finalidad para fue cedido el bien en el plazo
señalado en el acuerdo de cesión, que en ningún caso podrá ser superior a cinco
años.

V.4.5.- Transacción.

El art. 23 de la LPCM establece que no pueden gravarse los bienes o derechos del
patrimonio sino con los requisitos exigidos para su enajenación, así como que no
pueden realizarse transacciones, ni someterse a arbitraje, salvo por Decreto del
Consejo de Gobierno a propuesta de la Consejería de Economía y Hacienda.

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