TEMA 3. Actuación Administrativa de Servicio Público

TEMA 3
ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DE SERVICIO PÚBLICO
1. ANTECEDENTES
 EL SERVICIO PÚBLICO EN EL ANTIGUO RÉGIMEN
Antes del advenimiento del sistema constitucional, todos los Estados europeos llevaban a
cabo actividades que hoy se clasifican como servicios públicos. Sin embargo esas
actividades se diferencian de los servicios que aparecen a partir del siglo XIX en dos rasgos:
- Tales actividades se llevaban a cabo con un espíritu más limitador y coactivo que
servicial. No se trataba de proporcionar utilidad a los súbditos, sino de servir a las
necesidades de la monarquía. Nadie podía imaginar que los jueces desempeñaran una
importante función social de pacificación de conflictos sino que el sistema judicial era
considerado un instrumento del poder del rey sobre el pueblo.
- En segundo lugar, tales actividades pertenecían a la categoría de los denominados
servicios uti universi, esto es, no se dirigen a proporcionar utilidad a personas
concretas sino a cubrir necesidades abstractas de la comunidad política.
 EL SERVICIO PÚBLICO EN LOS SIGLOS XIX Y XX
Con la implantación del régimen liberal, los Estados europeos comenzaron a llevar a cabo
actividades prestacionales uti singuli, esto es, actividades destinadas a prestar utilidad a
personas concretas, sin perjuicio de su utilidad social genérica.
Este fenómeno se lleva a cabo en tres etapas:

- En un primer momento, sobre los años 30 del siglo XIX, el Estado asumió la prestación
de servicios asistenciales (llamados servicios de beneficencia, hoy Servicios Sociales),
servicios de sanidad y servicios de educación.
- En una segunda fase, sobre la mitad del siglo XIX, el Estado inició un segundo tipo de
actividad prestaciones, consistente en la creación de grandes infraestructuras: canales,
embalses, puentes y ferrocarriles. Más tarde aparecerán el telégrafo, la electricidad y
el servicio telefónico.
- La tercera fase tiene lugar a fines del siglo XIX y sobre todo tras la 1ª GM. En ella las
Administraciones Públicas asumen la propiedad y la gestión directa de empresas
mercantiles y actividades de producción y distribución de bienes y servicios: agua,
electricidad, teléfono y otras actividades industriales, etc.)
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La asunción por el Estado de este tipo de actividades causó una profunda convulsión
en el Derecho Administrativo, ya que la realización de estas actividades estaba
ausente de régimen jurídico público al haber sido siempre gestionadas por empresas
privadas.
2. LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y SU TIPOLOGÍA
 SERVICIOS PÚBLICOS EN SENTIDO ESTRICTO
Elementos/Notas definitorias del SP
o El requisito esencial de un SP es la vinculación de la actividad administrativa al interés

general. Interés general que dependerá de lo que el legislador estime en cada
comento como tal.
o Imprescindible también que la sociedad necesite la prestación de esta actividad.
o Ha de tratarse de una prestación positiva, debiendo consistir la actividad en un dar o
hacer, y NO EN UN SOPORTAR.
o Ha de ser una prestación regular y continua, estos son elementos fundamentales del
servicio público hasta tal punto que su ausencia elimina la idea de SP.
Un SP es continuo y regular cuando el usuario puede disponer del mismo de forma
satisfactoria sin interrupción, reducción o disfuncionalidad alguna.
o La actividad que se presta ha de ser necesariamente de titularidad pública. Requisito
directamente unido al del interés público o interés general, ya que es precisamente
ese interés el que hace necesaria la titularidad administrativa de la actividad.
o Publificación de la actividad, es decir, la declaración formal de la actividad concreta
como servicio público, es lo que conlleva el traspaso a la titularidad pública de una
actividad que hasta ese momento era prestada por el sector privado.
o Como consecuencia de esta titularidad pública, la intervención de los particulares para
su prestación, deberá tener lugar bajo la habilitación de la Administración titular. El
particular podrá gestionar un SP bajo las modalidades previstas para su gestión
indirecta, pero dicho SP siempre será de titularidad de la Administración.
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 SERVICIOS PÚBLICOS IMPROPIOS
Partiendo de las definiciones jurisprudenciales, los SP impropios podrían conceptualizarse

como aquellas actividades cuya titularidad no corresponde a una AP, sino que,
permaneciendo en manos de los particulares, están destinadas al público y en las que
hay implicado un interés general que justifica la intervención administrativa por vía de la
reglamentación.
Estas actividades no se someten a los procedimientos de selección del contratista, sino
que sólo están sometidas a la obtención de una autorización administrativa previa (taxis o
farmacias)
 SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES
El art. 128.2-CE dispone que “Mediante Ley se podrá reservar al sector público recursos o
servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio”. Lo cual supone en el plano
jurídico una habilitación al legislador para que pueda excluir determinadas actividades del
mercado y además el establecimiento de una reserva de ley formal.
Con carácter general, una reserva de esta naturaleza sólo se ha hecho en nuestro
ordenamiento por la LBRL (art. 86.2) a favor de las Entidades Locales en relación con los
servicios de abastecimiento y depuración de aguas, recogida, tratamiento y
aprovechamiento de residuos y transporte público de viajeros.
3. RÉGIMEN JURÍDICO DEL SERVICIO PÚBLICO
 SUJETOS
- La Administración titular del SP: que se establece en la propia ley que declara el
carácter de servicio público de la actividad. A dicha Administración le está atribuida la
responsabilidad de la prestación del servicio y las potestades para regularlo,
determinar el régimen de gestión, y las potestades de policía y la tarifaria.
- El gestor del SP: que en caso de gestión directa es *la propia Administración titular del
SP *o una AP Instrumental creada por ella, y en caso de gestión indirecta lo será el
contratista al que se le adjudica dicha gestión.
- El usuario: que es la persona que utiliza el SP
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 OBJETO
Es la prestación en la que cada SP consiste, por ejemplo en el trasporte de viajeros por

carretera el objeto es el viaje que los usuarios contratan con la gestora del servicio.
 POTESTADES DE LA ADMINISTRACIÓN TITULAR DEL SERVICIO PÚBLICO
o La potestad reglamentaria para regular la gestión y uso del SP de que se trate

o La potestad de policía del servicio, que comprende la inspección de la forma en que el
SP se presta y el control de la forma en que los usuarios cumplen el reglamento del SP
o La potestad sancionadora frente a los incumplimientos de gestor o del usuario por
incumplimientos de las obligaciones impuestas por el reglamento del servicio
o La potestad tarifaria ya que los SP, salvo los de carácter gratuito, obligan al usuario a
pagar una contraprestación: precio público o tasa
 DERECHO AL USO DEL SERVICIO PÚBLICO
Los derechos y obligaciones del usuario se determinan en las normas reguladoras de cada
SP. No obstante, con carácter general los usuarios tienen los siguientes derechos:
 Derecho de acceso al servicio: que puede hallarse condicionado de diversas formas:

- En unos casos el acceso al SP se produce de manera automática al cumplir unos
requisitos: estar enfermo para acceder a un hospital de la SS
- En los SP destinados a colectivos restringidos , su uso puede subordinarse a cumplir
ciertas condiciones de aptitud que la AP debe comprobar: ingreso en una
Universidad
- En los SP con afluencia de un nº de usuarios superior a su capacidad , pueden
fijarse condiciones en atención a distintos criterios: mayor necesidad, mayor
mérito, prioridad cronológica en la solicitud
- Y a veces este derecho al SP se torna deber, como la educación.
 Derecho al disfrute del SP en las condiciones de cantidad y calidad predeterminadas

por las reglas del mismo
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 DEBERES Y OBLIGACIONES DEL USUARIO DE UN SP
Pueden resumirse en dos:
 Observar las reglas de la normativa del SP para cuyo incumplimiento existe un poder
disciplinario que puede extenderse desde la privación temporal del uso del servicio
(expulsar a un viajero sin billete), a la imposición de multas
 Abonar la contraprestación que esté establecida por el uso del SP.
Hay SSPP cuyo uso no conlleva contraprestación económica: defensa, enseñanza
primaria… Pero lo más frecuente es que el usuario tenga que pagar una
contraprestación:
- una tasa cuando se trate de un SP prestado por un ente administrativo y el SP NO
PUEDA PRESTARSE por sector privado (la que pagamos para presentarnos al
examen de conducir)
- un precio público cuando se trate de un SP prestado por un ente administrativo y
el SP SÍ PUEDA PRESTARSE por sector privado (el que pagamos al Ayuntamiento
por utilizar la piscina pública municipal)
- un precio cuando el SP se preste por una empresa privada, (p. ej. concesionaria)
como un billete de metro.
 PRINCIPIOS QUE RIGEN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO
 Principio de continuidad: La continuidad en el funcionamiento del servicio es una de

las razones fundamentales que justifican la asunción por la AP de un SP. Lo que se
trata de garantizar es que una actividad que cubre importantes necesidades colectivas
se encuentre disponible para los ciudadanos de modo continuo y regular.
Pero la continuidad puede significar en unos casos funcionamiento ininterrumpido
(electricidad), y en otros, mera regularidad establecida de antemano (horario de
apertura de una Universidad)
 Principio de mutabilidad o adaptación : el SP debe responder en todo momento a un

óptimo nivel de satisfacción del interés general y por ello las condiciones de su
prestación pueden variarse. Por ello el gestor debe adaptar las instalaciones y
tecnología del SP a las innovaciones técnicas, y en caso de gestión indirecta la AP tiene
derecho a modificar el contrato (ius variandi) adecuándolo a tales adaptaciones
 Principio de igualdad hacia los usuarios : Aunque igualdad no puede interpretarse en

términos absolutos, admitiendo este principio tratamientos diferenciadores, como
serían las deficiencias físicas, económicas o sociales.
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4. GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
El hecho de que la AP sea la titular del SP no significa que tenga que prestar el SP por sí
misma (prestación o gestión directa), pues existen diversos modos de prestación de los SP
que pueden implicar la iniciativa privada (prestación o gestión indirecta), debido,
precisamente al carácter económico que tienen muchos de los SP.
4.1.GESTIÓN DIRECTA
La gestión directa es la gestión del SP que lleva a cabo la propia AP, sin intervención de
ningún particular, y en la que titularidad y gestión no se separan en ninguno de los
supuestos, ambas permanecen en manos públicas.
No obstante, la gestión directa puede ser centralizada o descentralizada.
 Gestión Directa Centralizada : que se da cuando la gestión se lleva a cabo por órganos
incardinados en la propia Administración titular del SP.
 Gestión Directa Descentralizada: en este caso, la gestión se realiza por un ente

instrumental (AP Especializada) mediante la técnica de la descentralización funcional.
Caben todas las formas de personificación, tanto de naturaleza pública (OOAA, EPEs,
Agencia), como privada (SM con capital público exclusivo o mayoritario).
4.2.GESTIÓN INDIRECTA
Supone la intervención de particulares en la prestación de los SP. Y está regulada,

básicamente, por la Ley de Contratos del Sector Público de 2017.
El legislador declara (art. 284) que la AP podrá gestionar de forma indirecta, mediante
contrato de concesión de servicios, los servicios de su titularidad o competencia, siempre
que sean susceptibles de explotación por particulares; pero en ningún caso podrán
prestarse mediante concesión los que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los
poderes públicos.
Además, cuando se trate de un SP, previamente al contrato, la AP debe haber

establecido su régimen jurídico, prestaciones a los administrados, y aspectos jurídicos,
económicos y administrativos de la prestación del SP en cuestión.
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Entre otros aspectos, las cláusulas del contrato deberán contener:
 Objeto del contrato
 Condiciones de prestación del SP y, en su caso, las tarifas que han de abonar los
usuarios
 La distribución de riesgos entre AP y concesionario
4.3.RÉGIMEN JURÍDICO DE LA GESTIÓN INDIRECTA
 DERECHOS Y POTESTADES DE LA ADMINISTRACIÓN TITULAR
1. La AP ostenta el poder de regular las características del servicio y de modificarlas por

razón de interés público
2. La AP conserva los poderes de policía necesarios para asegurar la buena marcha de los
servicios
3. La AP fija las tarifas de precios que el contratista está autorizado a percibir de los
usuarios, pudiendo modificarlas por razones de interés público
4. La AP puede acordar el secuestro o intervención del SP para gestionarlo de forma
directa y con carácter temporal, sin que pueda exceder de tres años, mientras cesa la
imposibilidad o el incumplimiento. Si pasa ese plazo se resolverá el contrato de
concesión
5. La AP tiene la facultad de suprimir el servicio por razones de interés público, así como
acordar su rescate (poder de rescisión unilateral del contrato por la AP). En ambos
casos la AP deberá indemnizar al contratista (empresa de autobuses)
 DERECHOS Y OBLIGACIONES DEL GESTOR
1. Prestar el servicio en las condiciones de continuidad e igualdad de acceso

2. Percibir las contraprestaciones económicas previstas en el contrato
3. Cuidar del buen orden del servicio
4. Indemnizar los daños que se causen a 3ºs salvo que sean por causas imputables a la
AP
5. Obtener de la AP la compensación correspondiente por los daños generados por las
modificaciones introducidas, a fin de que se mantenga el equilibrio
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 EXTINCIÓN DEL CONTRATO DE GESTIÓN INDIRECTA
Entre otras, son causas de resolución:

- Por transcurso del plazo de su duración
- Muerte o incapacidad del contratista (o la extinción de la personalidad jurídica)
- Declaración de concurso o insolvencia
- Mutuo acuerdo entre la AP y el contratista
- El rescate del servicio por la AP para su gestión directa por razones de interés público
- La supresión del SP por razones de interés público

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 EL SERVICIO PÚBLICO EN EL ANTIGUO RÉGIMEN

 EL SERVICIO PÚBLICO EN LOS SIGLOS XIX Y XX

Este fenómeno se lleva a cabo en tres etapas:

2. LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y SU TIPOLOGÍA

 SERVICIOS PÚBLICOS EN SENTIDO ESTRICTO

Elementos/Notas definitorias del SP

o El requisito esencial de un SP es la vinculación de la actividad administrativa al interés

Partiendo de las definiciones jurisprudenciales, los SP impropios podrían conceptualizarse

 SERVICIOS PÚBLICOS ESENCIALES

3. RÉGIMEN JURÍDICO DEL SERVICIO PÚBLICO

Es la prestación en la que cada SP consiste, por ejemplo en el trasporte de viajeros por

 POTESTADES DE LA ADMINISTRACIÓN TITULAR DEL SERVICIO PÚBLICO

o La potestad reglamentaria para regular la gestión y uso del SP de que se trate

 DERECHO AL USO DEL SERVICIO PÚBLICO

 Derecho de acceso al servicio: que puede hallarse condicionado de diversas formas:

 Derecho al disfrute del SP en las condiciones de cantidad y calidad predeterminadas

 PRINCIPIOS QUE RIGEN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO

 Principio de continuidad: La continuidad en el funcionamiento del servicio es una de

 Principio de mutabilidad o adaptación : el SP debe responder en todo momento a un

 Principio de igualdad hacia los usuarios : Aunque igualdad no puede interpretarse en

No obstante, la gestión directa puede ser centralizada o descentralizada.

 Gestión Directa Descentralizada: en este caso, la gestión se realiza por un ente

Supone la intervención de particulares en la prestación de los SP. Y está regulada,

Además, cuando se trate de un SP, previamente al contrato, la AP debe haber

4.3.RÉGIMEN JURÍDICO DE LA GESTIÓN INDIRECTA

 DERECHOS Y POTESTADES DE LA ADMINISTRACIÓN TITULAR

1. La AP ostenta el poder de regular las características del servicio y de modificarlas por

 DERECHOS Y OBLIGACIONES DEL GESTOR

1. Prestar el servicio en las condiciones de continuidad e igualdad de acceso

Entre otras, son causas de resolución:

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