UNIDAD IX: ESCUELA CEPALINA

INTRODUCCIÓN

Esta Unidad se ocupa del pensamiento de Raúl Prebisch, economista que trabajó para la Comisión Económica de
América Latina (CEPAL) de las Naciones Unidas, a partir del cual se originó la llamada Escuela Cepalina o de la CEPAL. De
las ideas de Prebisch se derivaron las ideas otros economistas que conformaron la escuela estructuralista, cuyas ideas se
estudian en esta Unidad. La importancia de esta corriente de pensamiento radica en que trata de aplicarse al caso
específico de América Latina, y por tanto de México, corriente que tuvo alguna influencia en la posguerra y hasta fines de
los años 1980´s.

ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE

9.1 Realiza las lecturas de la Unidad.

9.2 Elabora un cuadro comparativo con los representantes de la escuela Cepalina, sus teorías, características,
aportaciones.

9.3 Explica en un escrito de dos cuartillas de extensión la interpretación del desarrollo de América Latina que tiene la
Escuela Cepalina a partir de sus conceptos centro-periferia, dependencia y términos de cambio desigual.

9.4 Elabora un cuadro comparativo donde plasmes el devenir histórico y evolución de la Escuela Cepalina.

9.5 Elabora un mapa conceptual con las ideas de la nueva CEPAL según Adela Hounie y Lucia Pittaluga.

OBJETIVO PARTICULAR

Analizar las principales aportaciones de la Escuela Cepalina a la ciencia económica

CONTENIDOS

9.1. Esquema teórico general

9.2 Principales representantes

9.3 Teorías principales

9.4 El estructuralismo económico latinoamericano

9.4.1 Sus fundamentos teóricos

9.5 Interpretación del desarrollo de América Latina

9.6 Los instrumentos de política económica

9.7 El papel del Estado en la economía

9.8 Evolución de la escuela y sus teorías

VIGENCIA DE LOS APORTES DE CELSO FURTADO AL ESTRUCTURALISMO

En este breve artículo se señalan los principales aportes de Celso Furtado al estructuralismo, o sea, a la teoría de Raúl
Prebisch y de la CEPAL sobre el desarrollo periférico. Se trata de aportes analíticos al debate latinoamericano y brasileño
sobre crecimiento y desarrollo, que tuvieron importantes repercusiones intelectuales e ideológicas, especialmente en
Brasil. El examen de las principales tendencias en ese país y en América Latina entre 1980 y 2005, efectuado a partir de
esas contribuciones elaboradas hace casi medio siglo, revela la impresionante vigencia de tales aportes.
Lamentablemente, esta vigencia se debe a razones muy desalentadoras: el crecimiento, el empleo y la distribución del
ingreso en los últimos 25 años confirmaron el escepticismo de Furtado sobre el desarrollo en ausencia de proyectos
nacionales concebidos e implementados en forma adecuada.

Este trabajo fue presentado en la sesión especial sobre ―Celso Furtado y América Latina y el Caribe. Tendencias y
perspectivas‖ organizada por la CEPAL en la Décima Reunión de la Asociación Económica de América Latina y el Caribe
(LACEA) que tuvo lugar en París, en octubre de 2005. El autor agradece a Carlos Mussi y Carlos Aguiar de Medeiros por
sus excelentes comentarios a este trabajo, y a Franklin Serrano por el valioso diálogo previo a su elaboración. La
responsabilidad por las opiniones aquí expresadas es exclusivamente del autor.

Para presentar los aportes de Furtado es necesario referirse brevemente a la teoría de las condiciones periféricas del
1
desarrollo formulada por Prebisch respecto de América Latina. Esta necesidad obedece a que Furtado fue un seguidor de
Prebisch, a que este último fue el fundador del estructuralismo latinoamericano y a que su teoría rara vez se aborda en
forma apropiada en la literatura sobre desarrollo económico, ya que en general las referencias se limitan a la tesis del
deterioro de la relación de precios del intercambio (los términos de intercambio). Como señalara correctamente Octavio
2
Rodríguez en su libro sobre el pensamiento de la CEPAL, la teoría de Prebisch constituye todo un cuerpo analítico
orientado al examen del subdesarrollo en América Latina.

Según esa teoría, las restricciones al crecimiento están determinadas por las condiciones específicas de América Latina
como periferia del mundo desarrollado.

Prebisch caracteriza a las economías de la región en contraste con las economías ―centrales‖. Argumenta que las
diferencias corresponden a condiciones de crecimiento inadecuadas en la periferia, que imponen restricciones al proceso
de industrialización y al progreso técnico y que requieren estrategias de crecimiento coordinadas por el Estado, porque
en esas condiciones las fuerzas de mercado por sí solas no bastan para hacer viable el crecimiento.

En el cuadro 1 se resumen los principales elementos de la teoría de Prebisch sobre el subdesarrollo latinoamericano y
sus problemas, que fue adoptada por Furtado y los demás intelectuales estructuralistas.

Prebisch y la CEPAL se basaron en la identificación de ese conjunto de problemas estructurales de la periferia para
construir su análisis del crecimiento, el desarrollo periférico y las relaciones centro-periferia, así como sus tesis
fundamentales: deterioro de los términos de intercambio, falta de convergencia entre los ingresos por habitante del
centro y de la periferia, desequilibrio estructural de la balanza de pagos, vulnerabilidad externa, brecha de ahorro de
divisas y dinámica del proceso de industrialización mediante la sustitución de importaciones.

Ante condiciones tan problemáticas, la planificación y la acción estatal se consideraron fundamentales para sustentar
la industrialización y el progreso técnico y evitar las tendencias perversas inherentes a esas condiciones. Para Prebisch, la
principal tendencia perversa era el desequilibrio estructural de la balanza de pagos; según algunos de sus seguidores,
entre ellos Noyola-Vásquez (1957) y Sunkel (1958), había también una tendencia estructural a la inflación.

1 Prebisch (1949) y CEPAL (1950 y 1951).

2 Véase Rodriguez (1981).

 Furtado temía a ambas, pero su principal contribución analítica tuvo que ver con la tendencia a la preservación del
subempleo y de la mala distribución del ingreso.

III Los aportes de Furtado al estructuralismo

Furtado hizo tres importantes aportes al cuerpo analítico estructuralista. En primer lugar, incorporó al análisis una
perspectiva histórica de largo plazo (1959 a 1970) y mostró que durante siglos, en sucesivos períodos de crecimiento y
contracción (en Brasil, los ciclos de la caña de azúcar, la minería y el café), se produjeron y reprodujeron dualidades (o
heterogeneidades) económicas y sociales, además de la baja diversidad productiva. Su obra Formación económica de
3
Brasil fue un bien logrado intento de identificar los elementos históricos en la formación del país que legitiman el uso del
estructuralismo y de sus conclusiones en materia de política económica (Bielschowsky, 1995). El objetivo era mostrar que
la economía brasileña tenía las características de baja diversidad y dualidad indicadas por Prebisch, de manera que el
proceso de industrialización de la década de 1950 pasara a ser entendido como problemático debido a las restricciones
―histórico-estructurales‖ al crecimiento que resultaban de esas características, y que la coordinación estatal pasara a ser
entendida como indispensable para superarlas.
4
En segundo lugar, con el libro Desarrollo y subdesarrollo en América Latina Furtado inició el debate sobre la dificultad
de los sectores urbanos modernos para absorber la fuerza de trabajo masiva que se traslada del campo a las ciudades.
Probablemente él fue el primero en plantear la posibilidad de que persistiera a largo plazo el subempleo en América
Latina, o de que persistiera a largo plazo la dualidad analizada por Lewis (1954). En consecuencia, fue también pionero al
afirmar que el aumento de la productividad en sectores modernos puede coexistir largo tiempo con salarios bajos y
mantener la mala distribución secular del ingreso en América Latina. Furtado advirtió que, aunque el crecimiento fuera
sostenido, sería difícil absorber la abundante oferta de mano de obra en el contexto de las sociedades latinoamericanas,
al plantear la idea de que puede haber crecimiento durante un largo período y a la vez mantenerse el desempleo y el
subempleo, la heterogeneidad tecnológica, la concentración del ingreso y la injusticia social.

De hecho, en estudios propios sobre el pensamiento económico brasileño y el de la CEPAL (Bielschowsky, 1995 y
2000, respectivamente), el autor del presente artículo no encontró argumentaciones previas a las de Furtado con ese
contenido, por lo que concluye que fue Furtado mismo el que inauguró el debate latinoamericano sobre la relación entre
el desarrollo, la determinación de los salarios y la concentración de los ingresos en condiciones de subempleo rural y
urbano.

En su libro de 1961, que reúne ensayos escritos en la segunda mitad del decenio de 1950, Furtado probablemente
anticipó algunas de las ideas básicas de las teorías de la dependencia debatidas a lo largo de la década de 1960. A su
juicio, el modelo de crecimiento latinoamericano corresponde a una de las proyecciones históricas de las economías
desarrolladas sobre el resto del mundo, según la cual durante la industrialización de la periferia las empresas extranjeras
modernas y sus competidoras locales tienden a compartir el sistema productivo con estructuras arcaicas.

Esto lleva a los sistemas periféricos a una nueva forma de economía ―dual‖, que depende en gran medida de métodos
de producción inadecuados con respecto a los recursos locales y que es incapaz de superar el subdesarrollo en una
porción considerable del sistema productivo.

CUADRO 1

América Latina: Síntesis de la formulación estructuralista original

Características de las economías Incidencia en la industrialización y el crecimiento

latinoamericanas

3 Véase Furtado (1959).

4 Véase Furtado (1961).

 Baja diversidad productiva Necesidad de inversiones simultaneas en muchos
sectores- proceso muy exigente en materia de
ahorro, inversión y divisas extranjeras

Especialización en agricultura y minería Limitada capacidad para generar divisas externas

debido a la baja demanda mundial de
exportaciones y al deterioro de los términos de
intercambio, asi como a la fuerte demanda de
divisas generada por la elevada elasticidad-
ingreso de las importaciones

Dualidad (o marcada hetegeneidad Baja productividad media y reducido excedente

tecnológica) –coexistencia de sectores de como proporción del ingreso
alta productividad y de sectores con
abundante ocupación de mano de obra a
niveles próximos a los de subsistencia

Institucionalidad inadecuada y falta de Baja propensión a ahorrar e invertir e insuficiente

capacidad empresarial acumulación de capital y progreso técnico (parte
del excedente se desperdicia en consumo
superfluo e inversiones improductivas)

Fuente: Elaboración propia

5
El tercer gran aporte de Furtado al estructuralismo se produjo algunos años después, con su profundización del
análisis de las relaciones entre crecimiento y distribución del ingreso. Argumentó que la concentración del ingreso y la
propiedad predeterminan la composición sectorial de la inversión y las opciones tecnológicas, llevando a la fracción
moderna de la estructura productiva latinoamericana a una densidad de capital similar a la de los países desarrollados. La
tecnología utilizada puede contribuir a mantener el pleno empleo y los salarios altos en estos últimos países, pero es
inadecuada en América Latina para absorber la abundante oferta de mano de obra y elevar los salarios de manera
sistemática. Ese modelo de inversión supone el mantenimiento del desempleo, los bajos salarios y la concentración del
ingreso, lo que a su vez, en un círculo vicioso, fortalece la composición inadecuada de las inversiones. Obsérvese que de
nuevo se emplea el método de contrastar la periferia con el centro esta vez para argumentar que, contrariamente a lo que
ocurre en los países del centro, los modelos de crecimiento en los países de la periferia tienden a preservar la abundancia
de mano de obra e impiden que las mejoras de productividad se reflejen en el ingreso de los trabajadores.

Cabe señalar aquí dos fallas en el análisis de Furtado. En primer lugar, en su libro de 1966 afirmó que en el modelo
latinoamericano de crecimiento e industrialización se observaban rendimientos decrecientes a escala, que resultaban en
una tendencia al estancamiento. Más adelante debió abandonar esa idea, en virtud de datos concluyentes sobre el
marcado crecimiento en la región. En segundo lugar, no consideró la posibilidad de que se agote el excedente de mano
de obra como resultado del control de la natalidad y de un crecimiento rápido dentro del modelo distributivo existente.
No obstante, nada de lo señalado puede oscurecer el hecho de que Furtado inauguraba, más o menos simultáneamente
6
con Maria da Conceição Tavares y Aníbal Pinto, el debate brasileño y latinoamericano sobre los modelos de crecimiento
y de distribución del ingreso.

5 Véase Furtado (1966, 1968, 1972 y 2000).

6 Véase Tavares (1964) y Pinto (1965).

 En suma, el esquema analítico de Prebisch y Furtado es un análisis histórico-estructural de las persistentes
heterogeneidad productiva e insuficiente diversificación de la estructura productiva, y es un análisis de las consecuencias
de esas dos características en el crecimiento, el empleo y la distribución del ingreso, que deben tomarse como referencias
centrales para formular e instrumentar agendas de reforma y desarrollo.

La CEPAL, las empresas transnacionales y la búsqueda de una estrategia de desarrollo latinoamericana.

II El decenio de 1950: los primeros años

En 1949 la CEPAL, con la autoría de Raúl Prebisch, publicó su ―manifiesto‖, en el cual sentó las bases de su concepción
de los problemas económicos de América Latina (Prebisch, 1949). El punto de partida de ese documento era la particular
posición de productor y exportador de productos primarios que América Latina había llegado a ocupar en el sistema
económico internacional. Tal posición correspondía a los postulados de la teoría de la ventaja comparativa, pero, según
Prebisch, el desempeño económico y la situación por la que atravesaba la periferia contradecían las predicciones de esa
teoría de que los incrementos de productividad que se estaban registrando en los países industrializados se transferirían
en forma pareja a todo el sistema.

Por el contrario, Prebisch observó que los términos de intercambio de la región se habían estado deteriorando en el
largo plazo, lo que obedecía en parte al hecho de que la mano de obra del centro estaba mejor organizada. En la fase
descendente del ciclo económico, estos grupos se resistían a las reducciones salariales.

Los trabajadores rurales de América Latina no estaban organizados y por eso no podían resistir las presiones a la baja,
con lo cual el ajuste necesario en el centro se transfería a la periferia. Otro factor importante era el poder monopólico que
ostentaban las industrias del centro. En escritos posteriores, apareció otro factor que explicaba la tendencia al deterioro
de los términos de intercambio. Era la inelasticidad de la demanda de productos primarios en el centro. Conocida como la
ley de Engel, postula que, en la medida que crece el ingreso, la proporción de la demanda de bienes primarios tiende a
declinar. En la periferia, en cambio, se registraba de hecho una demanda inelástica de importaciones industriales. Esta
explicación, que pasó a denominarse la tesis Prebisch-Singer, se convirtió en la marca característica de la CEPAL.

Si la industrialización era necesaria para resolver los problemas de la región, dados el deterioro de los términos de
intercambio, las características estructurales de la periferia, el escaso ahorro y la disparidad tecnológica con el centro, el
proceso debía hacerse mediante la sustitución de importaciones, lo que significaba que el Estado debía alentar y proteger
a las nuevas industrias.

Prebisch entendía que el urgente problema de la falta de ahorro para la inversión exigía recursos distintos de los del
7
Estado. Una posibilidad que contemplaba era el capital externo. Aun cuando el problema del capital externo estuviera
presente desde el inicio, comenzó a prestársele más atención a medida que transcurrió el decenio de 1950. La primera
8
reflexión sistemática al respecto surgió en 1954. El capital externo ―aparece como un medio de contar con los recursos
adicionales de divisas que harían falta para sostener una elevada tasa de desarrollo y eliminar simultáneamente la
diferencia entre la demanda de importaciones que ello implicaba y las entradas propias y regulares por concepto de
exportaciones‖ (CEPAL, 1969, p. 33). También se necesitaba como medio de complementar el ahorro interno.

La escasez de capitales externos disponibles para invertir en América Latina en los años cincuenta era motivo de gran
9
preocupación para la CEPAL. Prebisch explicaba que las inversiones extranjeras habían cumplido una función
importantísima en la anterior estrategia de desarrollo, sobre todo en el establecimiento de infraestructura a través de la
IED y el mercado de bonos.

7 Pese a que en general se piensa que Prebisch tenía un sesgo antiexportador, se sabe que desde el inicio creyó que la industrialización mediante la sustitución de
importaciones no significaba “que la exportación primaria había de sacrificarse”, ya que suministraba divisas y por lo tanto se necesitaban inversiones para aumentar la
productividad del sector exportador agrícola (Prebisch, 1949).

8 Sin embargo, Prebisch abordó este tema en El desarrollo económico de América Latina y algunos de sus principales problemas: “Además del ahorro presente,
inversiones extranjeras bien encaminadas podrían contribuir al aumento inmediato de la productividad por hombre” (Prebisch, 1949).

9 La CEPAL estimaba que en los primeros tres años de la década de 1950 la IED total sólo había ascendido a 1 600 millones de dólares (CEPAL, 1954, pp. 14-15).
 Sin embargo, el mercado de bonos había dejado de ser accesible para los países latinoamericanos desde la cesación
de pagos de los años treinta. En consecuencia, dada la situación internacional y debido a la necesidad de reducir el costo
de las inversiones, estimaba que la mejor solución era que las instituciones de crédito internacional prestaran ayuda.
Dichas instituciones debían dar fácil acceso a los recursos para que los países de América Latina los destinaran a la
inversión en capital social (CEPAL, 1954, p. 16). Ello debía ser ―al menos mientras no vuelva a abrirse el mercado de bonos
privados‖ (ibid., p. 16). Proponía una política de cooperación internacional en virtud de la cual los países industrializados,
especialmente por conducto de estas instituciones internacionales, brindarían capital e inversiones a América Latina. No
era preciso que fuera un tipo de Plan Marshall, ya que el desarrollo de América Latina requería ―empréstitos productivos
de plazos holgados y de intereses tan bajos como los que permitan los mercados financieros‖ (ibid., p. 24). Previno que
debía ser un alivio temporal, hasta que el desarrollo de las industrias latinoamericanas les permitiera generar sus propios
recursos. Este carácter transitorio de los recursos externos se mantendría como una preocupación fundamental de la
CEPAL. Otro aspecto importante era que el capital extranjero debía ascender a un monto suficiente para producir efectos
10
favorables sobre el desarrollo de la región. El objetivo de esta política no sólo se concentraba en la inversión, sino
también en aumentar el coeficiente de ahorro y fomentar nuevas inversiones (CEPAL, 1954, p. 21). Una propuesta
destacada fue canalizar los fondos internacionales a empresas de América Latina a través de ciertas instituciones estatales
(ibid., p. 32). Por ejemplo, reconociendo las deficiencias institucionales de la región, sobre todo de instituciones
financieras, la CEPAL propuso crear un Fondo Interamericano de Desarrollo Industrial, Agrícola y Minero. Dicho fondo,
basado en planes de desarrollo nacional para cada país, se haría cargo de los recursos disponibles (ibid., p. 148).

El otro problema que Prebisch reconocía era la desventaja tecnológica de las industrias latinoamericanas y el alto
costo de mantenerse al día y obtener la tecnología del centro. Era preciso contar con algún tipo de participación de las
empresas transnacionales para que América Latina tuviera acceso a la tecnología más moderna. No obstante, ello debía
hacerse de forma programada y cautelosa. La participación de las empresas transnacionales no debía ser generalizada
sino orientada por el Estado y en sectores determinados de la economía. Además, lo ideal sería firmar acuerdos entre
industrias para la participación conjunta, la asistencia tecnológica y la capacitación del personal (CEPAL, 1954, p. 41). Ello
permitiría que las industrias de América Latina compitieran desde una posición más favorable (ibid., p. 30). La
participación indiscriminada iría en desmedro del objetivo de la industrialización mediante la sustitución de
importaciones. Como en el caso de las inversiones, Prebisch pensaba que era necesario formular una estrategia de
cooperación internacional en virtud de la cual los países avanzados industrializados ayudarían a América Latina con
programas concretos de asistencia tecnológica.

Otra propuesta conexa, presente desde 1949, fue la creación de un Mercado Común Latinoamericano (Prebisch, 1949,
p. 6). La lógica de esta propuesta era que ofrecería a las nuevas industrias un mercado más grande y fomentaría las
economías de escala, con lo cual las industrias latinoamericanas estarían en mejores condiciones de competir. El ingreso
de IED a la región sería alentado y controlado, de la manera antes descrita, si se realizaba dentro del mercado común y a
través de políticas coordinadas entre los gobiernos de América Latina, lo que constituiría una importante forma de reducir
la vulnerabilidad externa de la región gracias a una política regional anticíclica (CEPAL, 1954, p. 150).

Sin embargo, estas ideas no estaban de acuerdo con los proyectos de posguerra de los Estados Unidos.

Entre las metas de seguridad contempladas por los políticos estadounidenses figuraba la integración del Tercer
Mundo en la economía mundial, pero de una manera en que el entorno económico internacional estuviera abierto al
comercio y las inversiones estadounidenses (Painter, 1999, p. 14). La búsqueda que la CEPAL emprendió en pos de la
autonomía y el control de las empresas extranjeras (que en este período eran principalmente estadounidenses) constituía
un franco obstáculo para los proyectos del país del Norte. Además, si bien el gobierno estadounidense apoyaba el
proceso de integración de Europa, en América Latina se consideraba inconveniente un proyecto con ese fin.

Por último, la idea de Prebisch de la asistencia económica no prosperó, ya que los Estados Unidos declinaron las
solicitudes de ayuda económica y recurrieron a los militares y las elites tradicionales para mantener un clima favorable a la

10 Lo que era coherente con la posición de la CEPAL de recurrir a la programación y hacer hincapié en ella. Véase Hirschman (1961).
inversión extranjera. Así pues, la asistencia estadounidense y, por ende, internacional se dirigió principalmente a Europa y
Asia (Painter, 1999, pp. 21-24). La tensión resultante entre el proyecto de la CEPAL y los intereses de los Estados Unidos
seguiría siendo, durante los siguientes 50 años, un fuerte motivo de presiones para aceptar el proyecto cepalino.

III La transformación de la industrialización sustitutiva de importaciones: el decenio de 1960

Los primeros años de la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) dieron resultados ambiguos. Por un lado,
con altos aranceles de protección y políticas estatales expansivas, la industrialización avanzó a gran ritmo y los países
11
latinoamericanos registraron una notable tasa de crecimiento. En la década de 1960, la industria se había transformado
12
en el motor de la economía en los países más grandes, y en toda la región su importancia crecía. No obstante, el
proceso pronto tropezó con serios problemas. El más evidente fue que el coeficiente de importaciones había aumentado
y se había orientado hacia los bienes de capital (Ffrench- Davis, Muñoz y Palma, 1998, p. 190). En consecuencia, las crisis
de la balanza de pagos no sólo se hicieron más frecuentes, sino que su impacto fue más agudo.

Aun más que en el período anterior, el desempeño de la economía se vio gravemente afectado por las crisis externas.

En esta década América Latina también asistió al nacimiento y desarrollo de la teoría de la dependencia, que obedecía
a distintas influencias, pero los problemas mencionados de la ISI y el desencanto con la industrialización como medio de
13
reducir la vulnerabilidad externa son los factores que más importancia tuvieron. En contraste con lo que Prebisch y los
primeros escritos de la CEPAL sostenían, los defensores de la teoría de la dependencia explicaban que el subdesarrollo de
la periferia no era producto de una estrategia de desarrollo determinada, sino resultado del desarrollo del sistema. Con la
revolución cubana, un enfoque más radical que el cepalino comenzó a ganar terreno en la interpretación de los
problemas latinoamericanos y en la búsqueda de soluciones.

Aun así, a principios de la década de 1960 reinaba un clima internacional positivo para las ideas de la CEPAL, ya que el
gobierno de Kennedy, preocupado por el ejemplo de Cuba, cambió sus políticas de seguridad internacional y volvió su
atención hacia América Latina, con un enfoque más favorable. Influido por la teoría de la modernización, su idea era que
la ―amenaza comunista‖ debía controlarse mediante el desarrollo económico del Tercer Mundo. Con este fin, en marzo de
1961 lanzó la Alianza para el Progreso, en cuyo marco se debían enviar a la región 20 000 millones de dólares en ayuda
extranjera en un plazo de 10 años, de los cuales la mayor parte provenía del Gobierno de los Estados Unidos. De especial
importancia fue el hecho de que las ideas de reforma estructural y de planificación lograron mayor legitimidad, ya que
eran las metas de la Alianza para el Progreso (Montecinos, 1997). Además, la Alianza estaba de acuerdo con la idea
original de Prebisch sobre el tipo de inversión extranjera necesaria en América Latina. Sin embargo, para mediados de la
década los resultados de la ayuda externa estaban lejos de ser significativos, en especial con respecto a las reformas
estructurales. Debido a los desalentadores resultados de Vietnam, la tumultuosa situación política interna de los Estados
Unidos y la creciente inestabilidad del Tercer Mundo, la política exterior estadounidense se apartó de la ayuda y el
fomento del desarrollo económico, concentrándose en la seguridad, razón por la cual apoyó y alentó los golpes militares
en toda la región (Painter, 1999, pp. 63-64).

A la luz de los problemas reales con que tropezó la industrialización sustitutiva de las importaciones y la consiguiente
inestabilidad macroeconómica, y en un clima intelectual marcado por la teoría de la dependencia, la CEPAL necesitaba
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revisar sus análisis y sus recomendaciones de política. Entró en esta nueva etapa de su historia intelectual con renovados

11 Véase una reseña del período y del desempeño económico de la región en Ffrench-Davis, Muñoz y Palma (1998, p. 187). En el decenio de 1950 el PIB de América
Latina creció a una tasa del 5.1%.

12 Para 1960 su participación en el PIB era del 21% en la región, y alcanzaba cifras superiores en los países más grandes (Ffrench-Davis, Muñoz y Palma, 1998, p.
187).

13 Los orígenes de la teoría de la dependencia son por cierto mucho más complejos. Dada la amplia gama de escuelas de la dependencia, se hace aún más difícil
determinarlos. Véase al respecto Love (1996a, pp. 182-201).

14 La CEPAL nunca apoyó realmente la teoría de la dependencia, aunque algunos de sus representantes trabajaban en la institución. Además, dicha
teoría evolucionó a partir de ideas estructuralistas, e incluso Prebisch contribuyó a desarrollarla y difundirla (Love, 1996b).
análisis y propuestas. Contrariamente a lo que sus críticos afirman, Prebisch y la CEPAL reaccionaron rápidamente a esta
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nueva situación. En Hacia una dinámica del desarrollo latinoamericano, Prebisch reconoció y destacó la falta de
dinamismo de la industrialización sustitutiva. Encontraba dos problemas principales: las limitaciones externas e internas
(Prebisch, 1963, p. 15).

Dados los desequilibrios externos que la industrialización sustitutiva había provocado, Prebisch recomendó un
proceso de industrialización más profundo, que se orientara hacia los bienes intermedios y de capital, reduciendo así las
restricciones a la balanza de pagos. Las limitaciones externas obedecían no sólo al aumento de las importaciones, sino
también a la falta de dinamismo de las exportaciones. Juntamente con este problema, Prebisch observaba el continuo
deterioro de la relación de precios del intercambio de la periferia. Por esta razón expresó la necesidad imprescindible de
actuar en dos frentes, con el aumento de las exportaciones de manufacturas hacia diversos mercados, incluidos los del
centro, sin descuidar las exportaciones tradicionales, y la defensa de la relación de precios del intercambio (Prebisch, 1963,
p. 105). Otro importante elemento para fomentar las exportaciones fue el proceso de integración en un Mercado Común
Latinoamericano (Ffrench-Davis, Muñoz y Palma, 1998).
16
Por ese entonces la CEPAL destacaba también la importancia de los problemas sociales de la región. ―La estructura
social prevaleciente en América Latina opone un serio obstáculo al progreso técnico y, por consiguiente, al desarrollo
económico y social‖ (Prebisch, 1963, p. 4). Mencionaba ―la notoria insuficiencia de la acumulación de capital exigida por la
tecnología contemporánea frente al módulo exagerado de consumo de los grupos de altos ingresos‖ (ibid., p. 13). Las
reformas estructurales, como la reforma agraria, se consideraban esenciales. ―América Latina tiene que acelerar su ritmo
de desarrollo económico y redistribuir el ingreso en favor de las masas populares‖ (ibid., p. 12).

La política sustitutiva de las importaciones había agravado el estrangulamiento exterior y los problemas de capital e
inversión persistían. Además, debido al carácter de las industrias que se desarrollaban en América Latina, la región aún
adolecía de una significativa desventaja tecnológica. El proceso de industrialización, al menos en los países más grandes y
que más habían avanzado, había llegado a su fin (Prebisch, 1963, p. 88). Era preciso aplicar una política para restringir el
consumo de los grupos de altos ingresos y fomentar las exportaciones. Sin embargo, aún se necesitaba capital, inversión y
tecnología extranjeros para que la estrategia de la CEPAL diera resultado. ―Necesitamos del extranjero para que nos ayude
a desenvolver nuestra propia aptitud, para hacerlo incorporando toda la masa de la población al desarrollo‖ (Prebisch,
1963, p. 65). Como antes, la inversión extranjera era necesaria en forma transitoria, hasta que la región pudiera generar
sus propios recursos y tecnología.

Por consiguiente, el papel de la IED y las empresas transnacionales se reinterpretó en esta nueva etapa, por la
influencia no sólo de los acontecimientos generales ya mencionados, sino también por el desencanto con la estrategia
anterior. Prebisch había hecho hincapié en la asistencia internacional pública y las instituciones financieras, pero ello no
había resuelto los problemas. En la década de 1950 la IED había representado el 60% del total de movimientos de capital.
Sin embargo, a principios del decenio de 1960, siguiendo el espíritu de la Alianza para el Progreso, se pasó a destacar los
empréstitos oficiales, nuevamente conforme a las ideas de Prebisch (Ffrench-Davis, Muñoz y Palma, 1998).

En la década de 1960 el énfasis, en términos del capital extranjero, se desplazó hacia la IED y las empresas
transnacionales. Ahora Prebisch sostenía que en esta nueva era ―se precisa establecer una clara distinción entre estos dos
tipos de capital extranjero: el pretérito, con los enclaves que aún subsisten, y el nuevo tipo de capital, que se incorpora
resueltamente al proceso intensivo de industrialización‖ (Prebisch, 1963, p. 66). ―La empresa extranjera tiene que ser un
núcleo de irradiación tecnológica‖ (Prebisch, 1963, p. 65). No obstante, aun cuando la participación de las empresas
transnacionales y la IED se veía desde una perspectiva más favorable, igualmente se expresaban reservas respecto de su
presencia y sospechas sobre los beneficios reales que traería. Un problema eran las copiosas ganancias de algunas firmas:

15 Por ejemplo Harberger menciona que la ―buena economía‖ se enfrentaba al baluarte del aislamiento y proteccionismo doctrinarios: la vieja CEPAL,
que apoyaba y fomentaba activamente las políticas intervencionistas, estatistas y antiliberales de la época (Harberger, 1996, p. 306).

16 Lo que coincide con la cambiante percepción del desarrollo en la teoría económica, desde una concepción basada en el desarrollo como crecimiento del PIB a otra
en que los aspectos sociales pasaban a ser elementos de la definición del desarrollo. Véase Arndt (1987, cap. 4).
―Es indudable que el incentivo de la ganancia es indispensable para atraer la iniciativa privada extranjera. Sin embargo,
esto tiene que ser consecuencia del progreso técnico que ella aporta, de las nuevas formas de producción, organización y
mercadeo que introduce en el medio local‖ (Prebisch, 1963, p. 66). Sin embargo, no es lo que ocurre habitualmente en la
práctica, debido a la excesiva protección y la inflación. Las empresas transnacionales podían ocupar un lugar en un plan
de desarrollo, siempre que estuviera determinado y regulado con claridad, para lo cual la intervención del Estado era
ineludible.

Prebisch pensaba que la iniciativa extranjera podía desempeñar un papel muy importante en un ―programa de aliento
a las exportaciones‖, por su ―conocimiento de las prácticas de exportación y de los mercados del exterior‖, que en general
no poseían las firmas nacionales (ibid., p. 67). La CEPAL había reconocido la necesidad de fomentar las exportaciones
desde la década de 1950, y en el siguiente decenio esta idea pasaría a ser un pilar de sus propuestas (Bielschowsky,
1998a, pp. 22-23). Prebisch ahora pensaba que las empresas transnacionales podrían contribuir en esta tarea. Otra
posibilidad era una ―asociación de la iniciativa extranjera con la latinoamericana, que puede ser una solución muy
conveniente, desde el punto de vista de la irradiación tecnológica así como de la mejor convivencia con los intereses
nacionales‖ (Prebisch, 1963, p. 67). En suma, latente en todas estas propuestas estaba la necesidad de formular políticas
definitivas y claras, como las exenciones fiscales. ―De lo contrario, la inversión extranjera podría tener excesiva gravitación
en algunas ramas de la actividad económica, cosa inconveniente desde distintos puntos de vista‖ (ibid., p. 67). Dada la
posición cauta respecto de las empresas transnacionales, las soluciones que Prebisch contemplaba para este dilema eran,
por un lado, avanzar en el proceso de integración regional, lo que crearía una industrialización más eficiente en la región,
nuevamente gracias a la especialización, la complementariedad, los mayores mercados y las economías de escala. En este
sentido, la industria latinoamericana podría hacer ―frente a la iniciativa extranjera, combinándose con ella en comunes
empeños o compitiendo como iguales‖ (ibid., p. 119). Por otra parte, el proceso de integración podría también fomentar
la investigación y el desarrollo autóctono, ya que habría más incentivos para las industrias, lo que facilitaría la
coordinación de políticas entre los Estados latinoamericanos para alentar la investigación y el desarrollo. Una parte
complementaria de la estrategia era que los Estados debían tomar medidas definitivas para promover la investigación que
produjera una tecnología más adecuada y eficiente.

Paralelamente a la regulación estatal de las empresas transnacionales, otra idea importante que surgió en este
período, y que debe relacionarse con la búsqueda permanente de Prebisch de un programa internacional de cooperación,
fue la propuesta de un código internacional de conducta que regulara las operaciones de las empresas transnacionales, lo
que podía considerarse una respuesta al hecho evidente de que aumentaban las operaciones de esas empresas en la
región. Es importante señalar que también se trataba de una preocupación constante que Prebisch promovió en la
17
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).

Como se mencionó, las ideas de la dependencia surgieron y evolucionaron, en parte, en la CEPAL durante el decenio
de 1960. La generación más joven que trabajaba en el marco del paradigma de la dependencia también reflexionó sobre
el papel del capital extranjero y las empresas transnacionales. Entre estos economistas se destacaba el chileno Osvaldo
Sunkel. Según Sunkel, se podía ―afirmar que hasta mediados de la década de 1950 prevalecieron formas y modalidades de
incorporación de recursos financieros, humanos, tecnológicos y materiales externos que contribuyeron al desarrollo de
una industria esencialmente nacional en América Latina. Pero a partir de ese momento, superadas las décadas de crisis y
de Segunda Guerra Mundial, y coincidiendo con la expansión acelerada del conglomerado transnacional y de una nueva
etapa en la sustitución de importaciones en América Latina, comienza la fase de la desnacionalización y sucursalización de
la industria latinoamericana.‖ (Sunkel, 1998, p. 513). Este último acontecimiento, pensaba Sunkel, era uno de los
elementos más importantes que habían incidido en los resultados desalentadores que exhibía el proceso de
industrialización (ibid., p. 513). Además, Sunkel pensaba que el mundo probablemente estaba en pleno ―proceso de
incorporación a una nueva modalidad del modelo centro-periferia, del cual creíamos que la industrialización por
sustitución de importaciones nos estaba liberando.‖ En este nuevo modelo aparecía ―una nueva forma de división

17 12 Prebisch se marchó de la CEPAL y fue nombrado director de la UNCTAD en 1964. Dejó ese puesto en 1969, desencantado por la falta de apoyo y
lo que él consideraba los magros logros de la UNCTAD. Véase Dosman y Pollock (1998).
internacional del trabajo y su correspondiente agente: los oligopolios manufactureros transnacionales‖ (ibid., p. 515). Este
modelo implicaba consecuencias importantes, como la persistencia y aun agudización del carácter monoexportador, el
hecho de que el impulso dinámico de la economía provenía del exterior y que también fueran externos los centros de
decisión fundamentales.

Sunkel también creía que la mayor presencia de las transnacionales agravaría el problema del endeudamiento
externo. Por último, advertía que el proceso de integración latinoamericana podía liquidar definitivamente la empresa
privada nacional, al favorecer a la empresa extralatinoamericana lo que podría sobrevenir si se creaban ―condiciones en
que la empresa nacional no sólo queda desfavorecida sino además incapacitada de obtener protección del Estado
nacional‖ (ibid., p. 516). La evaluación final era que ―la característica principal del sistema actual y probablemente del
sistema futuro de las relaciones económicas internacionales es la penetración de la economía de los países
subdesarrollados por el agente económico más poderoso de la economía de los países desarrollados y, muy en particular,
por aquellos de la economía estadounidense, el centro predominante del sistema capitalista en la actualidad.‖ (ibid., p.
531).

[…]

II La bipolaridad centro-periferia
En su ―manifiesto‖ de 1948, Prebisch atribuía las diferencias entre el desarrollo de un grupo de países denominados
―centrales‖ y el de los países llamados ―periféricos‖ a la difusión lenta e irregular del progreso técnico en la economía
2
internacional.
3
Apretadamente, la esencia de sus ideas fundacionales puede resumirse así. Existen dos grupos de países,
diferenciables por las características de sus respectivas estructuras económicas, que se configuran como los dos polos de
4
un mismo sistema. Uno de ellos, el centro, posee una estructura productiva y económica diversificada y homogénea.
Diversificada, porque está compuesta por un espectro comparativamente amplio de actividades económicas. Homogénea,
porque la productividad del trabajo alcanza niveles relativamente similares en dichas actividades. La periferia, en cambio,
se inscribe en la economía mundial especializándose en la producción primario-exportadora y tiende por eso a presentar
un abanico de actividades más exiguo (por ejemplo, comienza careciendo de un tejido industrial significativo). En varias
de esas actividades, la productividad del trabajo es también elevada, a raíz de la penetración del progreso técnico. Pero
una alta proporción de la mano de obra permanece ocupada a niveles de productividad muy reducidos, configurándose
así un cuadro de heterogeneidad estructural.

Contrastando con la de los centros, la estructura productiva de la periferia se configura pues como heterogénea y
especializada. Asimismo, se entiende que esta diferencia perdura durante el proceso espontáneo de industrialización
suscitado en ella por la crisis de los años treinta y la segunda guerra mundial. La razón de fondo radica en que el progreso
técnico —más intenso en la industria que en la producción primaria— es por eso mismo dispar entre ambos polos.

La disparidad en los ritmos de generación e incorporación de progreso técnico, asociada a la propia especialización
originaria, obliga a que la industrialización espontánea de la periferia comience con la elaboración de manufacturas
tecnológicamente sencillas y avance paulatinamente hacia la elaboración de bienes industriales de complejidad
tecnológica creciente. Este patrón de industrialización, que va de lo simple a lo complejo a través de la sustitución de
importaciones, implica que la estructura productiva de la periferia va cambiando, pero permanece en esencia

2 En la época, se dio en llamar “manifiesto” al documento de Prebisch titulado “El desarrollo de América Latina y algunos de sus principales problemas”. En él por
primera vez se asoció “la difusión lenta e irregular del progreso técnico” al carácter desigual o bipolar de desarrollo del sistema centro-periferia. Dicho trabajo se halla
publicado en el Boletín Económico de América Latina. (Prebisch, 1962).

3 El pensamiento cepalino ha sido tratado en detalle en diversos documentos (Furtado, 1985; Rodríguez, 1981; Bielschowsky, 1988). Este artículo se limita a hacer una
muy breve síntesis de él.

4 La expresión “estructura productiva” alude a la composición de la producción de bienes materiales. La estructura económica incluye, además, la producción de
servicios de distinta índole, incluida la de bienes y servicios públicos.
especializada (por ejemplo, en términos del grado de complementariedad intersectorial e integración vertical de las
actividades manufactureras). Tal reiteración de la especialización está en la base de la tendencia al desequilibrio externo,
la que deriva, en última instancia, de que la propia industrialización sustitutiva genera acumulaciones aluviales de
5
demandas de importaciones, en circunstancias que las exportaciones primarias crecen con lentitud.

La industrialización espontánea trae consigo un aumento del empleo, tanto en la manufactura como en otras
actividades modernas que se van desarrollando concomitantemente. Sin embargo, ese aumento de la demanda de mano
de obra resulta insuficiente en cotejo con el aumento de la oferta. Y ello a raíz de que este último se nutre de la mano de
obra atraída hacia las ciudades, y más aún, de la mano de obra desplazada desde actividades de baja productividad, como
consecuencia de la modernización de las actividades agrícolas.

De lo anterior deriva que la heterogeneidad también se reitera. Y que dicha reiteración no se produce sin cambios, en
el llamado ―desarrollo hacia adentro‖. Durante esta fase, la heterogeneidad y la tendencia al subempleo estructural en que
ella se expresa se manifiestan crecientemente en el medio urbano, a través de lo que se dio en llamar marginalidad o
informalidad.

Puede entonces decirse que, de acuerdo con la concepción cepalina originaria, la especialización subyace en el
desequilibrio externo y la heterogeneidad en el subempleo estructural. Por otra parte, dicha concepción postula que estas
dos condiciones de estructura dan lugar, asociadas, a una tercera tendencia: el deterioro de la relación de precios del
intercambio.

Los aumentos de la productividad del trabajo son más intensos en los centros. En éstos, la relativa escasez de mano
de obra y la aptitud de ella para sindicalizarse hacen que los aumentos de productividad se vayan reflejando en aumentos
de salarios. Por las razones opuestas, lo inverso acontece en la periferia. Y la diferenciación salarial resultante se traduce
—a través de mecanismos que no cabe aquí especificar— en una merma de los precios relativos de las exportaciones
periféricas respecto de los precios de sus importaciones, provenientes de los centros.

Sostiene Prebisch que este deterioro de la relación de precios del intercambio es la expresión visible de un fenómeno
más profundo: la concentración de los frutos del progreso técnico en grandes centros industriales. Vale decir, en ellos el
ingreso por habitante tiende a crecer más que la productividad del trabajo, porque se benefician de parte de los
aumentos de productividad verificados en la periferia. En cambio, el ingreso per cápita de la periferia tiende a crecer
menos que la productividad, puesto que transfiere parte de los incrementos de productividad a los centros, a través del
deterioro de los precios relativos de sus exportaciones.

Se acaba de aludir a la diferenciación de ingresos. Ella constituye un primer aspecto —el más directamente visible—
de la bipolaridad inherente al desarrollo del sistema centro-periferia. El segundo aspecto destacable es la diferenciación
de sus estructuras productivas y económicas que tiende a perdurar o, si se quiere, a reproducirse bajo nuevas
modalidades.

Sin embargo, la bipolaridad —la ―divergencia‖, en el debate reciente— no se percibe como un fenómeno inevitable.
Para obviarla se requiere una conducción deliberada del proceso de desarrollo de la periferia, cuyo eje principal ha de ser
la industrialización. En otras palabras, se sostiene que con políticas de largo plazo adecuadas podrá producirse una
gradual ―convergencia‖ entre los dos polos del sistema, con efectos benéficos para la economía mundial en su conjunto.
Como puede apreciarse, el tema de la convergencia o divergencia estaba presente en el cerno mismo de las ideas y
postulaciones de la CEPAL originaria. Se volverá sobre este tema más adelante.

5 Las razones estructurales del desequilibrio externo aducidas en este párrafo se presentan habitualmente a través del conocido argumento de la disparidad de las
elasticidades-ingreso de la demanda de las importaciones y de las exportaciones periféricas.
1. El paradigma cepalino [del Estado]
El primer gran encuentro entre Estado y paradigma que nuestra generación observó en América Latina surgió de la
propuesta cepalina. Como bien sabemos, el marco de este paradigma incluyó un conjunto de ideas fuerza, entre las que
se destacan: i) el encuadre del paradigma en la relación centro-periferia; ii) la orientación del desarrollo hacia adentro; iii)
el papel de la tecnología; iv) la industrialización sustitutiva, y v) el rol activo del Estado. A su vez, la implementación de esa
estrategia de desarrollo descansaba en un conjunto de instrumentos y políticas específicas de carácter arancelario,
tributario, cambiario, crediticio y de incentivos fiscales al desarrollo industrial, y en la atención del crecimiento explosivo
de las demandas sociales generadas por las migraciones del campo a las ciudades.

En ese contexto correspondía al Estado cumplir un papel protagónico, para lo cual se crearon ministerios
especializados, oficinas de planificación, y bancos de desarrollo destinados a movilizar recursos financieros y tecnologías.
La ampliación y fortalecimiento del aparato estatal fue el instrumento básico de la política económica. El desarrollo
impulsado por esta estrategia transformó profundamente el perfil económico y social latinoamericano. Un aspecto
destacado de la transformación social lo constituyó el intenso proceso de urbanización. En el plano económico, el sector
manufacturero aumentó su gravitación en el producto global y en el empleo, mientras declinaba o se estancaba la
producción agrícola, se aceleraba la expansión de los servicios e inclusive el aumento del empleo en el sector público, y
adquirían una ponderación cada vez mayor las burocracias y la absorción de recursos por parte del Estado. La población
urbana alcanzó niveles de ingreso crecientes y sensiblemente más altos que los del ámbito rural, aunque su dinámica
expansiva se debilitó marcadamente entre la década de 1960 y la de 1970.

¿Por qué ese agotamiento progresivo del desarrollo latinoamericano? ¿No fueron esos mismos postulados de las
políticas de desarrollo los aplicados exitosamente por los ―tigres asiáticos‖? ¿Por qué entonces América Latina no
consiguió hacer viable una economía industrial progresiva y, en cambio, perdió posiciones significativas frente a países
que iniciaron su industrialización desde bases más débiles? Ciertamente las causas fueron muchas, pero hubo factores
que tuvieron una incidencia nefasta importante en los resultados.

El Estado asiático disfrutó de mayor autonomía que el latinoamericano, y estuvo precedido por tradiciones
burocráticas eficientes y libres de la influencia de intereses particulares. En cambio, la experiencia en América Latina fue
muy distinta, no tanto por la naturaleza de las políticas, sino más bien por su implementación. Las bases fiscales fueron
insuficientes, debido en gran medida a la ausencia de un auténtico pacto social y político redistributivo. El Estado fue
fácilmente dominado por intereses particulares, entre otros, los de las agrupaciones o partidos políticos, grupos
económicos, líderes militares, caudillos o dictadores, los cuales fortalecieron su poder político y económico por la vía del
Estado. Eso explica también el carácter clientelista del empleo y de la gestión del gasto público por los regímenes
autoritarios o semidemocráticos.

En suma, el Estado que acompañó al paradigma cepalino fue omnipresente, centralista y cautivo. Además, en pocos
países de América Latina se consiguió avanzar en la construcción de un sólido Estado democrático, condición
indispensable para asegurar la autonomía frente a los intereses particulares y la confianza en el imperio de la ley. Estas
deficiencias condujeron a la inestabilidad política y al déficit democrático.

En los estudios hechos en el BID se analizó ese déficit democrático a partir de dos relaciones: las del Estado con el
mercado y las del Estado con la sociedad. Los vacíos o fallas en esas relaciones erosionaron la viabilidad de un desarrollo
sustentable y equitativo.

La usurpación del Estado por los intereses privados condujo a intervenciones estatales que entorpecieron el
funcionamiento eficiente del mercado y promovieron el rentalismo, la especulación y la corrupción. A su vez, las políticas
públicas capturadas por intereses particulares no pudieron responder a las demandas de la mayoría de los ciudadanos,
contribuyendo así a excluir de los beneficios del crecimiento a amplios sectores de la población y a la pérdida de
legitimidad del Estado.

El agotamiento del modelo heterodoxo de la CEPAL precipitó la crisis del Estado. No es esta la oportunidad de
examinar las causas del agotamiento de ese modelo. Lo cierto es que la crisis sufrida en la década de 1980, que tuvo su
máxima expresión en la crisis de la deuda, aceleró los procesos inflacionarios, acentuó la pérdida de competitividad de la
economía y aumentó las distancias sociales. En el plano institucional, se destruyeron los bancos centrales, los ministerios
de planificación y las instituciones financieras y de fomento. Pero igualmente grave, o aun peor, fue que en la formulación
de la política de desarrollo se perdieron las perspectivas de largo plazo. Los problemas de la sobre vivencia económica y
las crisis de corto plazo acapararon la atención de las políticas en la mayoría de los países. Esto y, en especial, los
problemas derivados de la crisis de la deuda, nos llamaron a principios del decenio de 1980 a alertar desde la CEPAL
sobre la inminencia de una ―década perdida‖, la que de hecho y lamentablemente ocurrió y cuyos graves efectos adversos
se proyectaron a los ámbitos económico y social de nuestros países.

La gravedad de la crisis llevó al abandono del modelo heterodoxo y al retorno del modelo ortodoxo y la adopción del
Consenso de Washington.

[…]

V La nueva CEPAL
1. La CEPAL y las nuevas teorías del crecimiento

Desde mediados de los años ochenta, la CEPAL ha venido incorporando los resultados de las nuevas teorías del
crecimiento económico, mencionadas más atrás. Esta permeabilidad del pensamiento cepalino se debe a que, como ya se
dijo, el núcleo de sus contribuciones originales contiene conceptos que reaparecen, y son puestos de relieve, en estas
teorías. Por otra parte, muchos trabajos empíricos efectuados en la CEPAL y, sobre todo, el esfuerzo de renovación de su
interpretación y propuesta emprendida por esta institución en los años ochenta, guardan una consistencia básica con las
18
teorías evolucionistas. 1 Ha de tenerse presente, además, que el propio objeto de estudio de la CEPAL —las economías
latinoamericanas— supone un desafío recurrente para las teorías convencionales, tanto por sus especificidades como por
los problemas que las acosaron en los años ochenta.

Los fuertes cambios en el entorno internacional (revolución tecnológica, globalización) vienen exigiendo reinterpretar
los problemas del desarrollo latinoamericano y reelaborar las propuestas para su superación. Si bien ni en el contenido ni
en la forma los análisis de los últimos años logran igual grado de consistencia que los que realizó la CEPAL en sus
primeras décadas, esto puede atribuirse por lo menos en parte al grado de complejidad de los fenómenos que es preciso
considerar hoy, o si se quiere, a la profundidad y velocidad de los cambios. En cierta medida, el esfuerzo de la ―nueva
CEPAL‖ puede ser visto como un intento de aplicar las teorías recientes del crecimiento al estudio de América Latina,
privilegiando las implicaciones de política de esas teorías en el entorno estructural e institucional de los países de la
región. Como se verá oportunamente, tales implicaciones están relacionadas en forma directa con la importancia que la
19
dinámica tecnológica, los rendimientos crecientes y las externalidades asumen en las nuevas teorías.

2. Competitividad y crecimiento

El punto de partida de la argumentación neocepalina es la importancia de la competitividad para que el crecimiento a

largo plazo sea autosostenido. Se entiende por competitividad ―auténtica‖ de una economía ―la capacidad de incrementar
o al menos de sostener su participación en los mercados internacionales, con un alza simultánea del nivel de vida de la
20
población‖. Esta capacidad depende de la incorporación de progreso tecnológico, la que se traduce en la introducción

18 De hecho, en su obra La industrialización trunca de América Latina, Fajnzylber (1983) anticipa las ideas generales del reciente evolucionismo. Sin
duda, éste y otros de sus trabajos posteriores son hitos claves en el esfuerzo de renovación mencionado. Entre ellos, cabe destacar ―Competitividad
internacional, evolución y lecciones‖, publicado en la Revista de la CEPAL (Fajnzylber, 1988) e Industrialización en América Latina: de la ‘caja negra’ al
‘casillero vacío’, que apareció en la serie Cuadernos de la CEPAL (Fajnzylber, 1990).

19 Todo indica que en el esfuerzo que culminó hacia fines de los años ochenta con el documento ―Transformación productiva con equidad‖ (CEPAL,
1990), la influencia de las ideas evolucionistas resultó predominante. Con posterioridad, han ido siendo incorporadas ideas provenientes de las teorías
del crecimiento endógeno (CEPAL, 1992, 1995 y 1996), a medida que éstas se desarrollan.

20 CEPAL (1990, p. 70). Se entiende que la competitividad auténtica difiere de aquella originada en factores coyunturales o ―espurios‖, como el tipo de
cambio subvaluado o los bajos salarios. Su definición es convergente con la de ―competitividad estructural‖, propuesta por la Organización de
progresiva de nuevos procesos y en la producción de nuevos bienes y servicios. A largo plazo, para elevar la
competitividad de una economía es preciso reducir (o al menos mantener) la distancia que la separa de las mejores
prácticas. A nivel microeconómico, esto significa alcanzar los patrones de eficiencia vigentes en el resto del mundo en
cuanto a utilización de recursos y calidad del producto o servicio ofrecido, lo que a su vez supone la identificación,
imitación y adaptación de nuevas funciones de producción por parte de las empresas (CEPAL, 1990).

Con la intensificación de la competencia internacional y el desarrollo de la tecnología de la información, la

incorporación de progreso técnico se transforma en un rasgo marcante en la producción de una amplia gama de bienes y
servicios. Por lo tanto, para lograr una inserción internacional exitosa debe haber una continua renovación de la eficiencia
en el uso de los recursos productivos, incorporación de valor agregado intelectual a los bienes y servicios producidos, y
una calificación cada vez mayor de la población que acreciente su capacidad de participar en los procesos de innovación y
de difusión de tecnología. Estas condiciones se relacionan directamente con el tipo de especialización productiva de la
región, lo que remite al comportamiento de la demanda y el progreso técnico en los diferentes sectores económicos
(CEPAL, 1990).

Según se observa, el crecimiento del comercio de manufacturas es mayor que el crecimiento del comercio mundial
21
total, sobre todo en los renglones en que la innovación tecnológica es más intensa. Esto sugiere que la única vía que no
se agota para penetrar los mercados internacionales es la agregación de conocimiento a los bienes y servicios exportados.
Se sostiene también que la polarización entre productos primarios y productos industriales ha perdido significación.
Actualmente, ―... lo más importante es la producción de bienes que supongan un empleo intensivo de conocimientos y
tecnología, así como la creación de redes productivas y de servicios articulados en torno a las exportaciones‖ (CEPAL,
1990, p. 84). En otros términos, un crecimiento rápido propulsado por las exportaciones exige la diversificación de los
bienes y de los mercados a favor de los productos más dinámicos, que en general corresponden a aquellos con mayores
contenido y valor agregado de carácter tecnológico.

En el difícil período de transición de los años noventa, a pesar de sus reducidas elasticidades de demanda, las
exportaciones basadas en la elaboración de los recursos naturales pueden convertirse en una vía de entrada hacia la
exportación de manufacturas de mayor contenido tecnológico, siempre que con ellas surja una ―mentalidad exportadora‖
que eche raíces en los sistemas productivos, de transporte, de comercialización y de financiamiento (CEPAL, 1990). Sin
embargo, el éxito del esfuerzo por mejorar la estructura de las exportaciones constituye la clave del crecimiento de la
productividad y del producto en el largo plazo. Se entiende que este planteamiento va más allá de una simple hipótesis.
Según se observa, existe ―un franco proceso de consolidación de un nuevo patrón de especialización internacional. En él,
los países de la región aparecen cada vez más dedicados a productos industriales muy estandarizados, en cuyos precios
internacionales no tienen decisiva influencia, por cuanto se transan en mercados altamente competitivos. Desde este
punto de vista, la estructura productiva está adaptándose a un nuevo conjunto de precios relativos más cercanos al costo
de oportunidad o precio internacional de los recursos, pero a la vez, en las principales ramas de actividad, se ha vuelto
tecnológicamente menos compleja que durante el período de industrialización sustitutiva o ha perdido capacidad para
inducir procesos de aprendizaje tecnológico en otros sectores‖ (CEPAL, 1996, p. 39).

Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Más allá de que implique la gestión exitosa de las empresas, esta última refleja la fortaleza y eficiencia de
la estructura productiva nacional, las tendencias de largo plazo en la tasa y estructura de la inversión, la infraestructura técnica y otros factores
determinantes de las externalidades sobre las que las empresas se apoyan (OCDE, 1992, p. 243). A su vez, ambas definiciones resultan similares a la del
Informe de la Comisión Presidencial sobre competitividad industrial de los Estados Unidos, de 1985, según el cual la competitividad de una nación
traduce su habilidad para responder a los desafíos de los mercados internacionales, al tiempo que aumenta el ingreso real de sus ciudadanos.

21 En el período 1962-1985, ―el dinamismo de las exportaciones de productos primarios (1.6%) es inferior al de las manufacturas basadas en recursos
naturales (principalmente alimentos procesados, que crecen al 3.7%); ... luego vienen las manufacturas tradicionales no basadas en recursos naturales
(principalmente bienes de consumo intensivos en mano de obra, que crecen al 6.8%), correspondiendo el mayor dinamismo a las manufacturas nuevas
que hacen uso intensivo de la investigación y desarrollo (microelectrónica, telemática, biotecnología, ingeniería genética, nuevos materiales), que crecen
al 8.1%‖ (CEPAL, 1990, p. 43).
 Las consideraciones precedentes conducen a un aspecto central de la argumentación de la nueva CEPAL. En años
recientes, las economías de la región pasaron por un proceso rápido de apertura externa, que es visto como un factor
positivo desde el ángulo de la competitividad y en comparación con las ineficiencias asociables a la protección
indiscriminada de períodos anteriores. Sin embargo, se entiende que, como instrumento exclusivo de política, la apertura
puede venir a reforzar el tipo de especialización menos dinámico que está vigente hoy. Para que haya una inserción
virtuosa en el comercio internacional se precisan políticas proactivas (mesoeconómicas y microeconómicas) que permitan
corregir las imperfecciones en los mercados de tecnología y capital humano, así como en los mercados oligopólicos de
productos sujetos a rendimientos crecientes. Al mismo tiempo, si los rendimientos crecientes están asociados en muchos
sectores a economías externas a la firma, el mecanismo de precios no será capaz de reflejar adecuadamente la
rentabilidad social de la producción y de la inversión que en ellos se realiza (CEPAL, 1996). Esta es otra justificación para
adoptar políticas deliberadas en materia de comercio, producción y tecnología, o más en general, políticas de desarrollo
que impulsen la transformación productiva de las economías de la región, apuntando al logro de una competitividad
auténtica.

3. La competitividad y el sistema nacional de innovación

En este campo la nueva CEPAL presenta avances significativos, en tanto aborda directamente el ámbito de las
interacciones de los agentes públicos y privados, y su papel en la innovación y difusión de tecnología. Se sostiene que
existe un contexto específico a cada país, región o empresa que hace variar las reacciones de los agentes ante las mismas
22
señales. Dicho contexto abarca i) oportunidades y obstáculos tecnológicos; ii) experiencias y habilidades adquiridas por
individuos y organizaciones; iii) capacidades y experiencias que fluyen de una actividad económica a otra; iv) entornos
institucionales, caracterizados por la combinación de mecanismos e instituciones públicas y privadas y la existencia de
procesos importantes de ―innovación institucional‖ (entendida como la capacidad de adaptar y transformar los esquemas
institucionales en que se apoya la capacidad de innovación), y v) condiciones de interacción recíproca entre quienes
elaboran las innovaciones tecnológicas y los usuarios, las que pueden resultar fundamentales para estimular o inhibir la
capacidad de aprendizaje y adaptación de las empresas (CEPAL, 1990).

Estas condiciones se engloban en el denominado sistema nacional de innovación (SNI), definido como el conjunto de
agentes, instituciones y normas de comportamiento que determinan el ritmo de importación, generación, adaptación y
difusión de conocimientos tecnológicos en todos los sectores económicos, incluyendo las actividades de formación de
recursos humanos y su financiamiento (CEPAL, 1996). Las características del SNI son determinadas por el grado de
23
madurez científico-tecnológica, el régimen de incentivos macroeconómicos, el marco regulatorio y la ―cultura‖
empresarial, jurídica y normativa.

La importancia dada al SNI refleja puntos de vista según los cuales la consolidación y ampliación de este sistema —o
si se quiere, el aumento de la capacidad de innovar que ellas suponen— constituye la pieza clave de la política de
desarrollo y/o de transformación productiva.

4. La cuestión de la equidad (tecnología, competitividad y equidad)

Especial relevancia en las propuestas de la nueva CEPAL tienen los vínculos entre tecnología, competitividad y
equidad. Con frecuencia, los salarios menores son vistos como una variable que favorece la competitividad. En la nueva
CEPAL, el concepto de competitividad tiene incorporado el avance técnico y también la equidad. Por lo demás, se sugiere

22 35 Como se señaló antes ( véase la nota 26), a mayor oportunidad tecnológica, mayor será el aumento de productividad asociado a una innovación
exitosa. A su vez, las oportunidades tecnológicas se encuentran delimitadas por el paradigma tecnológico vigente, por lo que la aparición de nuevos
paradigmas las reformulan, tanto en su alcance como en la facilidad de su realización. La distribución sectorial de dichas oportunidades depende de la
naturaleza de las actividades, de la distancia tecnológica del ―núcleo revolucionario‖ y de la base de conocimientos (Dosi, 1988).

23 A mayor madurez de la tecnología (estandarización y lenta modificación), resulta menos costoso transmitir la información relevante a distancias más
largas (geográficas y culturales). Contrariamente, cuando la tecnología cambia en forma rápida y radical, la proximidad (geográfica y cultural) es más
relevante (CEPAL, 1990).
que una mayor equidad favorece la difusión de tecnología, en tanto genera un marco más propicio para los esfuerzos de
cooperación intrafirma requeridos por las nuevas técnicas. Al mismo tiempo, habría aquí elementos de un círculo virtuoso,
ya que los aumentos de productividad permitirían una gradual mejora en la distribución del ingreso.

La relación entre mercado interno y competitividad adquiere también otras dimensiones (CEPAL, 1990); se entiende
que la ampliación del mercado interno, nacional y regional, derivada del crecimiento con equidad, ofrece una base
insustituible para el aprendizaje tecnológico. La argumentación al respecto menciona que en los casos en que ha existido
retroalimentación entre competitividad y equidad se han presentado los siguientes fenómenos: i) transformación de la
agricultura hacia estructuras agrarias más homogéneas y con aumentos de productividad; ii) acceso más igualitario a la
propiedad por la creación de empresas pequeñas y medianas, articuladas al sistema productivo y de productividad
creciente; iii) calificación de la mano de obra, universalización de la educación y mayor grado de integración social; iv)
aumento del empleo asociable al dinamismo exportador; v) incremento de la productividad y de las remuneraciones; vi)
propagación de la lógica industrial, y vii) redistribución del ingreso por la vía de las finanzas públicas.

Como puede apreciarse, la nueva CEPAL postula que la expansión de las economías de América Latina depende de la
consecución de la competitividad auténtica, basada en la generación e incorporación continuas de progreso técnico, que
a su vez son necesarias para sostener un patrón de crecimiento extravertido. Para lograr esta sustentabilidad se precisan
políticas productivas y tecnológicas de distinta índole y amplitud, entre las que merecen destacarse las orientadas a
consolidar y ampliar el sistema nacional de innovación. Por otra parte, se entiende que el éxito de esas políticas no puede
disociarse del mejoramiento gradual de la equidad distributiva, tanto por sus efectos sobre las dimensiones del mercado
interno, como por sus efectos indirectos en el aumento de la capacidad de innovar. La breve síntesis que contiene el
párrafo precedente pone de manifiesto los nexos entre los nuevos postulados cepalinos y los recientes modelos
endogenistas y evolucionistas. Ateniéndose a lo principal, cabe señalar que el esfuerzo analítico de las primeras se articula
en torno al tratamiento del progreso técnico como variable endógena. Y asimismo, que dicho esfuerzo está orientado a
delinear las políticas necesarias para evitar una divergencia creciente, o bien para el virtual logro de un proceso de
convergencia internacional.

Evolución de las ideas de la CEPAL

24
I. Caracterización: principales planos analíticos y etapas del pensamiento

El punto de partida para entender la contribución de la CEPAL a la historia de las ideas económicas debe ser el
reconocimiento de que se trata de un cuerpo analítico específico aplicable a condiciones históricas propias de la periferia
latinoamericana. Tal vez sea por eso que cuando se busca el pensamiento cepalino en los principales compendios de
historia de la teoría económica son escasas las referencias, circunscritas cuando mucho a la tesis del deterioro de los
términos del intercambio y a la tesis estructuralista de la inflación. Esa ausencia lleva a veces a desconocer la fuerza
explicativa de ese cuerpo analítico, que deriva de un fértil cruce entre un método esencialmente histórico e inductivo, por
un lado, y una referencia abstracto-teórica propia ─la teoría estructuralista del subdesarrollo periférico latinoamericano─,
por el otro.

Schumpeter, en uno de los capítulos introductorios a su monumental historia del análisis económico distingue entre
el principal objeto de estudio (la historia del análisis económico) y el otro campo de la historia del pensamiento
económico, el de los sistemas de economía política, considerados como un "amplio conjunto de políticas económicas que
los autores sustentan fundándose en determinados principios unificadores (normativos) como los principios del
liberalismo económico, del socialismo, etc.". (Schumpeter, 1954, p. 38). La contribución de la CEPAL -así como en general
las contribuciones de la llamada economía del desarrollo- pertenece a ese segundo grupo. Su principio "normativo" es la
necesidad de que el Estado contribuya al ordenamiento del desarrollo económico en las condiciones de la periferia
latinoamericana. Se trata, en suma, del paradigma desarrollista latinoamericano.

24 La bibliografía de la CEPAL es voluminosa, de modo que en el presente texto nos vimos obligados a omitir muchas referencias importantes. También existen
numerosos trabajos de evaluación del pensamiento de la institución, entre los cuales cabe mencionar, por ejemplo, los de Hirschman (1963), Cardoso (1977), Rodríguez
(1981), Gurrieri (1982), Pazos (1983) y Hodara (1987).
 Otra característica de las ideas generadas y divulgadas por la CEPAL es el hecho de que ella nunca fue una institución
académica y que su auditorio está formado por los responsables de formular la política, (policy-makers) de América Latina.
Por tal motivo, durante mucho tiempo la unidad y el alcance del "sistema de economía política cepalino" permanecieron
desconocidos. La difícil tarea de reunir las ideas, no siempre claramente interconectadas, de Prebisch y de la CEPAL la
realizó por primera vez Aníbal Pinto en 1968, con ocasión de celebrarse el vigésimo aniversario de la Comisión (CEPAL,
1969). Posteriormente, a pedido del propio Prebisch, Rodríguez (1981) realizó con el mismo objetivo un trabajo mucho
más minucioso y completo.

Metodológicamente, el historiador de un pensamiento económico, esencialmente aplicado, como el de la CEPAL

necesitaría en principio destacar tres dimensiones en la evolución de sus ideas: sus conexiones con la historia real, la
lógica interna de su evolución en el tiempo y su diálogo con la producción intelectual del resto del mundo. Las dos
primeras dimensiones tienen mucho más importancia en la metodología utilizada en el presente artículo, porque el
diálogo de la CEPAL con la producción ajena a la institución no siempre fue intenso, durante los 50 años de vida de la
institución, y porque fue poco importante en la determinación de la mencionada lógica interna.

La sistematización que aquí se hace de 50 años de la obra de la CEPAL se ve facilitada por dos características centrales
del pensamiento de la institución.

Primero, porque el enfoque metodológico es el mismo independientemente del número de etapas en que pueda
subdividirse. Lo que se va modificando es la historia real objeto del análisis, así como el contexto ideológico en que ésta
se genera, lo que obliga permanentemente a matizar los énfasis y a renovar las interpretaciones, a fin de adaptarse a los
nuevos contextos históricos.

Cabe identificar cuatro rasgos analíticos comunes a los cinco decenios: i) enfoque histórico-estructuralista, basado en
la idea de la relación centro-periferia; ii) análisis de la inserción internacional; iii) análisis de los condicionantes
estructurales internos del crecimiento y del progreso técnico, y de las relaciones entre ellos, el empleo y la distribución del
ingreso y iv) análisis de las posibilidades de acción estatal.

En segundo lugar, la sistematización se ve facilitada por el hecho de que las ideas son "históricamente determinadas",
casi hasta en sus detalles, y porque puede ordenárselas en torno a "mensajes" transformadores. Pueden identificarse
cinco etapas en la obra de la CEPAL, en torno a "ideas-fuerza" o "mensajes". Por coincidencia, cada etapa duró
aproximadamente un decenio. Como se verá más adelante, éstas siguen de cerca la evolución histórica de la región
latinoamericana.

a) orígenes y años cincuenta: industrialización;

b) años sesenta: "reformas para desobstruir la industrialización";

c) años setenta: reorientación de los "estilos" de desarrollo hacia la homogeneización social y hacia la diversificación
pro exportadora;

d) años ochenta: superación del problema del endeudamiento externo mediante el "ajuste con crecimiento";

e) años noventa: transformación productiva con equidad.

Obsérvese que las dos primeras etapas se enmarcan por completo en el ciclo expansivo mundial de la posguerra y las
dos últimas en el período irregular comprendido entre el fin de ese ciclo, en 1973-1974, y la actualidad, en el que
predominaban el bajo crecimiento mundial y las grandes incertidumbres. Sólo en los años setenta la correspondencia no
es perfecta, debido a la crisis mundial de mediados de la década. Sin embargo, la crisis no impidió que la organización del
pensamiento cepalino mantuviera durante la década un grado razonable de unidad en los temas abordados, pues sólo se
introdujeron nuevos énfasis correspondientes a las nuevas condiciones históricas.

El cuadro1 utiliza ese conjunto de elementos para registrar las tesis principales que se generaron bajo su impulso.
Ofrece una idea de conjunto del instrumental analítico que proporciona el enfoque, y sirve de punto de partida para la
guía de lectura que se pretende con el presente texto.
 Hay que señalar que la clasificación de las tesis y reflexiones según los "planos" del análisis no significa falta de
unidad de pensamiento: los diferentes planos y las diferentes tesis están perfectamente "amarradas" por el método
histórico-estructuralista y por las ideas-fuerza que determinaron la producción de las tesis en cada período.

Síntesis de los elementos analíticos que componen el pensamiento de la CEPAL

Elementos
Análisis histórico-estructuralista
permanentes

Condiciones estructurales internas

Inserción internacional
(económicas y sociales) del
Períodos y temas (centro-periferia y Acción estatal
crecimiento/progreso técnico, y del
vulnerabilidad externa
empleo/distribución del ingreso

Deterioro de los Proceso de industrialización

1948-1960 términos del inter-cambio; sustitutiva; tendencias perversas Conducir
desequilibrio estructural de causadas por la especialización y la deliberadamente la
(industrialización) la balanza de pagos; heterogeneidad estructural y industrialización
integración regional desempleo

Reforma agraria y distribución del

Dependencia; política
1960 ingreso como requisito para
internacional de reducción Reformar para
redinamizar la economía;
de la vulnerabilidad en la viabilizar el desarrollo
(reformas) heterogeneidad estructural;
periferia
dependencia

Viabilizar el estilo
Estilos de crecimiento, estructura
que lleve a la
1970 Dependencia, productiva y distributiva y estructuras
homogeneidad social;
endeudamiento peligroso. de poder; industrialización que
fortalecer las
(estilos de crecimiento) Insuficiencia exportadora combina el mercado interno y el
exportaciones
esfuerzo exportador
industriales

Ajuste con crecimiento; oposición Renegociar la deuda

1980 a los choques del ajuste, necesidad de para ajustar el
Asfixia financiera políticas de ingreso y eventual crecimiento
(deuda) conveniencia de choques
estabilizadores; costo social del ajuste

1990-1998 Especialización Dificultades para una Ejecutar políticas

exportadora ineficaz y transformación productiva social para fortalecer la
(transformación vulnerabilidad a los eficaz transformación
productiva con equidad movimientos de capitales productiva con equidad.
II. El método histórico-estructuralista, basado en el argumento de la "condición periférica"

La CEPAL se desarrolló como una escuela de pensamiento especializada en el examen de las tendencias económicas y
sociales de mediano y largo plazo de los países latinoamericanos. Prebisch le imprimió ese rasgo fundamental desde sus
orígenes. El espacio de esa " cultura" fue ocupado por una pléyade de intelectuales que reúne a algunos de los principales
25
historiadores económicos de América Latina.

Se conoce la motivación original que explica la inclinación cepalina por las tendencias históricas. El programa de
reflexión e investigación inaugurado por Prebisch en 1949 se desprendía esencialmente del diagnóstico de la profunda
transición que se observaba en las economías subdesarrolladas latinoamericanas, que evolucionaban del modelo de
crecimiento primario-exportador, "hacia afuera", al modelo urbano-industrial "hacia adentro".

El enfoque histórico fue instrumentalizado poderosamente por la teoría "estructuralista" del subdesarrollo periférico
26
de Prebisch. La perspectiva estructuralista se instaló en el centro de los análisis, como consecuencia directa del objeto de
reflexión que se proponía la institución. Se trataba de examinar el modo como se daba la transición "hacia adentro" en los
países latinoamericanos, transición que se suponía radicaba en la condición de que el proceso productivo se movía en el
marco de una estructura económica e institucional subdesarrollada, heredada del período exportador.

En otras disciplinas de las ciencias sociales, como la lingüística y la antropología, donde se origina el "estructuralismo",
éste correspondió típicamente a un instrumental metodológico sincrónico o ahistórico. En cambio, en el análisis
económico cepalino el estructuralismo es esencialmente un enfoque orientado por la búsqueda de relaciones diacrónicas,
históricas y comparativas, que se presta más al método "inductivo" que a una "heurística positiva". De ahí provienen los
fundamentos esenciales para la construcción teórica del análisis histórico comparativo de la CEPAL: las estructuras
subdesarrolladas de la periferia latinoamericana condicionan -más que determinan- comportamientos específicos, de
trayectoria desconocida a priori. Por tal motivo, merecen y exigen estudios y análisis en los que la teoría económica con el
sello de la universalidad sólo puede emplearse con reservas, para poder incorporar esas especificidades históricas y
regionales.

En otras palabras, el enfoque histórico-estructuralista cepalino implica un método de producción del conocimiento
muy atento al comportamiento de los agentes sociales y a la trayectoria de las instituciones, que se aproxima más a un
proceso inductivo que a los enfoques abstracto-deductivos tradicionales.

Liberado de marcos deductivos rígidos y esquemáticos, el pensamiento cepalino tiene así la capacidad de adaptarse
con facilidad a la evolución de los acontecimientos, a través de continuas revisiones de sus interpretaciones, lo que no
significa la pérdida de coherencia político-ideológica o de consistencia analítica. A su vez, parte de la investigación
cepalina es una reflexión crítica basada en una visión introspectivo de sus propios desarrollos analíticos.

La riqueza del método cepalino reside, pues, en una fértil interacción entre el método inductivo y la abstracción
teórica formulada originalmente por Prebisch.

La oposición entre "periferia" y "centro", que desempeñó un doble papel analítico, ilustra este punto.

Primero, sirvió para afirmar que la estructura mencionada determinaba un patrón específico de inserción en la
economía mundial como "periferia", productora de bienes y servicios con una demanda internacional poco dinámica,
importadora de bienes y servicios con una demanda interna en rápida expansión y asimiladora de patrones de consumo y
tecnologías adecuadas para el centro pero con frecuencia inadecuadas para la disponibilidad de recursos y el nivel de
ingreso de la periferia.

25 Pertenecieron a la CEPAL o estuvieron bajo su radio directo de influencia autores de libros clásicos de la historia económica de los países de la región,
como Aníbal Pinto, (1956) para Chile, Celso Furtado, (1959) para Brasil y Aldo Ferrer, (1979) para Argentina.

26 Rodríguez (1981) fue el que mejor sisternatizó el análisis fundacional de Prebisch en la CEPAL, destacando sus elementos teóricos.
 Segundo, derivó en la idea de que la estructura socioeconómica periférica determina un modo singular de
industrializar, introducir el progreso técnico y crecer, así como un modo peculiar de absorber la fuerza de trabajo y
distribuir el ingreso. 0 sea, en sus características centrales, los procesos de crecimiento, empleo y distribución del ingreso
en la periferia serían distintos de los que ocurren en los países centrales. Las diferencias deben hallarse en el hecho de
que las economías periféricas poseen una estructura poco diversificada y tecnológicamente heterogéneo, que contrasta
con el cuadro observado en los países centrales. En éstos, el aparato productivo es diversificado, tiene una productividad
homogénea durante toda su extensión y mecanismos de creación y difusión tecnológica y de transmisión social de sus
frutos que son inexistentes en la periferia.

No se trataba de comparar el subdesarrollo periférico con la historia pretérita de las economías centrales, como
quería Rostow (1956), sino de identificar los desdoblamientos históricos singulares de la especificidad de sus experiencias,
en los que cabía esperar secuencias y resultados distintos de los que se dieron en el desarrollo céntrico. Ya en su texto
inaugural de 1949, Prebisch alertaba sobre la especificidad del proceso de crecimiento en las circunstancias estructurales y
periféricas de los países de América Latina, y exigía un espacio analítico para estudiarla (CEPAL, 195 la, p. 4).

Furtado fue el intelectual que más se dedicó a revestir el análisis cepalino con el ropaje de la legitimación histórica.
Sus libros sobre historia económica brasileña y latinoamericana (1959 y 1970) -seguramente los dos textos de historia
económica de la región más leídos en todo el mundo- son obras primordiales del método estructuralista cepalino, que
tuvieron como función deliberada defender la importancia de entender el subdesarrollo como un contexto histórico
específico que exige teorización propia. Se dedicó a la tarea no sólo como historiador sino también como teórico del
27
subdesarrollo. (Furtado, 1971).

III. Inauguración y los años cincuenta: legitimando y orientando la industrialización

1. El contexto histórico

En los años que siguieron a la segunda guerra mundial las economías latinoamericanas estaban en pleno proceso de
industrialización y urbanización, promovido por un rápido crecimiento económico de 5.8% anual entre 1945 y 1954 y por
una relajación de la restricción externa que permitió la expansión de las importaciones en 7.5% anual, en ese mismo
período. Esto abría un espacio al fortalecimiento de la ideología industrializante, que comenzaba recién a despertar en la
región. A su vez, se difundía la idea de que las exportaciones tradicionales tendían a recuperar terreno con la vuelta a la
normalidad en la posguerra, lo que estimulaba la restauración de la ideología liberal dominante hasta los años treinta,
fundamentada, desde el punto de vista académico, en la teoría de la división internacional del trabajo basada en las
ventajas comparativas estáticas (ricardianas) o en las ventajas emanadas de la dotación relativa de factores.

Frente a la ideología liberal, la defensa del desarrollo mediante la industrialización tenía, en el período inmediato de la
posguerra, el inconveniente de encontrarse poco instrumentalizada desde el punto de vista analítico. Para los defensores
de la industrialización, había una especie de "vacío teórico", y el escepticismo respecto de la teoría económica existente
generaba perplejidad frente a la falta de teorías que pudieran adaptarse a las realidades económicas y sociales que se
procuraba entender y transformar.

Había, pues, una cierta discordancia entre la historia económica y social y la construcción de su contrapartida en el
28
plano ideológico y analítico.

La teorización cepalina cumpliría ese papel en América Latina. Sería la versión regional de la nueva disciplina que se
instalaba con vigor en el mundo académico anglosajón siguiendo la estela "ideológica" de la hegemonía heterodoxo

27 Posteriormente, el autor mejoraría la formulación integrándola a la idea de que el subdesarrollo corresponde a una forma "cultural" históricamente
determinada de uso "de excedente social". La bibliografía relativa a esa idea figura en una autoevaluación hecha por el autor en una recopilación del
Banco Mundial (Furtado, 1984).

28 Anibal Pinto destaca este punto en un texto que no revela su autoría, titulado El pensamiento de la CEPAL (1 969), una recopilación de textos clásicos
de las dos primeras décadas de la institución.
keynesiana, o sea, la versión regional de la teoría del desarrollo. Los años cincuenta fueron para la CEPAL los del auge de
la creatividad y de la capacidad de osar e influenciar. Prebisch y la osadía intelectual son sinónimos en América Latina.
Apoyándolo, en el seno mismo de la CEPAL o en sus cercanías, estarían nada menos que Celso Furtado, José Medina
Echavarría, Regino Botti, Jorge Ahumada, Juan Noyola Vásquez, Aníbal Pinto, Osvaldo Sunkel y otros conocidos
29
cultivadores del conocimiento sobre la realidad latinoamericana.

2. La cosecha inaugural y sus extensiones

En 1949 Prebisch redactó para la CEPAL la obra que Hirschman denominaría "manifiesto latinoamericanos. Se trataba
de El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas (Prebisch, 1949). Algunos meses
después, todavía en 1949, volvería a presentar las mismas ideas, con pequeñas modificaciones en la parte conceptual del
Estudio Ecotzóiizico de América Latina, 1949 (CEPAL, 195 1a). Y en 1950, Prebisch redactaría los cinco primeros capítulos
del Estudio Económico de América Latina, 1950 (CEPAL, 195 lb), que recibirían el nombre de "Problemas teóricos y
prácticos del crecimiento económico" (Prebisch, 1952). Ese conjunto de documentos contenía ya todos los elementos que
figurarían como la eran referencia ideológica y analítica para los desarrollistas latinoamericanos.

a) La inserción internacional

Cabe recordar que el análisis cepalino tiene como uno de sus instrumentos básicos la didáctica del contraste entre el
modo en que el crecimiento, el progreso técnico y el comercio internacional se dan en las estructuras económicas y
sociales de los países "periféricos" y el modo en que se dan en los países "céntricos".

En el caso del análisis del comercio internacional, el contraste se presta para destacar las interdependencias entre el
comportamiento del "centro" y el de la "periferia", y los problemas que generan para esta última.

Prebisch ya utilizaba la expresión "países periféricos" mucho antes de ingresar a la CEPAL (Love, 1980). La categoría le
servía hasta entonces para analizar la vulnerabilidad latinoamericana a la crisis cíclica de los años treinta, que derivaba en
procesos inflacionarios con un fuerte componente exógeno y tendencias a las contracciones intemas que, políticamente,
30
fomentaban soluciones macroeconómicas poco recomendables.

En la CEPAL, el argumento cobró luego peso en los textos inaugurales, porque se acompañó de la tesis de la
tendencia al deterioro de los términos de intercambio, que se oponía al postulado liberal de las virtudes del libre
comercio internacional. Al contrario de lo que prometía la teoría de las ventajas comparativas, durante el siglo XX la
mayor lentitud del progreso técnico de los productos primarios en relación con los industriales no estaba promoviendo el
encarecimiento de los primeros respecto de estos últimos.

La tesis tuvo dos versiones, ambas estructuralistas y ambas centradas en la idea de las ventajas comparativas
dinámicas de la producción industrial -o de las desventajas comparativas dinámicas de la especialización en bienes
primarios. En el manifiesto latinoamericano ésta se vinculaba a los ciclos y a la forma como la estructura subdesarrollada
de producción y empleo impedía que la periferia retuviera los frutos de su progreso técnico, a diferencia de lo que ocurría
en el "centro". En este último, los sindicatos organizados y una estructura productiva concentrada lograban impedir la

29 El mensaje cepalino y el contenido en la nueva "teoría del desarrollo" eran los mismos: industrializar como forma de superar el subdesarrollo y la pobreza. La
CEPAL se movió admirablemente en ese contexto. Su campo de divulgación del mensaje era fértil aunque -como relata Pollock (1978) refiriéndose al auge macartista-
no siempre exento de tensiones. En el plano de la conveniencia histórica, la ideología cepalina le venía como anillo al dedo a los proyectos políticos de varios gobiernos
del continente. En el plano analítico, el mensaje general estaba plenamente sintonizado con el meollo de la teoría del desarrollo: los países subdesarrollados merecían
una formulación teórica independiente o a lo menos adaptada, porque en aspectos relevantes funcionaban en forma diferente a los desarrollados.

30 La violenta contracción de la capacidad para importar en los años treinta y sus repercusiones sobre las economías latinoamericanas constituyeron la referencia
histórica principal para que Prebisch elaborara la distinción entre el modo de funcionamiento de las economías de los países industrializados y el que se observaba en
las economías especializadas en bienes primarios. J. Hodara (1987) reseña las ideas de Prebisch contenidas en los informes anuales del Banco Central de la República
Argentina entre 1936 y 1942. Felipe Pazos (1983) caracteriza a los años treinta y cuarenta como la fase del pensamiento latinoamericano orientada a las políticas
monetarias anticíclicas.
caída nominal de precios de los bienes industriales durante la "baja cíclica" compensando así con creces las ganancias que
31
la periferia obtenía, en el auge cíclico, con los bienes primarios.

La segunda versión surge en el segundo de los tres textos mencionados y se ve reforzada en el tercero. Contemplaba
la tendencia "potencial" al deterioro debida al exceso de mano de obra en la agricultura subdesarrollada de la periferia -
no transferible a los países céntricos cerrados a la inmigración- cuyo empleo eventual en actividades exportadoras llevaría
a la expansión de la oferta, lo que deprimiría los precios internacionales, resultando en un valor menor a pesar del mayor
32
volumen producido.

Con ese argumento defendía la "economicidad" de la industria y justificaba el recurso al proteccionismo: aunque la
eficiencia de la producción industrial fuera menor en la periferia, era superior a la eficiencia de aplicar los recursos
productivos en la agricultura.

A continuación, sostenía que el proceso de industrialización no atenuaría la vulnerabilidad externa, porque durante
mucho tiempo la periferia latinoamericana se mantendría como exportadora de productos primarios, de demanda
inelástica en los países céntricos, y como importadora de productos industriales, de alta elasticidad de la demanda en la
periferia. Señalaba que mientras el proceso de industrialización no concluyera enfrentaría siempre una tendencia al
desequilibrio estructural del balance de pagos, ya que el proceso sustitutivo "aliviaba" la demanda de importaciones por
un lado, pero imponía nuevas exigencias, derivadas tanto de la nueva estructura productiva que creaba como del
crecimiento del ingreso que generaba. Por esa razón, sólo se alteraba la composición de las importaciones, renovándose
continuamente el problema de la insuficiencia de divisas.

Esa formulación sobre la tendencia al desequilibrio estructural del balance de pagos figura en el centro de varios
planteamientos cepalinos de la época.

Primero, subordina el concepto mismo de industrialización al de "sustitución de importaciones". El argumento es

elaborado a cabalidad en un texto muy posterior por Maria da Conceiáo Tavares (1964), pero ya aparece en los textos
inaugurales. La dinámica sustitutiva consiste en la forma como la economía reacciona a los estrangulamientos sucesivos
del balance de pagos. Debido a la compresión progresiva de la lista de importaciones, la industrialización va pasando de
sectores de instalación "fácil", poco exigentes en materia de tecnología, capital y escala, a segmentos cada vez más
33
sofisticados y exigentes.

Obsérvese que es totalmente equivocada la idea, muy difundida por los economistas liberales, de que lo que
proponía la CEPAL era una "autarquía". Al contrario, había una reiteración recurrente de que el proceso sustitutivo sólo
alteraba la composición de las importaciones. Más aún, el crecimiento económico generaría una presión inevitable para la
expansión de las mismas y los países céntricos sólo podían ganar con la industrialización de la periferia y con una mayor
apertura a la importación de productos originados en ella. Por lo tanto, se sostenía que había una amplia "solidaridad
34
intrínseca" entre la industrialización y la expansión del comercio internacional.

Segundo, y también a diferencia de lo que muchas veces se supone, la preocupación por el desequilibrio externo llevó
a que, desde sus orígenes y sobre todo a partir de los años sesenta, la CEPAL destacara la importancia de estimular las
exportaciones.

31 En forma simultánea e independiente, Singer (1950) presentaba el mismo análisis.

32 El mismo argumento lo desarrollaría con elegancia Lewis en 1953, en su texto clásico sobre la oferta limitada de mano de obra (véase Lewis, 1960). Sólo mucho
después, Prebisch (1959), al parecer estimulado por Chenery, haría una versión académicamente rigurosa de la idea.

33 Por mucho tiempo reinó en el pensamiento latinoamericano la idea absoluta de que la "sustitución de importaciones" era la forma de industrializar en América
Latina, y que la "dinámica sustitutivo” era el modelo de crecimiento de la región. Alrededor de mediados de los años setenta la escuela de Campinas en Brasil,
constituida por intelectuales de origen cepalino, se opuso por primera vez a la equivalencia entre los conceptos de "industrialización" y "sustitución de importaciones":
el proceso de industrialización sería portador de una lógica y de un dinamismo independientes de la mera sustitución de importaciones, ya que se proyectaba debido a
decisiones de acumulación de capital orientadas a la formación de una capacidad de oferta sin "una demanda reprirrúda por restricciones a la importación".

34 Con respecto a las críticas equivocadas a la CEPAL, véase, por ejemplo, Assael (1984).
 En ese terreno la CEPAL tuvo un papel intelectual central en dos iniciativas institucionales de gran envergadura. En el
segundo lustro de los años cincuenta participó en la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
(ALALC). Y, en los primeros años del decenio de 1960, el propio Prebisch sería el personaje protagónico en la creación de
la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD).

La argumentación cepalina a favor de la ALALC contenía la idea de iniciar un proceso de diversificación de las
exportaciones por esfuerzo propio, por la vía teóricamente más fácil del comercio intrarregional. Y lo que es más
importante, conforme se lee en las secciones introductorias del texto cepalino inaugural sobre el tema (CEPAL, 1959), el
mercado común latinoamericano tendría la virtud de ampliar el tamaño del mercado de los sectores industriales exigentes
en materia de escala, facilitando la profundización del proceso sustitutivo.

La UNCTAD nacía de ideas debatidas en los años treinta y cuarenta, relacionadas con la necesidad de atenuar la
vulnerabilidad cíclica de los países periféricos aplicando mecanismos de intervención internacional concertados de común
acuerdo con los países centrales. Al momento de su nacimiento el énfasis en la necesidad de diversificar y ampliar las
exportaciones -incluso las industriales- se estaba extendiendo del ámbito restringido del mercado regional al otro, más
ambicioso, del mercado mundial. El texto que Prebisch (1964) presentó en la segunda conferencia de la nueva entidad es,
tal vez, el momento en que la idea de la cooperación internacional para reforzar el desarrollo de la periferia mediante
acuerdos de comercio internacional tiene su mayor peso.

Tercero, la idea del estrangulamiento permanente del balance de pagos también es central en la tesis de la inflación
estructural. La tesis fue desarrollada por Juan Noyola Vásquez (1957) y depurada por Osvaldo Sunkel (1958 y 1959) y
Aníbal Pinto (1960). El desequilibrio estructural de la balanza de pagos aparece en esos textos como la causa estructural
"básica" de la inflación junto con la rigidez de la oferta agrícola, lo que desencadena un proceso alimentado por "factores
de acumulación" y por "mecanismos de propagación".

Conforme a esa tesis, la moneda se expande casi siempre pasivamente como respuesta de las autoridades monetarias
a las alzas de precios de origen estructural, siendo por tanto incorrecto considerarla causa de la inflación. Las políticas
crediticias y fiscales restrictivas no sólo fracasan en el tratamiento de la inflación, sino que, al provocar recesión, contraen
las inversiones que permitirían atenuar o eliminar las tendencias inflacionarias estructurales, que se manifiestan en cuanto
se retorna el crecimiento.

Cuarto, en 1954, frente a las dificultades crecientes de balance de pagos determinadas por el término de la guerra de
Corea, reaparece la idea del estrangulamiento externo vinculada con la discusión sobre la conveniencia de estimular la
entrada de capitales extranjeros privados, es decir, de no restringiese a la búsqueda de capitales provenientes de recursos
públicos. Prebisch defendía este estímulo, pero llamaba la atención al peligro de expandir los pasivos externos de los
países y someterlos exageradamente al peso de su servicio, por lo que estimaba más prudente ampliar el financiamiento
de los organismos oficiales. El texto sobre La cooperación internacional en la política de desarrollo latinoamericano (CEPAL,
1954) es la primera incursión en un tema que tendría larga vida en América Latina.

Con variaciones que se adaptan a los diferentes contextos del comercio mundial y a las diversas condiciones de
financiamiento internacional, el argumento de la vulnerabilidad externa acompaña a las cinco décadas de la reflexión
cepalina. En los años sesenta se denominaría "dependencia financiera y tecnológica" y en los setenta habria un
enriquecimiento analítico de la "dependencia", mediante el examen del papel de las empresas transnacionales en las
economías periféricas. En los años ochenta la vulnerabilidad externa equivaldría en la práctica a la "asfixia" financiera
provocada por la deuda externa y, en los años noventa, la vulnerabilidad se trataría como un problema doble, es decir,
especialización productiva y tecnológica con poco dinamismo en el mercado mundial y excesiva exposición al
endeudamiento externo, sobre todo de corto plazo.

b) Condiciones estructurales internas

La industrialización espontánea era saludada en los textos originales como un acontecimiento de gran significado en
la historia de la difusión mundial del progreso técnico. A su vez, el proceso se estimaba como intrínsecamente
problemático dado que se realizaba sobre la base de estructuras económicas e institucionales subdesarrolladas.
 El argumento se fundaba en dos características centrales de esas estructuras. Primero, que se heredaba una base
económica especializada en pocas actividades de exportación, poco diversificada y con una complementariedad
intersectorial e integración vertical extremadamente reducidas. Había serias limitaciones para compensar esas deficiencias.
Las nuevas exigencias en materia de importaciones no podían satisfacerse dada la escasez de exportaciones y de
financiamiento externo. Y las exigencias en materia de esfuerzo interno tropezaban con un ahorro insuficiente para
aenerar simultáneamente todas las inversiones que requería la industrialización.

La otra característica era la baja productividad de todos los sectores, excepto el exportador. Esa "heterogeneidad
estructural" -la expresión sólo sería acuñada en los años sesenta por Aníbal Pinto, pero se aplica a la formulación de los
años cincuenta- comprendía un gran excedente real y potencial de mano de obra, y una baja productividad media per
cápita reducía la posibilidad de elevar las tasas de ahorro en esas economías, limitando la acumulación de capital y el
crecimiento. La situación se complicaba con la insuficiente capacidad de ahorro del sector público debido a una estructura
fiscal obsoleta y, respecto al ahorro del sector privado, debido a los patrones de consumo suntuario practicados por las
clases ricas, un hábito que tendería a agravarse como resultado de la acentuación de los "efectos de demostración".

En suma, las economías periféricas se enfrentaban con graves problemas de insuficiencia de ahorro y de divisas.
Desde sus orígenes, ese "modelo de dos brechas" orientó la reflexión cepalina, aunque la expresión no figurara en los
35
textos principales, ni tampoco se le diera el tratamiento formal que le darían posteriormente Chenery y otros.

La continuidad del "nuevo estadio de difusión del progreso técnico" estaría siempre amenazada por el conjunto de
problemas que son característicos de las economías periféricas. Dados los dos rasgos distintivos de las estructuras
productivas de esas economías, o sea, especialización y heterogeneidad tecnológica, el proceso en curso provocaría tres
tendencias perversas que desempeñarían un papel básico en el contexto dinámico: el desequilibrio estructural del balance
de pagos, la inflación y el desempleo.

El desequilibrio estructural del balance de pagos emanaba de las exigencias de importación de economías en vías de
industrialización especializadas en unas pocas actividades exportadoras y con una baja elasticidad de la demanda de sus
exportaciones. Precisamente, por ser poco diversificadas sufrían la presión permanente de expandir las importaciones más
allá de lo permitido por el crecimiento de las exportaciones.

La tendencia a la inflación derivaba tanto del desequilibrio de la balanza de pagos como de las demás insuficiencias
que el proceso de industrialización enfrenta en economías poco diversificadas (rigidez agrícola, escasez de energía y
transporte, etc.).

Por último, el desempleo obedecía tanto a la incapacidad de las actividades exportadoras para absorber el excedente
de mano de obra como a la insuficiente capacidad de absorción de las actividades modernas destinadas al mercado
interno.

Para que estas últimas fueran capaces de absorber a los subempleados, se necesitarían tasas de formación de capital
y de crecimiento que, en las condiciones de la economía periférico, representaban un desafío extraordinario: la
heterogeneidad estructural limitaba la capacidad de generar excedentes, ya que sólo en una pequeña fracción de la
economía se operaba con una productividad elevada. La especialización limitaba la capacidad de exportar y determinaba
fuertes presiones importadoras; por último, según el argumento, las técnicas productivas importadas de los países
centrales no absorberían adecuadamente la mano de obra (más tarde el argumento se ampliaría a fin de incorporar la
idea de que la nueva composición de la producción industrial tendía también a la menor absorción de mano de obra).

35 Los economistas de la CEPAL siempre coincidieron entre sí respecto al tratamiento analítico de la brecha externa, pero no siempre coincidieron en el análisis de la
brecha del ahorro. Por un lado, Prebisch, Furtado y tal vez una fracción mayoritaria enfatizaban la brecha como barrera fundamental al crecimiento. Por otro, los
economistas que trabajaban en la línea de Aníbal Pinto preferían destacar los problemas de "financiamiento" de la inversión, recusando "keynesianamente" la idea de
que había ahorro insuficiente. Entre éstos, se destacan los influyentes cepalinos brasileños que estuvieron en la CEPAL a comienzos de los años sesenta bajo la
orientación de Pinto, o sea, Conceiáo Tavares, Antonio Barros de Castro y Carlos Lessa. Los dos últimos son coautores de la obra titulada Introduao á economia,uma
abordagen estructuralista (Castro y Lessa, 1967), prologada por Pinto.
 En cada una de esas dimensiones, así como en el análisis de la vulnerabilidad externa, el pensamiento cepalino
evolucionaría y se sofisticaría en las décadas siguientes, admitiendo acomodaciones a las nuevas circunstancias históricas.
Sin embargo, permanecería como eje central del discurso la forma diferente en que el crecimiento y el progreso técnico
se procesan en las estructuras económicas e institucionales de los países subdesarrollados y la forma diferente en que
impactan el comercio internacional y el empleo.

c) Planificación

Desde los orígenes de la CEPAL los trabajos se centraban en las políticas (policy oriented). La acción estatal en apoyo
del proceso de desarrollo aparece en el pensamiento cepalino como corolario natural del diagnóstico de problemas
estructurales en materia de producción, empleo y distribución del ingreso en las condiciones específicas de la periferia
subdesarrollada.

En los años cincuenta, el concepto clave utilizado para otorgar coherencia y sistematicidad a las proposiciones de
36
política fue el de "planificación" o "programación". En ese entonces, y en cierta medida también en los años sesenta, el
énfasis en la planificación tenía un significado adicional, que era suplir las inmensas deficiencias técnicas en la mayoría de
los gobiernos de la región.

El punto de partida para prestar apoyo técnico a los Gobiernos en materia de planificación fue la elaboración de
37
orientaciones técnicas de programación, acompañada en varios países de ensayos de aplicación de dichas técnicas. En
1953 se divulgaría un "Estudio preliminar sobre la técnica de programación del desarrollo económico", que fue revisado
en el documento Introducción a la técnica de programación (CEPAL, 1955). Conforme se explica en la introducción al
documento de 1955, la programación consistía en la "etapa lógica" que seguía al reconocimiento de los problemas del
desarrollo, vale decir, de la necesidad de conferir racionalidad al proceso espontáneo de industrialización en curso.

El autor principal de la parte conceptual de esos documentos sobre programación fue Celso Furtado. Se iniciaba
entonces una tradición que difundirían Jorge Ahumada, Pedro Vuscovic y otros economistas que a principios de los años
sesenta ayudaron a Prebisch a crear, bajo la égida de la CEPAL, el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y
Social (ILPES) Y que tendrían un papel central en la influyente trayectoria de esa entidad en la formación de cuadros
38
técnicos gubernamentales en toda América Latina.

Vista desde la perspectiva actual, la orientación contenida en el documento sobre técnicas de programación parece
trivial. Indica, primero, cómo realizar ejercicios de consistencia macroeonómica a fin de contar con un punto de partida
para la programación, o sea, la definición de las tasas de crecimiento posibles dadas las restricciones previsibles del
ahorro y del balance de pagos; además, da indicaciones sobre la realización de proyecciones de demanda sectorial
basadas en la elasticidad-ingreso -que sólo en textos posteriores se recomendaría instrumentalizar con la matriz de
insumo-producto; una vez en posesión del mapa del consumo futuro, el programador debería proceder a seleccionar
sectores y proyectos de sustitución de importaciones de acuerdo con el criterio de "productividad social marginal del
capital".

Sin embargo, en el contexto latinoamericano de los años cincuenta, eso nada tenía de trivial. Faltaban las estadísticas
económicas básicas, no se contaba siquiera con sistemas mínimos de cuentas nacionales y los gobiernos operaban las
economías con gran desconocimiento de sus tendencias básicas. La orientación dada por las técnicas de programación de
la CEPAL hacía tomar conciencia de esas insuficiencias y de la importancia de otorgar un mínimo de previsibilidad al
contexto macroeconómico en que descansaría el proceso de crecimiento deseado.

36 Una primera incursión en este tema, que ya diseña las bases de la planificación, consta en el texto ya citado Problemas teóricos y prácticos del crecimiento
económico (Prebisch, 1952).

37 En el caso brasileño, Celso Furtado realizó la labor en 1953 - 1954, en colaboración con Regino Botti, en las dependencias del recién creado Banco Nacional de
Desarrollo Económico (BNDE), en Rio de Janeiro. En esa ocasión se formó con tal objetivo el Grupo MiXtO CEPAL-BNDE.

38 En la bibliografía del ILPES sobre planificación consúltense, entre otros, los libros Discusiones sobre planificación (ILPES, 1966) y Experiencias y problemas de la
planificación en América Latina (ILPES, 1974). La referencia bibliográfica principal sobre Jorge Ahumada es su libro Obras Escogidas (Ahumada, 1986).
 A partir de entonces, en el curso de toda su historia, la CEPAL, y el ILPES producirían un sinnúmero de textos de
recomendación de política económica -y un sinnúmero de misiones de asistencia técnica a los países latinoamericanos-
en los más variados campos de la actividad económica y sobre los más variados temas que componen la problemática del
desarrollo.

IV. Los años sesenta: redistribuir para crecer

1. El contexto histórico

La historia latinoamericana del segundo lustro de los años cincuenta tuvo tres elementos que incidieron radicalmente
en la evolución del pensamiento cepalino -y latinoamericano en general- en los años sesenta.

Primero, el crecimiento de la mayoría de los países, pese a ser persistente (5.7% anual, entre 1955 y 1959), se daba en
medio de una creciente inestabilidad macroeconómica, motivada en buena medida por problemas de restricciones a las
importaciones ---que sólo crecieron 2. 1 % anual en el mismo período y 0.3% anual entre 1960 y 1964. En ese contexto de
aguda restricción externa, varios países enfrentaban acentuadas presiones inflacionarias.

Segundo el proceso de industrialización seguía imponiéndose como tendencia histórica, pero la urbanización
consiguiente se traducía en un empobrecimiento creciente de la población y la tugurización de las ciudades, síntomas de
la incapacidad de absorción de la fuerza trabajadora proveniente de la zona rural por las actividades productivas
modernas y con lo que se extendía en forma muy manifiesta la pobreza rural a los centros urbanos. Simultáneamente, la
democracia se consolidaba y una insatisfacción creciente se traducía en presiones sociales ejercidas mediante la vida
política y sindical cotidiana.

Tercero, la revolución cubana de 1959 tendría una profunda repercusión sobre la actitud norteamericana frente a tales
presiones y frente al movimiento político que se propagaba en América Latina. En la esfera diplomática, la reacción frente
a Cuba se apartaba por completo de la actitud desconfiada del período macartista y se expresaba en el programa de la
Alianza para el Progreso, dirigido por la Organización de los Estados Americanos (OEA). Tal como se expuso en la famosa
Carta de Punta del Este (OEA, 1961), firmada por los Estados Unidos y por la gran mayoría de los países de la región, el
tono político de la nueva posición norteamericana tenía una explícita orientación "socialdemócrata".
39
José Medina Echavarría, que había introducido la sociología del desarrollo en la CEPAL en los años cincuenta,
coordinaría entonces un trabajo sobre los programas y tendencias sociales en América Latina (CEPAL, 1963a), presentado
en el período de sesiones de Mar del Plata. En ese documento la CEPAL reconoce la existencia de un consenso inédito en
la región en cuanto a la necesidad de planificar el desarrollo, profundizar la industrialización, redistribuir el ingreso y
realizar la reforma agraria.

Si se toma la década de 1960 como un todo, el texto se revela demasiado optimista. Lo que ocurrió en la región a
partir de mediados de los años sesenta fue una creciente polarización política e ideológica, que en algunos países llegó al
extremo del enfrentamiento entre las dictaduras de derecha y las organizaciones de la izquierda revolucionaria.

Durante toda la década, la CEPAL mantendría un diálogo con las posiciones políticas moderadas, situadas incluso a la
derecha del espectro político, así como con el mundo de la diplomacia internacional, en varias áreas: en la movilización de
la Alianza para el Progreso, en el tema de la integración regional y de la ALALC, en la creación de la UNCTAD, y en la
multiplicación de la asistencia técnica en planificación indicativa a los gobiernos de la región. La modernización de las
tecnoburocracias latinoamericanas se benefició mucho del trabajo de la CEPAL y del ILPEs en ese período.

No obstante, la CEPAL de los años sesenta sería sobre todo un foro para debatir ideas críticas del proceso de
desarrollo en curso. El talento movilizador cepalino atraía a la intelectualidad a un debate que gravitaba cada vez más en
torno a tres puntos que delimitaban la división político ideológica: primero, la interpretación de que la industrialización
había seguido un curso que no lograba incorporar en la mayoría de la población los frutos de la modernidad y del
progreso técnico; segundo, la interpretación de que la industrialización no había eliminado la vulnerabilidad externa y la

39 Respecto al autor, véase la antología compilada por Adolfo Gurrieri (1980).

dependencia, pues sólo se había modificado su naturaleza; y tercero, la idea de que ambos procesos obstruían el
desarrollo. Sus interlocutores principales se hallarían en la centroizquierda nacionalista preocupada por las reformas
sociales, Así, los puntos de contacto de su análisis con la teorización de la izquierda revolucionaria tenderían a ser incluso
más firmes que con los análisis conservadores.

2. Reformas para dinamizar la economía, teoría de la dependencia y tesis de la heterogeneidad estructural

En la CEPAL, el convite más significativo a la nueva agenda de discusión regida por la historia real lo formuló Prebisch
una vez más. En su texto Hacia una dinámica del desarrollo latinoamericano, publicado en 1963, a la vez que reafirma sus
argumentos relativos a las dificultades de la periferia para crecer y absorber la fuerza de trabajo, el autor hace hincapié en
un nuevo argumento: la necesidad de alterar la estructura social y redistribuir el ingreso, especialmente a través de la
reforma agraria. Sostenía que sin eso no sería posible sortear la "insuficiencia dinámica" de las economías de la región.

0 sea, el modelo explicativo sobre la falta de capacidad para absorber la fuerza de trabajo que figuraba en los textos
de los años cincuenta -insuficiencia del ahorro y utilización de tecnologías intensivas en capital- se orienta ahora al
análisis del uso social del excedente potencial. La idea presente en los años cincuenta de que es necesario restringir el
consumo de las clases ricas en favor de la inversión y el progreso técnico reaparece ahora localizada en la cuestión
agraria. En el campo, los latifundistas rentistas entorpecerían el progreso técnico, de modo que el acceso del campesino a
la tierra, siempre que fuera apoyado debidamente por el Estado, abriría el camino para elevar la productividad agrícola y
mejorar el uso del excedente. Además, ayudaría a radicar al hombre en el campo evitando la marginalización urbana.

El texto incluye también, como siempre, un análisis del desequilibrio externo y retorna una novedad contenida en el
texto anterior (Prebisch, 1961), o sea, el reconocimiento de distorsiones en el proceso de industrialización en cuanto a
eficiencia productiva e insuficiente orientación exportadora. Al contrario de lo que dicen los críticos, desde temprano el
estímulo a la expansión de las exportaciones a través de una reorientación de las políticas comerciales e industriales
formaría parte del programa de políticas recomendadas por la CEPAL, como se desprende de la lectura del Estudio
económico de América Latina de la época. La motivación principal para reiterar la advertencia en los años sesenta y
setenta emanó de consideraciones sobre la vulnerabilidad externa. Había, es cierto, cierta preocupación por la cuestión de
la "eficiencia" en la asignación de recursos, pero lo que estaba entonces en juego era sobre todo el problema de la
escasez de divisas.

Obsérvese que la idea de "insuficiencia dinámica" en que se funda el texto no es idéntica a la tesis de la "tendencia al
estancamiento", que más adelante expondría Celso Furtado (1969), con miras especialmente al caso brasileño. Tampoco
se encuentra en el texto de Prebisch el argumento muy común en ese período de que la reforma agraria ayuda a la
industrialización porque amplía el mercado interno para los bienes industriales. Todo su énfasis lo pone en la cuestión de
la disponibilidad de ahorro potencial para fines de inversión productiva.

La idea de la insuficiencia dinámica acompañó la obra de Prebisch y de la CEPAL por muchas décadas. En los años
sesenta los dos vectores analíticos más representativos de la producción intelectual de esa institución son las tesis sobre
la "dependencia" y la tesis de la "heterogeneidad estructural".

La teoría de la dependencia tiene dos vertientes, una de análisis predominantemente político y otra de análisis
eminentemente económico.

Estimulados por la sociología cepalina del desarrollo de José Medina Echavarría, se reunieron en CEPAL/ILPES en
1966-1967 Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto y redactaron su Dependencia y desarrollo en América Latina (1969).
El texto se escribió como reacción teórica a la tesis corriente en esa época de que se estaba gestando en la región una
burguesía nacionalista potencialmente comprometida con un patrón de desarrollo que justificaba una alianza con la clase
trabajadora y que podía conquistar la hegemonía política.

El trabajo vincula los procesos de crecimiento de los distintos países con el comportamiento de las clases sociales y
las estructuras de poder. Su gran innovación es metodológica, y reside en la exigencia de que esa vinculación se haga
considerando las relaciones entre esas estructuras internas y el poder económico y político en el resto del mundo. Según
los autores, la especificidad histórica de la situación de subdesarrollo reside en la relación entre las sociedades periféricas
y centrales. Ello exige analizar la forma como las economías subdesarrolladas se vincularon históricamente con el mercado
mundial, y la forma como se constituyeron los grupos sociales internos que definieron las relaciones internacionales
intrínsecas al subdesarrollo.

El análisis "económico" de la dependencia tuvo distintas tonalidades políticas. En su formulación original estuvo
vinculado con André Gunder Frank, autor marxista que durante los años sesenta estuvo por una temporada de visita en la
CEPAL. La idea básica, que encontró seguidores entre los intelectuales latinoamericanos, era que la industrialización que
ocurría en América Latina correspondía tan sólo a una nueva modalidad de explotación secular que el imperialismo
imponía a los trabajadores de la región subdesarrollada en alianza con la elite local. Según esta concepción, el proceso de
acumulación era indisociable de la expansión capitalista internacional y del imperialismo y constituía parte de un proceso
que sólo enriquecía a los países desarrollados y a la pequeña elite dominante local que los representaba. El sistema
capitalista mundial funciona basado en la formación y explotación de un conjunto de satélites y subsatélites, que se
reproducen dentro de cada país, que forman subsistemas de explotación intemos ligados al sistema mundial (Frank.
1976).

La idea de "dependencia" --comercial, financiera y tecnológica-- estuvo presente en la CEPAL desde un comienzo,
aunque no se utilizara la expresión propiamente dicha. En los años sesenta las diferencias en la utilización del concepto de
dependencia eran importantes, no sólo en la función analítica que desempeñaba en las interpretaciones sino también
respecto al significado político-ideológico. En la CEPAL, la "condición periférico" era interpretada como la determinante
de problemas que debían superarse mediante políticas económicas y sociales bien orquestadas, a nivel nacional e
internacional, es decir, no significaba una fuente de explotación insuperable que implicara la necesidad de romper con el
capitalismo.

Entre los economistas de la línea cepalina el análisis de la dependencia más importante -y políticamente más
contundente- fue el que desarrolló Osvaldo Sunkel (1970). Su argumento central partía del postulado de que en el mundo
había una sola economía capitalista. Tanto respecto a los patrones tecnológicos como a los patrones de consumo estaba
totalmente integrada, sobre todo a través de la expansión mundial de las empresas transnacionales. El problema del
subdesarrollo residía en el hecho de que mientras en el centro" la mayoría de los trabajadores se hallaba integrada al
mundo moderno, en la "periferia" esto ocurría solamente con una pequeña fracción de la población. Peor aún, el avance
de ese modelo mundial de acumulación tenía efectos sociales disgregadores, porque tendía a marginalizar incluso a los
agentes económicos con mayores potencialidades productivas.

En forma paralela -y con muchas coincidencias analíticas con las interpretaciones dependentistas de cuño cepalino-
Aníbal Pinto formulaba su tesis de la "heterogeneidad estructural" en la región. Partió de la constatación de que los frutos
del progreso técnico tendían a concentrarse tanto respecto a la distribución del ingreso entre las clases como a la
distribución entre sectores (estratos) y entre regiones dentro de un mismo país (Pinto, 1965). Posteriormente, pulió dicho
análisis con el argumento de que el proceso de crecimiento en América Latina tendía a reproducir en forma renovada la
vieja heterogeneidad estructural imperante en el período agrario-exportador (Pinto, 1970).

0 sea, así como para los dependentistas la industrialización no había eliminado la dependencia, sólo la había alterado,
para Aníbal Pinto la industrialización no eliminaba la heterogeneidad estructural, sólo modificaba su formato. En una y
otra interpretación el subdesarrollo era un proceso que daba muestras de perpetuarse a pesar del crecimiento
económico.

Los diagnósticos cepalinos de "insuficiencia dinámica" "dependencia" y "heterogeneidad estructural" apuntaban a

agendas políticas semejantes de cuño reformista, es decir, la idea de que el patrón o estilo de desarrollo económico
tendría que modificarse mediante una mejor distribución del ingreso y de profundas reformas, a saber, agraria,
patrimonial, financiera, tributaria, educacional y tecnológica. Y entendían que para alcanzar todo eso se precisaba una
profunda transformación política que incluyera en su centro la recuperación de la democracia en los países en que se
habían instalado dictaduras militares.
 40
Mientras la extrema izquierda predicaba como única salida la revolución, la CEPAL afinaba su cuadro conceptual
para orientarlo en beneficio de la defensa de "estilos" más justos de crecimiento económico en el contexto del sistema
vigente. Ese sería el tema central de la década siguiente.

V. Los años setenta: por un "estilo" de crecimiento con homogeneidad social y con intensificación de las exportaciones
industriales

1. El contexto histórico

Desde mediados de los años sesenta y hasta el fin del auge económico mundial en 1973-1974 América Latina disfrutó
de un crecimiento acelerado (promedio de 6.7% anual), acompañado de un excelente desempeño exportador (expansión
de 7. 1 % anual). A su vez, gozó de abundante liquidez internacional que le aportó divisas adicionales a los ingresos de
exportación y le permitió, en apoyo del proceso de industrialización, expandir sus importaciones en 13.5% anual como
promedio.

La reacción de América Latina a la recesión mundial que siguió a la "crisis petrolera" de 1973 fue endeudarse para
mantener el crecimiento -acentuando su endeudamiento inicial- o, en algunos casos, endeudarse para estabilizar la
economía. Para ello se valió del voluminoso reciclaje de los petrodólares disponibles para quien quisiera recibirlos. Huelga
examinar aquí ese proceso, documentado y analizado hasta la saciedad en innumerables textos. Considerando las
circunstancias de la economía mundial, las tasas de crecimiento de América Latina se mantuvieron relativamente elevadas
entre 1974 y 1980 (5. 1 % en promedio).

A pesar de la opción generalizada por el endeudamiento, ése fue un momento en América Latina en que los países
optaron por estrategias bien distintas. Por un lado, Brasil y México, por ejemplo, imprimían continuidad a la estrategia de
industrialización con diversificación de las exportaciones, mediante la protección y fuerte participación estatal; por otro,
los países del Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay) abandonaban esa estrategia y abrían completamente su comercio
41
exterior y sus finanzas al libre movimiento de bienes y servicios.

La novedad que trajo la crisis internacional al pensamiento cepalino fue la de atribuir mayor importancia que antes a
los análisis macroeconómicos y dar mayor énfasis al análisis del endeudamiento y de los requisitos para diversificar las
exportaciones. Aun así, cabe afirmar que, respecto al contenido de las ideas, la década de 1970 forma un todo
relativamente homogénico en la historia de la CEPAL, ya que se mantuvo el interés central por los análisis de mediano y
largo plazo y con ello la discusión sobre "estilos".

No obstante, en el plano de la producción y difusión de las ideas, la institución entraba a partir de 1973-1974 en una
nueva etapa rodeada por circunstancias históricas que le restaban parte de su capacidad previa de influir en el
pensamiento económico de América Latina. En parte, esa mengua obedeció a un proceso auspicioso, es decir, al hecho de
que en muchos países se había fortalecido la tecnocracia estatal y habían surgido excelentes centros académicos. Pero en
esencia operaron otros determinantes históricos de gran relevancia. Coincidieron en el tiempo cambios fundamentales en
el plano de los acontecimientos políticos -irrupción de las dictaduras, sobre todo en el país sede, Chile, que restringen el

40 Los partidos comunistas de orientación soviética mantenían la posición de que era necesario fortalecer una "alianza democrático burguesa", entre una supuesta
burguesía nacionalista y los trabajadores, para romper con las relaciones de producción ---el latifundio y el imperialismo-- que impedirían el avance de las fuerzas
productivas, es decir, la industrialización. Los que disentían de esa posición acogían la idea de los dependentistas marxistas de que una alianza de ese tipo sería
históricamente inviable, porque la burguesía local dependía y estaba asociada al imperialismo. De varios analistas de la realidad agraria recibían la idea de que el
campo ya se comportaba en forma capitalista. por lo que no cabía la interpretación de tener que superar una supuesta etapa "feudal". La conclusión era que se
equivocaban los que proponían como estrategia una etapa "democrático burguesa", y que la estrategia correcta sería pasar directamente al socialismo.

41 Ya en 1975 surgieron las primeras críticas de la CEPAL (1975a) a ese modelo. Se señalaba la insustentabilidad del endeudamiento a mediano y largo plazo y la
ilusión tanto de que las exportaciones seguirían expandiéndose como en años anteriores como que los intereses permanecerían bajos para siempre.
 42
poder de convocatoria cepalina de la intelectualidad regional-, en el plano económico local y mundial --crisis y recesión
mundial y, relacionado con esto, en el plano de la historia de las ideas económicas.

A juicio de Enrique Iglesias, Secretario Ejecutivo de la CEPAL, entre 1972 y 1985, la etapa fue de "sobrevivencia" a esas
circunstancias.

Como es obvio, los análisis de largo plazo, que son el área de excelencia de la CEPAL, se verían postergados cada vez
más por las angustias de corto plazo. El Brasil del II Plan Nacional de Desarrollo y el México del auge petrolero fueron
excepciones parciales, pero sólo durante los años setenta, ya que se transformaron en protagonistas de la crisis en los
años ochenta. El enfoque histórico y de largo plazo sólo resistiría como eje central del pensamiento de la CEPAL hasta esa
crisis y quedaría marginado por casi una década, hasta su recuperación en los años noventa.

La falta de espacio político y los cambios en la economía coincidieron con un tercer elemento. Siguiendo la estela de
43
la declinación del keynesianismo, se observaba una gradual decadencia en todo el mundo de la teoría del desarrollo y la
rápida aparición de una nueva ortodoxia en cuanto al análisis de las economías en desarrollo. En ese plano ideológico los
efectos de la adopción de esa ortodoxia sin reservas adoptada por parte de los países del Cono Sur no fueron
despreciables.

2. La interpretación de los "estilos" de crecimiento y la industrialización pro exportadora

La integración entre los elementos del análisis cepalino acumulado en las décadas anteriores se concretó en los años
setenta mediante la idea de "estilos" o "modalidades" de crecimiento. El debate en torno a los "estilos" se desarrolló en la
CEPAL estimulado por cuatro influencias básicas. Primero, la recuperación económica de la región durante el "auge"
mundial de 1965-1973 llevó al reconocimiento de que la reforma agraria y la redistribución del ingreso constituirían la
base de un crecimiento socialmente más homogéneo y justo, pero no del único estilo de crecimiento viable. Segundo, las
Naciones Unidas promovían un intenso debate internacional en torno a esos mismos temas. Tercero, los intelectuales
cepalinos formulaban fuertes críticas metodológicas a la forma como se desarrollaba este debate. Y cuarto, la crisis
internacional de 1973-1974 y la intensificación posterior del endeudamiento reforzaron el énfasis en la necesidad de
reorientar la "modalidad" o "estilo" de industrialización de manera de combinar los estímulos del mercado interno con las
virtudes de la orientación pro exportadora de bienes industriales.

En cuanto a las posibilidades de éxito de esa nueva modalidad de industrialización los trabajos cepalinos mantenían
cierto "tono" optimista, alimentado por el hecho de que algunos países de la región, como Brasil y Colombia, estaban
adoptando la estrategia con éxito. Sin embargo, respecto a la relación entre estilos de crecimiento y la transformación
económico-social la etapa evolucionó hacia una profunda "perplejidad" entre los intelectuales cepalinos, que no lograban
44
ocultar su aprensión en cuanto a la factibilidad de reorientar el desarrollo hacia una mayor homogeneidad social .

La honradez intelectual cepalina no permitía abrigar ilusiones: el fin de las dictaduras sería un paso necesario, pero no
suficiente. Dadas las raíces históricas de las estructuras de propiedad y poder, y sus consecuencias sobre las estructuras
de producción y distribución del ingreso, la lucha político-social que se preveía para la fase de la recuperación
democrática representaba una ardua tarea.

a) Estilos

42 El fin del ciclo expansivo mundial determinó el comienzo de una etapa totalmente nueva de la historia regional. Las dos novedades serían, primero, una creciente
inestabilidad macroeconómica que. perduraría por mucho más de una década y, segundo, y más permanente, la presencia creciente del sector financiero en el centro de
los acontecimientos económicos.

43 Léanse sobre el tema, por ejemplo, los artículos de Hirschman (1980) y Streeten (1979).

44 Prebisch mantendría todavía en el libro Transformación y desarrollo: la gran tarea de América Latina (1970) un tono tácticamente esperanzado, que
desaparece en su última obra, Capitalismo periférico, crisis y, transformación (1981) --en la que propone una "síntesis entre liberalismo y socialismo", y
propugna la gestión autónoma de las grandes empresas por los trabajadores, en un régimen de mercado pero en el que el Estado condicionara y
regulara el uso social del excedente.
 Uno de los reconocimientos más categóricos de que las economías latinoamericanas pueden ser dinámicas a pesar de
contener graves injusticias sociales surge en 1971, en el artículo "Más allá del estancamiento: una discusión sobre el estilo
de desarrollo reciente en Brasil", de Maria da Conceiáo Tavares y José Serra. Fue escrito en la sede de la CEPAL, bajo la
influencia directa de su maestro Aníbal Pinto, quien ayudó a abrirle aceptación a esa idea en su influyente tesis de la
heterogeneidad estructural. Si la industrialización no había abolido las diferencias, sino que, por el contrario, sólo había
cambiado su formato y ampliado su visibilidad, ¿qué impediría que el crecimiento futuro continuara reforzando el proceso
histórico en curso? Es más, la concentración del ingreso ¿no estaría siendo funcional al dinamismo?

El trabajo de Conceiáo y Serra se centraba en la experiencia brasileña -lo que explica que se inicie con una crítica a la
interpretación de Furtado basada en el estancamiento-, pero la conclusión general puede considerarse una de las piezas
inaugurales de la nueva línea analítica cepalina sobre los "estilos".

Según los autores, la concentración del ingreso sería funcional al crecimiento brasileño y le conferiría dinamismo,
porque reajustaba la estructura de la demanda hacia la estructura productiva existente, ampliando el consumo de las
clases medias y altas y elevando el excedente para financiar la acumulación. Se trataba de un estilo de crecimiento
"maligno" -la expresión es de I. Sachs pronunciada durante una alocución en la CEPAL en 1968- o "perverso", que es
como los autores apellidaron el pretendido "milagro brasileño" exhibido por la dictadura de entonces y fundándose en las
45
aceleradas tasas de crecimiento de la época.

Dentro de la línea interpretativa de los "estilos", tal vez la referencia principal de los años setenta sea el texto de
Aníbal Pinto (1976), Notas sobre los estilos de desarrollo en América Latina. El autor inicia su texto con una definición de
Graciarena: "estilos", son "la modalidad concreta y dinámica adoptada por un sistema en un ámbito definido y en un
momento histórico determinado" (Graciarena, 1976, p. 102) y en seguida la complementa con la idea de que "desde un
ángulo económico estricto podría entenderse por estilo la manera en que dentro de un determinado sistema se organizan
y asignan los recursos humanos y materiales con el objeto de resolver los interrogantes sobre qué, para quiénes y cómo
producir los bienes y servicios" (Graciarena, 1976, p. 104).

Sobre esa base, desarrolla toda una argumentación respaldada por estadísticas latinoamericanas relacionando los tres
"interrogantes", especialmente la interacción entre los dos primeros, el "qué" y "para quién". Según la visión de Pinto, la
dinámica de un estilo debe buscarse en las interacciones entre la estructura productiva y la distribución del ingreso. El
autor lamenta el "círculo de causalidad negativa" del estilo imperante, en que la concentración del ingreso alimenta la
estructura productiva existente y viceversa. Por último, ejecuta una serie de ejercicios sobre la redistribución deseable del
ingreso y la reorientación de la estructura productiva.

El clima de los debates en las Naciones Unidas era otra fuente de estímulo para analizar estilos. La Declaración sobre
el Progreso y el Desarrollo en lo Social, aprobada en 1969 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, se elaboró de
manera de destacar el desarrollo social como el gran objetivo de la humanidad, y establecer un consenso filosófico
universal sobre las normas sociales del desarrollo. Pese a poseer ese mérito, tenía el inconveniente de separar el
desarrollo económico del progreso social. La tentativa de remediar la falla apareció luego en un documento de 1970,
aprobado también por la Asamblea General de las Naciones Unidas, sobre la Estrategia intemacional del desarrollo, en
46
que se propone un "enfoque unificado" del desarrollo económico y social. Durante muchos años la temática del
desarrollo integral ocupó un espacio central en los diferentes organismos de las Naciones Unidas y fue objeto de
centenas de artículos, documentos, seminarios y congresos.

La activa participación de la CEPAL en esa producción intelectual tuvo dos enfoques. El primero fue "oficial", como
órgano de las Naciones Unidas. Como continuación de una línea de trabajo que despuntó con vigor a comienzos de los

45 Otro de los textos iniciales en la discusión de estilos lo elaboraría un equipo encabezado por el argentino Oscar Varsavsky en el Centro de Estudios del
Desarrollo(CENDES, 1969) en Venezuela. El trabajo se sirve de un modelo matemático para hacer comparaciones entre los efectos de diferentes "estilos" de desarrollo,
ordenados en torno a parámetros definidos por el autor. El rigor formal del modelo matemático operado por Varsavsky entusiasmó a varios cepalinos a comienzos de
los años setenta.

46 Véase, asimismo, el Informe sobre un criterio unificado para el análisis v la planificación del desarrollo (Naciones Unidas, 1973).
 47
años sesenta, en los años setenta se multiplicaron los estudios sobre el empleo y la distribución del ingreso. Además, la
CEPAL respondería oficialmente al mandato conferido por la Asamblea General de evaluar la estrategia de desarrollo
integral en las condiciones latinoamericanas. El documento más importante de ese carácter fue la Evaluación de Quito
(CEPAL, 1975b), coordinada por Manuel Balboa y Marshall Wolfe. El trabajo formula una serie de criterios para el
"desarrollo integrado" o "desarrollo humano", entre los que figuran, muy a gusto de la agenda reformista de los años
sesenta, la defensa de la necesidad de modificar el régimen de propiedad de la tierra y el control y la utilización soberana
de los recursos naturales. Se adopta una postura flexible en cuanto a las estrategias de cambio, señalándose que es
preciso adecuarlas a las distintas configuraciones estructurales existentes en la región y destacando que el modelo o el
estilo que se adopte debería ser orientado por la planificación estatal y contar con la participación indispensable de todos
los estratos de la población.

El segundo enfoque, analíticamente más profundo, era el que hacían los intelectuales de la CEPAL cuando no estaban
involucrados en la elaboración de textos oficiales. Ya se mencionaron algunos momentos de gran inspiración por parte de
los economistas. Pero la discusión sobre "estilos" era necesariamente interdisciplinaria y mantenía abierta la posibilidad
de que la contribución de los sociólogos, iniciada en los años sesenta, tuviera plena continuidad. Por tanto, no es de
extrañar que el número inaugural de la Revista de la CEPAL, del primer semestre de 1976, reúna, además del artículo de
Aníbal Pinto ya citado, dos ensayos cuya lectura es indispensable para conocer el enfoque que entonces se hacía de los
"estilos".

El autor de uno de ellos era el sociólogo Jorge Graciarena (1 976). Tiene como preocupaciones centrales la
delimitación del confuso tratamiento teórico conceptual que venía recibiendo el tema de los estilos, a partir del "enfoque
unificado", y una definición integral del concepto capaz de indicar metodológicamente una orientación histórica
multidisciplinaria.

Los asuntos en carpeta eran complicados. Se trataba de ir mucho más allá de la mera identificación de las diferentes
dimensiones de cada configuración histórica en los distintos países -política, económica, social, cultural, etc.- y de
establecer criterios para integrar todas esas dimensiones en un análisis consistente. Como tarea que apartaba al analista
de los mensajes optimistas, había que reconocer analíticamente la existencia de estructuras de poder y de dominación y
sus remotas relaciones con la viabilidad de estrategias socialmente justas, e incorporar centralmente la noción de
"conflictos" en la generación de los estilos existentes y de aquellos deseables.

El autor del otro texto era el sociólogo Marshall Wolfe (1976), Director entonces de la División de Desarrollo Social de
la CEPAL. El artículo "Enfoques del desarrollo de quién y hacia qué" es una refinada delimitación conceptual de las
dificultades históricas de viabilizar estrategias socialmente deseables como las definidas en muchas declaraciones
internacionales de la época.

Recorre los elementos centrales del "consenso internacional sobre el desarrollo orientado por valores de libertad e
igualdad de derechos: acelerado proceso de acumulación de capital, industrialización, modernización agrícola,
incorporación de todos al consumo moderno, desarrollo de la capacidad empresarial, difusión tecnológica y científica,
educación universal, provisión de servicios y seguridad social, participación creciente en el comercio mundial y aumento
de las corrientes de financiamiento a los países en desarrollo.

A continuación reseña las características del orden económico mundial y latinoamericano con el fin de mostrar las
gigantescas dificultades de alcanzar esos objetivos. Por último, sostenía que existen tres criterios corrientes para tratar los
problemas del desarrollo: "utópico normativo", "tecnocrático racionalista" y "sociopolítico", con el objetivo básico de
formular advertencias metodológicas. Según el autor, los dos primeros "pueden evitar el callejón sin salida del verbalismo
y de la acción ritual sólo si sus sustentadores los relacionan con criterios sociopolíticos que identifiquen a ciertos agentes
y propongan estrategias concordantes con los valores, intereses y capacidades de esos agentes" (Wolfe, 1976, p. 162).

47 Sobre esos temas, véase, por ejemplo, en los años sesenta, CEPAL (1963b y 1965), y en los años setenta CEPAL (1970 y 1975a).
Según el autor, al considerar el criterio sociopolítico se concluye que no hay ninguna razón a prioi para suponer la
existencia de agentes políticamente capaces y deseosos de implantar un estilo de desarrollo deseable y factible.

b) Nueva modalidad de industrialización: combinado el mercado interno y la exportación

Cabe recordar que la toma de posición cepalina sobre las distorsiones del proceso de industrialización y sobre la
conveniencia de reorientarlo hacia la diversificación de las exportaciones se originó en los años sesenta.

En los Estudios Económicos de esa década la CEPAL señala continuamente la existencia de problemas de eficiencia en
materia de asignación de los sistemas económicos latinoamericanos derivados de errores de conducción de la política
comercial e industrial. Hay críticas a la protección excesiva brindada a proyectos con escalas inviables y especialización
insuficiente, baja productividad, costos elevados y derroche de capitales.

Simultáneamente con la preocupación por una asignación eficiente, estaba la clásica aprensión por las restricciones
48
externas al crecimiento, vale decir, con la brecha de divisas. El Estudio económico de América Latina, 1971, analizaba las
perspectivas para los años setenta y señalaba dos caminos para encarar el problema de la dependencia o la vulnerabilidad
externa. Uno de ellos era la expansión de las exportaciones industriales y el otro era una alerta de carácter premonitorio
sobre los riesgos de un "financiamiento -y endeudamiento- precario, costoso e incierto" (p. 8).

En el Estudio económico de 1975 la CEPAL reconoció la crisis de 1973-1974 como el momento en que la región
ingresaba a una nueva etapa de su larga trayectoria de dificultades en el flanco externo de sus economías. La
"internacionalización" de las economías -léase aumento del coeficiente de importación y aumento del pasivo externo de
las economías-, las dificultades para exportar y para endeudarse en forma adecuada permitían prever un largo período de
barreras al crecimiento por el lado externo. En todo el segundo lustro de los años setenta el diagnóstico sobre las
tendencias y las proposiciones de política de la CEPAL confluyen en la proposición de reforzar la industrialización y las
exportaciones como mecanismo para enfrentar las dificultades de la inserción internacional, en continuas advertencias
sobre los riesgos del endeudamiento generalizado en la región y en los riesgos de la apertura comercial y financiera a
todo trance que se daba en los países del Cono Sur.

Se sostenía que no había antagonismo entre el aprovechamiento del mercado interno y la apertura exportadora: al
contrario, serían procesos complementarios en una buena estrategia de industrialización. En un ejercicio coordinado por
Manuel Balboa se realizaron proyecciones de mediano y largo plazo que advirtieron sobre la escasa posibilidad de
sustentar el crecimiento económico por el peso de los compromisos de la deuda y las demás perspectivas del comercio
internacional, con lo que la CEPAL (1978) se contraponía a la euforia ideológica creada artificialmente en los modelos
aperturistas a todo trance del Cono Sur.

VI. Los años ochenta: por un "ajuste con crecimiento"

1. El contexto histórico

Como se sabe, en los primeros tres años de la década de 1980 los casos de crisis cambiaría se fueron sucediendo en
buena parte de América Latina. Con rarísimas excepciones, la elevación de las tasas de interés internacionales resultante
de la estrategia estadounidense de enfrentar sus desequilibrios internos e internacionales, obligaría a las economías a
profundos ajustes recesivos, en la medida en que escaseaba la afluencia de capitales a la región. Reforzando la opción del
ajuste recesivo, se multiplicaban las cláusulas de "condicionalidad" por parte del Fondo Monetario Internacional (FMI) y
del Banco Mundial en las negociaciones de financiamiento.

Hay una abundante literatura sobre las cifras de la crisis y la historia del ajuste, por lo que ahorra mayores
comentarios. Baste señalar que la tasa de crecimiento media anual del período 1981-1990 fue de 1.2%, que corresponde a
una caída del ingreso per cápita en la región. El ajuste recesivo llevaría a una voluminosa producción de divisas para pagar
el servicio de la deuda mediante la expansión de las exportaciones a 7% anual, y el virtual estancamiento de las

48 Norberto González (1972), Secretario Ejecutivo de la CEPAL en los años ochenta, elaboró un estudio a comienzos de los años setenta que hace proyecciones a
mediano y largo plazo sobre las brechas de ahorro y divisas.
importaciones. Los choques inflacionarios de la depreciación cambiaria lanzaron a algunas economías al estado
megainflacionario y, junto con la recesión, produjeron efectos devastadores sobre las finanzas del sector público que
estaba endeudado en dólares, en parte debido a la "socialización" de la deuda externa del sector privado.

El clima ideológico internacional era de creciente predominio de la ortodoxia liberal. Se desencadenaba un poderoso
ataque contra el Estado, el empresariado y los sindicatos de América Latina, aduciendo que estaban confabulados con
una actitud "rentista" que impedía el funcionamiento eficiente del mercado y, por ende, la eficiencia y el desarrollo. La
culpa de los males del endeudamiento sería de ese Estado irresponsable y del modelo de industrialización proteccionista,
incapaz de generar importaciones sin recesión y desvalorizaciones cambiarias, debido a que era ineficiente y cerrado al
progreso técnico.

La historia de esas ideas tiene una conocida trayectoria, que el espacio de este artículo no permite detallar. Esta
desemboca en el recetario neoliberal denominado, por Williamson, el Consenso de Washington.

El ajuste defendido por el FMI y los acreedores de la deuda después de la crisis mexicana se acompañaba del
argumento de que en un par de años América Latina ya estaría superando sus dificultades y volviendo a crecer. La
actuación del Secretario Ejecutivo Enrique Iglesias durante el período de sesiones de la Comisión en Lima, en 1984,
simboliza la postura cepalina en ese período. Iglesias contrapuso a ese argumento proyecciones sombrías y correctas,
proyectando para la región una "década perdida", expresión que posteriormente sería acuñada por la CEPAL para
describir el período.

2. Ajuste expansivo y ensayos para la fase posajuste

Durante el segundo lustro de los años setenta se perfilaba un ambiente de crisis -y advertencias cepalinas sobre los
peligros del endeudamiento excesivo-, pero varios países seguían creciendo, dejando todavía pendiente para la CEPAL el
interés por la temática desarrollista. Fue el período en que la ortodoxia, que impondría su hegemonía en los años
ochenta, estaba acumulando fuerzas, lo que motivó una actitud de reafirmación y refinamiento del pensamiento
desarrollista y reformista cepalino. Aparecían como elementos de "resistencia" en una lucha ideológica internacional, cuya
configuración ya se percibía con gran claridad.

La crisis de los años ochenta desplazaría finalmente a un segundo plano la producción desarrollista, y el esfuerzo de
resistencia pasaría al plano que se imponía históricamente, el de la oposición a la modalidad de ajuste exigida por los
bancos acreedores y el FMI. Como es obvio, en condiciones de crecimiento inviable, el espacio y el interés por las
discusiones de largo plazo eran limitados. Se privilegiaban las cuestiones inmediatas ligadas a la deuda, el ajuste y la
estabilización.

Tal vez el texto más representativo de esa fase sea Políticas de ajuste y renegociación de la deuda externa en América
Latina (CEPAL, 1984) elaborado por Robert Devlin y Joseph Ramos. El estudio contiene una contribución sobre políticas de
ajuste y otras sobre las políticas de estabilización. Ambas revelan la proximidad entre la posición cepalina y la crema de la
heterodoxia latinoamericana que entonces debatía estas cuestiones.

En relación con las políticas de ajuste, el texto proponía que se sustituyera el ajuste recesivo de la balanza de pagos
por un ajuste expansivo. La única solución satisfactoria desde el punto de vista social sería que el desequilibrio externo se
resolviera en un contexto de crecimiento económico, propicio a la dinamización de las inversiones en sectores de bienes
transables, especialmente al crecimiento y diversificación de las exportaciones.

Para que esa solución fuera factible se requería un acuerdo de renegociación de la deuda entre deudores y banqueros
que aliviara el estrangulamiento externo y diera el tiempo necesario para que los países pudieran reaccionar
positivamente a los cambios de precios relativos resultantes de la desvalorización cambiaría. Como complemento, sería
relevante para el ajuste una actitud menos proteccionista por parte de los países centrales. Por último, el ajuste tendría
que incluir un uso más flexible y pragmático de los instrumentos de política económica, de modo que las estructuras
productivas relativamente rígidas de los países latinoamericanos pudieran incluir la necesaria reasignación de recursos
hacia las exportaciones.

Respecto de las políticas de estabilización, el texto se hacía eco de los autores brasileños y argentinos que
precisamente en aquella época conceptualizaban la tesis de la inflación "inercial" en preparación de las políticas de
choque antiinflacionarias llevadas a cabo poco después. No llega a mencionarse la idea de "inercia", pero sostiene la
necesidad de realizar políticas de ingreso que permitan enfrentar la rigidez a la baja de los salarios y precios básicos,
evitando así que las políticas monetarias y fiscales contraccionistas fueran prolongadas y socialmente duras.

Defiende, además, el tratamiento de choque en circunstancias de inflación muy alta y baja credibilidad, por ser
incompatibles con el fundamento del gradualismo, que es la aspiración a tener tiempo para acomodar favorablemente las
expectativas de los agentes.

El énfasis en el ajuste desplazaría la perspectiva histórica a una posición secundaria en la producción cepalina de los
años ochenta, pero no la descartaría. En 1985, por ejemplo, se publicaba una novedad interesante en materia de "estilos",
que añadía a la tradición cepalina iniciada en los años sesenta, una integración histórica entre la evolución económica y la
político-social. En ese texto, escrito en conjunto por el economista Pedro Sáinz y el sociólogo Enzo Faletto (CEPAL, 1985),
sobresale, en cuanto a la evolución económica, una interpretación de la historia reciente que hasta entonces no había
merecido el suficiente análisis crítico, o sea, la creciente subordinación del proceso productivo a los intereses del sistema
financiero: "A medida que se extremaban estos cambios financieros el sistema productivo iba perdiendo parte apreciable
de su poder económico y político" (p. 3 l).

A partir de mediados de los años ochenta también comenzarían a aparecer ensayos que anunciaban la reanudación
del debate cepalino sobre el proceso de crecimiento a largo plazo, que ocurriría en los años noventa, a partir del
documento Transformación productiva con equidad: la tarea prioritaria del desarrollo de América Latina y el Caribe en los
años noventa (CEPAL, 1990). Los más importantes fueron dos textos de Fernando Fajnzylber, La industrialización trunca de
América Latina (1983), e Industrialización en América Latina: de la "caja negra" al "casillero vacío": comparación de patrones
49
contemporáneos de industrialización (1990), cuya primera versión se remontaa 1987.

El primero realiza un análisis exhaustivo del proceso de industrialización latinoamericano, identifica lagunas, fallas y
distorsiones, y propone una "nueva industrialización". Esta se basaría en el concepto de eficiencia entendido como la
obtención de "crecimiento y creatividad', fundada en la creación de un núcleo endógeno de progreso técnico "que es la
condición necesaria para penetrar y mantenerse en el mercado internacional" (p. 358).

El "casillero vacío" complementó la "industrialización trunca" con la formulación de las bases conceptuales para la
"transformación productiva con equidad".

Se trata de un estudio comparativo de los patrones de crecimiento en países latinoamericanos en comparación con
las economías desarrolladas y otras economías en desarrollo. El esquema que estructura la comparación es ingenioso.
Fajnzylber toma los dos objetivos centrales del desarrollo económico-social, o sea, crecimiento y distribución del ingreso,
y muestra sobre la base de su comportamiento entre 1970 y 1984 que los países de América Latina se dividían en tres
grupos: los que habían crecido rápidamente pero tenían un ingreso concentrado, los que tenían un ingreso relativamente
bien distribuido pero crecían poco, y los que se encontraban en el peor de los mundos, o sea, tenían un ingreso
concentrado y no crecían. A diferencia, por ejemplo, de países como la República de Corea y España, ningún país
latinoamericano se encontraba en el grupo ideal, el de los países que crecen y al mismo tiempo promueven un mínimo de
justicia distributiva. En el cuadro donde se distribuyen los cuatro grupos -que es una matriz con eje de crecimiento y
distribución- se comprueba que en América Latina el grupo de crecimiento con buena distribución está "vacío", es el
"casillero vacío

Los dos textos -especialmente el segundo- son las piezas principales de la transición de la producción cepalina a la
etapa que se iniciaría en los años noventa. Por un lado, contienen un buen número de elementos caros a la tradición
cepalina prebischiana. Por otro, introduce la conceptualización que serviría de referencia para la etapa organizada en
tomo a la idea de "transformación productiva con equidad".

49 Con el sugestivo título El desarrollo desde dentro -un enfoque neoestructuralista para la América Latina, Osvaldo Sunkel publicó en 1991 una recopilación de
textos de varios autores que él encomendó a fines de los años ochenta y comienzos de los noventa, y que representó un esfuerzo de renovación estructuralista paralelo
al de Fajnzylber.
 Los textos son cepalinos en varias de sus dimensiones esenciales, además de la perspectiva histórica: el progreso
técnico es el foco del análisis, porque es la vía a través de la cual es posible eliminar la pobreza y la vulnerabilidad externa
de la región, la estructura agraria condiciona la distribución del ingreso que, a su vez, define el patrón de consumo; éste, a
su vez, condiciona la capacidad de ahorrar e invertir -la mayor equidad corresponde, según afirma el trabajo, a patrones
más austeros y más capaces de dinamizar la economía; y la mayor austeridad puede influir favorablemente en la relación
capital-producto y en la intensidad de utilización de las divisas-, aunque sobre este particular el autor crea que son
necesarias mayores investigaciones para la verificación empírica de la hipótesis.

La novedad conceptual principal de los textos es el espacio que abren a la reconsideración de la estrategia de
crecimiento. Se reconocen las insuficiencias del modelo industrializante del pasado, que habría sido poco receptivo al
progreso técnico, y paralizado con frecuencia por las actitudes "rentistas" de las clases empresariales locales. La nueva
estrategia propiciaría la incursión de América Latina en el "casillero vacío" a través de la "caja negra del progreso técnico".
En los textos cepalinos de los años noventa, inspirados en Fajnzylber, la estrategia incluiría una política de apertura
comercial que no se encuentra en la CEPAL de antes. El objetivo fundamental era evitar el aislamiento tecnológico en
plena era de globalización productiva y de revolución electrónica y biotecnológica y acelerar el repechaje tecnológico, a
través de una estrategia de expansión con aumento del coeficiente de exportación. Esta última, se basaría en el agregado
continuo de valor intelectual a las exportaciones, mediante la reelaboración de productos primarios-exportadores, y los
"nichos de mercado" industriales.

Quedarían pendientes varios asuntos, en especial dos. Primero, faltó detallar los procesos reales concretos a través de
los cuales podrían materializarse las estrategias de inserción internacional mediante el progreso técnico. Entre otras
lagunas, no se diferenciaban lo suficiente las estrategias entre los países que presentan la capacidad potencial de
expandirse mediante las exportaciones de aquellos cuyo mayor mercado interno y mayor grado de industrialización
indican la conveniencia de continuar persiguiendo estrategias de crecimiento basadas en las exportaciones. Segundo, la
cuestión de la relación entre progreso técnico, empleo y distribución del ingreso recibió un tratamiento insuficiente, que
contrasta con el inmenso desafío teórico que el subempleo y el desempleo tecnológico representan para la vinculación
inmediata entre avances de la productividad y mejoras de la equidad.

Sin embargo, los libros tendrían entre sus grandes virtudes la de reavivar el discurso sobre las cuestiones de largo
plazo, abriendo un espacio para que la CEPAL volviera a tomar posición en el campo del debate sobre la producción
técnica y la distribución del ingreso. Además, abría toda una nueva agenda de discusión, o sea, la de la forma como se
debería redefinir la estrategia de intervención estatal en los nuevos marcos reguladores que, independientemente de la
voluntad de la CEPAL, comenzaban a introducirse en América Latina. Una vez más, la CEPAL reordenaría su reflexión
conforme a los hechos históricos. El título del mensaje organizador sería "transformación productiva con equidad" y
sugestivamente, el nuevo enfoque se denominaría "neoestructuralismo"

VII. A guisa de conclusión: los años noventa y la agenda de la "transformación productiva con equidad"

1. El contexto histórico

Los sucesos de los años noventa están frescos en la memoria del lector y huelgan mayores descripciones. Como se
sabe, el período entre 1985 y 1990 fue de un alivio creciente para los dos países latinoamericanos que habían enfrentado
la mayor crisis de comienzos de la década, Chile y México, pero la gran mayoría de los países de la región sólo saldría de
la crisis con la renegociación de la deuda realizada a través del Plan Brady, en 1989-1990 y, sobre todo, con el nuevo
contexto de financiamiento internacional que siguió a la reducción radical de los tipos de interés a partir de 1991. Los
países de la región volvieron a recibir en los años noventa grandes corrientes de capital extranjero, cambiando
radicalmente el estrangulamiento externo previo.

En el ámbito del desempeño y de la política económica cabe destacar dos procesos más o menos generalizados en el
período reciente. Primero, hubo una moderada recuperación económica acompañada de una estabilización importante de
los precios. El PlB se elevó 3.5% en promedio entre 1990 y 1997, pero el proceso de crecimiento dejó que desear en
cuanto a la recuperación de las tasas de inversión, sobre todo en términos corrientes. La estabilización se acompañó casi
siempre favorablemente del control del déficit fiscal y de la cautela en el manejo del crédito, y se acompañó casi siempre
desfavorablemente de la ampliación del déficit en cuenta corriente del balance de pagos, resultante en gran medida de la
apreciación generalizada del tipo de cambio. Esta última obedeció a la presión de la abundante entrada de financiamiento
externo, utilizado por buena parte de los países de la región como elemento importante del control inflacionario -y
fortalecido por la afluencia considerable de capital extranjero directo, en parte dirigido a la privatización. Con esto, el
problema de la vulnerabilidad externa seguiría en la región tan presente como siempre, amenazando desestabilizar la
macroeconomía. La crisis mexicana y argentina de 1994-1995 confirmaron las preocupaciones por el problema y la crisis
asiática de 1997-1998 las reforzó.

Por otra parte, se viene dando un rápido proceso de reformas, que incluye la apertura comercial y financiera, la
privatización y la flexibilización laboral. Los efectos de esas reformas sobre el desempeño de las economías se están
evaluando gradualmente. En todo caso, configuran un nuevo modelo de comportamiento de los agentes productivos y de
relación entre ellos y el Estado.

La implantación de las reformas suscita entusiasmo y aprensiones que se expresan en un acalorado debate ideológico
con frecuencia polarizado. Por un lado. están los gobiernos que introducen las reformas, apoyados en forma casi unánime
por el empresariado financiero, la prensa local y mundial y los organismos internacionales, y que utilizan a menudo un
lenguaje liberalizante extremo; por otro, con menor poder de influencia, están algunas fracciones opuestas que están en
total desacuerdo con las reformas, dudan de su eficacia económica y social que debilitan a menudo su argumentación al
no considerar a priori las virtudes potenciales de un proceso de reforma selectivo y bien aplicado.

La CEPAL de los años noventa logró tomar posición con aran habilidad entre los dos extremos. No se opuso a la
marea de las reformas, al contrario, en teoría tendió a apoyarlas, pero subordinó su apreciación al criterio de la existencia
de una "estrategia reformista" que pudiera maximizar sus beneficios y minimizar sus deficiencias a mediano y largo plazo.

El "neoestructuralismo" cepalino recupera la agenda de análisis y de políticas de desarrollo, adaptándola a los nuevos
tiempos de apertura y globalización.

2. El progreso técnico con mejorías distributivas, y los peligros que encierra la globalización financiera

La década de 1990 se inició con el enunciado por parte de la CEPAL de la propuesta de transformación productiva
con equidad, ya en el período de sesiones de abril de 1990 (CEPAL, 1990), cuyo autor principal fue Fernando Fajnzylber.
Este convenció a Gert Rosenthal, Secretario Ejecutivo entre 1988 y 1998, de que a la CEPAL le convenía tomar posición
frente al proceso de reformas -pues todo parecía indicar que éste se propagaría por la región. Proponía un mensaje
respecto a una nueva forma de actuación del Estado, diferente del que prevaleció en el pasado, pero no por esto incapaz
de influir significativamente en el destino de los países.

El documento inaugural del período asienta la estrategia cepalina en la conquista de una mayor competitividad
internacional "auténtica", basada en la incorporación deliberada y sistemática del progreso técnico al proceso
50
productivo. Se destaca el carácter sistémico de la competitividad, que incluye toda una red de vinculaciones entre los
agentes productivos y la infraestructura física y educacional. Se subraya la formación de recursos humanos como fórmula
decisiva para la transformación productiva a largo plazo, junto con políticas tecnológicas activas que permitan la
superación tecnológica. La industria permanece como eje de la transformación productiva, pero se destacan sus
articulaciones con la actividad primaria y de servicios. Así mismo, se pone de relieve la importancia de proveer un
ambiente macroeconómico saludable.

Se propone modificar el estilo de intervención estatal, sin que esto signifique aumentar o disminuir el papel del
Estado, sino "aumentar su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia del sistema económico en su conjunto" (CEPAL,
1990, p. 78). Además, se propone una mayor apertura de la economía, gradual y selectiva, como medio de introducir el
progreso técnico y el aumento de la productividad. La propuesta contiene importantes acotaciones. La apertura debe
hacer posible simultáneamente la expansión de las importaciones y de las exportaciones, lo que implica graduar la
apertura en función de la disponibilidad de divisas y armonizar la política cambiaría con las políticas de protección

50 En el vocabulario cepalino la "competitividad auténtica" se opone a la "competitividad espuria", expresión acuñada por Fajnzylber para denotar la capacidad de
competir basada en la depreciación cambiaría y los bajos salarios (véase, por ejemplo, CEPAL, 1990, p. 80).
arancelaria y de promoción de exportaciones, de modo de crear una neutralidad de incentivos entre la producción para el
mercado interno y para la exportación.

No cabe duda que la dimensión del tratamiento analítico más difícil de la tesis de la transformación productiva con
equidad son las relaciones entre crecimiento, empleo y equidad, un tema que sigue siendo un desafío permanente para la
CEPAL. Hasta ahora, la incursión más elaborada sobre el tema se halla en el documento Equidad y transformación
productiva: un enfoque integrado (CEPAL, 1992), coordinado por Joseph Ramos, en el que se procura identificar la
existencia de complementariedades entre el crecimiento con un gran componente de progreso técnico y la equidad. Sin
embargo, durante los años noventa la existencia de altos niveles de subempleo y las pruebas sobre los efectos perversos
que el progreso técnico tiene sobre el volumen del empleo formal y sobre las desigualdades salariales constituyen
elementos generadores de genuinos temores y perplejidades. Este es seguramente un campo en que la CEPAL tiene aún
mucho que aportar. Si bien se reconoce que para alcanzar la meta de la equidad a través del aumento simultáneo de la
51
productividad y los salarios es necesario acelerar mucho más el crecimiento actual, el estado actual del discurso deja
mucho que desear.

En realidad son muchos los trabajos realizados en el ámbito de la transformación productiva con equidad. Entre ellos
se encuentra una incursión importante en el tema educacional, en la que Fernando Fajnzylber coordinó un equipo de
especialistas de la CEPAL y de la UNESCO (CEPAL, UNESCO, 1992), un estudio sobre la dinámica demográfica y sus
relaciones con la transformación productiva con equidad, Población, equidad y transformación productiva (CEPAL, 1993a),
coordinado por Reynaldo Bajraj, y un estudio comprensivo sobre la cuestión fiscal coordinado por Juan Carlos Lerda
(CEPAL, 1998a). Tal vez lo que tuvo mayor repercusión fue el documento sobre "El regionalismo abierto", coordinado por
Gert Rosenthal y Juan Alberto Fuentes (CEPAL, 1994a). El estudio hace la defensa del intenso proceso de integración
regional en curso en América Latina, acentuando las virtudes de la simultaneidad entre la apertura comercial de América
Latina al resto del mundo y la intensificación del comercio intrarregional a través de los esquemas de integración vigentes.

La tercera parte del documento América Latina y el Caribe: políticas para mejorar la inserción en la economía mundial
(CEPAL, 1995a), divulgado en marzo de 1994, contiene una visión premonitoria de los procesos que llevaron a la crisis
mexicana de 1994 y a la crisis asiática de 1998. Fue coordinado por Ricardo Ffrench-Davis, economista que trajo a la
CEPAL su exitosa experiencia vivida en el Banco Central de Chile sobre la formulación de controles de las corrientes de
capital de corto plazo. En la época de su publicación, el documento se enfrentaba con la ortodoxia liberalizante, que se
mantuvo relativamente hegemónico, incluso después del desastre mexicano. El trauma de la crisis asiática rompió
finalmente esa hegemonía y acercó la opinión especializada internacional a las recomendaciones que la CEPAL venía
haciendo desde entonces.

El estudio no se limita a formular advertencias en cuanto a la volatilidad de los capitales conforme a la tradición
cepalina. El capítulo XI, elaborado con el concurso de Andras Uthoff y Daniel Titelman, advierte sobre los potenciales
efectos perversos de las entradas de capital que no van seguidas del aumento correspondiente de la inversión productiva
y de la competitividad para exportar. En particular, destaca el peligro que representa recurrir a la entrada de capitales
como elemento para estabilizar los precios, cuando esto lleva a apreciaciones cambiarias incompatibles con el desempeño
de la balanza comercial, necesaria para el equilibrio de las cuentas externas a mediano y largo plazo. Y en el capítulo XII,
elaborado por Gunter Held, las advertencias apuntan a la necesidad de implantar políticas de regulación bancaria
prudencial, sobre todo en etapas de liberalización financiera.

3. Comentarios finales

Caben en conclusión dos comentarios sobre la producción cepalina reciente.

51 Sobre el tema, véase el documento Fortalecer el desarrollo. Interacciones entre macro y microeconomía, coordinado por Oscar Altimir y presentado al período de
sesiones de 1996 (CEPAL, 1996). En lo que toca a la esfera de la cuestión social, véase la publicación anual el Panorama Social de América Latina, una presentación
de indicadores sociales de carácter más descriptivo que analítico, coordinado por Rolando Franco y Pedro Sáinz. Véase, asimismo, sobre el tema, La brecha de la
equidad. América Latina, el Caribe y la Cumbre Social (CEPAL, 1997a), amplio documento coordinado por Rolando Franco y Osvaldo Rosales.
 Primero, la reflexión de los años noventa conserva aún mucho de su referencia original. En los años noventa, las
cuestiones del progreso técnico y de la distribución del ingreso en las condiciones latinoamericanas se recuperarían como
ejes centrales del pensamiento cepalino, después del interregno de la crisis de los años ochenta. El análisis vuelve a
centrarse en las tendencias de las estructuras productivas y distributivas, en una versión actualizada del programa de
investigación del ciclo 1949-1980.

Se busca entender las exigencias que impone el nuevo modelo de inserción internacional en términos de
modernización de los desgastados aparatos productivos y en términos de una reestructuración de la especialización
inadecuada de las economías de la región orientadas a la construcción de "competitividades sistémicas". El contexto es
nuevo, pero las preocupaciones estructuralistas por la vulnerabilidad externa siguen vigentes.

También forma parte del discurso de la CEPAL el diagnóstico de la solidaridad o el antagonismo que ese nuevo
modelo de inserción tiene en sus relaciones económicas y sociales. En principio, las relaciones entre, por un lado,
progreso técnico y reestructuración productiva y, por otro, empleo y distribución del ingreso, configuran la misma agenda
de investigación de cincuenta años atrás. El contexto es nuevo, pero reaparecen los análisis de las preocupaciones
estructuralistas tradicionales por el subempleo y la insuficiencia de un crecimiento sustentable. No obstante, cabe
recordar que la intención expresada por el planteamiento de la transformación productiva con equidad no se refleja aún
en avances suficientes de la reflexión cepalina sobre el tema de la equidad.

Segundo, hay una analogía histórica interesante entre lo que pasaba en los tiempos de los estudios iniciales de la
CEPAL y lo que ocurre hoy. Los cepalinos de los años cincuenta estudiaban las transformaciones económicas y sociales
que ocurrían durante las primeras etapas de cambio del patrón de acumulación en la región, del modelo primario
exportador al urbano industrial. Desde este ángulo, derivaban un programa de políticas, incluso por la vía de la
intervención directa del Estado, para corregir los problemas estructurales de una "periferia" subdesarrollada, que el
mercado no tendría cómo hacer de manera espontánea.

El programa de investigación cepalina de los años noventa se centra en las transformaciones provocadas por otro
cambio del modelo de acumulación en la región, a saber, el que se da por la reorientación de los marcos reguladores,
mediante la liberalización de los mercados y la reforma del Estado, especialmente mediante las privatizaciones. Este
programa parte del reconocimiento de que las reformas liberalizantes pueden ser buenas o malas para el proceso de
crecimiento; todo depende de su contenido y de la forma en que se apliquen. La investigación cepalina actual exige
reconocer que en América Latina todavía se justifica un conjunto de políticas públicas de apoyo al desarrollo, en función
de las peculiaridades de las estructuras productivas, de la organización de los mercados y, no menos importante, de la
configuración de las sociedades en los países de la región.

En ese ámbito de las políticas públicas, hay todavía mucho campo para que la CEPAL perfeccione sus aportes. La
agenda de reflexión seguida a partir de la publicación del documento sobre transformación productiva con equidad en
1990 tuvo una orientación esencialmente "normativa", y hay que buscar un mayor conocimiento de los procesos de
transformación en curso a fin de respaldar en forma adecuada esas políticas. En cierta forma, la orientación adoptada
representó un uso limitado del principal activo intelectual cepalino, que es el método histórico estructuralista. El
laboratorio de experiencias innovadoras en que se transformó América Latina a partir de las reformas generalizadas de los
años noventa, junto con el nuevo escenario mundial, ofrece un campo fértil para realizar trabajos de investigación con ese
enfoque metodológico. La CEPAL se encuentra preparada, como ninguna otra institución, para identificar y analizar las
complejidades de las economías y sociedades latinoamericanas en este cambio de milenio. Cabe aprovechar, una vez más,
al máximo la oportunidad histórica.
GUÍA DE AUTOEVALUACIÓN

Preguntas abiertas
Responda brevemente las siguientes preguntas

9.1 Comenta brevemente una característica de las ideas generadas y divulgadas por la CEPAL

9.2 Explica las bases de ―la condición periférica‖ y quién la argumenta.

Preguntas opción múltiple

Elije la opción correcta y anótala en el paréntesis

9.3 Cuál de las siguientes ideas no es un aporte de Furtado al Estructuralismo? ( )

a) Una perspectiva histórica de largo plazo

b) Dificultad de los sectores urbanos modernos para absorber fuerza de trabajo masiva

c) Análisis de las relaciones entre crecimiento y distribución del ingreso

d) La riqueza de una nación está determinada por la cantidad de metales preciosos

9.4 En 1949 quien publico su -manifiesto-, en el que se sentó las bases de los problemas económicos de América Latina

( )

a) Schumpeter

b) Lenin

c) Engles

d) Raul Prebisch

Preguntas Falso-Verdadero
Coloca en el paréntesis ―V‖ si el enunciado es verdadero y ―F‖ si es falso.
9.5 Prebisch fue el fundador del estructuralismo ( )
BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA

 LOVE, Joseph L. Las fuentes del estructuralismo latinoamericano. DESARROLLO ECONOMICO - Revista de
Ciencias Sociales IDES, Buenos Aires, vol. 36, Nº 141, abril-junio 1996. Págs. 391-402

 PREBISCH, Raúl. El desarrollo económico de la América Latina y algunos de sus principales problemas (E/CN.
12/89), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina (CEPAL). [Publicado posteriormente en CEPAL,
Boletín económico de América Latina, vol. 7, N' 1, Santiago de Chile, 1962].

 RODRÍGUEZ, Octavio. El estructuralismo latinoamericano. Siglo XXI Editores, Buenos Aires, 2006.

Para cubrir la información de los subtemas, consultar las siguientes fuentes:

Fichas bibliográficas de los documentos

Ficha Documento

9.A BIELSCHOWSKY, Ricardo,

VIGENCIA DE LOS APORTES DE CELSO FURTADO AL
ESTRUCTURALISMO,
Revista de la CEPAL, N° 88 abril del 2006,
Págs. 8-10.
9.B KERNER, Daniel,
LA CEPAL, LAS EMPRESAS TRANSNACIONALES Y LA
BÚSQUEDA DE UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO
LATINOAMERICANA,
Revista de la CEPAL, N° 85 abril del 2003,
Págs. 87-89.
9.C HOUNIE, Adela y Lucía Pittaluga,
LA CEPAL Y LAS NUEVAS TEORÍAS DEL
CRECIMIENTO,
Revista de la CEPAL, N° 68, agosto de 1999
Págs. 9-10.
9.D IGLESIAS, Enrique V,
EL PAPEL DEL ESTADO Y LOS PARADIGMAS
ECONÓMICOS EN AMÉRICA LATINA,
Revista de la CEPAL N° 90 diciembre 2006,
Págs. 9-10.
9.E HOUNIE, Adela y Lucía Pittaluga,
LA CEPAL Y LAS NUEVAS TEORÍAS DEL
CRECIMIENTO,
Revista de la CEPAL, N° 68, agosto de 1999,
Págs. 19-.22.
9.F BIELSCHOWSKY, Ricardo,
EVOLUCIÓN DE LAS IDEAS DE LA CEPAL
CEPAL Cincuenta años, reflexiones sobre América Latina y el
Caribe
Revista de la CEPAL, N°. Extraordinario Octubre 1998.
Págs. 21-45