TEMA 12

LA ADMINISTRACION LOCAL.
POSICION CONSTITUCIONAL DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS.
DISTRIBUCIONES DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS CCAA
SOBRE LA ADMINISTRACION LOCAL.
TIPOLOGIA DE LOS ENTES LOCALES.
LA PROVINCIA: ORGANIZACION Y COMPETENCIAS.
EL MUNICIPIO: ORGANIZACION Y COMPETENCIAS.

I. REGULACION CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACION LOCAL

1. Introducción
2. Principio de autonomía
3. Principio de organización democrática
4. Principio de autosuficiencia financiera

III. TIPOLOGIA DE LOS ENTES LOCALES

A) Entes de carácter territorial.

1. El Municipio
2. La provincia
3. La isla
4. Las comarcas
5. Las áreas metropolitanas
6. El Concejo Abierto
7. La entidad local menor
8. Organos Forales de Navarra, Guipúzcoa y Vizcaya

B) Entes locales asociativos.

1. Mancomunidades municipales

IV. LA REGULACION DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES Y PROVIN-

CIALES

A. Competencias propias de los entes locales

1. Competencias propias municipales

2. Competencias propias provinciales

B. Competencias delegadas de los entes locales

1
1. La delegación de competencias
2. La gestión ordinaria de servicios

V. LA ORGANIZACION DE LOS ENTES LOCALES

2
I. REGULACION CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACION LOCAL

1) Introducción

La Constitución de 1978 establece una organización

compleja del Estado, situándose en una posición intermedia
entre las tesis favorables al federalismo y las partidarias
de simples medidas descentralizadoras.

El Título VIII CE regula la forma territorial del

Estado. La Constitución no establece un modelo definido de
Régimen Local. Declara que la estructura territorial local
debe basarse en municipios, provincias e islas; los res-
tantes entes locales podrán existir o no, según la legisla-
ción local determine.

El municipio y la provincia son considerados personas

jurídicas (Art.140 y 141). Además están vinculados entre
sí: La provincia, en cuanto ente local, es una agrupación
de municipios.

Según una sentencia del TC de 2 de Febrero de 1981, la

unidad de la nación española da lugar a una organización
para todo el territorio nacional, pero la Constitucion
prevé la participación en el ejercicio del poder de
entidades territoriales de destinto rango. Así, la CE, en
el art. 137, establece que `el Estado se organiza territo-
rialmente en municipios, en provincias y en las CCAA'.

En los artículos siguientes se establecen los princi-

pios en los que se debe basar el Régimen Local. Para Entre-
na Cuesta, la Constitución proporciona 3 principios a la
Administración local:

2. El principio de autonomía (Art.137, 140 y 141)

Esta autonomía se atribuye sólo a la provincia y al

municipio (Art.137). La Constitución no atribuye expresa-
mente a estos entes una potestad normativa, que es una
característica de todo régimen autonómico.

Según Baena del Alcazar la autonomía local es una

autonomía menor, ya que no pueden aprobar leyes, por lo que
siempre están sometidas a las leyes dictadas por el Estado
y la CA. La autonomía local debe ceder ante la autonomía de

3
la CA. La voluntad de los entes locales es decisiva para
que exista la autonomía en su Comunidad, de donde se puede
deducir que el ente local quiere la autonomía de su
Comunidad. Por tanto, concluye Baena del Alcazar, la
autonomía de la Comunidad prevalecerá frente a la de los
entes locales.

El hecho de que sea el legislador ordinario el encar-

gado de regular el régimen local nos conduce al estudio de
la distribución de competencias sobre régimen local entre
el Estado y las CCAA.

Algunos aspectos del régimen local deben ser regulados

por leyes orgánicas, es decir, estatales, como el régimen
electoral de ayuntamientos y diputaciones o la alteración
de los límites provinciales.

La cuestión que ha resultado más difícil resolver ha

sido aclarar qué legislador, el estatal o el autonómico, es
competente para señalar las competencias de las corpora-
ciones locales. Para Parejo, el problema inicialmente tiene
fácil solución: cada legislador puede atribuir a los entes
locales aquellas competencias de las que él puede disponer.
Así el protagonista sería la CA, que es la que posee me-
diante los estatutos, la mayor parte de las competencias de
ejecución de los distintos sectores materiales. Muñoz
Machado justifica esta tesis diciendo que si el protago-
nista fuera el Estado, entonces habría que admitir que el
legislador estatal tiene en sus manos el poder para disol-
ver o reducir las competencias estatutarias de las CCAA.

Parejo Alfonso piensa que la cuestión de la distribu-

ción de las competencias se resuelve examinando la senten-
cia del TC de 28 de Julio de 1981, que se basa los 3 puntos
siguientes:

1. El apartado 18 del Art.149.1 establece que el

Estado tiene competencia exclusiva sobre las
bases del régimen jurídico de las Administracio-
nes Públicas.

2. El concepto de garantía institucional de los entes

locales.

3. Por el tratamiento común a todos los administrados

4
 que exige el Art.149.1.18, lo cual obliga a unas
prestaciones mínimas que deben proporcionarse a
todos los ciudadanos.

Del examen de aquella sentencia, Parejo extrae dos

conclusiones:

a. El Estado puede imponer las materias sobre las

cuales los entes locales han de ejercer algún
tipo de competencia. El legislador sectorial
decidirá la intensidad del ejercicio de las
competencias del ente local.

b. La exigencia del tratamiento común de los

administrados ante las administraciones públicas
permite señalar la prestación de determinados
servicios mínimos directamente a los entes loca-
les.

Baena del Alcázar señala que la actividad de los entes

locales se ve afectada por la potestad del Estado de dictar
leyes que consigan la homogeneidad de todas las Admi-
nistraciones públicas (art.149 CE), sin olvidad su someti-
miento a la jurisdicción contencioso-administrativa.

3. El principio de organización democrática (Art.140 y 141)

En los municipios, los concejales serán elegidos

mediante elecciones. El alcalde será elegido por los con-
cejales o por los vecinos. También se menciona una forma de
participación directa: el régimen de Concejo abierto.

Por lo que se refiere a la provincia, su gobierno y

administración, por ejemplo, estarán atribuidos a corpora-
ciones de carácter representativo.

4. El principio de autosuficiencia financiera (art. 142)

La CE no garantiza que todos los entes locales tengan

autonomía financiera, sino que se limita a declarar que
`las Haciendas Locales deberán disponer de medios sufi-
cientes para el desempeño de las funciones que la Ley
atribuye a las Corporaciones respectivas' (art. 142)

5
III. TIPOLOGIA DE LOS ENTES LOCALES

La Constitución se refiere siempre a corporaciones locales

y no emplea el término entes locales.

Una parte de la doctrina considera que las Administración

está compuesta por entes, es decir por sujetos de derecho.

Para el estudio de la tipología de los entes locales vamos

a seguir la clasificación de Baena del Alcazar:

A) Entes de carácter territorial.

Entre ellos especial mención merecen el municipio, la

provincia y la isla que son los que aparecen mencionados en
la Constitución y a los que la Ley Reguladora de Bases del
Régimen Local (LrBRL) proporciona la garantía institu-
cional.

1. El Municipio. Entrena Cuesta define al municipio

como el ente público menor territorial primario y
justifica esa definición del modo siguiente:

* Es un ente público por tener personalidad

jurídica y ser titular de potestades
públicas. Pero al tener potestades
derivadas, es un ente menor.

* Es territorial, ya que reúne a todas las

personas de su territorio, por lo que
se organiza según el principio de
generalidad

* Es primario, ya que los ciudadanos se organizan

en primer lugar alrededor de éste ente
público para conseguir los intereses
comunes.

2. La provincia. Entrena Cuesta la define como el ente

local cuya jurisdicción se extiende sobre el
territorio de un conjunto de municipios. Sus
límites proceden de la división general del
territorio nacional para la prestación de servi-
cios estatales.

6
De esta definición, Entrena extrae las siguientes
conclusiones:

1. La provincia es un ente local y público menor

de caracter territorial (Art.3 LrBRL)

2. No tiene carácter primario. Es un sujeto

intermedio entre el Estado y la CA por
un lado y el municipio por otro.

3. Es un ente superior al municipio y tiene plena

capacidad para la persecución de los
intereses provinciales

4. Se distingue de la isla en que la jurisdicción

de la provincia procede de la división
general del territorio para la
prestación de servicios estatales,
mientras que la jurisdicción de la isla
solo afecta a los municipios de la
isla.

3. La isla. La Constitución en el Art.141 establece

que las islas tendrán su propia Administración en
forma de cabildos o Consejos, independientemente
de la existencia de la provincia como entidad
local.

Los Art.39,40 y 41 LrBRL regulan las especialidades de

las Mancomunidades Interinsulares Canarias y de
los Consejos Insulares de las Baleares.

4. Las comarcas. La LrBRL reconoce la posibilidad de

que las CCAA creen en su territorio comarcas de
acuerdo con lo dispuesto en sus estatutos, aunque
establece unos requisitos para su constitución
(Art.42 LrBRL)

Los criterios del legislador básico para la

constitución de comarcas es que se trate de
municipios cuyas características impliquen inte-
reses comunes que necesitan una gestión propia o
que demanden la prestación de servicios de ges-
tión propia. La iniciativa puede partir de los
municipios interesados. Si el territorio es

7
 uniprovincial, se requiere el informe favorable
de la Diputación.

Se remite a la legislación autonómica la composición y

funcionamiento de sus órganos de gobierno, y las
competencias y recursos económicos asignados.
Pero la creación de una comarca no puede suponer
para los municipios la pérdida de competencia
para prestar servicios mínimos, ni se les puede
privar de intevernir en las materias objeto de
sus competencias.

5. Las áreas metropolitanas. La LrBRL define a las

áreas metropolitanas como aquellas entidades
locales integradas por los municipios de grandes
aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de
población existan vinculaciones económicas y
sociales que hagan necesaria la planificación
conjunta y la coordinación de determinados servi-
cios y obras (Art.43.2)

Su creación, modificación y supresión será regulada

por las CCAA, previa audiencia de la Adminis-
tración del Estado y de los Ayuntamientos y
Diputaciones afectados. La LrBRL impone como
condición que los municipios afectados estén
representados en los órganos de gobierno y admi-
nistración, que participen en la toma de decisio-
nes y que se realice una distribución justa de
las cargas entre ellos.

6. El Concejo Abierto. La CE señala que la ley

regulará las condiciones en las que proceda el
régimen de Concejo Abierto. La LrBRL reguló en su
Art.29 este tipo de entes.

Funcionan como Concejo Abierto los municipios de menos

de 100 habitantes, los que ya poseían este
régimen o los que por razones geográficas o de
gestión de los intereses municipales así lo
aconsejen. El ayuntamiento es sustituido por el
Concejo Abierto.

7. La entidad local menor. Dentro del ámbito

municipal, frecuentemente encontramos núcleos de

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 población separados del casco urbano, a los que a
veces el derecho les reconoce personalidad
jurídica, otorgándoles una cierta autonomía.

Entrena Cuesta, define la entidad local menor, como un

ente público menor territorial descentralizado
del municipio. Según este autor es un ente de
segundo grado, ya que su autonomía es mas
limitada que la del municipio o provincia.

Las leyes de las CCAA pueden regular la creación de

entidades locales menores (Art.45.2 LrBRL)

Según Entrena, la entidad local menor, puede perseguir

aquellos fines que beneficien a la comunidad de
su territorio. esta capacidad está condicionada
por la dejación que el municipio haga de su
capacidad o competencia.

8. Organos Forales de Navarra, Guipúzcoa y Vizcaya

B) Entes locales asociativos.

Mancomunidades municipales. Baena de Alcazar da como

ejemplo de este tipo de ente las mancomunidades
municipales que son entidades municipales
institucionalmente constituidas por asociación
voluntaria.

Estas entidades no tienen caracter territorial, sino

institucional. ya que se forman para ejecutar
conjuntamente obras y servicios de su competencia
(Art.44.1 LrBRL)

Se rigen por sus propios estatutos, que son elaborados

de acuerdo con el procedimiento establecido en la
legislación autonómica.

Las mancomunidades tendrán personalidad Jurídica para

cumplir sus fines y no podrán asumir todas las
competencias de los respectivos municipios.

IV. LA REGULACION DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES Y PROVIN-

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CIALES

Para el estudio de las competencias municipales y

provinciales, Parejo distingue entre:

A. Competencias propias de los entes locales. Tienen su

origen en la autonomía del ente local.

El estudio de los preceptos constitucionales lleva a la

conclusión de que debe existir un ámbito competencial
propio y sometido a la libre determinación y
responsabilidad del ente local (Art.7 LrBRL), a través del
cual se puede expresar la opción política de la
colectividad local.
Ahora pasamos a estudiar las competencias propias
establecidas en la LrBRL.

1. Competencias propias municipales. La LrBRL

establece 3 modos de atribución competencial al
municipio

a. A través de las materias del Art.25.2, donde

el legislador sectorial autonómico o
estatal debe fijar un determinado nivel
competencial. El contenido de aquellas
materias no es homogéneo. A veces
existen descripciones materiales como
Protección Civil o Turismo y otras hay
una atribución competencial directa
como la pavimentación de vías urbanas o
el servicio de limpieza pública viaria.

b. A través del Art.26, con un conjunto de

servicios mínimos atribuidos a la
gestión municipal: Limpieza de calles,
mercados, cementerio, abastecimiento de
agua, ...

c. A través del Art.28 y la disposición

transitoria segunda. El primero permite
al municipio realizar actividades com-
plementarias de otras actividades pro-
pias de otras administraciones (educa-
ción, mujer, cultura, vivienda, sanidad
y protección del medio ambiente). En la

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 disposición transitoria 2ª se atribuye
a los municipios en relación a esas
materias, cuantas competencias de
ejecución no se encuentren conferidas
por la legislación sectorial a otras
administraciones públicas.

2. Competencias propias provinciales. La LrBRL Art.36

señala como actividades esenciales de las
diputaciones provinciales:

a. Coordinación de los servicios municipales

entre sí.

b. Asistencia y cooperación, especialmente a los

municipios de menor capacidad económica
y de gestión.

c. Prestación de servicios públicos

supramunicipales y supracomarcales.

d. Fomento y administración de los intereses de

la provincia.

El legislador de la LrBRL ha dado un papel clave a la

provincia para que garantice la autonomía local.
Así, el Art.31.2 LrBRL establece como fin general
de la actividad de la provincia la garantía del
principio de solidaridad y equilibrio
intermunicipal. Como fines específicos señala:

* Asegurar la prestación en el territorio

provincial de los servicios de
competencia municipal

* Participar en la coordinación de la
administración local con la de la CA y
la del Estado

Además, la LrBRL Art.26.3 declara la intervención de

las Diputaciones provinciales mediante la
coordinación, cooperación o prestación directa
del servicio en la prestación de los servicios
mínimos municipales.

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B. Competencias delegadas de los entes locales, resultantes
de la posición del ente local dentro de la organización del
Estado, Art.137 CE, aunque respetando su autonomía
organizativa.

La Administración central y autonómica puede confiar a la

administración local o incluso a otros entes locales, en
función de los principios de descentralización y eficacia,
la realización de tareas que el ordenamiento general les ha
atribuido.

La LrBRL distingue dos instrumentos por medio de los cuales

las administraciones locales reciben nuevas competencias:

1. La delegación de competencias. El Art.7 de LrBRL

señala que las entidades locales pueden poseer
competencias atribuidas por delegación, que se
ejercen en los términos que la delegación señale.
Se pueden prever técnicas de dirección y control,
pero respetando la posición de autonomía del ente
local.

El Art.27 prevé la delegación a los municipios de

competencias que afecten a los intereses del
municipio. Además, el legislador sectorial puede
ampliar horizontalmente el ámbito competencial
del ente local más allá de los límites
establecidos por el legislador básico o aumentar
verticalmente el nivel de actuación del ente
local sobre el ya establecido

2. La gestión ordinaria de servicios. Según Parejo,

los órganos provinciales o municipales que
gestionan el servicio están considerados dentro
del ordenamiento autonómico.

V. LA ORGANIZACIÓN DE LOS ENTES LOCALES

La LrBRL remitía a los reglamentos orgánicos de cada

corporación la posibilidad de establecer una organización
propia. El TC, en la STC de 21 del 12 de 1989 ha declarado
inconstitucional:

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1. Que solo la LrBRL fije el límite a la potestad d
autoorganización

2. Que los reglamentos orgánicos sean un límite para

el legislador autonómico

Organos necesarios

Teniendo en cuenta que tras aquella sentencia del TC las

CCAA pueden ampliar los elementos de la organización local,
la LrBRL establece una serie de órganos necesarios:

La existencia de Alcalde, Teniente de alcalde y Pleno en

todos los Ayuntamientos. También es un órgano necesario en
los municipios de más de 5000 habitantes la comisión de
gobierno.

En relación a los órganos complementarios que tengan por

función, informe, o consulta de los asuntos que hayan de
ser sometidos el pleno, tendrán derecho a estar presentes
todos los grupos políticos de la corporación.

En el caso e la Provincia, la comisión de gobierno y el

pleno, siendo similares las reglas para lo órganos
complementarios a las de los mismos órganos municipales.

Las atribuciones del alcalde aparecen en el Art.21 y además

puede recibir aquellas competencias que se asignen indeter-
minadamente por la legislación estatal y autonómica. Salvo
algunos supuestos puede delegar sus competencias. Un
sistema similar se establece en el Art.34 con respecto al
presidente de la Diputación.

Los teniente de alcalde y los vicepresidentes de la diputa-

ción son libremente designados por el alcalde y el
presidente de la diputación respectivamente entre los
miembros de la comisión de gobierno, y donde no exista ésta
entre los concejales.

Sus funciones principales son la sustitución del alcalde o

presidente en casos de vacante, ausencia o enfermedad.

Las competencias de los respectivos plenos, se refieren

esencialmente al ejercicio de la potestad reglamentaria y
presupuestaria, régimen de bienes, control y fiscalización

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de los órganos de gobierno y decisión sobre las mociones de
censura que puedan presentarse.

Las comisiones de gobierno están integradas por un número

no superior al tercio e los miembros de la corporación,
siendo nombrados y separados libremente por el alcalde o
presidente. Sus competencias son similares: Asistencia al
alcalde o presidente y las que les fuesen delegadas.

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