Derecho Civil

Tres son multitud: Sobre la intervención del Ministerio Público en el Proceso
Contencioso Administrativo
Por Editorial Enfoque Derecho 18 diciembre, 2011 Por: Carlos Ramírez Castillo
Abogado con estudios de maestría en Derecho Civil y Empresarial por la Universidad
Privada Antenor Orrego, y sobre Derecho y Economía en la Pontificia Universidad
Católica de Chile
Introducción
Uno de las formas medir el grado de desarrollo de una sociedad y el nivel de
organización de la misma es, entre muchos otros aspectos, la forma como los
ciudadanos resuelven sus conflictos. La existencia de un Estado de Derecho es un
requisito primario para la seguridad jurídica en un país y un aspecto importante que
coadyuva a la resolución de conflictos legales entre los particulares y sus relaciones con
el Estado. Empero, pese a que se ha buscado supuestas reformas en la administración
de la justicia, ello no ha sido posible pues no solo existe una clara percepción por parte
de los ciudadanos en la ineficiencia de la forma como el Estado es incapaz de resolver
conflictos de terceros, sino que el Poder Judicial y los organismos vinculados a éste
afrontan serios problemas de sobrecarga procesal, falta de gerencia y adecuada gestión
de los órganos de administración y hasta problemas de corrupción, entre otros.
Uno de los trámites más engorrosos que se advierte en la administración pública es la
reclamación de un particular respecto a una resolución administrativa[i], pues no solo
tiene que someterse a la vía administrativa regular la cual, en muchos casos, es resuelta
con poco criterio técnico y jurídico, sino que además si dicha persona no se encuentra
conforme deberá de afrontar un largo y tedioso Proceso Contencioso Administrativo al
amparo de la Ley N° 27584. En el Proceso Contencioso Administrativo se encuentra en
discusión la supuesta vulneración al derecho de los particulares. Es así que se ha
regulado que el Ministerio Público cumplirá una labor fiscalizadora respecto de la
constitucionalidad y legalidad de las actuaciones estatales de la entidad demandada.
En base a ésta lógica verbi gratia un usuario de INDECOPI que tiene una resolución
administrativa emitida por el Tribunal en su contra sobre reconocimiento de créditos
concursales podría acudir al Poder Judicial vía Proceso Contencioso Administrativo
solicitando la nulidad de la misma, siendo que en dicho proceso intervendrá en primera
y segunda instancia como dictaminador el Fiscal en materia Civil. Así también lo hará si
un pensionista jubilado de la ONP decide incoar una demanda de Proceso Contencioso
Administrativo. Como se pude advertir, la presencia estatal en la resolución de ésta
controversia es paquidérmica. En primer lugar interviene un órgano resolutor del
conflicto en materia administrativa (INDECOPI u ONP para nuestros ejemplos) el cual
puede ser demandado eventualmente ante el Poder Judicial y contará con la debida
defensa, en casi todos los casos, de un procurador del Estado; posteriormente
intervendrá el Ministerio Público como un ente dictaminador quien opina porque se
declare fundada o no la demanda y finalmente, el Poder Judicial como órgano resolutor
y tercero imparcial quien dirimirá el conflicto entre el particular y el mismo Estado.
La base normativa de esto se encuentra en la Ley N° 27444 Ley del Procedimiento
Administrativo General y la Ley N° 27584Ley del Proceso Contencioso Administrativo;
sin embargo, conviene preguntarse ¿Es relevante la función realizada por el Fiscal en
éste proceso? Asimismo, ¿No es un exceso por parte del Estado en que intervengan
para la resolución de éste conflicto tres entidades estatales?¿Cuánto gasta el Estado
solventado esto?
Desburocratizando la burocracia
La función del Derecho tomando como punto de partida el Análisis Económico del
Derecho es reducir costos de transacción que para el caso del Proceso Contencioso
Administrativo están focalizados principalmente en el gasto de recursos logísticos
y humanos de las tres entidades antes mencionadas.
Ronald Coase en su libro “The Problem of Social Cost” plantea dos hipótesis referentes
a los costos de transacción y a la elección de una norma jurídica que nos ayude a
eliminar éstos: a) La primera hipótesis es que si hubiera costos de transacción cero en
nuestro sistema jurídico, se produciría siempre un resultado eficiente con independencia
de la norma atributiva de derechos elegida. b) La segunda de las hipótesis, es que si
hubiera costos de transacción positivos, la solución eficiente no podría producirse con
independencia de la norma jurídica elegida[ii]. No cabe duda que siempre habrán costos
de transacción, por lo que la primera hipótesis nunca ocurrirá; es por ello que nuestro
sistema jurídico debe procurar tener una norma jurídica que reduzca los costos de
transacción en el Proceso Contencioso Administrativo para el caso en concreto.
Partiendo de ésta perspectiva, podemos esbozar un replanteamiento sobre la
participación del Estado y en particular del Ministerio Público en el Proceso Contencioso
Administrativo y la emisión del dictamen fiscal a fin de evaluar la exclusión de dicho
trámite procesal en dicho proceso judicial, pues resulta inverosímil que sean tres
entidades estatales las que intervengan para resolver un solo conflicto. Ello se justifica
no solo se tiene razones de presupuesto económico y aumento de burocracia, sino que
además, pese a que existe un fundamento legal establecido –la supuesta defensa de la
legalidad por parte del Ministerio Público– ello no es suficiente para que un tercer ente
gubernamental intervenga en un proceso judicial, pues bajo dicho argumento, el Fiscal
Civil tendría que intervenir en muchos otros procesos más en donde su participación
también es irrelevante.
La búsqueda de redefinir funciones pretende cautelar los Principios de Economía
Procesal y Concentración Procesal, así como una lógica de desburocratizar un trámite
procesal tan simple como es el resolver si una resolución administrativa estuvo o no bien
dictada por el órgano administrativo. Y es que la Ley Nº 27584 y su modificatoria
mediante Decreto Legislativo Nº 1067, no ha logrado obtener un Proceso Contencioso
Administrativo que maximice la aplicación de los principios procesales antes
mencionados y con ello un proceso judicial eficiente, pues la intervención del Ministerio
Público no solo no es determinante en dicha causa; sino que tampoco resulta, en
muchos casos, ilustrativa para el juez pues los dictámenes son realizados con modelos
preestablecidos y confeccionados en algunas oportunidades por los Asistentes del
Fiscal, no existiendo en la práctica un análisis serio sobre el caso en concreto. Tenemos
un proceso lato en el que no se utiliza correctamente los recursos humanos del Estado,
gastándose numerosas horas-hombre en la elaboración de dictámenes fiscales, los
cuales muchos de ellos serán de poca utilidad para quien resuelve la causa.
A modo de conclusión
El estudio sobre esta materia no puede reducirse a estas líneas tan cortas como las
escritas, sin embargo debe considerase que todo proceso judicial tiene un costo y lo que
se invierte en cada acto procesal en que participa el Estado lo asumimos cada uno de
los ciudadanos que contribuye con sus impuestos; por lo que es necesario reducir costos
de transacción en los procesos judiciales contenciosos administrativos con actos
dilatorios e ineficientes.
[i] Que puede ser una sanción administrativa, pedido de bonificación y/o pensión,
resolución de una entidad reguladora entre otros.
[ii]Coase, Ronald, El Análisis Económico en Chicago, p. 15

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