PRÁCTICA FORENSE DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Fecha: 27-11-21
Nombre: García Martínez Juan Carlos
Materia: PRÁCTICA FORENSE DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Tema: Recursos Administrativos
Profesora: Lic. Marisela Rodriguez.
Índice:
Página 1 Introducción
Página 2 Desarrollo Concepto de recursos
Página 3 Desarrollo
Página 4 Desarrollo Configuración técnica
Página 5 Desarrollo LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN MÉXICO
Página 6 Desarrollo
Página 7 Desarrollo
Página 8 Desarrollo
Página 9 Desarrollo
Página 10 Desarrollo
Página 11 Desarrollo
Página 12 Desarrollo
Página 13 Desarrollo
Página 14 Desarrollo
Página 15 Conclusión y bibliografía
Recursos Administrativos

Introduccion:

En el siguiente ensayo hablare de Los Recursos Administrativos, dado que es

parte de la preocupación de la sociedad en cuanto a que los actos administrativos
viniendo de la autoridad deben ser emitidos con estricto apego a la ley preservando así
el Estado de Derecho, es un tema de gran importancia en la actualidad, es una
herramienta al alcance del gobernado para enfrentar las actuaciones de las autoridades
administrativas, con lo que se ven fortalecidos los medios de defensa al alcance de
aquél. En ese sentido, se ha reconocido la necesidad de evitar un recargo en las
labores de los órganos jurisdiccionales en el entendido que los actos de los inferiores
deben estar sujetos a revisión por las autoridades superiores, por ello el marco jurídico
dota a los particulares de recursos o medios de defensa ante la propia administración
pública por virtud de los cuales pueda lograrse la nulificación de los actos o
resoluciones dictadas con violación a la ley aplicada. En un Estado de Derecho, es
imperativo que exista un control de la legalidad sobre los actos de la autoridad
administrativa, a fin de que se encuentren en consonancia con las leyes que los rigen y
permita a los particulares, cuyos intereses puedan resultar lesionados por las
violaciones que a las mismas se comentan, tener una adecuada protección en sede
administrativa. Así la justificación de los actos de la Administración Pública Federal está
contenida en la ley, debido a que la Constitución exige determinada forma jurídica, de
la cual deben estar revestidos todos los actos administrativos.

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Desarrollo

Concepto de recursos

Recursos, en sentido amplio, serían todos los remedios o medios de protección

al alcance del administrado para impugnar los actos —lato sensu— y hechos
administrativos que lo afectan, y en general para defender sus derechos respecto de la
administración pública, Pero por de pronto, cabe distinguir los recursos del
procedimiento administrativo, de los recursos del proceso judicial. Los recursos
existentes contra la actividad administrativa se dividen, pues, en a) judiciales (que a su
vez cabe distinguir según sean acciones o recursos stricto se y que pueden ser más o
menos amplios según los distintos códigos procesal administrativos o “contencioso-
administrativos;” administrativos. Los segundos son los que se desenvuelven dentro del
procedimiento administrativo y se caracterizan, pues, porque se tramitan ante las
autoridades administrativas (o autoridades no administrativas pero que ejerzan función
administrativa), y deben ser resueltos por éstas. Los primeros, naturalmente. e. En el
caso del recurso jurisdiccional la autoridad que resuelve es siempre un juez; en el
recurso administrativo, en principio, un funcionario administrativo, aunque esto admite
excepción en el caso de las actividades administrativas de la justicia, cuyos
procedimientos administrativos son en muchos casos decididos por el juez, e
igualmente en el caso de las actividades administrativas del Congreso, en que son
decididos por un legislador. (El secretario o el presidente de las cámaras.) También
puede tratarse, según hemos explicado en su lugar, de un órgano de una persona no
estatal que no sea, por lo tanto agente público.
Carácter en que actúa quien decide. En un caso es tercero imparcial, ajeno a la
contienda; en el segundo, trátese de un funcionario administrativo, de un legislador o
de un juez que resuelve el recurso de su empleado, él actúa como parte en la
controversia. Una diferencia también fundamental, pero que no se da en todos los
casos, hace al grado de autonomía que tiene quien decide: El órgano judicial actúa
siempre por definición con independencia, no estando sujeto a órdenes o instrucciones;
en cambio, en los recursos administrativos el órgano puede actuar con mayor o menor
autonomía y en la mayoría de los casos sin ninguna independencia, puesto que está
estructurado jerárquicamente. En un caso el control es sólo de legitimidad, y está
destinado a restablecer el ordenamiento jurídico violado en cuanto infringe los derechos
del individuo afectado, y éste los ha reclamado; en el otro caso, el control es de
legitimidad que considera objetivamente la vigencia de la legalidad, incluso cuando no
afecta los derechos del individuo o éste no los ha reclamado; y es también control de
oportunidad. Durante el trámite de los remedios judiciales, el juez no puede usualmente
actuar de oficio, y la impulsión del proceso pertenece a las partes, prevaleciendo
además el principio de la verdad formal; en el trámite de los recursos administrativos el
administrador tiene facultades para actuar de oficio, impulsar el procedimiento e instruir
la prueba, y prevalece el principio de la verdad material.
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Aunque no hay estudios estadísticos pormenorizados, sí hay por el contrario
evidencias de que el índice de litigiosidad en España es superior al de otros países
europeos, como Alemania, Inglaterra, Gales o Francia (vid. “Informe explicativo y
propuesta de anteproyecto de Ley de Eficiencia de la Jurisdicción
ContenciosoAdministrativa”, de la sección especial para la reforma de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Ministerio de Justicia, marzo, 2013), y que
además el número de estimaciones en primera instancia por los juzgados de lo
contenciosoadministrativo es muy elevado, asimismo, en comparación con otros
países, lo que comporta que: a)nohayunfiltro quepermita el autocontrol administrativode
forma eficaz y eficiente; b) que las vulneraciones del ordenamiento jurídico son
evidentes y no se rectifican por medio de la formulación de recursos administrativos; y
c) que, debido a lo anterior, se sobrecarga a los juzgados de lo contencioso-
administrativos con cuestiones que muy bien podrían resolverse en sede
administrativa. A ello hay que añadir que muchos recursos administrativos
sencillamente no se resuelven, y la Administración deja pasar el tiempo para acogerse
al cómodo expediente del silencio administrativo negativo, y los que se resuelven se
hacen en un gran número de casos en sentido desestimatorio, y sin apenas motivación
en Derecho.
En cuanto a la configuración técnica de los recursos administrativos ordinarios
tradicionales –esto es, el recurso de reposición y el recurso de alzada–sin perjuicio de
lo que se expondrá pormenorizadamente más adelante, es claro que no da unos
resultados aceptables para conseguir las finalidades apuntadas. El recurso de
reposición, que siempre ha tenido una eficacia muy reducida, supone que es el mismo
órgano que dictó el acto administrativo impugnado el que tiene la competencia para
resolverlo, lo que normalmente conlleva que se decida mantener el acto administrativo
recurrido. Por lo que se refiere al recurso de alzada o jerárquico, es el superior
jerárquico el competente para resolverlo, pero también suele mantenerse la decisión
del órgano administrativo inferior para de alguna manera no rectificar lo decidido por un
inferior. Subyacen aquí determinadas “patologías” del actuar administrativo que van
desde la política de no alterar o enmendar la plana al órgano que dictó el acto hasta la
necesidad de enviar un mensaje al exterior de que la formulación del recurso poco o
nada cambiará el criterio seguido por la Administración Pública. Esto se hace, además,
en muchísimas ocasiones sin motivar mínimamente la resolución del recurso, con un
uso de fórmulas estereotipadas que sirven para todo, pero que en realidad no explican
–y menos aún justifican– nada en el caso concreto. Hay que añadir, por otra parte, que
la configuración tradicional de los recursos hace que no sean necesariamente órganos
administrativos colegiados los que resuelven, sino que ordinariamente son órganos
administrativos unipersonales (y en muchos casos, además, ocupados por cargos
políticos, y no por funcionarios públicos), lo que implica asimismo que las ventajas
inherentes a la actuación colegiada5 no acompañen a la resolución de los recursos
administrativos. De todo lo argüido se infiere que, el valor que tiene la vía administrativa
de recurso como alternativa eficaz, viable y seria al atasco judicial de unas sociedades
cada vez más masificadas y conflictivas, es muy escaso, por no decir que nulo. Hoy
todavía –al menos en el ordenamiento jurídico español– la vía de recurso está mal
configurada, responde a una inercia de la cual no sabe librarse el legislador, y no logra
ninguna de las finalidades que teóricamente justifican los recursos administrativos.
PAG 3
Configuración técnica

En cuanto a la configuración técnica de los recursos administrativos ordinarios

tradicionales –esto es, el recurso de reposición y el recurso de alzada–sin perjuicio de
lo que se expondrá pormenorizadamente más adelante, es claro que no da unos
resultados aceptables para conseguir las finalidades apuntadas. El recurso de
reposición, que siempre ha tenido una eficacia muy reducida, supone que es el mismo
órgano que dictó el acto administrativo impugnado el que tiene la competencia para
resolverlo, lo que normalmente conlleva que se decida mantener el acto administrativo
recurrido. Por lo que se refiere al recurso de alzada o jerárquico, es el superior
jerárquico el competente para resolverlo, pero también suele mantenerse la decisión
del órgano administrativo inferior para de alguna manera no rectificar lo decidido por un
inferior. Subyacen aquí determinadas “patologías” del actuar administrativo que van
desde la política de no alterar o enmendar la plana al órgano que dictó el acto hasta la
necesidad de enviar un mensaje al exterior de que la formulación del recurso poco o
nada cambiará el criterio seguido por la Administración Pública. Esto se hace, además,
en muchísimas ocasiones sin motivar mínimamente la resolución del recurso, con un
uso de fórmulas estereotipadas que sirven para todo, pero que en realidad no explican
–y menos aún justifican– nada en el caso concreto. Hay que añadir, por otra parte, que
la configuración tradicional de los recursos hace que no sean necesariamente órganos
administrativos colegiados los que resuelven, sino que ordinariamente son órganos
administrativos unipersonales (y en muchos casos, además, ocupados por cargos
políticos, y no por funcionarios públicos), lo que implica asimismo que las ventajas
inherentes a la actuación colegiada5 no acompañen a la resolución de los recursos
administrativos. De todo lo argüido se infiere que, el valor que tiene la vía administrativa
de recurso como alternativa eficaz, viable y seria al atasco judicial de unas sociedades
cada vez más masificadas y conflictivas, es muy escaso, por no decir que nulo. Hoy
todavía –al menos en el ordenamiento jurídico español– la vía de recurso está mal
configurada, responde a una inercia de la cual no sabe librarse el legislador, y no logra
ninguna de las finalidades que teóricamente justifican los recursos administrativos.
Los recursos administrativos, como cauces previos a la formulación del recurso
jurisdiccional, existen en diversos países, como Francia, Alemania o Italia6 . No tendría
mucho sentido esbozar los regímenes jurídicos en estos Estados, si bien es preciso
destacar las diferencias evidentes entre unos y otros y la dificultad de asimilar modelos.
En Alemania, por ejemplo, es obligado interponer un recurso administrativo antes de
presentar demanda ante el tribunal de justicia competente; pero en Francia no es
obligación general7 . Ciñéndonos al que quizá guarda más analogías culturales con
España –la República italiana–, observamos como el Decreto 1199/1971 disciplina los
recursos: jerárquico, de oposición y el extraordinario ante el Presidente de la República.
También se prevé el denominado “recurso jerárquico impropio”, que es aquel que se
interpone ante otro órgano que no tiene vinculación jerárquica sobre el que ha dictado
el acto impugnado8 . En el ámbito latinoamericano, también son muchos los Estados
que tienen reconocida la vía administrativa de recursos, como Argentina o México,
entre otros. PAG 4
La situación de la vía administrativa de recurso en México tiene caracteres
propios, pero también similitudes con lo que acontece en otros países, como el caso de
España. Se mantiene en varias leyes un régimen de recursos administrativos como
medio –al menos teórico– de defensa de los derechos e intereses del particular y como
control de las Administraciones Públicas mexicanas. También se esgrimen argumentos
a favor y en contra de los recursos15, si bien es verdad que se considera que el
recurso administrativo es una carga poco eficaz, ya que normalmente la Administración
no suele rectificar sus actos o acuerdos impugnados La doctrina especializada de
México, al igual que sucede con otros Estados, ha buceado en los antecedentes
históricos y ha encontrado vestigios de la vía administrativa de recursos, incluso en la
época colonial, en la cual se podían interponer ante el Virrey y tenían por objeto atacar
los abusos cometidos por las autoridades fiscales16. No obstante, Vázquez Alfaro ha
afirmado que en la Ley del Impuesto sobre la Renta de 1925 y en la Ley de Calificación
de Infracciones de las Leyes Fiscales y para Aplicación de Penas de 1929, se
establecieron específicamente recursos contra actos de las llamadas “comisiones
calificadoras”, y es a partir de ese momento –según destaca este profesor mexicano–,
cuando se puede hablar de verdaderos recursos administrativos en el país17. La
regulación que sobre la vía de recursos administrativos existe debe estar amparada en
una ley formal, y no en un mero reglamento administrativo. Se parte, pues, de la
premisa de que ciertas materias deben ser reguladas no solo por un órgano
representativo, sino por un órgano plural en el sentido de recoger los distintos sectores
representativos en el Congreso. En este sentido, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación ha afirmado que es inconstitucional que, por ejemplo, un reglamento del
Presidente de la República regule una materia reservada a la ley. Por ello se considera
que el recurso administrativo solo puede estar regulado por una ley que provenga del
Poder Legislativo Por otra parte, en México se aboga por parte de la doctrina por una
regulación de los recursos que sea opcional, y no que tenga carácter obligatorio al
posterior recurso judicial, y por una sistematización y unificación del modelo, algo que
todavía no se ha logrado. Respecto de la primera cuestión destacada –esto es, el
carácter opcional–, se considera, sobre la base de jurisprudencia incluso de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, que a pesar de que en los ordenamientos
internos existen múltiples recursos, no todos ellos tienen la misma utilidad, y, por
consiguiente, “Los recursos son ilusorios cuando se demuestre su inutilidad en la
práctica” (Caso Iucher Bronstein, párrafo 137). En este sentido, la gran mayoría de los
recursos previstos en las leyes son opcionales. El Artículo 83 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo dispone que: “Los interesados afectados por los actos y
resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento
administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer recurso de
revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda”. Sigue
diciendo este Artículo: En los casos de actos de autoridad de los organismos
descentralizados federales, de los servicios que el Estado presta de manera exclusiva
a través de dichos organismos y de los contratos que los particulares solo pueden
celebrar con aquéllos que no se refieran a las materias excluidas de la aplicación de la
Ley, el recurso de revisión previsto en el párrafo anterior también podrá interponerse en
contra de actos y resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo a una
instancia o resuelvan un expediente. El Artículo 108 de la Ley de Procedimiento PAG 5
Administrativo del Distrito Federal sigue el mismo criterio. Sin embargo, la
regulación de los recursos administrativos en México tiene un serio problema que se ha
superado, por ejemplo, en España en la legislación, se observan defectos graves para
que estos sirvan a la finalidad que debe perseguir siempre la vía previa: ser una
garantía de los derechos del particular y un mecanismo de control de las
Administraciones. Y lo cierto es que se aprecian: a) diversas denominaciones, lo cual
genera confusión; b) plazos no uniformes; c) una regulación dispar de la suspensión de
la ejecutividad del acto o acuerdo administrativo; d) una disparidad, asimismo, de
órganos que tienen la competencia para resolverlos: en unos casos es el mismo órgano
que ha dictado el acto o acuerdo, y en otros es el superior jerárquico; y, e) una
diversidad de trámites. La regulación uniforme, con trámites, fases, plazos, etc.,
unívocos y generales es fundamental para otorgar seguridad jurídica a los interesados
que se enfrentan a un acto o acuerdo administrativo ilegal (o supuestamente ilegal). No
basta con la configuración opcional, sino que es preciso una configuración sistemática
y la regulación ordenada, con nombres idénticos, plazos razonables y generales (no
que sean ni muy largos o cortos, o que sean distintos, cuando no hay una razón que
justifique esa diferencia) y trámites procedimentales regulados y de obligada
observancia (audiencia del interesado, informes, prueba, etc.). Es más, como se
sostiene en este libro, lo más adecuado es crear órganos colegiados en los que
participen expertos y funcionarios cualificados que sean competentes para conocer y
resolver los recursos administrativos. Con ello –también en México–, se ganaría en
credibilidad, y el recurso administrativo adquiriría más prestigio y utilidad que el que
tiene en la actualidad. Regulación porley, configuración opcional y sistemática, y
creación de órganos colegiados que sean independientes de la estructura jerárquica,
ayudarían a ganar relevancia al modelo de recursos. Además, esos órganos deben
estar integrados por personas (técnicos) cualificadas, y no por políticos, ya que el
control de laAdministración y la tutela de los derechos de los particulares se garantizan
así de mejor forma. A ello habría que añadirse la necesidad de un estudio
pormenorizado de la legislación que regula estos recursos, para articular las
modificaciones precisas para conseguir los objetivos destacados. Cuando se aprobó la
Constitución española de 1978 se aplicaba la Ley de Procedimiento Administrativo de
1958, muy relevante, técnicamente buena, y que supuso un gran avance para el
Derecho Administrativo español de su tiempo. En cuanto a recursos administrativos,
comportó una mayor sistematización y unificación, con una superación de un panorama
caótico, que era el que existía con anterioridad. Previó los recursos de alzada, súplica,
reposición y extraordinario de revisión, así como algunas especialidades que se
regulaban en la legislación sectorial (por ejemplo, las reclamaciones económico-
administrativas). Sin embargo, era un sistema que fue criticado por la doctrina más
autorizada, porque no constituía un verdadero mecanismo de tutela de derechos de los
particulares, y se definía más bien como una carga que tenía que levantar el justiciable
antes de acudir a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. A pesar de
ello, este modelo se mantuvo hasta la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
que previó un modelo similar al anterior con algunas modificaciones terminológicas –el
recurso de alzada pasó a llamarse recurso ordinario– y de más calado, como la que
permitió articular por leyes sectoriales procedimientos de sustitución por la mediación,
arbitraje, etc. PAG6
Este nuevo régimen jurídico de los recursos tampoco fue muy valorado por la
doctrina científica, y además no constituyó una reforma sustancial, ya que se mantuvo
el carácter preceptivo del recurso ordinario y, aunque se suprimió el recurso de
reposición, las críticas doctrinales hicieron que la reforma llevada a cabo por la Ley
4/1999, de 13 de enero, lo recuperara, si bien con carácter potestativo. Esta última Ley
–es decir, la Ley 4/1999– modificó en parte el sistema de recursos, pero respetando las
bases del sistema. Lo que también se observa en la más reciente Ley 39/2015, de 1 de
octubre, que prácticamente deja como estaba el modelo de recursos y, por tanto, hace
caso omiso tanto de las reiteradas –y casi unánimes– críticas doctrinales y de las
propuestas oficiales como la que se puede comprobar en el citado “Informe explicativo
y propuesta de anteproyecto de Ley de Eficiencia de la Jurisdicción
ContenciosoAdministrativa” de marzo de 2013. Es más, tampoco parece que se tiene
en cuenta que el sistema –todavía embrionario, pero nítido– que se está desarrollando
en esta materia en el ámbito de la Unión Europea, reserva a órganos colegiados (salas
de recursos dotadas de independencia funcional, cuyos miembros no pueden recibir
instrucciones de cualquier otro órgano de las agencias europeas correspondientes)20
con independencia en su funcionamiento la resolución de estos recursos, porque se
parte de la base de que para otorgarles un mínimo de seriedad se debe estructurar un
modelo que permita la resolución sin interferencias o condicionamientos de otros
órganos o entidades administrativas21. Por otra parte, el agravamiento de la situación
deficiente de la vía administrativa se hace más dramático si se tiene en cuenta la
exacción de las tasas judiciales, cuya regulación en la esfera del contencioso-
administrativo parece desconocer o depreciar el hecho de que en este orden
jurisdiccional prima el control de la Administración Pública, el cual trasciende el mero
interés de los particulares Si se imponen tasas desorbitadas que alejan o ahuyentan al
justiciable más modesto de los órganos jurisdiccionales, y encima no funciona con un
mínimo de rigor y seriedad la vía administrativa previa, las injusticias proliferan por
doquier, algo que desde luego es incompatible con un Estado de Derecho23. De todo
este proceso se da cumplida cuenta en este libro, así como de las propias deficiencias
que han tenido que rectificarse por constituir obstáculos para el ejercicio del derecho a
la tutela judicial efectiva, como la previsión de una comunicación previa a la
interposición del recurso contencioso-administrativo (que luego fue eliminada con
acierto, aunque más acertado hubiese sido no regularla nunca),las incógnitasde la
inicialregulaciónde laLey30/1992 o lasmodificacionesno sustanciales que previó la
posterior Ley 4/1999. También se hace un estudio acabado de la actualregulación
llevada a cabo porla Ley 39/2015. En definitiva, se analiza con pormenor la regulación
que se ha llevado a cabo después de la Constitución y que está vigente en la
actualidad, con sus luces y sus más que evidentes sombras.
La entrada en vigor de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC)
ha introducido un cambio profundo en el sistema de recursos administrativos, cuyo
elemento más destacable quizá sea la supresión del recurso de reposición.
Ciertamente, la Ley no ha establecido un modelo completamente nuevo ni
revolucionario, ya que el carácter previo y preceptivo de los recursos se mantiene
(Artículo 107), pero resulta evidente que ha supuesto una modificación relevante en
orden a la unificación de los recursos,PAG 7
ordinarios (Artículos 107.1 y 114), la ampliación del plazo para interponer el recurso
ordinario, que ahora es el de un mes (Artículo 114.2), la imposibilidad de formular
recurso administrativo directo contra disposiciones administrativas de carácter general
(Artículo 107.3, primer párrafo), la mayor operatividad de los motivos fundamentadores
del recurso extraordinario de revisión (Artículo 118), o la posibilidad de sustituir el
recurso ordinario por otros procedimientos de impugnación o reclamación en ámbitos
sectoriales determinados y cuando la especialidad de la materia así lo justifique
(Artículo 107.2). los
Actos en Vía Administrativa”), se pueden observar algunas incógnitas que dejan
en la penumbra cuestiones de gran importancia para la adecuada puesta en marcha y
funcionamiento del modelo, y que no logran explicarse teniendo en cuenta la posición y
la función que la LRJAP y PAC tiene en el sistema. Por consiguiente, es posible
detectar algunas incógnitas que, a nuestro juicio, no están despejadas con la debida
claridad y precisión en el modelo que al final ha resultado de la nueva Ley, y que
producen una incertidumbre perniciosa que afecta de lleno a la correcta tutela de los
derechos e intereses legítimos de los recurrentes.
Una de las innovaciones más importantes de la LRJAP y PAC es la supresión del
recurso de reposición, que se ha hecho por medio de la derogación de los Artículos 52,
53, 54 y 55 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27
de diciembre de 195624. Desde luego el recurso de reposición había sido objeto de
una severa crítica y llegó a ser considerado por el Tribunal Supremo como un recurso
de nula utilidad “según la práctica pone de manifiesto y la doctrina denunció hace ya
años”25. Sin embargo, permitía en aquellos supuestos en los cuales el órgano
administrativo carece de superior jerárquico que los actos o acuerdos pudieran ser
recurridos en vía administrativa antes de acudir a los órganos jurisdiccionales;
supuestos que, como es sabido, son abundantes en el ámbito de la Administración
local26. Por esta razón la supresión de este recurso ha sido, en general, mal aceptada
por la doctrina27, porque, efectivamente, hace que un gran número de actos y
acuerdos administrativos tengan que recurrirse directamente ante los órganos
jurisdiccionales, lo cual no es del todo beneficioso o acertado si se repara en que en
muchos casos los asuntos no tienen la entidad suficiente como para abrir un proceso
judicial, además de negarse la posibilidad de que la propia Administración pueda volver
sobre sus propios actos a instancias de los interesados. Pero de la misma regulación
de la Ley 30/92 surge la incógnita en torno a la interpretación de lo establecido en el
Artículo 109 c), puesto que dicho precepto dispone que ponen fin a la vía
administrativa, “las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de
superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario”, lo que significa que
cuando una ley formal establezca otra cosa distinta a lo dispuesto en el citado precepto
cabrá recurso contra los actos de los órganos administrativos que carezcan de superior
jerárquico. Esta disposición introduce, por lo pronto, dos dudas. En primer lugar, ¿es
posible tomando como apoyo lo prescrito en este precepto, el establecer un recurso de
reposición u otro análogo? En segundo lugar, ¿con arreglo a este precepto es
admisible el recurso de súplica? Los interrogantes son importantes porque pueden
poner en tela de juicio toda la voluntad reformadora y unificadora del legislador. Si este
ha pretendido suprimir los recursos de reposición y PAG8
súplica, y luego la propia Ley propicia una interpretación que puede comportar la
implantación de un recurso de reposición o de súplica, realmente la pretensión del
legislador se diluye como un azucarillo. Para tratar de resolver estas dos dudas es
necesario, por tanto, partir, por un lado, de los objetivos que ha pretendido alcanzar el
legislador explicitados en la exposición de motivos y, por otro, del principio de instancia
única que se afirma en la Ley. En la exposición de motivos de la Ley 30/92 se declara
que: El Título VII, “Revisión de los Actos Administrativos”, establece una profunda
modificación del sistema de recursos administrativos vigente hasta hoy, atendiendo los
más consolidados planteamientos doctrinales, tanto en lo referente a la simplificación,
como a las posibilidades del establecimiento de sistemas de solución de reclamaciones
y recursos distintos a los tradicionales y cuya implantación se va haciendo frecuente en
los países de nuestro entorno y que ya existen, en algún caso, en nuestro propio
ordenamiento. El sistema de revisión de la actividad de las Administraciones Públicas,
que la Ley establece, se organiza en torno a dos líneas básicas: la unificación de los
recursos ordinarios y, el reforzamiento de la revisión de oficio por causa de nulidad. La
primera línea supone establecer un sólo posible recurso para agotar la vía
administrativa, bien sea el ordinario que se regula en la Ley, o el sustitutivo que, con
carácter sectorial, puedan establecer otras leyes... Es claro que la voluntad del
legislador es simplificar el sistema de recursos y racionalizarlo, por lo cual solo es
posible un único recurso para agotar la vía administrativa. Partiendo de este dato se
explica la supresión de los recursos de reposición y de súplica. El único recurso
ordinario que prevé es el jerárquico o de alzada, que ahora se denomina ordinario
(Artículos 107.1 y 114-117 de la LRJAP y PAC), y la única interpretación coherente con
los objetivos y el espíritu de la Ley es la que entiende que, lo que dispone la coletilla
transcrita del Artículo 109.c), es la posibilidad de establecer recursos análogos a las
alzadas impropias, esto es, recursos que se interponen ante un órgano de una
Administración distinta. Esta es la interpretación que, desde una óptica global del
sistema de recursos implantado, puede sostenerse, aunque, qué duda cabe, que en
una interpretación textual del Artículo 109.c) pueden mantenerse otras, que convertirían
al sistema de la Ley en una paradoja. 2. Principio de instancia única versus recurso de
súplica La Ley 30/92 afirma el principio de instancia única para evitar el alargamiento
innecesario de la vía administrativa. Una de las consecuencias directas de esta
afirmación es la supresión, también, del recurso de súplica, que anteriormente estaba
previsto en el Artículo 122.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. En el
Proyecto de Ley, por mimetismo y sin tener en cuenta las críticas que realizó la doctrina
más cualificada, se establecía la posibilidad de interponer recurso de súplica. El
Artículo 106 del Proyecto, bajo el epígrafe de “recurso de revisión y súplica”, disponía
en su numeral 2 que “el recurso de súplica ante el Gobierno o Consejo de Gobierno de
las Comunidades Autónomas solo podrá interponerse cuando esté expresamente
establecido por ley, regulándose en todo caso por las disposiciones del presente
capítulo”28. Durante la tramitación del Proyecto se acogió la enmienda número 391 del
Grupo Socialista, en orden a la supresión del apartado 2 del mencionado Artículo29; y
con ello se ponía fin al Título habilitante que contenía el anterior Artículo 122.3 de la
LPA, y que suscitó fundadas críticas30, porque una vez aprobada la Ley Reguladora de
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el control jurisdiccional de una serie de
actos que antes no se fiscalizaban era mayor, y la formulación del recurso de PAG9
reposición previo al contencioso hacía frente a las posibles lagunas que podía haber
colmado el recurso de súplica En la Ley 30/92 no se contiene, pues, ninguna previsión
parecida a la del Artículo 122.3 de la LPA, no existe ningún título habilitante para el
establecimiento por medio de ley formal31 de recursos de súplica. Pero comoquiera, el
Artículo 109, c) no es, como ya se ha comprobado, del todo claro existe la incógnita
sobre si una ley puede establecer recursos de súplica con apoyo en el precitado
artículo. Hay autores que estiman que es posible el establecimiento de recursos de
súplica. Así, Rafael Entrena Cuesta entiende que: … por más que la LRJPAC regule
como únicos recursos el ordinario –que podrá ser sustituido por la legislación sectorial–
y el de revisión, de carácter extraordinario, lo cierto es que, a tenor del Artículo 109, c)
ponen fin a la vía administrativa “las resoluciones de los órganos administrativos que
carecen de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario”, lo que
permite pensar –dice este autor– que sin mayor fundamento se admite la subsistencia
del desfasado recurso de súplica32. Asimismo, Fernández Pastrana, tras constatar que
es problemática la subsistencia del recurso de súplica, toda vez que el Artículo 122.3
de la LPA se encuentra formalmente derogado, afirma que: … el hecho de que tal
precepto no regulaba directamente, sino que se limitaba a remitir a la Ley, dicho
recurso, y el hecho de que se admita ahora la posibilidad de recursos especiales contra
los órganos que carecen de superior jerárquico, cuando tal excepción esté
expresamente reconocida en norma con rango de Ley, permite sostener que el recurso
de súplica sigue siendo posible en aquellos casos en que está establecido, o se
instituya, por norma de ese carácter33. El Artículo 109, c) de la LRJAP y PAC plantea
un problema no aclarado, los recursos de súplica. Esta falta de claridad de la Ley debe,
empero, suplirse acudiendo a los antecedentes históricos y legislativos, teniendo
presente la voluntad del legislador, la configuración del recurso de súplica y el principio
de instancia única. Y partiendo de estas premisas puede llegarse a la siguiente
conclusión: En primer lugar, como ya se ha puesto de relieve, en la tramitación
parlamentaria se suprimió expresamente la prescripción destinada a mantener los
recursos de súplica; supresión acertada, habida cuenta que el recurso de súplica lo
único que hacía era dilatar de manera innecesaria la vía administrativa previa. En
segundo lugar, el propio legislador manifiesta su voluntad de unificar y racionalizar el
modelo de recursos, lo cual comporta que las excepciones a esa unificación deben
interpretarse restringidamente. En tercer lugar, el Artículo 109, c) se refiere a
resoluciones de órganos que carezcan de superior jerárquico. Pero es que la
configuración institucional del recurso de súplica se acercaba más al recurso jerárquico
que a la reposición (esto es, el recurso que se interpone ante y se resuelve por el
órgano que dictó el acto)34. Prueba de ello es lo que disponía el Artículo 122.3 de la
LPA (“El recurso de súplica o alzada...”); por lo que el mencionado precepto, más que
un recurso de configuración jerárquica, lo que admite es un recurso de análoga
naturaleza al de reposición. Y, en cuarto lugar, el principio de instancia única es uno de
los que informa la vigente regulación establecida por la Ley 30/92 para los recursos.
Todo ello conduce a que, en una interpretación que atienda a los antecedentes, al
espíritu y finalidad de la norma, no puede admitirse como cobertura para la
implantación del recurso de súplica lo dispuesto en el Artículo 109, c) de la LRJAP y
PAC Por tanto, lo que realmente permite dicho precepto es la posibilidad de formular
recursos contra actos que dictan Administraciones distintas a las que conoce y resuelve
el recurso. PAG 10

LOS PROCEDIMIENTOS DE SUSTITUCIÓN DEL RECURSO ORDINARIO: EL

ARTÍCULO 107. 2 DE LA LEY 30/1992
Una de las más relevantes innovaciones que establece la Ley 30/1992 en el
modelo de recursos administrativos está prevista en el Artículo 107.2, según el cual:
Las leyes podrán sustituir el recurso ordinario, en supuestos o ámbitos sectoriales
determinados, y cuando la especifidad de la materia así lo justifique, por otros
procedimientos de impugnación o reclamación, incluidos los de conciliación, mediación
y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a
instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la
presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento
administrativo. La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración
local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a
los órganos representativos electos establecidos por la Ley. El precepto permite una
vía alternativa por la cual se pueden establecer en ámbitos concretos sistemas de
solución de reclamaciones y recursos distintos a los tradicionales, cuya implantación,
según proclama la exposición de motivos, se va haciendo frecuente en los países de
nuestro entorno y que ya existen en algún caso en nuestro ordenamiento. La Ley, en
elArtículo 107.2, no proporciona muchos elementos para configurar esta vía alternativa.
Tendrá que ser el legislador sectorial, estatal o autonómico, según la distribución de
competencias realizada por el “bloque de la constitucionalidad”36, el que perfile estos
órganos de manera más clara. Pero lo que parece evidente en la prescripción de este
Artículo, es que el legislador no tiene un poder omnímodo para la sustitución del
recurso ordinario, pues solo puede implantar tales sistemas cuando la especificidad de
la materia así lo justifique37. Debe, por tanto, existir una razón que justifique la
sustitución del recurso ordinario que tenga la suficiente entidad. Ahora bien, el límite
que establece la Ley quiere decir mucho, pero al mismo tiempo no concreta nada, y lo
que, en cualquier caso, puede asegurarse es que no es admisible un uso abusivo de lo
previsto en el Artículo 107.2, toda vez que como regla general el medio de impugnación
en vía administrativa es el recurso ordinario. De manera que, solo en aquellos casos en
que este no pueda desempeñar ningún cometido, debe darse entrada a la alternativa
que prevé el referido precepto. A nuestro juicio, esta es la interpretación más coherente
con la configuración del recurso ordinario y, en general, con la vía administrativa previa,
así como con la posición que tiene la Ley 30/1992 en el ordenamiento jurídico, pues,
como afirma García de Enterría, no es aconsejable incurrir en el error cometido por los
desarrollos de la Ley de 19 de octubre de 1889, más graves ahora por lo dispuesto en
el Artículo 149.1.1838. La primera característica que es preciso significar ,es la de que
los procedimientos que permite el Artículo 107.2 de la LRJAP y PAC son de sustitución,
y no de acumulación al recurso ordinario. Lo que implica la consecuencia lógica dentro
de la estructuración de los recursos administrativos –principio de instancia única–, de
que solo proceden contra actos que puedan ser objeto de impugnación por medio de
un recurso ordinario39. Por otra parte, se establece que la sustitución puede hacerse
mediante la creación de otros procedimientos de impugnación o reclamación, incluidos
los de conciliación, arbitraje o mediación, que hay que interpretar en el sentido de que
no necesariamente el proceso sustitutivo será la conciliación, el arbitraje o la
mediación,
PAG11
sino que es perfectamente posible la creación de otros procedimientos40.En tercer
lugar,
los procedimientos de impugnación sustitutivos deben llevarse a cabo ante órganos
colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con
respeto a los principios, garantías y plazos que la Ley reconoce a los ciudadanos y a
los interesados en todo procedimiento funcionamiento de tales órganos colegiados, por
lo que, de momento, su plasmación efectiva constituye otra incógnita que habrá de ser
despejada por las leyes que establezcan estos procedimientos42. 3. Notas críticas
sobre lo dispuesto en el Artículo 107.2 Aunque lo que establece el Artículo 107.2 de la
LRJAP y PAC constituye una de las innovaciones más significativas del vigente sistema
de recursos, lo cierto es que no supone, en realidad, ningún cambio revolucionario. El
sistema general de recursos administrativos del que parte el Artículo 107.2, es el que
sitúa como pieza maestra al recurso ordinario, que es previo y preceptivo al
jurisdiccional y no facultativo. Se trata, por consiguiente, de una previsión que permite
la sustitución cuando la especificidad de la materia así lo justifique, y no de una
sustitución sin más. Además, adviértase que solo procede cuando pueda interponerse
el recurso ordinario (esto es, cuando exista relación jerárquica). Todo ello permite
comprobar que, en modo alguno, se altera el régimen general implantado43 que, como
se sabe, sigue girando en torno al esquema vía administrativa previa y preceptiva-vía
jurisdiccional, y que solo se ha introducido una alternativa imprecisa sobre la cual lo
único que se puede tener es escepticismo Es difícil ver algo positivo en esta nueva
prescripción si realmente se conciben los recursos administrativos como medios que
permitan la garantía de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, y solo se
entiende desde una concepción marcada por la idea del privilegio o la prerrogativa
administrativa46. Es más, probablemente sea una norma inconstitucional (González
Pérez)47, pues establece un obstáculo excesivo e innecesario que no parece
justificado. Pero, en cualquier caso, y al margen del juicio crítico que esta prescripción
merece, es evidente que esta norma genera muchos interrogantes en torno a distintos
extremos relativos a su instrumentación práctica y a los efectos de su incumplimiento.
En primer lugar, no se expresa cuál es el órgano al que debe dirigirse la comunica ción
previa. Habida cuenta que si el acto o la resolución administrativa debe ser impugnado
ante el superior jerárquico (recurso ordinario), al acto inicial le seguirá otro, expreso o
presunto; de manera que, cuando se vaya a formular el recurso contencioso-
administrativo, ¿a qué órgano debe dirigirse la comunicación previa? En segundo
término, comoquiera que el Artículo 110.3 de la LRJAP y PAC se refiere al órgano que
dictó el acto impugnado, expresión que parece aludir a resoluciones expresas
(Fernández Pastrana), ¿es exigible la comunicación previa cuando se impugnen actos
presuntos? En tercer lugar, ¿cómo se materializa en la práctica esta comunicación? Y,
en cuarto lugar, ¿qué efectos tiene su inobservancia? Todas estas cuestiones son de
gran relevancia y ninguna de ellas está aclarada en el texto de la Ley Es evidente que,
aparte de su falta de justificación en el terreno de los principios, su instrumentación
práctica deja demasiados flancos por cubrir48, y que deben ser objeto de una
interpretación progresiva por la jurisprudencia, para que, en virtud de la fuerza
irradiante del Artículo 24.1 de la Constitución, no convierta la comunicación previa en
una especie de vía crucis, por la inseguridad que los mencionados interrogantes crean.
Por ello puede entenderse que la comunicación previa al no tener señalado
específicamente el órgano al cual hay que dirigirla, y significar el PAG13
precepto solo que se debe comunicar al órgano que dictó el acto impugnado, puede
hacerse, a elección del interesado, bien al órgano que dictó el acto inicial o bien al que
dictó la resolución desestimatoria del recurso49, y no tiene por qué hacerse cuando el
acto es presunto. Como dice Fernández Pastrana50, aunque la cuestión es dudosa,
este privilegio de la Administración debe interpretarse de forma restringida; y, además,
desde la tutela judicial efectiva del Artículo 24.1 de la Carta Magna, pues no es
razonable que cuando la Administración Pública incumple su deber de resolver
expresamente, se beneficie todavía de este privilegio que le confiere el Artículo 110.3
de la LRJAP y PAC. Por otra parte, aunque la Ley tampoco concreta nada sobre la
forma en que debe hacerse la comunicación, es claro que basta con que se presente
ante el órgano administrativo correspondiente, sin ninguna formalidad especial, y este
selle la misma; y ante el órgano jurisdiccional es suficiente con adjuntar copia sellada
por el registro del órgano receptor del escrito de comunicación. El incumplimiento de la
comunicación y la necesidad de notificar su instrumentación práctica Por ser los
anteriores interrogantes de una indudable trascendencia práctica, no tienen la
relevancia que ostenta la determinación de los efectos que el incumplimiento de esta
obligación puede generar. Para dilucidar esta cuestión es necesario tener presente que
el Artículo 57.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de
1956, permite un plazo de diez días para completar los documentos acompañantes al
escrito de interposición. El precepto dice, no obstante, que si el recurrente no subsana
el defecto el Tribunal ordenará el archivo de las actuaciones. Asimismo, el Artículo 129
de la misma Ley jurisdiccional establece con carácter general para cualquiera de las
partes la posibilidad de subsanar los defectos. Ambos preceptos deben interpretarse
dentro del nuevo contexto constitucional, en el cual los Artículos 24.1 de la Constitución
y 11.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, exigen un cambio de
rumbo51 en relación con lo que se declaró en algunas sentencias
preconstitucionales52, y en consecuencia, es obligado desde la perspectiva
constitucional admitir la subsanación. Esta conclusión es hoy evidente y está avalada
por la doctrina sentada por los Tribunales Constitucional y Supremo53. Teniendo como
horizonte al principio de la tutela judicial efectiva (Artículo 24.1 de la CE) y al principio
antiformalista consagrado por la Ley Jurisdiccional, hay que entender que la
subsanación no solo debe circunscribirse a la acreditación, sino, incluso, a la propia
comunicación, si bien una interpretación textual del Artículo 57.3 de la Ley
Jurisdiccional puede llevar a otra conclusión, como la de entender que solamente es
subsanable la falta de presentación del documento acreditativo, pero no la
comunicación propiamente dicha Sin embargo, como afirma el profesor González
Pérez, “no puede seriamente admitirse tal interpretación y ha de sentarse la
procedencia de subsanar la falta de presentación del documento acreditativo de la
comunicación como la falta de comunicación de los defectos en que se hubiera podido
incurrir al realizarla.

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Conclusión

El recurso administrativo es el instrumento jurídico con el que cuentan los gobernados

para ejercer control de la legalidad sobre los actos de la Administración que permite el
restablecimiento de la legalidad si ha sufrido el gobernado alguna alteración en su
esfera jurídica. Ciertamente, son varios los países que en Europa y en Latinoamérica
han adoptado un régimen de recursos administrativos como vía previa a la judicial, en
orden de dar oportunidad a la administración pública para que pueda volver sobre su
actuación, y rectificar si lo estima oportuno, sin mayores rigores formales ni gastos para
el interesado que impugna. Se trata, pues, de una vía consolidada, aceptada por
distintos Estados y potencialmente muy eficaz tanto para la propia Administración como
para los particulares y, evidentemente, para el propio Poder Judicial, que a través de
esta válvula de escape se ve menos congestionado y con más capacidad para abordar
los asuntos verdaderamente relevantes desde el punto de vista jurídico.

Bibliografia www.unam.com

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