CAPTULO IV

TEORA DEL CONTROL

1. Teora clsica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

2. El control segn Manuel Aragn . . . . . . . . . . . . . 108

3. Teora de Loewenstein . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
4. Teora del control, conclusin . . . . . . . . . . . . . . . 117

CAPTULO IV
TEORA DEL CONTROL

1. Teora clsica
El origen de la teora del control se encuentra en el establecimiento de mecanismos de control parlamentario; es por ello que
en dicha materia podemos encontrar un sinnmero de trabajos y
que la evolucin de este tipo de control evidencia una compleja
y elaborada estructura de controles y contracontroles. Esto se
debe entre otros factores a que el derecho constitucional y la dogmtica jurdica comenzaron a ocuparse de los mecanismos de
control como reaccin al absolutismo, revalorizando y fortaleciendo el papel del Poder Legislativo. Por su relevancia para la
elaboracin de una teora del control es que en este captulo se
har especial nfasis en el control parlamentario.
La teora clsica de control se ha relacionado siempre a una
concepcin especfica del gobierno; por ello es que a pesar de llamarse clsica no es una teora unitaria, sino que se compone de
varios conceptos de control que a pesar de tener los mismos lineamientos y fines, revelan estructuras distintas.
Segn Manuel Aragn,107 la teora clsica del control parlamentario se gesta en Francia, y tiene sus orgenes en el periodo
jacobino de la Revolucin francesa. El presupuesto es que el gobierno es un comit delegado del parlamento que no tiene legitimacin propia, ya que no es electo por el pueblo, sino designado
por el parlamento, quien s tiene representacin.
107 Conferencia sobre el Significado del control parlamentario , dictada el 5 de diciembre de 1989 en el ITAM, p. 1 del texto correspondiente.

99

100

CONTROL DEL PODER POLTICO

Se ha denominado monista a este tipo de legitimacin en

virtud de la cual se considera al gobierno un comit delegado.
sta se opone a la legitimacin dualista, caracterstica de la monarqua constitucional, la cual consiste en que el parlamento se
legitima democrticamente y el rey dinsticamente. La otra posicin se daba en Alemania, cuyo gobierno se legitimaba mediante
el principio monrquico, y consideraba al parlamento rgano auxiliar del monarca; se trataba de una monarqua limitada.
Maurice Hauriou108 rechaza la postura de los partidarios del
monismo y de la confusin de poderes, que sostienen que el gabinete de ministros no es ms que un comit delegado de gobierno
por las cmaras, pues es improbable (l dice bastante singular),
que quien acta con facultades delegadas pueda disolver al rgano delegante.
En el sentido clsico del control, el gobierno es designado
por el parlamento como comit delegado que ejerce las facultades que le son concedidas por delegacin. Carece de autonoma y
de facultades propias, es designado por la cmara y es el parlamento quien tiene el control de las facultades del gobierno.
El control parlamentario es el medio de instituir un gobierno,
de sostenerlo y de hacerlo caer. Por lo tanto, es notorio que es el
parlamento quien delimita las facultades del gobierno, apoyado
en la Constitucin. No obstante, Aragn109 considera que el control parlamentario garantizaba el rgimen constitucional, y constitua la nica garanta de la Constitucin, puesto que al actualizarla la preservaba.
El hecho de que las facultades del gobierno dependieran del
parlamento implicaba un alto grado de inestabilidad, dado que el
gobernante se encontraba a su merced, quien adems poda atribuirse las facultades que quisiera, utilizando al representante del
gobierno a su voluntad y tan slo para hacerlo responsable polticamente.
108 Hauriou, Maurice, Prcis de droit constitutionnel, Paris, Recueil Sirey, 1923, pp.
422 y 423.
109 Aragn, op. cit., p. 1.

TEORA DEL CONTROL

101

Por otra parte, hay que tomar en cuenta que en esa poca no
exista un rgano que vigilara la observancia de la Constitucin,
puesto que sta no era considerada norma, y, por lo tanto, tampoco se controlaban los actos del Poder Legislativo. Haca falta un
control jurisdiccional subsidiario que impidiera la violacin de la
Constitucin y el abuso del poder, as como establecer sistemas
de autocontrol que impidieran la extralimitacin de las facultades
del parlamento.
Dichos controles subsidiarios, obviamente, hubieran disminuido la importancia y el alcance del control parlamentario. Por
ello es que para la teora clsica el control parlamentario es el nico
y el verdadero. Es el sistema de control que limita y vigila al gobierno, garantizando as el funcionamiento del orden jurdico.
El concepto de control cambia al modificar la concepcin y
estructura del gobierno mismo, sobre todo con la tercera Repblica francesa y a partir de la Segunda Guerra Mundial. Naturalmente estos cambios no se producen de la noche a la maana,
sino que son, por una parte, producto de la evolucin del pensamiento de los tericos franceses, y por la otra, de las necesidades
de una realidad cambiante.
Segn Robert Redslob,110 ninguno de los poderes, refirindose al Legislativo y al Ejecutivo, debe tener una autoridad superior
que le permita dominar al otro, ya que ambos poderes sirven a un
mismo amo: el pueblo soberano.
l considera que la lucha por el liderazgo poltico entre el
Legislativo y el Ejecutivo por dominar al otro, no se encuentra
excluida por el hecho de que ambos poderes tengan facultades
delimitadas. Propone varias soluciones a dicho problema, que podran lograr el equilibrio entre estos poderes, como por ejemplo:
1. Que tanto congresistas como ministros tengan libertad de
expresin y representacin popular, siendo uno de los medios
para lograr esto las interpelaciones;
110

p. 18.

Redslob, Robert, Le rgime parlamentaire, 5a. ed., Paris, Marcel Girard, 1924,

102

CONTROL DEL PODER POLTICO

2. Que un poder superior intervenga y se pronuncie en favor

de alguna de las partes, solucin ms radical y peligrosa, pues
este otro poder podra obtener preponderancia respecto de los
otros;
3. Establecer responsabilidad poltica, y
4. Que ambos poderes tengan facultad para disolver al otro.
El parlamento adems posee formas indirectas de control que
mantienen el equilibrio, como son rechazar una iniciativa de ley,
rechazar el presupuesto anual, o emitir un voto de desconfianza,
entre otros.
En opinin de Redslob,111 el rgimen parlamentario es un sistema de equilibrio asegurado por el hecho de que todo problema
o crisis termina con la disolucin del parlamento. Esta facultad
est prevista en el artculo 12 de la Constitucin francesa de 4 de
octubre de 1958, en donde se dice que la disolucin es facultad
del presidente de la Repblica francesa; sin embargo, debe consultar previamente al primer ministro y a los presidentes de las
cmaras
Asimismo, considera que el rgimen parlamentario es ms bien
una relacin de poderes, que una separacin. Se trata de un gobierno moderado, ya que el poder ilimitado pertenece al electorado;
es el sufragio del pueblo el que domina las fuerzas del Estado.
Por eso concibe al jefe de Estado como fuerza impulsora del
mecanismo de gobierno, fuerza que lo constituye y revoca; no es
soberano, pero se convierte en equilibrio donde los electores desbalancean las fuerzas.
En el rgimen parlamentario es la relacin entre el Legislativo y el Ejecutivo la que caracteriza la Constitucin, teniendo ambos poderes facultades delimitadas que se entrelazan estrechamente. La confianza es un elemento de suma trascendencia, dado
que los ministros conservan el poder en tanto tienen la confianza
del parlamento.
111

Idem, p. 20.

TEORA DEL CONTROL

103

Tanto el parlamento como el jefe de Estado deben poseer una

fuerza equivalente, afirma Redslob,112 como suceda en Inglaterra; sobre todo porque en virtud del dogma de la soberana del
pueblo y la eleccin del presidente por las cmaras, se conceda
al Poder Legislativo una inmensa superioridad, anulando el equilibrio y sustituyndolo por un sistema de sujecin.
Al respecto, Duguit113 opina que en un rgimen parlamentario el parlamento y el gobierno deben ser iguales en prestigio e
influencia que el rgano que los origin a ambos, para permitir su
correcto funcionamiento. Pues si el parlamento se encuentra en
situacin de inferioridad respecto del jefe de Estado, es decir, del
gobierno, se rompe el equilibrio conduciendo al sistema a una
dictadura personal.
Define Duguit114 el control como el derecho de aprobar o de
rehusarse a aprobar y anular por razn de derecho el acto de algn funcionario.
Para Redslob,115 la disolucin es forma complementaria de la
responsabilidad ministerial, la cual se vuelve imposible cuando el
titular del Ejecutivo se encuentra en situacin de dependencia
respecto del Legislativo. Considera que la repblica francesa es tan
slo reminiscencia del rgimen parlamentario, pues slo reviste
una forma exterior, que es la responsabilidad ministerial. Esta facultad se encuentra prevista en el artculo 49 (2) de la Constitucin francesa, que prev la mocin de censura, la cual debe ser
firmada por al menos la dcima parte de la asamblea nacional.
Segn Maurice Hauriou,116 el control parlamentario se ejerce
constantemente debido a las relaciones establecidas entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, y sobre todo al principio de que el
Ejecutivo no puede gobernar sin la confianza del Legislativo.
Considera como principales medios de control a las cuestiones e
Idem, p. 256.
Duguit, Len, Trait de droit constitutionnel, 12e. ed., Paris, Ancienne Librairie
Fontemoing & Cie., 1921-1923, tomo II, p. 640.
114 Idem, p. 762.
115 Redslob, op. cit., p. 256.
116 Hauriou, op. cit., p. 523.
112
113

104

CONTROL DEL PODER POLTICO

interpelaciones, el voto y rechazo de presupuesto anual, las encuestas parlamentarias y el control de las comisiones.
Procederemos a explicar dichas instituciones brevemente:
1. La cuestin es la forma en que un miembro del parlamento
se dirige a un ministro en relacin con un determinado asunto de
gobierno o administracin. stas pueden ser orales o escritas. En
las primeras no hay lugar a debate, ya que slo quien cuestiona
tiene derecho a replicar; para las escritas, en cambio, se prev un
mecanismo ms rgido que permite un control a travs de su publicidad en el diario oficial de la cmara.
Las interpelaciones son el medio para iniciar la responsabilidad ministerial, sea respecto de un asunto en particular o de la
poltica general del gabinete. Los ministros pueden solicitar un
plazo para responder por escrito, cuando el inters pblico no les
permite hacerlo pblicamente. La interpelacin generalmente
acarrea un debate que culmina con la votacin de un orden del
da que implique el sostenimiento de la confianza o el voto de
censura del gobierno.
Las mociones, en cambio, son proposiciones a travs de las
cuales la cmara de diputados sugiere al gobierno tal o cual asunto; el presidente del consejo puede aceptar realizando la gestin u
oponerse sometindolo a voto de confianza.
2. El voto y rechazo del presupuesto anual y de crditos es uno
de los medios ms poderosos de control y sancin que posee frente
al Poder Ejecutivo, ya que ste no puede extenderse crditos a s
mismo, salvo en casos excepcionales, ni excederse del presupuesto.
3. Las encuestas parlamentarias representan el derecho de las
cmaras a informarse sobre la realizacin de ciertos hechos. Se
efecta nombrando una comisin de encuesta, mediante la cual la
cmara busca la responsabilidad poltica de su gobierno; sin embargo, las cmaras no se encuentran en situacin de superioridad
jerrquica respecto de los funcionarios.
La funcin de las comisiones de encuesta en Francia es la de
aclarar casos ya conocidos por la opinin pblica, respecto de los

TEORA DEL CONTROL

105

cuales es importante para la mayora demostrar la inocencia del

gobierno y protegerlo, tensando la situacin respecto de la oposicin que pretender aprovechar la situacin para desprestigiar al
gobierno.117
Las encuestas, al igual que las interpelaciones, tienen un pequeo defecto, que consiste en que ambas se llevan a cabo cuando el mal ya se ha efectuado, lo cual indica que su carcter es
puramente represivo.
4. Las comisiones son un medio preventivo y resuelven problemas ministeriales, realizan estudios preparativos de proyectos
y proposiciones de ley. Se establece tambin una colaboracin
entre comisiones y ministerios, que es el mejor de los controles
preventivos en opinin de Hauriou.118 Aqu el control vara un
poco y se transforma en una participacin en el gobierno.
Los instrumentos jurdicos descritos corresponden de manera
genrica a un sistema parlamentario en el cual en teora, el equilibrio favorece al Poder Legislativo.
El rgimen parlamentario naci en Inglaterra con el fin de
debilitar el poder absoluto del monarca y el del primer ministro,
puesto que al acceder la burguesa al poder y al nacer los partidos
polticos, el primer ministro ya no sera designado por el monarca, sino que ocupara el cargo el lder del partido dominante en el
Parlamento; de esta manera el primer ministro asume la jefatura
del gobierno, y por ende, la administracin del pas. La jefatura del
Estado es asumida por el monarca, as como la de las fuerzas armadas y la representacin poltica internacional del pas.
En Mxico, el orden jurdico ha estructurado un rgimen presidencial; por lo tanto, la jefatura del Estado y del gobierno no se
escinden y son asumidas por una persona titular del Poder Ejecutivo: el presidente de la Repblica quien es electo popularmente,
y designa al gabinete . El presidente no puede ser miembro de
117 Bridegaray, Christian et Claude Emeri, Le controle parlamentaire , Revue de
Droit Public et de la Science Politique en France et a ltranger, Pars, nm. 6, noviembre-diciembre de 1973, p. 1650.
118 Hauriou, op. cit., p. 528.

106

CONTROL DEL PODER POLTICO

dos poderes simultneamente, ni disolver el Congreso, ni ste

puede tampoco remover al presidente mediante la mocin de censura. Al preverse dichas posibilidades sus facultades de control se
ven reducidas. Adems, el titular del Poder Ejecutivo es irresponsable polticamente, se aconseja o asiste para la realizacin de la
funcin administrativa del gobierno , que no tiene existencia
autnoma. Esto produce la independencia de los rganos constitucionales respecto del Poder Legislativo, lo cual podra generar
problemas de bloqueo interorgnico.
El sistema presidencial mexicano se refiere a la estructura de
la separacin de los rganos constituidos y a la distribucin de funciones y sus relaciones; es una forma de organizacin dentro de
un rgimen republicano. La Constitucin de 1824 se caracterizaba por un Ejecutivo fuerte, independiente en la realizacin de sus
funciones, ya que un Ejecutivo compartido es debilitado por el
reparto de funciones, as como por el establecimiento de un sistema de sucesin automtica en caso de ausencia absoluta del
presidente.
Algunos autores hablan de unos aparentes matices parlamentarios; sin embargo, son procedimientos puramente formales que no
alteran el rgimen establecido por la Constitucin. Aunque flexibiliza la separacin de poderes mediante la colaboracin entre el
Poder Ejecutivo y el Legislativo (caracterstica definitoria del sistema parlamentario), no hay una subordinacin del Ejecutivo al
Legislativo.
Los actos con aparente carcter parlamentario son:
1. El refrendo. Parece ser una convalidacin por los miembros del gabinete de un acto legislativo del Poder Ejecutivo,
como una legitimacin del mismo. Tomando en cuenta que el secretario firma primero y que puede ser removido libremente, no
puede configurarse como certificacin de autenticidad de firma,
sino parcialmente como elemento de validez del acto;
2. La obligacin de rendir el informe presidencial anualmente, pero se informa y justifica sobre decisiones tomadas;

TEORA DEL CONTROL

107

3. La de los secretarios de despacho a ser reconvenidos por

las Cmaras para informar sobre el estado de sus asuntos (artculo 93);
4. La decisin de reubicar el recinto del Congreso, ya que en
caso de que las Cmaras no puedan ponerse de acuerdo, decidir
el presidente (artculo 68);
5. La decisin de clausurar anticipadamente las sesiones
cuando dos Cmaras no estuvieren de acuerdo, resolver el presidente de la Repblica (artculo 66);
6. La designacin de presidente provisional o interino por el
Congreso o la Comisin Permanente en su caso (artculo 84), o
7. La aprobacin del decreto de suspensin de garantas, sin
olvidar que el presidente tiene la facultad de remover libremente
a los secretarios (artculo 29).
Los denominados matices parlamentarios que los doctrinarios han insistido en sealar, ms que como elementos de control,
se configuran como presupuestos de validez de ciertos actos, o
como mecanismos de activacin de la conciencia popular a travs
de la opinin pblica. No son autnticos mecanismos de control
como en el sistema parlamentario, fundamentalmente por la ausencia de sancin.
En los casos de un sistema presidencial como el mexicano, el
propsito del control que realiza el Poder Legislativo no es derrocar al presidente, como bien seala Susana Pedroza,119 sino criticar los errores del gobierno, produciendo un efecto en la opinin
del electorado al evidenciar a ste. Por otra parte, al contar el Ejecutivo con un periodo fijo de gobierno no requiere de manera necesaria del apoyo del Congreso, ya que ste no puede emitir un
voto de censura, pero s puede criticarlo y dejar de apoyar sus iniciativas. Finalmente, es el electorado quien juzga a ambos rganos, ya que conforme a nuestra Constitucin, los dos se integran
119 El control del gobierno: funcin del Poder Legislativo, Mxico, Instituto Nacional
de la Administracin Pblica, 1996.

108

CONTROL DEL PODER POLTICO

mediante el ejercicio del voto en elecciones directas, son representativos del pueblo, quien demostrar sus preferencias al votar.
En los sistemas parlamentarios, la jefatura de gobierno debe
ser representativa, es el lder del partido que tenga ms escaos
en el Parlamento y ste nombra el gabinete. Puede ser removido
del cargo mediante una mocin de censura (voto de confianza),
pero como contrapeso ste tiene la facultad de disolver anticipadamente al Parlamento, con el fin de que sea la ciudadana quien
elija y pueda tomar decisiones, ya que a pesar de la remocin
pueden votar de nuevo por el mismo partido devolvindole la
confianza.
El jefe de Estado puede tener una legitimacin monrquica:
por ello es irresponsable polticamente; por lo tanto, no puede ser
juzgado sino por cuestiones graves y no puede ser removido del
cargo. El Poder Legislativo puede retirar el voto de confianza al
jefe de gobierno, sin el que no puede gobernar. Esto se debe a que
en los sistemas parlamentarios existe una relacin de supra-subordinacin entre stos, siendo el gobierno quien se encuentra subordinado al Parlamento. En un sistema presidencial, en principio, todos
los rganos constituidos gozan del mismo rango, se distinguen
por la distribucin competencial realizada por la Constitucin.
2. El control segn Manuel Aragn120
Manuel Aragn121 sostiene que todos los medios de control
en el Estado constitucional tienen como fin fiscalizar la actividad
del poder para evitar abusos.
Es mediante el control que se hacen efectivas las limitaciones
al poder establecidas en la Constitucin. El control debe ser pre120 Las nuevas doctrinas en materia de control en Espaa se han fundamentado en los
estudios de Francisco Rubio Llorente principalmente; sin embargo, hemos elegido al presente autor como referencia de este sector doctrinal no solamente por su claridad, sino
tambin por haber encontrado en sus obras sistematizados los elementos necesarios para
realizar el presente estudio.
121 Aragn, Conferencia sobre el Significado del control parlamentario , 5-XII-89,
ITAM, p. 3.

TEORA DEL CONTROL

109

ventivo, no una medida extrema, pues aunque tambin sanciona y

corrige, su finalidad es impedir la comisin de abusos de autoridad o que un rgano se exceda en sus facultades.
El control tiene como fin limitar al poder. Existen una pluralidad de conceptos de control que se relacionan con diversos fenmenos que se pretenden sujetar a control y tambin puede revestir diversas formas. Se compone, segn Aragn, por distintas facetas,
como son las de freno, vigilancia, revisin, inspeccin, etctera.
El concepto de control puede a su vez variar en virtud de la
pluralidad de medios que pueden ser utilizados, de la diversidad
de objetos que pueden ser sometidos a control y al carcter de los
instrumentos de control.
Aragn122 sostiene, por lo tanto, que los medios de control
son heterogneos, ya que existen varios objetos susceptibles de control: normas jurdicas, actos de gobierno y administracin, actos
del Poder Legislativo o Judicial. Asimismo, pueden ser distintos
agentes los que ejerzan el control: tribunales de justicia, cmaras
parlamentarias, comisiones, rganos de gobierno, de administracin, o incluso la opinin pblica o el electorado.
El control tambin puede revestir diversas modalidades como
sealbamos en el apartado relativo a los tipos de control, pudiendo
tratarse de un control previo o posterior, de legalidad, de constitucionalidad, de oportunidad, de eficacia, o de absoluta libertad en
la apreciacin (este ltimo se refiere a un control de tipo poltico).
Aragn considera necesario distinguir limitacin y control,
ya que identificarlos es reducir el control a las formas menos eficaces del mismo y excluye las que poseen mayor relevancia. 123
La limitacin resulta de una norma abstracta, y el rgano
controlante es actualizador de dicha limitacin. El control no es
slo comprobacin, sino que puede acarrear una sancin, la cual
no es imprescindible, pero es recomendable.
122 Aragn, Manuel, La interpretacin de la Constitucin y el carcter objetivado del
control jurisdiccional , en Revista Espaola de Derecho Constitucional, ao 6, nm. 17,
mayo-agosto de 1986, p. 89.
123 Idem, p. 93.

110

CONTROL DEL PODER POLTICO

La pluralidad conceptual del control permite distinguir las diversas modalidades del control. Considera Aragn que el poder
limitado es poder controlado, pues limitacin sin control es inefectiva o irrealizable. 124
Adopta la clasificacin de control similar a la de Jellinek, que
se refiere a su institucionalizacin, de acuerdo con la cual existen
dos tipos de controles:
1. Los no institucionalizados, que son generales y difusos y
se refieren a limitaciones no institucionalizadas; stos son los
controles sociales, y
2. Los controles institucionalizados que vigilan la observancia de limitaciones institucionalizadas. Se subclasifican en:
a) Polticos. Son de carcter subjetivo y ejercicio voluntario
por el rgano, autoridad o sujeto de poder en situacin de superioridad o jerarqua, refirindose a relaciones interorgnicas e intraorgnicas respectivamente, y
b) Jurdicos. Son de carcter objetivado, basado en razones
jurdicas y de ejercicio necesario. Lo realiza un rgano independiente e imparcial. ste siempre es un control interorgnico
que fiscaliza limitaciones abstractas.
Aragn distingue tambin el concepto de control del de garanta. En principio, el control es una garanta, pero para l, el
trmino garanta es ms amplio que el de control. Las limitaciones del poder estn garantizadas a travs de diversos instrumentos, pero slo los instrumentos de control aseguran la efectividad
de esas garantas. 125
Segn Aragn, lo que califica el control es ms su modo de
realizacin que el rgano controlante. 126 Y la limitacin efectiva del poder requiere de controles institucionalizados regulares .
Para l, el control jurdico es el ms regular y el ms seguro.

124
125
126

Idem, p. 95.
Idem, p. 100.
Idem, p. 102.

TEORA DEL CONTROL

111

En su opinin, el control jurisdiccional es el control jurdico

por excelencia, pero no ejerce una funcin de control del poder,
pues la capacidad de control incluye la capacidad y la obligacin
de impedir, y el control jurisdiccional tiene ms bien efectos represivos que preventivos.
Relevante es tambin su concepcin sobre el control parlamentario. Para Aragn, el control parlamentario es la capacidad
de fiscalizar actos de gobierno y administracin pblica que tiene
el parlamento. 127
Es control poltico, de carcter subjetivo que descansa en la
libre apreciacin del rgano controlante, es de composicin eventual y plenamente disponible. Se basa en razones polticas, de
oportunidad, y su ejercicio es voluntario. El rgano es libre para
ejercer o no el control, y de ejercerse, el resultado negativo de la
valoracin no implica necesariamente la emisin de una sancin.
Este control est a cargo de sujetos u rganos polticos. No se
trata de ninguna manera de un control jurisdiccional.
Es control en el parlamento, ya que acta como institucin
representativa que controla el gobierno en el seno del parlamento
mismo. No es acto de voluntad del parlamento como rgano que
se impone, sino que se trata de actividades propias del Poder Legislativo.
Otra de sus caractersticas es que es un control con vistas a la
opinin pblica, se dirige al electorado y as se sanciona y se le
da eficacia mediata; la presin que la sociedad puede llegar a
ejercer es de suma importancia.
Podramos concluir diciendo que Aragn128 afirma que el
control parlamentario del gobierno no es slo control por el parlamento, es decir, control del gobierno por la mayora, sino sobre
todo control en el parlamento. Control indirecto de efectos diferidos cuyo destinatario no es slo el gobierno o la mayora, sino,
127 Aragn, Manuel, conferencia sobre el Significado del control parlamentario ,
celebrada en el ITAM, diciembre 5 de 1989.
128 Aragn, Manuel, La funcin legislativa de los parlamentos y sus problemas actuales , op. cit., p. 40.

112

CONTROL DEL PODER POLTICO

sobre todo, el cuerpo electoral, y que es el control que en la cmara puede efectuar la minora.
Aragn129 opina que los controles polticos estn al servicio
de la mayora, y que la garanta de la Constitucin reside en ampararla frente a posibles vulneraciones de la misma mayora. Seala tambin que los instrumentos del control parlamentario son
las preguntas, las mociones, las interpelaciones y las comisiones
de investigacin.
Resalta la importancia de los controles verticales como refuerzo y eficacia de los controles institucionalizados, al sostener
que la publicidad producto del debate da efectos de control porque
se abre a la opinin pblica. Finalmente, afirma Manuel Aragn
que en la combinacin de controles jurdicos, polticos y sociales
radica la verdadera fuerza de estos mecanismos para el efectivo
control del poder poltico.
3. Teora de Loewenstein
Karl Loewenstein seala que para contener al poder poltico
es preciso restringirlo, limitarlo. En el establecimiento de sistemas de control, de limitaciones externas al proceso del poder poltico radica la esencia del constitucionalismo. Para l, pues, las
tcnicas de control en su totalidad estn ancladas en la Constitucin. La supremaca de la Constitucin es el remate de un sistema
integral de controles polticos. 130
Los controles polticos pueden referirse al gobierno o a los
detentadores del poder, siendo el mtodo ms eficaz para el control de estos ltimos la atribucin de diferentes funciones estatales a diferentes rganos. La funcin de control a su vez se distribuye entre todos los rganos detentadores de poder, es decir, el
gobierno, el parlamento y el electorado.
129 Aragn, La interpretacin de la Constitucin y el carcter objetivado del control
jurisdiccional , op. cit., p. 135.
130 Loewenstein, op. cit., p. 71.

TEORA DEL CONTROL

113

Loewenstein131 considera a la distribucin de funciones un

control recproco del poder en s. Se trata de una funcin de control en virtud de la Constitucin. En consecuencia, un acto poltico
es eficaz si participan y cooperan en l diversos detentadores de
poder.
Sin embargo, la distribucin de poder no agota el control; son
tambin instrumentos de control la diferenciacin de funciones,
la distribucin de stas entre diversos rganos, un mtodo racional de reforma de la ley fundamental, as como el reconocimiento
de derechos individuales y libertades fundamentales. La Constitucin misma es para l un dispositivo de control del poder, por
lo cual se deben prever sus mecanismos de reforma y mutacin
constitucional.132
Existen tambin otras formas de control de tipo autnomo
que el detentador de poder puede ejercer discrecional e independientemente impidiendo as la realizacin de un acto estatal, siendo el veto presidencial un ejemplo de ello.
Concibe a la posibilidad de exigir responsabilidad poltica
como finalidad del control, y sta existe cuando un detentador de
poder da cuenta a otro del cumplimiento de la funcin que le ha
sido asignada. La responsabilidad es una institucin de control
constitucional.
Anteriormente habamos ya mencionado que Loewenstein133
clasifica los controles de acuerdo con su mbito de actuacin en
horizontales y verticales. Los primeros operan en el aparato estatal,
y son de dos tipos: l. intraorgnicos, que son instituciones de control que actan dentro de la organizacin de un detentador de poder; y 2. interorgnicos, los cuales funcionan entre los diversos
detentadores de poder que cooperan en la gestin estatal. Estos
controles se complementan con los verticales, los cuales operan
entre todos los detentadores constitucionales del poder y las fuerzas sociopolticas de la sociedad estatal.
131
132
133

Idem, pp. 69-70.

Idem, pp. 149 y ss.
Idem, pp. 232 y 233.

114

CONTROL DEL PODER POLTICO

Los controles intrarganos son fundamentalmente formas de

organizacin de un mismo poder que implican la realizacin conjunta de funciones, como en rganos colegiados, un presidente y
su gabinete o el sistema bicameral, por ejemplo; as como la autonoma funcional del parlamento y la proteccin de las minoras
a travs de las mayoras cualificadas.
El control interorgnico se basa en la posibilidad de ejercer
influencia por un detentador de poder sobre otro. El proceso del
poder se conforma por el interjuego de los cuatro actores, es decir, el electorado, el parlamento, el gobierno, y los tribunales. El
electorado es legitimador de los otros tres. As se prevn bsicamente tres categoras: el control del parlamento frente al gobierno, los controles del gobierno frente al gobierno (influencia en el
proceso legislativo, sobre la ley promulgada, las facultades legislativas del gobierno y la disolucin del parlamento), y los controles de los tribunales frente al parlamento y al gobierno (control
de legalidad y constitucionalidad fundamentalmente).
Loewenstein134 propone una nueva divisin tripartita de las
funciones entre las cuales se distribuye el ejercicio del poder: la
determinacin de decisiones polticas fundamentales, la ejecucin de dichas decisiones y el control poltico.
Considera Loewenstein135 que para permitir el funcionamiento del control del parlamento frente al gobierno es preciso que se
elimine la influencia de ste en la eleccin de los miembros del Poder Legislativo y de la preponderancia del Ejecutivo en el proceso
legislativo, lo mismo que el control de ste sobre las sesiones del
Congreso. Tambin debe ser eliminada toda influencia de las cuestiones relativas al funcionamiento de las cmaras, as como toda
posibilidad de que el gobierno ejerza presin en los miembros del
parlamento. Es imprescindible tambin para lograr la independencia
funcional del Poder Legislativo, la democratizacin del acceso al
Congreso, eliminar el nepotismo o patronaje y hacer incompatibles los cargos parlamentarios con los profesionales.
134
135

Idem, p. 62.
Idem, pp. 255-259.

TEORA DEL CONTROL

115

Para que el Poder Legislativo sea realmente independiente

frente al gobierno, debera monopolizar la funcin legislativa, ya
que quien tiene la potestad de establecer las conductas debidas,
tiene el mando. Por ello conviene citar la frase de Royer-Collars,
para quien: initier la loi, cest gouverner. 136 Con ello se refiere
al planteamiento del programa legislativo y a la iniciativa de ley,
no a la concepcin tradicional de la divisin de poderes.
Sostiene que de las funciones del Legislativo la ms importante no es la legislativa, sino que su funcin primordial es participar en la toma de la decisin poltica, en su ejecucin y el control poltico.
Los medios de control del parlamento frente al gobierno son:
1. El nombramiento de gobierno. En una Repblica puede ser
electo o nombrado por el parlamento. En el ltimo caso hay un control constante del parlamento, quien en cualquier momento puede
destituir al gobierno. A este control lo considera de tipo positivo.
2. Los controles polticos de rutina son controles interorgnicos: el rechazo de iniciativas de ley, el veto del presupuesto
anual, preguntas e interpelaciones, comisiones parlamentarias de
investigacin, ratificacin parlamentaria de tratados internacionales, confirmacin de nombramientos y criticas al gobierno.
En la Repblica Federal de Alemania existen, segn Gerhard
Leibholz,137 diversas modalidades de los derechos de informacin
del parlamento; por ejemplo, la interrogacin oral que formula un
solo diputado sobre cuestiones administrativas; o la interrogacin
escrita que debe ser presentada por al menos quince diputados, y
cuestiona actuaciones concretas del gobierno. Por ltimo, existe
tambin la interpelacin, que ha de ser formulada por al menos
30 diputados y debe presentarse motivada.
El parlamento alemn tiene tambin el derecho a pedir informes sobre la ejecucin por ste de acuerdos parlamentarios. Si
Royer-Collars citado por Loewenstein, op. cit., p. 259.
Leibholz, Gerhard, Problemas fundamentales de la democracia moderna, Madrid,
Bolaos y Aguilar, S.L., Instituto de Estudios Polticos, 1971, pp. 54-58.
136
137

116

CONTROL DEL PODER POLTICO

sta es insatisfactoria puede paralizar los acuerdos. Asimismo,

puede el parlamento transmitir al gobierno peticiones para que
las tome en consideracin.
En Alemania, el derecho a solicitar la creacin de comisiones
parlamentarias de investigacin es derecho de la minora, representada por la cuarta parte del parlamento (artculo 44 de la
Constitucin de la Repblica Federal de Alemania).
El control presupuestal implica una estrecha relacin entre la
funcin de control y la hacienda pblica, ya que el gobierno
debe presentar para su aprobacin el presupuesto al parlamento,
quien debe examinar tanto la cuenta de gastos, como la de ingresos; y si lo considera oportuno puede negar los recursos financieros solicitados.
La poltica exterior alemana se encuentra tambin bajo control
parlamentario en virtud del artculo 59 (2) de esa Constitucin, ya
que los tratados internacionales que regulen la situacin poltica
de la Federacin requieren de la aprobacin o participacin de los
cuerpos legislativos competentes a travs de una ley federal.
3. La destitucin del gobierno, es decir, la cada del gobierno
a travs del voto de desconfianza, en aquellos Estados en que el
gobernante tiene un periodo fijo, slo es obligado a retirarse si
media acusacin. En un rgimen parlamentario, en cambio, en
cualquier momento puede el parlamento pedir la responsabilidad
poltica al gabinete y obligarle a dimitir.
En Gran Bretaa la dimisin del gobierno por voto de desconfianza se ha presentado tres veces en este siglo: en 1924 se
vot dos veces, una al conservador Baldwin, y la otra al primer
ministro Mc Donald; y en 1974 el primer ministro Wilson sufri
un virtual voto de desconfianza al ser rechazadas sus propuestas
legislativas.138
La amenaza de destitucin es el control interrgano ms importante y eficaz, que se lleva a cabo negando el voto de confian138 Gamas Torruco, Jos, Regmenes parlamentarios de gobierno, Mxico, UNAM,
1976, p. 88.

TEORA DEL CONTROL

117

za, otorgando un voto de censura o rechazando medidas polticas

vitales para el gobierno.
En Alemania de acuerdo con el procedimiento establecido en
el artculo 67 de la Constitucin, la cmara de diputados puede
hacer dimitir al canciller al otorgarle el voto de censura, que consiste en que la mayora de los integrantes de esta cmara designen al sucesor del mismo.
Finalmente, Leibholz139 considera que la institucin de la
acusacin ministerial o presidencial refuerza el control parlamentario. Consiste en que una determinada mayora parlamentaria
cumpliendo ciertos requisitos acuse al presidente o al gobierno de
haber violado la Constitucin y las leyes.
El control parlamentario es un control poltico, tanto del gobierno como de los detentadores del poder que efecta el parlamento. Es un control horizontal de tipo interorgnico, que se ejerce ya sea mediante la cooperacin de rganos estatales, o con la
intervencin discrecional de un detentador de poder constitucional. Se trata de un control contenido en la Constitucin que tiene
como fin restringir y limitar el ejercicio del poder poltico.
4. Teora del control, conclusin
El control del poder poltico es la facultad que los rganos
constituidos tienen de frenar, vigilar, revisar y sancionar aquellos
actos que pretendan excederse de la propia esfera competencial o
de las de otros rganos, de acuerdo con las facultades que determine el orden jurdico.
El control se instituye para evitar el ejercicio abusivo de facultades que el orden jurdico les ha concedido a los distintos
funcionarios en el ejercicio de sus atribuciones.
Los medios de control hacen efectivas las limitaciones contenidas en las normas jurdicas, y stos constan de varias facetas:
139

Idem, p. 58.

118

CONTROL DEL PODER POLTICO

1. El establecimiento de las limitaciones en el ordenamiento

jurdico;
2. El otorgamiento a los rganos controlantes de las facultades necesarias, sea mediante la realizacin conjunta de funciones,
o el ejercicio autnomo e independiente de determinadas facultades que la Constitucin les confiere (marco de atribuciones delimitado y distribucin competencial);
3. La vigilancia y supervisin de la realizacin de las funciones atribuidas al rgano controlado;
4. La intervencin en la realizacin de ciertas funciones completndolas (colaboracin en la realizacin de funciones);
5. El otorgamiento o negativa de aprobacin de actos, o incluso su prohibicin (realizacin o bloqueo de la funcin);
6. La evaluacin de la conveniencia de la materializacin de
proyectos de ley o de completar determinados actos;
7. El rechazo de los mismos, y
8. La imposicin de sanciones y atribucin de responsabilidades a los responsables de abuso de competencia en los casos correspondientes (remediacin o reparacin).
Este control puede efectuarse tanto sobre los actos del presidente o jefe de Estado, como sobre actos de administracin, del
Poder Legislativo e incluso del Judicial.
El control legislativo, es decir, el control parlamentario, como
es llamado por tratadistas que hablan de regmenes parlamentarios, es aquel que ejerce el Poder Legislativo como rgano en virtud
de determinadas facultades que la Constitucin le ha concedido.
Hemos visto que no es suficiente la regulacin del control
por la Constitucin para hacerlo un control jurdico, pues a pesar
de que se realiza dentro de parmetros que las leyes determinan,
el derecho no convierte en materialmente jurdico al control tan
slo porque lo prev.
Si consideramos que es un control que se efecta discrecionalmente, y que se basa ms bien en razones polticas y de opor-

TEORA DEL CONTROL

119

tunidad, que en razones jurdicas o de acuerdo con un cdigo o

ley, debemos concluir con Aragn que el control legislativo es un
control poltico.
Sin embargo, la distincin no es tan sencilla, pues como Javier Jimnez Campo140 seala, el control jurdico excluye toda
posibilidad de apreciacin poltica, pero el control parlamentario
como control de oportunidad incorpora elementos de juicio de estimacin jurdica.
El objeto del control es el poder poltico, que se manifiesta a
travs de los actos del titular del Poder Ejecutivo y del Legislativo, al realizar las funciones estatales que le han sido asignadas.
Este control se lleva a cabo gracias a que la Constitucin ha
establecido relaciones de cooperacin e interdependencia entre
los poderes, pues el control no slo se efecta mediante atribuciones
especficas de control, sino tambin en virtud de la realizacin
de funciones que se realizan en colaboracin con otros rganos. De
esta manera, en ciertos casos puede el Poder Legislativo determinar si toma una decisin con el fin de controlar los actos del Ejecutivo, o si coopera ayudando a completar la funcin.
El control legislativo se realiza con el fin de evitar que el
Ejecutivo abuse de sus facultades y se extralimite en perjuicio de
los gobernados. Adems, pretende mantener el equilibrio entre los
poderes evitando que el Ejecutivo de alguna manera adquiera
mayor influencia sobre los otros, o ejerza ms facultades de las
que constitucionalmente le han sido atribuidas.
La funcin del control es vigilar que las limitaciones jurdicas al poder que se han instituido en el orden jurdico sean respetadas. Los rganos de control tienen a su cargo la obligacin de
supervisar la observancia de dichas limitaciones e impedir que
sean violadas, o en caso de no ser esto dable, remediar la situacin
en la medida de lo posible y sancionar al infractor.

140 Jimnez Campo, Javier, El control jurisdiccional y parlamentario de los decretos

legislativos , Revista de Derecho Poltico, Universidad Nacional de Educacin a Distancia, Artes Grficos Benzal, nm. 10, verano 1981, p. 103.

120

CONTROL DEL PODER POLTICO

El control legislativo es un control continuado que se efecta

en los trminos que la Constitucin determina, y que se realiza
principalmente a travs de la funcin legislativa del Poder Legislativo.
El control que el Poder Legislativo puede ejercer sobre los
actos del presidente es aquel que la Constitucin y las dems leyes secundarias determinan de acuerdo con las facultades que le
han sido concedidas. Es por ello que mltiples atribuciones extraconstitucionales que el presidente de Mxico ha adquirido a travs
del tiempo, escapan a las posibilidades de control del Legislativo.
El propsito de incluir sistemas de control en la norma fundamental es la racionalizacin del poder y lograr un equilibrio y
balance del poder poltico, para evitar que los detentadores del
poder abusen de l.
Las conclusiones anteriores se han centrado fundamentalmente en el control que realiza el Poder Legislativo, pues aun
cuando analizaremos las facultades de control de los tres poderes,
de la investigacin hecha hemos podido determinar que nuestra
Constitucin cuenta con un nmero mucho mayor y con ms
probabilidad de eficacia de controles legislativos, que los que le
han sido conferidos al Ejecutivo. Los controles que realiza el Poder Judicial sern analizados en un captulo aparte desde la perspectiva del anlisis del sistema jurdico vigente en virtud de sus
caractersticas especiales.