Control Interno en Las Entidades Públicas
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2.
El Control Interno:
Para hablar de Control Interno en nuestro pas, debemos empezar citando la Ley
N 27785 Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora
General de la Repblica, la cual tiene como objetivo propender al apropiado,
oportuno y efectivo ejercicio del control gubernamental, para prevenir y verificar,
mediante la aplicacin de principios, sistemas y procedimientos tcnicos, la
correcta, eficiente y transparente utilizacin y gestin de los recursos y bienes del
Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades,
funcionarios y servidores pblicos, as como el cumplimiento de metas y
resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de
contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y servicios en beneficio de
la Nacin.
Dichas instituciones sujetas a control (entidades)1, independientemente del
rgimen legal o fuente de financiamiento bajo el cual operen; son las que
taxativamente se sealan a continuacin:
a) El Gobierno Central, sus entidades y rganos que, bajo cualquier
denominacin, formen parte del Poder Ejecutivo, incluyendo las
Fuerzas Armadas y la Polica Nacional, y sus respectivas
instituciones.
b) Los Gobiernos Regionales y Locales e instituciones y empresas
pertenecientes a los mismos, por los recursos y bienes materia de
su participacin accionaria.
c) Las unidades administrativas del Poder Legislativo, del Poder
Judicial y del Ministerio Pblico.
d) Los Organismos Autnomos creados por la Constitucin Poltica del
Estado y por ley, e instituciones y personas de derecho pblico.
e) Los organismos reguladores de los servicios pblicos y las
entidades a cargo de supervisar el cumplimiento de los
compromisos de inversin provenientes de contratos de
privatizacin.
f) Las empresas del Estado, as como aquellas empresas en las que
ste participe en el accionariado, cualquiera sea la forma societaria
que adopten por los recursos y bienes materia de dicha
participacin.
g) Las entidades privadas, las entidades no gubernamentales y las
entidades internacionales, exclusivamente por los recursos y bienes
del Estado que perciban o administren.
1 Entidades sujetas a control por el Sistema, entendindose por ste al Sistema Nacional de Control; Sistema
Administrativo compuesto por un conjunto de rganos de control, normas, mtodos y procedimientos,
estructurados e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del control
gubernamental en forma descentralizada.
CONTROL INTERNO
Finalidad:
Que la gestin de sus recursos,
bienes y operaciones se efecte
correcta y eficientemente.
CONTROL EXTERNO
Conjunto de polticas, normas,
mtodos y procedimientos
tcnicos que se aplican por la
Contralora General de la
Repblica otro rgano del Sistema
por encargo o designacin de
sta.
Finalidad:
Supervisar, vigilar y verificar la
gestin, capacitacin y el uso de los
recursos y bienes del Estado.
De la definicin de Control Interno, se observa que ste tiene tres momentos para su
realizacin, los cuales estn a cargo de distintas instancias, tal como se seala a
continuacin:
a)
b)
Ejercido por:
Los responsables superiores
del servidor o funcionario
ejecutor.
El rgano de Control.
PREVIO
SIMULTNEO
POSTERIOR
Al respecto cabe precisar, que el Control Interno Previo y Simultneo, debe realizarse
sobre la base de las normas que rigen las actividades de la organizacin y los
procedimientos establecidos en sus planes, reglamentos, manuales y disposiciones
institucionales, los que contienen las polticas y mtodos de autorizacin, registro,
verificacin, evaluacin, seguridad y proteccin; documentos que responden a la
organizacin interna de la entidad.
Por su lado, el Control Interno Posterior cuando es realizado por los superiores del
servidor o funcionario ejecutor, se efecta en funcin del cumplimiento de las
disposiciones establecidas; mientras que cuando es realizado por el rgano de control
Institucional, ste se sustenta en sus planes y programas anuales, evaluando y
verificando los aspectos administrativos del uso de los recursos y bienes del Estado, as
como la gestin y ejecucin llevadas a cabo, en relacin con las metas trazadas y
resultados obtenidos.
En este punto, debe distinguirse el Control Interno Previo del Control Preventivo 2, pues
el primero de ellos es realizado de manera exclusiva por las autoridades, funcionarios y
servidores pblicos de las entidades como responsabilidad propia de las funciones que le
son inherentes, constituyendo por tanto un control de gestin; mientras que el segundo,
se enmarca en la atribucin del Sistema Nacional de Control de formular oportunamente
recomendaciones para mejorar la capacidad y eficiencia de las Entidades en la toma de
sus decisiones y en el manejo de sus recursos, as como los procedimientos y
operaciones que emplean en su accionar, a fin de optimizar sus sistemas administrativos,
de gestin y de Control Interno; siendo realizado por la Contralora General de le
Repblica o los rganos de Control Institucional.
El Control Preventivo busca acompaar a los funcionarios en los actos relacionados con
el ejercicio de sus funciones, sin interferir en los procesos de direccin y gerencia a cargo
de la administracin de la Entidad; se ejerce de oficio, por disposicin de la Contralora
General de la Repblica, por normativa expresa o por requerimiento escrito del Titular de
la Entidad o quien haga sus veces; realizndose bajo diversas modalidades antes y
durante la ejecucin de las operaciones o actividades a cargo de la Entidad.
Siendo las modalidades de Control Preventivo las siguientes:
Resolucin de Contralora N 094-2009-CG que aprueba la Directiva N 002-2009-CG/CA Ejercicio del Control
Preventivo por la Contralora General de la Repblica CGR y los rganos de Control Institucional - OCI.
CONTROL
PREVENTIVO
B
G
U
L
M
S
D
A
C
V
P
E
R
IT
N
O
Y
J
F
COMPONENTES
DEL SISTEMA DE
CONTROL
INTERNO
LEY N 28716
Compromisos
de
Mejoramiento
Actividades
de
prevencin y
monitoreo
Seguimiento de
Resultados
SUPERVISIN
Fuente: Elaboracin propia.
Actualmente, el COSO es una Organizacin de la Sociedad Civil que con los mismos
integrantes y el apoyo del Congreso de los Estados Unidos de Amrica, contina la
investigacin y actualizacin del tema, ahora con el soporte tcnico de Price Waterhouse
Cooper.
3.1. Informe COSO - Marco Integrado de Control Interno de 1,992.
En setiembre de 1,992 el COSO present el Informe COSO - Marco Integrado de Control
Interno (Internal Control Integrated Framework), el cual define al Control Interno de la
siguiente forma:
Proceso llevado a cabo por el Consejo de Administracin, la direccin y el resto del
personal de la entidad, diseado con el objeto de proporcionar un grado de seguridad
razonable en cuanto a la consecucin de objetivos, relacionados con las operaciones ,
la informacin financiera y el cumplimiento.
Como se observa dicha definicin, seala que el Control Interno proporciona la seguridad
razonable para la consecucin de tres clases de objetivos:
Considerando que existe una relacin directa entre los objetivos (que es lo que una
entidad se esfuerza por alcanzar), los componentes (que es la armadura que sustenta el
logro de los objetivos) y la estructura organizacional (que incluye todas las unidades
conformantes de la entidad), el COSO representa dicha relacin, mediante la figura de un
cubo tridimensional, en el que interactan estos tres elementos de manera integrada, toda
vez que son interdependientes y existe una gran cantidad de interrelaciones y vnculos
entre ello; dicho cubo se presenta a continuacin:
El Informe COSO - Marco Integrado de Control Interno ha sido reconocido por distintas
organizaciones, tanto del sector privado como del sector pblico, como un estndar de
referencia para el desarrollo e implementacin del Control Interno; originando diversos
cambios en los reportes de informacin financiera, en mbitos legales y regulatorios.
Es as, que por ejemplo en el ao 2,002 se promulg en los Estados Unidos de Amrica la
Ley Sarbanes-Oxley5, conocida tambin como el Acta de Reforma de la Contabilidad
Pblica de Empresas y de Proteccin al Inversionista, la cual se origin en respuesta a
diversos escndalos financieros de grandes corporaciones6, que generaron la
desconfianza de la opinin pblica en los sistemas de contabilidad y auditora. Se
buscaba monitorear a las empresas que cotizan en bolsa, con la finalidad de evitar el
riesgo de fraudes y bancarrota, convirtindose en una norma que proteja a los
inversionistas, quienes hasta entonces se encontraban desprotegidos en el caso de
realizar inversiones burstiles en acciones, cuyo valor podra ser menor al que se
mostraba en su cotizacin.
La Ley Sarbanes-Oxley contiene el Apartado 404, el cual requiere que la direccin de las
empresas que coticen en bolsa, evalen e informen anualmente sobre la eficacia del
Control Interno en el reporte de la informacin financiera; estableciendo adems, que la
responsabilidad de tener una estructura de Control Interno corresponde al equipo directivo
3.2. Gestin de Riesgos Corporativos Marco Integrado del 2,004.
Posteriormente, el COSO establece la necesidad de desarrollar un marco integrado de
gestin de riesgos corporativos que defina las pautas y conceptos fundamentales, as
como una terminologa comn en este tema; ello sustentado en que uno de los retos ms
crticos a los que se enfrenta hoy en da los directivos, es determinar cunto riesgo est
dispuesta a aceptar la entidad, en su afn de cumplir con sus objetivos, y con ello crear
valor o preservarlo para sus grupos de inters.
Es as que en setiembre del 2,004 el COSO, emiti el informe denominado Gestin de
Riesgos Corporativos Marco Integrado, el cual no busc sustituir el Informe COSO Marco Integrado de Control Interno, sino ms bien, incorporarlo dentro del marco de
gestin de riesgos; buscando as que los directivos cuenten con una herramienta que les
permita enfrentar los riesgos, maximizando el valor, encontrando un equilibrio entre
cumplimiento de objetivos y riesgos asociados.
El documento en mencin define a la gestin de riesgos corporativos como se seala a
continuacin:
La gestin de riesgos corporativos es un proceso efectuado por el consjeo de
adminsitracin de una entiodad, su direccin y restante personal, aplicable a la
definicin de estategias en toda la entidad y diseado para identificar eventos
potenciales que puedan afectar a la organizacin, gestionar sus riesgos dentro del
riesgo aceptado y proporcionar la seguridad razonable sobre el logro de objetivos.
El Informe Gestin de Riesgos Corporativos Marco Integrado, est orientado a
alcanzar los objetivos de la entidad; los cuales son clasificados en cuatro categoras:
5 La cual toma el nombre del senador Paul Sarbanes y el congresista Michael Oxley; tambin llamada SOX,
SOA o SARBOX.
Al igual que en el Informe COSO - Marco Integrado de Control Interno, la relacin directa
existente entre los objetivos, los componentes y la estructura organizacional, el COSO la
representa mediante la figura de un cubo tridimensional, en el que interactan estos tres
elementos de manera integrada, el mismo que se presenta a continuacin:
En este punto, es preciso sealar que, tal como ya se indic, el Informe Gestin de
Riesgos Corporativos Marco Integrado, define las pautas y conceptos fundamentales,
sobre los cuales las entidades puedan determinar cuanto riesgo estn dispuestas a
aceptar, con el fin de alcanzar sus objetivos y con ello crear valor o preservarlo para sus
grupos de interes; ello en el contexto, de que todas las entidades enfrentan la ausencia de
Debe tenerse en cuenta que la aplicacin del Control Interno Marco Integrado de 2,013
bajo comentario, sustituir al anterior a partir del 15 de diciembre de 2,014 estando en
proceso de transicin desde su publicacin.
En este punto valdra preguntarse, si la Resolucin de Contralora N 320-2006-CGR que
aprueba las Normas de Control Interno ser actualizada por la Contralora General de la
Repblica, teniendo en cuenta las modificaciones introducidas por este nuevo Marco.
4.- Control Interno y el INTOSAI:
La Resolucin de Contralora N 320-2006-CGR que aprueba las Normas de Control
Interno, seala tambin como antecedente a las Directrices para las normas de Control
Interno aprobadas en el ao 1,992 por el INTOSAI8, las cuales se basaron en el Marco
Integrado del COSO; directivas elaboradas con el fin de contribuir a una comprensin
comn del control interno entre las Entidades de Fiscalizacin Superior (EFS), sustentado
ello en su lema Experientia mutua omnibus prodest" - el intercambio de experiencias
entre sus miembros.
En dicha Directiva, se establecen lineamientos generales para la formulacin de las
normas de control interno, entre las que, segn lo establecido en la Resolucin de
Contralora N 320-2006-CGR caben destacar los siguientes:
5.- Conclusiones:
Si bien es cierto el Control Interno forma parte del Control Gubernamental, debe tenerse
en cuenta que ste constituye un instrumento de gestin que brinda la seguridad
razonable en el cumplimiento de los objetivos de la entidad; objetivos que segn nuestra
legislacin pueden estar referidos a operaciones, salvaguarda, cumplimiento, informacin,
tica y rendicin de cuentas.
El Control Interno implica la ejecucin de acciones de cautela previa, simultnea y
posterior que realiza la entidad sujeta a control, buscando con ello preserva el
cumplimiento de los objetivos, y creando as valor para las partes interesadas. Debiendo
quedar claro, que el control previo, difiere al control preventivo, el cual no est a cargo de
la entidad.
Las normas que sustentan el Control Interno en nuestro pas, toman como antecedente
los informes emitidos por el COSO, los cuales inicialmente estuvieron ideados para ser
aplicados en el Sector Privado; sin embargo, dada la trascendencia del tema, stos son
utilizados en el Sector Pblico, tal es as que el INTOSAI emiti directrices encaminadas a
su aplicacin en el referido Sector.
Finalmente debe quedar claro, que es responsabilidad de los titulares de las entidades
sujetas a control, fomentar y supervisar el funcionamiento y confiabilidad del Control
Interno para la evaluacin de la gestin y el efectivo ejercicio de la rendicin de cuentas;
buscando as, que el Control Interno contribuya con el logro de la misin y objetivos de la
entidad.